Política Distributiva em Coalizão

dadosiespuerjbr Artigos Originais Politica Distributi em Coalizao Fernando Meireles Pesquisador de PésDoutorado no Centro Brasileiro de Analise e Planejamento Cebrap Sao Paulo SP Brasil Email meirelesffhotmailcom ORCID httpsorcidorg0000000270272058 DOI httpsdoiorg101590dados2024671308 Banco de Dados httpsdataverseharvardedudataset xhtmlpersistentIddoi107910DVNX3HNFB Agradeco aos comentarios e sugestdes dos e das revisoras da Dados que contribuiram para o de senvolvimento da versao atual do artigo Também agradeco a Carlos Ranulfo Magna Inacio Felipe Nunes Manoel Santos Bruno Reis Cesar Zucco e Natalia Bueno por comentarios e sugestdées ao longo do desenvolvimento desta investigacdo A pesquisa recebeu apoio da Fundacao de Amparo a Pesquisa do Estado de So Paulo processo 2021013932 150 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao Resumo Politica Distributiva em Coalizao Este artigo oferece uma teoria para explicar como partidos politicos influem nos investimentos discricionarios de ministérios no Brasil Ao contrario de estu dos anteriores que assumem que presidentes centralizam decis6es alocativas do Governo Federal argumento que eles e elas as partilham com outros par tidos quando oferecem ministérios ao formar coalizoes de governo Uma vez no comando de um ministério partidos passam a exercer influéncia e adqui rir expertise sobre os investimentos geridos por suas pastas 0 que por sua vez incentiva seus correligionarios locais a pedir e também receber mais recursos destas Dados que cobrem mais de 20 anos de transferéncias discricionarios de ministérios a prefeituras no Brasil e um desenho de triplasdiferencas dao suporte a teoria Em particular os resultados mostram que prefeitos tanto demandam quando recebem até um terco a mais de transferéncias vindas de ministérios comandados por correligionarios efeito que é maior em anos eleitorais e em ministérios que investem mais em infraestrutura local sem distincdo entre par tido na Presidéncia e parceiros de coalizao Por outro lado nao ha evidéncia de que ministros manipulam diretamente a burocracia para beneficiar aliados No geral esses achados indicam que partidos politicos extraem beneficios naopro gramaticos da ocupacao de ministérios no Brasil Palavraschave politica distributiva presidencialismo de coalizao ministérios relacdes intergovernamentais federalismo Abstract Coalitional Distributive Politics This paper provides a theory to explain how political parties influence cabinet portfolios targeted discretionary investments in Brazil Contrary to previous studies that claim presidents centralize allocative decisions for electoral gains I argue that they share them with coalition parties when they offer portfolios to obtain legislative support Conversely coalition parties acquire influence and expertise on portfoliospecific spending incentivizing local incumbents to request more transfers from portfolios held by copartisan ministers Data covering more than twenty years of discretionary investments from cabinet portfolios to munici palities in Brazil and a tripledifference design support the theory Results show that mayors demand and receive up to onethird more transfers from portfolios administered by copartisan politicians an effect that benefits both presidents and coalition parties alike In addition this effect is greater in election years and 250 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Fernando Meireles among portfolios responsible for local infrastructure I find no evidence that ministers or their staff directly manipulate the bureaucracy to favor copartisan mayors These findings indicate that political parties reap nonprogrammatic benefits from joining government coalitions in Brazil Keywords distributive politics coalitional presidentialism cabinet portfolios intergovernmental relations federalism ao ao Resume Politique de Distribution en Coalition Cet article propose une théorie pour expliquer comment les partis politiques influencent les investissements discrétionnaires des ministeres au Brésil Contrai rement aux études précédentes qui supposent que les présidents centralisent les décisions dattribution du gouvernement fédéral je soutiens quils les partagent avec dautres partis lorsquils offrent des ministéeres lors de la formation de coali tions gouvernementales Une fois en charge dun ministere les partis commencent a exercer une influence et a acquérir une expertise sur les investissements gérés par leurs ministeres ce qui a son tour encourage leurs coreligionnaires locaux a demander et aussi a recevoir plus de ressources de leur part Les données couvrant plus de 20 ans de transferts discrétionnaires des ministéres aux muni cipalités au Brésil et une conception a triples différences appuient la théorie En particulier les résultats montrent que les maires demandent et recoivent jusqua un tiers de transferts supplémentaires des ministéres dirigés par des coreligion naires un effet qui est plus important les années électorales et dans les ministeres qui investissent davantage dans les infrastructures locales quel que soit le parti a la présidence et les partenaires de la coalition Dun autre cété rien ne prouve que les ministres manipulent directement la bureaucratie au profit des alliés Dans lensemble ces résultats indiquent que les partis politiques tirent des avantages non programmatiques de loccupation des ministéres au Brésil MOTSCLES politique de distribution présidentialisme de coalition ministéres relations intergouvernementales fédéralisme Resumen Politica Distributiva en Coalicion Este articulo ofrece una teoria para explicar de qué forma los partidos politicos influyen en las inversiones discrecionales de los ministerios en Brasil Contrario a estudios anteriores que asumen que presidentes centralizan las decisiones de 350 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao asignacién del Gobierno Federal aqui argumento que ellos y ellas comparten dichas decisiones con otros partidos cuando ofrecen ministerios al formar coa liciones de gobierno Una vez que asumen un ministerio los partidos pasan a ejercer influencia y a adquirir experticia sobre las inversiones gestionadas por sus despachos lo que a su vez incentiva a sus correligionarios locales a pedir y también a recibir mas recursos de estos Con datos que abarcan mas de 20 afios de transferencias discrecionales de ministerios a alcaldias en Brasil y a partir de un disefio de diferencias triples se da soporte a la teoria En particular los resul tados muestran que los alcaldes demandan y reciben hasta un tercio adicional de transferencias que provienen de ministerios dirigidos por sus correligionarios efecto que se torna mayor en afios electorales y en ministerios que invierten mas en infraestructura local sin haber diferencias entre el partido en la Presidencia y los partidarios de la coalicién Por otro lado no hay evidencia de que los ministros manipulen directamente la burocracia para beneficiar a sus aliados En general estos resultados indican que los partidos politicos extraen beneficios no progra maticos al ocupar ministerios en Brasil Palabras clave politica distributiva presidencialismo de coalicién ministerios relaciones intergubernamentales federalismo 450 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Fernando Meireles Introducao Decidir onde alocar recursos discricionarios é uma das tarefas mais comuns do governo central no Brasil Isso inclui a transferéncia de milhGes de reais todos os anos para a construcéo de postos de satide escolas e estradas em algumas regides em vez de outras Nao menos importante decisdes como essas tém consequéncias eleitorais para os presidentes que chefiam o governo ao alocar mais recursos em locali dades comandadas por partidos que integram a coalizao nacional con tribuem para o desempenho eleitoral de seus aliados simultaneamente punem rivais locais Certamente essa é uma visdo estilizada de como presidentes influem na alocacdo de recursos discricionarios No entanto ela é documen tada por varios trabalhos que mostram que presidentes brasileiros beneficiam municipios comandados por partidos na coalizao Bueno 2018 Brollo e Nannicini 2012 Bugarin e Marciniuk 2017 Ferreira e Bugarin 2007 impedindo assim que oposicionistas locais se apro priem do crédito pelos investimentos ver Bueno 2018 No centro da explicacao isso seria possivel porque pela enorme influéncia no orcamento que possuem esses presidentes centralizariam as decisdes distributivas de seus governos Brollo e Nannicini 2012 A politica de alocacao de recursos do executivo nacional seria assim a politica distributiva do chefe do governo Este artigo oferece outro mecanismo para explicar por que municipios aliados recebem mais recursos do governo central no Brasil a de que decis6es distributivas do governo sao compartilhadas pelos partidos na coalizao Conforme sustento isso ocorre porque s4o os ministérios que implementam os investimentos locais do governo e também porque pre sidentes frequentemente delegam o comando deles a outros partidos em troca de apoio legislativo Analiticamente o argumento que sustento é relativamente simples contando com ministros correligionarios politicos locais adquirem vantagem informacional para demandar recursos das pastas ocupadas pelos seus partidos Em outras palavras sustento que ao oferecer ministérios a parceiros de coalizao presidentes partilham a politica distributiva do governo Analiso uma série de duas décadas de transferéncias discriciondrias feitas pelos ministérios para prefeituras para testar esse argumento Explorando o fato de que ministros sio nomeados e demitidos por razGes exdgenas 550 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao aos prefeitos utilizo um desenho de diferencaemdiferencas para estimar o efeito do alinhamento partidario sobre a quantia de recursos ministe riais recebidos pelos municipios Com essa estratégia mostro que estes recebem cerca de 25 mais repasses quando ministro e prefeito sao cor religionarios chegando a 55 em anos de eleic6es gerais Além disso mostro que esse efeito nao é exclusividade de um mandato presidencial ou de um ministério e é positivo tanto para partidos na Presidéncia quanto para parceiros de coalizao uma vez que se tome os ministérios como unidade de analise diferentemente de estudos anteriores Em um segundo momento utilizo microdados de implementacao das transferéncias dos ministérios para investigar os mecanismos do alinha mento partidario Além de replicar meus achados principais nessa base ofereco evidéncias consistentes com o argumento levantado prefeitu ras demandam mais repasses de ministérios alinhados e recebem mais recursos por meio de emendas orcamentarias oriundas dessas pastas o que interpreto como indicio de que parlamentares s4o um elo na relacado intrapartidaria entre niveis local e nacional Por outro lado os resultados nao permitem afirmar que ministros interferem diretamente para bene ficiar determinadas localidades Isso evidencia que nao é a influéncia direta de presidentes ou de politicos nacionais sobre o orcamento federal o que explica 0 viés na alocacado de recursos documentado pela literatura anterior mas sim a articulacdo entre politicos de um mesmo partido situados em niveis diferentes de governo Ao mostrar que a politica distributiva é compartilhada pelos partidos na coalizao faco algumas contribuic6es neste artigo Primeiro ao oferecer evidéncia empirica usando diferentes desenhos de pesquisa de que tanto partidos na Presidéncia quanto parceiros de coalizdo extraem beneficios nao programaticos da ocupacdo de ministérios no presidencialismo de coalizao robustecendo o nosso entendimento sobre o que esta em jogo na formacdo e manutencdo de governos multipartidarios Mais impor tante mostro que a politica distributiva do governo nao é centralizada pelos presidentes Quando ministérios sao compartilhados com outros partidos a coalizdo divide as decisdes de onde investir recursos 0 que significa que algumas regides acabam sendo melhor atendidas que outras apenas por raz6es politicas Por tudo isso o artigo ilustra como estudos sobre politica distributiva podem se beneficiar ao tomar ministérios e equivalentes como unidade de andlise 650 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Fernando Meireles Uma teoria distributiva Uma teoria sobre como a politica influencia transferéncias intergover namentais discriciondrias deveria oferecer respostas a perguntas como essas 1 Por que alguns governos subnacionais sao beneficiados com mais recursos 2 Quem comanda esse processo 3 Como governos subnacio nais beneficiados sao selecionados 4 Como sao identificadas as deman das de cada um deles Argumento que a visdo majoritaria na literatura especializada nao responde adequadamente as ultimas duas questées porque parte de uma resposta insuficiente para a segunda Tendo como caso 0 Brasil desenvolvo uma teoria simples que tem como elementos centrais partidos e ministérios Além de estar em linha com o processo burocratico das transferéncias ela avanca ao oferecer respostas para quest6es negligenciadas pela literatura corrente e também ao iluminar alguns aspectos do funcionamento do presidencialismo de coalizao Alinhamento partidario e viés alocativo Este artigo lida com uma proposicao disseminada na literatura sobre politica distributiva a de que regides comandadas por politicos alinha dos com o governo central recebem mais recursos do que outras gover nadas por politicos de partidos oposicionistas Em uma revisdo sobre o tema Golden e Min 2013 documentam ocorréncias desse fen6meno tanto em democracias recentes quanto em outras mais antigas Como mostram Larcinese et al 2006 por exemplo pertencer ao partido na Presidéncia prediz um aumento de nada menos que 135 dolares per capita anuais nas receitas recebidas pelos estados americanos entre 1982 e 2000 ver também Berry et al 2010 Evidéncia de paises tao dife rentes como Chile Espanha Portugal Reino Unido e India além disso mostram que esse viés partidario na alocacao de recursos independe da composicao do eleitorado isto é o compartilhamento de filiacao entre politicos nacionais e locais causa distorcdes na alocacao de bens publicos Bohlken 2018 Corvalan et al 2018 CurtoGrau et al 2018 Fouirnaies e MutluEren 2015 Toro 2019 Migueis 2013 SolléOllé e SorribasNavarro 2008 Invariavelmente as origens desse viés tém raizes eleitorais Para alguns trabalhos premiar governos subnacionais de correligionarios evitaria que oposicionistas locais se apropriassem dos créditos dos investimentos Arulampalam et al 2009 Essa estratégia seria incen tivada pela capacidade limitada que os eleitores geralmente tém em 750 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Politica Distributiva em Coalizao distinguir a origem dos recursos recebidos pelas suas regides espe cialmente os que vivem em paises com descentralizacao fiscal Nesses casos se um governo central investir recursos em uma regido gover nada pela oposicdo corre o risco de perder o crédito pelo investimento para o governo local uma vez que este esta em melhor posicgdo para reivindicar para si o crédito pelos investimentos Com essa tatica por tanto politicos locais garantem que aliados farao o credit claiming dos recursos repassados Para outros trabalhos a explicacdo seria mais direta premiando aliados locais governos centrais obteriam seus apoios nas eleicées Brollo e Nannicini 2012 A predicao nos dois casos entretanto é a mesma No Brasil o viés partidario na alocacao de recursos é bem documentado Entre 1999 e 2010 Brollo e Nannicini 2012 sustentam que prefeituras alinhadas com as coaliz6es de governo federal receberam até 40 mais repasses em infraestrutura chamando a atencao para o fato de que par tidos na Presidéncia foram os principais beneficiarios dessas alocag6es Evidéncia similar também é encontrada por Bueno 2018 Ferreira e Bugarin 2007 Nunes 2013 Bugarin e Marciniuk 2017 com dados de transferéncias voluntarias e com evidéncia mais limitada para os pri meiros governos apos a redemocratizacdo por Ames 2002 Amorim Neto e Simonassi 2013 expandindo em relacgao a um trabalho anterior de Arretche e Rodden 2004 também indicam que estados como um todo se beneficiam com mais recursos em funcao de seus alinhamentos com o Governo Central embora este efeito seja diretamente associado ao tamanho das coalizoes legislativas estaduais que dao apoio ao governo e nao a filiagéo partidaria de governadores Consistente com a literatura comparada no Brasil também 0 viés alo cativo ocorreria porque eleitores teriam dificuldade para distinguir a origem de recursos federais Bueno 2018 e também porque prefeitos aliados seriam assim recrutados pelo governo para atuarem como cabos eleitorais Brollo e Nannicini 2012 Dentre esses trabalhos cabe desta car que Ames 2002 é 0 unico a chamar a atencao para a possibilidade de um esforcgo coordenado de politica distributiva no qual presidentes cedem ministérios a parceiros de coalizdo para que estes por sua vez pratiquem diretamente politica distributiva Em todo caso Ames 2002 nao desenvolve um mecanismo para explicar como opera essa politica distributiva ficando subentendido que politicos nacionais controlam escolhas alocativas unilateralmente 850 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Fernando Meireles Em sintese a literatura sobre politica distributiva corrobora a visdo de que governos centrais discriminam partidariamente seus equivalentes subnacionais quando transferem recursos isto é atuam de forma top down para premiar e punir governos locais A principal explicacao do fenédmeno como visto esta nos incentivos dos politicos nacionais cujo exemplo tipico seria o chefe de governo no Brasil A origem presidencial do viés alocativo Se regides governadas por partidos na coalizao recebem mais recur sos do governo federal a questao seguinte é saber como isso ocorre Quem é responsavel por decidir onde alocar recursos A resposta a essa questao implicita ou explicitamente converge na literatura no Brasil e em outros locais presidentes Como argumentam Brollo e Nannicini 2012 p 749 traducao minha em seu estudo sobre o Bra sil isso ocorre porque presidentes tém a ultima palavra no processo decisorio e diversas oportunidades de influenciar a alocacdo geografica de transferéncias em infraestrutura Esse é também o pressuposto implicito em Bugarin e Marciniuk 2017 por exemplo para os quais sao os presidentes os responsaveis por influir politicamente nas trans feréncias para governos locais Mais ainda essa visdo é partilhada pela literatura comparada recente sobre governos de coalizao no presiden cialismo Chaisty et al 2014 2018 Raile et al 2011 que afirma que bens discricionarios sdo utilizados por presidentes para obter apoio legislativo de seus parceiros de coalizao O foco nos presidentes como atores distributivos nao é arbitrario Na América Latina a maioria deles concentra amplos poderes para for mular e aprovar pecas orcamentarias o que os permite tanto criar investimentos quanto evitar que o legislativo inclua outros indesejados Figueiredo e Limongi 2008 Scartascini e Stein 2009 Especifica mente no Brasil presidentes tém a prerrogativa exclusiva de iniciar 0 processo orcamentario significando que as redacées dos orcamen tos anuais sao feitas sob suas influéncias E ainda que parlamentares tenham oportunidade de modificar essas pecas no mais das vezes como argumentam Figueiredo e Limongi 2008 essa possibilidade é constrangida por uma série de restricdes formais tais como a de limitar a criagdo de novos gastos e a de delimitar areas passiveis de alteracao ou por restricdes informais como a falta de expertise sobre 0 processo orcamentario 950 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao Presidentes seguindo essa visdo decidiriam onde por recursos para ala vancar seus interesses Como sugere a discussao anterior esses atores teriam meios suficientes para conduzir unilateralmente a politica distri butiva de seus governos Vale dizer que isso nao significa que os trabalhos anteriormente mencionados nao apontassem para a influéncia de partidos parceiros de coalizao na politica distributiva mas fica nitido que do ponto de vista analitico o mecanismo que explicaria essa influéncia estaria na Presidéncia que atenderia as demandas distributivas de seus parceiros como forma de incentivar cooperacao Mais ainda 0 governo central faria essa politica distributiva de cima para baixo interferindo na execucao ora mentaria para premiar governos locais selecionados Nao é por outra raz4o que a maioria dos trabalhos revisados analisam os gastos do governo central brasileiro de forma agregada desconsiderando a origem dos recursos em seu interior afinal presidentes controlariam globalmente o orcamento a despeito da filiacdo partidaria de ministros Independentemente de pro grama ou classificacdo orcamentaria se ha influéncia politica na alocacao de bens ptblicos federais ela passaria pelos presidentes Esse foco tem limitacées entretanto Primeiro ao aludir aos seus poderes orgamentarios nao ha indicacéo dos meios especificos que séo empre gados para influir nas alocag6des tampouco evidéncia sobre 0 uso deles Segundo ao assumir que presidentes praticam politica distributiva assumese também que eles identificam quais localidades devem ou nao receber recursos e quanto e quais tipos deles sao necessarios para obter retornos eleitorais Por fim também nao sabemos como parceiros de coalizao asseguram alocac6ées para seus governos locais Uma teoria partidaria da distribuicdo de recursos O argumento que desenvolvo supera as limitacdes da perspectiva que sus tenta que presidentes praticam politica distributiva unilateralmente Ele pode ser resumido da seguinte maneira ao ocupar ministérios partidos repassam mais recursos discricionarios de suas pastas para as prefeitu ras que comandam e com isso obtém 0 apoio eleitoral de prefeitos para mobilizar votos nas eleicdes gerais Além disso meu argumento fornece um mecanismo para explicar o viés partidario na alocacao de recursos indicando um representante para ocupar determinado ministério partidos adquirem informaco6es sobre os investimentos de suas pastas prefeitos correligionarios demandam mais recursos dessas pastas e pela conexao partidaria entre niveis de governo que facilita a comunicacdo obtém mais deles Desse modo 0 que sustento é que partidos extraem beneficios dis tributivos da ocupacao de ministérios no presidencialismo de coalizao 1050 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Fernando Meireles Minha explicacao é apoiada em dois pressupostos Primeiro o de que o cargo de ministro confere aos seus ocupantes papel central na distribuicao de recursos de suas pastas Quanto a esse ponto é reconhecida a importan cia desses atores para a implementacao das politicas do governo em suas jurisdicdes Laver e Shepsle 1994 1996 E pelo mesmo motivo que gover nos e partidos selecionam criteriosamente ministros para evitar perdas de agéncia Huber e MartinezGallardo 2008 No processo orgamentario brasileiro além disso ministros sao pecaschave porque geralmente tém expertise em suas areas de atuacdo e porque podem nomear aliados para cargos de ordenamento de despesas Lopez e Praca 2015 Nao menos importante ministros tém a prerrogativa de empenhar recursos uma vez que seus orcamentos tenham sido aprovados e seus limites de empenho estabelecidos Alston et al 2005 Como ja apontava Ames 2002 cap 6 disso decorre que o cargo de ministro proporciona aos seus ocupantes influéncia sobre os investimentos do governo ver também Henrique e Batista 2021 Power e Mochel 2008 p 225226 Samuels 2003 p 1819 O segundo pressuposto esta relacionado com a dinamica de governos mul tipartidarios no presidencialismo Especificamente parto da constatacao de que presidentes minoritarios geralmente incorporam ao seu gabinete ministros indicados por outros partidos compartilhando com eles influéncia legislativa sobre a agenda do governo e recursos Chaisty et al 2018 Cheibub 2007 Como ministros possuem as vantagens e os poderes descritos ante riormente os membros de um partido passam a demandar mais recursos dos ministérios que ocupam antecipando maior facilidade em obtélos Os dois pressupostos formam a base para entender como vieses partidarios na alocacao de recursos ocorrem Ao ocupar um ministério ministros parti darios usam suas prerrogativas para facilitar seja fornecendo informacées instruindo as burocracias de suas pastas para prestar auxilio recebendo pessoalmente parlamentares e prefeitos correligionarios a obtencdo de recursos por parte das prefeituras comandadas por seus aliados Indepen dentemente do partido de quem ocupa a Presidéncia alguns ministérios serao oferecidos a partidos politicos para formar coaliz6es legislativas Como resultado isso implica que presidentes partilham o poder necessario para que cada parceiro de gabinete implemente suas estratégias distributivas Com base nesses pressupostos meu argumento explica como 0 governo identifica as demandas de governos locais aliados Por dependerem de recursos federais para realizar melhorias locais sem comprometer os orcamentos de suas administrac6es prefeitos direcionam pedidos para 1150 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao ministérios controlados pelos seus partidos indicando quanto e quais tipos de investimentos precisam Esse processo como descrevo adiante envolve diversos procedimentos burocraticos complexos e por isso contar com correligionarios no governo central ajuda a contornalos Deputados ministros e seus respectivos assessores levam aos prefeitos informacao necessaria para vencer entraves bem como intercedem por eles junto a burocracia federal quando necessario esperando obter votos em troca Ao fim ministérios recebem mais demandas de governos locais alinhados e como estes tém vantagem informacional conseguem mais verbas para suas comunidades Consequentemente nao é necessario assumir que presidentes ou ministros manipulam prerrogativas formais para enviesar a distribuicao de recursos cf Brollo e Nannicini 2012 Nunes 2013 Além de ser congruente com o processo de transferéncias intergoverna mentais meu argumento é consistente com alguns estudos anteriores Quanto ao foco no interior do executivo e nao nos chefes de governo a literatura sobre governos de coalizao enfatiza a importancia dos minis térios para os partidos Por meio deles estes avangam suas agendas em determinadas areas para beneficiar seus eleitores Laver e Shepsle 1994 1996 adquirem expertise sobre o funcionamento do governo Martine zGallardo 2010 e fiscalizam a atuacdo de seus parceiros de coalizao Fernandes et al 2016 Pelas prerrogativas que concentram ocupar ministérios também permite aos partidos influir na alocacdo de recursos Ames 2002 Henrique e Batista 2021 Indridason 2005 Martin 2016 Reconhecendo essas possibilidades o argumento central na literatura sobre formacao de coalizdes é 0 de que portfolios ministeriais s4o os principais payoffs que parceiros de governo podem almejar Budge e Laver 1986 Laver e Shepsle 1994 1996 Na literatura comparativa sobre politica distributiva alguns estudos dialo gam diretamente com este Bertelli e Grose 2009 por exemplo mostram que secretarias de estado americanas direcionam mais recursos para distritos de congressistas com ideologias préximas das suas e isso justa mente porque presidentes n4o teriam total controle sobre a burocracia que implementa as politicas do governo Como sugere esse resultado alguma delegacao do chefe de governo para secretarios deve ocorrer para que recursos sejam distribuidos por raz6es politicas A influéncia de ministros na provisdo de bens publicos por sua vez é corroborada na Italia por Golden e Picci 2008 que mostram que regides onde ministros atuam tendem a receber mais repasses e ligando diretamente ocupacao 1250 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Fernando Meireles ministerial e alocagdes por Ames 2002 no Brasil Esses ultimos dois trabalhos além disso exemplificam a proposicao de que comandar um portfolio pode servir para implementar estratégias distributivas Mais proximos do mecanismo que proponho Baiao et al 2018 e Batista 2015 mostram que deputados incluem mais emendas orcamentarias que sao um subconjunto das transferéncias discricionarias do governo central no orgamento de ministérios de correligionarios Como ambos argumentam deputados agiriam assim esperando executar mais recursos o que ambos os trabalhos corroboram Com foco no antigo Ministério da Integracao Nacional também Henrique a Batista 2021 oferecem evidén cia de que partidos da coalizao mas especialmente o partido no comando da pasta se beneficiam com mais repasses de recursos de emergéncia que em tese deveriam ser alocados exclusivamente em fungao de neces sidade frente a situagdes de emergéncia ou calamidade publica Esses resultados encontram um paralelo em Goldstein e You 2017 que argu mentam que governos locais fazem mais esforco nos Estados Unidos para demandar recursos do governo federal quando os equivalentes estaduais sao comandados por opositores o que significa que alinhamento parti dario pode tanto facilitar quanto dificultar a comunicacio entre niveis de governo para a provisdo de bens publicos Todos esses trabalhos indicam que partidos tém papel relevante na articulagao entre demanda e oferta por recursos publicos entre niveis de governo Em suma proponho uma explicacao de como recursos sao alocados por raz6es politicas no Brasil Para ela a indicagdo de ministros importa porque assegura aos partidos acesso continuo a recursos discricionarios Ao contrario de supor que ministros identificam individualmente quais municipios devem ou nfo receber recursos de qual tipo em qual mon tante além de interferir constante e diretamente para realizar as aloca cOes meu argumento requer muito menos Basta a um partido ocupar um ministério que coletivamente seus membros passam a articular a demanda de recursos para seus governos locais Mecanismos de distribuicao de recursos A principal implicacgado do argumento defendido é a de que partidos extraem beneficios distributivos da ocupacdo de ministérios Como dito isso porque esses partidos tém influéncia e maior informacao sobre os investimentos de suas pastas Em decorréncia disso politicos locais de um partido com assento no gabinete levam mais demandas aos ministérios 1350 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao comandados por seus correligionarios porque podem contar com seus auxilios para obter recursos A seta causal dessa forma comeca com 1 a nomeacao de um ministro alinhado o que 2 deflagra mais demandas por recursos direcionadas ao ministério alinhado e enfim 3 resulta em viés alocativo FIGURA1 Modelo causal relacionando ocupacao partidaria de ministérios e viés alocativo 1 2 3 O grafo aciclico direto mostra as relacées hipotetizadas pelo argumento proposto Cada seta indica uma relacdo causal 1 Partido assume o comando um dado ministérios 2 Aumenta a demanda de governos locais do partido por recursos do ministério 3 Ministério aloca mais recursos nesses governos 4 Alternativamente ministros influem diretamente para levar mais recursos a esses governos Fonte Elaboracao propria Como ilustra o modelo causal exibido na Figura 1 esse argumento estabe lece que 1 causa 3 A expectativa em particular é a de que a nomeacao de um ministro partidario considerada exdgena para os fins do modelo causa mais transferéncias de recursos do respectivo ministério para pre feituras comandadas por correligionarios dos ministros Para afirmar que a cadeia causal completa passa pelo mediador 2 afetando a demanda por recursos de governos locais de um partido é necessaria alguma evidéncia mostrando que é principalmente por esse elo que passa 0 caminho entre 1 e 3 Discuto aqui dois mecanismos para examinar a logica descrita em 2 além de um alternativo 4 que poderia falsear a explicacao Mecanismo 1 Prefeitos demandam mais recursos O primeiro meca nismo consistente com a minha teoria passa por prefeituras solicitando mais recursos discriciondrios aos ministérios alinhados De saida é necessario entender que obter esses recursos é uma tarefa complexa 1450 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Fernando Meireles para as prefeituras brasileiras especialmente para as menores No caso de transferéncias voluntarias a mais conhecida forma de acessar esses bens isso engloba redigir planos de trabalho descrevendo o objeto do convénio os recursos necessarios 0 cronograma de trabalho ea justificativa para o investimento tudo de acordo com a legislacao que disciplina e regula essas transferéncias Tribunal de Contas da Uniao 2013 Durante a avaliacdo dos pedidos além disso outros documentos e informacoes as vezes precisam ser prestadas motivo pelo qual muitas demandas nunca sao atendidas Nesse ponto ter um ministro correli gionario pode incentivar a demanda por recursos ao reduzir a comple xidade da burocracia envolvida Prefeitos podem dialogar com minis tros ou auxiliares proximos por exemplo ou ainda receberem melhor orientacao da burocracia ministerial ou de parlamentares do partido Adicionalmente prefeitos podem solicitar para que correligionarios intercedam por eles sempre que necessario delegando assim a tarefa de obter investimento para atores em melhor posicao Em qualquer um dos casos o alinhamento partidario daria vantagens informacionais aos prefeitos incentivandoos a demandar mais recursos Mecanismo 2 Parlamentares demandam mais recursos Dentro de certos limites parlamentares podem levar melhorias a municipios remanejando gastos por meio de emendas ao orcamento Figueiredo e Limongi 2008 Ainda que normalmente desconsiderado pela lite ratura boa parte dessas emendas destinadas a municipios sao imple mentadas por meio de transferéncias voluntarias e assim dependem que prefeituras produzam planos de trabalho e sigam as normativas de cada ministério para recebélas Se parlamentares alocarem mais emendas para prefeituras e ministérios alinhados antecipando facili dade na liberacdo de recursos e na reivindicacao de crédito Baido et al 2017 Samuels 2003 cap 6 o efeito do alinhamento ministerial resultaria dessa intermediacdo de recursos Como sabido a liberacao de emendas parlamentares é complexa envolvendo normalmente bar ganhas entre executivo que condiciona recursos em troca de apoio e legislativo contencg6ées fiscais e depois de 2015 da imposicao do empenho das emendas parlamentares De qualquer forma 0 ponto a reter aqui é que caso parlamentares atuem como intermediadores emendas orcamentarias seriam um veiculo partidario de transferén cias discricionarias 1550 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao Para reforcar 0 primeiro mecanismo sustenta que prefeitos direcionam suas demandas distributivas preferencialmente para ministérios alinha dos por conta de vantagens informacionais Ja o segundo prop6e que par lamentares adotem estratégia similar apresentando mais emendas para ministérios e prefeituras de correligionarios Tendo suporte empirico ambos forneceriam indicios de que 1 leva a 3 em parte por causa da vantagem informacional que politicos de um mesmo partido usufruem ao ocupar ministérios Finalmente se o viés alocativo existir e for decor rente mais da acao direta dos ministros do que por conta dos mecanismos anteriores isso retiraria suporte do meu argumento Uma forma de testar essa possibilidade exibida no caminho 4 do modelo causal é por meio do mecanismo seguinte Mecanismo 3 Ministros manipulam a avaliagdo técnica Ministros normalmente indicam nomes de confiana para atuar em suas pastas Lopez e Praga 2015 Com isso eles delegam para agentes confiaveis prerrogativas de avaliacao e de monitoramento de repasses espe cialmente quando nomeiam aliados para cargos de ordenamento de despesas Se essas nomeacoes forem usadas para interferir na imple mentacao de recursos de suas pastas isso se refletiria em governos locais de correligionarios do ministro tendo menos pedidos recusados por motivos técnicos eou juridicos Nesse caso seria mais por inicia tiva dos ministros e menos pela articulacao dos partidos que o viés alocativo ocorreria E necessario notar que todos esses mecanismos especificam apenas caminhos distributivos entre niveis nacional e local sem consideracgao as dinamicas estaduais incluindo influéncia de governadores e de assem bleias estaduais no repasse de recursos federais Como deve ter ficado nitido pela discussao deste artigo isso é antes uma tentativa de isolar analiticamente os efeitos da politica nacional que incidem na local De qualquer forma como o alinhamento e seus mecanismos podem ser plausivelmente aplicados para 0 nivel estadual além de ser conhecida a influéncia de governadores na politica nacional a analise que segue deve ser tomada como um primeiro passo para entendermos como partidos operam a distribuicdo politica de recursos em um caso relevante como o do governo central brasileiro 1650 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Fernando Meireles Desenho de pesquisa Dados e mensuracao Recursos discrictondrios Os recursos que analiso sdo as Transferéncias Voluntarias da Unido TVU Especificamente esses sao distribuidos por meio de contratos compostos principalmente por convénios e contratos de repasse fir mados entre um orgao do governo federal concedente que assume o compromisso de liberar uma determinada quantia de recursos e um governo subnacional ou entidade sem finslucrativos conve nente responsavel por executala de acordo com algumas normas Tribunal de Contas da Unido 2013 Exemplos dessa modalidade de investimento incluem pavimentacao de ruas aquisicdo de veiculos e maquinas reformas em instalacées publicas criacdo de pragas entre inumeros outros Por definicaéo TVU nao sao de execucao obrigatoéria As propostas de convénios passam por avaliacado técnica e juridica antes de serem celebradas e como 0 empenho e liberacao de recursos fica a cargo do Executivo a possibilidade de interferéncia politica nas suas alocacées é patente Exatamente por isso TVU sao 0 objeto principal de muitos estudos sobre 0 tema no Brasil Bueno 2018 Bugarin e Marciniuk 2017 Ferreira e Bugarin 2007 Nunes 2013 Os dados das TVU feitas pelos ministérios vém do portal do Portal da Transparéncia mantido pelo Ministério da Transparéncia e Contro ladoriaGeral da Unido Operacionalmente tomo os valores de cada convénio pelas datas de suas propostas agregandoos por ano Assim apos a eleicdo de um prefeito em 1996 a partir de 1997 é possivel saber quanto um determinado municipio i efetivamente recebeu no ano t do ministério j até 2016 Como alguns ministérios transferem poucos recursos para municipios e como outros tiveram orcamentos pequenos ou existéncia curtas no periodo de interesse analiso apenas pastas que transferiram a municipios quantias maiores que R 100 milh6es 0 que resulta em 17 ministérios que celebraram convénios entre 1997 e 2016 com prefeituras mas que concentraram 97 de todos as transfe réncias discricionarias feitas aos municipios no periodo mais de R 127 bilhdes Mesmo sem englobar todos os ministérios existentes no periodo portanto a analise que segue é representativa do governo central como um todo 1750 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Politica Distributiva em Coalizao A decisdo de usar dados de liberacdo e nao os empenhados é jus tificada Por ser 0 executivo quem empenha e libera transferéncias voluntarias qualquer influéncia ministerial no repasse delas precisa ocorrer nos dois momentos para que a estratégia seja efetiva De qual quer forma utilizo complementarmente microdados do Sistema de Gestao de Convénios e Contratos de Repasse SICONV sobre origem avaliacdo e empenho de todos os convénios celebrados a partir de 2008 Por ultimo obtive dados sobre a populacéo dos municipios a partir dos censos de 1990 2000 e 2010 realizados pelo IBGE Eleicées locais e filiacdo de prefeitos Do TSE obtive dados sobre 0 desempenho eleitoral e filiacao partidaria dos prefeitos eleitos nas eleicdes de 1996 2000 2004 2008 e 2012 Por nao estarem integralmente disponiveis os dados de 1996 para esse pleito coletei os dados necessarios por meio de web scraping do ser vico de divulgacao de resultados Um detalhe importante é que foram excluidas eleicdes sucedidas por outras complementares realizadas fora dos periodos eleitorais por conta da anulagdo dos pleitos origi nais Contabilizados esses recortes a amostra analisada abrange 27209 eleicdes em 5564 municipios diferentes PMDB 21 PSDB 15 e PP 10 elegeram a maior parte dos prefeitos nesses contextos enquanto que o PT partido que ocupou a Presidéncia entre 2003 e 2016 elegeu cerca de 7 Filiacdo partiddria de ministros Quanto a filiagdo partidaria dos ministros dados foram extraidos a partir de outro trabalho Meireles 2018 Ao todo a amostra com preende 116 ministros unicos filiados a 14 partidos diferentes sem contar ministros sem filiagado que permaneceram 758 dias em seus cargos em média Varidveis A variavel dependente indica o total ajustado pelo Indice de Precos do Consumidor Amplo IPCA recebido pelo municipio ino ano t pela pasta j que também é mensurado de outras formas para testar a sensibilidade dos resultados ie per capita log dummy Por sua vez seja partido uma variavel categérica onde partido indica a filiagdo partidaria do 1850 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Fernando Meireles prefeito deinoanote partido a filiacgao do ministro de j o indicador de tratamento do alinhamento entre prefeituras e ministérios é defi nido como Alinhado 1 se partido partido 0 caso contrario Quando um determinado prefeito é correligionario de um ministro em um ano qualquer portanto considero o par alinhado 0 que chamo de alinhamento ministerial ou de alinhamento partidario Por uma questao de indisponibilidade de dados sobre as migracoes partidarias de prefeitos no Brasil o indicador de tratamento toma suas filiacdes como fixas ao longo de seus mandatos Notese contudo que essa operacionalizacao é parcimoniosa por trabalhar contra a hipotese alternativa se prefeitos alinhados que migram tendem a receber menos repasses e se prefeitos nao alinhados que tornamse alinhados recebem mais nao levar em conta mudangas de filiacao enviesaria para baixo o efeito do alinhamento caso ele seja como esperado positivo Estratégia de identificacao diferencaemdiferencas Com o indicador de tratamento o exame da possibilidade de prefeituras receberem mais recursos de ministérios alinhados poderia ser feito com uma simples tabulacdo Se municipios sao beneficiados por pastas alinha das na média teriamos evidéncias para corroborar a expectativa teorica Tal exercicio contudo possivelmente retornaria estimativas enviesadas Isso ocorreria dentre outras raz6es se eleitores selecionassem prefeitos de partidos no governo federal justamente na expectativa de receber mais recursos Outra possibilidade ministros poderiam privilegiar municipios com mais eleitores de seus partidos os quais naturalmente elegeriam prefeitos alinhados O ponto geral é o mesmo na presenca de variaveis omitidas e viés de selecdo a estimativa do efeito do alinhamento minis terial é enviesada 1950 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao Grafico 1 Exemplo da estratégia de identificacdo Roraima entre 2010 e 2011 integracao iIntegracao 2010 2011 Turismo Turismo Alinhado 2010 2011 Nao alinhado O mapa mostra os municipios de Roraima em 2010 e 2011 por status de alinhamento com os ministérios da Integragao e Turismo Fonte Elaboracao propria Para contornar esse problema aproveito uma fonte de variacdo exégena no alinhamento ministerial ao longo do tempo Especificamente como ministros sio nomeados e demitidos por raz6es largamente exdgenas aos prefeitos isto é por quest6es relacionadas ao governo nacional exploro mudangas anuais na filiacao de ministros que ocorrem no meio dos mandatos municipais para estimar o efeito do alinhamento com um desenho de diferencaemdiferencas DiD A ideia central consiste em comparar i a diferenca de quanto recebeu um municipio que mudou seu status de alinhamento porque ministérios trocaram de comando par tidario no meio do mandato municipal ii visavis outros municipios que permaneceram com o mesmo status de alinhamento ao longo de todo o mandato Para tornar mais palpavel a estratégia considerese 0 seguinte exemplo ilustrado pelo Grafico 1 Entre 2010 e 2011 0 estado de Roraima possuia apenas um municipio Mucajai destacado em cinza no mapa do topo 2050 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Fernando Meireles a esquerda cujo prefeito entre 2009 e 2012 pertencia ao PMDB Dessa maneira em 2010 sd esse municipio era alinhado ao ministério da Inte gracao comandado naquele ano por Geddel Vieira Lima e Joao Santana ambos filiados ao PMDB da Bahia Com a posse da expresidente Dilma Rousseff PT em janeiro de 2011 a Integracdo passou ao comando de Fernando Bezerra Coelho politico pernambucano a época filiado ao PSB Como resultado Mucajai deixou de ser alinhado com a Integracao enquanto que Normandia governado por um prefeito do PSB passou a ser alinhado Para todos os demais municipios as trocas na Integracao nao alteraram seus status de nao alinhamento Generalizando essa intuicao para todos os municipios e para todos os ministérios na amostra identifico o efeito causal médio do alinhamento ministerial comparando 0 quanto municipios como Mucajai e Normandia receberam de determinado ministério quando eram e quando nao eram alinhados e mais importante essa diferenca é comparada em relacgdo ao grupo de municipios que nado mudaram de alinhamento durante o mandato municipal que serve como contrafactual Fazendo isso diferen cas que podem ou n4o ser observadas entre municipios alinhados e nao alinhados por mandato caso por exemplo da capacidade dos prefeitos de obterem recursos do governo federal da pobreza da populacao entre outros além de diferengas ao longo do tempo comuns a ambos 0s gru pos sao eliminadas Como municipios podem se alinhar mais de uma vez acada um dos 17 ministérios analisados entre 1997 e 2016 operacionalizo o desenho da seguinte forma Yije PAlinhadojj Gij mandato Sit ijt onde Y indica o total recebido pelo municipio i no ano t pelo ministério j Central para o desenho a sao efeitosfixos para municipioministério mandato que anulam diferencas médias de transferéncias recebidas entre mandatos municipais em relacdo a um mesmo ministério em outras pala vras sao eles que fixam as filiagdes partidarias de prefeitos o que permite usar apenas mudancas na filiacao de ministros para estimar o efeito do alinhamento ministerial Por sua vez 6 absorve choques anuais na quantia transferida por cada ministério como um aumento de seus orcamentos de investimentos por exemplo A estimativa de Alinhado B indica o efeito causal médio do alinhamento partidario entre prefeitos e ministros sobre 0 montante que os primeiros recebem dos ministérios 2150 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao Como em qualquer estratégia similar o desenho s6 alcanca identifica cao se um pressuposto principal for satisfeito o de que os municipios alinhados teriam recebido quantias similares a dos nao alinhados caso perdessem o alinhamento algo conhecido como common trends assump tion Violacdes desse pressuposto ocorreriam por exemplo caso muni cipios que se tornaram alinhados ja estivessem recebendo mais recursos de um ou mais ministérios antes do alinhamento se eleitores munici pais antecipassem mudangas partidarias no gabinete e ja elegessem antes disso prefeitos que se tornariam alinhados ou menos plausivel se alguns prefeitos influirem na indicacdo de ministros alinhados Em qualquer um desses cenarios municipios alinhados e nao alinhados nao estariam seguindo trajet6rias semelhantes antes do tratamento invalidando o desenho Em ultima instancia nao é possivel provar que o pressuposto do dese nho DiD se aplica ou nao isso implicaria observar um mesmo muni cipio simultaneamente sendo e nao sendo alinhado Para dar maiores garantias de que essas potenciais fontes de endogeneidade nao influem nos meus resultados entretanto adoto dois procedimentos Primeiro ofereco evidéncias diretas que reforcam a validade do desenho ao longo da apresentacao dos resultados Segundo aproveitando que municipios na minha amostra sao observados em cada ano em relacao a multiplos ministérios também adoto uma versdo mais robusta do desenho DiD chamado de tripledifferences DDD No lugar de apenas comparar unidades que mudaram de alinhamento o DDD avanga ao adicionar uma nova camada de comparacao den tro de um mesmo municipio Por exemplo enquanto Normandia ali nhase com a Integracao em 2011 ele permanece n4o alinhado com o ministério do Turismo tanto em 2010 quanto em 2011 como indica o Grafico 1 Assim essa diferenga de status na Integracgdo é comparada dentro do mesmo municipio em relacao ao ministério do Turismo e essas diferencas por fim sao comparadas as diferencas entre outros municipios e ministérios com diferentes status de alinhamento como Mucajai e como todos os outros que permaneceram com status de ali nhamento inalterados Implemento esse desenho de DDD com equac6ées da seguinte forma Yije PAlinhadoj Gij manaato Vit Sjt ijt 2250 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Fernando Meireles onde y sao efeitosfixos para anomunicipio que removem diferencas nas quantias recebidas por um municipio de diferentes ministérios em um mesmo ano Dessa forma seguindo 0 exemplo anterior do estado de Roraima apenas diferencas de alinhamento dentro de um mesmo municipio sao consideradas mantendo fixas caracteristicas no nivel dos municipios que variam ao longo do tempo como a propensao do governo nacional de repassar mais recursos a um determinado municipio a partir de multiplos ministérios simultaneamente Especialmente com esse Ultimo desenho as possibilidades de endoge neidade ficam limitadas quando se considera a dinamica das mudancas partidarias no gabinete Como mostra uma consideravel literatura a formacao e a manutencéo de coalizoes responde principalmente aos incentivos de presidentes e lideres partidarios que por sua vez sao influenciados pelas eleicdes nacionais pela posicao ideoldégica dos partidos pelas regras que regem o processo legislativo federal e por fatores conjunturais como crises econdémicas Cheibub 2007 Freudenreich 2016 MartinezGallardo 2012 Meireles 2016 Camerlo e PerezLinan 2015 Por outro lado menc6es a influéncia de atores locais nesses processos sao escassas e além disso pouco plausiveis quando se leva em conta a fragmentacao territorial e de representacao legislativa no pais Em resumo ha razoes teéricas mais que suficientes para considerar que trocas partidarias no comando dos ministérios fogem ao controle dos prefeitos no Brasil Adicionalmente apresento adiante resultados de um teste que reforca esse ponto 2350 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao Grafico 2 Percentual de municipios que mudaram de alinhamento partidario com cada ministério durante os mandatos municipais Agricultura Cidades Ciéncia Cultura 50 40 30 20 10 iN a 0 Defesa Educagao Esporte Industria fo 30 3s 20 z 10 J SS 0 2 Integragao Justica MDA MDS 50 2 40 eg 30 20 2 10 J 4 5 0 ra Meio Ambiente Satide Trabalho Transportes Za Dn eel A Z 10 2 0 er ae eeeaeReeennnnnnrt eT Tr o st on oO ot DN CO ot DN CO 50 nc oH DA nt ob oa nt ob oa 40 R8ssesge5 ZRGBESSBSE RBSSSBS 30 mA NN NN NN NN o NNN SN 20 VAN 10 0 ot DN CO eo 2 1a coo fc SS f NN NAN AN nt ob Doda RS8ss5s ma NNN NAN O eixo Y indica o percentual de municipios que passaram de alinhado a nao alinhado ou viceversa em relacdo a cada ministério analisado no meio dos mandatos municipais excluindo anos de eleicaéo municipal Fonte Elaboracdo propria com dados do Tribunal Superior Eleitoral TSE e Meireles 2018 Para além de outras vantagens a validade externa do desenho que emprego merece um ultimo comentario Entre eleicdes municipais mudangas nos gabinetes nacionais ocorrem com frequéncia Por essa razao 99 dos municipios brasileiros foram alinhados com pelo menos um ministério por raz6es ligadas apenas as trocas no gabinete no meio dos mandatos municipais Conforme indica 0 Grafico 2 além disso ha bastante variacao no alinhamento no meio dos mandatos dos prefeitos em 2450 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Fernando Meireles cada ministério na minha amostra Isso tudo sugere que os efeitos do ali nhamento ministerial que reporto a seguir podem ser generalizados para a quase totalidade dos municipios brasileiros e avancando em relacao a outros trabalhos em um periodo de 20 anos apos a redemocratizacao O efeito do alinhamento ministerial Resultados gerais Municipios recebem mais recursos de ministérios comandados pelos par tidos de seus prefeitos Os dados da Tabela 1 indicam que sim A titulo de benchmark para facilitar a compreensao dos achados 0 modelo 1 reporta as estimativas de um modelo MQO simples que sugere que prefeituras alinhadas aum determinado ministério recebem de um unico 6rgido superior mais de 3 reais per capita a mais que prefeituras nao alinhadas em média Nao é de se esperar que tal MQO estivesse livre de problemas em sua especificacao mais simples mas 0 resultado ilustra o potencial de viés envolvido na esti macao do efeito do alinhamento partidario entre ministérios e prefeituras Tabela 1 Efeito do alinhamento ministerial sobre as transferéncias recebidas pelos municipios 19972016 MQO DiD DDD 1 2 3 Alinhamento ministerial 317 094 087 014 025 026 EF Minismunicipiomandato X X EF Ministérioano X X EF Municipioano X Municipios 5564 5564 5564 N 1753012 1753012 1753012 Nota Pvalor 005 A varidvel dependente indica R per capita transferidos de cada ministério para os municipios brasileiros por ano Os modelos 2 e 3 reportam o efeito causal médio do alinhamento partiddrio entre ministros e prefeitos sobre as transferéncias ministeriais recebidas pelos municipios usando desenhos de diferencaemdiferencas e de triplasdiferencas respectivamente Errospadrao robustos com cluster por municipio entre parénteses Embora sugestiva essa estimativa nao lida com o problema de viés de selecdo e de variaveis omitidas na relacao entre alinhamento ministerial e transferéncias Como é possivel observar 0 efeito causal médio do ali 2550 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao nhamento ministerial estimado com DiD no modelo 2 e com DDD no modelo 3 sao menores indicando que uma simples correlacao enviesa para cima trés vezes mais esse efeito Tomadas essas estimativas o efeito do alinhamento ministerial é de cerca de R 090 per capita anuais com minima diferenga entre os dois ultimos modelos Apesar de parecer pequena a magnitude do efeito encontrado é substan tiva Tomando o modelo 3 o efeito minimo do alinhamento é quase um quarto a mais que a média recebida via transferéncias voluntarias pelos municipios nao alinhados na amostra Além disso considerando que esse valor é referente a apenas um ano para cada ministério individualmente a depender do partido ocupando a prefeitura esse efeito pode resultar em um retorno ainda maior tomando um exemplo simples um municipio governado pelo PT entre 2009 e 2012 esperaria obter cerca de R 2350 adicionais Isso tudo sugere que o alinhamento ministerial tem impacto nao desprezivel sobre as financas dos municipios Tabela 2 Efeito do alinhamento ministerial sobre as transferéncias recebidas pelos municipios Robustez DiD DDD Part reeleito Hab10k Part reeleito Hab 10k 4 5 6 7 Alinhamento ministerial 106 110 098 107 060 050 063 051 EF Minmunmandato X x X x EF Minisano X X X X EF Munano X X Municipios 4367 2209 4367 2209 N 467204 697433 467204 697433 Nota Pvalor 005 A varidvel dependente indica R per capita transferidos de cada ministério para os municipios brasileiros por ano Errospadrao robustos com cluster por municipio entre parénteses Apesar de consistentes com o meu argumento esses resultados poderiam ser decorrentes de endogeneidade como discutido anteriormente Examino essa e outras possibilidades com duas modificacdes no modelo 2 reportado na Tabela 1 Na primeira uso uma amostra apenas com municipios que no periodo de quatro anos de um mandato municipal foram governados pelo 2650 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Fernando Meireles mesmo partido que governou no mandato anterior com isso a possibilidade de selecdo enddgena de prefeitos é reduzida embora isso resulte na remocao do mandato de 19972000 0 que cabe destacar remove quase todos os anos em que o PSDB ocupou a Presidéncia Na segunda incluo apenas municipios que tiveram menos de 10 mil habitantes durante todo o periodo de analise os quais dificilmente teriam como influir na nomeacao de ministros Como mostra a Tabela 2 em ambos os desenhos DiD e DDD os resul tados permanecem praticamente inalterados e além disso muito pro ximos entre si ainda que com milhares de paradmetros adicionais o estimador DDD nfo retorne valores significativos a Pvalor 005 quando analisados mandatos apenas de partidos reeleitos Independentemente disso esses testes adicionais dao maior suporte a validade do desenho além de reforcarem que as estratégias de diferencgaemdiferencas e de triplasdiferencas retornam resultados similares Grafico 3 Validagdo dos desenhos efeitos prétratamento 2 7 Qe 321 Eg nH zo On i 2s BZ OP pr qr ppr cp prec aa 41 3 2 1 0 1 Anos relativos ao alinhamento t0 bpp 4A bDiD Os pontos indicam o efeito causal médio do alinhamento entre prefeitos e ministros sobre as transfe réncias discriciondrias recebidas pelos municipios por ano e em R per capita Intervalos de confianga calculados com cluster para os municipios indicados nas linhas verticais Fonte Elaboracao propria 2750 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao Por fim investigo o efeito do alinhamento em anos anteriores a ele A ldgica desse teste é simples o efeito do alinhamento nao deve ser detec tado antes de um municipio se alinhar Desse modo investigo se o alinha mento em anos anteriores a ele afeta o quanto um municipio recebe o que também é chamado de adiantar o tratamento ou usar leads na literatura metodoldgica Conforme indicado no Grafico 3 o resultado desse exame mostra que em anos que antecedem o alinhamento ministerial seu efeito nao é nem estatisticamente diferente de zero e nem substantivo apesar das estimativas variarem bastante Apenas quando municipios passam a ser alinhados é que 0 efeito passa a ser substantivo e diferente de zero Os resultados gerais em suma demonstram que prefeituras recebem mais recursos de ministérios quando prefeito e ministro so correligionarios Presidentes extraem mais beneficios distributivos Para a literatura sobre politica distributiva no Brasil presidentes sao considerados os principais atores com poder de influir no orcamento de seus governos Exatamente por isso é plausivel imaginar que eles pode riam permitir apenas aos ministros de seus partidos alocar mais recursos em prefeituras alinhadas negligenciando demandas de outros partidos resultado que é 0 sugerido por Bueno 2018 por exemplo Como também nao é incomum que presidentes brasileiros reservem mais ministérios e os mais importantes para seus partidos Pereira et al 2016560 isso se refletiria em menor espaco para que outros partidos extraissem beneficios distributivos da ocupacao de ministérios Nos dois cenarios o efeito do alinhamento ministerial seria valido apenas para o partido da Presidén cia Para examinar essa possibilidade emprego uma variavel indicando se o partido do ministro da pasta j no ano t estava na Presidéncia PSDB ou PT ou nao para estimar o seguinte modelo DiD Yije PoAlinhado py Alinhado jj x Presidenciaj Gij manaato Sit Eijt Como se percebe o modelo inclui um termo multiplicativo 6 para esti mar a magnitude do efeito do alinhamento ministerial entre ministérios controlados pelo partido da Presidéncia e por membros da coalizao Com o mesmo termo também estimo um modelo com a estratégia de DDD 2850 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Fernando Meireles Grafico 4 Alinhamento ministerial para partidos na Presidéncia e para membros da coalizdo 19972016 I I I ese Presidéncia iii I I I I I I 1 Coalizao 1 I I I I 00 05 10 15 20 Efeito causal médio Reais per capita ppp A pip Os pontos indicam o efeito causal médio do alinhamento entre prefeitos e ministros sobre as transfe réncias discriciondrias recebidas pelos municipios por ano e em R per capita Intervalos de confianga calculados com cluster para os municipios indicados nas linhas horizontais Fonte Elaboracao propria O Grafico 4 exibe os resultados Em todos os casos conforme indicam as estimativas do efeito marginal do alinhamento ministros alocam mais recursos para prefeituras de correligionarios De diferenga é possivel observar que prefeitos filiados a partidos que ocuparam a Presidéncia parecem receber mais de ministérios alinhados cerca de R 140 contra R 090 Conforme indica 0 intervalo de confianca de 95 das estimativas indicado pelas linhas horizontais nao é possivel dizer que 0 beneficio é diferente nos dois casos Pela melhor evidéncia disponivel tanto parceiros de coalizao quanto partidos na chefia do governo se beneficiam de forma proxima ainda que haja a possibilidade de que partidos na Presidéncia se beneficiem um pouco mais com o alinhamento consistente com o achado de Bueno 2018 e em com algum contraste com o de Brollo e Nannicini 2012 que encontram efeitos consistentes apenas no caso do alinhamento entre partidos da coalizao 2950 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao Grafico 5 Alinhamento ministerial por mandato presidencial 19972016 I ne Lula II e I I I yn Dilma I I I I A Lula I e I I l FHC II e I I FHCI I I Dilma II Temer e I 1 0 1 2 3 Efeito causal médio Reais per capita ppp A Dip Os pontos indicam o efeito causal médio do alinhamento entre prefeitos e ministros sobre as transfe réncias discriciondrias recebidas pelos municipios por ano e em R per capita Intervalos de confianga calculados com cluster para os municipios indicados nas linhas horizontais Fonte Elaboracao propria Uma vez que tanto presidentes quanto parceiros de coalizao se bene ficiam da distribuicdo ministerial de recursos outra questao relacio nada é se o efeito do alinhamento é puxado por um ou outro governo Se isso ocorrer ndo poderiamos falar de uma politica distributiva da coalizao mas apenas de decis6es particulares de alguns presidentes de delegar poder alocativo Utilizando a especificacao anterior testo essa expectativa usando um termo multiplicativo entre 0 indicador de alinhamento e outra variavel categérica indicando mandato presiden cial de FHC I a Dilma II apenas até 2016 ano em que Michel Temer assume a Presidéncia Como o Grafico 5 mostra esse também nao é o caso de FHC I a Dilma I com variac6ées ministros privilegiaram 3050 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Fernando Meireles prefeituras alinhadas com mais transferéncias Também sugestivo é possivel notar que esse efeito foi maior nas administrac6es do PT e também nos ultimos mandatos de Lula e de FHC 0 que talvez indi que que com coaliz6es maiores e heterogéneas governos recorrem mais a politica distributiva O Unico caso destoante é o governo em transicao Dilma II Temer o que pode tanto ter relacdo com a crise fiscal no periodo quanto com o pequeno numero de unidades e anos na amostra Seja como for esse resultado parcial nulo vale apenas para cerca de um ano e meio dentre vinte A evidéncia majoritaria indica que partidos destinam mais recursos de ministérios que ocupam para prefeituras comandadas pelos seus membros independentemente do partido ocupando a Presidéncia Efeito por ministério Ministérios diferem uns dos outros Para uns realizar projetos locais é algo essencial para a consecucao de seus objetivos para outros nem tanto Por causa disso certas pastas contam com mais verbas destinadas a investimentos em municipios do que outras Partindo dessas cons tatag6es é de se esperar que haja variacdo no efeito do alinhamento entre ministérios Se em apenas um ou dois deles esse efeito exista e seja grande o resultado principal reportado anteriormente nao poderia ser generalizado 3150 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao Grafico 6 Alinhamento ministerial por ministério 19972016 Cidades I x ss Integragao a I 2 A Saude 1 4 Agricultura e I Turi urlsmo I o x E I ducagao e Esporte Cultura aoe 1 DiD Transportes ae I Meio Ambiente e I Industria oo MDS I Ciéncia a Defesa Justiga ef 1 Trabalho eo a 1 0 1 2 3 4 5 6 Efeito causal médio Reais per capita Os pontos indicam o efeito causal médio do alinhamento entre prefeitos e ministros sobre as transfe réncias discriciondrias recebidas pelos municipios por ano e em R per capita Intervalos de confianga calculados com cluster para os municipios indicados nas linhas horizontais Fonte Elaboracao propria O Grafico 6 mostra que esse nao é o caso Como é possivel verificar em pouco mais de metade das pastas analisadas o efeito do alinha mento ministerial é positivo maior que R 050 per capita Com rela cao a variacao vale destacar que a ordem dos ministérios apresenta um bom valor de face No topo Cidades Integragdo Nacional e Saude sao as pastas nas quais partidos obtém maiores retornos distributivos para seus prefeitos Como é de amplo conhecimento as trés realizam 3250 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Fernando Meireles muitos investimentos locais especialmente em obras publicas sendo frequentemente mencionadas como objeto de cobica pelos partidos brasileiros ver Power e Mochel 2008 Ao contrario em pastas com jurisdicgdes mais especificas e funcdes menos relacionadas a inves timentos em prefeituras esse efeito nao é diferente de zero Esse é o caso principalmente da Ciéncia e Tecnologia Justica e Cidadania Meio Ambiente e Defesa que por conta de suas atribuicdes pouco investem em prefeituras Em outras pastas caso do MDS investimen tos locais tendem a ser mais universalistas o que dificulta que sejam utilizados eleitoralmente pelos partidos Feitas essas ressalvas nao é possivel dizer que um ou outro ministério puxa isoladamente 0 efeito do alinhamento ministerial Embora ele nao ocorra em todos o efeito é substantivo em um numero razoavel de pastas Timming do alinhamento ministerial E mais facil que eleitores votem em partidos que lhes trouxeram bene ficios recentemente do que em outros que fizeram isso ha mais tempo Com base nessa ideia alguns trabalhos na Economia Politica sustentam que investimentos governamentais sao influenciados pela proximidade das eleicdes quanto mais préximo 0 momento de ir as urnas mais gover nos gastam nessa expectativa Adaptada para o estudo de transferéncias intergovernamentais essa relacado é corroborada empiricamente por alguns estudos Brollo e Nannicini 2012 Corvalan et al 2018 Aqui testo essa hipdtese como uma forma adicional de explorar meu argumento A expectativa é a seguinte se partidos usam seus ministérios para praticar politica distributiva esperando obter votos com isso o melhor momento para fazélo é em anos eleitorais 3350 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao GRAFICO 7 Efeito do alinhamento no ciclo eleitoral 19972016 I lle Lula II a I I I Dilma I a I I I A Lula I e I l I A FHC I 1 I 1 a FHCI I I A Dilma II Temer je I 1 0 1 2 3 Efeito causal médio Reais per capita bpp A bDiD Os pontos indicam o efeito causal médio do alinhamento entre prefeitos e ministros sobre as transfe réncias discriciondrias recebidas pelos municipios por ano e em R per capita Intervalos de confianga calculados com cluster para os municipios indicados nas linhas horizontais Fonte Elaboracao propria Os resultados do Grafico 7 corroboram essa expectativa Em anos sem eleic6es prefeituras alinhadas nao recebem quantias significativas nem substantivas de recursos em relacao a prefeituras nao alinhadas Em ano de eleicao municipal entretanto o efeito causal do alinhamento passa para R 112 per capita e praticamente dobra indo a R 202 em ano de eleigdo nacional Vale ressaltar que esse padrao é intuitivo considerando que para partidos que ocupam ministérios a eleicao mais importante é nacional Sem expandir ou manter suas bases eleitorais nas eleicées legis lativas esses partidos arriscam perder cadeiras no Congresso e com isso influéncia para negociar ministérios em futuros governos Desse modo o melhor momento para prefeitos obterem repasses é precisamente quando seus correligionarios estao prestes a disputar assentos na Camara Inde pendentemente disso ha suporte nos dados também para afirmar que o alinhamento ministerial é incentivado pelo timming das eleicoes 3450 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Fernando Meireles Quantificando o efeito agregado do alinhamento Se o alinhamento partidario entre ministérios e prefeituras favorece as ultimas na obtencAo de recursos disso decorre que algumas localidades receberao mais investimentos apenas por conta da filiacdo de seus prefei tos Quantificar a extensdo disso entretanto nao é algo direto Para tanto seria necessario identificar quais repasses foram feitos por motivacdes puramente politicas o que dispensaria a necessidade de estimar o efeito do alinhamento em primeiro lugar Isso significa que qualquer exercicio de quantificacao do efeito agregado do alinhamento sobre a provisdo de bens discricionarios sera sempre uma aproximacao Ilustrativamente a aproximacdo que uso é a descrita por Berman et al 2017 Utilizando como base o efeito médio do alinhamento exibido no modelo 3 na Tabela 1 de R 087 por ano e por ministério comparo o quanto os estados da federacao deixariam de ganhar em um cenario hipo tético no qual o efeito do alinhamento fosse nulo Esse exercicio é imple mentado em duas etapas Na primeira tomo 0 modelo 3 para predizer 1 a quantia recebida pelos municipiosanoministério da amostra completa com menos de 50 mil habitantes e 2 o quanto esses receberiam caso nenhum fosse alinhado isto é estabelecendo que todas as ocorréncias da variavel Alinhado sao iguais a zero Com essas duas predides na segunda etapa subtraio uma da outra ie 1 2 o que resultada em uma medida de quanto municipios alinhados perderiam caso o efeito do alinhamento fosse igual a zero Feito isso agrego essa diferenca por estado e calculo estatisticas de interesse Como dito anteriormente esse exercicio nado me permite estimar quanto um estado realmente perderia caso o alinhamento n4o existisse O obje tivo dele é mais despretensioso exemplificar como a distribuicdo dos ministérios e do numero de prefeituras controlados por cada partido pode causar desigualdades regionais na alocacao de bens Legendas tém bases eleitorais diferentes umas das outras com maiores ou menores penetracdes em determinadas regides e é precisamente essas diferencas que produzem distorcoes Das 2790 vezes que municipios elegeram pre feitos filiados ao PP na amostra que uso por exemplo 40 delas foram na regiao Sul quando analisamos o PSB 62 delas foram no Nordeste e para o PSDB 44 no Sudeste Consequentemente uma vez no con trole de ministérios partidos acabardo espelhando suas penetrac6es pelo territorio premiando mais regides nas quais tém maior peso eleitoral 3550 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao Grafico 8 Recursos discricionarios adicionais preditos pelo alinhamento partidario por estado Percentual Milhoes de reais J 2a 7 i 3 as BB cx ee J 2m ow BR 00 FR 250 J 300 J 150 As cores nos mapas indicam a quantia de recursos a mais que um estado recebeu em média exclusi vamente em funcao do alinhamento de seus prefeitos com os ministérios Fonte Elaboracao propria Os mapas tematicos exibidos no Grafico 8 exemplificam esse fen6 meno Como indicam as cores mais escuras para alguns estados o efeito médio do alinhamento se traduz em ganhos consideraveis Rio de Janeiro Minas Gerais e Sao Paulo como é possivel visualizar no mapa a esquerda perderiam cerca de 7 de todas as transferéncias que rece beram caso nenhum de seus municipios tivessem sido alinhados entre 1997 e 2016 Juntamente com os estados do Sul Bahia e Para esses sao os maiores beneficidrios na comparacéo Por conta do menor nimero de prefeituras alinhadas e menor peso demografico por sua vez esta dos do CentroOeste Norte e alguns do Nordeste saem perdendo No mapa a direita é possivel ter uma nocao do quanto essas diferencas de arrecadacao decorrentes do alinhamento partidario significam em ter mos concretos para Sao Paulo isso equivale a quase R 700 milh6ées a mais em seus municipios valor que também é consideravel para Minas Gerais Rio Grande do Sul e Bahia 3650 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Fernando Meireles Na verdade é provavel que esses numeros nao cheguem perto do real efeito do alinhamento na provisao de bens Por assumir que 0 efeito médio do alinhamento vale igualmente para todos os municipios e ministérios isso descarta de saida diferencas importantes Nas Cida des e Integracao como mostrei anteriormente o efeito do alinhamento nao so é muito maior que R 087 como também seus orcamentos para investimentos s4o muito maiores do que os de outras pastas Nos dois casos PP e PSB com bases situadas em diferentes regides pro vavelmente levariam mais recursos Além dessa limitacdo 0 exercicio anterior também utiliza apenas variacdes que ocorrem no alinhamento por conta de mudangas no gabinete 0 que desconsidera variac6es prove nientes de eleicdes locais O fato de que mesmo com tudo isso os resul tados revelam diferencas consideraveis na arrecadacdo entre estados sugere que o alinhamento tem influéncia real sobre as desigualdades regionais no pais Os possiveis efeitos do alinhamento além disso nao se restringem ao total recebido por cada localidade Como partidos diferentes ocupam pastas com jurisdic6es distintas o alinhamento também é relevante para entendermos como acoes do Governo Federal chegam de forma desigual pelo territério Dizendo de outra forma um partido que ocupa a pasta da Educacao tera condicoes de investir mais em infraestrutura escolar nos municipios que comanda outro que controla o Ministério da Satide por sua vez tera mais recursos para criar novas unidades de pronto atendimento e assim sucessivamente Aqui também se os municipios administrados por cada partido estiverem distribuidos desproporcio nalmente pelo territdrio o resultado sera aumento na desigualdade na provisdo de bens publicos especificos 3750 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao Grafico 9 Recursos discricionarios adicionais preditos pelo alinhamento partidario por regiado e por mandato repasses da Agricultura para prefeituras do PMDB CentroOeste Nordeste Norte 30 20 10 n S vo ere eee ow S st ce N o B Sudeste Sul Ss s S aq 9G GF Gg 30 5 8 8 a a A SS 10 7 0 tee Nee eee So x Nn o So st e N o S So S c So So S co So So So o So So So So So oS N a N aA Nn nN Nn Nn N nN mo os ob ob Roos wm ob a S S So a S S So co oO So So So So oO So S S oS aol N N N NA al N N N N Com prefeituras do PMDB Sem prefeituras do PMDB As linhas indicam o montante predito que cada regiao do pais receberia do Ministério da Agricultura entre 1997 e 2016 caso 0 efeito do alinhamento com prefeitos do PMDB fosse igual a média linha solida ou igual a zero linha tracejada Fonte Elaboracao propria Esse ponto é ilustrado pelo exemplo dos municipios governados pelo PMDB no Grafico 9 Em marco de 2007 0 expresidente Lula ofereceu o Ministério da Agricultura ao partido para estreitar os lagos com a sua ban cada na Camara A partir de entao e até o final do governo Dilma a pasta permaneceu sob 0 mesmo comando Usando o procedimento descrito anteriormente é possivel ver que essa estratégia nao é sem consequéncia para os investimentos regionais da pasta Em cada painel indicado pelo nome das regides do pais as linhas reportam a quantia estimada que cada uma arrecadaria ou perderia por mandato municipal sob 0 pressuposto de que o efeito do alinhamento é constante Assim como no exemplo anterior a conclusao principal é nitida onde o PMDB comandou mais pre feituras maior a quantia recebida por conta do alinhamento comparado ao mundo contrafactual no qual o PMDB nunca ocupou a Agricultura como nos casos do Sudeste e do Nordeste 3850 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 20210135 Fernando Meireles Robustez Para examinar se as escolhas de especificagao dos modelos e da varia vel dependente que utilizei alteram meus resultados realizei alguns testes de robustez disponibilizados em materiais suplementares Pri meiro rodei modelos DiD e DDD adicionais com efeitosfixos para ano ministérioestado o que absorve outros tipos de choques nos repasses ministeriais como os que poderiam decorrer de fatores estaduais Os resultados desse exercicio so similares aos que reportei anteriormente Segundo rodei modelos calculando erros com bootstrap com cluster para os municipiosmandato para verificar se isso alteraria as inferéncias que apresentei novamente com poucas modificacoées Terceiro examinei 0 efeito do alinhamento sobre 1 o montante bruto repassado aos muni cipios pelos ministérios 2 uma dummy indicando se houve repasse util especialmente por conta da presenga de zeros na variavel dependente original 3 o total transferido bruto em logaritmo mais um e 4 o total transferido per capita em logaritmo mais um Apenas no primeiro caso os resultados nao atingem significancia o que decorre largamente da enorme variacao nos valores integrais De maneira geral portanto esses testes vao ao encontro do que mostrei até aqui Mecanismos de distribuicao Partidos transferem mais recursos discricionarios de suas pastas para os municipios que governam Dito isso nao é possivel inferir como esse processo ocorre isto é como partidos extraem recursos de suas pastas como selecionam prefeituras a serem beneficiadas e como escolhem o quanto repassar Uma vez aceito que presidentes nao sao os principais responsaveis pela politica distributiva do executivo essas quest6es ficam em aberto Nesta secao investigo trés mecanismos nao exaustivos para explicar o efeito do alinhamento ministerial Conforme discutido anteriormente dois deles captam a ldgica do meu argumento Para o primeiro partidos indicam coletivamente um nome para ocupar determinado ministério e governos locais de correligionarios passam a direcionar suas deman das especificas por recursos a ele em parte porque adquirem vantagens informacionais O segundo mecanismo esta relacionado com a atuagdo direta de parlamentares no processo orcamentario especificamente com a possibilidade de que suas emendas sejam destinadas simultaneamente a prefeituras e a ministérios de correligionarios para aumentar suas chan 3950 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao ces de empenhar recursos e de reivindicar crédito por eles Por fim o terceiro mecanismo parte de outra perspectiva assumindo que ministros selecionam beneficiarios e influem de forma continua para transferir a eles mais recursos Para esse mecanismo partidos nao precisariam agir de forma articulada talvez apenas na indicacao de ministros e a maior parte do viés alocativo seria produzida de cima para baixo pelo lado da oferta de recursos Para distinguir entre esses canais utilizo microdados sobre todas as pro postas de transferéncias processadas por cada ministério no periodo entre 2009 e 2016 Divulgadas pelo SICONV portal de gerenciamento de con vénios adotado pelo Governo Federal por exigéncia do TCU esses dados contém informacoes detalhadas sobre origem avaliagdo e empenho de todos os convénios celebrados entre Uniao e entes subnacionais Com essa fonte mensuro fatores intermediarios no caminho entre alinhamento ministerial e viés partidario na alocacdo de recursos Metodologicamente utilizo o desenho de DDD mais robusto Por essa amostra ser diferente comeco replicando o efeito do alinha mento ministerial sobre os valores empenhados e nao os liberados por ano e por ministério para cada municipio Com isso é possivel examinar se mesmo utilizando outra fonte de dados mensurada a partir de outra etapa da execucdo orcamentaria dos ministérios 0 efeito do alinhamento permanece Conforme segue na primeira linha da Tabela 3 0 efeito encon trado de R 125 per capita é ligeiramente maior do que o que reportei anteriormente além de ser consistente com o resultado esperado Em termos substantivos além disso equivale a um aumento de cerca de um terco em relacdo ao que municipios nao alinhados tiveram empenhado Tabela 3 Efeito do alinhamento ministerial mecanismos Média Reais per capita Efeito Erropadrao N controle Empenhado 125 028 345 736780 Proposto 1568 705 5289 736780 Proposto Emendas 1372 695 4940 736780 4050 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Fernando Meireles Tabela 3 Efeito do alinhamento ministerial mecanismos cont Média Reais per capita Efeito Erropadrao N controle Emendas 196 118 349 736780 Emendas 051 020 188 736780 empenhadas Empenhado Emen 074 024 157 736780 das empenhadas Rejeitado 004 005 004 736780 Em espera 126 083 425 736780 Nao assinado 039 012 069 736780 Nota Pvalor 005 Efeito indica as estimativas do alinhamento partidario entre ministros e prefeitos sobre as varidveis dependentes obtidas a partir de um modelo DDD Errospadrao robustos com cluster para os municipios reportados Média controle indica a média da variavel dependente nos municipios ministériosano nao alinhados Os demais resultados dao suporte aos dois mecanismos relacionados ao meu argumento Quando examinado o total per capita das propostas submetidas pelas prefeituras aos ministérios indicador que utilizo para mensurar a demanda por repasses de acordo com 0 mecanismo 1 obser vase que prefeituras alinhadas requerem mais de R 1500 per capita de ministérios alinhados comparadas a prefeituras nao alinhadas um aumento de quase 30 Como governos locais precisam enviar propostas como requisito para firmar convénios e receber repasses ministeriais esse resultado sugere que prefeitos alinhados conseguem contornar melhor os entraves e a burocracia envolvida nesse processo 0 que esta de acordo com a interpretacdo de que isso ocorre pela conexdo com correligionarios no nivel nacional que podem tanto interceder pelos politicos locais junto ao Governo Federal quanto orientalos sobre como obter investimentos Especificar como essas relac6es se formam passa muito longe do escopo deste artigo mas os resultados da Tabela 3 mostram que a proatividade dos prefeitos nao é explicada por emendas parlamentares propostas aos seus municipios um outro caminho para iniciar convénios Conforme indica a Ultima linha abaixo da aba Mecanismo 1 mesmo removendo valo res associados a emendas ainda assim prefeituras alinhadas demandam quase R 1400 per capita a mais 4150 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao Passando ao segundo mecanismo os resultados de trés modelos apontam que parlamentares tém papel no viés partidario Em ordem o total pro posto por meio de emendas de ministérios a prefeituras alinhadas é R 196 per capita efeito que embora substantivo nao é diferente de zero Apresentar e aprovar emendas contudo n4o é garantia de que elas serdo empenhadas Parlamentares de diferentes partidos podem incluir emen das para ministérios e prefeituras comandadas pela mesma legenda mas 0 que interessa em Ultima instancia é a possibilidade de que o Governo Federal se comprometa a pagar por elas Na segunda linha da aba Meca nismo 2 um modelo DDD tendo como variavel dependente o valor empe nhado das emendas mostra que nesse caso o efeito do alinhamento é significativo Com estimativa de R 050 per capita esse efeito causa um aumento de quase 30 no montante oriundo de emendas que uma pre feitura espera ter empenhado por ministérios alinhados Nesse sentido os resultados indicam que também para parlamentares o alinhamento entre prefeituras e ministérios importa Isso vai ao encontro de Batista 2015 e Baiao et al 2018 que sustentam que deputados de partido na coalizao vinculam emendas preferencialmente a ministérios controlados pelos seus partidos o que poderia facilitar seus pleitos e de Baiao e Couto 2017 que mostram que deputados também alocam mais emendas para municipios governados por prefeitos correligionarios o que é condizente com a perspectiva de evitar disputas por credit claiming Ames 2002 Samuels 2003 Indo um passo adiante o que meus achados mostram é que ambos os fatores podem ter efeito combinado revelando uma estratégia partidaria para distribuir recursos entre niveis de governo Descontados os valores empenhados por meio de emendas do total empenhado é possivel ver que os primeiros nao explicam todo 0 efeito do alinhamento Conforme o terceiro modelo do Mecanismo 2 prefeitu ras alinhadas ainda recebem R 071 per capita a mais dos ministérios independentemente das emendas direcionadas aos seus municipios um aumento expressivo de quase 50 em relacdo a prefeituras nao alinhadas Comparado ao peso das emendas portanto o acesso direto aos recursos ministeriais 0 que parece importar mais para explicar o efeito do alinhamento Alternativamente aos dois mecanismos anteriores é possivel que parte do viés partidario seja fruto da atuacdo direta dos ministros Como forma de investigar essa possibilidade examino 0 efeito do alinhamento sobre trés variaveis dependentes 0 total per capita proposto por cada prefei 4250 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Fernando Meireles tura e rejeitado tecnicamente pelos ministérios algo que poderia indi car influéncia politica sobre a burocracia 0 total per capita de propostas que aguardam andlise por parte dos ministérios que poderiam priorizar estrategicamente as demandas de prefeituras alinhadas e o montante per capita proposto que nAo resultou na assinatura de um convénio principal mente o caso de demandas que a critério das pastas nao justificavam os investimentos solicitados Caso haja influéncia sistematica dos ministros para direcionar recursos o resultado dessas analises deveria revelar que prefeituras alinhadas sofrem menos impedimentos técnicos tém menos demandas aguardando andlise e menos planos de trabalho nao assinados Os resultados da Tabela 3 nao dao suporte a essas expectativas Reporta dos na aba Mecanismo 3 em dois dos trés modelos os efeitos estimados nao sao diferentes de zero e além disso tampouco apresentam os sinais esperados Em primeiro lugar 0 efeito do alinhamento sobre o total per capita rejeitado tecnicamente é igual a R 004 indicando tanto que pou cas demandas sao barradas nessa etapa como também que ser ou nao correligionario do ministro nao faz diferenca nesse aspecto De forma similar o total demandado por propostas que aguardam andlise é maior para prefeituras alinhadas 0 que pode decorrer na verdade do volume maior que essas solicitam de pastas alinhadas Apenas no ultimo caso do total nado assinado o efeito encontrado é significativo e substantivo mas novamente o sinal é 0 oposto do esperado prefeituras alinhadas tém cerca de R 040 per capita a mais um aumento de 56 nunca inscritos em convénios Como no caso anterior isso é mais consistente com a ideia de que por demandarem mais recursos prefeituras alinhadas também tém mais deles nao pactuados rejeitados e aguardando analise da mesma forma como também tém mais deles empenhados Conclusao Presidentes brasileiros dispoem de numerosos meios para influir na forma com que seus governos distribuem bens publicos Este artigo mostrou que isso nao significa que eles necessariamente exercem essa influéncia Quando incentivos legislativos os pressionam presidentes podem dividir a decisao de onde investir recursos com outros partidos por meio da nomeacao de ministros Como resultado cada legenda obtém o que precisa para recompensar governos de aliados locais e a politica dis tributiva do executivo deixa de ser centralizada pelos chefes de governo 4350 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao Como visto neste artigo esse é um retrato adequado de como 0 governo brasileiro aloca recursos discriciondarios Com desenhos de diferencaem diferengas e dados sobre as transferéncias discricionarias de ministérios a governos subnacionais entre 1997 e 2016 em um primeiro momento mostrei que o alinhamento partidario entre ministros e prefeitos importa quando alinhados partidariamente com alguma pasta municipios rece bem em média cerca de 25 mais repasses ministeriais Mesmo con centrado em pastas conhecidas pelas suas atuacoes localistas esse efeito é ainda maior em ano de eleic6es gerais e locais é maior nos ultimos governos do PT e do PSDB e se qualquer coisa é ligeiramente maior para os partidos que ocupam Presidéncia da Republica Mais sugestivo meus achados mostram que esse efeito do alinhamento ministerial é pervasivo ocorrendo em praticamente todas as administracodes federais no periodo em municipios pequenos e em municipios com menos trocas partidarias no comando local e em municipios governados por parceiros de coalizao no nivel nacional Em um segundo momento investiguei os mecanismos usados pelos partidos para alocar recursos Como a analise das propostas de transfe réncias registradas no SICONV revelou isso é explicado principalmente pela conex4o entre niveis local e nacional dos partidos que incentiva os primeiros a demandar mais recursos Como mostraram os dados prefei turas requerem muito mais repasses e tém mais emendas empenhadas de ministérios alinhados Por outro lado a evidéncia de que ministros atuam ostensivamente para manipular os investimentos de suas pastas é nula Embora casos particulares certamente existam conhecidos entre por assessores e burocratas esses parecem ser a minoria A principal contribuicao deste artigo foi ressaltar a importancia da sepa racao de poderes na politica distributiva Como mostram estudos recen tes nos Estados Unidos presidentes podem interferir diretamente na alocacao de recursos de seus governos especialmente na abertura e fechamento de bases militares e na celebracao de acordos comerciais prerrogativas que lhes sao exclusivas Hudak 2014 Krines e Reeves 2015 No entanto nao se pode perder de vista a diferenca central entre esse caso ou do de paises como o Reino Unido Fouirnaies e MatluEren 2015 com o frequentemente encontrado na América Latina Ainda que aqui presidentes normalmente contem com maiores poderes orcamentarios também enfrentam maiores dificuldades na arena legislativa Se precisa rem formar coalizoes de governo para obter maioria dividir ministérios eou recursos com parceiros de coalizao pode acabar sendo a forma de 4450 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Fernando Meireles concretizar esse acordo Contrariamente a literatura mais recente sobre o tema Chaisty et al 2018 entretanto minha analise mostra que presi dentes podem dividir os dois simultaneamente ministérios e recursos As implicag6es disso sao varias Conforme destaquei a politica distribu tiva da coalizdo é capaz de provocar distorc6es geograficas na provisdo de bens publicos de aprofundar desigualdades regionais e de criar incenti vos para que politicos locais adaptem estrategicamente suas expectativas para demandar certos tipos de investimentos em momentos especificos apesar das necessidades e preferéncias de seus eleitores Deixar de lado 0 pressuposto de que presidentes monopolizam as chaves do cofre em suma ilumina uma série de quest6es importantes que merecem ser investigadas em maior detalhe por pesquisas futuras levando em conta também outros tipos de recursos o papel de ministros nao partidarios na politica distributiva tanto experts quanto indicacgées de confianga do ou da Presidente diferengas alocativas entre érgdos de segundo e terceiro escaldes no Executivo e o papel de outros atores nesse processo como parlamentares e governadores Recebido para publicacao em 12 de julho de 2021 Reapresentado em 24 de janeiro de 2022 Aprovado para publicacao em 7 de abril de 2022 Notas 1 Bueno 2018 discute uma estratégia alternativa que consiste em alocar recursos para Orga nizagdes Nao Governamentais ONGs de municipios governados por rivais contornando suas tentativas de reivindicar crédito pelos recursos Existem ainda estudos que argumentam que politicos nacionais alocam recursos em localidades onde possuem apoiadores mirando em core supporters Cox 2009 ou em localidades governadas por aliados para obter a cooperacao deles para implementar politicas Bohlken 2018 2 No original em inglés the president has the last word in the decision process and has many opportunities to influence the geographic allocation of infrastructure transfers 3 Econhecida a ideia de que em alguns casos presidentes oferecem ministérios de porteira fechada isto é deixando a critério dos ministros a nomeacdo dos cargos de segundo e terceiro escaldes Como ressalto adiante entretanto meu argumento nado depende disso ao contrario depende apenas de que ministros ou seus assessores e congressistas de seus partidos tenham como facilitar a entrada de demandas de prefeitos aliados em suas respectivas pastas 4 Disponivel em httpswwwportaltransparenciagovbr Acesso em 18052021 5 Acomposigao dos ministérios analisados pode ser vista em graficos adiante na secdo de resultados 6 Disponivel em httpssiconvcombr Acesso em 18052021 4550 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Politica Distributiva em Coalizao 7 Disponivel em httpswwwtsejusbreleicoeseleicoesanteriores Acesso em 18052021 8 Para atualizar os dados e checar as nomeacées utilizei como fonte as biografias do CPDOC quando disponiveis e dados do Nexus Academic 9 Asérie de precos foi extraida do Ipeadata httpwwwipeadatagovbr tendo como referéncia dezembro de 2017 Acesso em 17112018 10 Cabe notar também que essa unidade para aplicaao de efeitosfixos capta maior variagdo do que se fossem usados outros no nivel dos estados ou por ano simplesmente Nesse sentido o desenho guarda maior robustez contra efeitos estaduais ou choques ao longo do tempo gerais 11 Como efeitosfixos controlam diferengas entre ministros um dos termos constitutivos pode ser omitido Em outros modelos nos quais emprego interacdes uso o mesmo procedimento 12 Faco isso para evitar que o peso populacional das grandes metrdépoles determine os resultados que sao estimados em um dos testes em reais brutos 13 Como pode ser deduzido nao calculo intervalos de confianga para as estatisticas agregadas Para tanto seria necessario obter a matriz de variancia e covariancia das predigdes o que demanda solucgdes computacionais custosas considerando que a base principal que utilizo neste artigo tem mais de 17 milhdes de observacées De qualquer forma como esse exercicio parte da suposiao de que 0 efeito do alinhamento é o mesmo para todas as unidades calcular um intervalo de confianga nao tem muita utilidade 14 Ha que se notar além disso que estimar quanto um estado perderia nado nos permite inferir qual seria o destino dos recursos ndo investidos Para esse exercicio uma opcao seria calcu lar o quanto cada estado perderia na auséncia do alinhamento somar todos esses valores e distribuilos aleatoriamente entre as localidades sob 0 pressuposto de que os recursos seriam destinados igualmente entre o territério De qualquer forma como meu objetivo aqui é quantificar a importancia do alinhamento e nao caracterizar um cenario alternativo de distribuigao nao adoto esse procedimento 15 Disponivel em httpsdiariogauchoclicrbscombrrsnoticia200809reinholdstephanes acreditaqueagriculturaseraultimosetorafetadoporcrisenorteamericana2210209html Acesso em 18052021 4650 DADOS Rio de Janeiro Vol67 N1 Ano 2024 e20210135 Fernando Meireles A e Referéncias ALSTON Lee MELO Marcus MUELLER Bernardo PEREIRA Carlos 2005 Who Decides on Pu blic Expenditures A Political Economy Analysis of the Budget Process The Case of Brazil in HALLERBERG STEPHEN Mark SCARTASCINI Carlos G STEIN Ernesto Who decides the budget A political economy analysis of the budget process in Latin America Cambridge Har vard University Press pp 5790 AMES Barry 2002 The Deadlock of Democracy in Brazil Ann Arbor University of Michigan Press AMORIM NETO Octavio SIMONASSI Andrei Gomes 2013 Bases politicas das transferéncias intergovernamentais no Brasil 19852004 Brazilian Journal of Political Economy v 33 n 4 pp 704725 ARRETCHE Marta RODDEN Jonathan 2004 Politica distributiva na federacdo estratégias eleitorais barganhas legislativas e coalizées de governo Dados v 47 n 3 pp 549576 ARULAMPALAM Wiji DASGUPTA Sugato DHILLON Amrita DUTTA Bhaskar 2009 Electoral Goals and CenterState 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