Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP

Patrocínio Implementadores Elaboração GUIA PRÁTICO PARA ESTRUTURAÇÃO DE PROGRAMAS E PROJETOS DE PPP Skye Bridge Escócia Reino Unido GUIA PRÁTICO PARA ESTRUTURAÇÃO DE PROGRAMAS E PROJETOS DE PPP 2 Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP LISTA DE CAIXAS 4 LISTA DE FIGURAS 5 FICHA TÉCNICA 6 MENSAGEM DO EMBAIXADOR 7 MENSAGEM DOS IMPLEMENTADORES 8 MENSAGEM DOS AUTORES 10 PREFÁCIO COMO LER ESTE GUIA 11 MODULO A O PAPEL DAS PPPS14 1 INTRODUÇÃO 14 2 DESAFIO DA INFRAESTRUTURA 21 PPPs Podem Ajudar a Melhorar o Planejamento de Projetos 22 PPPs Podem Aumentar a Ef ciência na Operação e Manutenção de Infraestrutura 23 PPPs Podem Ajudar a Canalizar Recursos para a Infraestrutura 26 Novos problemas introduzidos pelas PPPs 27 MODULO B OS PRIMEIROS PASSOS 30 3 O DESENHO DE UM AMBIENTE LEGAL E REGULATÓRIO 32 Def nindo a Política Pública de PPP 33 Estabelecendo os Princípios34 Instituindo os Padrões de Transparência 35 4 A DEFINIÇÃO DE PROCESSOS E RESPONSABILIDADES INTERNAS 38 Def nindo o Processo Interno 38 Def nição das Responsabilidades Institucionais 44 5 SELECIONANDO E PRIORIZANDO PROJETOS 49 Identif cação da necessidade e prioridade do projeto 49 Análise das variáveis chave dos projetos candidatos 50 Def nição política da carteira de projetos 51 MODULO C A PREPARAÇÃO E PLANEJAMENTO DE PROJETOS DE PPP 54 6 AS ESTRATÉGIAS DE PREPARAÇÃO 54 O Desenvolvimento de Competências Internas 56 A Contratação de Consultores 57 O PMI 62 Índice 3 Governança e Gerenciamento do Projeto 63 7 A ALOCAÇÃO DE RISCOS 66 Alocando Riscos 68 Princípios da Alocação de Riscos 68 Limitações na Alocação de Riscos 69 Traduzindo a Alocação de Riscos em uma Estrutura Contratual 69 8 MODELAGEM FINANCEIRA 71 PPPs e Project Finance 73 Princípios de Project Finance 73 Estrutura de Financiamento 74 9 A MODELAGEM OPERACIONAL 76 Mecanismo de Pagamento 76 Indicadores de Desempenho 80 10 A MODELAGEM JURÍDICA 84 O Edital 84 O Contrato 87 11 DOCUMENTAÇÃO PRÉLICITATÓRIA 94 MODULO D A GESTÃO DO CONTRATO E O AMBIENTE REGULATÓRIO 96 12 ASPECTOS FUNDAMENTAIS DE GESTÃO 96 Alocação de Responsabilidades de Gestão 96 Monitoramento e Gestão das Entregas e dos Serviços 98 Monitoramento Regulatório 99 Gestão de Riscos 99 Gerenciando mudanças permitidas no contrato de PPP 99 Gestão de mudanças não previstas no contrato de PPP 100 POSFÁCIO O FUTURO DAS PPPS NO BRASIL 101 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 102 PALAVRAS FINAIS DO PATROCINADOR E IMPLEMENTADORES 103 ANEXO 1 LIÇÕES DA GOVERNANÇA DO PROGRAMA DE PPPPFI DO REINO UNIDO 105 ANEXO 2 MODELAGEM ECONÔMICOFINANCEIRA EM PARCERIAS PÚBLICOPRIVADAS 118 4 Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP Box 1 PPPs e a Alocação de Riscos 16 Box 2 PPPs na Legislação Brasileira 17 Box 3 Conceito de Value for Money VfM 24 Box 4 Vantagens das PPPs sob a Ótica da Experiência Britânica 25 Box 5 Riscos Fiscais e Sustentabilidade27 Box 6 Destaques do Módulo A 29 Box 7 Def nindo Objetivos 33 Box 8 Identif cando Setores Prioritários34 Box 9 Comunicando os Princípios 35 Box 10 Programas de PPP e Estratégias de Comunicação 36 Box 11 Algumas Lições da Experiência Internacional com Transparência 37 Box 12 10 Dicas para um Diálogo Bem Sucedido com o Mercado 41 Box 13 As Unidades de PPP 45 Box 14 O Papel dos Tribunais de Contas 47 Box 15 Destaques do Módulo B 52 Box 16 O Papel dos Consultores Externos 59 Box 17 Modalidades de Contratação de Consultores 61 Box 18 Principais Problemas na Governança do Projeto 65 Box 19 Categorias de Riscos em Contratos de PPP 67 Box 20 Os Resultados da Atividade de Alocação de Riscos 70 Box 21 Os Resultados da Atividade de Modelagem Financeira 75 Box 22 O Exemplo do Projeto de Tratamento de Resíduos Sólidos na Grande BH 76 Box 23 O Instituto do Aporte 80 Box 24 O Caso do Hospital do Subúrbio de Salvador 82 Box 25 Os Resultados da Atividade de Modelagem Operacional 83 Box 26 Escolhendo a Modalidade de Contrato Concessão Administrativa x Patrocinada 87 Box 27 Pagamentos no Encerramento do Contrato sob a Ótica da Experiência Britânica 92 Box 28 Os Resultados da Atividade de Modelagem Jurídica 93 Lista de Caixas 5 Lista de Figuras Figura 1Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar PPP Iniciados por Ano 18 Figura 2 Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar PPP por Estágio de Amadurecimento 19 Figura 3 Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar PPP por Setor 20 Figura 4 Como PPPs Podem Ajudar 22 Figura 5 As Etapas Iniciais para a Estruturação de um Programa de PPP 30 Figura 6 O Processo de Desenvolvimento de uma PPP 38 Figura 7 Atividades e Produtos da Etapa de Estruturação de Projetos 39 Figura 8 Pontos de Controle pelo Tribunal de Contas da União conforme a IN TCU 5207 47 Figura 9 Exemplo de Responsabilidades Institucionais 48 Figura 10 Preparando Projetos de PPP54 Figura 11 Proposta de Estrutura de Governança para Projetos de PPP 64 Figura 12 Elementos de uma Estratégia Licitatória 85 Figura 13Principais Estágios da Implementação de um projeto de PPP 96 6 Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP Ficha técnica PROJETO APERFEIÇOANDO AS PPPS NO BRASIL PATROCINADOR Com recursos do Prosperity Fund IMPLEMENTADORES EQUIPE Coordenador Geral do Projeto Carlos Alexandre Nascimento LSE Enterprise Diretor Associado de Programas Coordenador Administrativo Rafael Castilho FESPSP Coordenador de Projetos Embaixada Britânica no Brasil Gareth Moore Consul Geral Britânico em Recife Guilherme Johnston Gerente de Projetos Helen Jamieson Segunda Secretária Finanças e Transparência Ivone Dezaneti Assistente de Projetos Imagens Capa e miolo shutterstockcom GUIA PRÁTICO PARA ESTRUTURAÇÃO DE PROGRAMAS E PROJETOS DE PPP COORDENAÇÃO Carlos Alexandre Nascimento LSE Enterprise e Rafael Castilho FESPSP AUTORIA DO GUIA PRÁTICO PARA ESTRUTURAÇÃO DE PROGRAMAS E PROJETOS DE PPP Bruno Coscarelli Sócio Radar PPP Bruno Pereira Sócio Radar PPP Guilherme Naves Sócio Radar PPP Rodrigo Reis Sócio Radar PPP COLABORAÇÃO Prof Julius Sen LSE Enterprise Anexo Lições do Reino Unido e internacionais aprendidas com a implementação de projetos de PPP PFI relevância para o Brasil Profs Luiz Eduardo Brandão e Rafael Igrejas PUCRio NUPEI Núcleo de Pesquisa em Energia e Infraestrutura Anexo Modelagem Econômico Financeira em Parcerias PúblicoPrivadas REVISÃO TÉCNICA Ticiana da Mota Gentil Parente e Rejane Cavalcante Coordenação de Cooperação Técnico Financeira da Secretaria do Planejamento e Gestão do Governo do Estado do Ceará CONSULTORES FESPSP Elcires Pimenta Freire Maria Laura Conti Nunes PATROCÍNIO CONTATOS LSE Enterprise no Brasil Carlos Alexandre Nascimento httpwwwlseacukbusinessAndConsultancy LSEEnterpriseCollaborationsBrazilpthomeaspx Email canascimentolseacuk FESPSP Rafael Castilho wwwfespsporgbr Email castilhofespsporgbr Radar PPP wwwradarpppcom inforadarpppcom 7 Mensagem do Embaixador O Reino Unido foi o primeiro país a desenvolver par cerias público privadas como uma alternativa para melhorar a gestão pública PPPs são utilizadas no Reino Unido principalmente em projetos de infraes trutura e serviços públicos particularmente em áreas como rodovias aeroportos gestão de resíduos pri sões entre outras Desde os anos 1980 desenvolvemos uma série de projetos de PPPs que obtiveram um grande sucesso contribuindo para a modernização do Estado Britâ nico e para o crescimento e desenvolvimento do país Também aprendemos e aplicamos muitas lições sobre o que funciona e não funciona Atualmente continuamos implementando grandes projetos públicos por meio de PPPs Acreditamos que nossa experiência seja útil para compartilhar com ou tros países como o Brasil que estão implementando seus próprios modelos de parcerias público privadas adequandoos à realidade local Sabemos também que nos próximos anos o Brasil investirá bilhões de reais em projetos de infraestrutura nas mais variadas áreas como ferrovias rodovias portos e saúde Todas essas áreas são essenciais para continuar a transforma ção econômica e social do país Acreditamos que as parcerias público priva das são um excelente meio para garantir que os recursos sejam empregados de modo eficiente beneficiando o desenvolvimento do país O Reino Unido quer participar desse processo o Ministério das Relações Exteriores Britânico The Foreign Commonwealth Office lançou em 2011 o Fundo Prosperity com o objetivo de apoiar o desenvolvimento de economias im portantes para o mercado global nas áreas de ambiente de negócios e infraes trutura segurança energética e mudanças climáticas Desde seu lançamento o fundo apoiou aproximadamente 500 projetos em 14 diferentes países e regiões no mundo dentre eles o Brasil Estamos muito contentes de apoiar por meio desse fundo a região nordeste a aperfeiçoar suas parcerias público privadas e como resultado lançar esse ma nual que será de grande utilidade ao desenvolvimento do Brasil Atenciosamente Alex Ellis Embaixador do Reino Unido no Brasil 8 Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP Este Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP é resultado das atividades do projeto Aperfeiçoando as PPP no Brasil finan ciado pela Embaixada Britânica no Brasil O projeto objetiva encorajar a economia brasileira para o crescimento permanente através da melhoria do ambiente de negócios e a eficiência do setor público A LSE Enterprise braço de consultoria e educação executiva da London School of Economics and Political Sciences LSE em parceria com a Funda ção Escola de Sociologia e Política de São Paulo como implementadores do projeto visam adequar e orientar as diretrizes do programa à realidade so cial e política do Brasil considerando as particularidades da administração pública nossas instituições e as especificidades da legislação brasileira O projeto Aperfeiçoando as PPPs no Brasil iniciouse no ano de 2013 São parceiros e beneficiários do programa os seguintes órgãos governa mentais o Governo do Estado do Ceará o Prefeitura de Fortaleza o Governo do Estado da Bahia o Prefeitura de Salvador Desde o início do projeto no ano de 2013 foram realizados diagnósticos palestras workshops e seminários sobre as PPPs no Brasil Foram convi dados professores técnicos e palestrantes do Brasil e do Reino Unido para discutir sobre as principais questões que inibem ou que podem encorajar o desenvolvimento de projetos de PPP além de destacar as melhores práticas e o compartilhamento de experiências brasileiras e internacionais nos tem pos recentes No mês de maio de 2014 foi realizada a Missão Técnica ao Reino Unido Juntaramse ao projeto os Governos dos Estados de Sergipe e Minas Gerais bem como as Prefeituras de Aracajú e Maceió Os representantes de esta dos e municípios participaram de um curso na London School of Economics sobre as experiências do Reino Unido em PPP Além disso foram realizadas visitas técnicas em equipamentos públicos de infraestrutura urbana e so cial resultados de projetos de parcerias públicoprivadas A experiência do Reino Unido ao longo dos anos pode ajudar o Brasil na implementação de políticas públicas eficientes e um quadro de orientação para a análise dos projetos de PPPs absorvendo as boas práticas e experiências de sucesso além de alertar e destacar as principais dificuldades encontradas nas últi mas décadas As atividades realizadas neste período geraram conteúdo que foi organi zado e sistematizado colecionando um conjunto de informações que podem Mensagem dos implementadores 9 colaborar com a designação de ações e intervenções para a melhoria e as sertividade na realização de projetos de PPPs no Brasil buscando aumentar a eficiência e a transparência O Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP visa apoiar e orientar os servidores públicos nas esferas municipal estadual e federal com esclarecimentos tornando as informações mais acessíveis e explicativas A criação desta publicação pode auxiliar os gestores públicos na tomada de decisão e execução dos programas aumentando o sucesso e melhorando a eficiência e transparência nestes projetos Rafael Castilho Coordenador de Projetos da FESPSP Carlos Alexandre Nascimento Diretor Associado de Programas da LSE Enterprise Coordenador do Projeto Aperfeiçoando as PPPs no Brasil 10 Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP Mensagem dos Autores O Radar PPP acredita que o mercado brasileiro de infraestrutura pode gerar valor para os usuários governos e para a iniciativa privada É possível que todos ga nhem A chave é informação de qualidade disponível no momento certo para as pessoas certas Melhores informações geram melhores decisões e criam as opor tunidades para um contínuo aprimoramento de práticas e processos por todos os envolvidos no mercado de investimento privado em infraestrutura pública Organizar preparar e disponibilizar informação qualificada é a ideia motriz que levou à fundação do Radar PPP e que inspira todas as suas ações e iniciativas Foi por isso que aceitamos o convite para elaborar o Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP Antes de tudo este Guia consolida experiências individuais e institucionais organizando as lições aprendidas É portanto um ve ículo para informações de qualidade A elaboração deste documento representou um grande esforço dialético Por um lado um conjunto grande de manuais e guias internacionais já consolidou boa par te da experiência mundial sobre o assunto Estas teses entretanto não refletiam do nosso ponto de vista boa parte dos problemas que os gestores públicos e pri vados envolvidos com o tema enfrentam no Brasil submetidos ao rígido ambiente regulatório e de controle característico de nossas práticas públicas Precisávamos portanto de uma antitese que foi derivada das experiências dos autores e de ini ciativas pioneiras de alguns governos no Brasil de registrarem seus aprendizados Promover a síntese destes dois conjuntos de conhecimentos foi verdadeira mente gratificante Em primeiro lugar porque representou uma oportunidade de reflexão sobre os erros e acertos cometidos em anos de experiência no tema Em segundo lugar porque observar esta experiência com o olhar de iniciativas inter nacionais levou a inúmeros insights e a novos aprendizados O Radar PPP acredita que este Guia ao lado de diversas outras iniciativas de registro de experiências no Brasil pode contribuir para que profissionais do setor público e privado iniciem suas jornadas no mundo das PPPs com melhores ferra mentas e equipamentos para alcançarem seu destino final Além disso o Guia também pode ser útil àqueles profissionais que já iniciaram esta trajetória mas que queiram ter uma visão do ambiente a seu redor e se inspirar nos registros da prática brasileira Por meio desta contribuição o Radar PPP reforça seu comprometimento de trabalhar por um mercado de PPPs cada vez mais maduro e apto a enfrentar os complexos desafios vinculados à priorização estruturação licitação e gestão dos projetos de infraestrutura 11 Diversos países nas últimas décadas esforçaramse para consolidar suas expe riências com Parcerias PúblicoPrivadas em manuais e guias com o objetivo de organizar e reproduzir boas práticas O Brasil já acumulou uma relevante experiência sobre este tipo de projeto De fato diversos Estados e Municípios além da União desenvolveram programas e projetos de PPP e já geraram um volume significativo de investimentos privados em infraestrutura Apesar de acertos e erros terem sido cometidos houve poucas iniciativas de consolidação do conhecimento prático gerado por esta experiência Esta ausência de sistematização incentiva novos governos novas empresas novos setores e novas equipes a uma longa curva de aprendizado que custa muito caro para sociedade Repetir erros também contribui para estigmatizar o instituto das PPPs como ineficiente ou impróprio para contribuir para a solução dos proble mas de infraestrutura no Brasil Este guia ao lado de outras relevantes iniciativas de governos ao redor do Bra sil pretende dar um passo em direção à solução deste problema A partir de guias e manuais internacionais já consolidados bem como da análise de experiências e projetos já desenvolvidos no Brasil este material apresenta uma visão compreen siva de vários aspectos relevantes à atração de investimento privado em infraes trutura Este documento não pretende ser definitivo Na medida em que mais proje tos forem sendo desenvolvidos no país e que governos e empresas aprofunda rem seu aprendizado em temas específicos os itens tratados neste guia serão atualizados de forma a permanecerem um retrato atual e fiel da tecnologia de desenvolvimento de projetos no país Este é um guia prático Isto quer dizer que o leitor não encontrará uma discussão acadêmica ou teórica tradicional Neste sentido o guia busca uma abordagem pragmática sobre problemas do dia a dia dos gestores públicos e privados envolvidos com a seleção estruturação licitação e gestão de contra tos de PPP Os implementadores do projeto LSE Enterprise e FESPSP o Radar PPP e a Embaixada Britânica no Brasil terão muito prazer em receber sugestões e recomendações sobre oportunidades de aprimoramento do guia Portanto ajudenos a manter este documento útil para os profissionais de infraestrutura no Brasil entrando em contato com as organizações envolvidas no desenvol vimento deste material Como Ler Este Guia Prefácio 12 Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 14 1 Introdução As Parcerias PúblicoPrivadas PPPs são contratos de longo prazo entre o governo e uma empresa privada ou um conjunto de empresas normalmente utilizados para a construção financiamento operação e manutenção de infra estrutura Na maioria dos casos a empresa privada contratada normalmente chama da de concessionária é responsável por todo o ciclo de vida do projeto Con tudo é comum que as etapas tenham importâncias relativas muito diferentes em cada projeto Há contratos por exemplo em que as obras físicas já foram realizadas pelo poder público de modo que a empresa privada é responsável somente por adquirir equipamentos fazer a manutenção dos ativos e operá los Em outros casos toda a construção incluindo a aquisição dos terrenos ou condução material dos procedimentos de desapropriação foi realizada pela empresa privada Há também a situação em que toda a operação e ma nutenção das obras físicas assim como a prestação dos serviços ficaram a cargo do setor privado enquanto em outros casos somente a manutenção predial é realizada pela empresa e funcionários públicos prestam os serviços para os usuários Apesar destas variações em quase todos os projetos o setor privado se envolve em alguma medida com os investimentos iniciais para implantar a infraestrutura e com a manutenção e operação dos ativos Tais ativos podem estar vinculados aos mais diversos setores de infraestrutura de estradas a plantas de incineração de resíduos de escolas a usinas de dessalinização de água marinha Tudo isso já foi construído e está sendo operado em algum lugar do mundo por meio de contratos muito semelhantes ao que chamamos de PPP no Brasil MÓDULO A O Papel das PPPs Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 16 Outra dimensão que torna os projetos bem diferentes é a fonte de receita da empresa privada Em alguns contratos a empresa privada recebe quase que ex clusivamente pagamentos do governo Estes pagamentos podem ser regulares ou não e começar durante a execução das obras ou como é mais comum somente após a disponibilização dos serviços Em outros casos a empresa gera receita por meio da cobrança de tarifas como o pedágio de uma rodovia ou outro caso em que o objeto envolve um serviço públi co ou por meio de geração de receita acessória derivada da exploração comercial do ativo como a exploração de propaganda em um prédio público A regra geral é que as PPPs no Brasil somente podem ter esta classificação legal caso haja alguma contraprestação pública1 Esta combinação de contrapres tação e geração de receita que é utilizada pela empresa privada para reaver os in vestimentos iniciais arcar com os custos operacionais pagar os impostos e obter um retorno ao investimento Box 1 PPPs e a Alocação de Riscos Todos os contratos de PPP têm em comum o fato de serem arranjos de longo prazo nos quais há uma alocação de risco entre o setor público e o setor privado Isto quer dizer que os contratos preveem de forma explicita ou implícita quem arcará com os efeitos positivos eou negativos de eventos futuros incertos Ris cos tipicamente alocados são referentes a variações no custo da obra ou seja o contrato def ne quem arca com os custos adicionais caso existam e o risco de demanda ou seja o contrato def ne quem sofre as consequências f nanceiras de um consumo maior ou menor dos serviços em relação ao que foi estimado no momento da licitação A alocação de riscos é frequentemente apontada como o fator mais relevante destes contratos pois é capaz de determinar toda a estrutura de incentivos que condicionará e direcionará o comportamento dos atores por toda a vida dos con tratos 1 Uma possível exceção a esta regra é o estabelecimento de um pagamento governamental ou contraprestação negativa signif cando um pagamento do setor privado ao governo Esta hipótese entretanto caso venha a se consolidar representará uma ínf ma minoria dos contratos Por outro lado o contrato de PPP também precisa prever as possibilidades em que o baixo desempenho operacional não aciona o encerramento do contrato 17 Box 2 PPPs na Legislação Brasileira Tem havido um enorme interesse dos governos no Brasil pelo mecanismo de PPPs Este interesse está refletido no volume de iniciativas em desenvolvimento e sua evolução recente Segundo dados do Radar PPP que consolidou um compreensivo Banco de Dados sobre projetos no Brasil o número de PPPs em desenvolvimento é crescente Dos mais de duzentos projetos em diferentes níveis de amadurecimento que constam da base de dados mais de 50 foram iniciados em 2013 em oposição a menos de 17 em 2011 A Lei Nacional nº 1107904 instituiu normas gerais para licitação e contratação de Parcerias PúblicoPrivadas no âmbito da Administração Pública no Brasil O texto referese a duas modalidades de PPP chamadas de Concessão Patrocinada e Con cessão Administrativa Na Concessão Patrocinada o objeto é um serviço público no sentido da Lei Na cional nº 898795 quando houver uma contraprestação pública adicional à tarifa cobrada do usuário Na Concessão Administrativa o objeto é a prestação de servi ços em que o governo seja consumidor direto ou indireto dos serviços Neste último caso é possível haver uma receita privada adicional ao pagamento direto do gover no que é chamada de receita acessória Na prática a diferença entre essas modalidades não é muito grande já que é muito comum que a empresa privada consiga auferir receitas originadas do gover no contraprestações e também de outras fontes tarifas ou outro tipo de explo ração comercial dos ativos sejam eles formalmente denominados de Concessão Administrativa ou Patrocinada Uma decisão importante durante o planejamento dos contratos é identif car quanto dos custos do projeto serão pagos pelo governo e quanto serão pagos por usuários no caso de concessões patrocinadas ou pela exploração comercial do ativo concessões administrativas Ambas as modalidades de contrato têm em comum o fato de representarem contratos de longo prazo acomodarem um conjunto integrado de atividades cons trução operação e manutenção permitirem alocação objetiva de risco e incorpo rarem compromissos f scais de longo prazo de governos Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 18 2011 2012 2013 Além disso quando observamos o estágio de desenvolvimento dos projetos que constam da base dados em agosto de 2014 menos de 6 havia atingido a assinatura do contrato Ou seja um volume imenso de iniciativas está em desen volvimento no país o que pode levar a aumentar mais de 15 vezes o número de contratos já assinados nos últimos anos Fonte Radar PPP Figura 1Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar PPP Iniciados por Ano 60 50 40 30 20 10 0 1695 2966 5339 19 Intenção Pública Modelagem Iniciada PMI Iniciado Consulta Pública Iniciada Consulta Pública Encerrada Licitação em Andamento Vencedor Declarado Contrato Assinado Suspenso Cancelado 2 43 7 7 5 10 6 2 6 12 Estas iniciativas têm se multiplicado em setores muito diversos de infraestru tura A base de dados do Radar PPP indica uma distribuição bastante difusa das iniciativas de PPP Figura 2 Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar PPP por Estágio de Amadurecimento Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 20 Há portanto um uso crescente do mecanismo de PPPs no Brasil e isso tem ge rado uma ampla carteira de novas iniciativas distribuídas em um grande número de setores distintos Neste cenário aprimorar a capacidade dos governos identi ficando e reproduzindo boas práticas é essencial para que o instrumento possa cumprir seu papel na superação dos desafios enfrentados pelos setores infraestru tura no país Figura 3 Percentual de Projetos da Base de Dados do Radar PPP por Setor Saneamento Rodovia Trem Urbano Prédios Públicos Resíduos Sólidos Saúde mobilidade Urbana Atendimento ao Cidadão Ferrovia Sistema Prisional Cultura Iluminação Tecnologia Educação Energia 9 11 11 4 7 7 6 5 4 3 3 3 2 2 22 2 2 2 7 7 21 2 Desaf o da Infraestrutura Não haverá futuro próspero para o Brasil a menos que o país consiga superar a imensa carência de infraestrutura No Brasil assim como em quase todos os mercados emergentes ampliar a quantidade e a qualidade da infraestrutura existente é um dos maiores obstácu los para o desenvolvimento Isto é verdade tanto no que se refere à infraestrutura econômica e logística como estradas aeroportos e portos quanto à infraestrutura social como escolas e hospitais Possuímos infraestrutura insuficiente para níveis de operação e manutenção ideais Adicionalmente a qualidade do gasto público realizado via modelos de contratos tradicionais que são estruturados para reagir às demandas de curto prazo deixam de estabelecer estratégias para o desenvolvimento da infraestrutu ra nacional Os serviços derivados dos equipamentos de infraestrutura são recorrentemen te de baixa qualidade subdimensionados para a demanda têm pouca confiabili dade quando não são inutilizáveis e custam muito caro Estas questões podem influenciar na redução dos níveis possíveis de crescimento econômico e geram efeitos perversos para os níveis de desenvolvimento social do país Enfrentar e superar este gap de infraestrutura será portanto um dos maiores desafios dos governos nas próximas décadas Tratase na verdade de vários desa fios Em primeiro lugar há o desafio de planejar adequadamente tanto no nível de projetos como de programas articulando os recursos disponíveis selecionando os projetos adequados e proporcionando a otimização do efeito social e econômico dos ativos Outro desafio é aumentar a eficiência operacional na implantação e manuten ção dos equipamentos Por último é preciso mobilizar recursos de modo a pagar pe las vultosas somas que tipicamente estão associadas aos projetos de infraestrutura2 2 World Bank Institute PPIAF 2012 PublicPrivate Partnerships Reference Guide Version 10 World Bank Washington DC World Bank PPPIF WBI PPP Guide Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 22 Figura 4 Porque fazer PPPs PPPS PODEM AJUDAR A MELHORAR O PLANEJAMENTO DE PROJETOS Planejar bem projetos de infraestrutura faz a diferença Entretanto não é incomum que os governos disponham de recursos inadequados para este planejamento So brepreços na obra dimensionamento inadequado da demanda atrasos nos prazos e impactos insuficientes são alguns dos efeitos que podem ser associados à falta de recursos e tempo dedicados ao planejamento dos projetos PPPs nas condições adequadas podem garantir que mais e melhores recursos sejam aplicados na fase de planejamento Tipicamente projetos de PPP deman dam cuidadosos e complexos estudos e avaliações diferentemente de projetos pú blicos tradicionais como condição para implementação Isto ocorre porque o setor privado tende a ser muito cauteloso ao tomar decisões de investimento Assim projetos somente são implementados se avaliações cuidadosas gerarem projeções críveis sobre custos e receitas incluindo estimativas de demanda ava liações de riscos e mapeamento de impactos ambientais Outro aspecto relevante é que as obrigações de longo prazo assumidas pelo governo geram uma grande atenção aos estudos e avaliações preliminares que passam por análises dos órgãos de controle imprensa e sociedade em geral de forma tipicamente muito mais intensa do que é o caso com projetos executados por intermédio de modalidades tradicionais de contratação do setor público Recursos Otimizados Maior Ef ciência Melhor Planejamento Mais e Melhor Infraestrutura 23 Isto demanda que o planejamento seja tecnicamente justificável e politicamen te defensável3 Neste contexto a decisão de realizar um projeto via PPP implica quase sem pre a mobilização de mais recursos para o planejamento de projetos do que ocorreria com a execução tradicional o que contribui imensamente para a qua lidade dos serviços derivados de infraestrutura PPPS PODEM AUMENTAR A EFICIÊNCIA NA OPERAÇÃO E MANUTENÇÃO DE INFRAESTRUTURA O ambiente institucional no qual governos implementam e mantêm infraestrutura cria grandes obstáculos para a eficiência Rigidez da normas hierarquia e centrali zação decisória associadas à dificuldade de submeter os diversos órgãos envolvi dos no ciclo de projetos a incentivos tendem a criar um ambiente em que resulta dos ótimos de custobenefício não são atingidos PPPs alteram a lógica de operação do governo introduzindo controles de resul tado em substituição aos clássicos controles de processos aos quais os órgãos pú blicos estão submetidos Em outras palavras as empresas privadas em esquemas de PPPs operam em um ambiente muito mais flexível do que o governo o que des de que os contratos incorporem controles de resultado adequados pode aumentar significativamente a eficiência de construção e operação de infraestrutura Outro aspecto das PPPs que pode contribuir muito para o aumento da eficiência é a integração de quase toda a cadeia de fornecedores em um único contrato com o governo A Concessionária geralmente passa a ser responsável por todas as contratações necessárias à prestação de serviço o que reduz imen samente os custos governamentais relacionados a licitações gestão de inúmeros contratos e todas as atividades administrativas associadas 3 Farquharson Edward Torres de Mastle Clemencia Yescombe ER Encinas Javier 2011 How to Engage with the Private Sector in Public Private Partnerships in Emerging Markets World Bank World Bank Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 24 A avaliação quantitativa da capacidade de projetos de PPP de produzirem ga nhos de ef ciência em comparação com a implementação tradicional de infraestru tura é comumente chamada de análise de Value for Money VfM Esta expressão inglesa que signif ca valor por dinheiro é portanto um teste ao qual os projetos de PPP deveriam ser submetidos uma ou várias vezes durante o desenvolvimento do projeto Caso o projeto de PPP apresente um melhor Valor por Dinheiro do que seu concorrente público ele pode seguir em frente e ser licitado via PPP A mensuração deste Valor por Dinheiro tipicamente envolve o levantamento de dois f uxos de caixa O f uxo de desembolsos previstos para o governo no contrato de PPP incluindo todos os custos adicionais que surgem com o projeto como custos regulatórios contratação de consultorias e auditorias etc O f uxo de desembolsos previstos para o governo se fosse implementar um projeto nas mesmas condições diretamente incluindo uma valoração econômica dos riscos que o governo suportaria com esta estratégia de implementação mas que ele deixará de suportar com a PPP Normalmente este segundo f uxo de caixa é chamado de Comparador do Setor Público ou PSC da sigla em inglês Os Valores Presentes Líquidos destes dois f uxos de caixa são comparados e se a opção pela PPP gerar um custo menor dizse que a alternativa apresentou um melhor Value for Money e o projeto passa no teste Um dos problemas desta análise é que ela depende de dados muito detalhados que geralmente somente estão disponíveis em fases muito avançadas da prepa ração Assim a equipe do projeto tem fortes incentivos para que as avaliações de VFM deem resultados positivos ou sejam impregnadas de certo otimismo sobre os riscos do projeto af nal os estudos de preparação já consumiram um alto volume de tempo e recursos Outro problema é que o cálculo do Valor Presente Líquido exige a def nição de uma Taxa de Desconto cujo cálculo é impreciso e difícil de construir Evoluções recentes na utilização da ferramenta de análise de VFM sugerem a utilização cada vez maior de aspectos qualitativos na comparação dos projetos bem como na realização de diversas análises comparativas que vão aumentan do em precisão na medida em que mais dados estão disponíveis Outra evolução deste método de comparação é realizar avaliações após a assinatura do contrato quando é possível fazer previsões mais precisas gerando aprendizado para fu turos contratos Apesar de não haver no Brasil exigência legal ou formal para a realização de estudos de VFM veja as exigências formais para a publicação do Edital no item 11 abaixo alguns governos vêm realizando estudos a partir desta metodologia Um dos desaf os da experiência brasileira com o tema é que os poderes públicos não estabelecem e divulgam previamente seu entendimento sobre o método do Valor por Dinheiro criando divergências em relação a práticas e conceitos Box 3 Conceito de Value for Money VfM 25 O Reino Unido desenvolveu uma experiência muito bem sucedida com PPPs ao longo das últimas décadas e tornouse um dos mais evidentes benchmarkings mundiais O Anexo 1 Lições da Governança do Programa de PPPPFI do Reino Unido apre senta um resumo estruturado de alguns aprendizados da experiência britânica Um dos pontos importantes é o reconhecimento de que PPPs devem ser avaliadas e julgadas de um ponto de vista mais amplo do que somente uma análise focada em aspectos quantitativos de custos e benefícios f nanceiros para os governos PPPs têm implicações abrangentes para a economia e para o alcance de objetivos de políticas públicas que devem ser incluídos na balança quando decisões sobre a implementação ou não de uma PPP forem tomadas No curto prazo a depender o caso PPP pode ser a única alternativa de oferecimento de um novo serviço ou para o aprimoramento da prestação de serviço público existente Uma vez assinado o contrato esta amplitude de objetivos também deve ser levada em conta já que o desaf o passa a ser planejar e gerir contratos que alcancem um conjunto complexo de objetivos políticos Esta eficiência pode traduzirse em custos mais baratos serviços melhores re dução nos sobrepreços e atrasos ou ainda uma estrutura de custos otimizada ao longo da vida do ativo que gere um melhor Valor Presente Líquido para o governo Seja qual for o critério diversos estudos e comparações dentro e fora do Brasil vêm sugerindo que PPPs podem ajudar muito na obtenção de melhores resultados de custos e benefícios quando comparadas com infraestrutura implementada pe los governos via modelos de contratos tradicionais sem contar a capacidade do mecanismo de atingir os objetivos mais amplos de eficácia e efetividade de políti cas públicas que dependem de equipamentos de infraestrutura Para que estes benefícios possam ser apropriados pelo governo parece muito importante que Os contratos prevejam mecanismos efetivos que obriguem o alcance de re sultados desafiadores pelo setor privado além de mecanismos que permitam ao poder público supervisionar e cobrar estes resultados Que ocorra uma licitação competitiva de forma que o licitante que for mais eficiente para avaliar os riscos e custos do ciclo de vida do projeto seja escolhido Box 4 Vantagens das PPPs sob a Ótica da Experiência Britânica Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 26 PPPS PODEM AJUDAR A CANALIZAR RECURSOS PARA A INFRAESTRUTURA Projetos de infraestrutura desenvolvidos por meio de PPP são financiados pelo setor privado mas são invariavelmente pagos pelo setor público e em alguns ca sos também pelos usuários Estes pagamentos são feitos na maioria das vezes ao longo do prazo dos contratos Assim PPPs representam uma estratégia de fi nanciamento do setor público comparável por exemplo a como um empréstimo bancário e não devem ser encaradas como uma forma alternativa de pagamento pela infraestrutura Como forma de financiamento as PPPs devem ser comparadas com as demais alternativas de obtenção de recursos por parte do setor público como financia mento bancário e emissão de títulos Esta comparação em diversas condições indica que o financiamento via PPP pode apresentar vantagens significativas que contribuem para canalizar recursos de forma mais eficaz para a infraestrutura O primeiro ponto que merece atenção é que as PPPs facilitam a cobrança do usuário de tarifas ou mesmo a exploração de receitas acessórias Assim ao menos uma parcela dos custos de implantação e operação pode ser capturada de fora do orçamento o que libera espaço fiscal para acomodar mais projetos de infraestru tura Naturalmente é possível realizar cobranças de usuários ou explorar receitas comerciais em projetos executados pelo governo Os exemplos são abundantes Ocorre que tradicionalmente a cobrança de usuários é um tema politicamente sensível e a obtenção de receitas comerciais é uma atividade mal executada por governos na medida em que tal atividade não é sua atividade principal Outro ponto que facilita a canalização de recursos para PPPs é que estes pro jetos consideram o investimento inicial custos de manutenção e reinvestimentos em um mesmo fluxo de caixa Assim a decisão de lançar ou financiar o projeto já direciona recursos para toda a vida útil do ativo Portanto seja porque as PPPs capturam recursos de fora do orçamento fiscal seja porque elas permitem o comprometimento de recursos por toda a vida do ativo elas tendem a gerar efeitos positivos na capacidade de investimento em infraestrutura dos governos 27 As PPPs podem cumprir um papel muito importante para ajudar a solucionar pro blemas que contribuem para o quadro de infraestrutura no Brasil mas muito cui dado deve ser tomado para se evitar que o modelo crie problemas para a gestão de políticas públicas no país NOVOS PROBLEMAS INTRODUZIDOS PELAS PPPS PPPs introduzem novos problemas para os governos Em primeiro lugar contratos complexos e integrados que conferem um alto grau de autonomia para os opera dores privados diluem as linhas tradicionais de accountability e transparência Informações sobre os gastos públicos padrões de desempenho e decisões ope racionais ficam fora do regime governamental param de ser publicadas no diário oficial e deixam de ser submetidas aos métodos tradicionais de controle O acesso Box 5 Riscos Fiscais e Sustentabilidade Ao evitar as despesas do orçamento de curto prazo para a construção de infra estrutura as PPPs criam obrigações futuras para os governos muito semelhantes a outras formas de f nanciamento Além disso é comum que os contratos atribuam aos governos obrigações con tingentes ou condicionadas como um pagamento adicional que só ocorre se a de manda cair consideravelmente ou se os custos de construção ultrapassarem um determinado limite Assim este tipo de contrato expõe os orçamentos f scais futuros a responsabili dades explícitas e implícitas contingentes que podem ser muito perigosas para a saúde f nanceira dos governos no longo prazo A falta de cuidado com a sustentabilidade e af ordability de programas de PPP levaram os orçamentos de alguns países como Portugal e Espanha a f carem muito pressionados pelo s compromisso de pagamento com PPPs A maneira mais efetiva de garantir a sustentabilidade f scal de programas de infraestrutura baseados no uso de PPPs é Utilizar uma metodologia de contabilização dos contratos que registre os ati vos no balanço do governo sempre que as características de alocação de risco assim indicarem No caso brasileiro a Secretaria do Tesouro Nacional STN regulamentou as condições que ordenariam a inclusão dos ativos e seus pas sivos correspondentes no balanço governamental na Portaria nº 6142006 Assim o volume de investimentos possíveis por meio de PPP estaria limitado pelo espaço de endividamento de cada gov erno como determinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal Garantir uma quantif cação dos riscos associados a passivos contingentes as sumidos nos contratos de PPP O Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias parece o local ideal para esta apresentação Comunicar de forma clara transparente e irrestrita os compromissos assumi dos pelo governo evidenciando as premissas assumidas para os cálculos e projeções Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 28 a essas informações tanto pelos órgãos de controle quanto pela sociedade fica menos natural Outro problema introduzido pelas PPPs é a perda de flexibilidade do governo Alterar contratos de PPP é muito mais difícil do que alterar parâmetros de imple mentação de políticas públicas tradicionais Em outras palavras PPPs introduzem atores com poder de veto dentro dos sistemas governamentais o que reduz a possibilidade ou amplitude da decisões governamentais no futuro É verdade que contratos podem ser renegociados e que juridicamente o governo pode até alte rálos unilateralmente Ocorre que na prática o setor privado controla os ativos e tem mais informação do que o governo Portanto alterar os contratos de forma minimamente satisfatória pode ser bem difícil Perda de transparência e flexibilidade são dois problemas com sérias consequ ências para governos no longo prazo arriscando botar a perder todas as vantagens que as PPPs produzem na implantação de infraestrutura Por isso muito cuidado deve ser tomado para que estes problemas sejam neutralizados O primeiro destes cuidados é que programas de PPP devem ser extraordinaria mente transparentes Além disso contratos devem se preocupar com criar fluxos de informação adequado e mecanismos de governança que garantam que estas informações sejam levadas as pessoas certas na hora certa O segundo cuidado diz respeito a necessidade de tornar os contratos mais fle xíveis O setor privado fica responsável pela implementação de infraestrutura mas o governo deve permanecer no leme decidindo os objetivos e os parâmetros das políticas públicas Diversos esforços bem sucedidos já foram realizados nesta dire ção garantindo ao governo uma grande liberdade de alterar os padrões do contra to por meio de mecanismos internos sem quebrar os acordos Garantir transparência e flexibilidade é possível mas exige uma preocupação deliberada das equipes e órgãos envolvidos com os projetos Quanto mais bem sucedido for este esforço menor será o risco de projetos de PPP fracassarem no futuro e maior será sua capacidade de contribuir efetivamente para as políticas e infraestrutura A entrega efetiva de projetos de PPP também exige que governos promovam o ambiente institucional adequado selecionem e priorizem boas iniciativas orga nizemse para planejar e modelar os projetos e desenvolver os estudos na fase de planejamento e por fim gerenciem corretamente os contratos assinados Todos estes itens serão discutidos a seguir 29 Box 6 Destaques do Módulo A Durante o Módulo A foi apresentado o conceito de PPPs enquanto contratos de longo prazo para a implantação e operação de infraestrutura que contam com um arranjo de alocação de riscos entre o setor público e privado e que de alguma forma contam com uma contraprestação pública que representa toda ou parte da receita do ente privado As PPPs podem contribuir com a solução para problemas crônicos da infraestru tura tais como A qualidade do planejamento de projetos A ef ciência operacional durante a implementação e a gestão A canalização ef caz de recursos para infraestrutura Para que esta contribuição seja efetiva é preciso que governos preocupemse em preservar altos níveis de transparência nos contratos e garantir mecanismos de f exi bilidade no longo prazo Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 30 MÓDULO B Os Primeiros Passos Para que as PPPs cumpram a promessa de ajudar a solucionar uma boa parte dos problemas que limitam a expansão e a qualidade de serviços de infraes trutura toda a cadeia de empresas e governos que atuam no setor precisam pensar diferente Em especial é preciso que governos promovam capacida des e competências para identificar preparar licitar e gerir um novo tipo de contrato que privilegia resultados não processos e que foca na qualidade dos serviços ao invés dos aspectos de engenharia das obras O que a experi ência nacional e internacional revela é que não se deve subestimar este de safio pois ele é a chave para programas bem sucedidos de investimento por meio de PPPs Em outras palavras é preciso considerar que os processos instituições ha bilidades e expertises encontradas nos governos são por vezes insuficientes para operar esta modalidade de contratos e que a superação desta insufici ência tem se demonstrado essencial para o sucesso de projetos e programas Isto não é afirmar que projetos e programas não tenham sido desenvol vidos em governos com pouca capacidade institucional Entretanto quanto mais governos forem capazes de promover competências internas mais efi ciente será o desenvolvimento dos projetos reduzindo seus custos totais e aumentando os possíveis benefícios para a sociedade A estruturação de capacidades internas envolve três importantes etapas O desenho de um marco legal e regulatório apropriado O estabelecimento e identificação dos órgãos envolvidos com as princi pais tarefas e sua interação A definição dos critérios e procedimentos para a seleção dos projetos adequados e formação de uma carteira de projetos Figura 5 As Etapas Iniciais para a Estruturação de um Programa de PPP 1 Desenhar um ambiente legal e regulatório 2 Defi nir processos e responsabilidades internas 3 Selecionar priorizar e formar carteira de projetos Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 32 Contratos de PPP no Brasil são submetidos a um complexo sistema de leis e regu lamentos A lei mais importante para as PPPs é a Lei Nacional nº 11079 de 2004 Ela cria a figura das Concessões Administrativas e das Concessões Patrocinadas ver Box 2 PPPs na Legislação Brasileira estabelece algumas características dos contratos determina aspectos das licitações e cumpre outras funções relevantes para o ambiente regulatório dos contratos de PPP no Brasil Vale destacar alguns pontos da Lei nº 1107904 A enumeração dos princípios que devem direcionar os projetos de PPP comunicando os objetivos do Estado com o uso de PPPs art 4o A menção a pagamentos condicionados a desempenho introduzindo a lógica de controle por resultados ao invés de processos art 5o VII A previsão de arbitragem como mecanismo de solução de conflitos qua lificando as instâncias de jurisdição art 11 III e A possibilidade de o Estado prestar garantias reduzindo os riscos priva dos de não pagamento pelo governo art 8o Existem diversas outras leis nacionais cujos conteúdos interferem direta mente em aspectos relevantes para as licitações e contratos de PPP incluindo a Lei nº 866693 Lei de Contratos Administrativos e Licitações a Lei nº 898704 Lei de Concessão de Serviços Públicos e a Lei Complementar nº 10100 Lei de Responsabilidade Fiscal LRF O sistema de normas legais e regulamentares incluindo documentos inter nos orientações e manuais podem cumprir uma função muito importante em programas de PPP Em especial o sistema regulatório pode Autorizar que governos firmem contratos de longo prazo para infraestru tura com as características de PPP Criar as regras e limites de atuação fiscal e orçamentária dos governos impondo condições para o uso de PPPs Estabelecer o papel das PPPs na política pública de infraestrutura indi cando os objetivos do programa de PPPs bem como seu escopo Indicar os princípios que orientarão o governo durante o ciclo de projetos Definir os padrões de transparência durante a preparação e gestão de contratos e Esclarecer quem aprova o quê e quando durante o processo de seleção preparação e licitação Quase todos os Estados brasileiros e um bom número de Municípios tem leis específicas de PPP normalmente reproduzindo uma parte significativa da Lei nº 1107904 Os entes subnacionais entretanto não dependem de regulamentação própria para atender aos dois primeiros itens mencionados acima Contudo estas regulamentações podem ser um ótimo veículo para que os gestores estaduais e municipais possam implementar as demais funções do ambiente regulatório 3 O Desenho de um Ambiente Legal e Regulatório 33 DEFININDO A POLÍTICA PÚBLICA DE PPP Em primeiro lugar Municípios e Estados podem estabelecer por meio de legis lações ou regulamentações próprias a política pública de PPPs seus objetivos e escopo Isto é muito importante para o sucesso de programas já que uma visão clara do que se pretende com projetos de PPP ajuda tanto o setor privado quanto os órgãos do setor público a entenderem melhor os desdobramentos de um pro grama de investimentos privados e a preverem os passos seguintes Além disso ao estabelecer os objetivos e o escopo do programa em um documento formal os governos emitem uma comunicação forte de suas intenções ao setor privado con tribuindo para um ambiente de mais credibilidade De fato governos podem desenvolver programas de PPP por diferentes razões tais como canalizar melhor os recursos disponíveis para infraestrutura melhorar a transparência de resultados dos serviços ou aumentar a eficiência de contratação Há outros objetivos mais amplos como fomentar o setor privado ou desenvolver um mercado de financiamento privado para exportar os serviços Para quaisquer que sejam os objetivos a sua definição clara e a inclusão em um documento for mal como um decreto manual ou outro meio legítimo ajudam a alinhar as expec tativas e contribuem para convergir a energia de todos os atores envolvidos Além dos objetivos do programa de PPP leis e decretos deveriam estabelecer ao menos as linhas gerais do escopo pretendido de seus programas Isto porque o estabelecimento do tipo de contratos e projetos que serão identificados e desen volvidos contribui para concentrar os esforços de órgãos de governo em iniciativas que contribuem para o alcance dos objetivos pretendidos Registrar e comunicar este escopo em documentos e normas formais também ajuda a comunicar o com prometimento do governo com estes projetos É possível que a regulamentação indique algumas dimensões dos projetos como Box 7 Def nindo Objetivos O Estado do Tocantins por meio da Lei Estadual nº 223109 publicou seu mar co regulatório de PPPs dentro do qual estabeleceu os objetivos do programa ou condições para desenvolver projetos Dentre os objetivos estabelecidos no art 3º estão I o efetivo interesse público considerando a natureza a relevância e o valor de seu objeto bem como o caráter prioritário da respectiva execução observadas as diretrizes governamentais II a vantagem econômica e operacional da proposta para o Estado e a melhoria da ef ciência no emprego dos recursos públicos relativamente a outras possibilida des de execução direta ou indireta e III estudo técnico de sua viabilidade mediante demonstração das metas e re sultados a serem atingidos prazos de execução e de amortização do capital in vestido bem como a indicação dos critérios de avaliação ou desempenho a serem utilizados Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 34 Naturalmente na medida em que o programa evoluir este escopo pode e deve ser alterado mas criar um foco em estágios iniciais pode contribuir para que não se desperdice esforços É possível observar na experiência brasileira diversos projetos que chegaram à fase de consulta pública ou licitação mas que não geram contratos assinados quer seja porque os projetos foram arquivados explícita ou implicitamente quer seja porque a licitação foi revogada ou suspensa Se a etapa de priorização for bem feita os recursos disponíveis para desenvolver os estudos de viabilidade dos pro jetos priorizados serão gastos de modo eficiente e poderão de fato gerar projetos de PPP que se transformam em bons contratos ESTABELECENDO OS PRINCÍPIOS Quais são os parâmetros gerais que devem ser obedecidos por cada projeto Quais devem ser os fatores considerados durante as decisões na fase de preparação e implementação de projetos Como deve ser trilhado o caminho para o alcance dos objetivos Estas e outras perguntas podem encontrar repostas em um rol de princípios fundamentais para programas de PPP Box 8 Identif cando Setores Prioritários Um exemplo de esforço de indicação dos setores a serem objeto de PPP é o caso do Estado do Piauí Por meio do art 3º da Lei nº 549405 o Estado estabeleceu os setores prioritários para desenvolver esforços de preparação de projetos de PPP Art 3o Parágrafo Único As atividades descritas nos incisos do caput deste artigo prefe rencialmente estarão voltadas para as seguintes áreas I educação saúde e assistência social II transportes públicos notadamente rodovias ferrovias portos aeroportos hi drovias terminais de transportes intermodais e centros logísticos III saneamento IV segurança defesa justiça e sistema prisional quanto ao exercício das atribui ções passíveis de delegação V ciência pesquisa e tecnologia inclusive tecnologia da informação VI agronegócio especialmente na agricultura irrigada e na agroindustrialização VII outras áreas públicas de interesse social ou econômico os tipos de contratos pretendidos e algumas das características dos projetos os setores prioritários e o tamanho e alcance dos projetos 35 A cidade de Manaus por meio da Lei Municipal nº 97706 estabeleceu uma lista de princípios que devem direcionar a atuação municipal na implementação do programa de PPPs Alguns deles estão reproduzidos abaixo transparência dos atos contratos processos e procedimentos realizados respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços públicos e dos entes privados incumbidos de sua execução participação popular apropriação recíproca dos ganhos de produtividade fruto da gestão privada e delegada das atividades de interesse mútuo responsabilidade na gestão do orçamento público e respeito ao meio ambiente Princípios permitem que decisões mais coerentes sejam tomadas ao longo do tempo Um forte e incisivo conjunto de princípios também permite que o setor privado compreenda a racionalidade de atuação do setor público e possa con tribuir por meio dos mecanismos institucionais disponíveis com a atuação do governo INSTITUINDO OS PADRÕES DE TRANSPARÊNCIA Promover a publicidade dos contratos e documentação associada a projetos de PPP são indispensáveis para o sucesso no médio e longo prazo de programas de atração de investimentos privados para infraestrutura Em primeiro lugar porque a transparência gera um ambiente mais competiti vo para as licitações já que as empresas têm mais informações sobre as fases de preparação dos projetos e os estudos associados Com mais competitividade os preços passam a refletir melhor os riscos associados a cada projeto Outro benefício da transparência é um respeito maior às regras e aos contra tos assinados tanto pelas empresas quanto pelo governo Quando as decisões e informações são submetidas ao escrutínio público elas tendem a ser mais coe rentes com os termos dos contratos e acordos já assinados Assim a transparên cia é um requisito fundamental para que seja possível desenvolver bons projetos contratos bem desenhados licitações competitivas e consequentemente difi cultar comportamentos oportunistas do poder público ou da iniciativa privada na fase de licitação ou de gestão do contrato É verdade que no sistema jurídico brasileiro sob o efeito normativo do prin cípio da publicidade os contratos e documentos dos projetos já são públicos Ocorre que a publicação reativa e sob demanda tem efeitos muito limitados Ga rantir que informação de qualidade e adequada para cada público esteja dispo nível em todas as fases do ciclo de projetos contribui muito para o sucesso de projetos e programas Box 9 Comunicando os Princípios Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 36 Um tema relacionado a transparência e que não pode ser subestimado por go vernos é a necessidade de uma estratégia de comunicação ativa para comunicar e legitimar projetos e programas de PPP Não raro projetos de PPP são muito gran des atraindo a atenção da imprensa e muito complexos criando a possibilidade de erros na compreensão Esta combinação cria riscos políticos enormes para o desenvolvimento de programas e projetos Além disso projetos de PPP com frequ ência geram perdedores ou aqueles cujos interesses não são atendidos Por tudo isso é importante que seja estabelecida uma estratégia e prática de comunicação permanente sobre o programa de PPP Workshops com jornalistas especializados para discutir apresentar conceitos releases de imprensa de atualização do status dos projetos e um website bem estruturado com linguajem apropriada a um públi co jornalístico estão entre as ações que podem contribuir para uma comunicação ef caz de programas de PPP Em qualquer caso o envolvimento dos departamentos de comunicação social do setor público com o dia a dia dos programas de PPP pode contribuir para fortalecêlos perante formadores de opinião iniciativa privada e a sociedade como um todo Box 10 Programas de PPP e Estratégias de Comunicação Neste sentido as leis e suas regulamentações deveriam estabelecer com cla reza ao menos Como e com que frequência os estudos de preparação devem ser publicados Como e quando os contratos devem estar disponíveis Que tipo de informação sobre os contratos deve ser organizada resumida e disponibilizada Com que frequência devem ser atualizados os dados sobre o desempenho dos contratos De que forma os dados financeiros dos projetos e das despesas com PPPs serão abertos 37 Transparência ao lado de uma afirmação dos princípios e do detalhamento dos objetivos e escopo da política pública aprimora o ambiente legal e regulamentar contribuindo fortemente para que os projetos de PPP alcancem seus resultados Outro aspecto do ambiente institucional que também parece ser de alta im portância é a organização dos órgãos dentro do governo suas competências e interfaces durante a atuação no ciclo das PPPs Este tema será tratado a seguir Box 11 Algumas Lições da Experiência Internacional com Transparência Há diversos estudos sobre os padrões internacionais de transparência que su gerem que quanto maior for o volume e a organização das informações disponibili zadas por governos melhor é a capacidade dos governos em gerir adequadamente os programas de PPP Países como o Peru e governos subnacionais na Austrália têm desenvolvido políticas específ cas de transparência que envolvem a construção de resumos de projetos a organização de relatórios de acompanhamento e a constru ção de hotsites específ cos para programas de PPP O aprendizado destas experi ências sugere que é muito importante que o sistema de regras do programa adote uma postura de transparência quase irrestrita o que envolve uma postura proativa de organizar tratar e disponibilizar informações ao menos sobre os contratos e os acordos acessórios os padrões de desempenho dos parceiros privados os compromissos f scais dos governos Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 38 Definir quais atividades devem ser conduzidas em cada uma destas macro etapas quem são os responsáveis e como a interface entre elas ocorrerá é absolutamente fundamental para reduzir os níveis de atrito e aumentar a eficiência no desenvol vimento de projetos MACRO ETAPA ESTRUTURAÇÃO E PREPARAÇÃO DE PROJETOS O primeiro passo da Figura 6 O Processo de Desenvolvimento de uma PPP é a macro etapa de estruturação e preparação de projetos Esta é a etapa mais den sa em conteúdo de todo o processo De fato transformar uma ideia ou conceito politicamente desejável em um contrato de PPP consome muitos recursos Em re trospectiva na maioria das vezes estes recursos são considerados bem gastos pois economizam tempo e dinheiro O Módulo C deste Guia apresentará algumas reflexões sobre como mobilizar e gerir estes recursos Durante esta macro etapa devem ser elaborados estudos e avaliações que se rão consolidados em documentos formais necessários à licitação minutas de edi 4 A Def nição de Processos e Responsabilidades Internas Talvez o aspecto mais crítico para que PPPs sejam implantadas com sucesso seja o desenho e institucionalização de processos internos aos governos para preparar desenvolver e licitar projetos Este desenho que é tipicamente realizado em do cumentos legais e regulamentares deve incluir também o detalhamento de quais órgãos são envolvidos em cada estágio e quais suas competências e atribuições DEFININDO O PROCESSO INTERNO Governos precisam dar vários passos entre a seleção de projetos e a efetiva reali zação de investimentos privados em infraestrutura sob contratos de PPP Para que estes passos possam fluir com maior eficiência é recomendado que o sistema de regras dos governos descreva este caminho identificando os desafios e propondo mecanismos para sua superação De uma forma geral o processo de desenvolvi mento de PPPs tem 4 macro etapas distintas Figura 6 O Processo de Desenvolvimento de uma PPP 1 Estruturação e preparação 2 Diálogo com o mercado e elaboração de documentos 3Licitação 4 Gestão do Contrato 39 Estudos EconômicoFinanceiros que projetam por toda a duração do contrato despesas custos investi mentos receitas acessórias condi ções de f nanciamento e outras variá veis econômicas e f nanceiras Planilha eletrônica que projeta a Demonstração de Resultados da PPP e o f uxo de caixa do projeto e que permite a análise de quais variáveis são mais ou menos importantes para a sustentabilidade f nanceira do ne gócio Mapeamento e identif cação de riscos ou eventos incertos que po dem afetar a vida da PPP ao longo do contrato Tabela ou matriz que def ne quem deve suportar as consequências econômicas e f nanceiras de cada evento caso ele ocorra e que determina a maneira como isso ocorrerá Este documento tipicamente é transcrito com uma linguagem jurídica nas cláusulas do contrato ou em algum de seus anexos Estudos operacionais que investi gam e identif cam o objeto da política pública e descrevem quais produtos e resultados o setor privado será obri gado a produzir e atingir bem como a forma com que o poder público medirá e acompanhará as atividades Relatório que apresenta detalhadamente as obri gações das partes no contrato e def ne como o setor público medirá o desempenho privado e como esta mensuração está ligada aos sistemas de incentivo do contrato que se transformará em um de seus anexos Estudos jurídicos que investigam o impacto das avaliações econômicas e f nanceiras no contrato e no edital além de investigar aspectos regulató rios específ cos do setor Relatório apontando as fórmulas e metodologias de cálculo dos pagamentos pecuniários do governo que será introduzido nas cláusulas do contrato ou se transformará em um de seus anexos Minuta de Contrato Edital de licitação e anexos formais Pareceres jurídicos específ cos de cada setor ATIVIDADE PRODUTO Figura 7 Atividades e Produtos da Etapa de Estruturação de Projetos tal contrato e anexos documentos e estudos acessórios etc Estes estudos visam a permitir um planejamento detalhado da implementação da infraestrutura bem como sua operação e manutenção ao longo do tempo além de propor os sistemas de incentivo que orientarão as partes durante a vida do contrato O conteúdo exato destes estudos e avaliações bem como dos documentos for mais em que eles se transformam depende bastante do tipo de projeto e do setor em que eles se encontram e da metodologia adotada pelas equipes Entretanto normalmente estes estudos envolvem ao menos as atividades e produtos apre sentados na Figura 7 Atividades e Produtos da Etapa de Estruturação de Projetos Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 40 Todas estas atividades devem ser integradas e articuladas já que possuem uma grande interface Assim uma das maiores dificuldades enfrentadas pelas equipes envolvidas é promover a integração entre disciplinas e conceitos de forma que o modelo de negócios possa cumprir os objetivos determinados para o projeto O detalhamento dos estudos técnicos e algumas dificuldades relacionadas à sua integração serão apresentados no Modulo C De uma forma geral o governo deve estabelecer um fluxo de atividades e proces sos que garanta que esta macro etapa gere produtos suficientemente detalhados para permitir que decisões informa das possam ser tomadas ao longo do processo garanta comunicação adequada durante a elaboração dos estudos para que os atores do governo permaneçam envolvidos com o projeto garanta o alinhamento permanente entre as decisões tomadas em relação ao projeto e os aspectos técnicos das políticas públicas setoriais já em implantação pelos diferentes atores institucionais envolvidos permita que a tecnologia específica para desenvolver os produtos possa ser ao menos parcialmente transferida para as equipes do setor público promova uma integração efetiva entre as disciplinas técnicas durante a prepara ção dos projetos MACRO ETAPA DIÁLOGO COM O MERCADO E ELABORAÇÃO DE DOCUMENTOS Uma vez concluída a estruturação do projeto e elaborados os documentos o mo delo de negócio deve ser submetido ao mercado e à sociedade para avaliação É comum que esta macro etapa inclua a submissão do projeto à Consulta Pública por pelo menos 30 dias art 10º VI Lei nº 1107904 a realização de Audiência Pública a promoção do projeto para potenciais investidores por meio de apresenta ções ou reuniões públicas reuniões de apresentação do projeto e captura de subsídios com outros atores afe tados pelo projeto incluindo quando for o caso órgãos de controle Enquanto as fases 1 e 2 são legalmente obrigatórias4 as fases 3 e 4 tratamse de estra tégias para aumentar a competitividade da licitação e reduzir os riscos do projeto As 4 fases desta macro etapa quando conduzidas de forma adequada produ zem relatórios estruturados das sugestões originadas em cada fórum de debates Estas sugestões devem então ser organizadas priorizadas e submetidas à decisão das instâncias apropriadas conforme for o caso 4 A Audiência pública na forma da Lei nº 866693 somente é obrigatória quando o valor estimado do contrato é superior a R150 milhões 41 Box 12 10 Dicas para um Diálogo Bem Sucedido com o Mercado5 1 Garanta que as reuniões com o setor privado sejam feitas de forma transparente para evitar a transmissão de informações privilegiadas Uma boa ideia pode ser f lmar as reuniões documentando detalhadamente tudo que é dito ou discutido além de usar um material base publicado na internet para que todas as empresas interessadas tenham acesso ao mesmo con teúdo Além disso os encontros podem ser convocados publicamente por meio da internet e do diário of cial 2 Preparese extensivamente para a interface com o setor privado já que a reunião pode ser decisiva para que um grupo econômico opte por se engajar no projeto contribuindo para o nível de disputa pelo contrato Uma boa ideia é preparar um resumo do projeto contendo aspectos relevantes como análises de viabilidade f nanceira os requisitos de desempenho e os órgãos públicos envolvidos Este documento pode ser disponibilizado online antes das reu niões 3 Considere que os contatos com o setor privado devem ser feitos quando os projetos ainda podem ser alterados É preciso que os contatos genuinamente contribuam para o apri moramento do projeto e não seja somente uma via de comunicação Por isso aproveite as in terações para colher sugestões concretas Pequenos aprimoramentos podem mitigar os riscos dos projetos sem alterar a essência do modelo ou outros aspectos importantes para o governo 4 Gaste tempo organizando o material das reuniões Formulários bem feitos para direcionar as perguntas e apresentações com conteúdos específ cos podem ser uma boa ideia Perguntas genéricas que replicam jargões tendem a não ter o efeito desejado 5 Seja transparente sobre a escolha das empresas convidadas aos debates Os critérios como tamanho atuação prévia no setor etc podem compor um documento disponibilizado na internet 6 Considere a realização de reuniões individuais com empresas Isto porque a maioria das empresas privadas não se sente confortável em discutir ou propor aspectos que revelem van tagens competitivas em reuniões com seus concorrentes Uma forma de realizar estas reuni ões com transparência pode ser convidar representantes do Tribunal de Contas ou Ministério Público Da mesma forma quando as sugestões são capturadas por escrito ou enviadas ao poder público considere não publicar o autor das sugestões Isto encoraja sinceridade nos apontamentos 7 Monte uma equipe do lado do setor público para participar destes contatos Esta equipe deve ter profundo conhecimento do projeto transmitir conf ança e ter autonomia para tomar decisões operacionais no diálogo com as empresas 8 Não confunda as sugestões que aprimoram o projeto e aumentam a competitividade com os apontamentos que visam a afastar competidores 9 Dialogue com empresas de segmentos distintos pois elas podem ver o projeto sob óticas complementares Ou seja realize interações com diversos dos agentes da cadeia de fornece dores interessadas em PPPs como f nanciadores construtoras operadores e consultores 10 Não dê falsas esperanças Esta sondagem de mercado não criará nenhuma vantagem para empresas durante a licitação 5 Inspirado em Farquharson Edward Torres de Mastle Clemencia Yescombe ER Encinas Javier 2011 How to Engage with the Private Sector in PublicPrivate Partnerships in Emerging Markets World Bank World Bank Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 42 Após as decisões sobre quais sugestões ou apontamentos devem ou não ser incorporados e do mapeamento detalhado de quais documentos devem ser altera dos em função de cada sugestão aceita a equipe de projeto deve iniciar as altera ções e elaborar os documentos finais para a licitação É também muito importante dar feedback estruturado para todos os atores envolvidos nesta macro etapa por meio de reuniões devolutivas ou comunicações de qualidade que indiquem que as sugestões consideradas justifiquem a sua incorporação ou rejeição Esta macro etapa também consome um grande volume de recursos incluindo equipe e tempo em um momento do ciclo do projeto em que muito comumente estes recursos são escassos Há tipicamente uma pressão de tempo uma vez que a Consulta Pública é iniciada e os times de preparação do projeto podem ter sido desmobilizados Entretanto a experiência já acumulada no Brasil revela que quan to mais efetiva for esta etapa menores são as chances dos projetos fracassarem seja em função de protestos por atores descontentes seja pelo desalinhamento com órgãos de controle e da sociedade em geral seja pela falta de atratividade para o setor privado Todos estes riscos por vezes podem ser minimizados com uma sólida e efetiva estratégia de captura de feedback e de comunicação O governo deve estabelecer um fluxo de atividades e processos que garanta que esta macro etapa produza um feedback qualificado do mercado e de potenciais investidores sobre as regras que foram desenhadas para o projeto de forma a permitir os ajustes oportunos capture na medida do possível as opiniões dos usuários dos serviços de ma neira a calibrar as exigências técnicas e adequálas a demandas específicas dos grupos que serão afetados com a implementação do projeto garanta um diálogo estruturado com outros atores interessados como a im prensa órgãos de classe e universidades que permita ajustar os termos do modelo de negócio e alinhar as expectativas em função dos resultados espe rados com o projeto acomode tanto quanto possível os interesses dos grupos envolvidos de for ma a aproximarse de um consenso sobre a necessidade e condições para o desenvolvimento do projeto permita a disponibilidade de tempo e recursos necessários promova a integração e compatibilização dos documentos técnicos das diver sas disciplinas MACRO ETAPA LICITAÇÃO Após a fase de comunicação do projeto com o mercado e antes do início da lici tação uma avaliação cuidadosa que reveja os aspectos operacionais jurídicos e financeiros do projeto é fortemente recomendada Esta avaliação de qualidade ou revisão documental funciona bem melhor quando é feita por uma equipe distinta daquela envolvida com a preparação Isto porque permite uma avaliação menos condicionada dos aspectos do modelo e da integração interdisciplinar do projeto Garantir a qualidade coerência e integridade dos documentos pode economizar muito tempo e recursos no futuro 43 A licitação é o processo formal que submete as empresas interessadas a uma competição para identificação da melhor proposta para o governo Este processo ocorre dentre diversos parâmetros que criam as condições que permitem ou não a participação de interessados os critérios de seleção da melhor proposta e as exigências formais que devem ser atendidas A assinatura de um contrato de PPP demanda a realização de uma licitação na modalidade de concorrência que deve atender às regras estabelecidas pela Lei nº 866693 A licitação de projetos de PPP possui algumas peculiaridades dentre as quais vale mencionar O governo não assina o contrato com a empresa ou empresas vencedora s da licitação e sim com uma Sociedade de Propósito Específico SPE que é formada pelo licitante vencedor art 9º Lei nº 1107904 Há a possibilidade de realizar a fase de habilitação dos licitantes após a fase de julgamento neste caso somente da proposta classificada em primeiro lu gar art 13 Lei nº 1107904 Há a possibilidade de sanear falhas na documentação apresentada pelos lici tantes sem a anulação de toda a licitação art 12 IV Lei nº 1107904 É possível a realização de uma qualificação prévia das propostas ou dos lici tantes art 12 I Lei nº 1107904 Diferentemente de outras jurisdições no Brasil o processo de licitação é muito rígido e formal Não há espaço para negociações entre os licitantes e o governo e as regras do Edital não podem sofrer nenhuma alteração em função de novos even tos a menos que se inicie outro procedimento O governo portanto deve estabelecer um fluxo de atividades e processos que garanta que esta macro etapa cumpra estritamente os normativos legais em especial da Lei nº 866693 gere a coerência entre a complexidade dos estudos para preparação das pro postas pelo licitante e o prazo estabelecido entre a publicação do edital e o recebimento das propostas promova a publicidade adequada ao projeto já que a protocolar publicação nos jornais oficiais eou em rodapés de jornais de grande circulação podem não atingir os investidores potenciais atribua prazo suficiente para a empresa vencedora se preparar para a assina tura do contrato o que pode levar de 60 a 90 dias MACRO ETAPA GESTÃO DO CONTRATO Caso todas as etapas anteriores tenham sido executadas com êxito o contrato de PPP é finalmente assinado o que satisfaz grande parte das condições necessárias ao início dos investimentos privados É comum que neste estágio um grave erro seja cometido a ausência de recursos técnicos e times equipados para promover a gestão do contrato O conteúdo das principais atividades e desafios que compõem esta macroetapa será discutido no Módulo D Por agora vale mencionar que o desenho dos processos e fluxos inter nos precisa prever que durante esta etapa decisões estratégicas serão tomadas e é fundamental que a alocação de riscos original dos contratos seja preservada Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 44 Outro ponto relevante que os processos e fluxos desenhados pelo governo devem incorporar é uma ligação institucional entre a etapa de estruturação do projeto e a fase de gestão do contrato que deve envolver fluxo de informações em ambas as direções Em primeiro lugar é preciso que a equipe e os órgãos envolvidos com a estrutu ração e preparação das PPPs contribuam para as atividades de gestão do contrato transmitindo a memória das decisões e dos mecanismos previstos nos negócios para a etapa de gestão Em segundo lugar há aprendizados valiosos durante a etapa de gestão do contrato que precisam de ser sistematizados organizados e transmitidos para as equipes de estruturação de projetos Cada uma das macro etapas apontadas até agora deve ser conduzida por al guns órgãos e departamentos dentro do governo contando boa parte das vezes com auxílio de empresas externas A regulamentação de quais os departamentos estarão envolvidos em cada fase é portanto crucial para garantir que haja uma interação adequada e uma cooperação direcionada ao sucesso dos projetos DEFINIÇÃO DAS RESPONSABILIDADES INSTITUCIONAIS Não há uma única forma correta de desenhar a arquitetura institucional Cada governo pode e deve se preparar considerando sua trajetória os acertos e erros de projetos de infraestrutura e a equipe disponível no momento Entretanto há certas funções internas ao governo que devem ser executadas durante o processo de PPPs em quase todos os casos e que precisam de ser atribuídas de forma clara e inequívoca para tornar o processo mais eficiente São elas a i função de imple mentação ii função de acompanhamento e regulação do processo iii a função de aprovação dos projetos e iV função de decisão estratégica A primeira dessas funções é a da implementação ou seja a condução efetiva de todo o fluxo do processo Governos precisam se preocupar com a criação de instituições internas para a implementação independentemente de haver ou não consultores que se envolverão com os estudos técnicos ver o item 6 A experiên cia nacional tem demonstrado que a mobilização de inteligência externa ao gover no não substitui a necessidade de um grupo de especialistas capaz de traduzir os pontos caros ao governo para o desenvolvimento do projeto Assim as funções de implementação incluem a menos a coordenação e a depender da estratégia de preparação mencionada no Modulo C a execução parcial ou total das atividades de preparação e plane jamento da PPP a articulação com stakeholders internos e externos o diálogo estruturado com o mercado a obtenção das aprovações internas requeridas o desenho e implementação de uma estratégia de comunicação do projeto Esta função deve ser executada por um time de trabalho que geralmente se origina de ao menos dois órgãos distintos dentro do governo O primeiro é o órgão setorial responsável pela política pública relacionada ao objeto da PPP Este órgão precisa mobilizar profissionais experientes que deverão estar dedicados integralmente à implementação do projeto Depen dendo da estratégia de preparação definida no Modulo C e da complexidade 45 Departamentos dedicados de PPP normalmente chamados de Unidades de PPP são órgãos que operam com recursos do governo e que têm um mandato intersetorial para atuar em projetos de PPP Normalmente localizados em secretarias ou ministé rios centrais ou sistêmicos como a Fazenda ou Planejamento as Unidades de PPP têm geralmente algumas das seguintes competências Desenho da política pública de PPPs emitindo orientações regulamentações e contribuindo para o adensamento do ambiente regulatório Aprovação de projetos desenvolvidos ou preparados por outros departamentos do governo por consultores contratados ou pelo setor privado Suporte técnico a órgãos do governo envolvendose com a elaboração dos estu dos técnicos necessários à preparação dos projetos Desenvolvimento de habilidades por meio de capacitação e treinamento das equipes do governo Apoio técnico a aspectos metodológicos do processo de gestão e acompanha mento dos contratos As Unidades de PPP podem contribuir fortemente para o sucesso de programas de PPP pois elas atuam como centro de conhecimento permitindo um aprendizado intersetorial que seria muito difícil sem um órgão central Unidades de PPP também facilitam a visualização de programas de PPP como um todo e não como projetos dispersos o que permite o desenvolvimento de ferramentas mais efetivas de acom panhamento e controle das consequências f scais das PPPs Além disso Unidades de PPP contribuem para a consolidação de padrões e práticas de desenvolvimento de projetos que tornam a preparação de projetos o diálogo com o mercado e as licita ções mais simples e menos consumidoras de recursos Os benefícios gerados pelas Unidades de PPP entretanto dependem de sua consolidação e fortalecimento institucional Como elas atuam intersetorialmente conf itos organizacionais são muito frequentes e sua sobrevivência normalmente depende da capacidade do governo de aportar recursos e pessoas suf cientes para que elas possam transformar estes conf itos em uma contribuição efetiva para a política de PPP técnica de cada projeto pode haver a necessidade de dedicação integral de 1 a 5 profissionais O segundo órgão que deve ser coresponsável pela implementação é um ór gão central dedicado ao desenvolvimento de PPPs Este órgão geralmente chamado de Unidade de PPP deve aportar profissionais que conheçam as peculiaridades técnicas de projetos de PPP e que possam se articular com a equipe dos órgãos setoriais Da mesma forma dependendo da estratégia de preparação definida no Modulo C e da complexidade técnica de cada projeto pode haver a necessidade de dedicação integral de 1 a 5 profissionais Box 13 As Unidades de PPP Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 46 Também é recomendável que esta equipe tenha algum representante da procura doria jurídica Isto porque este órgão tende a ter a prerrogativa de veto do desen volvimento de projetos e por isso envolvêlo durante o todo o ciclo de projetos contribui para a redução de riscos no futuro Deve haver portanto para cada projeto uma comissão intersetorial responsá vel pela função de implementação O sucesso de projetos de PPP independente mente da estratégia de implementação adotada depende diretamente do compro metimento e especialização técnica deste time Deve haver também a indicação de um gerente ou em alguns casos dois formando uma coordenação colegiada composta por um profissional do órgão se torial e por um profissional da Unidade de PPP ou órgão semelhante Este gerente ou coordenação reporta internamente ao governo para um órgão com função de acompanhamento tático ou regulação do processo conforme melhor detalhado no item 6 Esta função de regulação e acompanhamento do processo é tão importante quanto a função de implementação Ela é tipicamente realizada pela Secretaria da Fazenda ou do Planejamento por vezes com o auxílio da secretaria responsável pela política pública setorial A regulação do processo significa Acompanhar regularmente o andamento do projeto Propor mudanças de rumo ao gerente ou coordenação Contribuir com a função do gerente da implantação Garantir coordenação intragovernamental articulando todos os órgãos en volvidos Esta regulação do processo de PPP é ainda mais relevante diante dos frequen tes conflitos entre os órgãos e departamentos envolvidos no ciclo de projetos O envolvimento de vários órgãos tipicamente gera relações de atrito competição e conflito que são agravados pela prioridade política que projetos de PPP costumam ter Garantir que estes conflitos não interrompam o fluxo de projetos é uma tarefa crucial do órgão de regulação e acompanhamento que deve assegurar uma inter face funcional entre os diversos órgãos e departamentos Outra função muito relevante na condução do processo de PPP é a função de garantia de qualidade ou aprovação para o prosseguimento dos projetos A com plexidade técnica dos estudos e a necessidade de coordenação entre diferentes disciplinas demandam avaliações intermediárias e finais para garantir no momen to adequado que os estudos e documentos atendam aos padrões de qualidade necessários Esta função envolve a avaliação da documentação em alguns estágios do de senvolvimento para posteriormente autorizar ou não a continuidade do projeto Geralmente este ponto de controle se replica ao menos duas vezes ao longo do ciclo do projeto Entre a macro etapa de preparação e de diálogo com o mercado Entre a finalização dos documentos após o diálogo com o mercado e a macro etapa de licitação Esta responsabilidade deve ser alocada para profissionais fora das equipes en volvidas com a implementação das diversas etapas e pode ser atribuída às Uni 47 dades de PPP Isto porque estes departamentos tendem a ter experiência multis setorial Além da Unidade de PPP avaliações jurídicas formais também podem ser requeridas e portanto dependendo do papel institucional ocupado pelas procu radorias jurídicas elas também podem contribuir para a função de garantia da qualidadeaprovação A maioria dos papeis institucionais necessários ao desenvolvimento dos projetos de PPP deve ser exercida pelo poder executivo Entretanto o papel de controle e supervisão é fundamental para garantir boa governança e transparência Este papel é tipicamente exercido pelos Tribunais de Contas Os Tribunais de Contas operam de forma bastante distintas no Brasil mas de uma forma geral eles tem o mandato de analisar e avaliar aspectos de legalidade e correção técnica dos projetos em diferentes fases de sua execução Em alguns casos como ocorre no Tribunal de Contas da União é previsto um controle concomitante que impõe pontos de controle ao longo do desenvolvimento do projeto O Tribunal de Contas da União entende inclusive que lhe cabe uma aprovação prévia dos documentos antes do início da licitação Mais comum entretanto é o modelo de atuação no qual os Tribunais avaliam e ana lisam as PPPs como parte da rotina de supervisão da atuação do governo e de seus programas de investimento ainda que possuam equipes dedicadas e regulamentação própria sobre o tema Neste caso não há avaliação prévia ou concomitante de forma or dinária mas os contratos e estudos são avaliados regularmente pelos órgãos de controle Do ponto de vista metodológico a supervisão e controle de projetos de PPP demandam especialização já que os mecanismos de controle tradicional sobre a implementação de infraestrutura como custos unitários projetos de engenharia e outros insumos são voluntariamente desprestigiados pelos governos e substituídos por controles de resultados Assim as práticas dos Tribunais de Contas precisam se adaptar à nova realidade contratual Neste sentido existem exemplos pelo Brasil de tribunais que têm investido em capacitação dos técnicos e no aumento do efetivo de servidores para lidar com o tema dentre outros aspectos Box 14 O Papel dos Tribunais de Contas Figura 8 Pontos de Controle pelo Tribunal de Contas da União conforme a IN TCU 5207 Seleção e Priorização Pagamento e Planejamento Licitação Gestão do Contrato Pontos de controleaprovação Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 48 Além da aprovação técnica as decisões e aprovações estratégicas também cum prem uma função necessária no ciclo de projetos Esta função envolve uma avaliação estratégica do desenvolvimento dos projetos bem como a garantia do alinhamento das iniciativas com aspectos políticos mais amplos dos governos De fato o sucesso de projetos de PPP está associado ao envolvimento da autoridade política máxima dos governos Este envolvimento deve ser estruturado por meio de um método que permita o direcionamento adequado da atuação política para o sucesso das iniciati vas o que pode ser feito por meio do funcionamento efetivo de um conselho estraté gico Este aspecto institucional é comum em programas de PPP no Brasil e normal mente o Conselho Estratégico é formado pelo governadorprefeito e composto ao menos pelas Secretarias de Planejamento Fazenda e Infraestrutura Pela natureza de sua composição não cabe buscar reuniões com muita frequência entretanto o envolvimento do Conselho em dois ou três momentos durante o ciclo de cada proje to permitindo um alinhamento dos membros é muito importante A Unidade de PPP pode representar a ponte entre os aspectos técnicos do desenvolvimento do projeto e a apreciação política deste Conselho Estratégico Figura 9 Exemplo de Responsabilidades Institucionais A formação de uma estrutura interna para lidar com o tema de PPP é um fator que deveria ser predecessor ao desenvolvimento dos projetos Uma vez que o go verno já disponha dos recursos humanos e da organização institucional para ela borar projetos é importante saber priorizar as iniciativas para aumentar o retorno social das entregas O tópico a seguir discorrerá sobre este assunto 49 5 Selecionando e priorizando projetos Como já foi dito a atividade de preparação de projetos de PPP consome um enorme volume de recursos Portanto é essencial que os projetos que serão submetidos ao processo de preparação sejam bons candidatos que tenham boas chance de ser implementados e que tenham condições promissoras de contribuir para solucionar os problemas tradicionais de infraestrutura Em outras palavras é preciso selecio nar bem projetos para que todo o processo de desenvolvimento de PPPs funcione apropriadamente É prática comum que a seleção de projetos e formação de uma carteira de ini ciativas envolva uma análise preliminar de projetos candidatos composta ao me nos pelo seguinte Identificação da necessidade e prioridade do projeto Analise das variáveis chave e Definição política da carteira de projetos IDENTIFICAÇÃO DA NECESSIDADE E PRIORIDADE DO PROJETO Projetos de PPP devem endereçar demandas sociais claras Isto significa que as iniciativas precisam ser razoavelmente bem definidas em escopo e característica e indicar claramente qual a necessidade social este escopo atende PPPs não são uma varinha mágica que resolverá todos os problemas de uma só vez Além disso projetos de PPP precisam fazer sentido dentro das políticas públi cas e estar indicados ou previstos nos planos setoriais ou dentro das iniciativas do governo Mas só isso não é suficiente Projetos de PPP consumirão recursos e demandarão atenção política Faz sentido portanto que a carteira de projetos seja composta pelas iniciativas mais estratégicas do governo garantindo uma prioriza ção durante o ciclo do projeto Assim é mais fácil obter recursos e consumir tempo necessário para decisões relevantes6 6 Isto é mais relevante na formação das primeiras carteiras de projeto Governos experientes podem ampliar a carteira de iniciativas para incluir projetos menos prioritários Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 50 ANÁLISE DAS VARIÁVEIS CHAVE DOS PROJETOS CANDIDATOS Os projetos selecionados para serem estudados e preparados para o mercado pre cisam contar com certas características para evitar desperdício de esforços com projetos que fracassarão A análise destas características deve ocorrer logo na fase preliminar mesmo que não haja muita informação sobre os projetos candida tos Isto pode ser difícil mas a equipe do projeto deve compreender que quanto mais informação for possível organizar nesta fase melhor será a decisão de incor porar ou não determinado projeto nos fluxos de planejamento Alguns dos pontos importantes para avaliação preliminar dos projetos são mencionados abaixo Em primeiro lugar a Lei Nacional nº 1107904 cria algumas condições formais de enquadramento que devem ser atendidas São elas Os projetos precisam ter valor do contrato igual ou superior a R 20 milhões art 1º 4º I O prazo do contrato deve ser maior do que 5 anos e menor do que 35 anos art 5º I e Não pode haver contratos cujo objeto seja somente a obra de infraestrutura fornecimento de equipamentos ou de mão de obra Deve haver portanto al guma medida de integração de atividades distintas art 1º 4º III O atendimento a estes critérios permite o enquadramento legal de projetos Ou seja caso os governos acreditem que um projeto não atende a algum destes requisitos ou pretendem que ele não venha a ter alguma destas características o projeto não pode ser desenvolvido por meio de PPP Apesar da análise formal ser relevante uma análise preliminar deve investigar outras dimensões do projeto caso pretenda permitir uma decisão mais qualificada quanto ao desenvolvimento do projeto por meio de PPP Algumas destas outras dimensões são as seguintes Os projetos precisam gerar ganhos de eficiência Isto quer dizer que deve haver razões para supor que a implantação e operação da infraestrutura pelo setor privado terá uma relação custobenefício melhor se comparadas com um projeto público tradicional Neste estágio de desenvolvimento do projeto esta avaliação é pouco precisa e na maioria das vezes qualitativa Entretan to caso não haja razões para se crer que haverá ganhos de eficiência em al guma dimensão como redução de custos melhoria da qualidade ou aumento da implementabilidade o projeto não deve ser priorizado para a preparação de PPP Os projetos devem estar em setores em que a tecnologia é razoavelmente es tável Isto é relevante pois contratos de PPP são tipicamente de longo prazo Assim em setores com tecnologia muito dinâmica é difícil estabelecer os pa drões contratuais de desempenho bem como projetar adequadamente custos e receitas Esta característica não é essencial mas a experiência demonstra que estes projetos são muito difíceis de se preparar e tendem a ser mais ar riscados e menos atrativos A política pública setorial deve ser madura o suficiente para permitir controle por resultados eficazes PPPs alteram o foco do governo de processos e insu mos para produtos e resultados Ocorre entretanto que em vários setores de 51 políticas públicas ainda não há amadurecimento institucional suficiente para que o governo especifique os produtos e resultados pretendidos Neste caso projetos de PPP tendem a focarse no controle dos processos e insumos o que reduz a flexibilidade do setor privado e tende a gerar grandes problemas durante a preparação e gestão do contrato Assim a análise preliminar deve investigar se há no caso do projeto candidato a possibilidade de desenho de indicadores de desempenho e especificação de resultados O projeto deve representar um compromisso fiscal que caiba dentro do orça mento PPPs são uma forma de financiamento da infraestrutura e não resol vem o problema de falta de recursos para infraestrutura Isto quer dizer que o pagamento de parte ou de toda a infraestrutura e dos custos operacionais correspondentes é feito pelo governo Neste sentido a avaliação preliminar deve levar em conta uma estimativa dos valores orçamentários requeridos e sua participação relativa no orçamento fiscal Neste estágio de evolução os dados são quase sempre muito imprecisos e geralmente a análise possível indica um intervalo de valores Mesmo assim organizar informações sobre os impactos fiscais neste estágio ajuda a decidir se determinados projetos devem ou não ser executados DEFINIÇÃO POLÍTICA DA CARTEIRA DE PROJETOS Não basta que um projeto faça parte da política pública setorial em posição pri vilegiada e que tecnicamente atenda a critérios que o tornem promissor se não estiver alinhado com as diretrizes políticas do governo Projetos de PPP por en volverem grandes obras de infraestrutura e com considerável apelo na imprensa tendem a atrair a atenção política Portanto é muito importante que os projetos aprovados nos testes descritos acima sejam submetidos a um processo de avalia ção e decisão estratégica caso pretendam sobreviver ao longo e caro processo de preparação e licitação Uma boa prática é a organização dos projetos em conjuntos de iniciativas ou uma carteira de projetos formada pela autoridade política Esta carteira deveria ser periodicamente reavaliada na medida em que a equipe de projetos conduz a atividade de implementação Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 52 Box 15 Destaques do Módulo B O Modulo B apresentou os primeiros passos que devem ser dados por go vernos interessados na estruturação de programas de investimento por meio de PPP sublinhando algumas práticas e recomendações para o sucesso dos proje tos Antes da tarefa de planejamento e preparação dos projetos governos devem se preocupar com A construção de um ambiente legal e regulatório que contribua para um am biente de conf ança e previsibilidade o que envolve estabelecer claramente os parâmetros do programa de PPP A def nição de competências para órgãos internos que considere o desenho de um f uxo de processos e de interfaces organizacionais com vistas a au mentar a ef ciência do governo A identif cação de um conjunto de projetos a serem estudados que estejam alinhados com as políticas públicas setoriais atendam a critérios técnicos de enquadramento ao programa de PPPs e que contem com suporte político adequado Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 54 O processo de preparação e planejamento que é necessário à implementação de projetos envolve avaliações e estudos detalhados a respeito de projetos previamente selecionados que incluem a alocação de riscos entre as partes e a modelagem financeira operacional e jurídica Entretanto antes do início efetivo dos estudos técnicos os governos precisam adotar uma estratégia de mobilização dos recursos e capacidades necessárias MÓDULO C A preparação e planejamento de projetos de PPP 6 As Estratégias de Preparação Figura 10 Preparando Projetos de PPP A preparação e planejamento de projetos de PPP é uma atividade eminentemen te técnica e exige profissionais especializados e experientes Há algumas es tratégias que podem ser combinadas em cada caso para uma equipe de projeto seja adequadamente mobilizada e para que sejam viabilizadas as competências e capacidades necessárias ao desenvolvimento das atividades de Preparação e planejamento dos projetos Governos podem Esforçarse para desenvolver equipes internas Mobilizar e gerenciar consultores externos ou ainda Utilizar a expertise de empresas do mercado Cada uma destas estratégias para montar uma equipe de projetos tem van tagens e desvantagens e podem ser utilizadas cumulativa ou alternativamente conforme será apresentado a seguir 2 A Alocação de 2 A Alocação de 2 A Alocação de Riscos Riscos Riscos 4 A Modelagem 4 A Modelagem 4 A Modelagem Operacional Operacional Operacional 5 A Modelagem 5 A Modelagem 5 A Modelagem Jurídica Jurídica Jurídica 3 A Modelagem 3 A Modelagem 3 A Modelagem Financeira Financeira Financeira 1 Identifi cando a 1 Identifi cando a 1 Identifi cando a estratégia de preparação estratégia de preparação estratégia de preparação Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 56 O DESENVOLVIMENTO DE COMPETÊNCIAS INTERNAS A opção pelo desenvolvimento dos trabalhos de preparação e planejamen to exclusivamente com recursos humanos da administração pública permite uma agilidade maior aos governos além de representar uma redução de re cursos financeiros associados com as atividades preparatórias Esta opção também garante uma governança mais direta pelos governos das premissas e resultados dos estudos Tratase contudo de uma alternativa raramente viável especialmente para governos sem experiência consolidada em proje tos de PPP Entretanto mesmo que a solução interna não responda a todo o desafio técnico da preparação e planejamento o fortalecimento das equipes e habi lidades internas para atuar na coordenação dos demais recursos disponi bilizados por meio de outras estratégias é fundamental para o sucesso da maioria dos projetos Isto porque o sucesso de um projeto de PPP está intimamente relacionado à capacidade de o governo manter um grupo de especialistas capazes de tra duzir os interesses do poder público nos termos do contrato de PPP Existem várias alternativas para estimular e apurar as habilidades das equipes que lidam com PPP e aqui estão alguns exemplos O intercâmbio de profissionais entre unidades setoriais e também com a Unidade Central de PPP é uma boa maneira de promover o compar tilhamento de conhecimentos intragoverno descentralizando informa ções formando sucessores e contagiando os servidores envolvidos com Parcerias PúblicoPrivadas com estes conhecimentos O efeito desta po lítica é transmitir aos profissionais das equipes a sensação de reconhe cimento pela relevância que eles possuem no contexto organizacional A oportunidade de trabalhar com consultores externos de notória ex periência no mercado de Parcerias PúblicoPrivadas significa além da criação de condições para produzir projetos consistentes a viabilização de momentos em que os profissionais do setor público poderão incorpo rar conhecimentos importantes que passarão a fazer parte da organiza ção a partir da interação que tiverem A realização de fóruns e seminários que integrem as equipes técnicas de PPP do Brasil com o intuito de aperfeiçoar e harmonizar as práticas regulatórias e de modelagem favorecendo a troca de experiências e o intercâmbio de informações também são uma boa maneira de desenvol ver habilidades das equipes Os treinamentos são particularmente importantes porque o instituto de PPP é muito recente e não há literatura nacional de fôlego que trate so bre o assunto O contato com especialistas que possuam rica trajetória empírica em PPPs é fundamental para que os profissionais do governo possam atuar com lastro técnico e autonomia nos desafios diários da regulação do contrato e estruturação de projetos O conhecimento técnico especializado em infraestrutura é muito valo rizado pelo mercado Assim a retenção de profissionais no governo de 57 pende da condição de prover uma remuneração adequada Portanto é importante que a equipe que lide com o tema de PPPs seja bem remune rada para evitar por exemplo que recebam salários muito inferiores aos de seus pares que desempenham funções similares porém do lado do parceiro privado Isto além de motivar o profissional diminui o risco de ele ser capturado pela concessionária desfalcando a equipe do governo Dadas as limitações de remuneração típicas do poder público devem ser buscadas estratégias de retenção como valorização do equilíbrio en tre vida pessoal e trabalho O governo tende a colher muitos benefícios quando cria condições para que servidores se especializem no desenvolvimento de projetos de PPP e permaneçam na organização De partida isso significa uma maior indepen dência em relação à necessidade de contratação de consultorias externas E além disso é de se esperar que os projetos tornemse mais aderentes à estratégia do governo A CONTRATAÇÃO DE CONSULTORES Mesmo governos muito experientes com PPPs recorrem com frequência a consultores externos Isto porque muitas das vezes é indesejável ou inviável que o governo tenha em seu quadro permanente de servidores profissionais com as especializações necessárias a todos os projetos de PPP Seu ponto positivo é permitir ao poder público recorrer às competências de consultores privados que tem como atuação principal se dedicar ao de senvolvimento de estudos de viabilidade e outras atividade de planejamento e preparação Adicionalmente na medida em que o poder público seleciona contrata e remunera o consultor podese ter mais condições de se estabele cer vínculos de confiança com o fornecedor incentivos à qualidade da presta ção de serviços e maior controle por parte do setor público sobre os produtos apresentados pelos consultores O ponto negativo é que muitas vezes o setor público não tem os recursos financeiros necessários para contratar bons consultores ou não tenha condi ções de implementar um processo de seleção que permita a contratação dos fornecedores de que necessita O processo de especificação seleção contratação e gestão de consultores externos não é trivial e não deve ser tratado como uma atividade simples Definir um bom termo de referência estabelecer regras de qualificação e es timar valores teto para os editais de seleção de consultores são atividades desafiadoras A seguir apresentaremos outras considerações sobre a contra tação de consultores É desejável que de forma explícita os consultores contratados se dedi quem a transferir o conhecimento para a equipe do governo como forma de contribuir para uma maior independência dos servidores na condução de projetos semelhantes no futuro No contexto nacional das Parcerias PúblicoPrivadas os consultores po dem ser contratados para efetivamente elaborarem os estudos relacionados Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 58 ao projeto ou para ajudar o governo a avaliar os estudos recebidos por parti cipantes dos Procedimentos de Manifestação de Interesse PMI Independentemente se para realizar os estudos ou para avaliar aqueles recebidos do mercado via PMI o consultor externo precisa aportar conhe cimento especialmente nas matérias que o poder público não domina Não obstante há várias particularidades inerentes a uma PPP que tornam perti nente um apoio técnico especializado mesmo nas disciplinas em que o poder público já possui uma cultura de atuação O box abaixo relaciona as res ponsabilidades básicas dos principais tipos de consultores envolvidos nos projetos de PPP7 7 Os consultores também podem atuar nas disciplinas de contabilidade seguros dentre outras matérias 59 Box 16 O Papel dos Consultores Externos8 TIPO DE CONSULTOR ATIVIDADES Consultor técnicoope racional Apoiar na viabilidade dos aspectos técnicos e estruturação de plano de negócios Ajudar na concepção do esboço dos encargos da concessionária Desenvolver o mecanismo de pagamento junto com os consultores f nanceiros Certif car que os aspectos técnicos do contrato cumprem os objetivos pretendidos Prestar apoio relacionado aos aspectos técnicos no âmbito da licitação Providenciar diligências relacionadas aos aspectos técnicos das propos tas comerciais recebidas Consultor f nanceiro Apoiar no desenvolvimento de aspectos f nanceiros do plano de negócios sobretudo na avaliação das alternativas disponíveis para que o projeto seja concebido de forma f nanceiramente viável Elaborar o mecanismo e pagamento em conjunto com os consultores técnicosoperacionais Preparar os requisitos da proposta comercial do ponto de vista f nanceiro Referendar a regularidade f nanceira das propostas comerciais apresen tadas pelos licitantes Otimizar e investigar os modelos de f nanciamento apresentados pelos proponentes Consultor jurídico Apoiar o governo a avaliar a consistência jurídica do projeto Escrever a minuta do edital contrato e respectivos anexos além de de senvolver eou validar os documentos acessórios para licitação em es pecial os relacionados à propriedade do terreno Certif car que as propostas apresentadas respeitem integralmente a le gislação vigente Prestar apoio jurídico para as questões relacionadas ao projeto em espe cial durante a licitação Af nar as produções de todos os demais consultores para que estejam de acordo com o princípio da legalidade e os demais que regem os atos da Administração Pública Consultor ambiental Apoiar o governo a avaliar a consistência jurídica do projeto Escrever a minuta do edital contrato e respectivos anexos além de de senvolver eou validar os documentos acessórios para licitação em es pecial os relacionados à propriedade do terreno Certif car que as propostas apresentadas respeitem integralmente a le gislação vigente Prestar apoio jurídico para as questões relacionadas ao projeto em espe cial durante a licitação 8 Inspirado em Farquharson Edward Torres de Mastle Clemencia Yescombe ER Encinas Javier 2011 How to Engage with the Private Sector in PublicPrivate Partnerships in Emerging Markets World Bank World Bank Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 60 Os consultores podem ser de grande valia ao longo de todo o ciclo de vida do projeto com tarefas a serem desempenhadas em cada uma das etapas conforme se verifica a seguir PRÉVIABILIDADE Orientar sobre quais estudos precisam ser desenvolvi dos ajudar a pensar estrategicamente sobre a pertinência do projeto de acor do com os objetivos e metas do poder concedente definir quais as questões precisam ser perguntadas nos estudos de viabilidade avaliar se o arcabouço jurídicoinstitucional precisa ser criadoalterado para o projeto vingar dentre outros aspectos VIABILIDADE Apoiar na modelagem do negócio ajudar na elaboração do mecanismo de pagamento desenvolvendo a estrutura de garantias e a matriz de risco bem como escrevendo a documentação editalícia ou apoiando o po der público a reagir aos estudos recebidos em sede de Procedimento de Ma nifestação de Interesse PMI aportar conhecimentos que são fundamentais para garantir a viabilidade do negócio fazendo a interlocução com o mercado para calibrar os interesses dos potenciais parceiros privados com as possibi lidades e limitações do poder concedente LICITAÇÃO Podem apoiar o poder público no andamento das licitações so bretudo na análise dos recursos administrativos e na preservação da regulari dade jurídica do certame ajudar a prestar os esclarecimentos aos licitantes e a avaliar os impactos das propostas comerciais recebidas além de contribuir com a promoção do projeto entre empresas potencialmente interessadas VERIFICADOR INDEPENDENTE Consultores externos podem atuar como verificadores independentes do desempenho das concessionárias trazendo imparcialidade e profissionalismo ao processo de mensuração da performan ce que é a rigor o aspecto mais relevante da PPP Depois da assinatura do contrato consultores externos também podem ser úteis na análise de pleitos de reequilíbrio econômicofinanceiro alterações do contrato e para validação do atingimento de metas contratuais estabelecidas como por exemplo o tér mino das obras É importante que quando da contratação de consultores externos o poder con cedente consiga delimitar plenamente os produtos que serão entregues a as ati vidades que serão desempenhadas durante o contrato por meio da elaboração de Termos de Referência de qualidade Isso trará um retorno não somente do ponto de vista financeiro mas de eficiência porque as consultorias saberão de antemão e com clareza as aptidões de quais profissionais serão necessárias para conduzir o projeto e porque as entregas tenderão a cumprir as expectativas com menos de volutivas e correções É fundamental conferir a capacidade dos consultores em acessar experiências na cionais e internacionais sobre PPP além de verificar a verdadeira compreensão que eles possuem sobre o tema Ademais é desejável que os consultores tenham noções dos desafios e limitações com as quais a Administração Pública precisa lidar para es truturar um projeto para que seus produtos sejam tecnicamente sustentáveis Uma observação importante que precisa ser feita em relação ao contexto de con tratação de consultores externos se refere à importância por parte do governo de 61 inserir cláusulas no contrato ou de se esforçar para assinar um termo posterior à assinatura do contrato em que os consultores se comprometem a não prestarem serviços para a concessionária durante determinado período de tempo Desta for ma haverá mais segurança e liberdade no fluxo de informações que serão trocadas entre a equipe de governo e a equipe contratada para auxiliar nos trabalhos Box 17 Modalidades de Contratação de Consultores No Brasil há em linhas gerais dois tipos de estratégias para a contratação de con sultores com competição disputados em regra por empresas de consultoria e sem competição Os casos de contratação sem competição devem ser motivados com base nas hipó teses de dispensa e inexigibilidade previstas na Lei nº 866693 Como há uma cultura de desconf ança quando se debate contratações diretas o poder público normalmente tem receio de implementálas em função do temor de que tais contratações sejam consideradas ilegais por parte de órgãos de controle interno externo ou pelo judiciário O fato de que não há um ambiente institucional dotado de racionalidade quanto ao tema da contratação direta eou competitiva de consultores pelo poder público é um desequilíbrio do mercado brasileiro de PPPs Cabe mencionar que é relativamente comum vermos casos de contratação direta de fundações de apoio vinculadas a instituições de ensino superior com base no art 24 XIII que estabelece a hipótese de dispensa de licitação para a contratação de ins tituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa do ensino ou do desenvolvimento institucional desde que a contratada detenha inquestionável reputação éticoprof ssional e não tenha f ns lucrativos Por f m os órgãos multilaterais também desempenham papel relevante entre as opções do poder público de contratar consultores Tais entidades podem destinar re cursos a fundo perdido ou empréstimos para que o poder público contrate os con sultores utilizando as regras do órgão doador dos recursos Os órgãos multilaterais podem funcionar como integradores inclusive disponibilizando parte de suas equipes internas para participar dos estudos Qualquer que seja a modalidade de contratação de consultores é imprescindí vel que eles sejam supervisionados por uma equipe governamental de qualidade Em outras palavras a capacidade dos consultores de entregarem produtos e estu dos de qualidade está ligada à capacidade da equipe do governo em gerenciálos adequadamente Assim as competências internas não podem ser integralmente substituídas por consultores na medida em que um profundo conhecimento téc nico é fundamental para promover uma gestão efetiva do contrato de consultoria Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 62 O PMI9 O Procedimento de Manifestação de Interesse PMI consiste em uma ferramenta de que dispõe a Administração Pública para colher de maneira organizada as percepções da iniciativa privada sobre determinado tipo de empreendimento de mandando a realização por empresas privadas de estudos técnicos que compõem a macro etapa de preparação e planejamento O PMI deve sempre ser gerido tendo em vista dois objetivos permitir que o poder público obtenha a melhor informação sobre um projeto e ampliar o nível de competição da futura licitação Costumam estar associados a estes estudos as investigações e os levantamos jurídicos operacionais econômicofinanceiros e além dos elementos de engenharia O PMI se inicia a partir do ato de convocação da Administração Pública para apresentação dos estudos multidisciplinares Os interessados são portanto in centivados a por sua conta e risco desenvolverem os estudos técnicos do projeto Empresas isoladamente ou em consórcio comumente se cadastram para apre sentar os estudos e o governo poderá escolher as melhores avaliações para serem utilizadas como parte da preparação e planejamento dos projetos Nesta hipótese é comum que os instrumentos de convocação prevejam um ressarcimento da em presa que elaborou os estudos proporcional ao seu aproveitamento a ser pago pelo licitante vencedor da licitação única e exclusivamente se a PPP for homolo gada logicamente Os PMIs têm sido usado com muita frequência no Brasil com destaque para as administrações municipais que cada vez mais têm lançado mão desta ferramenta para sondar o mercado acerca de ideias que brotam no setor público e é claro para receber estudos nas fases iniciais dos projetos Apesar dos PMIs permitirem a mobilização de recursos e a expertise do setor privado para a preparação de projetos de PPP eles introduzem desafios para a gestão da deliberação pública pois de fato abrese uma janela para a interação com o mercado em fase bastante embrionária do processo de tomada de decisão do poder público Além disso a realização de PMIs implica mais que em qualquer outra situação na necessidade de capacidade governamental de avaliação critica dos estudos realizados pelo setor privado Isto porque é comum que tais estudos sejam repletos de viés que pode gerar licitações pouco competitivas ou represen tar um modelo de negócios com uma alocação de riscos ruim para o setor público A realização de PMIs como substituição da capacidade governamental de prepa rar e planejar projetos é portanto uma prática mito perigosa O instrumento deve ser visto como uma complementação de capacidades internas e não como o seu substituto As práticas e os usos relacionados ao PMI no Brasil ainda carecem de siste matização Nos últimos anos houve crescente normatização do instituto por en tes subnacionais mas ainda há heterogeneidades entre os chamamentos públicos que são lançados 9 A f gura da MIP Manifestação de Interesse da Iniciativa Privada também é comum no ambiente de PPPs e consiste em proposições não solicitadas por parte do setor privado ao setor público que caso tenha interesse pela ideia pode avançar para a solicitação de estudos por meio de um PMI ou optar por modelar o projeto internamente Alguns governos quando estimulados pela MIP simplesmente autorizam os requerentes a realizar os estudos abrindo prazo para eventuais outros interessados se cadastrarem para também elaborarem estudos 63 GOVERNANÇA E GERENCIAMENTO DO PROJETO Seja qual for a estratégia escolhida para reunir as equipes e expertises necessárias a preparação e planejamento de PPPs uma coisa é certa a responsabilidade pela modelagem final do projeto é sempre do poder concedente Assim desenvolver uma metodologia de acompanhamento gerenciamento intensivo das equipes e de individualização das responsabilidades dentro do governo é um dos aspectos cruciais para o sucesso do projeto seja qual for a estratégia adotada para a pre paração O gerenciamento de um projeto de PPP requer habilidades específicas e orga nização para lidar com múltiplas questões processos e interesses de vários atores envolvidos Durante a fase de modelagem decisões complexas precisam ser tomadas com muito frequência e normalmente em prazos curtos Já na execução do contrato são inúmeros os debates desde realização da obra até a operação da infraestrutu ra tendo do outro lado um parceiro privado invariavelmente bastante propositivo e organizado Portanto o setor público precisa estar bem equipado para lidar com todos os desafios que lhe forem impostos Diante deste contexto uma governança bem desenhada é fundamental para que o projeto corresponda às expectativas criadas entorno dele Do ponto de vista da estruturação institucional para lidar com o tema é preciso ter cuidado quando da definição dos mandatos e da composição das esferas de comando para evitar que se inventem processos de contribuição duvidosa para a governança do assunto e que acabem se convertendo em verdadeiros obstáculos para a Administração Pública Um sistema de comitês bem definidos e fortalecidos costuma funcionar bem para cumprir esta função O Comitê do Projeto poderia consistir na esfera de governança em que os principais stakeholders do governo se encontram em periodicidade mensal para deliberar acerca de assuntos chave do projeto Esta instância trabalha com as fer ramentas que lhe são dadas para definir a postura os limites os constrangimentos e a estratégia de monitoramento das entregas da equipe do projeto e do desempe nho da concessionária É portanto um espaço que cobra e apoia aqueles profissio nais que diariamente lidam com o contrato Por este motivo é fundamental que faça parte deste comitê um representante do órgão de acompanhamento tático do governo conforme descrito no item 4 Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 64 Figura 11 Proposta de Estrutura de Governança para Projetos de PPP A equipe dedicada ao projeto liderada por um gerente que também trabalha exclusivamente para a gestão do contrato é responsável por abastecer o Comitê do Projeto das informações e de levar as questões que precisam ser apreciadas nesta instância Para projetos de relevância estratégica ou de grande repercussão política con vém identificar aquele que seria o dono do projeto que é um profissional da Administração Pública de elevado nível de senioridade disposto a se expor e a se responsabilizar pelas entregas do projeto É desejável inclusive que ele presida o comitê do projeto e reporte para o Conselho Estratégico Em relação aos consultores externos que são recursos acionados pela equipe de gestão do projeto nada impede que sejam solicitados para participarem dos comitês quando a exposição de um conhecimento técnico específico for fundamen tal para a tomada de determinado tipo de decisão Além disso é essencial que o engajamento dos profissionais externos ao governo seja estimulado para além da remuneração com o amplo e difundido reconhecimento da contribuição que pres tam no âmbito do projeto 65 Box 18 Principais Problemas na Governança do Projeto10 São problemas muito comuns que comprometem a qualidade da entrega e dos resultados de um projeto de PPP Equipe que não se dedica exclusivamente para assuntos relacionados ao pro jeto de PPP e portanto têm outras atribuições no governo Falta de continuidade seja pela alta taxa de substituição dos prof ssionais que compõem a equipe de regulação seja pelas trocas de comando da autoridade máxima sobre o contrato Falta de recursos para contratação de consultores ou por outro lado excesso de conf ança no trabalho de consultorias sem a avaliação criteriosa das entre gas por funcionários do governo Gerentes com nível de senioridade baixo para a posição e pouca experiência na gestão de equipes e de projetos Variáveis políticas dominando os processos decisórios fazendo com que o teor técnico das análises perca importância o que gera resultados questionáveis do ponto de vista do interesse público e desmotiva a equipe responsável pela gestão do contrato Excesso de autoridades com poder de veto contribuindo para burocratizar a solução de problemas e gerando paralisia decisória 10 Inspirado em Farquharson Edward Torres de Mastle Clemencia Yescombe ER Encinas Javier 2011 How to Engage with the Private Sector in PublicPrivate Partnerships in Emerging Markets World Bank World Bank Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 66 7 A Alocação de Riscos Uma vez definida a estratégia de preparação do projeto chega a hora de dar início aos estudos de preparação O planejamento e preparação de projetos contempla a realização de uma série de atividades com grandes interfaces entre elas Portanto não se trata de uma sequência de ações mas de um processo contínuo de feedba ck entre diferentes disciplinas e conhecimentos A Lei Nacional nº 1107904 trouxe uma inovação importante relacionada ao compartilhamento de riscos em contratos de PPP permitindo aos contratos alocar as consequências financeiras dos riscos entre as partes Esta alocação é um dos mais relevantes fatores que contribuem para o sucesso de uma PPP Os estudos de preparação de um projeto de PPP envolvem portanto a identifi cação classificação análise e atribuição de riscos O primeiro passo é reunir uma lista abrangente de todos os riscos associados ao projeto Neste contexto um ris co é caracterizado pela variação imprevisível dos custos receitas investimentos ou impostos do ponto de vista de alguns ou de todos os envolvidos surgindo a partir de um determinado fator de risco correspondente Por exemplo risco construtivo é o risco de os custos do projeto se tornarem menores ou maiores do que o esperado porque o preço dos materiais da construção civil se tornou menor ou maior do que esperado Os riscos em PPP variam de acordo com a natureza do projeto e dos bens e servi ços envolvidos Todavia certos riscos são comuns a vários projetos de PPP O box a seguir inspirado no PublicPrivate Partnerships Reference Guide Version 1011 des creve categorias de riscos comuns aos contratos de PPP 11 World Bank Institute PPIAF 2012 PublicPrivate Partnerships Reference Guide Version 10 World Bank Washington DC World Bank 67 As seguintes categorias de riscos são comumente alocadas para as partes em muitos contratos de PPP Terreno Riscos associados à disponibilidade e qualidade do espaço em que o projeto será implementado a exemplo dos custos e do tempo para aquisição do terreno Ambiental Risco associado ao cumprimento de toda a legislação e procedi mentos relacionados ao licenciamento ambiental com todas as contrapartidas e respectivos custos para obter as permissões necessárias ao empreendimen to Desenho Construção e Comissionamento Risco de que a construção de more mais tempo ou custe mais do que esperado ou de que o desenho ou a qualidade da obra não cumpram os requisitos do projeto Operação Risco de que a operação não seja bem sucedida incluindo o risco de interrupção no serviço ou disponibilidade do bem e o risco de que o custo de operação e manutenção da infraestrutura seja diferente do que o esperado Demanda O risco de que o consumo do serviço seja diferente do esperado ou de que as receitas não sejam atingidas da forma como originalmente foi estimado Regulatório ou Político Risco de decisões regulatórias ou políticas ou de que haja mudanças no arcabouço regulatório do setor que afetam o projeto Legislativo O risco de que haja alteração no arcabouço legal sobretudo de ordem tributária Default Risco de que a concessionária se torne incapaz f nanceiramente ou tecnicamente de implementar o projeto Econômico e Financeiro Mudanças nas taxas de juros câmbio ou inf ação que possam afetar os resultados do projeto Caso Fortuito e Força Maior Risco de que eventos de natureza externa fora do controle das partes inf uenciem nos rumos da PPP Tecnológico Risco de obsolescência tecnológica vinculado aos equipamen tos contratados para realização de determinado tipo de serviço cuja operação foi concedida em regime de PPP Box 19 Categorias de Riscos em Contratos de PPP Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 68 Não obstante esta lista seja uma ferramenta importante para se conhecer as pectos fundamentais dos riscos os projetos de PPP possuem particularidades e circunstâncias que tornam útil a contratação de consultores externos experientes para poder identificar riscos específicos bem como para precificálos ALOCANDO RISCOS Alocar riscos no contexto de uma PPP significa decidir qual parte do contrato de PPP vai suportar o custo ou absorver o benefício de uma alteração inesperada nos re sultados do projeto a partir da materialização de cada risco em questão A alocação objetiva de riscos de forma adequada é um dos principais meios de uma PPP atingir a eficiência pretendida No Reino Unido comparandose as formas tradicionais de contratação aos contratos tipo PPP verificouse que 60 dos benefícios gerados pelas PPPs foram obtidos devido à adequada partição de riscos realizada nos contratos12 Existem dois objetivos principais a se ter em mente na alocação objetiva de riscos o primeiro é criar incentivos para as partes gerenciarem os riscos de maneira adequa da o segundo é criar estruturas de proteção em favor das partes contra os riscos que elas não estão concordam em assumir PRINCÍPIOS DA ALOCAÇÃO DE RISCOS Um princípio central da alocação de riscos é que cada risco deve ser alocado à par te que detém a melhor capacidade para gerenciálo Em um desdobramento desta premissa temos que cada risco deve ser de responsabilidade da parte que tiver a melhor aptidão para gerenciar e reduzir a probabilidade de materialização deste risco a melhor aptidão para controlar o impacto da materialização do risco nos re sultados do projeto antecipandose a ele avaliandoo e reagindo melhor aptidão para absorver custos derivados da materialização dos riscos da maneira mais barata Se os riscos forem alocados a partir destes princípios os agentes passam a atri buir valores menores a eles e cobrar menos para suportálos gerando eficiência econômica e redução dos preços associados à infraestrutura Contudo é importan te notar que a aplicação destes princípios não implica transferir o máximo possível de riscos à iniciativa privada Quanto mais riscos forem transferidos ao parceiro privado mais alto será o retorno que os investidores irão demandar para entrar no projeto além de afugentar financiadores o que tornaria o projeto mais caro As sim há uma alocação ótima de riscos que precisa ser perseguida e este exercício precisa ser respeitado em toda a sua complexidade 12 Value for Money Drivers in the Private Finance Initiative A Report by Arthur Andersen and LSE Enterprise Commisioned by the Trea sury Taskforce 1712000 69 LIMITAÇÕES NA ALOCAÇÃO DE RISCOS Há limitações sobre como os riscos devem ser alocados em um projeto de PPP que incluem NÍVEL DE DETALHE DA ALOCAÇÃO DE RISCOS Na maioria das vezes até pela impossibilidade técnica de se mapear todos os riscos possíveis eles são tratados em grupos eventualmente destacando algum risco es pecífico que receberia um tratamento diferenciado por exemplo o risco construtivo seria alocado nas responsabilidades do parceiro privado mas fatores chave relacionados a aspectos geotécnicos do terreno estariam ex cluídos do rol de responsabilidades assumidas por ele RISCOS QUE NÃO PODEM SER TRANSFERIDOS Determinados tipos de riscos não podem ser transferidos Por exemplo o parceiro privado terá que conviver com as mudanças de ciclos políticos provocadas pelas elei ções o que pode alterar o perfil da regulação do contrato13 EXTENSÃO DO RISCO TRANSFERIDO AO PARCEIRO PRIVADO Os acionistas da concessionária estão expostos até o limite de suas respecti vas participações no capital social da Sociedade de Propósito Específico TRADUZINDO A ALOCAÇÃO DE RISCOS EM UMA ESTRUTURA CONTRATUAL Depois do mapeamento e análise dos riscos geralmente é construída uma ma triz ou tabela que atribui às partes cada risco ou grupo de riscos que lhe com petir Tão importante quanto definir a matriz de risco é determinar como esta alocação pode ser traduzida contratualmente Uma boa forma de executar esta correspondência é identificar macro áreas de responsabilidades ou funções tais como desenho e construção finan ciamento operação manutenção etc e introduzir cláusulas no contrato que expressamente atribuam o risco a alguma das partes Para cada função responsabilidades específicas podem ser definidas e os riscos identificados EXCEPCIONALIDADES Quando existem exceções à macro área o caso dos riscos geotécnicos assumidos pelo governo mesmo diante da transfe rência do risco construtivo para a concessionária elas devem ser tratadas explicitamente como tal evitando dubiedades CÁLCULO DAS CONTRAPRESTAÇÕES O mecanismo de pagamento deve derivar da alocação de responsabilidades e riscos Por exemplo no caso do risco de demanda o perfil remuneratório deve alterar conforme a alocação deste risco e os resultados obtidos no âmbito da execução do contrato MENSURAÇÃO DE DESEMPENHO O desempenho operacional pode re presentar um redutor no pagamento público quando não cumprir as ex pectativas originalmente previstas no contrato além das sanções que po dem ser estipuladas pelo baixo desempenho aferido 13 É importante notar que existem organismos multilaterais que fornecem seguros contra riscos políticos Veja por exemplo httpwwwmigaorg Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 70 Box 20 Os Resultados da Atividade de Alocação de Riscos A equipe envolvida na implementação da macro etapa de preparação deve as segurar que a Alocação de Riscos gere ao menos os seguintes resultados Lista dos principais riscos associados ao projeto Alocação de cada risco entre as partes Identif cação da cláusula contratual que implementará a alocação de cada ris co Relatório indicando os impactos da alocação de riscos proposta no Mecanismo de Pagamento e Indicadores de Desempenho Portanto uma das formas mais comuns de traduzir diversos itens da aloca ção de riscos para as regras do contrato é ajustar o cálculo do pagamento públi co ou calibrar os indicadores de desempenho Estes itens compõem o conjunto de atividades da Modelagem Operacional que será discutida no item 9 abaixo A estrutura de alocação de riscos também tem importante consequências para as finanças do projeto porque influencia dentre outros aspectos na rentabilidade reque rida pelo setor privado Este e outros elementos relevantes do modelo financeiro do projeto serão discutidos a seguir 71 8 Modelagem Financeira A modelagem financeira é uma atividade essencialmente técnica e portan to é indispensável que a equipe do projeto seja composta por profissionais experientes no tema já que será responsável por um grande conjunto de atividades especializadas O objetivo desta atividade é produzir uma ferra menta de análise geralmente uma ou várias planilhas digitais do Microsoft Excel que possa dar ao time do projeto respostas ao menos às seguintes perguntas QUAL DEVE SER O PREÇO TETO DA LICITAÇÃO OU SEJA QUAL DEVE SER O MÁXIMO ACEITÁVEL DO PREÇO A SER PAGO PELO GOVERNO AO LONGO DO CONTRATO QUAL QUAIS SÃO AS PRINCIPAIS VARIÁVEIS QUE INTERFEREM NA VIABILIDADE FINANCEIRA DO PROJETO QUAIS SÃO AS INFORMAÇÕES NECESSÁRIAS PARA ELABORAÇÃO DOS DOCUMENTOS FORMAIS COMO VALOR DO CONTRATO E VALOR DAS GARANTIAS EXIGIDAS Responder a estas perguntas geralmente demanda a realização de uma série de tarefas A primeira é a elaboração de uma detalhada lista de todos os custos operacionais associados à implantação e operação do projeto que ficarão a cargo do setor privado Esta lista de custos deve incluir os gastos com pessoal insumos manutenção da infraestrutura utilidades como água telefone e energia Estimar estas despesas geralmente envolve utilizar como ponto de partida bases de dados do próprio setor público como salários e custos de insumos e adaptálos aos níveis de exigência previstos no contrato bem como às condições de mercado específicas do segmento pode ser que os salários do setor privado sejam maiores ou menores do que os do setor pú blico por exemplo Então é preciso projetar cada uma destas linhas de des pesa por toda a vida do contrato em uma periodicidade tipicamente anual Esta projeção poderá considerar variações relativas de preço quando houver razões fortes para supôlas ou somente projetar custos em moeda constante quando não houver justificativas técnicas para alteração relativa de preços É também comum prever as indexações de certos grupos de custo a fatores fu turos incertos como acréscimo da demanda ou variações tecnológicas Como riscos associados à variação de custos operacionais ao longo do contrato são geralmente atribuídos ao setor privado prever estes custos com precisão é muito importante para garantir que os resultados dos estudos financeiros re velem efetivamente a atratividade do projeto para o setor privado Além da projeção das despesas a equipe do projeto deve estimar detalha damente os investimentos que são tipicamente concentrados nos primeiros anos da concessão bem como os reinvestimentos previstos Estas projeções Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 72 devem partir de avaliações de engenharia ou projetos de engenharia com níveis suficientemente detalhados para oferecer valores de investimento14 A projeção de investimentos é feita com metodologias distintas conforme o con trato descrever obrigações de investimento precisas ao longo do tempo como a construção de um segundo terminal de passageiros de um aeroporto no ano 10 do contrato ou somente determinar gatilhos de níveis de serviço em que o momento de realização de investimentos é incerto como por exemplo a expansão da capa cidade de uma rodovia caso o nível de serviço caia No primeiro caso os valores podem ser inseridos no momento previsto no contrato No segundo o momento da realização dos investimentos é condicionado a outras variáveis que devem ser também projetadas conforme for o caso Outro conjunto de informações que deve ser projetado por todo o contrato é a geração de receitas acessórias ou de receitas tarifárias Em geral estas projeções dependem de metodologias para estimativas de demanda ao longo do tempo o que é comum no caso de receitas tarifárias bem como para projetar a valorização imobiliária o que é comum no caso de se estimar receitas acessórias Os contra tos de PPP com frequência compartilham os riscos de receita tarifária ou acessó ria entre o setor público e privado ou seja caso elas se demonstrem diferentes do estimado tanto o governo como a empresa privada arcam com uma parte das consequências Assim a estimativa adequada se torna imprescindível na medida em que ela determinará a linha de base para os mecanismos de alocação de risco A experiência internacional revela que um problema comum nesta atividade é um viés de otimismo que superestima a capacidade de geração de receitas do projeto fazendoo parecer mais viável do que realmente é do ponto de vista finan ceiro Isto inevitavelmente gera uma licitação deserta ou um desequilíbrio con tratual que impossibilitará resultados adequados durante a gestão do contrato É preciso evitar este problema promovendo as estimativas com o maior nível de precisão que os recursos permitirem A atividade econômica do setor privado também gerará a cobrança e pagamentos de impostos É preciso portanto projetar os efeitos tributários aos quais a Socieda de de Propósito Específico estará submetida Neste sentido as informações anterio res têm que ser organizadas em uma projeção de Demonstrações de Resultado dos Exercícios anuais incluindo todas as variáveis que determinam o cálculo dos tributos como depreciação ou amortização dos investimentos aplicação de Juros Sobre o Ca pital Próprio e eventuais créditos de impostos sobre a Receita Uma vez que todas estas projeções foram realizadas é possível dimensionar qual o pagamento do governo é requerido para que os indicadores financeiros do projeto atendam as condições de mercado que gerem atratividade para os investi dores e financiabilidade para os financiadores15 14 A Lei nº 1107904 alterada pela Lei nº 1276612 indica que os estudos de engenharia para a def nição do valor do investimento da PPP deverão ter nível de detalhamento de anteprojeto e o valor dos investimentos para def nição do preço de referência para a licitação será calculado com base em valores de mercado considerando o custo global de obras semelhantes no Brasil ou no exterior ou com base em sistemas de custos que utilizem como insumo valores de mercado do setor específ co do projeto aferidos em qualquer caso mediante orçamento sintético elaborado por meio de metodologia expedita ou paramétrica 15 O Anexo 2 Modelagem EconômicoFinanceira em Parcerias PúblicoPrivadas apresenta alguns destes indicadores e discute sua racionalidade 73 Neste momento é possível determinar o valor dos pagamentos requeridos como ele variará no tempo quais as variáveis que o determinarão etc Estas deci sões criam uma das principais interfaces entre as atividades de modelagem finan ceira e de modelagem operacional que será discutida a seguir Antes entretanto é útil explorar um conceito fundamental para a lógica do financiamento das PPPs o conceito de Project Finance PPPS E PROJECT FINANCE Os projetos de PPP geralmente são financiados usando arranjos de Project Finan ce Em Project Finance financiadores e investidores se apoiam exclusivamente ou primordialmente no fluxo de caixa gerado pelo projeto para remunerar os emprés timos e garantir o retorno no investimento Isso ocorre em contraste ao corporate finance modalidade em que os financiadores avaliam entre outros aspectos a capacidade de pagamento do tomador para financiar ou não um projeto É importante notar que a estrutura de Project Finance deve ser desenhada para otimizar os custos de financiamento do projeto Deve também gerar mais eficiên cia para a alocação de riscos entre o setor público e o privado Para a viabilidade de um Project Finance é preciso que os riscos em especial o risco financeiro sejam bem gerenciados dentre os acionistas da concessionária e seus financiadores Esta premissa vai ao encontro dos interesses do governo uma vez pas sa a ser legítima a suposição de que a concessionária e seus financiadores estarão incentivados a atuar da melhor forma para gerenciar os problemas que ocorrerem ao longo da execução do contrato em nome da sustentabilidade do negócio Desta for ma os financiadores ficam interessados em preservar a boa performance do projeto aumentando as chances de ele dar certo do ponto de vista do setor público PRINCÍPIOS DE PROJECT FINANCE Em uma operação de Project Finance a concessionária em regra é quem atua como tomadora dos financiamentos e será parte de uma série de outros contratos e arranjos relacionados ao projeto A dívida contraída pela concessionária perante os financiadores forma a maior parcela do financiamento de um projeto de PPP O restante será normalmente pro videnciado na forma de equity16 Como financiadores em se tratando de Project Finance não podem atacar o patrimônio dos acionistas da concessionária para além da participação deles no projeto tornase necessário assegurar que o empreendimento vai produzir um flu xo de caixa suficiente para atender ao serviço da dívida Os financiadores também precisam se certificar de que a estrutura jurídica do projeto atribui uma ordem de prioridade creditícia a eles e de que a concessionária se cercou de instrumentos que mitiguem os impactos da sua performance sobretudo com relação ao desem penho dos subcontratados 16 As garantias prestadas pelo setor público normalmente com o efeito de assegurar a regularidade das contraprestações também podem contribuir para o pacote de f nanciamento Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 74 Ainda que a responsabilidade por se financiar resida tipicamente no setor privado é importante que os representantes do setor público e seus consultores entendam os arranjos de financiamento e suas consequências pelos seguintes motivos Quando o governo avalia a proposta do licitante é preciso ponderar se a pro posta é exequível e se a proposta de financiamento é tecnicamente sustentável à luz das práticas e condições mercadológicas A alocação de riscos em contratos de PPP pode afetar a viabilidade de algu mas linhas de financiamento ou aumentar o custo final do mesmo O financiamento pode ter um impacto na sustentabilidade do arranjo finan ceiro da PPP Por exemplo quanto maior a proporção da dívida no financia mento do projeto maior tende a ser o envolvimento e o interesse dos finan ciadores no monitoramento dos resultados da concessionária para proteger seus investimentos Se o governo incluir uma estrutura de garantia de pagamentos ou lançar mão da figura do aporte introduzida pela Lei Nacional nº 1276612 poderá assu mir um papel importante em favor da financiabilidade do projeto Os valores e detalhes do financiamento podem afetar diretamente as obriga ções contingentes do governo por exemplo pagamentos a serem feitos se o contrato fosse encerrado precocemente Os consultores financeiros do governo devem ter uma compreensão sistêmica daquilo que será necessário para tornar o projeto de PPP financeiramente viável fazendo consultas e sondagens para capturar as percepções do mercado ao lon go do desenvolvimento do projeto ESTRUTURA DE FINANCIAMENTO Como dito anteriormente o financiamento de um projeto de PPP consiste pri mordialmente de dívida e equity Projetos de PPP devem procurar alcançar a alocação objetiva de riscos ótima entre governo e parceiro privado mas a aloca ção de riscos entre financiadores e investidores que aportaram equity no negócio também é crucial A estruturação financeira do projeto se sustenta em especial nas cuidadosas avaliações da obra da operação e dos riscos relacionados à capacidade de geração de receita Em termos práticos os produtos destas avaliações vão inspirar o com partilhamento de risco sendo desejável que financiadores e investidores de equity assumam suas responsabilidades da maneira mais eficiente Como um princípio geral quanto maior a participação da dívida no financia mento do projeto mais viável financeiramente este projeto tende a ser para o setor público17 Isso ocorre porque o capital do equity é o mais caro entre todos os envolvidos no financiamento do projeto 17 Em projetos tradicionais a dívida pode assumir até 80 oitenta por cento do valor do f nanciamento total do projeto 75 A proporção da participação da dívida no financiamento do negócio varia de acordo com o nível de risco incorporado ao fluxo de caixa do projeto Quanto maior o nível de risco incorporado ao fluxo de caixa do projeto maior será a demanda dos financiadores por um Índice de Cobertura do Serviço da Dívida ICSD mais eleva do o que exige uma participação maior do equity18 Um dos tradeoffs fundamentais na modelagem de uma PPP ocorre na medida em que a transferência de risco do setor público para o privado bem como da distribuição dos riscos entre os privados envolvidos no financiamento do projeto aumenta os custo do financiamento para a concessionária e consequentemente aumenta o preço a ser pago pelo setor público Box 21 Os Resultados da Atividade de Modelagem Financeira A equipe envolvida na implementação da macro etapa de preparação deve se assegurar que a Modelagem Financeira gere ao menos os seguintes resultados Projeção de resultados da concessão por todo o período do contrato Def nição do preço teto da licitação Análises de sensibilidade quanto às variáveis críticas para a sustentabilidade do negócio Projeção dos índices f nanceiros que descrevem a qualidade do f uxo de cai xa ao longo do contrato Determinação das variáveis necessárias à elaboração formal do contrato 18 O ICSD é calculado a partir da geração de caixa operacional líquida de impostos dividido pelo serviço da dívida da concessionária parcelas a serem amortizadas para determinado período Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 76 9 A Modelagem Operacional Além dos estudos financeiros e das análises que levam à alocação de riscos a preparação de projetos de PPP implica um detalhado desenho dos aspectos ope racionais do projeto Em especial esta atividade envolve a construção dos incenti vos e obrigações a que as partes estarão submetidas É comum que esta atividade gere o mecanismo de pagamento do contrato e os indicadores de desempenho MECANISMO DE PAGAMENTO O mecanismo de pagamento é o documento anexo ao Contrato ou parte dele que determina como o parceiro privado na PPP será remunerado Em especial são detalhadas quais as variáveis que definirão a receita privada representando um poderoso meio de alocação de riscos e incentivos Os elementos básicos para mecanismos de pagamento em contratos de PPP podem incluir i cobrança direta dos usuários ii receitas acessórias e iii paga mentos do governo Box 22 O Exemplo do Projeto de Tratamento de Resíduos Sólidos na Grande BH O governo de Minas Gerais assinou em julho de 2014 o seu sétimo contrato de PPP cujo o objeto é o transbordo e destinação f nal de resíduos sólidos urbanos gerados na Região Metropolitana de Belo Horizonte O projeto foi estruturado pela equipe do governo estadual e parte das projeções f nanceiras foi realizada por con sultoria contratada com recursos doados pelo Prosperity Fund Programme que é coordenado pelo Ministério das Relações Exteriores Foreign and Commonwealth Of ce do Reino Unido e administrado localmente pela Embaixada do Reino Unido no Brasil O contrato de PPP assinado atribuiu as seguintes responsabilidades para a em presa Identif car o modelo tecnológico adequado para as características da região e que otimize aspectos f nanceiros do projeto Obter as fontes de recurso requeridas por meio de f nanciamento eou recur sos próprios Construir e equipar Infraestruturas de Transbordo e duas Centrais de Trata mento de Resíduos Sólidos Executar as atividades de transporte dos Resíduos Sólidos Operar e manter a infraestrutura por 35 anos Para remunerar estes serviços o contrato de PPP estabeleceu um pagamento mensal que começa a partir do início do tratamento de resíduos diretamente ou por meio de alguma solução provisória como a utilização de aterros sanitários de terceiros Para o cálculo do valor devido foi estipulado um mecanismo de paga mento traduzido na formula a seguir 77 Onde PRM Parcela Remuneratória Mensal ou contraprestação paga pelo governo mensalmente RSU Montante de Resíduos Sólidos Urbanos efetivamente destinado em um mês em toneladas VPTD Valor referencial por tonelada def nido pela proposta econômica do li citante vencedor IPET Índice de Processamento da Estação de Transbordo entre 0 e 1 CA Coef ciente Ambiental termo que evidencia a disposição da concessio nária a aterrar a menor quantidade de resíduos sólidos provendo soluções ambientalmente adequadas para a destinação f nal dos RSU Este termo é determinado na Proposta Técnica do licitante vencedor entre 0 e 1 IRRA Índice de Redução de Resíduos Aterrados entre 0 e 1 IDDF Índice de Disponibilidade de Destinação Final entre 0 e 1 RAC Receitas Acessórias Compartilhadas Esta fórmula paramétrica gera quatro efeitos importantes Em primeiro lugar ela determina um pagamento por unidade de demanda e não um pagamento por dis ponibilidade da infraestrutura Outro efeito é a submissão de 60 do valor total do pagamento a indicadores de desempenho que medem aspectos tais como a des tinação alternativa ao aterro sanitário IRRA a redução do tempo do resíduo esta cionado nas estações de transbordo IPET e o processamento efetivo dos resíduos destinados IDDF Um terceiro efeito relevante deste mecanismo é permitir que os licitantes def nam o peso relativo do indicador de redução do percentual aterrado parâmetro CA Assim os licitantes poderão determinar quando o não aterramen to impactará em sua remuneração ao longo do tempo assumindo mais ou menos risco técnico no contrato Por último o mecanismo de pagamento compartilha de terminadas receitas consideradas assessórias na mesma proporção entre o setor público e privado Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 78 DEFININDO A COBRANÇA DE TARIFAS O instituto das concessões patrocinadas conforme previsto no art 2º 1º da Lei nº 1107904 representa a intenção do legislador nacional de criar alternativas de investimento para projetos cuja cobrança dos usuários não seria suficiente para remunerar o investimento feito por um parceiro privado a menos que as tarifas assumissem um valor excessivamente oneroso para os utilizadores do serviço A concessão patrocinada portanto consiste em uma modalidade de PPP na qual os pagamentos por parte do ente concedente em favor da concessionária existem e são combinados com tarifas cobradas dos usuários19 Quando faz parte de uma PPP a cobrança de tarifas dos usuários a aborda gem para determinar e ajustar os valores praticados representa um risco relevan te na engenharia contratual Isto porque estas PPPs muitas das vezes ocorrem em cenários monopolistas nos quais as tarifas são determinadas em contrato e reguladas pelo governo A pergunta chave que precisa ser feita é como as tari fas poderão ser reajustadas ou seja quais os gatilhos e as razões que geram a possibilidade do reajuste As tarifas podem ser controladas a partir de uma fórmula matemática prées tabelecida no contrato ou no âmbito da regulação ou em uma mistura dos dois formatos Por exemplo a tarifa inicial pode ser estabelecida no contrato enquanto uma fórmula também préestabelecida determina os reajustes em função da in flação Em uma periodicidade maior 5 em 5 anos por exemplo poderia haver uma revisão da fórmula de reajuste Qualquer que seja o método de determinação dos valores atuais e futuros da tarifa é muito importante que o governo desenvolva uma metodologia em que o valor cobrado aproximese do custo marginal da concessionária de modo a não criar distorções no mercado RECEITAS ACESSÓRIAS Grande parte dos ativos operados por empresas privadas em contratos de PPP oferece alguma oportunidade de geração de receita acessória Geralmente esta receita é derivada da exploração comercial que pode assumir as mais diversas formas A questão é que invariavelmente é possível que ocorra a utilização dis tinta do objeto do contrato que gere algum tipo de receita Exemplos comuns são a exploração de propaganda nas margens das rodovias ou a venda de bens e pro dutos dentro das dependências de um estádio de futebol Como o potencial de receitas acessórias em diversos projetos é significativo o mecanismo de pagamento precisa considerar tais receitas e alocar seus benefícios para algumas das partes conforme a alocação de riscos do projeto 19 É importante que se observe que o art 10º 3º da Lei Nacional de PPPs trata de limitar a participação dos pagamentos públicos nestas modalidades de concessão a 70 setenta por cento É necessária autorização legislativa para se admitir um percentual superior 79 Caso a alocação de riscos determine o compartilhamento das receitas futu ras e incertas é possível compartilhalas por meio da subtração de um percen tual delas do pagamento público Em outros casos quando os investimentos necessários à geração desta receita são altos pode ser recomendável somente capturar para o setor público uma parcela desta receita após a amortização destes investimentos adicionais Há também a possibilidade de incorporar uma projeção das receitas acessórias no modelo financeiro que levou ao cálcu lo do preço teto da licitação e consequentemente transferir o risco de realiza ção desta receita para o setor privado DEFININDO OS PAGAMENTOS DO GOVERNO Genericamente há três modalidades possíveis de pagamentos do governo Pagamentos por demanda nos quais o valor pago é em função do nível de uso do ativo multiplicado por um preço unitário determinado no contrato Pagamentos por disponibilidade nos quais as contraprestações do gover no não se alteram em função do volume de uso pois são valores globais pagos caso a infraestrutura dentro de alguns critérios mínimos de servi ços esteja disponível para o uso Parâmetros pela implantação da infraestrutura nos quais a conclusão da obra por si dá direito a pagamentos do governo Um exemplo de pagamentos por demanda são os pedágios sombra muito comuns em Portugal e na Espanha O pagamento do governo é calculado a par tir de um valor específico por automóvel que passa por praças de contagens de veículo no curso da rodovia O pagamento por demanda tipicamente transfere os riscos de demanda para o setor privado Isto porque a alterações em relação a demanda projetada impactarão diretamente na receita da empresa privada Pagamentos por disponibilidade por outro lado normalmente retêm o risco de demanda para o governo já que os pagamentos do governo per manecerão no mesmo patamar ainda que haja uma redução significativa da demanda pela infraestrutura Por outro lado os pagamentos por disponibi lidade retiram os incentivos do operador privado em aumentar indefinida mente o uso do ativo o que poderia gerar distorções A terceira modalidade de pagamento é o pagamento por conclusão com pleta ou parcial da obra Esta modalidade distorce inteiramente os incenti vos que em última análise justificam o modelo de PPPs Isto porque o setor privado deixa de focarse na prestação dos serviços ou mesmo em atender a critérios específicos de disponibilidade para voltar seus esforços para a in fraestrutura em si de maneira semelhante à obra pública tradicional Entre tanto em projetos muito grandes quando as condições de financiabilidade não são ideais e os riscos de construção e operação são muito acentuados a utilização de pagamentos por conclusão da obra pode ser necessária para promover a atratividade dos projetos e a redução dos custos de capital as sociados Esta modalidade de pagamento precisa contudo ser usada com cautela e seus efeitos distorcendo a alocação de riscos devem ser reconhe cidos Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 80 Box 23 O Instituto do Aporte O instituto do aporte foi introduzido pela MP nº 575 e posteriormente incluído no texto da Lei nº 1276612 que alterou o marco regulatório nacional de PPPs Em síntese o aporte representa desembolsos feitos pelo poder concedente em favor da concessionária durante a realização das obras ou aquisição de bens per mitindo que o reconhecimento dos tributos sobre esta receita somente se dê ao longo da vida útil do ativo e não no momento de realização da receita O aporte portanto também traz o benefício de desonerar o f uxo de caixa da concessionária no início dos contratos diminuindo um pouco a necessidade de equity e de dívida tornando os projetos ligeiramente mais f nanceiramente viáveis para investidores O dimensionamento do pagamento público em quaisquer das modalidades acima é uma decisão relevante na medida em que de uma forma geral quanto maior o pagamento público menor a necessidade de cobrança do usuário ou de exploração comercial do ativo pela concessionária Em outras palavras há uma es colha implícita na estruturação do pagamento público como parte do mecanismo de pagamento referente a quem deve pagar pela infraestrutura os usuários ou os contribuintes Portanto quando da definição do mecanismo de pagamentos a ser adotado pelo governo é preciso considerar sobretudo os seguintes aspectos IMPLICAÇÕES DE ALOCAÇÃO DE RISCO De acordo com o perfil do me canismo de pagamento que o governo optar o risco de demanda poderá ser compartilhado entre as partes Entretanto quando o governo escolher remu nerar a concessionária pela disponibilidade da infraestrutura significa que está disposto a suportar variações negativas de demanda sozinho CONEXÃO CLARA ENTRE OS PAGAMENTOS E O NÍVEL DE QUALIDADE DO SERVIÇO O marco regulatório de PPP no Brasil conforme redação do art 6º 1º bem como do art 5º VII da Lei Nacional nº 1107904 é explícito ao autorizar que o desempenho da concessionária influencie na sua remunera ção Vincular pagamentos públicos a padrões de desempenho bem definidos é um importante fator para contribuir para a alocação de riscos eficiente INDEXAÇÃO DA FÓRMULA DE PAGAMENTO Pagamentos devem ser total ou parcialmente indexados a certos fatores de risco de forma que o governo suporte ou compartilhe os riscos com o parceiro privado INDICADORES DE DESEMPENHO O contrato precisa especificar claramente quais são as expectativas entorno da con cessionária em termos da qualidade e quantidade de bens e serviços a serem provi dos É desejável que os indicadores de desempenho e metas estejam especificados em um anexo dedicado do contrato uma vez que se tornará um dos materiais mais acessados pela equipe de gestão do contrato ao longo do prazo da concessão 81 Uma característica chave da PPP é que o desempenho deve ser medido sob a lógica de resultados como na avaliação da qualidade da superfície da estrada e não em processos como na avaliação dos materiais utilizados na manutenção da superfície da estrada A PPP portanto representa uma mudança do paradigma da gestão da infraestrutura pública uma vez que o compromisso do contratado pas sou a ser com o objetivo finalístico da prestação do serviço Isso permite e incen tiva a concessionária a ser inovadora na tentativa de atingir os requerimentos do contrato pois não existem travas com relação aos meios que devem ser utilizados para atingir este fim Contratualizar resultados ajuda a ampliar a competição pelos projetos uma vez que aqueles empreendimentos em que o governo define os recursos e as tecnolo gias a serem empregadas para construir e operar uma infraestrutura pública po dem ter a participação de interessados limitada e eventualmente favorecer um determinando concorrente Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 82 Box 24 O Caso do Hospital do Subúrbio de Salvador O Projeto de PPP do Hospital do Subúrbio Ferroviário de Salvador foi prepara do pelo Governo do Estado da Bahia com o apoio de um fundo de estruturação de projetos formado pelo Internacional Finance Coorporation IFC Banco Nacio nal de Desenvolvimento Econômico e Social BNDES e Banco Interamericano de Desenvolvimento BID que viabilizou a contratação de consultores bem como a mobilização de equipe técnica das organizações envolvidas para atuar na fase de planejamento e preparação O Hospital do Subúrbio HS foi a primeira unidade hospitalar pública do Brasil viabilizada por meio de Parceria PúblicoPrivada PPP tendo atualmente 373 lei tos voltados principalmente para atendimentos de urgência e emergência Merece destaque o fato de que o contrato transfere integralmente a prestação dos serviços de saúde tanto os serviços da denominada Bata Cinza quanto os serviços da Bata Branca f cando a cargo da SPE a gestão de todas as atividades necessárias à prestação dos serviços O contrato foi assinado com o Consórcio Prodal Saúde SA no dia 280510 e o atendimento teve início no dia 140910 O modelo de remuneração previu duas importantes componentes pagamen to de 70 da contraprestação vinculado aos Indicadores Quantitativos ou seja vinculados basicamente à demanda e pagamento de 30 da contraprestação vin culada aos 31 trinta e um Indicadores de Desempenho construídos Esse modelo bastante discutido rompia com o que tradicionalmente era realizado nos Contratos de Gestão celebrados com as Organizações Sociais onde em regra 90 da remu neração estavam vinculadas à produção Os indicadores quantitativos que repre sentam 70 da remuneração foram organizados em 3 grandes áreas Internação Hospitalar UrgênciaEmergênciaAmbulatório e Serviço de Apoio Diagnóstico Te rapêutico SADT ref etindo a exata organização das atividades de atendimento Os Indicadores Qualitativos que representam 30 da remuneração foram or ganizados em 9 áreas Auditoria Operacional Desempenho da Atenção Qualidade da Atenção Gestão da Clínica Inserção no Sistema de Saúde Gestão de Pessoas Desempenho em Controle Social Desempenho em Humanização e Acreditação com a criação de faixas de pagamento em conformidade com o atingimento das metas Apesar de em uma primeira vista a remuneração aparentar estar vinculada so mente a fatores variáveis 70 à demanda e 30 ao desempenho o contrato criou faixas para mitigar o efeito de a avaliação ser diretamente proporcional do paga mento fazendo com que a contraprestação pública total fosse então afetada ape nas em 17 quanto aos indicadores quantitativos e apenas 9 quanto aos indicado res de desempenho perfazendo um impacto máximo de 26 na contraprestação 83 Um contrato de PPP portanto deve compreender OBJETIVOS E METAS DESEJADAS DE FORMA CLARA As metas devem ser específicas mensuráveis atingíveis realistas e oportunas COMO A PERFORMANCE SERÁ MONITORADA Isto é qual o tipo de infor mação que será coletada quem será responsável por fazer este trabalho de monitoramento e para quem este monitoramento será reportado É importan te incluir desde já os papéis a serem desenvolvidos pela equipe de gestão de contratos pela equipe da concessionária por verificador independente e por demais stakeholders interessados no projeto AS CONSEQUÊNCIAS DO NÃO ATINGIMENTO DAS METAS DE PERFORMAN CE PROGRAMADAS A título exemplificativo podemos citar a especificação das deduções correspondentes no pagamento público pelo desempenho abaixo do acordado em contrato assim como a previsão dentro da engenharia contratual das punições à concessionária que persistir em apresentar uma performance in satisfatória o que levaria no limite a uma hipótese de caducidade do contrato Box 25 Os Resultados da Atividade de Modelagem Operacional A equipe de envolvida na implementação da macro etapa de preparação deve asse gurar que a Modelagem Operacional gere ao menos os seguintes resultados Uma fórmula paramétrica contendo a metodologia de cálculo do pagamento públi co que traduza adequadamente a alocação de riscos prevista para o projeto Uma metodologia de determinação da tarifa a ser cobrada do usuário quando for o caso que reduza os riscos de descolamento ao longo do contrato do preço da tarifa com a capacidade de pagamento dos usuários Um relatório a ser incorporado ao contrato com a descriminação detalhada dos resultados que devem ser atingidos pela empresa privada Uma estrutura de indicadores de desempenho que ref ita adequadamente a políti ca pública setorial e que esteja vinculada ao sistema de incentivos do contrato por exemplo por meio do mecanismo de pagamento Outra frente da estruturação dos contratos de PPP igualmente relevante em rela ção à Modelagem Operacional e a Modelagem Financeira é a Modelagem Jurídica que também comporta boa parte da inteligência investida na alocação objetiva de riscos A estrita regularidade formal é imprescindível para a sobrevivência de um projeto de PPP Por esta razão os aspectos jurídicos do projeto merecem toda a aten ção como será demonstrado no item a seguir Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 84 10 A Modelagem Jurídica Todas as centenas de decisões que geralmente são tomadas durante a alocação de risco modelagem financeira e modelagem operacional precisam ser traduzidas em termos legais na consolidação do Edital e Contrato de PPP Aspectos jurídicos também limitam ou condicionam decisões importantes das demais atividades du rante a macro etapa de preparação dos projetos informando o que pode ou não pode ser feito Assim é muito relevante que a equipe do projeto contenha profis sionais jurídicos especializados e experientes para que o Edital e Contrato reflitam adequadamente os incentivos e regras de operação previstas para o negócio e que estes instrumentos gerem estabilidade e previsibilidade dos comportamentos re cíprocos durante o prazo do contrato O EDITAL As contratações de Parcerias PúblicoPrivadas no Brasil segundo a Lei Nacional nº 1107904 deverão ser precedidas de licitação na modalidade de concorrência O Edital é o documento que estabelece as regras e parâmetros que orientarão esta concorrência As normas gerais que o Edital de Concorrência deve cumprir estão quase totalmente transcritas na Lei Nacional nº 866693 e são iguais a todas as con corrências públicas Há entretanto algumas peculiaridades para a licitação de PPP em especial O Edital pode prever a realização da fase de julgamento que ordena as propostas da melhor para a pior antes da habilitação que realiza uma avaliação do tipo passa ou falha a partir de critérios jurídicos financei ros e técnicos Esta ordem de fase é tipicamente chamada de inversão das fases da licitação já que em concorrências tradicionais a habilitação ocorre antes do julgamento Com a inversão de fases somente será aberto o envelope contendo o documento de habilitação da empresa classificada em primeiro lugar na fase de julgamento em oposição à abertura e avalia ção de todos os envelopes de habilitação em concorrências tradicionais Como os documentos de habilitação são muito mais extensos do que os documentos das propostas somando centenas e em alguns casos milha res de páginas a inversão economiza tempo e reduz a torrente geome tricamente crescente de recursos administrativos e contra razões que os licitantes propõem e que podem consumir meses da equipe envolvida com a licitação O Edital pode prever a complementação de insuficiências ou correções de caráter formal da documentação criando uma saída para o usual forma lismo e rigidez normativa que caracteriza a análise dos documentos apre sentados pelos licitantes Este dispositivo acaba criando uma possível es tratégia para evitar que propostas mais vantajosas para o governo sejam inabilitadas ou desqualificadas devido a detalhes formais que se entenda equivocados A inclusão no Edital de regra que permita esta correção é al tamente recomendada considerando a complexidade formal e documental 85 exigida nas licitações o que leva com frequência a problemas na organi zação dos documentos pelo setor privado O Edital pode prever uma fase anterior ao julgamento de qualificação das propostas técnicas Isto significa uma avaliação do tipo passa ou falha da proposta técnica Assim a documentação integral da proposta somente é avaliada dos licitantes que obtiveram uma nota mínima nesta qualifica ção preliminar Quando as propostas são sofisticadas demais e requerem muito tempo e recursos para avaliação introduzir a fase de qualificação prévia aumenta a eficiência reduzindo os custos envolvidos na licitação já que pode reduzir o número de propostas a serem avaliadas Por outro lado quando os critérios de avaliação da proposta não exigem tempo ou recur sos demais criação de etapa de qualificação prévia aumenta o número de fases e as oportunidades de recursos e contrarrazões pelos licitantes Licitações de projetos grandes e complexos como PPPs têm sérios riscos de fracassar Por esta razão é preciso um desenho consciente da estratégia de lici tação que envolve escolhas de quando utilizar as regras de licitação previstas acima além da definição adequada dos critérios de habilitação e julgamento que permitam reduzir o tempo e custo do procedimento licitatório e aumentem as chances de um contrato efetivo e com um bom parceiro seja assinado Figura 12 Elementos de uma Estratégia Licitatória Regras de licitação específi cas para PPPs Critérios de Habilitação Critérios de Julgamento A Estratégia da Licitação Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 86 É preciso utilizar critérios de habilitação que promovam uma competitividade efetiva entre os licitantes ou seja não limite a participação para uma ou duas empresas no mercado Por outro lado é preciso que estes critérios não criem um ambiente descoordenado na licitação ou seja com empresas de portes distintos com diferentes capacidades de implementar o projeto e com diferentes fôlegos fi nanceiros digladiandose administrativa e judicialmente É preciso acertar o ponto ótimo no qual há uma concorrência efetiva e focando nos critérios de avaliação da proposta A forma de alcançar este ponto ótimo é estudar o mercado mapeando as características dos potenciais concorrentes Isto permite uma escolha informada sobre os efeitos de uma determinada opção por critérios de habilitação com o foco em selecionar empresas com capacidade efetiva de implementação do projeto O desenho adequado dos critérios de habilitação também pode contribuir para dar forma ao mercado de PPPs Algumas vezes pode ser útil incentivar a partici pação de novos entrantes no mercado aumentando a competitividade do setor quando o objeto for pouco explorado até o momento ou fomentar a associação de empresas com competências complementares de forma a aumentar as qualifica ções da SPE quando o objeto do contrato for muito diversificado ou ainda pode ser relevante incentivar que a SPE subcontrate parcela dos serviços quando a verticalização gerar ineficiências Em qualquer caso é preciso que a identificação dos critérios de habilitação seja uma escolha deliberada e que tais critérios sejam justificados em função do objetivo mais amplo de permitir uma contratação efi ciente e efetiva para o governo Outro conjunto de escolhas que contribui para este objetivo é a identificação dos critérios para julgamento das propostas O desenho dos mecanismos de comparação de propostas é um dos aspectos mais críticos do procedimento licitatório Segundo a Lei Nacional nº 1107904 podem ser critérios de classificação das propostas O menor valor da contraprestação a ser paga pela Administração Pública A combinação do menor valor da contraprestação com o de melhor técnica O menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado Combinação do menor valor da tarifa do serviço público com o de melhor técnica A utilização de critérios técnicos para julgamento aumenta os custos associa dos e o tempo envolvido com licitações Além disso há dificuldades inerentes à estruturação de critérios técnicos adequados para o julgamento Isto porque o sis tema jurídicoadministrativo brasileiro não convive bem com a subjetividade e a criação de critérios objetivos para julgamento de qualidade técnica em geral cap turam poucos aspectos efetivamente relevantes Por outro lado a avaliação exclusiva de preço a ser pago pelo governo ou pelos usuários de serviços pode não capturar a proposta com melhor custobenefício além de criar incentivos para propostas pouco realistas por proponentes que pre tendem renegociar o contrato quando o governo desenvolver uma relação de de pendência com a SPE Neste sentido as boas práticas sugerem a utilização cautelosa de critérios téc 87 nicos na medida em que eles possam privilegiar propostas que efetivamente agre guem valor para o projeto Caso tais critério não sejam possíveis no caso concreto as licitações que consideram somente o preço podem economizar tempo e recur sos consideráveis aos governos além de reduzirem os riscos de o contrato gerar obrigações financeiras excessivamente onerosas aos cofres públicos O CONTRATO O contrato de PPP é um dos documentos mais importantes que nascem como pro duto da macro etapa de preparação e planejamento do projeto Em torno do contrato gravitam todos os documentos que estabelecem as obri gações das partes e o sistema normativo de causas e efeitos que regulará o projeto por toda sua vida Box 26 Escolhendo a Modalidade de Contrato Concessão Administrativa x Patrocinada Do ponto de vista jurídicoformal a Concessão Patrocinada é um tipo de contrato usado quando o objeto é um serviço público no sentido legal da expressão O con ceito de Concessão Administrativa de outro lado permite todo o tipo de prestação de serviços utilizados direta ou indiretamente pelo governo Assim ainda que pos sa haver no caso concreto a possibilidade de cobrança do usuário como fonte de receita da concessionária caso o objeto não inclua um serviço público o contrato deve ser intitulado de Concessão Administrativa É o caso por exemplo dos contratos de PPP assinados para a operação dos estádios de futebol para a Copa do mundo em que apesar de parcela signif cativa da receita privada ser originada de usuários dos equipamentos eles foram classif cados como Concessão Administrativa A situação é menos simples quando o objeto de contrato for um serviço público mas o governo optar por não permitir a cobrança de tarifa dimensionando uma contraprestação pública suf ciente para arcar com todos os custos do projeto Nes te caso a classif cação do art 2o da Lei Nacional nº 1107904 não é precisa Uma boa estratégia portanto pode ser a de consultar a procuradoria jurídica e optar pela modalidade contratual defendida pelo órgão É importante considerar os efeitos desta decisão na exigência de lei específ ca a que se refere o art 10º 3o da Lei Nacional nº 1107904 Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 88 Em setores com pouca regulamentação legal os contratos também são respon sáveis por substituir todo o marco regulatório que é comum em setores mais ma duros em PPPs Há um conjunto muito grande e disperso de temas que são tipica mente tratados nos contratos dentre os quais vale notar OBJETO PRAZO E VALOR DO CONTRATO O contrato precisa apresentar com clareza uma série de aspectos formais como a descrição concisa do objeto o prazo e o valor do contrato Esta última variável é uma das condições de enquadramento já que projetos cujo valor é abaixo de R20 milhões não podem ser conduzidos por meio de PPP Entretanto não há uma metodologia definida para definição do valor do contrato Há tipicamente três metodologias distintas A primeira é a partir do valor dos investimentos totais do projeto a segunda a partir da estimativa de soma das contraprestações públicas a terceira por meio da estimativa da soma das receitas da SPE incluindo as tarifas e receitas acessórias Nas duas últimas metodologias há a variante de cálculo do Valor Presente Líquido dos fluxos considerados a partir de uma taxa de desconto anual aproximada ao custo de capital do governo Seja qual for a metodologia adotada em um projeto é importante lembrar que o Valor do Contrato além de condição de enquadramento também gera limites para as garantias prestadas pelos licitantes durante a licitação e pela SPE durante a execução do contrato O valor máximo de ambas as garantias são um percentual do valor do contrato Assim quanto maior o valor do contrato maiores serão os limites máximos das garantias exigíveis do setor privado A TRANSFERÊNCIA DE AÇÕES E DO CONTROLE DA CONCESSIONÁRIA O contrato precisa estabelecer regras claras quanto às condições em que é pos sível a comercialização de ações da Sociedade de Propósito Específico que impli quem ou não a alteração do controle societário Tipicamente alterações de participação acionária que não implicam mudança de controle ocorrem sem autorização do governo desde que sejam preservadas as condições de habilitação originalmente previstas no Edital Já quanto às alterações societárias que implicam mudança do controle a so lução mais comumente adotada pelos contratos é replicar a orientação legal de exigir anuência prévia do governo art 27 da Lei Nacional nº 898795 Em ambos os casos é muito relevante que os contratos estabeleçam as condi ções e processos necessários às autorizações quando houver Isto porque a con solidação de um mercado secundário de participação acionária em concessões no Brasil poderá ser um passo importante para a diversificação das estruturas de capital e consequentemente tornar os mecanismos de financiamento de infra estrutura mais eficientes A consolidação deste mercado por sua vez depende de regras claras e de previsibilidade quanto às possibilidades e condições para comercialização das participações acionárias A FISCALIZAÇÃO PELO PODER CONCEDENTE Outro conjunto de temas que precisa ser tratado no contrato são os instrumentos 89 e prerrogativas de fiscalização Tratase aqui em primeiro lugar de estabelecer no contrato um dever geral do privado em fornecer todas as informações relevantes da execução do projeto para que o governo possa atuar de acordo O contrato pre cisa afastar qualquer possível argumento privado de confidencialidade comercial ou outro mecanismo que possibilite alguma resistência à irrestrita transparência de informações Em segundo lugar o contrato precisa indicar os procedimentos e meios a serem adotados para a supervisão específica dos resultados e indicadores estabelecidos durante a modelagem operacional O foco de projetos de PPP em resultados e in dicadores torna a eficácia destes mecanismos de supervisão e acompanhamento fundamentais para o sucesso de projetos e esta relevância precisa ser traduzida nos contratos Uma estratégia comum em projetos de PPP é prever a figura de auditores ope racionais ou verificadores independentes que seriam empresas especializadas contratadas pelo setor público ou privado para aferir os resultados e indicadores e gerar relatórios conclusivos Neste caso os contratos precisam prever o acesso irrestrito destas empresas a dados e informações sobre a execução do projeto OS PROCEDIMENTOS PARA REEQUILÍBRIO ECONÔMICOFINANCEIRO DO CONTRATO Quando o contrato de PPP ou a lei aloca riscos a uma das partes mas outra parte arca com as consequências financeiras de sua ocorrência é preciso realizar um procedimento de reequilíbrio financeiro do contrato de modo que o dono contra tual do risco receba os custos ou benefícios que lhe cabem De uma forma geral quando um risco se materializa ele tipicamente traz con sequências para o fluxo de caixa privado Caso este risco tenha sido alocado con tratualmente ao governo é preciso que o governo pague a conta ou receba os benefícios Pleitos de reequilíbrio econômicofinanceiro têm se mostrado muito frequentes no contexto brasileiro Os contratos precisam tratar com grande nível de detalhe os procedimentos que serão adotados nestas renegociações contratuais pois podem envolver vultuosas somas de recursos Especificamente há pelo menos 2 parâme tros que precisam de ser estabelecidos no contrato para evitar conflitos futuros O primeiro é a fonte de informações sobre ao cálculo dos valores envolvidos com a realização de um risco Tipicamente as fontes de informação podem ser as bases de dados públicas como o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil ou a comprovação de despesas realizada pela SPE por meio de documento fiscal ou equivalente Outra informação importante cuja origem precisa ser prescrita no contrato é o conjunto de premissas contábeis e suas consequên cias fiscais que serão consideradas no momento da compensação O segundo parâmetro que precisa ser determinado no contrato é forma de cálculo do custo de capital a ser considerado Isto é importante pois com frequência o pe ríodo de realização das despesas em função da ocorrência do risco é diferente do período da compensação Portanto é preciso remunerar o capital privado com alguma taxa a ser determinada no contrato Geralmente o contrato precisa fazer uma escolha Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 90 entre duas metodologias de determinação da taxa a primeira é a utilização da Taxa de Retorno que o licitante vencedor espera obter com o projeto tal como indicada por ela na proposta comercial entregue na licitação a segunda é o estabelecimento de uma taxa fixa no contrato ou determinada a partir de uma formula paramétrica que incor pora alguma variável macroeconômica como SELIC ou TJLP OS MECANISMOS DE RESOLUÇÃO DE CONFLITOS Disputas contratuais são comuns em PPPs por uma série de razões como por exemplo o fato de serem contratos de longo prazo em que circunstâncias inespe radas estão fadadas a acontecer Os mecanismos utilizados para solucionar conflitos e disputas são portanto uma parte relevante do contrato Quanto mais bem especificados estiverem estes mecanis mos maior será a chance de eles serem utilizados adequadamente pelas partes A Lei Nacional nº 1107904 inovou em seu art 11 III ao prever a possibilidade da adoção da arbitragem para solução de conflitos nos termos da Lei Nacional nº 930796 o que confere celeridade ao julgamento de disputas de natureza jurídica compatíveis com a corte arbitral Portanto a inclusão no contrato de uma cláusula arbitral que detalhe aspectos do procedimento especifique a câmara arbitral a ser utilizada e estabeleça as regras para pagamento das taxas correspondentes é fundamental em uma boa re gulamentação do mecanismo de solução de conflitos REGRAS PARA ENCERRAMENTO DA CONCESSÃO Um contrato de PPP deve incluir cláusulas detalhadas que tratam do seu encer ramento As principais hipóteses de encerramento que devem ser tratadas nos contratos são Advento da data de encerramento do contrato conforme previsto original mente Default por parte da concessionária ou a caducidade da PPP Default por parte do governo ou a rescisão da PPP Uma decisão unilateral da Administração Pública ou encampação da PPP Casos fortuitos ou de força maior Um contrato de PPP deve descrever em detalhes as circunstâncias que permi tem uma parte terminar o contrato especialmente quando a outra parte estiver inadimplente com as suas obrigações Para que eventos possam ensejar o encer ramento do contrato a interpretação da cláusula contratual que daria lastro à uma decisão desta natureza deve ser bem fundamentada e se possível precedida de um período de aprendizagem que seria um interstício temporal para que a parte inadimplente regularizasse a situação Atenção especial deve ser reservada para os descumprimentos persistentes do contrato que isoladamente não gerariam nenhuma hipótese de ruptura mas que cumulativamente resultariam em um caso de inequívoca situação de inadim plência O critério para identificar esses descumprimentos persistentes deve ser o mais objetivo possível Tais critérios podem se basear no acúmulo de advertências penalidades deduções da contraprestação pontos negativos entre outros Quando a inadimplência do contrato se deve pela baixa performance de um sub 91 contratado a concessionária deve possuir a habilidade de substituir seus fornece dores para cessar os danos que causam ao contrato de PPP Esses danos inclusive devem ser mitigados por seguros de performance de forma que a concessioná ria cumpra com custos adicionais associados à substituição dos seus fornecedores É importante que se tenha ciência de que em determinadas circunstâncias o governo tem o direito de terminar o contrato unilateralmente portanto é crucial que haja clareza quanto à forma de se descobrir o custo do encerramento do con trato a qualquer momento Os próximos tópicos apresentarão suscintamente as abordagens utilizadas para calcular o pagamento final nos diversos casos de encerramento do contrato AS INDENIZAÇÕES POR ENCERRAMENTO DA CONCESSÃO Em alguns casos a previsão de pagamentos no momento do encerramento do contrato são fatores chave em PPPs porque são fundamentais para que o projeto seja financeira mente viável do ponto de vista dos financiadores Portanto o detalhamento deste tema no contrato é fundamental para permitir a bancabilidade do projeto No caso de advento do termo do contrato geralmente os contratos não preveem qualquer indenização ao setor privado O contrato entretanto pode prever algum valor de indenização em algumas circunstâncias tais como no caso de novos bens reversíveis adquiridos ou benfeitorias construídas nos anos finais do contrato Nes te caso a metodologia de cálculo destes valores é imprescindível no contrato Nor malmente são usadas a metodologia do valor contábil não depreciado do ativo ou o do valor de seu valor de mercado No caso de default da concessionária os contratos devem prever um valor a título de indenização a ser pago para a concessionária Tratase da hipótese em que o encer ramento do contrato se dá pelo fato de a concessionária sistemática e reiteradamente estar aquém dos níveis de performance originalmente contratados O contrato de PPP deve esgotar estas hipóteses tais como a não conclusão das obras o não atingimento dos padrões de qualidade e a insolvência da concessionária20 Há uma série de métodos que podem ser utilizados para determinar o pagamento que o governo deve fazer à con cessionária ou aos seus financiadores incluindo quitação de toda ou de parte específica da dívida contraída até o limite daquilo efetiva e propriamente utilizado para financiamento do projeto o valor contábil não depreciado dos bens do projeto o valor presente líquido do esperado fluxo de caixa que teria sido pago pelo governo se o contrato não tivesse sido encerrado e o pagamento vinculado às circunstâncias de uma nova licitação feita para substi tuir o parceiro privado original Em princípio o setor público não deveria ser incentivado do ponto de vista financei ro a escolher uma solução terminativa para o contrato Da mesma forma os financiado res não deveriam esperar evitar perdas de recursos a partir de pagamentos indevidos 20 Por outro lado o contrato de PPP também precisa prever as possibilidades em que o baixo desempenho operacional não aciona o encerramento do contrato Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 92 Box 27 Pagamentos no Encerramento do Contrato sob a Ótica da Experiência Britânica O Reino Unido fornece bons exemplos que alcançaram efeitos razoáveis e equilibrados nestes casos Onde há um mercado estruturado diante do encerramento precoce do con trato por default da concessionária o governo pode optar por vender o pe ríodo remanescente da concessão f cando o valor oferecido pelo proponente vencedor como compensação aos f nanciadores da concessionária original Onde não há uma liquidez de mercado a compensação devida aos f nancia dores serão determinadas pelo valor presente líquido do f uxo de caixa da PPP durante o tempo remanescente do contrato Para promover ao mesmo tempo i equanimidade ii incentivos para o setor privado e iii financiabilidade o contrato de PPP deve assegurar que a concessio nária não seja financeiramente prejudicada caso o término do contrato aconteça precocemente como resultado de default do governo ou por uma decisão unilateral de vontade do poder público Nestas circunstâncias tanto os financiadores como os investidores que aportaram equity devem ser totalmente reembolsados En quanto o cálculo da compensação aos financiadores é relativamente fácil definir a compensação devida aos investidores de equity pode ser complexo Os seguintes mecanismos podem ser usados O valor presente líquido do que teria sido a futura remuneração dos investido res caso o encerramento não tivesse acontecido precocemente21 Mesmo caso descrito anteriormente exceto que o cálculo é feito com base no fluxo de caixa originalmente projetado na data de assinatura do contrato Um pagamento que garante aos investidores de equity a Taxa de Retorno Interno TIR que eles esperavam quando da assinatura do contrato baseado em todo o fluxo de caixa recebido pelos investidores desde a assinatura do contrato até quando se deu o encerramento ENCERRAMENTO DO CONTRATO POR CASO FORTUITO E FORÇA MAIOR PPPs normalmente fornecem a possibilidade de quaisquer das partes terminar o contrato diante de eventos imprevisíveis ou previsíveis mas de consequências de difícil mensuração que comprometerem a performance da concessionária por um longo período de tempo Neste caso salvo disposição em contrário o princípio que deve ser reproduzido nos contratos é o de que uma vez que nenhuma das partes tem a culpa pelo ocorrido o ônus do encerramento do contrato deve ser compartilhado 21 Esse cálculo entretanto considera o f uxo de caixa do acionista previsto a partir da data do efetivo encerramento até a data do encer ramento originalmente previsto no âmbito do contrato de PPP Embora seja o modo conceitualmente mais correto as incertezas em torno das previsões o tornam complexo de ser implementado 93 STEP IN RIGHTS A Lei nº 1107904 em seu art 5º 2º I autoriza que o contrato de PPP preveja a hipótese em que os financiadores possam exercer um direito de stepin assu mindo o controle da Sociedade de Propósito Específico na intenção de recuperála protegendo o projeto e o empréstimo que concedeu Essa inovação aumentou a financiabilidade dos projetos de PPP além de ser também uma ferramenta im portante para a continuidade da prestação de serviço Neste caso o contrato se encerraria somente se os financiadores escolherem não exercer o direito de ste pin A efetividade desta clausula contudo depende de um detalhamento dos procedimentos associados no contrato de PPP CONDIÇÃO DOS BENS REVERSÍVEIS O contrato de PPP deve conter cláusulas que assegurem que bens reversíveis sejam entregues ao governo em boas condições Por exemplo o contrato po deria incluir indicadores de condição destes bens expectativa de vida útil restante capa cidade de cumprir determinados testes de funcionalidade etc uma avaliação de uma entidade externa independente referendando a condi ção dos bens retenções a serem feitas a título de garantia nos pagamentos próximos à data de encerramento do contrato para esta finalidade Box 28 Os Resultados da Atividade de Modelagem Jurídica A equipe de envolvida na implementação da macro etapa de preparação deve assegurar que a Modelagem Jurídica gere ao menos os seguintes resultados Uma minuta de contrato que ref ete adequadamente a alocação de riscos estabelecida nas demais atividades de preparação e planejamento e que de talhe os aspectos jurídicos a ponto de criar uma relação estável e segura para ambas as partes Um Edital de que ref ita uma estratégia def nida para promover competiti vidade na concorrência que reduza os riscos e garanta ef cácia ao procedi mento licitatório Encerrada a etapa de preparação e estruturação dos projetos é preciso que algumas formalidades sejam cumpridas antes de ser possível licitar o projeto as sinar o contrato e iniciar sua gestão Alguns destes aspectos formais serão apre sentados a seguir Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 94 11 Documentação prélicitatória Previamente à publicação do edital de uma Parceria Público Privada é neces sário que se produza uma Justificativa Técnica que compreenda alguns aspec tos fundamentais para que o projeto cumpra os requisitos legais evitando assim questionamentos que poderiam suspender a licitação Destacase alguns destes aspectos a seguir Em primeiro lugar devem estar demonstradas as condições econômicas da contratação do objeto por meio de uma PPP em comparação às condições de um contrato público tradicional quando as obras são realizadas por iniciativa e coor denação do Estado e a operação é conduzida ou pelo Estado ou por terceiro con tratado por meio de uma concessão de uso de bem público Ou seja a finalidade deste estudo é mostrar as vantagens obtidas pela escolha da contratação na forma de PPP frente ao contrato de obra pública seguido de operação pública ou de concessão de uso nos termos da Lei nº 898795 Apesar de não haver exigência legal específica no Brasil uma metodologia tra dicionalmente utilizada para avaliar a aplicabilidade de modelo de PPP nos casos concretos é a do cálculo do Value for Money VfM cujo conceito está explicitado no Box 3 Conceito de Value for Money VfM Neste sentido tratase de um útil mé todo para avaliar as vantagens econômicas de uma PPP em cumprimento à Lei nº 1107904 art 10º I a Tais vantagens restarão sinalizadas se ao final do estudo o modelo de PPP mostrarse potencialmente mais apto a ter custos reduzidos ao longo da duração do projeto ter melhor alocação de riscos ter maior velocidade de implantação ter melhor qualidade do serviço e ter geração de fontes alternativas de receita Também é preciso desenvolver um estudo que comprove que o impacto finan ceiro da PPP nas metas de resultados fiscais do governo estão de acordo com a Lei Complementar nº 101 em especial com o anexo do art 4º 1º respeitando assim a Lei nº 1107904 art 10º I b Outro estudo importante que o ente concedente precisa fazer é aquele que esti ma os desembolsos correspondentes ao cumprimento das obrigações pecuniárias que podem ser assumidas em virtude deste contrato bem como o seu impacto orçamentário atendendo assim a Lei nº 1107904 art 10º em seus incisos II e IV Outra exigência legal diz respeito à previsão no Plano Plurianual em vigor no ano da celebração do contrato conforme art 10º V da Lei nº 1107904 Ainda que inexista impactos financeiros no Plano Plurianual vigente impedindo a especifica ção de dotação orçamentária para o projeto deverá ser demonstrado que a ativi dade consta no plano e que em momento oportuno será inserida no subsequente No mesmo sentido a manifestação do ordenador de despesas de que as obri gações contraídas são compatíveis com a LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias e estão previstas na LOA Lei Orçamentária Anual conforme determinação do art 10º III da Lei nº 1107904 pode vir a se tornar inaplicável Isso porque em muitos casos na vigência da LOA correspondente ao ano de assinatura do contrato é 95 possível que não haja previsão para desembolsos do governo em função do fato de que os pagamentos públicos em PPP em regra costumam acontecer depois da realização das obras e do início efetivo da prestação do serviço Não raro o encerramento do exercício financeiro acontece antes da disponibilização da in fraestrutura para fruição do objeto da PPP sendo impossível que haja previsão na LOA portanto De toda sorte quando aplicável é uma exigência a ser respeitada Por fim deve ser observado o limite do ente concedente de contrair obrigações considerando que as contraprestações pecuniárias não podem ultrapassar o per centual de 5 da Receita Corrente Líquida anual em atenção ao art 28 da Lei nº 110790422 22 A Lei de PPPs foi publicada em 2004 autorizando que os pagamentos públicos correspondessem a até 1 da Receita Corrente Líquida A Lei Nº 12024 em 2009 tratou de ampliar este limite para 3 Por f m em 2012 a Lei nº 12766 aumentou para 5 o percentual previsto no art 28 da Lei nº 1107904 permitindo que mais Estados e Municípios cumpram este requisito para viabilizar projetos de PPP Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 96 Atribuição de responsabilidade e de gestão Monitoramente e gestão das entregas e dos serviços Gestão das mundanças autorizadas no contrato de PPP Gestão das mundanças não autorizadas no contrato de PPP MÓDULO D A Gestão do Contrato e o Ambiente Regulatório Este módulo lida com o ciclo de vida de um projeto de PPP contado a partir da assinatura do contrato até o fim do prazo de concessão A figura abaixo sintetiza os principais estágios envolvidos na implementação de um projeto de PPP Figura 13Principais Estágios da Implementação de um projeto de PPP 12 Aspectos Fundamentais de Gestão Durante a gestão do contrato de PPP o governo deve assegurar que seja dado à equipe de gestão do contrato responsabilidades claramente defi nidas e recursos suficientes para executálas regras de gestão sejam estabelecidas para lidar com o monitoramento ajus tes e soluções de conflitos no âmbito do contrato de PPP como forma de pre servar sua integridade Ainda que a estruturação institucional seleção de projetos preparação e pla nejamento e a licitação tenham sido etapas bem conduzidas a maneira como o contrato de PPP é gerido é fundamental para o sucesso do projeto e para a sua verdadeira capacidade de gerar o retorno social pretendido ALOCAÇÃO DE RESPONSABILIDADES DE GESTÃO Depois de assinado o contrato de PPP a responsabilidade pela gestão do contra to normalmente será transferida a uma equipe que se dedicará especificamente para este fim É razoável em termos de eficiência que um mesmo time de gestão de contratos lide com mais de um contrato de PPP quando existem concessões de natureza similar por exemplo quando uma Secretaria é responsável por duas PPPs Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 98 de Centro de Atendimento ao Cidadão Além de ser mais eficiente do ponto de vista do gasto público conhecimentos da experiência de um contrato podem ser incorporados com mais facilidade para ajudar na regulação do outro Uma equipe de gestão de contratos terá que conduzir várias frentes diárias de regulação É desejável que o superior hierárquico desta equipe tenha feito parte da equipe que trabalhou na modelagem e na licitação ou ao menos que ele tenha acesso a estes profissionais dado que uma boa compreensão do projeto e seus riscos inerentes vão habilitálo a pensar a estratégia de gestão de contrato de uma maneira mais apropriada Como linhas mestras do pensamento do governo no início desta etapa é preci so certificar que as responsabilidades estão definidas claramente destacando um time que estará exclusivamente dedicado em gerilas as provisões para lidar com contingências e alterações contratuais tenham sido mapeadas seja elaborado um mecanismo de revisão contratual que acompanhe a gestão do contrato haja orçamento e profissionais suficientes para assumir as responsabilidades inerentes à gestão dos contratos É importante que o governo desenvolva anteriormente à escolha do licitante vencedor um arcabouço sob o qual o time de gestão do contrato irá atuar Isso vai reduzir as incertezas dos proponentes e consequentemente melhorar a qualidade de suas propostas comerciais Inevitavelmente licitantes vão incorporar custos relacionados ao monitoramento e regulação do contrato portanto eles devem ter indicações claras de a quais regras e métodos estarão submetidos No início do contrato de PPP o time de gestão de contrato vai precisar desen volver ferramentas e processos de gestão incluindo planos de contingência Seria conveniente que estes processos fossem registrados como um manual de forma que este conhecimento possa ser incorporado pela organização e aproveitado ao longo de toda a vida do contrato MONITORAMENTO E GESTÃO DAS ENTREGAS E DOS SERVIÇOS O contrato de PPP deve trazer de forma clara as obrigações da concessionária e as expectativas em torno do nível de serviço A gestão eficaz do contrato depende em primeiro lugar da capacidade de a concessionária entender o contrato de PPP Isto implica dentre outras coisas definir e divulgar os procedimentos que garanti rão o monitoramento cuidadoso da performance da concessionária É importante que haja um momento logo depois da assinatura da PPP em que a equipe de gerenciamento de contratos apresente à concessionária as suas impres sões sobre as principais obrigações do parceiro privado revelando de forma mais incisiva as suas expectativas A gestão contratual efetiva vai ajudar a identificar e monitorar a construção e performance operacional por parte da concessionária e isso permitirá o go verno gerir os riscos do projeto ao longo de execução contratual de forma mais eficiente e eficaz 99 MONITORAMENTO REGULATÓRIO Para monitorar efetivamente a implementação do projeto a concessionária terá de fornecer à equipe responsável pela gestão do contrato as informações concer nentes à esfera financeira e à esfera operacional periodicamente O contrato de PPP definirá em que consiste este núcleo de informações mínimas e a frequência em que deverão ser apresentadas É importante notar que a excessiva solicitação de informações implica um gasto desnecessário à concessionária e custoso para a relação entre as partes que precisa ser sopesado A equipe de gestão do contrato vai precisar por exemplo monitorar o cumprimento dos indicadores de desempenho revisar os procedimentos de controle e garantia de qualidade para certificar que esses sistemas estão funcionando estabelecer e gerir o relacionamento diário com a concessionária reportar regularmente às autoridades e instâncias de governo interessadas no andamento do projeto bem como às entidades de controle externo tais como Tribunal de Contas e Ministério Público GESTÃO DE RISCOS Os riscos devem ser acompanhados de perto pela equipe responsável pela ges tão do contrato Os riscos podem ser classificados como Contratualmente alocados entre as partes Intrinsecamente suportados pelo governo Não alocados contratualmente Associados a mudanças no contrato de PPP É fundamental que a equipe de gestão do contrato de PPP tenha um enten dimento claro dos requerimentos estabelecidos no contrato e do racional destes requerimentos de forma a manter a coerência entre o pensamento da equipe que estruturou o projeto e o do time que o regula A transmissão deste conhecimento é muito benéfica do ponto de vista estratégico pois a postura na regulação sobretudo em momentos de negociação de reequilíbrio econômicofinanceiro do contrato tende a ser aperfeiçoada se o histórico da modelagem do projeto for observado Os desafios potenciais no âmbito da gestão do contrato devem ser identifi cados com antecedência para serem tratados Se o problema parecer ser perma nente e o primeiro ponto de contato da concessionária não conseguir resolver a questão deve ser levada a um ambiente com nível de senioridade maior Como dito anteriormente um manual de operação do contrato poderá prever aspectos de governança como este para registrar os fluxos da regulação GERENCIANDO MUDANÇAS PERMITIDAS NO CONTRATO DE PPP O próprio contrato de PPP deverá acionar os gatilhos para implementação de mudanças no contrato Contudo o contrato pode não especificar todos os passos que precisam ser dados para chegar a um acordo para implementação destas mudanças Neste sentido é importante que o manual de operação do contrato especifique detalhes como Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 100 O destinatário da solicitação de mudança Os legitimados a solicitarem as mudanças A pessoa responsável por avaliar o impacto da proposta de mudança As pessoas autorizadas a concordar com alterações em nome do governo e da concessionária A pessoa responsável pela fiscalização e verificação da implementação da mudança Mudanças permitidas em um contrato de PPP são recorrentemente complexas e capazes de gerar repercussões financeiras e políticas Por estes motivos é im portante que sejam avaliadas em ambientes estratégicos que harmonizem inte resses políticos e preservem os aspectos técnico que precisem ser resguardados GESTÃO DE MUDANÇAS NÃO PREVISTAS NO CONTRATO DE PPP Dado que contratos de PPP possuem prazos de duração mais longos mudanças imprevisíveis nas especificações contratuais durante a construção ou operação não são incomuns A equipe de gestão do contrato deve atuar diante destas cir cunstâncias calibrando os esforços para assegurar que a concessionária gerencie os riscos alocados sob a sua respon sabilidade prevenir que a viabilidade do negócio seja ameaçada o que conduziria a uma prestação de serviço em níveis indesejados Pleitos de reequilíbrio econômico da equação financeira do negócio são comuns e acompanham as PPPs que acontecem ao redor de todo o mundo Ainda que re negociações contratuais sejam corriqueiras os riscos associados devem ser reco nhecidos e mitigados Contratos de PPP devem ser desenhados para minimizar as hipóteses de grandes renegociações em um estágio posterior Renegociações contatuais requerem análises criteriosas e diálogo entre as partes antes que mu danças sejam acordadas e implementadas É recomendável que quando for possível sejam envolvidos representantes dos Tribunais de Conta e do Ministério Público para respaldar as decisões A ajuda de consultorias externas neste processo que carreguem experiência e aportem um caráter neutro nas avaliações dos fatos ensejadores de renegociação pode ser útil Enquanto algumas renegociações são legítimas muitas outras são oportunistas e precisam ser combatidas As renegociações contratuais são geralmente indesejadas porque a competição em licitação pode ser distorcida no chamado fenômeno de sele ção adversa quando o vencedor não é necessariamente o mais eficiente mas o mais habilidoso para renegociações como as renegociações são conduzidas bilateralmente os efeitos positivos do ambiente competitivo são perdidos renegociações geralmente comprometem o alinhamento entre os incentivos e as penalidades previstas em contrato É importante também garantir que os financiadores tenham seus direitos e interesses preservados diante de uma situação de mudança que altere o compo nente de risco do projeto 101 As PPPs têm um futuro promissor no Brasil Em primeiro lugar governos e em presas têm se esforçado para promover e desenvolver projetos o que levou ao acumulo considerável de experiências nos mais diversos setores Em segundo lugar a demanda de investimentos em infraestrutura aliada aos acentuados problemas que os mecanismos tradicionais de implantação vêm re produzindo criam um ambiente muito favorável para os contratos de PPP Há entretanto um grande risco à frente A sofisticação dos projetos de manda uma política estruturada de desenvolvimento de capacidades e com petências institucionais para selecionar preparar licitar e gerir contratos O que este guia revela é que estas tarefas demandam profissionais e instituições preparados para lidar em um ambiente tecnicamente complexo interdiscipli nar e politicamente sensível Falhar na construção destas capacidades levará a fracassos nos projetos o que somente contribuirá para construção de um ambiente cada vez mais hostil ao in vestimento privado em infraestrutura Esperamos que iniciativas que pretendem consolidar e organizar o conhe cimento disponível como é o caso deste guia possam contribuir para que as PPPs cumpram seu papel de modernizar a infraestrutura no Brasil e conse quentemente aproxime o país dos níveis de desenvolvimento socioeconômico que todos pretendemos Posfácio O Futuro das PPPs no Brasil Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 102 Andersen Arthur and LSE Enterprise 2000 Value for Money Drivers in the Private Finance Initiative A Report by Arthur Andersen and LSE Enterprise Commisioned by the Treasury Taskforce European PPP Expertise Center EPEC 2011 The Guide to Guidance How to Prepare Procure and Deliver PPP Projetcts Luxemburg Farquharson Edward Torres de Mastle Clemencia Yescombe ER Encinas Javier 2011 How to Engage with the Private Sector in PublicPrivate Partnerships in Emerging Markets World Bank World Bank Farrugia C T Reynolds and RJ Orr 2008 PublicPrivate Partnerships Agencies A Global Perspective Working Paper 39 Collaboratory For Research on Global Projects CRGP Stanford University Stanford CA OECD 2010 Dedicated Public Private Partnerships A Survey of Institutional and Governance Structures OECD Publishing Paris OECD 2010 United Nations Economic Commission for Europe UNECE 2008 Guidebook on Promoting Good Governance in PublicPrivate Partnerships New York and Geneva United Nations 2008 World Bank Institute 2012 PPIAF PublicPrivate Partnerships Reference Guide Version 10 World Bank Washington DC World Bank Governo do Estado do Rio de Janeiro Conselho Gestor do Programa Estadual de Parcerias PúblicoPrivadas CGP 2008 Manual de Parcerias Público Privadas Governo do Estado de Minas Gerais Unidade de PPP 2009 Manual de Operações do Programa Estadual de Parcerias PúblicoPrivadas de Minas Gerais Governo do Estado de Minas Gerais Unidade de PPP 2013 Manual de Padronização de Regras Chave de Parcerias PúblicoPrivadas do Governo do Estado de Minas Gerais Referências Bibliográf cas 103 Palavras Finais do Patrocinador e Implementadores A julgar pela experiência com PPPs em países como o Reino Unido o número de projetos continuará se expandindo rapidamente no Brasil e o modelo de inves timento privado terá um papel cada vez mais central para a política de infraestru tura no país O crescimento desta modalidade de contratação pela Administração Pública brasileira neste momento possui a vantagem de poder aprender com os acertos e erros dos países com ampla e diversificada prática no assunto Neste sentido a experiência e expertise do governo e de empresas do Reino Unido podem ser de grande utilidade aos gestores públicos brasileiros e o apoio das instituições envolvidas neste Projeto bem como a produção do Guia ilustram o interesse em contribuir para este processo de consolidação de PPPs junto aos governos estaduais e municipais brasileiros Departamentos do Governo britânico estruturaramse para receber e processar demandas internacionais e estão prontos para oferecer apoio técnico em diversos aspectos relevantes do ciclo de projetos de PPP tratados neste Guia Outra forma de acessar a experiência britânica é envolverse com as empresas que participaram do ciclo de projetos no Reino Unido seja na qualidade de con sultores investidores e concessionárias Grande parte destas empresas possuem fortes práticas na América Latina e podem contribuir com o vasto aprendizado que a experiência britânica propiciou 105 LIÇÕES DO REINO UNIDO E INTERNACIONAIS APRENDIDAS COM A IMPLEMENTAÇÃO DE PROJETOS DE PPP PFI RELEVÂNCIA PARA O BRASIL Julius Sen Diretor Associado e Assessor Sênior de Programas LSE Enterprise Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 106 Resumo da experiência política do Reino Unido aprendidas com a implementação de projetos de PPPPFI Introdução As lições que podem ser aprendidas com a experiência do Reino Unido e de outros países em relação ao uso de PPPPFI Parcerias PúblicoPrivada e Iniciativas de Financiamento Privado assim como sua relevância para a situação no Brasil são muitas e variadas Neste resumo apresento algumas considerações sobre os pontos que consi dero mais importantes Começo com uma lista que apresenta uma relação dos di versos aspectos a serem considerados durante a formulação da proposta de PPP PFI Esse resumo é voltado aos aspectos de nível político e não necessariamen te às complexidades técnicas e jurídicas embora faça referência a elas quando for necessário A ideia é apresentar um panorama com algumas questões mais abrangentes sobre o marco que os formuladores de política devem levar em con sideração na hora de decidirem como executar um projeto Na realidade elaborar contratos é por si só um exercício jurídico e técnico complexo Mesmo dentro da esfera política é praticamente impossível explicar detalha damente cada problema Portanto exponho um resumo narrativo das principais lições baseadas em experiências internacionais e do Reino Unido e em seguida considero algumas questões que são relevantes para as autoridades federais es taduais e municipais do Brasil Nesse processo tive que ser seletivo em relação ao que abordar Tive por exem plo que deixar de fora grande parte dos papéis desempenhados pelo governo fe deral e por instituições federais na criação de sistemas de regulamentação e de instituições uma vez que esse é por si só um tópico muito abrangente Também deixei de fora uma discussão detalhada sobre a importância da informação dos dados e das estatísticas nas avaliações de riscos envolvendo projetos de PPPPFI Este é também um assunto extremamente amplo sendo mencionado apenas em termos genéricos Esse artigo portanto tem por finalidade servir de base para futuras explora ções e verificações sobre as diversas questões envolvidas CONSIDERAÇÕES POLÍTICAS RELEVANTES O PAPEL DE TEORIAS E IDEIAS Muito esforço e muita energia foram empregados para justificar projetos de PPPPFI em termos ideológicos e teóricos O foco desse modo deveria ser na realização de projetos e de sistemas que tragam investimentos substanciais e que funcionem eficientemente de acor do com o contexto específico de cada país e de cada situação sem considerar se o projeto seja de natureza privada mista ou do setor voluntário 107 A experiência do Reino Unido sugere que o desafio se encontra no desenvol vimento da expertise em relação às diversas formas de gestão contratual em que o governo desempenha o papel de um consumidor inteligente e bemin formado O CONTEXTO POLÍTICO O contexto político e o constitucional são de fundamental importância no pla nejamento de PPPPFI Se eles se mantiverem estáveis durante o período con tratual será fácil planejar projetos de PPPPFI eficazes Mesmo no Reino Unido que tem um marco político e um sistema constitucio nal estável três grandes desenvolvimentos nessas áreas tiveram um impacto significativo no planejamento de projetos de PPPPFI o Em primeiro lugar o processo de concentração política no Tesouro a par tir do final dos anos 1970 em busca do controle macroeconômico levou à dominância da perspectiva do Tesouro sobre todas as ideias de privati zação e de iniciativas de PPPPFI o Em segundo lugar a criação de agências de regulamentação para criar condições de mercado para os setores privatizados e para exercer uma crescente gama de atividades de normatização técnicas de saúde de segurança ambientais entre outras o E em terceiro lugar as consequências da devolução e da descentraliza ção do poder nos últimos dez anos principalmente para a Escócia e para o País de Gales assim como para as prefeituras councils As prioridades políticas também mudaram substancialmente questões am bientais juntamente com políticas e metas de energia verde hoje em dia geralmente são incorporadas como parte de medidas políticas Prioridades de saúde que anteriormente eram políticas de intervenção corretivas agora são medidas de políticas preventivas tabagismo obesidade entre outros No caso de economias emergentes como o Brasil no qual reformas constitu cionais descentralização do poder e elaboração de políticas de desenvolvi mento especialmente as relacionadas a questões sociais ambientais e de desenvolvimento estão sendo aperfeiçoadas o desafio de elaborar estraté gias efetivas de PPPFPI é ainda maior Dentre as diversas considerações políticas que mais complicam a estraté gia eficaz de gestão contratual as relacionadas ao desenvolvimento são as mais difíceis de identificar e de avaliar nas discussões sobre a relação custobenefício A determinação da eficácia parece estar mais relacionada ao encontro do equilíbrio entre uma combinação complexa de fatores sociais políticos fi nanceiros técnicos ambientais comerciais e de desenvolvimento bem como precisa ser avaliada separadamente em cada projeto Assim como a metodologia teórica é falha a reprodução do modelo de um país em outro país ou em outro projeto também é O projeto de cada programa precisa levar em consideração as realidades locais e ser adaptado de forma específica à cada situação e momento Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 108 Sendo assim contratos rígidos de longo prazo que são indiferentes aos fa tores mencionados anteriormente e se concentram em criar a imagem de es tarem fazendo algo que irá melhorar a infraestrutura e os serviços públicos normalmente enfrentarão dificuldades O que podemos dizer entretanto é que os projetos de PPPPFI quando forem bem planejados e considerados podem de fato reduzir o compromisso orça mentário atrair financiamento externo criar novas infraestruturas e oferecer serviços públicos de alta qualidade CONSIDERAÇÕES FINANCEIRAS E COMERCIAIS No caso do Reino Unido as estratégias de PPPPFI tiveram como objetivo ini cial melhorar as finanças públicas por meio da redução dos gastos públicos em várias categorias principalmente relacionados às empresas públicas à infraestrutura e aos serviços públicos O objetivo por sua vez estava menos relacionado à melhoria da qualidade de serviços e mais enfocado em evitar que os gastos públicos ficassem fora de controle A ideia era criar condições de mercado que atraíssem financiamento externo um objetivo que vem sendo alcançado na maioria dos projetos Um dos perigos é que em alguns desses projetos o setor privado recebe to dos os benefícios ao passo que o governo assume todos os riscos O público não necessariamente recebe um serviço de melhor qualidade embora esse seja um debate constante Com tempo e experiência a situação melhorou consideravelmente no plane jamento de contratos e na distribuição de riscos e benefícios Uma consideração secundária era abrir espaço para o setor privado por meio da criação de novos mercados os quais desenvolveriam uma capacidade co mercial globalmente competitiva e desta maneira contribuiriam para o cres cimento econômico ao longo do tempo Esse provavelmente vem sendo o aspecto mais eficiente do processo de PPPPFI Houve algumas exceções nos casos em que havia uma grande dimensão de segurança e de capital o governo teve que fornecer subsídios e garantias para cobrir custos e riscos A principal vantagem da estratégia de PPPPFI para as finanças públicas é que as garantias implícitas ou explícitas não precisam ser lançadas no ba lanço patrimonial do governo Esse mecanismo melhora as finanças públicas mantendo o controle dos níveis de dívida pública PROBLEMAS DE GESTÃO CONTRATUAL A capacitação de planejamento e de gerenciamento técnico dos contratos deve ser desenvolvida no governo de modo que ele assuma o papel de con sumidor inteligente e beminformado Este é um processo que leva tempo e embora o planejamento de contratos e a gestão de ideias sejam absorvidos a partir de experiências de outros países ou projetos eles devem ser adaptados aos requisitos específicos de cada situação Os contratos não podem abranger todas as possibilidades especialmente 109 em projetos grandes complexos e de longo prazo Um ótimo relacionamento entre agências públicas e privadas envolvidas no projeto é essencial para o sucesso do projeto Uma relação formal adversa e técnica não será flexível ou adaptável o suficiente para se ajustar aos requisitos de um contrato de PPP PFI A relação custobenefício não deve ser a principal consideração quando fa tores sociais ambientais estratégicos e de desenvolvimento são levados em conta Na verdade as considerações sobre o custobenefício para países emergentes não são as principais prioridades É possível alcançar diversos objetivos com um único contrato mas eles pre cisam ser claramente identificados e entendidos por todos os envolvidos Ge renciar um contrato com diversos envolvidos e diversos objetivos é um exercí cio complexo e que precisa ser muito bem analisado durante o planejamento das estruturas contratuais Como as prioridades políticas e regulatórias continuam evoluindo em nível federal estatal e municipal principalmente na elevação dos padrões nas cobranças impostas ao público e na melhoria da qualidade dos serviços as cláusulas contratuais precisam acomodar essas possibilidades Os lucros provenientes da inovação e de economias precisam ser compar tilhados Isso entretanto não é fácil de prever Por isso a flexibilidade no planejamento do contrato é necessária para que seja possível incorporar re visões regulares para adaptar os termos contratuais às mudanças ou às con dições em evolução É possível aplicar um exercício semelhante na gestão de riscos Os contratos devem ter mais cuidado com fatores de gestão e de propriedade relacionados com os ativos criados ou com os serviços oferecidos pelo proje to O que acontecerá se forem vendidos ou transferidos durante a vida útil do projeto ou ainda se algum envolvido falir ou tiver desempenho ruim COMENTÁRIOS E OBSERVAÇÕES SOBRE A EXPERIÊNCIA DO REINO UNIDO COM PPPPFI Após executar um programa de privatização relativamente bem sucedido o Reino Unido voltou a atenção política no final dos anos 1980 para o desafio de atrair o setor privado nas áreas de finanças administração e tecnologia para o setor público em projetos de infraestrutura e de prestação de serviços A ideia tinha três objetivos O primeiro era reduzir o tamanho geral do estado e proporcionar mais espaço para a expansão do setor privado alterando o modelo econômico liderado pelo desenvolvimento estatal para um modelo baseado no de senvolvimento liderado pelo setor privado O segundo era aproveitar a eficiência e a produtividade do setor privado a fim de melhorar a qualidade da infraestrutura e dos serviços públicos a custos menores para o governo e para os usuários O ter ceiro era melhorar as finanças públicas de forma que as estratégias de tributação e de endividamento pudessem fundamentar essa estratégia geral Esse processo teve sucesso em vários aspectos embora cercado de controvér sias e grandes questionamentos sobre a relação custobenefício desta metodolo Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 110 gia Agora o setor privado desenvolveu a capacidade e a habilidade de gerenciar grandes projetos de infraestrutura de serviços e exercer funções do setor público promovendo condições para que essas empresas alcançassem presença global e atuação internacional Além disso uma gama considerável de novos investimen tos e de novas tecnologias fluíram nessas áreas melhorando a qualidade e a efi ciência Contudo ainda há um considerável debate que questiona se essa meto dologia oferece ou não uma boa relação custobenefício para o governo e para os contribuintes A experiência do Reino Unido foi repetida com resultados variados em outras partes do mundo Curiosamente a União Europeia UE adotou tardiamente o me canismo de PPPPFI mas vem considerando mais opções nessas áreas devido às restrições orçamentárias decorrentes da atual crise da zona do euro Por diversas razões projetos no Canadá e na Austrália e cada vez mais em pa íses como África do Sul Índia Malásia entre outros apresentam sucesso Muitos desses países absorveram as lições políticas do Reino Unido e evitaram os enga nos iniciais e erros de cálculo Eles também demonstraram ter habilidade de ges tão desses contratos talvez por se concentrarem mais na criação de infraestrutura ou na melhoria do serviço prestado do que no custobenefício Por agora deixando de lado o debate sobre a relação custobenefício o aspecto que mais chama a atenção na experiência do Reino Unido é a forma como sistema aprendeu e absorveu as lições das primeiras privatizações e dos primeiros projetos de PPPPFI pois alguns deles cometeram grandes erros Essas experiências foram usadas de forma construtiva para moldar as políticas atu ais e hoje em dia em muitas áreas atingiuse um nível de estabilidade e de segurança demonstrando que um quadro político e regulamentar de sucesso foi estabelecido O ponto mais importante da metodologia atual é o reconhecimento de que o planejamento e a gestão contratual devem ser adaptados para cada situação e de vem incorporar regulamentos e dispositivos de monitoramento além de revisões constantes e regras para ajustes e correções durante o andamento do processo Ao elaborar um arranjo contratual com base nessas características o governo admite que os contratos de PPPPFI são uma meta motriz e que regras e objetivos devem ser continuamente ajustados e revisados em resposta a uma constante mudança no ambiente político Um excelente entendimento entre os interesses de todos os contratantes é portanto fundamental para o sucesso da metodologia Há exemplos dessa metodologia em serviços de utilidades pública água e es goto energia elétrica gás entre outros e em serviços municipais gestão de re síduos de parques iluminação pública gestão de instalações centros culturais e esportivos entre outros Essa jornada entretanto não foi fácil Inicialmente acreditouse que o sucesso seria uma decorrência lógica da criação ou da reprodução das condições de mercado Essa percepção foi substituída pelo reconhecimento de que outras questões políticas so ciais ou politicamente delicadas ainda precisavam de suporte governamental na forma de subsídios ou de incentivos tributários especialmente quando estavam relacionadas com ativos interesses regionais políticas ambientais ou considerações estratégicas e de segurança 111 A criação de disposições contratuais com base em um contexto político incerto e em constante evolução abrangendo um período de 25 a 30 anos vem se mos trando particularmente difícil especialmente em projetos grandes e complexos Não é fácil antecipar futuros desenvolvimentos em tecnologia preferências so ciais requisitos de segurança entre outros sendo que uma abordagem consensu al entre o governo e os contratantes é fundamental para que haja um equilíbrio en tre os riscos e os ganhos Em paralelo a experiência mostrou que a complexidade de projetos pode ser um problema É sempre melhor trabalhar com uma série de contratos menores e mais simples do que optar por grandes e complexos projetos que são difíceis de monitorar e de gerenciar De fato agora aceitase que o fator crucial de sucesso da estratégia de PPP PFI é o planejamento e a gestão eficiente do contrato Cada situação e cada re quisito deve ser avaliado de acordo com parâmetros locais e situacionais para em seguida criar estruturas contratuais com base nesses parâmetros Há muitos exemplos sobre essa experiência contratos para projetos de estádios e de instala ções iluminação pública parques entre outros precisam ser planejados de forma bastante específica com base em realidades locais e que levem em consideração os fatores locais sociais e culturais Outra complexidade a ser entendida no contexto do Reino Unido se relaciona ao desenvolvimento político e constitucional Embora o Reino Unido mantenha a condição de estadounitário em que o parlamento nacional é soberano poderes e autoridades foram descentralizados para as regiões Escócia País de Gales e Irlanda do Norte e para as prefeituras councils complicando as relações contra tuais na implementação de projetos de PPPPFI Essa é uma questão importante para outros países mas vale salientar que muitos exemplos de sucesso acontece ram em países com sistemas federativos estáveis que possuem divisões claras de autoridade A partir desse princípio percebeuse um outro aspecto embora os contratos proporcionem um marco eficaz é a relação entre as partes contratantes que de sempenha um papel decisivo no sucesso dos projetos de PPPPFI Contratos que operam num contexto hostil ou técnico e que estão atrelados a aspectos jurídicos são difíceis de implementar Contudo os contratos flexíveis dentro de um marco adaptáveis e equilibrados têm muito mais sucesso A criação de uma relação de afinidade entre as partes contratantes é fundamental e precisa ser liderada por uma agência governamental Reconheceuse que os mercados precisavam de regulamentação especial mente nos casos em que os operadores do setor privado desfrutavam dos privilégios de monopólio no setor de utilidade pública ou em que os pa drões estavam melhorando como nas políticas ambientais Por isso diver sas agências de regulamentação tiveram que fazer parte de um marco institu cional mais amplo Em conjunto esses subsídios essas políticas de privilégio para incentivar investimentos e esses sistemas de regulamentação tiveram um custo na maioria das vezes significativo e levantaram dúvidas sobre a relação custobenefício dessa metodologia uma corrente de debate ainda em vigor nos dias de hoje Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 112 A definição específica da relação custobenefício é difícil de ser estabelecida em qualquer situação em que o governo necessite de projetos de infraestrutura ou de serviços públicos que seguem certas regras ou diretrizes destinadas a prote ger comunidades isoladas ou vulneráveis a elevar os padrões ambientais ou que abordarem perspectivas de segurança nacional Além disso fica ainda mais difícil estabelecer essa relação nos casos em que há um certo grau de incerteza sobre as tendências políticas de longo prazo especialmente no que diz respeito a con siderações sociais de segurança e ambientais impondo possíveis restrições nas operações comerciais e criando novas oportunidades ambas difíceis de quantifi car e de avaliar com antecedência A implantação de um equilíbrio efetivo entre a distribuição de riscos e ganhos entre o governo e o setor privado é um aspecto significativo do debate geral Analisando sob uma perspectiva macroeconômica o Reino Unido gasta cerca de 42 a 44 do PIB por meio da máquina do governo inclusive antes das privati zações e dos projetos de PPPPFI e analisando os números atuais Isso sugere que não houve uma economia real para o governo com a adoção de privatizações ou de estratégias de PPPPFI talvez pelas razões já mencionadas Entretanto há fatos que mostram que o Reino Unido provavelmente teria gasto uma parcela maior do PIB durante o período analisado assim como a França caso não tivesse adotado esse conjunto de políticas No conjunto parece claro que o foco geral para avaliar a estratégia de PPPPFI do Reino Unido deve se basear em implicações abrangentes para a economia e para o crescimento econômico em vez de se concentrar apenas na metodologia da relação custobenefício Nesse âmbito o principal desafio é planejar e gerir contra tos que alcancem um conjunto complexo de objetivos políticos Talvez o mais im portante seja a capacidade de atender às expectativas locais e de criar benefícios econômicos regionalizados Portanto gestão eficiente de contratos parece estar no centro de um processo eficaz de PPPPFI APLICAÇÃO DAS EXPERIÊNCIAS POLÍTICAS DO REINO UNIDO NO BRASIL ALGUMAS CONSIDERAÇÕES IMPORTANTES As questões que precisamos considerar nesse contexto estão relacionadas com a abrangência das experiências do Reino Unido ou de outros países que possam ser aplicadas à situação do Brasil Além disso é necessário identificar claramente quais erros devem ser evitados planejar de acordo com o que parece ser a melhor alternativa e talvez o mais importante como institucionalizar o processo Enfatizo este último fator porque uma das razões pelas quais temos visto cons tantes melhorias na forma como esses contratos são gerenciados e negociados no Reino Unido é pelo fato de serem meticulosamente avaliados inspecionados e revisados contando com contribuições da mídia das prefeituras de grupos de consumidores sindicatos associações empresariais comissões parlamentares e auditorias Essa combinação de contribuições com o compromisso de manter a metodologia política básica tem alcançado benefícios significativos Em nenhum momento no sistema do Reino Unido o processo como um todo foi questionado por causa de retrocessos políticos mesmo quando o poder se alterna 113 entre os partidos de direita e esquerda ou ainda quando o poder é descentra lizado para as regiões prefeituras ou municípios Houve melhorias introduzidas no decorrer do processo baseadas em análises tecnocráticas e na criação de um amplo consenso levando ao processo de consolidação e de criação de instituições principalmente agências regulatórias que desempenham funções de auditoria e avaliação Considerando a experiência do Reino Unido este último aspecto talvez seja o mais relevante para o Brasil Políticas de estabilidade e de continuidade na área de PPPPFI são importantes e precisam de consenso em todo espectro político e em toda a estrutura federal Sem essa vontade política ou sem esse nível de com prometimento político é difícil criar o expertise de suporte os sistemas e as insti tuições dentro do governo em empresas no setor de finanças e de voluntariado Curiosamente parte do consenso no Reino Unido resulta do reconhecimento de que projetos bons e eficazes de PPPPFI são planejados e geridos de acordo com os próprios requisitos levando em consideração as condições locais Em outras palavras cada projeto precisa ser abordado como um desafio único e por isso cada contrato deve ser designado com o intuito de refletir essa ideia Isso permite que os projetos incorporem características suscetíveis às condições locais sociais e ambientais sem se basear simplesmente em ideias econômicas abstratas e em modelos comerciais rígidos No caso do Brasil o principal aspecto que distingue consideravelmente o sis tema em relação à situação do Reino Unido é a condição de país emergente com uma imensa disparidade em termos de riqueza e de acesso aos serviços Se agre garmos a isso a questão do tamanho territorial que é sem sobra de dúvidas de vital importância os desafios políticos enfrentados pelo Brasil se tornam ainda maiores Ao considerar um programa de PPPPFI para uma economia nessa situa ção a observância da latitude e a consideração quanto à dimensão de desenvol vimento independente da definição são ainda maiores Se o projeto de PPPPFI não promover o desenvolvimento ou o acesso aos serviços assim como melhoria dos ativos ele estará falhando no sentido mais básico Entretanto as considerações sobre o desenvolvimento custam caro e por sua vez faz mais sentido no contexto brasileiro deixar de lado a questão específica do custo benefício Além disso uma vez que o desenvolvimento inclui uma série de objetivos difíceis de serem definidos com custos variáveis e com objetivos em constante evolu ção a separação dessas considerações se faz ainda mais importante Se essa metodo logia geral for aceita os governos devem aceitar o fato de que não haverá economia nas finanças públicas e que as despesas poderão até aumentar Voltando aos dois primeiros pontos para aprender com os erros e acertos do sistema do Reino Unido é preciso considerar alguns erros cometidos pelo Reino Unido no estágio inicial No começo a metodologia geral era motivada por um compromisso ideológi co com o setor privado e sua inerente superioridade em relação ao setor público Acreditavase que ao atrair o setor privado os problemas relacionados com déficit governamental eficiência e falta de concorrência seriam resolvidos simultanea mente Apenas quando diversos projetos enfrentaram dificuldades é que revisões Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 114 e análises demonstraram que uma metodologia padronizada não iria funcionar O planejamento do contrato e a gestão de projeto tiveram que ser diferenciados a fim de refletir a complexidade e as particularidades de cada projeto Objetivos múltiplos de cunho social econômico comercial regional entre outros tiveram que ser levados em consideração fazendo com que cada projeto tivesse que ser planejado do começo ao fim com a incorporação de um equilíbrio único Ao diferenciar o planejamento dos projetos desta maneira é possível avaliar o que funciona ou não em diferentes situações O projeto do Eurotúnel por exem plo foi um grande sucesso quando avaliado em termos de simbolismo político tráfego de turistas conveniência de viagem logística de mercado entre outros Contudo foi um desastre financeiro e provavelmente nunca será lucrativo en quanto as balsas que fazem a travessia do Canal da Mancha continuem oferecen do grande parte dos serviços a um preço mais baixo Os governos do Reino Unido e da França estão presos a passivo de longo pra zo proveniente dos custos de construção do projeto Contudo para os britânicos e para os franceses o túnel é visto como um ativo bom e positivo com benefícios sociais políticos e comerciais apesar das dificuldades financeiras Outro exemplo em menor escala é o projeto da Ponte de Skye Este foi um projeto de construção de uma ponte para conectar a costa escocesa com a Ilha de Skye substituindo o serviço de balsas Embora a ponte tenha sido construída ela nunca foi viável financeiramente e o governo escocês teve que nacionalizála Ainda que seja um desastre financeiro o sucesso reside no fato de que a ponte foi construída e o tráfego turístico e comercial para a ilha aumentou significativamen te fortalecendo toda a economia Há exemplos de projetos de PPPPFI de sucesso em serviços hospitalares de transporte e principalmente em serviços municipais dentre eles serviços locais e de infraestrutura gestão de estádios parques centros esportivos centros cul turais iluminação pública gestão de resíduos e coleta seletiva entre outros Em todos esses casos o governo forneceu diretrizes e princípios enquanto as prefei turas e os municípios trabalharam na resolução de requisitos contratuais e de ou tros detalhes operacionais Consultas junto à comunidade muitas vezes foram um aspecto essencial do processo garantindo que temas locais delicados relaciona dos com o capital os ativos as questões de interesse cultural ou social fossem re fletidos no objetivo do projeto com a inclusão de provisões contratuais adequadas A experiência do Reino Unido em cada uma dessas situações parece ser rele vante para o caso do Brasil em relação à metodologia geral No que diz respeito aos estados regiões e municípios brasileiros é necessário considerar as variações desta metodologia concentradas nas áreas onde as suscetibilidades locais e os ativos sejam bem diferentes dos presentes no Reino Unido Na minha opinião po demos considerar que essas diferenças existem na maioria das áreas e nas ques tões relacionadas a esses temas Em paralelo autoridades federais estaduais e municipais no Brasil operam sob a égide de um sistema constitucional institucional e jurídico muito diferente As características de planejamento e de gestão contratual devem refletir essa situ ação e devem funcionar dentro dessas estruturas Neste caso se uma agência 115 regulatória federal não tiver autoridade para decidir sobre padrões de regulamen tação em uma área específica neste caso a federação ou a prefeitura teria que considerar a criação de agências e padrões de referência Além disso se subsídios e incentivos fiscais forem necessários para atrair investimentos para uma área es pecífica ou para um determinado projeto neste caso seria necessário seguir as normas da constituição brasileira com relação às garantias dadas pelo governo federal estadual e municipal Da mesma forma é provável que os governos estaduais e municipais queiram envolver organizações da sociedade civil ONGs ou o setor de voluntariado para a prestar ou monitorar serviços principalmente os disponibilizados para os pobres ou em regiões remotas e isoladas É possível alcançar este objetivo mas ele precisa ser integrado ao sistema contratual e estar refletido na estrutura de gestão do projeto Essas variações se devidamente projetadas poderiam melhorar consideravelmente a qualidade do serviço prestado e em contrapartida serviriam de exemplo para ou tros países em desenvolvimento sobre como abordar essa questão Considerando esses aspectos parece claro que no caso brasileiro a ênfase em um cálculo restrito à relação custobenefício seria inadequada Um serviço bem planejado e eficiente prestado por meio de uma estrutura modificada de PPPPFI que não se restrinja às preocupações com a relação custobenefício poderia ter su cesso nos outros objetivos de PPPPFI a melhoria da infraestrutura e dos serviços com a criação de capacitação no setor privado e de voluntariado reduzindo a de pendência do governo Os custos neste caso seriam justificados pelos resultados mais abrangentes obtidos pelo processo Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 116 Conclusões Esse artigo trata de algumas questões resultantes do uso de estratégias de PPPPFI pelo Reino Unido e que poderiam ser relevantes para a situação brasilei ra O objetivo é fundamentar discussões suplementares relacionadas a aspectos políticos institucionais e regulamentares do processo Em termos gerais a experiência do Reino Unido mostra que é possível gerir um sistema de PPPPFI que seja eficiente na atração de financiamento externo no gerenciamento técnico e no fomento às novas tecnologias mas que não de monstra uma boa relação custobenefício Há muitas razões para tal sendo que a maioria está relacionada à necessidade de manter serviços e de criar infraestrutu ra que incorpore disposições e compromissos relacionados com o capital social o desenvolvimento regional as políticas ambientais e as prioridades estratégicas O Reino Unido também aperfeiçoou os contratos de gerenciamento técnico e atualmente está mais preparado para administrar projetos específicos dentro de um contexto político mais racional Quando combinadas e considerando a situação do Brasil no nível estadual e municipal as experiências do Reino Unido podem servir como um ponto de referência útil para o planejamento de contratos e para os sistemas de gestão Entretanto elas teriam que ser adaptadas à realidade brasileira nesses níveis principalmente nos casos em que haja questões de desenvolvimento e de capital envolvidas Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 118 MODELAGEM ECONÔMICOFINANCEIRA EM PARCERIAS PÚBLICOPRIVADAS Luiz Eduardo Brandao PhD Professor Associado da PUCRio Pesquisador do NUPEI Núcleo de Pesquisa em Energia e Infraestrutura Rafael Igrejas MSc Professor da Escola de Negócios da PUCRio Pesquisador do NUPEI Núcleo de Pesquisa em Energia e Infraestrutura 119 1 INTRODUÇÃO A Lei Federal 110792004 instituiu também outras prerrogativas a serem observa das na contratação de PPPs como as que estabelecem a sustentabilidade financei ra e a repartição objetiva de riscos entre as partes nos projetos de PPP A sustentabilidade financeira é condição necessária para que um projeto de PPP seja viável pois sem isso não haverá interesse do investidor privado A aná lise deste item se faz através do estudo de viabilidade econômico e financeiro como veremos a seguir Por outro lado uma das principais justificativas para a necessidade de uma PPP é a possibilidade de viabilizar projetos que não seriam atrativos para o setor privado ou que teriam um custo proibitivo para o setor pú blico devido ao seu alto risco através da alocação dos riscos para o parceiro que tem maior capacidade de lidar com ele Dessa forma a repartição adequada dos riscos entre o público e o privado é do interesse de ambas as partes pois contribui para viabilizar projetos ao menor custo para a sociedade Esta alocação pode ser melhor equacionada através do uso de métricas de análise de risco e quantificação das incertezas relevantes do projeto 2 MÉTODO DO FLUXO DE CAIXA DESCONTADO A análise de viabilidade econômicofinanceira de um projeto de PPP é um caso de decisão de investimento de capital que é tipicamente realizada através da meto dologia do Fluxo de Caixa Descontado FCD Esta metodologia introduzida nas empresas a partir da segunda metade do século XX parte do principio que o valor de um projeto é função da magnitude e timing dos fluxos de caixa futuros espe rados O seu uso já está largamente disseminado em todo o mundo e representa o método mais tradicional para a análise da viabilidade econômicofinanceira de projetos de investimento Nesta metodologia a viabilidade de um projeto é determinada pelo critério do Valor Presente Líquido VPL no qual se define o valor criado por um ativo como sendo o valor presente da geração futura de caixa descontado a uma taxa que reflete o custo de oportunidade do capital investido e o nível de in certeza destes fluxos Deste valor subtraemse os investimentos necessários para a implantação do projeto para se chegar ao VPL O VPL representa o valor monetário criado pelo projeto sendo a regra de decisão portanto investir em projetos cujo VPL seja igual ou maior que zero O VPL pode ser representado pela Equação 1 onde n é a vida útil do projeto EFCt é o Fluxo de Caixa Livre esperado em cada período t k é a taxa de desconto que reflete o custo de capital e o risco do investimento e I é o investimento de capital necessário A avaliação econômica financeira de projetos de PPP tipicamente considera que será criada uma empresa com propósito específico de operar o projeto co 1 1 n t t t E FC VPL I k 1 Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 120 nhecido como SPE Sociedade de Propósito Específico Dessa forma o projeto toma a forma de uma empresa e pode então ser analisado como tal Existem duas abordagens para a avaliação de uma empresa A primeira conhecida como Fluxo de Caixa Livre da Empresa FCLE avalia a empresa como um todo incluindo não só a participação acionária como também a par ticipação dos demais detentores de direitos da empresa como os credores A segunda denominada Fluxo de Caixa Livre do Acionista FCLA avalia apenas a participação acionária do negócio Em cada uma destas abordagens são obti dos fluxos de caixa distintos que são descontados a taxas de desconto diferen tes mas se realizados corretamente ambos os métodos fornecem os mesmos resultados 21 Modelo do Fluxo de Caixa Livre da Empresa FCLE No modelo do Fluxo de Caixa Livre da Empresa FCLE dos fluxos de caixa es perados provenientes das operações da empresa são deduzidos todos os custos e despesas operacionais a depreciação as necessidades de reinvestimentos e os impostos mas não os fluxos de capital de terceiros e serviço da dívida Em segui da estes valores são descontados a valor presente pelo custo médio ponderado de capital que pode ser entendido como o custo de cada um dos recursos de capital obtido pela empresa capital de terceiros e capital próprio ponderados pelos pe sos dos seus respectivos valores de mercado O custo médio ponderado do capital é comumente conhecido como Weighted Average Cost of Capital ou simplesmente WACC O valor presente líquido do FCLE é dado pela Equação 2 onde FCLE é o Fluxo de Caixa Livre esperado da Empresa no período t e WACC é o Custo Médio Ponderado de Capital da empresa Deste total deve ser subtraído o valor do endividamento da SPE para se chegar ao valor liquido para o acionista 1 1 n t t t E FC VPL I k 2 121 22 Modelo do Fluxo de Caixa Livre do Acionista FCLA O método do Fluxo de Caixa Livre do Acionista FCLA considera que o valor presente líquido VPL deve ser obtido descontando os fluxos de caixa obtidos após as deduções de todas as despesas operacionais inclusive pagamentos de juros principal e impostos ao custo do capital do acionista ou seja a taxa de re torno exigida pelos investidores sobre o capital empregado no projeto ou empresa Como esse fluxo residual já contemplou todos os pagamentos devidos a terceiros o seu valor será revertido em sua totalidade para o acionista ou investidor por isso é denominado de Fluxo de Caixa Livre para o Acionista O valor presente líquido do FCLA é obtido pela Equação 3 onde FCLA é Fluxo de Caixa Livre esperado do Acionista no período t Ke é o custo de capital do acionista ou investidor Embora na avaliação tradicional de empresas seja habitual considerarse que os fluxos de caixa esperados serão recebidos em perpetuidade no caso de PPPs isso não ocorre dado que os contratos de PPPs são sempre realizados com prazo determinado 23 A Taxa Interna de Retorno TIR Outro critério de escolha dentro da metodologia do FCD é o critério da Taxa Interna de Retorno TIR que indica qual a rentabilidade que aquele projeto pro porcionará para o investidor Tecnicamente a TIR é a taxa de desconto do fluxo de caixa do projeto que leva o VPL a ser zero ou seja é o ponto de equilíbrio do VPL O critério de decisão é aceitar todos os projetos que retornam uma TIR taxa de desconto pois isso indica que o projeto gerou recursos suficientes para pagar to das as despesas e também o custo do capital A TIR pode ser ilustrada como a taxa de juros i que anula o VPL na Equação 4 do fluxo de caixa do projeto Note que a TIR somente pode ser obtida de forma iterativa O cálculo da TIR assume diversas premissas Primeiramente pressupõe que os fluxos de caixa do projeto são convencionais ou seja as saídas de caixa investi mentos ocorrem nos primeiros anos e as entradas de caixa recebimentos se dão nos anos subsequentes Isso implica que haverá apenas uma inversão de sinal nos fluxos de caixa ou seja não ocorrerão novos investimentos de monta ao longo da vida útil do projeto Além disso o critério da TIR assume que os fluxos livres po sitivos em cada anos serão reaplicados no mercado ou na empresa à taxa da TIR No entanto o que se observa na prática em projetos de PPP é que os fluxos de caixa 1 VPLA 1 n t t e E FCLA I k 3 4 1 0 1 t n t t t FC I i Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 122 são não convencionais ou seja entradas e saídas de caixa se alternam durante a vida útil do projeto o que pode levar o projeto a ter múltiplas TIR o que não tem nenhum sentido financeiro Também nos casos em que a TIR WACC que é o critério mínimo para que um projeto seja considerado viável a premissa de que os fluxos em cada ano podem ser reaplicados à taxa da TIR não se sustenta Se o projeto ou a empresa captam recursos no mercado ao custo de capital WACC não existe a possibilidade de aplicar estes mesmos recursos no mercado a uma taxa maior Caso existisse a empresa não precisaria nem investir em projetos pois poderia ganhar dinheiro apenas através de intermediação financeira E dado que todos os projetos da empresa podem captar recursos à taxa WACC nenhum gerente de projeto aceitaria pagar uma taxa maior do que esta para realizar o seu projeto Dessa forma a melhor aplicação possível para os fluxos positivos é devolver o capital tomado para os credores e acionistas e com isso evitar o custo de oportunidade do capital o WACC Essas considerações levam a fato de que no caso de projetos de PPP na maio ria das vezes a TIR não representa a real rentabilidade do projeto e pode levar a decisões equivocadas quando isso não é identificado fato esse já comprovado por diversos estudos acadêmicos Oliveira 1979 Solomon 1956 24 A Taxa Interna de Retorno Modif cada TIRM A solução para este problema é o uso da Taxa Interna de Retorno Modificada TIRM onde os fluxos de caixa positivos são levados ao último período do projeto ao custo de capital e descontar para a data inicial os fluxos de caixa negativos também ao custo de capital A combinação destes procedimentos transforma os fluxos de caixa originais em um fluxo com apenas uma saída e uma entrada de caixa Todo o investimento I acontece na data zero e toda a receita VF é concen trada na data n conforme ilustrado na Figura 1 Figura 1 A TIR calculada sobre este fluxo com apenas uma entrada e uma saída de caixa é a TIRM do projeto calculado conforme Equação 5 A Taxa Interna de Retorno Modificada TIRM pode ser na considerada uma versão melhorada da TIR pois elimina os problemas de taxas divergentes de finan ciamento e refinanciamento e indica a verdadeira taxa interna de retorno de um projeto Brigham Gapenski Ehrhardt 2001 5 1 i 1 VF n I 123 3 ANÁLISE DE RISCO A estimativa dos fluxos de caixa futuros do projeto é a etapa mais crítica e tam bém a parte mais difícil de todo o processo de análise uma vez que devem ser projetados muitos anos à frente e em ambiente de incerteza Por outro lado mesmo que um projeto tenha sido elaborado com todos os cuidados e seguindo todos os preceitos recomendados não há nenhuma garantia de que os resultados futuros serão consistentes com as projeções realizadas na fase de elaboração do projeto Por esse motivo não é suficiente verificar que um projeto apresenta VPL positivo é preciso entender também o que pode dar errado a probabilidade disso ocorrer e as suas consequências Isso pode ser feito através da análise de risco que permi te também identificar e quantificar as principais incertezas do projeto de forma a possibilitar a sua melhor alocação entre as partes Existem diversas ferramentas que podem ser utilizadas de acordo com o tipo de análise desejada como a análise de cenário análise de sensibilidade e simulação de Monte Carlo 31 Análise de Cenário Inicialmente desenvolvido na década de 1950 pela Força Aérea dos Estado Unidos para avaliar o risco e ajudar a desenvolver estratégias de defesa contra possíveis ata ques nucleares da União Soviética a análise de cenário foi posteriormente aprimorada na década seguinte pela Shell que foi a primeira empresa a utilizar essa metodologia O método da análise de cenário leva o analista a abrir seus horizontes ampliar a sua visão e pensar em três ou quatro futuros distintos daquele utilizado para determinar o valor esperado dos fluxos de caixa futuros O objetivo principal deste exercício é o de tentar identificar pontos fracos na estratégia do projeto e os seus impactos em cada um destes futuros possíveis O método começa a partir de um caso base que utiliza os valores esperados do projeto em análise A seguir o analista tenta supor o que aconteceria se outra re alidade que não a esperada ocorrer no futuro Essa realidade alternativa pode ser uma redução na demanda do mercado um aumento de preço de insumos ou pro dutos o advento de uma nova tecnologia com capacidade de impactar o projeto etc Cada um destes cenários irá gerar um fluxo de caixa alternativo que poderá resultar em um VPL distinto para cada um dos diferentes cenários Os cenários mais otimistas muito provavelmente levarão o projeto a apresentar VPL positivo e para os mais pessimistas ocorrerá justamente o contrário Se uma quantidade grande dos cenários adotados gerarem VPLs negativos o grau de risco do projeto será considerado alto O número de cenários a serem realizados depende da mag nitude do projeto e da avaliação dos riscos envolvidos No mínimo devem ser feitos dois cenários um otimista e outro pessimista que juntamente com o cenário base fornece três VPLs O mais recomendado é fazer mais dois cenários intermediários para se ter um total de cinco cenários Obviamente existe um número ilimitado de cenários que se poderia realizar mas esse excesso de cenários não contribui necessariamente para o melhor entendimento dos riscos do projeto uma vez que este método não fornece nenhuma indicação da probabilidade de cada um destes cenários ocorrer Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 124 32 ANÁLISE DE SENSIBILIDADE Um projeto pode conter diversas variáveis que afetam o seu resultado mas na grande maioria dos casos algumas têm um impacto maior do que outras A análi se de sensibilidade permite verificar a importância de cada uma das variáveis do projeto na determinação do VPL e em quanto o VPL se altera em resposta a uma mudança no valor desta variável Da mesma forma que ocorre com a análise de cenário a análise de sensibilidade começa com um caso base que irá servir de re ferência para todos os demais casos Uma característica importante da análise de sensibilidade e que a diferencia da análise de cenários é que esta análise é feita com uma variável de cada vez mantendose as outras fixas no seu valor base O objetivo disso é isolar e identificar o impacto individual de cada variável o que não seria possível se mais de uma fosse alterada simultaneamente em cada instante Dessa forma a análise de sensibilidade visa responder a seguinte pergunta caso uma determinada variável incerta aumente ou diminua X em relação ao seu valor base esperado qual é o impacto sobre o VPL do projeto Repetindose a per gunta para cada variável podese construir uma tabela da importância relativa de cada uma e identificar as mais críticas que para a viabilidade do projeto Geralmente estabelecemos um grau de variação para cada incerteza como por exemplo uma variação de 30 em relação ao caso base Outra maneira é de estabelecer um valor otimista e pessimista para essa mesma variável O VPL do projeto é calculado considerando os valores extremos da variável ao mesmo tem po em que todas as demais variáveis se mantêm fixas no seu valor base A análise indicará quais as variáveis que mais afetam o VPL identificando as incertezas crí ticas que poderiam inviabilizar o projeto e por este motivo necessitam que o seu risco seja repartido entre o público e o privado através de mecanismos contratuais de mitigação de risco Uma das desvantagens desse método é a ambiguidade dos dados otimista pessimista que são termos que têm significados diferentes para cada pessoa Outra desvantagem é que a análise de sensibilidade desconsidera eventuais cor relações entre as variáveis assumindo como premissa que são independentes en tre si o que normalmente não é o caso 33 Simulação de Monte Carlo A Análise de Cenário permite na prática apenas um número limitado de alter nativas A simulação de Monte Carlo por outro lado é uma poderosa ferramenta computacional que permite considerar uma quantidade muito maior de alternati vas possíveis com o objetivo de fornecer uma distribuição probabilística dos resul tados do projeto O método da simulação de Monte Carlo foi desenvolvido em meados da década de 1940 por pesquisadores que trabalhavam no programa nuclear norte america no A sua introdução nas empresas ocorreu apenas após a introdução dos com putadores nas empresas nos anos 1960 que permitiu que os trabalhosos cálculos necessários fossem automatizados Com a popularização do uso dos computado res pessoais nas décadas seguintes o método ganhou portabilidade e maior faci lidade de uso o que permite que seja aplicado diretamente pelo próprio analista 125 sem a necessidade de técnicos especializados em programação A simulação de Monte Carlo requer que se crie um modelo matemático dos fluxos de caixa e do VPL do projeto o que geralmente é feito em uma planilha ele trônica A seguir identificamse quais as fontes de incertezas mais relevantes do projeto e definese a distribuição de probabilidade mais apropriada para modelar cada uma delas Os tipos de distribuição e os seus parâmetros podem ser obtidos através de séries históricas ou estimativas de analistas do setor A cada iteração da simulação é gerada uma amostra aleatória de cada uma das variáveis a par tir das distribuições especificadas que são então usadas como entrada de dados para a determinação dos resultados do projeto como VPL TIR TIRM etc Após a realização de milhares de iterações obtêmse também milhares de resultados que podem ser agrupados em uma distribuição de probabilidade Caso exista alguma correlação entre as variáveis do projeto ela pode também ser especificada dentro do modelo De posse destas distribuições de resultados é possível determinar qual a probabilidade do projeto apresentar resultados negativos de exceder um determinado valor etc Uma das vantagens da simulação de Monte Carlos é que ele fornece uma métri ca para compartilhamento do risco A Figura 2 por exemplo ilustra o resultado da simulação do VPL de um projeto Podemos observar que embora o VPL esperado seja positivo é o ponto médio abaixo e acima do qual estarão 50 dos VPLs este projeto apresenta uma probabilidade de 413 de ter um resultado negativo o que indica um grau significativo de risco e a necessidade de se minimizar ou compar tilhar este risco entre os parceiros Novas análises podem ser realizadas após a definição dos mecanismos de mitigação de risco que serão adotados para verificar qual o impacto destes mecanismos na redução de risco do projeto até se chegar a um formato aceitável para as partes Figura 2 Simulação do VPL de um projeto 413 537 50 0 239850 400000 300000 200000 100000 0 100000 200000 300000 400000 500000 00 05 10 15 20 25 30 35 40 Values x 106 VPL Guia Prático para Estruturação de Programas e Projetos de PPP 126 4 CASOS ESPECIAIS O método do FCD tem como premissa básica que o projeto não sofrerá alterações ou intervenções ao longo da sua vida útil ou seja faz uma análise estática do pro jeto Muitos projetos no entanto são gerenciados de forma dinâmica onde a es tratégia operacional pode ser alterada em função de novas informações reveladas pelo mercado à medida que o projeto se desenvolve no tempo Essa flexibilidade gerencial permite ao gestor minimizar prejuízos e maximizar lucros contribuído para o aumento do valor do projeto Dado que o método do FCD não captura este valor agregado pelo gerenciamento ativo do projeto estes projetos flexíveis re querem uma análise diferenciada Vale observar que a análise de cenários também não consegue capturar o impacto das flexibilidades no valor do projeto Essa flexibilidade muitas vezes está presente em projetos de PPP onde exis tem mecanismos de compartilhamento de risco Uma forma comum de repartir riscos em projetos de PPP é através de cláusulas onde o público oferece alguma forma de garantia de demanda ou de receita como fator mitigador de risco onde o Estado se compromete a cobrir parte dos prejuízos advindos de uma baixa demanda pelos serviços prestados Estes casos podem envolver garantias de tráfego mínimo em projetos de transporte como metrô rodovias e ferrovias de receita mínima garantida em projetos de exploração comercial de estádios de futebol etc e são equivalentes a contratação de um seguro por parte da SPE com a finalidade de reduzir o seu risco de operação Nestes casos a flexibilida de deriva do fato que o gestor do projeto tem a flexibilidade de substituir um resultado desfavorável pelo valor mínimo garantido pelo Estado garantindo assim um piso de receita para o projeto abaixo do qual a responsabilidade é do Estado da mesma forma que um seguro Essa responsabilidade cria um passivo contingente para o Estado Como o valor a ser desembolsado pelo Estado depende da resolução de incertezas fu turas é impossível saber de forma determinística usando o FCD por exemplo em quanto isso montará da mesma forma que uma seguradora de automóveis não pode determinar exatamente quantos sinistros ocorrerão durante a vigên cia dos seguros contratados embora seja possível fazer uma estimativa proba bilística A determinação do valor e do custo deste tipo de mecanismo de mitigação de risco pode ser realizada no entanto se observarmos que estes mecanismos que se assemelham a seguros possuem características de opções cujo valor pode ser determinado através de métodos de precificação de ativos contingen tes conhecidos como metodologia de opções reais Estas técnicas derivam do trabalho pioneiro de Black e Scholes 1973 e Mer ton 1973 para a avaliação de opções financeiras e foi adaptada por outros autores como McDonald and Siegel 1986 Dixit and Pindyck 1994 Trigeorgis 1995 e Copeland and Antikarov 2002 para o problema do investimento em projetos flexíveis Este método visa agregar o valor da flexibilidade gerencial à metodologia de valoração tradicional do FCD e passaram a ter denominação geral de Teoria das Opções Reais TOR para refletir a sua associação com ati vos reais ao invés de ativos financeiros 127 Uma apresentação detalhada desta metodologia está além do escopo desta nota técnica mas já há uma literatura vasta sobre esse tema a partir dos autores já citados anteriormente Ao final do processo conseguese aferir o impacto das flexibilidades gerenciais sobre o valor do empreendimento o que em outras palavras significa poder exercer opções ao longo da vida do projeto 5 REFERÊNCIAS Black F Scholes M 1973 The Pricing of Options and Corporate Liabilities The Journal of Political Economy 813 637654 Brigham E F Gapenski L C Ehrhardt M C 2001 Administração finan ceira teoria e prática São Paulo Editora Atlas Copeland T Antikarov V 2002 Opções Reais Um novo paradigma para reinventar a avaliação de investimentos São Paulo Editora Campus Dixit A K Pindyck R S 1994 Investment under Uncertainty Princeton Princeton University Press McDonald R Siegel D 1986 The Value of Waiting to Invest Quarterly Journal of Economics 1014 707728 Merton R C 1973 Theory of Rational Option Pricing The Bell Journal of Eco nomics and Management Science 41 141183 Oliveira A 1979 Método da taxa interna de retorno caso das taxas múlti plas Revista de Administração de Empresas v19 n2 pp8790 abrjun Solomon E 1956 The arithmetical of capital dual getting decisions Journal of Business v 29 abr Trigeorgis L 1995 Real options in capital investment models strategies and applications Westport Conn Praeger