Análise da Lei de Responsabilidade Fiscal e Tipos de Políticas Públicas

EXEMPLO Detalhes e essência da Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar n 1012000 sobre o comportamento dos chefs dos Executivos municipais Além da necessidade de delimitar que efeitos comportamentais se está querendo visualizar ou comparar o analista de política pública busca dominar os detalhes do conteúdo dessa política pública as restrições à ação executiva que foram impostas os tipos e graus de punição que foram delineados a distribuição de responsabilidades entre atores governamentais municipais e governamentais estaduais por exemplo tribunais de contas os mecanismos de accountability internos e externos etc O analista também deve prestar atenção à legislação anterior e posterior à entrada em vigor dessa Lei de Responsabilidade Fiscal LRF Além dos conteúdos concretos dessa política pública são essencialmente importantes os conteúdos simbólicos que mensagem é passada com a implementação de uma política pública desse gênero O que representa tal política pública para a comunidade política diretamente afetada por ela O trabalho de análise do conteúdo de uma política pública requer atenção e rigor e geralmente resulta em um material descritivo extenso Esse material descritivo pode ter uma grande utilidade prática por exemplo servir de subsídio para a ação administrativa municipal ou ainda para a reconfiguração da própria LRF CAPÍTULO 2 TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS versas variáveis idade gênero etnia nível de escolaridade etc Essas variáveis podem ser organizadas em um sistema classificatório composto de categorias analíticas Podemos convencionar que as categorias analíticas para idade sejam em anos vividos 1 2 3 etc ou em fases da vida bebê criança adolescente adulto idoso Também podemos convencionar que as categorias analíticas para etnia sejam branco negro amarelo etc e assim por diante O objeto de estudo políticas públicas também pode ser analisado com o auxílio desses esquemas analíticos As tipologias de políticas públicas são formas de classificar os conteúdos os atores os estilos e as instituições em um processo de política pública Neste capítulo vamos nos concentrar na apresentação de tipologias de conteúdo das políticas públicas ou seja tipologias sobre a essência a intencionalidade a estrutura de indução de comportamento e os resultados esperados da política pública Tipos de políticas públicas A ciência política tradicional sempre encarou a policy como um resultado das dinâmicas de enfrentamento disputa de poder e resolução de interesses entre os atores politics em um ambiente institucional polity Ou seja tendo a polity como constante e sendo a politics a variável independente para as policies sobravó o papel periférico de variável dependente apenas uma consequência da polity e politics David Easton 1953 e seus seguidores da escola de pensamento sistêmico das ciências políticas entendiam as políticas públicas como um produto do processo político que transforma inputs demandas e apoios em outputs decisões e ações Theodore J Lowi propôs uma reviravolta na relação causal entre política politics e políticas públicas public policies Lowi 1972 afirmou que policies determine politics ou seja as políticas públicas determinam a dinâmica política Em outras palavras dependendo do tipo de política pública que está em jogo a estruturação dos conflitos das coalizões e o equilíbrio de poder se modificam Com a contribuição de Lowi o elemento mais básico de uma análise de políticas públicas passou a ser a verificação do tipo de política pública que se está analisando Ou seja o conteúdo de uma política pública pode determinar o processo político por isso merece ser estudado Esse papel compete ao analista de política pública que deve ser capaz de entender os detalhes e os contornos de uma política pública bem como extrair dali seus elementos essenciais tipo de política pública são subsídios gratuidade de taxas para certos usuários de serviços públicos incentivos ou renúncias fiscais etc Esse tipo de política se desenvolve em uma arena menos conflitosa considerando que quem paga o preço é a coletividade A grande dificuldade no desenho de políticas distributivas é a delimitação do grupo beneficiário quem é e quem não é beneficiário De acordo com Lowi 1964 esse tipo de política se desenvolve em arenas onde predomina o toma lá dá cá logrolling ou seja o trocatroca de apoios de forma pragmática As emendas parlamentares ao orçamento da União para a realização de obras públicas regionalizadas são típicos exemplos de políticas distributivas em que congressistas e grupos políticos condicionam apoios a certas emendas orçamentárias caso recebam em troca apoio nas suas emendas Políticas redistributivas concedem benefícios concentrados a algumas categorias de atores e implicam custos concentrados sobre outras categorias de atores É um tipo de política que provoca muitos conflitos pois representa um jogo de soma zero Exemplos clássicos são cotas raciais para universidades políticas de benefícios sociais ao trabalhador e os programas de reforma agrária Segundo Lowi as políticas redistributivas não recebem esse rótulo pelo resultado redistributivo efetivo renda propriedade etc mas sim pela expectática de contraposição de interesses claramente antagônicos O tipo de dinâmica predominante em arenas políticas redistributivas é o elitismo no qual se formam duas elites uma demandando que a política seja efetiva e a outra lutando para que a política seja descartada As políticas de tipo clientelista são aquelas em que os benefícios são concentrados em certos grupos e os custos são difusos na coletividade São as políticas distributivas da tipologia de Lowi As políticas empreendedoras importam em benefícios coletivos e os custos ficam concentrados sobre certas categorias Esse tipo específico de política pública não foi previsto na tipologia de Lowi e talvez seja o maior diferencial da tipologia de Wilson As políticas empreendedoras enfrentam uma dificuldade real que é a organização de interesses coletivos contrários a interesses concentrados OLSON 1999 como no caso das reformas administrativas que resultam em extinção de certos órgãos públicos ou leis que retiram prerrogativas de auxíliomoradia dos juízes Por fim políticas majoritárias são aquelas em que os custos e benefícios são distribuídos pela coletividade Talvez essa categoria seja a mais numerosa em exemplos a instituição de serviços públicos de saúde educação segurança defesa nacional cultura etc QUADRO 22 Tipologia de políticas públicas de Gormley QUADRO 23 Tipologia de políticas públicas de Gustafsson EXEMPLO Política simbólica EXEMPLO Política sem sentido O planejamento de um governo municipal para a proteção ambiental da cidade pode se tornar uma política sem sentido nos termos de Gustafsson quando os policymakers têm interesse na manutenção do status quo e não possuem competência ou conhecimento do que realmente seja um planejamento estratégico ou de métodos para preservação ambiental Uma das dificuldades da tipologia de Bozeman e Pandey é que políticas públicas podem ser alteradas em essência ao longo do ciclo de política pública Uma política pública pode por exemplo parecer eminentemente técnica na fase de estudo de alternativas mas se revelar fortemente política no momento da tomada de decisão Bozeman e Pandey 2004 reconhecem que todas as políticas públicas contém aspectos técnicos e políticos simultaneamente No entanto em algumas políticas públicas prevalecem os aspectos técnicos como políticas públicas de gestão financeira por exemplo métodos orçamentários métodos contábeis ou da informação por exemplo inovações em egovernment Exemplos de políticas públicas de conteúdo eminentemente político são todas as políticas redistributivas na tipologia de Lowi ou as políticas de grupo de interesse na tipologia de Wilson nos quais algumas categorias de atores arcam com os custos e outras categorias recebem benefícios Como já visto as tipologias são uma estratégia para trazer simplicidade a fenômenos que parecem complexos O uso de tipologias ajuda o analista a organizar seu material separa o joio do trigo e o ajuda a ter clareza sobre os elementos essenciais daquilo que está sendo investigado No campo das políticas públicas o uso de tipologias tem sido muito útil para comparações intersetoriais comparações entre níveis de governo e comparações internacionais de fenômenos políticoadministrativos A partir do momento em que se consegue comparar coisas aparentemente diferentes mas que compartilham elementos essenciais há maior fertilidade para a construção teórica e para a melhora da prática o presidente da República homologou a Raposa Serra do Sol como Terra Indígena e em 2009 o Supremo Tribunal Federal STF sentenciou que os fazendeiros cultivadores de arroz deveriam deixar a região para que grupos indígenas como os Macuxí Patamona Ingaricó Taurepang e Uapixana pudessem continuar vivendo tranquilamente em suas terras Contextualização histórica A Raposa Serra do Sol encontrase no nordeste do estado de Roraima em uma extensão territorial que abrange as fronteiras de Brasil Venezuela e Guiana Desde o fim do século XIX já existem registros de aquisição de propriedade por parte de não indígenas para fins de colonização e ocupação na região de Raposa Serra do Sol A vegetação dessa região é o cerrado e por causa do calor equatorial e da presença abundante de rios e igarapés é propícia à agricultura No entanto em 1917 o governo do Amazonas editou uma lei em defesa do usufruto por parte dos indígenas Macuxi e Jaricuna de terras compreendidas entre os rios Surumú e Cotingo Essa lei veio para apaziguar os conflitos que já nasciam entre indígenas e não indígenas Apesar dessa lei estadual e de tantos outros esforços de demarcação por parte do Serviço de Proteção ao Índio SPI inicialmente e depois pela Fundação Nacional do Índio Funai a chegada de não indígenas à Raposa Serra do Sol não foi contida durante todo o século XX A década de 1970 foi o período de maior imigração de brancos que buscavam cultivar arroz principalmente na parte sul da região às margens do rio Surumú Em 1993 a Funai finalizou um trabalho técnico de identificação e levantamento fundiário levando em consideração estudos antropológicos e historiográficos da região onde reconhece uma extensão contínua de 167 milhão de hectares como Reserva Indígena na região da Raposa Serra do Sol As conclusões desse trabalho técnico foram publicadas no Diário Oficial da União DOU e inflamaram os conflitos entre indígenas e brancos Durante a década de 1990 uma nova onda de imigração trouxe colonos brancos que fixaram moradia na Raposa Serra do Sol muitos deles o fizeram sabendo do processo de demarcação em curso e prevendo que eventuais indenizações pela devolução da terra aos indígenas seriam vantajosas existem colonos residentes na Raposa Serra do Sol com registros de terra que datam do fim do século XIX e seria injusto tirálos de lá a região da Raposa Serra do Sol representa 75 da extensão territorial de Roraima e responde por 70 da produção estadual de arroz aproximadamente 46 da extensão territorial do estado de Roraima corresponde a TIs o que atrapalha o desenvolvimento econômico do estado apenas 19 mil indígenas não poderiam ser donos de uma extensão territorial tão vasta se houvesse necessidade de demarcação esta deveria ser não contínua ou seja com possibilidade de criação de ilhas territoriais onde os rizicultores pudessem manter suas atividades é frágil a justificativa de manutenção da identidade cultural dos povos indígenas na região pois estes falam português usam roupas dos brancos e encontramse bastante integrados ao meio de vida dos colonos principalmente nas cidades e entre aqueles que trabalham nos arrozais Além dos rizicultores e do governo do estado de Roraima as Forças Armadas e a Sociedade de Defesa dos Indígenas Unidos do Norte de Roraima SodiuRR também se declararam contrárias à demarcação contínua da TI Raposa Serra do Sol Para as Forças Armadas essa região é militarmente estratégica pois abrange uma área de fronteira com riscos bélicos O Brasil já teve contencioso territorial com a GrãBretanha no fim do século XIX durante a chamada Questão do Pirara o que levou o país a perder quase 20 mil km² de território que entendia ser brasileiro Na época povos indígenas transfronteiriços reivindicaram pertencer ao território da Guiana Os militares também apontam para casos recentes de hostilidade militar na fronteira com a Venezuela além de situações de perigo com relação ao tráfico de drogas armas e animais silvestres por toda a fronteira norte A SodiuRR é uma das duas grandes organizações de defesa dos interesses indígenas em Roraima e se opõe à demarcação contínua O cerne do argumento dessa sociedade é que grande parte dos indígenas residentes na região da Raposa Serra do Sol se beneficia da atividade agrícola realizada pelos não indígenas pois são gerados empregos impostos e consequentemente elevação do padrão de vida A outra grande organização indígena no estado é o Conselho Indígena de Roraima CIR O CIR sempre se posicionou favorável à demarcação contínua da Raposa Serra do Sol e com organizações não governamentais ambientais e de defesa dos povos indígenas e o Conselho Indigenista Missionário Cimi da Igreja Católica utiliza os seguintes argumentos com o Governo Federal os indígenas são os herdeiros legítimos da região Raposa Serra do Sol e a demarcação da TI é a única maneira de conter os conflitos entre indígenas fazendeiros e garimpeiros aos indígenas deve ser garantido o direito de preservação de sua identidade cultural e a presença de não indígenas ameaça as línguas as tradições e o modo de vida indígena os indígenas têm condições de subsistir sem a presença dos brancos e a chamada elevação do padrão de vida proporcionada pela presença dos brancos acontece a um custo cultural muito alto a quase totalidade dos moradores não indígenas da Raposa Serra do Sol são fruto de um processo migratório recente posterior aos anos 1970 Fica então comprometida a argumentação de vinculação histórica dos colonos brancos com senso de oportunidade muitos migrantes brancos vieram para a Raposa Serra do Sol com a expectativa de receber indenizações e não com o objetivo de desenvolver economicamente a região A Funai também se mostra historicamente vinculada à causa de demarcação de TIs A Funai é a autarquia federal responsável por realizar estudos técnicos sobre as populações indígenas proteger as TIs além de promover serviços básicos para os índios como educação saúde e assistência O período póshomologação Homologar uma TI é o momento simbólico de tomada de decisão no que se refere a política pública O período póshomologação ou seja a implementação dessa política pública é que vai dizer algo sobre a efetividade da ação Ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária Incra foi dada a atribuição de fazer o levantamento das terras ocupadas por não indígenas e das benfeitorias realizadas sobre essas terras para fins de pagamento das indenizações bem como para promover os reassentamentos Mesmo com essas tentativas as animosidades não cessaram a sede da Funai foi invadida por representantes da Sodirr padres vinculados ao Cimi foram sequestrados professores universitários vinculados à causa indígena sofreram perseguição e os mais diversos incidents ocorreram entre indígenas ligados ao CIR e indígenas ligados ao Sodirr e riziultores Vendo que a situação poderia piorar o STF mandou suspender todas as operações de retirada dos não indígenas até o momento em que ações contrárias à demarcação fossem julgadas O julgamento das ações ocorreu até o dia 19 de março de 2009 quando o STF decidiu por dez votos a um que Raposa Serra do Sol deve ser terra da União para usufruto exclusivo e contínuo dos indígenas Com a decisão o STF também emitiu um conjunto de 19 restrições ao usufruto das terras preservando o livre acesso das Forças Armadas às TIs a necessidade de autorização do Congresso Nacional para aproveitamento dos recursos hídricos e potenciais energéticos por parte dos indígenas e a proibição de cobrança de pedágios ou tarifas por parte dos indígenas com relação ao acesso às estradas dentro da TI Com a posse do presidente Jair Bolsonaro em 2019 novamente o tema da Terra Indígena Raposa Serra do Sol voltou à agenda da mídia e política Durante a campanha eleitoral de 2018 Bolsonaro já prometia rever a questão de todas as Terras Indígenas no Brasil Num dos seus primeiros atos como presidente transferiu a competência para identificação delimitação e demarcação para o Ministério da Agricultura órgão tradicionalmente vinculado aos interesses do agronegócio Também nomeou como ministro do Gabinete de Segurança Institucional o general Augusto Heleno um dos militares de alto escalão que mais lutou nos bastidores contra a demarcação da Raposa Serra do Sol como terra indígena contínua Também nas eleições de 2018 foi eleita a primeira representante indígena para a Câmara do Deputados Joênia Wapichana representante do estado de Roraima Entre suas pautas estão a defesa dos povos indígenas e a defesa dos direitos adquiridos com a demarcação da Raposa Serra do Sol no seu estado Como ao longo de sua história as duas vertentes antagônicas também se cristalizam no período póshomologação e influenciam as interpretações sobre o sucesso e insucesso desta política Aqueles que sublinham os insucessos relatam situações de indenizações injustas para os riziultores alcoolismo dos indígenas e migração de famílias indígenas desempregadas para bolsones de pobreza na periferia de Boa Vista Já aqueles que torcem pela efetivação da TI Raposa Serra do Sol comemoram o ganho da autonomia dos povos indígenas a criação de programas de gestão territorial e ambiental adequados aos indígenas e acusam os riziultores de continuar a perseguir e ameaçar os indígenas que hoje vivem na Raposa Serra do Sol Bibliografia utilizada para a construção do minicurso BAND Jornal da Band traz dramas da fronteira Jornal da BAND 13 jul 2011 Disponível em httpwwwbandcombrjornaldabandconteudoaspID100000443877 Acesso em 26 maio 2012 COLLITT R STF confirma demarcação continua de Raposa Serra do Sol Disponível em httpogloboglobocompaismat20090319stfconfirmademarcacaocontinuaderaposaserradosol754912558asp Acesso em 5 jan 2010 CONSELHO INDÍGENA DE RORAIMA Brasil repara parte da imensa dúvida que tem com os povos indígenas Disponível em httpwwwcirorgbrnoticias050416 geralphp Acesso em 5 jan 2010 CONSELHO INDIGENISTA MISSIONÁRIO Cimi apoia a luta dos indígenas em Roraima 16 maio 2012 Disponível em httpwwwcimiorgbrsiteptbrindexphpsystemnewsactionreadid626 Acesso em 26 maio 2012 FERNANDES L Raposa Serra do Sol a questão de honra do general Augusto Heleno Brasil de Fato 18 dez 2018 Disponível em httpswwwbrasildefatocombr20181218raposaserradosoloraquestaodehonradogeneralaugustoheleno Acesso em 11 mar 2019 FUNAI Funai e organizações pactuam gestão em terras indígenas em Roraima Blog da Funai 14 fev 2012 Disponível em httpblogdafunaiblogspotcombr201202 funaieorganizacoespactuamgestaoemhtml Acesso em 26 maio 2012 G1 Veja as 19 restrições impostas pelo STF aos índios da Raposa Serra do Sol Disponível em httpg1globocomNoticiasBrasil0MUL1050276559800VE JAASRESTRICOESIMPOSTASPELOSTFAOSINDIOSDARAPOSA SERRADOSOLhtml Acesso em 5 jan 2010 Indígenas da reserva Raposa Serra do Sol têm problemas como o alcoolismo Jornal Nacional 13 set 2011 Disponível em httpg1globocomjornalnacionalnoticia201109indigenasdareservaraposaserradosoltemproblemascomoalcoolismohtml Acesso em 26 maio 2012 CAPÍTULO 2 TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 47 G1 Famílias retiradas da reserva Raposa Serra do Sol têm dificuldades para plantar Jornal Nacional 14 set 2011 Disponível em httpg1globocomjornalnacionalnoticia201109familiasretiradasdareservaraposaserradosoltemdificuldadesparaplantarhtml Acesso em 26 maio 2012 INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL Lula homologa a TI RaposaSerrra do Sol em Roraima 15 abr 2005 Disponível 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política pública de criação da Terra Indígena Raposa Serra do Sol nas tipologias de Lowi Wilson Bozeman e Pandey 2 Segundo Lowi 1972 os conteúdos das políticas públicas determinam a dinâmica política tipo de conflito intensidade de conflito coalizões possíveis etc Você concorda com Lowi Justifique sua resposta com base no minicurso Raposa Serra do Sol 3 Para debater divida a classe em dois grandes grupos um com a incumbência de defender e o outro com a incumbência de condenar a homologação da Terra Indígena Raposa Serra do Sol Cada grupo deve utilizar argumentos históricos econômicos jurídicos socioculturais etc Podem ser utilizados argumentos já apresentados no minicurso ou novos argumentos derivados de pesquisa ou da inspiração dos alunos