O Papel do Setor Público na Atividade Econômica

O SETOR PÚBLICO Introdução Em vários capítulos anteriores tivemos a oportunidade de discutir os aspectos da atuação do setor público sobre a atividade econômica Especificamente foi enfatizado nos capítulos referentes à Macroeconomia Capítulos 7 a 12 o papel dos instrumentos de política fiscal monetária cambial comercial e de rendas no sentido de minimizar as flutuações econômicas relativas ao nível de atividade de emprego e de preços No Capítulo 4 na parte de Microeconomia discutiuse como o governo pode interferir no equilíbrio de mercados específicos por meio do estabelecimento de impostos preços mínimos na agricultura e tabelamento de preços Neste capítulo discutiremos mais detidamente o papel e as atividades do Estado destacando alguns aspectos da expansão da intervenção estatal O crescimento da participação do setor público na atividade econômica Ao final do século XIX e início do XX verificouse um intenso processo de formação de grandes monopólios que passaram a limitar a oferta e a aumentar os preços Em 1890 nos Estados Unidos votouse a Lei Sherman contra os trustes declarandose ilegal o monopólio da indústria e do comércio bem como o conluio para a fixação de preços Assim já no início do século XX passouse a regular a atividade econômica colocandose em dúvida o papel da mão invisível de Adam Smith para conduzir os mercados a responder satisfatoriamente aos problemas fundamentais da economia o que produzir como e para quem Isso ficou claramente demonstrado com o crack da Bolsa de Nova York em 1929 e a posterior Grande Depressão dos anos 1930 Desse modo a partir dos anos 1920 devido particularmente aos elevados níveis de desemprego observados nos países capitalistas o Estado acrescentou às funções tradicionais de justiça e segurança a de ofertante de bens públicos eletricidade saneamento rodovias ferrovias portos entre outros Essas novas funções econômicas do Estado ampliaramse sem dúvida alguma a partir da publicação da Teoria Geral de Keynes em 1936 Em praticamente todos os países capitalistas observouse expressivo aumento nos gastos públicos crescente participação do Estado na produção nacional e ampla gama de leis que buscavam a regulamentação da atividade econômica Assim ao longo da história recente a participação do Estado na economia vem crescendo entre outras pelas seguintes razões desemprego os elevados níveis de desemprego milhões de pessoas desempregadas no início dos anos 1930 conduziram o governo à realização de obras de infraestrutura que absorvessem contingentes elevados de mão de obra crescimento da renda per capita o aumento da renda per capita gera aumento da demanda de bens e serviços públicos lazer educação saúde etc mudanças tecnológicas a invenção do motor de combustão significou maior demanda por rodovias e infraestrutura que passou a ser ofertada pelo Estado porque de um lado a iniciativa privada via de regra não dispunha de capitais suficientes e de outro era uma forma de proteger e encorajar o crescimento de diversos setores econômicos mudanças populacionais alterações na taxa de crescimento populacional conduzem a aumentos nos gastos do Estado em virtude do crescimento de suas despesas com educação saúde etc efeitos da guerra durante períodos de guerra a participação do Estado na economia aumenta portanto aumenta o gasto público fatores políticos e sociais novos grupos sociais passaram a ter maior presença política demandando assim novos empreendimentos públicos por exemplo escolas creches etc mudanças da Previdência Social inicialmente a Previdência Social foi concebida como um meio de o indivíduo autofinanciar sua aposentadoria Posteriormente essa instituição constituiuse em um instrumento de distribuição de renda Isso levou a uma maior participação do Estado aumentando o gasto público no mecanismo previdenciário Aliada a esses fatores a própria evolução da economia mundial no século XX acarretou o desenvolvimento dos mercados financeiros e do comércio internacional que tornaram mais complexas as relações econômicas adicionando elementos de incerteza e de especulação praticamente inexistentes anteriormente o que motivou o alargamento das funções econômicas do Estado As funções econômicas do setor público A necessidade da atuação econômica do setor público prendese à constatação de que o sistema de preços não consegue cumprir adequadamente algumas tarefas ou funções Existem alguns bens que o mercado não consegue fornecer bens públicos logo a presença do Estado é necessária é a função alocativa O sistema de preços via de regra não leva a uma justa distribuição de renda daí a intervenção do Estado função distributiva Finalmente o sistema de preços não consegue se autorregular e por isso o Estado deve atuar visando estabilizar tanto a produção como o crescimento dos preços função estabilizadora Função alocativa A função alocativa do governo está associada ao fornecimento de bens e serviços não oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado Esses bens denominados bens públicos têm por principal característica a impossibilidade de excluir determinados indivíduos de seu consumo uma vez delimitado o volume de produção1 O princípio da exclusão diz que quando o consumo do indivíduo A de determinado bem implica que ele tenha pago o preço do bem o indivíduo B que não pagou por esse bem será excluído de seu consumo Nesse sentido dizse que o consumo de um bem é rival ou de consumo excludente quando o consumo realizado por um agente exclui automaticamente o consumo por outros indivíduos o consumo de um cafezinho é um exemplo O consumo de um bem é não rival ou não satisfaz o princípio da exclusão quando o consumo por um indivíduo não diminui a quantidade a ser consumida pelos demais indivíduos O serviço meteorológico é um exemplo de bem de consumo não rival No caso de bens rivais o mecanismo de exclusão é representado pelo sistema de preços que seleciona os agentes que não consumirão o bem Se são produzidos anualmente 200 mil fogões e existem 300 mil indivíduos em condições de adquirir esse produto 100 mil pessoas serão excluídas do consumo pelo sistema de preços Entretanto no caso de bens públicos o fato de um agente utilizar o serviço que é oferecido não significa reduzir fisicamente a oferta para os demais agentes Por exemplo num país de 100 milhões de habitantes se o orçamento para a educação é de 5 bilhões de unidades monetárias e o orçamento ideal para o atendimento de toda a população é de 8 bilhões não seria possível concluir que parte da população ficaria excluída do consumo pois mesmo em um nível inferior toda ela teria acesso ao sistema educacional É interessante notar que nos bens de consumo coletivo o fato de o bem ou serviço ser de consumo não excludente só funciona quando a utilização do bem não está saturada Por exemplo nas praias a utilização por um indivíduo não é independente do grau de utilização da mesma praia por outras pessoas A praia é um bem público mas a partir do momento em que está lotada saturada ela deixa de funcionar como bem público porque o fato de um indivíduo sair dela beneficia os demais Nesse caso não podemos considerar a praia como um bem público puro Exemplos de bens públicos puros seriam o serviço de meteorologia defesa nacional e serviços de despoluição Um caso particular são os bens semipúblicos ou meritórios Esses bens satisfazem o princípio da exclusão mas são produzidos pelo Estado Como exemplo temse os serviços de saúde saneamento e nutrição Função distributiva A renda de uma família consiste na soma das rendas do trabalho e da propriedade sendo que a parte mais representativa da renda é geralmente a proveniente do trabalho A distribuição das rendas do trabalho depende da produtividade da mão de obra e da utilização dos demais fatores de produção do mercado Assim se se deixa o mercado funcionar livremente temse uma distribuição de renda que dependerá da produtividade de cada indivíduo no mercado de fatores mas que sofrerá a influência das diferentes dotações iniciais de patrimônio O governo funciona como um agente redistribuidor de renda na medida em que pela tributação retira recursos dos segmentos mais ricos da sociedade pessoas setores ou regiões e os transfere para os segmentos menos favorecidos A distribuição pessoal de renda pode ser implementada por meio de uma estrutura tarifária progressiva em que os indivíduos mais ricos pagam uma alíquota maior de imposto Ainda a redistribuição pode ser feita combinando impostos sobre produtos adquiridos por pessoas ricas com subsídios para produtos comprados por consumidores de baixa renda Quanto à distribuição setorial ou regional o instrumento governamental mais adequado seria uma política de gastos públicos e subsídios direcionados para os setores e as áreas mais pobres Função estabilizadora A função estabilizadora do governo está relacionada com a intervenção do Estado na economia para alterar o comportamento dos níveis de preços e emprego pois o pleno emprego e a estabilidade de preços não ocorrem de maneira automática Essa intervenção é feita por meio de instrumentos de política fiscal monetária cambial comercial e de rendas amplamente discutidos em capítulos anteriores Algumas publicações da área de finanças públicas destacam uma quarta função do setor público a função de crescimento econômico que diz respeito às políticas que permitem aumentos na formação de capital Ou seja a atuação do Estado tanto no tocante aos investimentos públicos fornecimento de bens públicos infraestrutura básica como aos incentivos e financiamentos para estimular os investimentos do setor privado está voltada para o crescimento econômico de longo prazo Em certo sentido a função de crescimento não seria diferente da função alocativa do setor público Estrutura tributária Princípios tributários Para que o Estado cumpra suas funções com a sociedade ele obtém recursos por meio da arrecadação tributária que compõe sua receita fiscal Há uma série de princípios que regem a tributação discutidos a seguir Princípio da Neutralidade É sabido que as decisões sobre alocação de recursos se baseiam nos preços relativos determinados pelo mercado A neutralidade dos tributos é obtida quando eles não alteram os preços relativos minimizando sua interferência nas decisões econômicas dos agentes de mercado Sendo adequados os tributos podem ser utilizados na correção de ineficiências observadas no setor privado Princípio da Equidade Pelo princípio da equidade um imposto além de ser neutro deve ser equânime no sentido de distribuir seu ônus de maneira justa entre os indivíduos A equidade pode ser avaliada sob outros dois princípios princípio do benefício e princípio da capacidade de pagamento Princípio do Benefício De acordo com o princípio do benefício um tributo é justo quando cada contribuinte paga ao Estado um montante diretamente relacionado com os benefícios que dele recebe Ou seja o indivíduo paga o tributo de maneira a igualar o preço do serviço recebido ao benefício marginal que ele aufere com sua utilização Esse princípio determina simultaneamente o total da contribuição tributária e sua vinculação ao gasto isto é como a tributação foi distribuída O princípio do benefício possui alguns problemas de implementação O principal reside na dificuldade em se identificar os benefícios que cada indivíduo atribui a diferentes quantidades do bem ou serviço público Além disso como o consumo do bem público é coletivo não haveria motivo para as pessoas revelarem suas preferências pois isso poderia acarretar aumentos em sua contribuição Como aplicação desse princípio temos os serviços públicos que utilizam taxas específicas para seu financiamento transportes energia Princípio da Capacidade de Pagamento Segundo o princípio da capacidade de pagamento os agentes famílias firmas deveriam contribuir com impostos de acordo com sua capacidade de pagamento O imposto de renda seria um típico exemplo As medidas utilizadas para auferir a capacidade de pagamento são renda consumo e patrimônio Sobre essas medidas de capacidade de pagamento existem algumas controvérsias Os que utilizam a renda como capacidade de pagamento baseiamse na abrangência dessa medida Utilizandose a renda incluise consumo e poupança e uma pessoa com renda de R 5000 e consumo de R 2000 seria tributada da mesma forma que uma pessoa que tivesse os mesmos R 5000 de renda e os gastasse integralmente Argumentam que o acúmulo de poupança é realizado com base em uma dada taxa de juros atraente para o poupador e mais que o estoque de riqueza traz aos indivíduos status e poder econômico Ainda mesmo sendo a poupança uma renúncia ao consumo presente se o indivíduo optasse por acumular indefinidamente ela jamais seria tributada Por sua vez os que defendem a utilização do consumo como base tributária argumentam que a capacidade de pagamento deve ser definida em função do que o indivíduo consome retira do colchão e não em termos do que ele poupa põe no colchão O argumento que existe por trás dessa ideia é o de que os atos de poupar e de investir beneficiam outros indivíduos enquanto o de consumo por ser individualista seria antissocial Assim embora a poupança seja vista como uma renúncia ao consumo presente ela somente seria tributada quando fosse utilizada para consumo Contudo se a renda fosse utilizada como indicador de capacidade de pagamento a poupança seria tributada inicialmente quando o agente a recebesse e no futuro quando fosse convertida em consumo Na prática o que ocorre é que os impostos sobre a renda são aplicados de maneira diferenciada para cada agente são utilizadas alíquotas diferenciadas e isenções enquanto o imposto sobre consumo tem uma abrangência global alíquotas constantes Logo os defensores de um sistema progressivo de tributação preferem os impostos sobre a renda O patrimônio a riqueza é constituído por fluxos de poupança acumulados no passado ou seja pela parte da renda que não foi dirigida ao consumo Muitas vezes questionase até que ponto esses fluxos de renda já não foram tributados e caso tal tributação já tenha ocorrido como deveriam ser levados em conta Os tributos e sua classificação Os tributos são constituídos por taxas contribuição de melhoria e impostos As taxas são cobradas em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição A contribuição de melhoria é cobrada quando determinada obra pública aumenta o valor patrimonial dos bens imóveis localizados em sua vizinhança Quanto aos impostos há várias formas de classificação Uma primeira forma de classificação dos impostos considera duas categorias Imposto Direto Imposto direto é o que incide sobre a renda e a riqueza patrimônio Nesse tipo de tributo a pessoa que recolhe o imposto também arca com seu ônus Por exemplo Imposto de Renda Dentre os impostos diretos destacamse imposto sobre a riqueza patrimônio nesse tipo de imposto a base tributária constitui o estoque acumulado de riqueza do indivíduo seu patrimônio imposto sobre a renda nesse tipo de tributo a incidência se dá sobre os fluxos mensais ocorrendo um ajuste sobre os valores anuais de rendimento Imposto Indireto Imposto indireto é o que incide sobre transações de mercadorias e serviços Nesse tipo de imposto a base tributária é o valor da compra e venda de mercadorias e serviços O que é importante nessa categoria é o momento em que o imposto é cobrado produtor ou consumidor e o método de cálculo transação total ou valor adicionado Um fato importante já destacado no Capítulo 4 é que nem sempre a variável sobre a qual o tributo é calculado identifica em que ponto se localiza o ônus desse imposto Ou seja nem sempre quem recolhe esse tributo é a pessoa física ou jurídica que arca com o ônus do imposto porque pode transferilo para terceiros incorporandoo no valor da mercadoria ou serviço Como também observado no Capítulo 5 os impostos indiretos também podem ser classificados em imposto ad valorem que têm alíquota percentual fixada com valor em real variando de acordo com o preço da mercadoria e imposto específico com valor em real fixado independente do preço da mercadoria Outra classificação divide os impostos em impostos regressivos progressivos e proporcionais ou neutros Impostos Regressivos Impostos regressivos são aqueles em que o aumento na contribuição é proporcionalmente menor que o incremento ocorrido na renda ou seja quando a relação entre carga tributária e renda decresce com o aumento do nível de renda Com isso os segmentos sociais de menor poder aquisitivo são os mais onerados É o que ocorre por exemplo com os impostos indiretos tais como ICMS e IPI não incidem sobre a renda mas sobre o preço das mercadorias e utilizam a mesma alíquota para todos os contribuintes Assim se o ICMS incidente sobre o arroz for de 10 e se o quilo desse alimento custar 2000 o indivíduo mais pobre e o mais rico da população pagarão igualmente 200 de imposto ao adquirir um quilo desse produto Dessa forma com impostos regressivos a relação entre carga tributária e renda é decrescente ou seja recai em termos relativos mais fortemente sobre os indivíduos com rendas mais baixas Impostos Proporcionais ou Neutros Impostos proporcionais ou neutros são aqueles em que o aumento na contribuição é proporcionalmente igual ao ocorrido na renda A relação entre carga tributária e renda permanece constante com o aumento do nível de renda onerando igualmente todos os segmentos sociais Não há exemplos no Brasil desse tipo de imposto Impostos Progressivos Os impostos progressivos ocorrem quando o aumento na contribuição é proporcionalmente maior que o aumento ocorrido na renda A relação entre carga tributária e renda cresce com o aumento do nível de renda ou seja a estrutura tributária baseada em impostos progressivos onera proporcionalmente mais os segmentos sociais de maior poder aquisitivo Por exemplo imposto de renda da pessoa física e da pessoa jurídica Os impostos também podem ser diferenciados em impostos sobre usos e impostos sobre fontes Os impostos sobre usos tributam destinos específicos como os impostos sobre consumo enquanto os impostos sobre fontes tributam a fonte de renda como os impostos de renda de pessoas físicas e jurídicas Efeitos sobre a atividade econômica A estrutura de alíquotas constitui um dos fatores que determinam o impacto dos tributos sobre os preços e o nível da atividade econômica Um imposto proporcional sobre a renda seria neutro do ponto de vista do controle da demanda agregada pois a renda total a renda disponível renda total menos impostos e os gastos em consumo cresceriam às mesmas taxas Um imposto progressivo exerce um controle quase que automático sobre a demanda sendo que em um cenário inflacionário a receita fiscal cresceria de maneira mais rápida que a renda nominal freando assim os gastos de consumo Por outro lado na recessão o contribuinte que tivesse sua renda diminuída cairia de alíquota e seria beneficiado por uma redução da carga tributária Ou seja o tributo progressivo tem um efeito anticíclico sobre a renda disponível Esse efeito é também chamado de estabilizador automático built in Existe uma relação interessante entre o total da arrecadação tributária e a taxa alíquota de impostos conhecida como curva de Lafer Quando a alíquota é relativamente baixa estabelecese uma relação direta entre ela e a arrecadação Contudo a partir de determinado nível da alíquota qualquer elevação sua resultará em uma redução da arrecadação global devido de um lado à evasão sonegação fiscal e de outro ao desestímulo provocado sobre os negócios em geral Um outro efeito sobre as receitas públicas é conhecido como efeito OliveiraTanzi que ocorre em períodos de aceleração inflacionária Como há uma defasagem entre o fato gerador do imposto e o momento de seu recolhimento a inflação tende a corroer o valor em termos reais da arrecadação fiscal do governo Déficit público conceitos e formas de financiamento Ocorre superávit das contas públicas quando a arrecadação supera o total dos gastos quando os gastos superam o montante da arrecadação temse o déficit público Como vimos no Capítulo 9 existem vários conceitos de déficit público primário operacional e total nominal O déficit nominal ou total também chamado de necessidades de financiamento líquido do setor público não financeiro conceito nominal indica o fluxo líquido de novos financiamentos obtidos ao longo de um ano pelo setor público não financeiro em suas várias esferas União governos estaduais e municipais empresas estatais e Previdência Social O déficit primário ou fiscal é medido pelo déficit total excluindo a correção monetária e cambial e os juros reais da dívida contraída anteriormente No fundo é a diferença entre os gastos públicos e a arrecadação tributária no exercício independentemente dos juros e correções da dívida passada Também definimos o déficit operacional ou necessidades de financiamento do setor público conceito operacional Ele pode ser medido tanto excluindose do déficit total a correção monetária e cambial como acrescendose ao resultado primário os juros reais da dívida passada Era o conceito mais utilizado pelo FMI anteriormente A Tabela 141 mostra o comportamento dos indicadores do déficit público no Brasil desde 2002 O Brasil tem apresentado superávit primário mas dado o pagamento dos juros da dívida pública apresenta também déficit nominal nos últimos anos Tabela 141 Indicadores do déficit público no Brasil 20022013 Existe ainda o conceito de déficit de caixa que omite as parcelas do financiamento do setor público externo e do resto do sistema bancário bem como fornecedores e empreiteiros É a parcela do déficit público que é financiada pelas autoridades monetárias Tratase do conceito de menor utilidade para efeitos de avaliação de política econômica já que se pode até encontrar um superávit embora devido à postergação de dívidas para o período seguinte o que aliás é prática comum no setor público brasileiro Como salientamos no item 943 um conceito aceito pelo Fundo Monetário Internacional é o conceito primário que exclui os juros da dívida pública interna e externa Supõese que se o país que realiza superávits primários mesmo que apresente déficit total nominal mostra uma situação de relativo equilíbrio orçamentário pois isso indica que o setor público está arrecadando mais do que gastando excluindo os juros e nessa situação o país estaria mostrando que tem condições de cumprir seus compromissos financeiros com os credores internacionais o que no fundo é o que o FMI deseja Financiamento do Déficit Quando o governo se defronta com uma situação de déficit além das medidas tradicionais de política fiscal aumento de impostos ou corte de gastos surge o problema de como ele deverá financiar o déficit O financiamento poderá ser feito por meio de recursos extrafiscais e nesse caso duas são as principais fontes de recursos a emitir moeda o Tesouro Nacional União pede emprestado ao Banco Central Bacen b vender títulos da dívida pública ao setor privado interno e externo Na primeira possibilidade temse uma forma eminentemente inflacionária gerase o imposto inflacionário mas que não aumenta o endividamento público com o setor privado Isso também é conhecido como monetização da dívida significando que o Banco Central cria moeda base monetária para financiar a dívida do Tesouro Na segunda o governo troca títulos ativo financeiro não monetário por moeda que já está em circulação o que a princípio não traria qualquer pressão inflacionária Contudo esse tipo de financiamento provoca elevação da dívida pública e o governo para conseguir colocar esses títulos para o público necessitará oferecer taxas de juros mais atraentes acarretando elevação adicional no endividamento