Setor Público e Intervenção Estatal na Economia - Análise e Funções

capítulo 14 O Setor Público 141 Introdução Em vários capítulos anteriores tivemos a oportunidade de discutir os aspectos da atuação do setor público sobre a atividade econômica Especificamente foi enfatizado nos capítulos referentes à Macroeconomia Capítulos 8 a 13 o papel dos instrumentos de política fiscal monetária cambial comercial e de rendas no sentido de minimizar as flutuações econômicas relativas ao nível de atividade de emprego e de preços No Capítulo 5 discutiuse como o governo pode interferir no equilíbrio de mercados específicos por meio do estabelecimento de impostos preços mínimos na agricultura e tabelamento de preços Neste capítulo discutiremos mais detidamente as atividades do Estado destacando alguns aspectos da expansão da intervenção estatal 142 O crescimento da participação do setor público na atividade econômica Ao final do século XIX e início do XX verificouse um intenso processo de formação de grandes monopólios que passaram a limitar a oferta e a aumentar os preços Em 1890 nos Estados Unidos voltouse a Lei Sherman contra os trustes declarandose ilegal o monopólio da indústria e do comércio bem como o conluio para a fixação de preços Assim já no início do século XX passouse a regular a atividade econômica colocandose em dúvida o papel da mão invisível de Adam Smith para conduzir os mercados a responder satisfatoriamente aos problemas fundamentais 233 234 Fundamentos de Economia da economia o que produzir como e para quem Isso ficou claramente demonstrado com o crack da Bolsa de Nova York em 1929 e a posterior Grande Depressão dos anos 1930 Desse modo a partir dos anos 1920 devido particularmente aos elevados níveis de desemprego observados nos países capitalistas o Estado acrescentou às funções tradicionais de justiça e segurança a de ofertante de bens públicos eletricidade saneamento rodovias ferrovias portos dentre outros Essas novas funções econômicas do Estado ampliaramse sem dúvida alguma a partir da publicação da Teoria Geral de Keynes em 1936 Em praticamente todos os países capitalistas observouse expressivo aumento nos gastos públicos crescente participação do Estado na produção nacional e ampla gama de leis que buscavam a regulamentação da atividade econômica Assim ao longo da história recente a participação do Estado na economia vem crescendo entre outras pelas seguintes razões desemprego os elevados níveis de desemprego milhões de pessoas desempregadas no início dos anos 1930 conduziram o governo à realização de obras de infraestrutura que absorvessem contingentes elevados de mãodeobra crescimento da renda per capita o aumento da renda per capita gera aumento da demanda de bens e serviços públicos lazer educação saúde etc mudanças tecnológicas a invenção do motor de combustão significou maior demanda por rodovias e infraestrutura que passou a ser ofertada pelo Estado porque de um lado a iniciativa privada via de regra não dispunha de capitais suficientes e de outro era uma forma de proteger e encorajar o crescimento de diversos setores econômicos mudanças populacionais alterações na taxa de crescimento populacional conduzem a aumentos nos gastos do Estado em virtude do crescimento de suas despesas com educação saúde etc efeitos da guerra durante períodos de guerra a participação do Estado na economia aumenta portanto aumenta o gasto público Entretanto o interessante é que quando o conflito bélico termina o gasto público se reduz mas não a ponto de voltar ao nível existente antes da guerra fatores políticos e sociais novos grupos sociais passaram a ter maior presença política demandando assim novos empreendimentos públicos por exemplo escolas creches etc mudanças da Previdência Social inicialmente a Previdência Social foi concebida como um meio de o indivíduo autofinanciar sua aposentadoria Posteriormente essa instituição constituiuse em um instrumento de distribuição de renda Isso levou a uma maior participação do Estado aumentando o gasto público no mecanismo previdenciário Aliada a esses fatores a p senvolvimento dos mercado xas as relações econômicas i inexistentes anteriormente o O Setor Público 235 Aliada a esses fatores a própria evolução da economia mundial no século XX acarretou o desenvolvimento dos mercados financeiros e do comércio internacional que tornaram mais complexas as relações econômicas adicionando elementos de incerteza e de especulação praticamente inexistentes anteriormente o que motivou o alargamento das funções econômicas do Estado 143 As funções econômicas do setor público A necessidade da atuação econômica do setor público prendese à constatação de que o sistema de preços não consegue cumprir adequadamente algumas tarefas ou funções Existem alguns bens que o mercado não consegue fornecer bens públicos logo a presença do Estado é necessária é a função alocativa O sistema de preços via de regra não leva a uma justa distribuição de renda daí a intervenção do Estado função distributiva Finalmente o sistema de preços não consegue se autoregular e por isso o Estado deve atuar visando estabilizar tanto a produção como o crescimento dos preços função estabilizadora 1431 Função alocativa A função alocativa do governo está associada ao fornecimento de bens e serviços não oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado Esses bens denominados bens públicos têm por principal característica a impossibilidade de excluir determinados indivíduos de seu consumo uma vez delimitado o volume de produção¹ O princípio da exclusão diz que quando o consumo do indivíduo A de determinado bem implica que ele tenha pago o preço do bem o indivíduo B que não pagou por esse bem será excluído de seu consumo Nesse sentido dizse que o consumo de um bem é rival ou de consumo excludente quando o consumo realizado por um agente exclui automaticamente o consumo por outros indivíduos o consumo de um cafezinho é um exemplo O consumo de um bem é não rival ou não satisfaz o princípio da exclusão quando o consumo por um indivíduo não diminui a quantidade a ser consumida pelos demais indivíduos O serviço meteorológico é um exemplo de bem de consumo não rival ¹ Em Direito o conceito de bens públicos obedece a uma ótica mais patrimonial incluindo 1 bens de uso comum do povo tais como os mares rios estradas ruas e praças 2 bens de uso especial como os edifícios ou terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal estadual ou municipal 3 bens dominiais isto é os que constituem o patrimônio da União dos Estados ou dos Municípios como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades art 99 da Lei nº 10406 de 10 de janeiro de 2002 novo Código Civil Em Economia esse conceito é visto de uma ótica de fornecimento de serviços públicos tais como saúde saneamento nutrição despoluição defesa nacional etc 236 Fundamentos de Economia No caso de bens rivais o mecanismo de exclusão é representado pelo sistema de preços que seleciona os agentes que não consumirão o bem Se são produzidos anualmente 200 mil fogões e existem 300 mil indivíduos em condições de adquirir esse produto 100 mil pessoas serão excluídas do consumo pelo sistema de preços Entretanto no caso de bens públicos o fato de um agente utilizar o serviço que é oferecido não significa reduzir fisicamente a oferta para os demais agentes Por exemplo num país de 100 milhões de habitantes se o orçamento para a educação é de 5 bilhões de unidades monetárias e o orçamento ideal para o atendimento de toda a população é de 8 bilhões não seria possível concluir que parte da população ficaria excluída do consumo pois mesmo em um nível inferior toda ela teria acesso ao sistema educacional É interessante notar que nos bens de consumo coletivo o fato de o bem ou serviço ser de consumo não excludente só funciona quando a utilização do bem não esta saturada Por exemplo nas praias a utilização por um indivíduo não é independente do grau de utilização da mesma praia por outras pessoas A praia é um bem público mas a partir do momento que está lotada saturada ela deixa de funcionar como bem público porque o fato de um indivíduo sair dela beneficia os demais Nesse caso não podemos considerar a praia como um bem público puro Exemplos de bens públicos puros seriam o serviço de meteorologia defesa nacional e serviços de despoluição Um caso particular são os bens semipúblicos ou meritórios Esses bens satisfazem o princípio da exclusão mas são produzidos pelo Estado Como exemplo têmse os serviços de saúde saneamento e nutrição 1432 Função distributiva A renda de uma família consiste na soma das rendas do trabalho e da propriedade sendo que a parte mais representativa da renda é geralmente a proveniente do trabalho A distribuição das rendas do trabalho depende da produtividade da mãodeobra e da utilização dos demais fatores de produção do mercado Assim se se deixa o mercado funcionar livremente temse uma distribuição de renda que dependerá da produtividade de cada indivíduo no mercado de fatores mas que sofrerá a influência das diferentes dotações iniciais de patrimônio O governo funciona como um agente redistribuidor de renda na medida em que pela tributação retira recursos dos segmentos mais ricos da sociedade pessoas setores ou regiões e os transfere para os segmentos menos favorecidos A distribuição pessoal de renda pode ser implementada por meio de uma estrutura tarifária progressiva em que os indivíduos mais ricos pagam uma alíquota maior de imposto Ainda a redistribuição pode ser feita combinando impostos sobre produtos adquiridos por pessoas ricas com subsídios para produtos comprados por consumidores de baixa renda O Setor Público 237 Quanto à distribuição setorial ou regional o instrumento governamental mais adequado seria uma política de gastos públicos e subsídios direcionados para os setores e as áreas mais pobres 1433 Função estabilizadora A função estabilizadora do governo está relacionada com a intervenção do Estado na economia para alterar o comportamento dos níveis de preços e emprego pois o pleno emprego e a estabilidade de preços não ocorrem de maneira automática Essa intervenção é feita por meio de instrumentos de política fiscal monetária cambial comercial e de rendas amplamente discutidos em capítulos anteriores Algumas publicações da área de finanças públicas destacam uma quarta função do setor público a função de crescimento econômico que diz respeito às políticas que permitem aumentos na formação de capital Ou seja a atuação do Estado tanto no tocante aos investimentos públicos fornecimento de bens públicos infraestrutura básica como aos incentivos e financiamentos para estimular os investimentos do setor privado está voltada para o crescimento econômico de longo prazo Em certo sentido a função de crescimento não seria diferente da função alocativa do setor público 144 estrutura tributária 1441 Princípios da tributação Para que o Estado cumpra suas funções com a sociedade ele obtém recursos por meio da arrecadação tributária que compõe sua receita fiscal Há uma série de princípios que a teoria da tributação deve seguir mas dois são fundamentais o princípio da neutralidade e o princípio da eqüidade Princípio da Neutralidade É sabido que as decisões sobre alocação de recursos se baseiam nos preços relativos determinados pelo mercado A neutralidade dos tributos é obtida quando eles não alteram os preços relativos minimizando sua interferência nas decisões econômicas dos agentes de mercado Sendo adequados os tributos podem ser utilizados na correção de ineficiências observadas no setor privado Princípio da Eqüidade Pelo princípio da eqüidade um imposto além de ser neutro deve ser equânime no sentido de distribuir seu ônus de maneira justa entre os indivíduos A eqüidade pode ser avaliada sob outros dois princípios princípio do benefício e princípio da capacidade de pagamento 238 Fundamentos de Economia Princípio do Benefício De acordo com o princípio do benefício um tributo é justo quando cada contribuinte paga ao Estado um montante diretamente relacionado com os benefícios que dele recebe Ou seja o indivíduo paga o tributo de maneira a igualar o preço do serviço recebido ao benefício marginal que ele aufere com sua utilização Esse princípio determina simultaneamente o total da contribuição tributária e sua vinculação ao gasto isto é como a tributação foi distribuída O princípio do benefício possui alguns problemas de implementação O principal reside na dificuldade em se identificar os benefícios que cada indivíduo atribui a diferentes quantidades do bem ou serviço público Além disso como o consumo do bem público é coletivo não haveria motivo para as pessoas revelarem suas preferências pois isso poderia acarretar aumentos em sua contribuição Como aplicação desse princípio temos os serviços públicos que utilizam taxas específicas para seu financiamento transportes energia Princípio da Capacidade de Pagamento Segundo o princípio da capacidade de pagamento os agentes famílias firmas deveriam contribuir com impostos de acordo com sua capacidade de pagamento O imposto de renda seria um típico exemplo As medidas utilizadas para aferir a capacidade de pagamento são renda consumo e patrimônio Sobre essas medidas de capacidade de pagamento existem algumas controvérsias Os que utilizam a renda como capacidade de pagamento baseiamse na abrangência dessa medida Utilizandose a renda incluise consumo e poupança e uma pessoa com renda de R 5000 e consumo de R 2000 seria tributada da mesma forma que uma pessoa que tivesse os mesmos R 5000 de renda e os gastasse integralmente Argumentam que o acúmulo de poupança é realizado com base em uma dada taxa de juros atraente para o poupador e mais que o estoque de riqueza traz aos indivíduos status e poder econômico Ainda mesmo sendo a poupança uma renúncia ao consumo presente se o indivíduo optasse por acumular indefinidamente essa jamais seria tributada Por sua vez os que defendem a utilização do consumo como base tributária argumentam que a capacidade de pagamento deve ser definida em função do que o indivíduo consome retira do colchão e não em termos do que ele poupa põe no colchão O argumento que existe por trás dessa idéia é o de que os atos de poupar e de investir beneficiam outros indivíduos enquanto o de consumo por ser individualista seria antisocial Assim embora a poupança seja vista como uma renúncia ao consumo presente ela somente seria tributada quando fosse utilizada para consumo Contudo se a renda fosse utilizada como indicador de capacidade de pagamento a poupança seria tributada inicialmente quando o agente a recebe e no futuro quando essa fosse convertida em consumo Na prática o que ocorre diferenciada para cada quanto o imposto sobre Logo os defensores de b bre a renda O patrimônio a rique ou seja pela parte da ren que ponto esses fluxos d do como deveriam ser lev 1442 Os tributos e su Os tributos são constit cobradas em razão do exe de serviços públicos espe sisção A contribuição de n valor patrimonial dos ben Quanto aos impostos Uma primeira forma d Imposto Direto Imposto direto é o que pessoa que recolhe o imp Dentre os impostos dir imposto sobre a ric titui o estoque acur imposto sobre a re sais ocorrendo um Imposto Indireto Imposto indireto é o qu Nesse tipo de imposto serviços O que é importa produtor ou consumidor Um fato importante já qual o tributo é calculado i Na prática o que ocorre é que os impostos sobre a renda são aplicados de maneira diferenciada para cada agente são utilizadas alíquotas diferenciadas e isenções enquanto o imposto sobre consumo tem uma abrangência global alíquotas constantes Logo os defensores de um sistema progressivo de tributação preferem os impostos sobre a renda O patrimônio a riqueza é constituído por fluxos de poupança acumulados no passado ou seja pela parte da renda que não foi dirigida ao consumo Muitas vezes questionase até que ponto esses fluxos de renda já não foram tributados e caso tal tributação já tenha ocorrido como deveriam ser levados em conta 1442 Os tributos e sua classificação Os tributos são constituídos por taxas contribuição de melhoria e impostos As taxas são cobradas em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição A contribuição de melhoria é cobrada quando determinada obra pública aumenta o valor patrimonial dos bens imóveis localizados em sua vizinhança Quanto aos impostos há várias formas de classificação As principais são as que seguem Uma primeira forma de classificação dos impostos considera duas categorias Imposto Direto Imposto direto é o que incide sobre a renda e a riqueza patrimônio Nesse tipo de tributo a pessoa que recolhe o imposto também arca com seu ônus Por exemplo Imposto de Renda Dentre os impostos diretos destacamse imposto sobre a riqueza patrimônio nesse tipo de imposto a base tributária constitui o estoque acumulado de riqueza do indivíduo seu patrimônio imposto sobre a renda nesse tipo de tributo a incidência se dá sobre os fluxos mensais ocorrendo um ajuste sobre os valores anuais de rendimento Imposto Indireto Imposto indireto é o que incide sobre transações de mercadorias e serviços Nesse tipo de imposto a base tributária é o valor da compra e venda de mercadorias e serviços O que é importante nessa categoria é o momento em que o imposto é cobrado produtor ou consumidor e o método de cálculo transação total ou valor adicionado Um fato importante já destacado no Capítulo 5 é que nem sempre a variável sobre a qual o tributo é calculado identifica em que ponto se localiza o ônus desse imposto Ou seja nem sempre quem recolhe esse tributo é a pessoa física ou jurídica que arca com o ônus do imposto porque pode transferilo para terceiros incorporandoo no valor da mercadoria ou serviço Como também observado no Capítulo 5 os impostos indiretos também podem ser classificados em imposto ad valorem que têm alíquota percentual fixada com valor em real variando de acordo com o preço da mercadoria e imposto específico com valor em real fixado independente do preço da mercadoria Outra classificação divide os impostos em impostos regressivos progressivos e proporcionais ou neutros Impostos Regressivos Impostos regressivos são aqueles em que o aumento na contribuição é proporcionalmente menor que o incremento ocorrido na renda ou seja quando a relação entre carga tributária e renda decresce com o aumento do nível de renda Com isso os segmentos sociais de menor poder aquisitivo são os mais onerados É o que ocorre por exemplo com os impostos indiretos tais como ICMS e IPI não incidem sobre a renda mas sobre o preço das mercadorias e utilizam a mesma alíquota para todos os contribuintes Assim se o ICMS incidente sobre o arroz for de 10 e se o quilo desse alimento custar 2000 o indivíduo mais pobre e o mais rico da população pagarão igualmente 200 de imposto ao adquirir um quilo desse produto Dessa forma com impostos regressivos a relação entre carga tributária e renda é decrescente ou seja recai em termos relativos mais fortemente sobre os indivíduos com rendas mais baixas Impostos Proporcionais ou Neutros Impostos proporcionais ou neutros são aqueles em que o aumento na contribuição é proporcionalmente igual ao ocorrido na renda A relação entre carga tributária e renda permanece constante com o aumento do nível de renda onerando igualmente todos os segmentos sociais Não há exemplos no Brasil desse tipo de imposto Impostos Progressivos Os impostos progressivos ocorrem quando o aumento na contribuição é proporcionalmente maior que o aumento ocorrido na renda A relação entre carga tributária e renda cresce com o aumento do nível de renda ou seja a estrutura tributária baseada em impostos progressivos onera proporcionalmente mais os segmentos sociais de maior poder aquisitivo Por exemplo imposto de renda da pessoa física e da pessoa jurídica Os impostos também podem ser diferenciados em impostos sobre usos e impostos sobre fontes Os impostos sobre usos tributam destinos específicos como os impostos sobre consumo enquanto os impostos sobre fontes tributam a fonte de renda como os impostos de renda de pessoas físicas e jurídicas 1443 Efeitos sobre a atividade econômica A estrutura de alíquotas constitui um dos fatores que determinam o impacto dos tributos sobre os preços e o nível da atividade econômica Um imposto proporcional sobre a renda seria neutro do ponto de vista do controle da demanda agregada pois a renda total a renda disponível renda total menos impostos e os gastos em consumo cresceriam às mesmas taxas Um imposto progressivo exerce um controle quase que automático sobre a demanda sendo que em um cenário inflacionário a receita fiscal cresceria de maneira mais rápida que a renda nominal freando assim os gastos de consumo Por outro lado na recessão o contribuinte que tivesse sua renda diminuída cairia de alíquota e seria beneficiado por uma redução da carga tributária Ou seja o tributo progressivo tem um efeito anticíclico sobre a renda disponível Esse efeito é também chamado de estabilizador automático built in Existe uma relação interessante entre o total da arrecadação tributária e a taxa alíquota de impostos conhecida como curva de Lafer Quando a alíquota é relativamente baixa estabelecese uma relação direta entre ela e a arrecadação Contudo a partir de determinado nível da alíquota qualquer elevação sua resultará em uma redução da arrecadação global devido de um lado à evasão sonegação fiscal e de outro ao desestímulo provocado sobre os negócios em geral Um outro efeito sobre as receitas públicas que já mostramos no capítulo anterior é conhecido como efeito OliveraTanzi que ocorre em períodos de aceleração inflacionária Como há uma defasagem entre o fato gerador do imposto e o momento de seu recolhimento a inflação tende a corroer o valor em termos reais da arrecadação fiscal do governo 145 Déficit público conceitos e formas de financiamento Ocorre superávit das contas públicas quando a arrecadação supera o total dos gastos quando os gastos superam o montante da arrecadação temse o déficit público Como vimos no Capítulo 9 existem vários conceitos de déficit público primário operacional e total nominal O déficit nominal ou total também chamado de necessidades de financiamento líquido do setor público não financeiro conceito nominal indica o fluxo líquido de novos financiamentos obtidos ao longo de um ano pelo setor público não financeiro em suas várias esferas União governos estaduais e municipais empresas estatais e Previdência Social O déficit primário ou fiscal é medido pelo déficit total excluindo a correção monetária e cambial e os juros reais da dívida contraída anteriormente No fundo é a diferença entre os gastos públicos e a arrecadação tributária no exercício independentemente dos juros e correções da dívida passada Também definimos o déficit operacional ou necessidades de financiamento do setor público conceito operacional Ele pode ter medido tanto excluindose do déficit total a correção monetária e cambial como acrescendose ao resultado primário os juros reais da dívida passada Era o conceito mais utilizado pelo FMI anteriormente A Tabela 141 mostra o comportamento dos indicadores do déficit público no Brasil desde 2002 O Brasil tem apresentado superávit primário mas dado o pagamento dos juros da dívida pública apresenta também déficit nominal nos últimos anos Tabela 141 Indicadores do déficit público no Brasil 20022007 Ano Resultado Nominal Total Juros da Dívida Pública Resultado Primário R bilhões PIB R bilhões PIB R bilhões PIB 2002 680 43 1310 83 630 40 2003 809 52 1488 96 679 44 2004 471 25 1283 69 811 44 2005 636 33 1571 81 935 48 2006 699 29 1600 67 901 38 2007 579 21 1595 59 1016 38 Fonte Banco Central do Brasil wwwbcbgovbr Valores entre parêntesis indicam déficit Existe ainda o conceito de déficit de caixa que omite as parcelas do financiamento do setor público externo e do resto do sistema bancário bem como fornecedores e empreiteiros É a parcela do déficit público que é financiada pelas autoridades monetárias Tratase do conceito de menor utilidade para efeitos de avaliação de política econômica já que se pode até encontrar um superávit embora devido à postergação de dívidas para o período seguinte o que aliás é prática comum no setor público brasileiro Como salientamos no item 943 o conceito relevante para o Fundo Monetário Internacional nos empréstimos internacionais para países com problemas de liquidez é o conceito primário que exclui os juros da dívida pública interna e externa Para o Fundo um país que realiza superávits primários mesmo que apresente déficit total nominal mostra uma situação de relativo equilíbrio orçamentário pois isso indica que o setor público está arrecadando mais do que gastando excluindo os juros e nessa situação o país estaria mostrando que tem condições de cumprir seus compromissos financeiros com os credores internacionais o que no fundo é o que o FMI deseja 1451 Financiamento do déficit Quando o governo se defronta com uma situação de déficit além das medidas tradicionais de política fiscal aumento de impostos ou corte de gastos surge o problema de como ele deverá financiar o déficit O financiamento poderá ser feito por meio de recursos extrafiscais e nesse caso duas são as principais fontes de recursos a emitir moeda o Tesouro Nacional União pede emprestado ao Banco Central Bacen b vender títulos da dívida pública ao setor privado interno e externo Na primeira possibilidade temse uma forma eminentemente inflacionária gerase o imposto inflacionário mas que não aumenta o endividamento público com o setor privado Isso também é conhecido como monetização da dívida significando que o Banco Central cria moeda base monetária para financiar a dívida do Tesouro Na segunda o governo troca títulos ativo financeiro não monetário por moeda que já está em circulação o que a princípio não traria qualquer pressão inflacionária Contudo esse tipo de financiamento provoca elevação da dívida pública e o governo para conseguir colocar esses títulos para o público necessitará oferecer taxas de juros mais atraentes acarretando elevação adicional no endividamento² 1452 Uma observação sobre déficit público e inflação Cabe aqui uma digressão sobre a questão do déficit público e da inflação Por que há países que possuem déficit público em relação ao PIB mais elevado que o Brasil como é o caso da Itália Estados Unidos Espanha entre outros e têm taxas de inflação quase nulas Para responder a essa questão devemos avaliar não o montante ou valor do déficit mas sim seu horizonte de financiamento As dívidas daqueles países de moeda forte estão distribuídas de maneira relativamente uniforme ao longo de um horizonte de tempo de 10 15 20 30 anos e nesses prazos investidores internacionais adquirem títulos públicos desses países Contudo não adquirem títulos de longo prazo do governo brasileiro Na realidade nem os investidores nacionais costumam comprar títulos públicos de longo prazo do governo brasileiro preferindo os de curto pra zo É claro que o investidor qualquer que seja sua nacionalidade ² Na economia brasileira os limites globais e condições sobre as operações de crédito externo e interno e sobre o montante da dívida mobiliária dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios são da competência exclusiva do Senado segundo o art 52 incisos V a IX da Constituição Federal de 1988 Também pelo art 164 3º da Constituição Federal temos que as disponibilidades de caixa da União serão depositadas no Banco Central Com isso a Constituição determina que a Conta Única do Tesouro esteja no Bacen constituindose em uma conta do passivo não monetário do Banco Central prefere investir em países que ofereçam menores riscos para suas aplicações e essa é uma das razões pelas quais países em desenvolvimento acabam sendo impelidos a oferecer taxas de juros relativamente elevadas visando atrair capita is externos 146 Aspectos institucionais do orçamento público Princípios orçamentários 1461 Orçamento público O orçamento público possui uma variedade de aspectos político jurídico contábil econômico financeiro e administrativo Para fins didáticos costumase dividir essa análise em duas partes orçamento tradicional e orçamento moderno Orçamento Tradicional O orçamento público surge de maneira consolidada na Inglaterra por volta de 1822 numa época em que o liberalismo econômico era o pensamento predominante Havia portanto fortes resistências ao crescimento das despesas públicas e à participação do Estado na economia A principal função do orçamento tradicional era disciplinar as finanças públicas e possibilitar aos órgãos de representação controle político sobre o Executivo O orçamento estava a serviço da concepção do Estado liberal que tinha por finalidade manter o equilíbrio nas contas públicas Nesse tipo de orçamento o aspecto econômico não estava em primeiro plano As contas públicas caracterizavamse por sua neutralidade e o gasto público não possuía importância significativa em termos econômicos Orçamento Moderno A partir do início do século XX mais especificamente a partir da década de 1930 o Estado começou a abandonar a neutralidade econômica que caracterizava o pensamento liberal O Estado passa então a intervir para corrigir distorções do sistema econômico e estimular programas de desenvolvimento A partir do pensamento keynesiano passouse a atribuir ao governo a condição de responsável pela manutenção da atividade econômica e as alterações orçamentárias começaram a ter grande importância Ainda sobre o orçamento moderno cabe destacar a função de instrumento de administração que apesar de já existir no orçamento tradicional foi aperfeiçoada O orçamento passa a auxiliar o Executivo na programação na execução e no controle do processo administrativo O Setor Público 245 Nas economias centralizadas esse tipo de orçamento constituiu peça fundamental para a condução da atividade econômica Como os meios de produção insumos imóveis eram de propriedade do Estado esse fixava inclusive os preços e cotas físicas da maioria dos bens e serviços produzidos bem como dos fatores de produção 1462 Princípios orçamentários Os princípios orçamentários são uma coleção de regras que têm por finalidade aumentar a coerência e a efetividade do orçamento Cabe ressaltar que esses princípios não possuem caráter absoluto ou dogmático Princípio da Unidade O princípio da unidade diz que cada entidade pública financeiramente autosuficiente deve possuir apenas um orçamento As unidades financeiramente autosuficientes são as que não têm suas receitas e despesas agregadas no orçamento central Isto é são os organismos que não dependem de recursos do Tesouro para sua manutenção As sociedades de economia mista Petrobras e as autarquias previdenciárias são exemplos de entidades autosuficientes financeiramente As fundações universitárias são exemplos de entidades não autosuficientes Princípio da Universalidade De acordo com o princípio da universalidade o orçamento precisa conter todas as despesas e receitas do Estado Princípio do Orçamento Bruto Segundo o princípio do orçamento bruto o orçamento deve conter todas as parcelas da receita e da despesa em valores brutos sem nenhuma dedução Essa regra impede a inclusão de importâncias líquidas saldos positivos ou negativos Princípio da Anualidade Conforme o princípio da anualidade o orçamento deve ser elaborado para determinado período de tempo normalmente um ano Na maioria das vezes o ano orçamentário é determinado pelo período de funcionamento do Legislativo Em alguns países o orçamento anual convive com o orçamento plurianual O primeiro é responsável pela execução controle e programação financeira e o segundo busca dar as diretrizes de longo prazo de como poderão ser implementados os programas governamentais 246 Fundamentos de Economia Princípio da NãoVinculação das Receitas O princípio da nãovinculação das receitas impede a vinculação de receitas ou seja nenhuma parte da receita poderá estar vinculada a determinados gastos Princípio da Discriminação ou Especialização Segundo o princípio da discriminação ou especialização as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada de forma que fiquem claras a origem e a destinação dos recursos Princípio da Exclusividade Pelo princípio da exclusividade o orçamento deve conter exclusivamente matérias de natureza orçamentária Esse princípio visa impedir que o orçamento seja utilizado como meio de aprovação de outras matérias que não dizem respeito às questões financeiras Princípio do Equilíbrio No princípio do equilíbrio reside a diferença já discutida entre o orçamento tradicional e o moderno Para os economistas clássicos o equilíbrio orçamentário era fundamental pois o déficit público caso ocorresse deveria ser coberto por recursos da atividade produtiva A partir da década de 1930 com o advento da teoria keynesiana o gasto público adquire a função de estabilizador da economia 1463 Orçamento público no Brasil No Brasil a elaboração do orçamento segue os passos determinados pela Constituição Federal de 1988 O Executivo por meio de lei estabelece 1 o plano plurianual 2 as diretrizes orçamentárias e 3 os orçamentos anuais A lei que institui o plano plurianual estabelece de forma regionalizada as diretrizes objetivos e multas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada A Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO compreende as metas e as prioridades da administração pública federal incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequênte orienta a elaboração da lei orçamentária anual dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências oficiais de fomento A lei orçamentária anual compreende 1 o orçamento fiscal referente aos Poderes da União seus fundos órgãos e entidades da administração direta e indireta inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público 2 o orçamento de investimento das empresas em que a União direta ou indiretamente detenha a maioria do capital social com direito a voto e 3 o orçamento da seguridade social abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados da administraçã e mantidos pelo poder púti O projeto de lei orçame sobre as receitas e despes cios de natureza financaia O orçamento geral da estatais orçamento da seg O projeto de Lei de DI oito meses e meio antes d o encerramento da sessá do ao Congresso Nacion devolvido para sanção ate Os projetos de lei rela anual e aos créditos adici forma do regimento com O Setor Público 247 vinculados da administração direta ou indireta bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público O projeto de lei orçamentária é acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas decorrentes de isenções anistias remissões subsídios e benefícios de natureza financeira tributária e creditícia as chamadas renúncias fiscais3 O orçamento geral da União é formado pela soma do orçamento fiscal orçamento das estatais orçamento da seguridade social e pelas renúncias fiscais O projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias é encaminhado ao Congresso Nacional até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa Já o projeto de lei orçamentária da União é encaminhado ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa Os projetos de lei relativos ao plano plurianual às diretrizes orçamentárias ao orçamento anual e aos créditos adicionais são apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum que os devolverão ao Executivo para sanção ou veto 1464 A Lei de Responsabilidade Fiscal A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF é um importante instrumento de política fiscal implementado a partir de 1998 cujo objetivo é o de proporcionar o equilíbrio orçamentário do setor público Ela estabeleceu o seguinte limite para as despesas com funcionalismo público a de 50 para a União b de 60 para Estados e Municípios proibição de socorros financeiros entre União Estados e Municípios limite de despesas feitas pelos administradores em final de mandato limites de endividamento para União Estados e Municípios por meio do Senado As administrações que não cumprirem a lei perdem o direito de repasse voluntário de verba da União por exemplo o repasse de parte do IPI e IR arrecadado pela União aos Estados e Municípios Além disso os responsáveis podem sofrer sanções por crime de responsabilidade fiscal Com a Lei de Responsabilidade Fiscal ganhouse maior eficiência na ação governamental obrigando Estados e Municípios a explorar mais as receitas próprias contribuindo decisivamente para o ajuste fiscal 3 Não se deve confundir renúncias fiscais com brechas fiscais As primeiras são decorrentes de isenções anistias remissões subsídios e benefícios de natureza financeira tributária e creditícia As segundas referemse a lacunas da lei que possibilitam a discussão do nãorecolhimento do imposto por parte do contribuinte Apêndice Dispêndio e receita pública classificação segundo categorias Classificação da despesa dispêndio Existem várias maneiras de classificar as despesas públicas dependendo do objetivo a ser atingido Se o escopo for evidenciar as unidades responsáveis pela execução da despesa a classificação adotada será a institucional quando se procura mostrar as realizações do gasto público a classificação adotada é a funcionalprogramática e se o intuito for evidenciar o impacto do gasto público sobre a economia a classificação adotada será a econômica Classificação Institucional A finalidade principal é salientar quais são as unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa ou seja quais os órgãos que gastam os recursos Nesse tipo de classificação a primeira divisão que ocorre é entre os Poderes Legislativo Judiciário e Executivo O Poder Executivo por exemplo é divido em ministérios e esses em unidades orçamentárias as secretarias Classificação funcionalprogramática Tem por finalidade mostrar as realizações do gasto público o resultado final de seu trabalho em favor da sociedade Por essa classificação as funções são governo e administração geral administração financeira 248 defesa e segurança recursos naturais e agropecuários indústria e comércio educação e cultura saúde bemestar social serviços urbanos viação transportes e comunicações Classificação Econômica Por essa classificação procurase mostrar os impactos que o gasto público tem sobre a economia Essa classificação tem duas categorias despesas correntes e despesas de capital As despesas correntes se dividem em despesas de custeio e transferências correntes enquanto as despesas de capital compreendem os investimentos as inversões financeiras e as transferências de capital Despesas correntes a Despesas de custeio pessoal civil pessoal militar material de consumo serviços de terceiros encargos diversos b Transferências correntes subvenções sociais subvenções econômicas inativos pensionistas saláriofamília e abono juros da dívida pública contribuição de Previdência Social transferências correntes diversas Despesas de capital a Investimentos obras públicas equipamentos e instalações participação no capital de empresas industriais e agrícolas material permanente b Inversões financeiras aquisição de imóveis participação no capital de empresas comerciais e financeiras concessão de empréstimos constituição de fundos rotativos c Transferências de capital amortização da dívida pública auxílios para obras públicas auxílios para equipamentos e instalações auxílios para inversões financeiras outras contribuições Embora tanto os investimentos como as inversões financeiras gerem mudança patrimonial os investimentos têm maior efeito multiplicador já que a construção de uma escola investimento representa criação de renda enquanto a compra de um imóvel acabado inversão financeira representa apenas a transferência de propriedade do bem Classificação da receita No caso da receita a classificação pode ser por categorias econômicas fontes origem e existência ou não de vinculação Classificação por Categorias Econômicas Nesse tipo de classificação as receitas são divididas em receitas correntes e receitas de capital Classificação por Fontes Essa classificação já parte da subdivisão anterior receitas correntes e receitas de capital Receitas correntes a Receita tributária impostos taxas e contribuição de melhoria4 b Receita de contribuição contribuição previdenciária salárioeducação 4 A contribuição de melhoria está incluída no imposto predial e é devida a benefícios de obras públicas novas avenidas praças metrô etc c Receita patrimonial receita imobiliária receita de valores participação e outras receitas d Receita agropecuária e Receita industrial e receita de serviços outras receitas f Receita de serviço g Transferências corr multas cobrança de di outras receitas Receitas de capital a Operações de cré b Alienação de bens c Amortização de e d Transferências de e e Outras receitas de Classificação pela Orig Nesse tipo de classifí do Estado A finalidade é necessários para cobrir o Classificação segund Essa classificação pro com o cumprimento d livremente c Receita patrimonial receita imobiliária receita de valores mobiliários participação e dividendos outras receitas patrimoniais d Receita agropecuária e Receita industrial energia elétrica água e esgotos etc receita de serviços industriais outras receitas industriais f Receita de serviços armazéns portuários hospitais públicos comunicações etc g Transferências correntes receitas diversas multas cobrança de dívida ativa outras receitas diversas Receitas de capital a Operações de crédito b Alienação de bens móveis e imóveis c Amortização de empréstimos concedidos d Transferências de capital e Outras receitas de capital Classificação pela Origem Nesse tipo de classificação identificase a origem dos recursos que compõem as receitas do Estado A finalidade é identificar a parcela de recursos próprios e a de recursos transferidos necessários para cobrir o programa de realização de cada órgão Classificação segundo a Existência ou não de Vinculação Essa classificação procura identificar o montante dos recursos que já estão vinculados com o cumprimento de determinados programas e aqueles que podem ser alocados livremente Questões para revisão 1 Descreva as funções alocativa distributiva e estabilizadora do setor público 2 Quanto aos bens públicos a Defina bem público b Defina bem de consumo coletivo bem público puro e bens semipúblicos ou meritórios 3 Em relação à tributação o que preconiza a o princípio do beneficio b o princípio da capacidade de pagamento 4 Defina os seguintes termos a impostos diretos e impostos indiretos b estrutura tributária progressiva regressiva e neutra c déficit primário déficit operacional e déficit nominal do setor público 5 Sobre o orçamento público a O que objetiva o orçamento moderno b Descreva as etapas que são seguidas até a aprovação final do orçamento anual da União