Política Habitacional 1930-1985

A POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL 19301990 Leonardo da Rocha Botega1 Resumo A análise histórica da realidade urbana brasileira observada do ponto de vista das políticas habitacionais adotadas do período que corresponde do governo Vargas ao governo Collor demonstra que a lógica da apropriação privada portanto a lógica do lucro tem orientado a ação do Estado tendo sido o principal exemplo desta lógica o Sistema Financeiro de Habitação Banco Nacional de Habitação SFHBNH que foi sem sombra de dúvidas o principal programa habitacional aplicado no Brasil Palavras Chaves urbanização política habitacional moradia Abstract The historical analysis of the Brazilian urban reality observed from the point of view of the inhabitating policies adopted from the corresponding period of the Vargas government to Collor government demonstrates that the logic of the private appropriation therefore the logic of the profit has guided the action of the State having been the main example of this logic to the Financial System of Habitation National bank of Habitation SFHBNH that was without shade of doubts the main applied inhabitating program in Brazil Keys Words urbanization inhabitating policy housing não é a solução do problema da habitação que resolve ao mesmo tempo a questão social mas é a questão social que tornará possível a solução do problema da habitação Friedrich Engels Contribuição ao Problema da Habitação O presente artigo tem como objetivo fazer uma análise bibliográfica sobre a política habitacional no Brasil no período que corresponde do primeiro governo de Getúlio Vargas iniciado em 1930 até o governo de Fernando Collor de Mello Buscase demonstrar a partir da análise histórica das políticas urbanas adotadas no Brasil ao longo do período acima citado que a lógica de subordinar a política urbana e habitacional aos interesses da reprodução das relações capitalistas de produção sempre orientou a ação do Estado estando inclusive acima das próprias necessidades de superar o déficit habitacional das camadas populares gerado pelo processo de urbanização brasileiro 1 Professor de História Especialista em História do Brasil e mestrando em Integração Latino americana pela Universidade Federal de Santa Maria RS Contatos leobotegabrturbocombr Periódico de Divulgação Científica da FALS Ano I Nº 02 Março de 2008 2 O processo de urbanização no Brasil esteve amplamente ligado ao caráter de capitalismo dependente que a formação econômica e social brasileira adquiriu sobretudo após a passagem do modelo agrárioexportador para o modelo urbanoindustrial de desenvolvimento Esta passagem ocorre sem uma ruptura de modelos ou seja o modelo urbanoindustrial se constitui como modelo hegemônico sem alterar as estruturas originárias do modelo anterior mantendo uma estrutura agrária baseada no latifúndio e na concentração de renda fator que será determinante no fenômeno do êxodo rural que irá acompanhar a urbanização brasileira Este será um processo em que a população urbana do Brasil saltará de 313 em 1940 para 748 em 19912 a maioria ligada às classes populares que para a lógica da cidade do capital3 não constituem demanda para as políticas urbanas o que irá gerar um espaço urbano extremamente fragmentado e excludente Assim a exclusão e uma sociedade concentradora de renda serão as marcas de um processo de urbanização brasileiro onde os olhos dos investimentos estão voltados somente para o capital imobiliário No Brasil o processo de industrializaçãourbanização teve início na passagem do Império para a República quando o país vinha substituindo a mão de obra escrava pelo trabalho livre a partir do primeiro surto apreciável de industrialização que ocorre no último decênio do Império Nesta época segundo Viotti da Costa o Brasil teve aumentado o número de estabelecimentos comerciais de 200 em 1881 para mais de 600 no último ano da monarquia a maioria destes situados nas cidades A partir deste momento o urbano começa a adquirir maior importância na formação sócioeconômica brasileira como a autora demonstra em outra passagem do texto Essa é a época que a cidade começa a suplantar o campo como universo civilizatório diferente Aliás é nessa ocasião que se instaura efetivamente o conflito entre a cidade e o campo no Brasil As campanhas de opinião pública realizadas nesses tempos simbolizam as 2 IBGE censos demográficos 3 Por cidade do capital entendemos a cidade organizada conforme a lógica da formação econômica e social capitalista Ver LEFEBVRE Henri A cidade do capital Rio de Janeiro DPA editora 2001 Periódico de Divulgação Científica da FALS Ano I Nº 02 Março de 2008 3 tensões crescentes entre o mundo agrário e o mundo urbano em formação Em certos casos implicam uma reformulação das relações entre ambos Essa é a fase da história nacional em que se desenvolvem os debates relacionados aos seguintes problemas abolição da escravatura imigração colonizadora e de braços livrecambismo e protecionismo à industria nascente a República e a Federação a grande nacionalização a separação entre a Igreja e o Estado Esses são temas da civilização urbana 4 Mas mesmo sendo os temas da civilização urbana os mais debatidos a política urbana que se implementou a partir deste momento e ao longo de toda a República Velha era voltada para a manutenção do modelo agrárioexportador e intimamente ligada à política do Encilhamento A ordem da política urbana da República Velha era o embelezamento com fim de atrair o investidor estrangeiro A cidade do Rio de Janeiro foi o principal exemplo desta política No início do século XX a cidade passa por uma intensa reformulação visando a sua modernização o que para a elite da época significava fazer com que a cidade se alinhasse às grandes cidades européias passando uma visão de progresso que auxiliaria na captação de investimentos estrangeiros Sevcenco nos mostra os resultados desta política O resultado mais concreto desse processo de aburguesamento intensivo da paisagem carioca foi a criação de um espaço público central na cidade completamente remodelado embelezado ajardinado e europeizado que se desejou garantir com exclusividade para o convívio dos argentários A demolição dos casarões a essa altura já quase todos transformados em pensões baratas provocou uma verdadeira crise de habitação conforme a expressão de Bilac que elevou brutalmente os aluguéis pressionando as classes populares todas para os subúrbios e para cima dos morros que circundam a cidade5 4 COSTA Emilia Viotti da O progresso e o trabalhador livre In HOLANDA Sérgio B org O Brasil Monárquico São Paulo Editora Difel 1982 p 313 5 SEVCENCO Nicolau A literatura como Missão São Paulo Brasiliense 1983 Periódico de Divulgação Científica da FALS Ano I Nº 02 Março de 2008 4 Assim as mudanças ocorridas nas cidades brasileiras neste processo de regeneração revelavam pela primeira vez a face fragmentária da cidade do capital iniciando a divisão do espaço urbano entre o centro e a periferia Como resultado deste processo podemos ver também o principal recurso que historicamente as classes populares têm buscado para suprir a crise de habitação qual seja a ocupação de terrenos vazios que no caso do Rio de Janeiro eram os subúrbios e as encostas dos morros O período Getulista a partir do ano 1930 modificou profundamente a estrutura das cidades brasileiras ao dar início a uma grande industrialização baseada no modelo de substituição de importações principalmente porque como já vimos a industrialização vem acompanhada da urbanização Nesta época temse um crescimento da população urbana de 113 em 1920 para 312 em 19406 A partir de então o Brasil viveria o seu grande surto de crescimento urbano e de industrialização também como podemos ver na Tabela abaixo TABELA 1 Distribuição da População Brasileira de 1940 a 1991 Anos População Urbana População Rural 1940 312 688 1950 362 638 1960 454 546 1970 559 441 1980 677 324 1991 748 245 Fonte de dados IBGE censos demográficos Como podemos ver entre as décadas de 1940 e de 1990 houve um crescimento continuo da população urbana de 23974 tendo crescido 11602 entre as décadas de 1940 e 1950 12541 entre as décadas de 1950 e de 1960 o maior índice registrado durante o período 12312 entre as décadas de 1960 e 1970 12110 entre 1970 e 1980 e 11048 entre 1980 e 6 IBGE censos demográficos Periódico de Divulgação Científica da FALS Ano I Nº 02 Março de 2008 5 1991 A análise destes índices demonstra que o ponto culminante deste crescimento ocorre entre as décadas de 1950 e de 1960 período marcado pelo forte êxodo rural conseqüência entre outros fatores da forte política de industrialização adotada no governo de Juscelino Kubitschek Neste contexto começouse a pensar os problemas advindos da urbanização de forma mais precisa principalmente a crise de habitação que afetava profundamente as classes populares mais especificamente as pessoas que deixavam o campo em busca de uma vida melhor na cidade Entre as décadas de 1940 e 1960 a política de habitação mais especificamente da aquisição da casa própria consistia na oferta de crédito imobiliário pelas Caixas Econômicas e pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões IAPS ou por bancos incorporadores imobiliários A organização de um órgão que centralizasse a política habitacional ocorreu em 1946 no governo do General Eurico Gaspar Dutra quando é criada a Fundação da Casa Popular Em 1964 após o Golpe Militar que derrubou o governo João Goulart o novo governo que se estabelece cria o Sistema Financeiro de Habitação juntamente com o Banco Nacional de Habitação SFHBNH com a missão de estimular a construção de habitações de interesse social e o financiamento da aquisição da casa própria especialmente pelas classes da população de menor renda7 O BNH teve como aporte inicial um montante de 1 bilhão de cruzeiros antigos e mais um crescimento garantido pela arrecadação compulsória de 1 da folha de salários sujeitos à Consolidação das Leis Trabalhistas do país o que demonstra que a habitação popular fora eleita um dos problemas fundamentais do governo Castelo Branco O SFH tem a sua importância aumentada em 1967 já sob o governo de Costa e Silva quando o BNH recebe a gestão dos depósitos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço e com a implementação do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos o que ampliou significativamente o capital do banco fazendo com que este se tornasse uma das principais instituições financeiras do país8 e a maior instituição mundial voltada especificamente para o problema da habitação Para termos uma idéia da importância do BNH é só observarmos a soma 7 Lei nº 4 38064 de 21 de agosto de 1964 8 Em 1969 o BNH era o segundo maior banco em termos de recursos disponíveis ficando atrás somente do Banco do Brasil Periódico de Divulgação Científica da FALS Ano I Nº 02 Março de 2008 6 que constituiu o ativo do Banco em 1974 superior a 30 bilhões de cruzeiros o que assegura a importância das funções e poderes do banco O BNH portanto teria a priori totais condições de ser o grande impulsionador da superação do déficit habitacional brasileiro durante a ditadura militar Mas esta não era a realidade revelada já no relatório anual da instituição de 1971 como podemos analisar na observação feita por Bolaffi Segundo o relatório anual do BNH de 1971 os recursos utilizados pelo Sistema Financeiro da Habitação só foram suficientes para atender a 24 por cento da demanda populacional urbana Isto significa que seis anos após a criação do BNH toda a sua contribuição para atender ou diminuir o déficit que ele se propôs eliminar constituiu em que esse mesmo déficit aumentasse em 76 por cento De acordo com as previsões do BNH em 1971 o atendimento percentual teria sido de 253 por cento e embora deva aumentar ligeiramente em cada ano até 1980 o déficit deverá exceder 378 por cento do incremento da necessidade9 A realidade revelada demonstrava a incapacidade de superação do déficit habitacional por parte do SFHBNH o que se for observado em uma primeira olhada parecerá extremamente contraditório afinal de contas como pode um sistema capaz de aferir um montante significativo de recursos para ser aplicado em projetos habitacionais coordenados e impulsionados pela maior instituição mundial voltada especificamente para o problema da habitação se demonstrar ineficiente já nos primeiros anos de existência A lógica do próprio BNH se encarregou de responder esta questão O BNH desde a sua constituição teve uma lógica que fez com que todas as suas operações tivessem a orientação de transmitir as suas funções para a iniciativa privada O banco arrecadava os recursos financeiros e em seguida os transferia para os agentes privados intermediários Algumas medidas inclusive demonstravam que havia ao mesmo tempo uma preocupação com o planejamento das ações de urbanização aliada aos interesses do capital imobiliário Exemplo 9 BOLAFFI Gabriel Habitação e Urbanismo O Problema e o Falso Problema IN MARICATO Ermínia Org A produção capitalista da casa e da cidade no Brasil Industrial 2a edição São Paulo Editora AlfaOmega 1982 p53 Periódico de Divulgação Científica da FALS Ano I Nº 02 Março de 2008 7 disto foi à medida que obrigou as prefeituras a elaborar planos urbanísticos para os seus municípios o que era positivo mas a condição de serem qualificadas para a obtenção de empréstimos junto ao Serviço Federal de Habitação e Urbanismo era de que estes deveriam ser elaborados por empresas privadas Até mesmo as cobranças das prestações devidas estavam a cargo de uma variedade de agentes privados companhias habitacionais iniciadores sociedades de crédito imobiliário entre outros que além de reterem uma parte dos juros conservavam os recursos financeiros provenientes das prestações recebidas durante um ano antes de o devolverem ao BNH10 Assim o SFHBNH era na verdade um eficaz agente de dinamização da economia nacional desempenhando um importante papel junto ao capital imobiliário nacional fugindo do seu objetivo principal pelo menos o que era dito de ser o indutor das políticas habitacionais para superação do déficit de moradia Bolaffi nos mostra que este objetivo não era precisamente a prioridade deste sistema afinal tudo indica que o problema da habitação apesar dos fartos recursos que supostamente foram destinados para a solução não passou de um artifício político formulado para enfrentar um problema econômico conjuntural11 Qual seria este problema Conter e reduzir as pressões inflacionárias que afetavam o Brasil profundamente no final do governo João Goulart ativando a construção civil Quando a partir de 1967 a economia brasileira foi reativada a construção civil foi substituída em sua função de acelerador da economia pela indústria de bens de consumo durável especialmente a indústria automobilística Este fato fez com que o BNH reorientasse seus investimentos para as camadas sociais com maior poder aquisitivo deixando de lado a construção de habitações populares Maricato baseado nos pronunciamentos da direção do próprio BNH em janeiro de 1975 onde foi anunciada a reformulação do financiamento fixa em cinco salários mínimos a renda limite para 10 Idem ibidem p54 11 Idem ibidem p47 Periódico de Divulgação Científica da FALS Ano I Nº 02 Março de 2008 8 se tornar um beneficiário dos financiamentos do banco o que excluía portanto a maioria da população assalariada que era a principal afetada pelo déficit habitacional12 Kowarick confirma idéia é elucidativo mostrar que 80 dos empréstimos do Banco Nacional de Habitação foram canalizados para os estratos de renda média e alta ao mesmo tempo que naufragavam os poucos planos habitacionais voltados para as camadas de baixo poder aquisitivo É contrastante neste sentido que as pessoas com até 4 salários mínimos constituam 55 da demanda habitacional ao passo que as moradias colocadas no mercado pelo Sistema Financeiro de Habitação raramente incluíam famílias com rendimento inferior a 12 salários13 Kowarick relaciona ainda o montante de recursos destinados com o seu destino afirmando que o BNH entre 1964 e 1977 aplicou a não desprezível soma de 135 bilhões de cruzeiros financiando 1739000 habitações que foram destinadas de modo particular a família com rendimentos superiores a 12 salários mínimos assim como explica o autor o Banco Nacional de Habitação BNH não só se tornou um poderoso instrumento da acumulação pois drenou uma enorme parcela de recursos para ativar o setor da construção civil recursos por sinal advindos em grande parte de um fundo retirado dos próprios assalariados FGTS como também voltouse para a confecção de moradias destinadas às faixas de renda mais elevadas14 Apesar de ter o seu objetivo desvirtuado pelo menos o que era dito com tal esta não foi a principal razão para a extinção do SFHBNH pelo governo Sarney As razões para esta extinção 12 MARICATO Ermínia A política habitacional durante o regime militar Petrópolis Vozes 1987 p85 13 KOWARICK Lucio A espoliação urbana Rio de Janeiro Paz e Terra 1979p50 14 Idem ibidem p69 Periódico de Divulgação Científica da FALS Ano I Nº 02 Março de 2008 9 devem ser buscadas a luz do próprio funcionamento deste que se revelou frágil com relação às flutuações macroeconômicas dos anos 80 Santos observa justamente esta questão o desempenho do SFH dependeria fundamentalmente de dois fatores básicos a capacidade de arrecadação do FGTS15 e do SBPE16 e o grau de inadimplência dos mutuários Em outras palavras essa dependência significava que apesar da sofisticação do seu desenho o SFH como de resto qualquer sistema de financiamento de longo prazo era essencialmente vulnerável a flutuações econômicas que afetassem estas variáveis Talvez a principal dadas as suas implicações políticas entre as vulnerabilidades do SFH fosse o fato de que flutuações macroeconômicas que implicassem quedas nos salários reais necessariamente diminuiriam a capacidade de pagamento dos mutuários aumentando a inadimplência e comprometendo o equilíbrio atuarial do sistema17 Portanto o SFHBNH não resistiu a grave crise inflacionária vivenciada pelo Brasil principalmente nos primeiros anos da década de 1980 onde a inflação atingirá índices de 100 ao ano em 1981 e em 1982 a partir de então não cessará de crescer mais chegando aos 1770 em 1989 Esta crise levou a uma forte queda do poder de compra do salário principalmente da classe média o público que havia se tornado alvo das políticas habitacionais deste sistema18 Assim a inadimplência aumentará significativamente no inicio dos anos 1980 como se observa na Tabela 2 15 Fundo de Garantia Por Tempo de Serviço 16 Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo 17 SANTOS Cláudio Hamilton M Políticas Federais de Habitação no Brasil 19641998 Brasília IPEA julho de 1999 p12 18 GREMAUD Amaury P et al Economia Brasileira Contemporânea 4a edição São Paulo Atlas 1996 p212 Periódico de Divulgação Científica da FALS Ano I Nº 02 Março de 2008 10 TABELA 2 Evolução da Taxa de Inadimplentes do SFH no Período 19801984 Em porcentagem dos financiamentos Ano Até Três Prestações em Atraso Mais de Três Prestações em Atraso Total 1980 218 43 261 1981 241 37 278 1982 287 48 335 1983 341 123 464 1984 315 231 546 Fonte Santos 1999 Isto explica o fenômeno do Movimento dos Mutuários da casa própria na sua maioria ligados à classe média brasileira que buscavam renegociar a suas dividas que apesar de não constituir de forma alguma um movimento social organizado marcou profundamente os anos 1980 Além da inadimplência um outro fenômeno que devemos considerar como um dos responsáveis pela ineficiência do SFHBNH foram os constantes casos de corrupção verificados ao longo de sua existência Nesse sentido é importante relativizarmos o próprio Movimento dos Mutuários onde ao lado de setores que perderam o seu poder aquisitivo com a forte recessão e a crescente inflação que dominou o país após o fracasso do Milagre Econômico também havia aqueles que se utilizaram da inadimplência como uma forma de mascarar práticas de corrupção Tentando resolver o problema o governo Sarney tomou uma medida que acabou se mostrando ineficaz a concessão de um elevado subsídio para os mutuários do sistema em 1985 Seria a última tentativa de segurar um sistema que se mostrava falido Portanto esta foi à conjuntura vivenciada pelo Brasil no tocante a habitação quando a partir do Decreto nº 2 291 de 21 de novembro de 1986 o presidente José Sarney decretou o final do Banco Nacional de Habitação Este acaba sendo incorporado pela Caixa Econômica Federal Periódico de Divulgação Científica da FALS Ano I Nº 02 Março de 2008 11 tornando a questão habitacional uma mera política setorial para esta instituição que não possuía qualquer tradição com relação ao tema Abriase uma nova etapa para a política urbana e habitacional brasileira caracterizada por uma forte confusão institucional provocada por constantes reformulações nos órgãos responsáveis pelas políticas habitacionais Segundo Santos Em um período de apenas quatro anos o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente MDU criado em 1985 transformouse em Ministério da Habitação Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente MHU em Ministério da Habitação e BemEstar Social MBES e finalmente foi extinto em 1989 quando a questão urbana voltou a ser atribuição do Ministério do Interior ao qual o BNH era formalmente ligado As atribuições na área habitacional do governo antes praticamente concentradas no BNH foram pulverizadas por vários órgãos federais como o Banco Central que passou a ser o órgão normativo e fiscalizador do SBPE a Caixa Econômica Federal gestora do FGTS e agente financeiro do SFH o ministério urbano do momento formalmente responsável pela política habitacional e a então Secretaria Especial de Ação Comunitária a responsável pela gestão dos programas habitacionais alternativos19 Como conseqüência desta confusão tivemos o fortalecimento de programas alternativos do SFH destacandose o Programa Nacional de Mutirões Comunitários voltado a famílias com renda inferior a três salários mínimos Com um bom aporte de recursos a fundo perdido este programa propunha financiar cerca de 550 mil unidades habitacionais mas a ausência de uma política clara para o programa acabou levandoo ao fracasso avaliando o programa concluise que menos de um terço do previsto acabou sendo executado Podemos aliar a isto ainda o forte desmanche na área social do Sistema Financeiro Habitacional juntamente com o enfraquecimento das COHABs Companhias Estaduais de Habitação principais responsáveis pelo atendimento às demandas do SFH até então que 19 SANTOS op cit p19 Periódico de Divulgação Científica da FALS Ano I Nº 02 Março de 2008 12 tiveram seus financiamentos bastante restringidos pelo governo central a pretexto de contribuir para diminuição do endividamento de estados e municípios com a União Isto fez com que as COHABs passassem de agentes promotores tomadores de empréstimos do FGTS e executores de obras a meros órgãos assessores diminuindo assim a capacidade de atuação dos estados e municípios na questão habitacional20 Em 1990 assumiu a presidência Fernando Collor de Mello após a primeira eleição para presidente pósditadura militar e as políticas brasileiras passam a ter uma forte orientação rumo ao neoliberalismo21 o que acabou aprofundando o quadro de crise da área habitacional Os principais programas de habitação passaram com a extinção do Ministério do Interior para o controle do Ministério da Ação Social Entre estes podemos destacar o Plano de Ação Imediata para a Habitação PAIH que previa a construção em caráter emergencial de aproximadamente 245 mil casas em 180 dias através da contratação de empreiteiras privadas Novamente um programa habitacional estava direcionado ao capital imobiliário privado Em pouco tempo este prazo alongouse por mais de dezoito meses o custo médio foi bem superior ao previsto a meta acabou diminuindo de 245 mil para 210 mil casas e para piorar a situação o plano não conseguiu os percentuais de recursos necessários22 Assim enquanto o governo Collor começava a era neoliberal o Brasil chegava há um número de 60 milhões de cidadãos de rua em uma realidade no qual 552 das famílias que se encontravam em déficit habitacional recebiam até dois salários mínimos23 Dessa forma vemos que a experiência das políticas habitacionais no Brasil parece confirmar as idéias de Lefebvre quando afirma O setor imobiliário se torna tardiamente mas de maneira cada vez mais nítida um setor subordinado ao grande capitalismo ocupado por suas empresas industriais comerciais 20 Idem ibidem p20 21 O neoliberalismo tem como pressuposto básico a contrariedade a intervenção do Estado na economia proponto um Estado mínimo onde os serviços são regulados pelo mercado Ver SADER Emir GENTILI Pablo Org Pósneoliberalismo as políticas sociais e o Estado democrático 4a Edição Rio de Janeiro Paz e Terra 1998 22 SANTOS opcit p21 23 Estes dados foram extraídos do Censo que o IBGE realizou em 1991 Periódico de Divulgação Científica da FALS Ano I Nº 02 Março de 2008 13 bancárias com uma rentabilidade cuidadosamente organizada sob a cobertura da organização do território O processo que subordina as forças produtivas ao capitalismo se reproduz aqui visando à subordinação do espaço que entra no mercado para o investimento dos capitais isto é simultaneamente o lucro e a reprodução das relações de produção capitalista24 Assim a análise histórica da realidade urbana brasileira observada do ponto de vista das políticas urbanas adotadas demonstra que desde a adoção da política do encilhamento a lógica de subordinar a política urbana e habitacional aos interesses da reprodução das relações capitalistas de produção tem orientado a ação do Estado Esta lógica tem se demonstrado ao mesmo tempo uma forte fonte de lucro para o capital imobiliário e extremamente incompatível com as necessidades das classes populares gerando uma sociedade urbana excludente e uma estrutura de cidade fortemente segregada que tem na falta de moradia uma de suas características principais Referências Bibliográficas BOLAFFI Gabriel Habitação e Urbanismo O Problema e o Falso Problema IN MARICATO Ermínia Org A produção capitalista da casa e da cidade no Brasil Industrial 2a edição São Paulo Editora AlfaOmega 1982 COSTA Emilia Viotti da O progresso e o trabalhador livre In HOLANDA Sérgio B org O Brasil Monárquico São Paulo Editora Difel 1982 GREMAUD Amaury P et al Economia Brasileira Contemporânea 4a edição São Paulo Atlas 1996 KOWARICK Lucio A espoliação urbana Rio de Janeiro Paz e Terra 1979 LEFEBVRE Henri A cidade do capital Rio de Janeiro DPA editora 2001 MARICATO Ermínia A política habitacional durante o regime militar Petrópolis Vozes 1987 24 LEFEBVRE Henri A cidade do capital Rio de Janeiro DPA editora 2001p163 Periódico de Divulgação Científica da FALS Ano I Nº 02 Março de 2008 14 SADER Emir GENTILI Pablo Org Pósneoliberalismo as políticas sociais e o Estado democrático 4a Edição Rio de Janeiro Paz e Terra 1998 SANTOS Cláudio Hamilton M Políticas Federais de Habitação no Brasil 19641998 Brasília IPEA julho de 1999 SEVCENCO Nicolau A literatura como Missão São Paulo Brasiliense 1983 XIV Jornadas InterescuelasDepartamentos de Historia Departamento de Historia de la Facultad de Filosofía y Letras Universidad Nacional de Cuyo Mendoza 2013 A cidade industrial brasileira e a política habitacional na Era Vargas 19301954 BOTAS y Nilce Cristina Aravecchia Cita BOTAS y Nilce Cristina Aravecchia 2013 A cidade industrial brasileira e a política habitacional na Era Vargas 19301954 XIV Jornadas InterescuelasDepartamentos de Historia Departamento de Historia de la Facultad de Filosofía y Letras Universidad Nacional de Cuyo Mendoza Dirección estable httpswwwaacademicaorg000010413 Acta Académica es un proyecto académico sin fines de lucro enmarcado en la iniciativa de acceso abierto Acta Académica fue creado para facilitar a investigadores de todo el mundo el compartir su producción académica Para crear un perfil gratuitamente o acceder a otros trabajos visite httpswwwaacademicaorg XIV Jornadas InterescuelasDepartamentos de Historia 2 al 5 de octubre de 2013 ORGANIZA Departamento de Historia de la Facultad de Filosofía y Letras Universidad Nacional de Cuyo Número de la Mesa Temática 48 Titulo de la Mesa Temática Estado obras públicas y cuerpos técnicos infraestructuras urbanas y territoriales en América Latina 18901940 Apellido y Nombre de lasos coordinadoresas Ballent Anahi e Valeria Gruschetsky A CIDADE INDUSTRIAL BRASILEIRA E A POLÍTICA HABITACIONAL NA ERA VARGAS 19301954 Ana Paula Koury apkourygmailcom Centro de Pesquisa da Universidade São Judas Tadeu Nilce Aravecchia Bottas nilcearavecchiahotmailcom Núcleo de Pesquisa da Escola da Cidade 1 1 Habitação e cidade na Era Vargas 11 A urbanização da população brasileira A ação do Estado Varguista na produção de habitação social embora tenha sido reconhecida como originária e difusora das utopias sociais modernas não tem sido considerada como uma política habitacional em sentido estrito Bonduki 1998 A dúvida é suscitada principalmente pelas análises que aprofundam o estudo da relação entre o sistema previdenciário de aposentadoria e pensões e o financiamento de unidades para os trabalhadores brasileiros que se estabelece de modo regulamentado a partir de 1937 Cohn 1981 As críticas se apoiam na inexistência de uma função precípua das instituições previdenciárias para o atendimento das necessidades de moradia e da exiguidade da oferta frente a crise habitacional que se intensifica nas principais cidades brasileiras já no início dos anos de 1940 A ação de fato teria servido mais ao suporte político do populismo do que ao atendimento das classes trabalhadoras A não universalização dos benefícios previdenciários provaria a natureza comprometida do Estado Varguista com o padrão de exploração do capitalismo periférico Formulando o problema sob outro ângulo procuraremos compreender qual foi a tarefa do Estado Varguista na modernização de uma sociedade oligárquica predominantemente rural regida por uma democracia eivada pelo clientelismo para então compreender como se produziu a habitação e o modelo de cidade dentro dos Institutos de Previdência desde a regulamentação das Carteiras Prediais 1937 até as obras de Brasília 1956 Em 1920 a população urbana brasileira era 16 da população total cerca de 5 milhões de habitantes em atingindo 31 em 1940 cerca de 13 milhões de habitantes e 36 em 1950 cerca de 19 milhões de habitantes O Relatório das Nações Unidas situa o grau de urbanização As cidades mais populosas Londres Paris Berlin Tóquio e Nova York passavam de 4 milhões de habitantes em 1920 Na América Latina as cidades mais populosas eram Buenos Aires com mais de 2 milhões de habitantes seguida pelo Rio de Janeiro com 1 milhão e 300 mil habitantes e depois a cidade do México e São Paulo com 675 mil habitantes e 600 mil habitantes respectivamente Os países mais desenvolvidos via de regra apresentam as maiores taxas de população urbana e as menores de população rural Entretanto uma população urbana concentrada em uma rede urbana pouco diversificada e bastante desigual também caracteriza o subdesenvolvimento Os dados a seguir referemse à década de 1920 Os Estados 2 Unidos apresentam uma população urbana maior do que a União Soviética e a metade de sua população rural A República Federal da Alemanha e do Reino Unido apresentam as maiores populações urbanas e as menores populações rurais do que os outros seis países europeus França Itália Polônia Romênia Espanha e Iugoslávia A população rural do Brasil foi menor do que a da Nigéria e a sua população urbana era cerca de quatro vezes maior do que o último A população urbana do México foi muito maior e a sua população rural menor do que os de cinco países menos desenvolvidos Turquia Filipinas Tailândia República da Coreia Birmânia e Etiópia United Nation 196914 O Relatório das Nações Unidas não confirma o quadro de Araújo Filho 1958 180 de que haviam apenas 18 cidades entre 430 e 800 mil habitantes no mundo em 1920 entretanto confirma o vigor das transformações urbana que sofreram as duas maiores cidades brasileiras São Paulo e Rio de Janeiro entre as décadas de 1920 início da modernização e expansão urbana brasileira e 1960 quando o quadro populacional do país invertese ultrapassando os 50 de população vivendo em cidades 12 As instituições criadas para prover moradia urbana A interrupção do fluxo de importações durante a primeira guerra funcionou como catalisador do processo de enraizamento da modernização social em meio urbano no Brasil A necessidade de substituição das importações foi o elemento dinâmico para o aprofundamento da modernização das estruturas sociais urbanas que em muitos aspectos permanecia na epiderme do país Ainda que a formação agrícola brasileira tenha sido articulada a uma importante rede urbana como demonstra o estudo inaugural de Reis Filho 1968 e ainda que a modernização institucional durante o Império tenha fornecido importante impulso para a formação urbana do país Singer 1968 Azevedo 1958 foi no fluxo das transformações mundiais da primeira guerra que o país encontrou as dificuldades que o impeliu ao ciclo urbano industrial ao qual a Era Vargas ao mesmo tempo responde e inaugura As tensões que emergem do processo de urbanização e principalmente a falta de alojamento colocam ao Estado os primeiros desafios e à iniciativa privada as primeiras oportunidades As péssimas condições em que se instala a mão de obra nas grandes cidades constituem este quadro Ao Estado cabe formular as políticas embrionárias e principalmente as interferências sanitárias conhecidas como higienismo Tais medidas asseguram as condições mínimas para a formação de um reservatório de mão de obra urbana pronta para o regime de assalariamento necessário à industrialização 3 Por outro lado formase o mercado rentista que explora a renda salarial através do aluguel de unidades de moradia Este processo clássico de formação da cidade industrial no capitalismo originário1 encontra nas especificidades do capitalismo periférico os defeitos que impedirão que ambos os setores Estado e iniciativa privada encontrem sua demanda natural O setor informal ao contrário encontrará seu lugar na formação urbana específica do capitalismo periférico como apontado por Oliveira 1972 Portanto não foi apenas por omissões dos setores clássicos Estado e iniciativa privada que predominou a informalidade no espaço urbanohabitacional brasileiro investigar suas origens é uma maneira de desvencilharse das pistas falsas 2 deixadas pelas suas explicações Brito 1985 descreve as primeiras ações públicas no período republicano o decreto 4029 de 1920 no qual o governo Epitácio Pessoa dá início no país a política oficial de construção de casas para o aluguel O decreto autoriza expressamente a ação direta do poder público no setor da moradia para os trabalhadores No ano seguinte o decreto 14813 regulamenta a ação de terceiros e ainda o decreto 15068 institui a Sociedade Anônima A Popular beneficiandoa com os incentivos autorizados pelos decretos anteriores As primeiras instituições com a função de dar assistência aos trabalhadores são as Caixas de Aposentadoria e Pensões criadas para cada uma das empresas ferroviárias em 1923 O Decreto 4682 do governo de Arthur Bernardes também conhecido por Lei Eloi Chaves é considerado um marco legislativo da previdência social brasileira e garantiu um conjunto de direitos sociais aos trabalhadores aos quais se incluía a construção de unidades habitacionais Na sequência das caixas para as empresas do setor ferroviário em 1926 o regime foi estendido para os portuários e marítimos em 1928 para os trabalhadores dos serviços telegráficos e radiotelegráficos e em 1930 para os serviços de força luz e bondes A criação do Ministério do Trabalho Indústria e Comércio em 1930 significou uma importante modificação no controle dos recursos da Previdência Social Além da criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões por setor funcional ao contrário do que eram as caixas organizadas por empresas o Estado passou a controlar estes fundos que se tornariam importantes para financiar não apenas a previdência dos trabalhadores mas também projetos de desenvolvimento para o país 1 Os processo foi descrito inicialmente por Engels 1887 em seu estudo sobre as condições de alojamento da classe operária na Inglaterra dando elementos para toda a bibliografia sobre cidade industrial 2 Referese à revisão da herança institucional Varguista proposta por Santos 2006 4 Os Institutos assim como as Caixas tinham o objetivo de assegurar aposentadoria e pensões para os seus beneficiários e secundariamente assistência médica e a oferta de moradia através da construção de conjuntos habitacionais A produção de moradia pelas agências de previdência social foi regulamentada em 1937 por meio das Carteiras Prediais permitindo várias modalidades de investimentos no setor habitacional Cohn 1981 Bonduki 1998 Esta iniciativa foi a origem da promoção pública no setor de moradias econômicas no país No final da década de 1930 foram criados dois importantes órgãos regionais de combate à habitação informal em duas das três maiores concentrações urbanas brasileiras no Rio de Janeiro e em Recife Em Recife a Liga de Combate Contra os Mocambos criada em 1939 chegou a produzir cerca de 1500 unidades e na década de 1940 o Serviço dos Parques Proletários no Rio de Janeiro chegou a produzir cerca de 1100 unidades Em 1946 foi criada a Fundação da Casa Popular uma tentativa de organizar um órgão federal com fundos unificados e com o objetivo único de produzir moradia urbana e rural para os trabalhadores brasileiros Seu projeto original previa a reunião dos recursos dispersos nos institutos previdenciários criando assim as condições desejáveis para empreender uma política universal fazendo frente à expansão da crise de moradia em meados de 1940 Manoel 2004 13 A produção dos institutos previdenciários e da Fundação da Casa Popular Entre 1940 e 1950 cerca de seis milhões de pessoas foram urbanizadas no Brasil3 No mesmo período a superlotação cresceu 23 milhões estimada em 93 milhões de pessoas em 1940 atingiu 116 milhões em 1950 A carência de unidades habitacionais no país aumentou em 400 mil unidades entre 1940 e 1950 De 15 milhões para 19 milhões4 A produção pública de Habitação Social até 1964 alcançou 142127 unidades Bonduki 1998129 Resultado da ação conjunta da Fundação da Casa Popular criada em 1946 e dos institutos em todas as modalidades isto é desde conjuntos construídos para locação destinados aos trabalhadores de menor renda até os vultosos investimentos no setor imobiliário que tinham como objetivo garantir a rentabilidade dos fundos previdenciários Deste montante a produção da Fundação da Casa Popular atingiu a modesta cifra de 17832 unidades A maior parte delas 7230 unidades produzidas no período do governo 3 Dados calculados pela autora a partir dos censos demográficos do IBGE Séries Históricas acessados em 2011 4 Dados apresentados por Almeida na carta de encaminhamento do relatório da Subcomissão de Habitação e Favelas CPDOC Arquivo Getúlio Vargas Classificação GV c 19521223 Data23121953 Para efeito de cálculo o autor considerou 2 habitantes por quarto em unidades de 3 quartos 5 de Dutra 19461950 4381 durante o segundo governo Vargas 19511954 e 6221 construídas em Brasília durante o governo de Kubitscheck 19551960 e nenhuma unidade construída depois disso Manoel 200475 Por outro lado o plano A dos Institutos de Aposentadoria e Pensões construção de conjuntos habitacionais para aluguel dos associados produziu até 1964 31099 unidades Entre 1940 e 1950 a população das duas maiores capitais do Brasil São Paulo e Rio de Janeiro cresceu cerca de 15 milhões de pessoas concentrando 25 do crescimento da população total do país no período São Paulo passa de 13 milhões para 22 milhões de habitantes e o Rio de Janeiro passa de 17 para 23 milhões Do montante das 142127 unidades produzidas até 1964 51684 concentraramse no estado do Rio de Janeiro e 28 387 em São Paulo Portanto mais de 50 das unidades foram produzidas nos estados de São Paulo e Rio de Janeiro Considerando que depois de 1956 os recursos foram drenados para a construção da nova capital podemos considerar o período 19401950 àquele que corresponde à construção de unidades no país e 1960 a construção de unidades em Brasília A produção dos Institutos e da Fundação esteve longe de atender a demanda do processo de urbanização da sociedade industrial no Brasil e ainda mais longe de atender à necessidade de habitação das classes de menor renda Os indicadores do atendimento aos associados dos institutos mostram que exceto a categoria dos bancários o mais rico de todos os institutos que conseguiu um atendimento de mais de 30 os demais tiveram taxas de atendimento muito inferiores a maioria inferior a 5 dos associados Entretanto considerando a concentração do atendimento nas cidades com mais de 50 mil habitantes a produção dos institutos alcançou 10 da população onde o problema habitacional se concentrava Taxa ainda mais elevada na cidade do Rio de Janeiro onde os institutos atenderam 25 das necessidades de moradia e contribuíram significativamente para o incremento do mercado imobiliário da cidade Bonduki 1998 128131 2 A ação do Estado Varguista na estruturação das cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo 6 Até o início do século XX a maior concentração da produção industrial estava no Rio de Janeiro que ao longo da década de 1920 perde o posto para São Paulo5 Mas a produção industrial paulista supera a carioca entre 1920 e 1938 O processo que garantiu a primazia econômica à capital paulista localizada na mesma região geoeconômica da capital do país é explicado por Paul Singer 1968 através do acesso aos mercados Pela sua posição geográfica São Paulo teve acesso privilegiado à área onde se encontrava a maior parte do mercado interno brasileiro Estas ligações foram em certa medida reforçadas pela malha ferroviária que dividiu os principais mercados do país em duas grandes regiões uma conectada ao Rio e formada além do próprio estado do Rio de Janeiro pela Zona da Mata Mineira Espírito Santo e Bahia e outra conectada a São Paulo e formada pelo interior desse estado Sul de Minas Triângulo Mineiro Paraná Santa Catarina e Rio Grande do Sul Região que com maior intensidade ainda no final do século XIX substituiu a sua economia de subsistência pela exportadora processo impulsionado pela economia cafeeira que mobilizou o trabalho assalariado integrou o território pelas ferrovias e impulsionou a economia urbana e o fluxo de capitais Tal dinâmica permitiu ao sistema São Paulo Santos inaugurado no final de 1860 a concentrar no início do século XX o desenvolvimento regional do país e a se constituir como centro dinâmico da economia nacional Singer 1968 2866 As alterações ocorridas na estrutura dos custos da indústria carioca resultantes de gastos com transporte energia e salários responderam pela menor competitividade de seus produtos6 Freitas Fo 2002 O processo de urbanização ganha aceleração e provoca uma enorme demanda por espaço urbano mas toma distintas proporções e características em cada capital No intervalo de 192040 cerca de 170 mil trabalhadores são empregados na indústria paulistana Mas ainda que o Rio de Janeiro tenha perdido posição em relação a São Paulo não fica à margem da industrialização e mais de cem mil trabalhadores também são empregados em fábricas na cidade no mesmo período7 A economia carioca acaba por se diversificar em amplos setores principalmente no comércio nos serviços e no que diz respeito à industrialização será grande o incremento no setor da construção civil As reformas que iniciadas por Passos 5 Entre 1920 e 1938 o crescimento industrial paulista supera o carioca Singer 196849 6 Freitas Fo 2002 compara as interpretações tradicionais que tratam do processo de concentração industrial em São Paulo como resultado da organização do complexo cafeeiro e a introdução do trabalho assalariado com outras abordagens que analisam a organização espacial e custo de vida como outros informantes deste processo Para esta análise Cano 1981 Pignaton 1977 Guarita 1986 Levy 1994 7 Recenseamentos Distrito Federal 1920 e 1940 dados para o Rio de Janeiro compilados por Connif 2006231 e para São Paulo por Silva 198329 7 continuam nas administrações seguintes tornam o Rio a grande vitrina para entrada no país que recebe neste momento o cunho de cidade maravilhosa Após os anos da Grande Depressão tornouse cada vez maior o movimento do capital imobiliário na cidade Com receio de fazer investimentos no setor financeiro muitos optaram pela construção de imóveis nas áreas mais valorizadas da cidade Tal movimento foi acompanhado do grande contingente migratório que chegava ao Rio em busca de trabalho na construção civil gerando consequentemente nova demanda por habitação A corrida imobiliária tomou tal dimensão que acabou por propiciar sérias distorções na economia urbana drenando capital que poderia ter ido para indústria exagerando na demanda pela mão de obra na cidade e dirigindo investimentos em habitações de alta renda numa época em que migrantes pobres assoberbavam o mercado de moradias de baixa renda Conniff 200612930 Essa canalização dos investimentos não passou sem críticas pelos que defendiam a industrialização que acusavam de falta de patriotismo a prática especulativa como fica explícito na fala de Assis Chateaubriand 19398 Mas o Rio de Janeiro que é que tem para justificar tanto dinheiro aplicado em edifícios suntuosos Sua indústria como força real muito pouco ainda significa Quanto ao poder agrário do seu hinterland não é preciso mais do que tomar o Estado do Rio dessorado e Minas com uma economia quase primitiva incapaz de oferecer alicerces mesmo para uma medíocre metrópole de arranhacéus Logo o dinheiro que vem para o Rio em busca de emprego em residências procura um centro de dissipação economicamente pobre e artificialmente rico porque aqui se despende sobretudo é uma grande parte do orçamento federal Somos de preferência uma cidade de funcionários públicos em vez de um centro de indústrias organizadas com um interior produzindo para estabelecer o equilíbrio de trocas entre o campo e o aglomerado urbano Conheço dezenas de homens ricos que arrebatam economias indispensáveis as suas indústrias locais ao desenvolvimento dos seus campos para edificar sobrados de dez andares no Rio Esses desalmados deveriam ser perseguidos pelo poder público dos seus estados como inimigos do Brasil 8 O excerto do artigo de Assis Chateubriand intitulado Contra o urbanismo artificial foi retirado da Revista do IAPC de janeiro de 1939 o que demonstra o encontro entre os interesses do Estado e os dos adeptos do desenvolvimento industrial mesmo daqueles que eram opositores políticos caso de Chateubriand 8 Mas a expansão física da cidade que como se pode perceber também foi impulsionada pela dinâmica imobiliária afetou positivamente diversos ramos da indústria local A função de Capital da República e de importante centro cultural estimulou o ramo editorial e gráfico e o próprio destaque da construção alimentou o desenvolvimento de atividades correlatas como a metalurgia as indústrias mecânicas e elétricas a produção de telhas tijolos tubos aparelhos sanitários cimento que tinham em vista atender à demanda de novas moradias Freitas Fo 2002 A cidade de São Paulo também crescia integrada à expansão dos meios de transporte que a tornaram o importante centro regional Imigrantes e migrantes de outras regiões ou da zona rural eram atraídos pelo desenvolvimento econômico pressionando as fronteiras da cidade Entre 1920 e 1940 São Paulo recebeu 758611 novos habitantes em uma população de 579033 habitantes em 1920 Enquanto o Rio de Janeiro recebeu 623694 novos habitantes em uma população de 1157873 habitantes no mesmo período A valorização imobiliária no início da década de 1930 atingiu os diversos bairros paulistanos de modo intenso e em diferentes circunstâncias Enquanto os bairros mais valorizados como Higienópolis e Av Paulista foram sendo verticalizados e as mansões e casarios das classes ricas deslocavamse para o Pacaembu Jardim América e Sumaré novos loteamentos periféricos iam sendo abertos ao longo dos principais eixos de ligação as linhas ferroviárias as linhas de bonde e posteriormente as grandes avenidas do Plano de Avenidas de Prestes Maia A cidade expandiuse majoritariamente para Leste Sudeste e Sul Para leste ao longo da Central do Brasil os bairros do Brás e da Penha abrigaram a maior expansão de bairros operários Estes bairros também ocuparam na direção sudeste ao longo da ferrovia preparando a marcha no rumo de São Caetano e Santo André Petrone 1958 149 Ao sul a linha de bondes a ligação rodoviária e a construção das represas da Light consolidaram a ligação da cidade com o núcleo de Santo Amaro constituindo uma ocupação de classe média e também de algumas indústrias A industrialização paulista no primeiro quartel do século XX era majoritariamente concentrada nos bairros da zona leste Brás Mooca e Belenzinho e era composta por indústrias de alimentação e têxteis seguidas pelas metalúrgicas e mecânicas químicas e farmacêuticas cerâmica vidros e cristais construção civil vestuário materiais de transporte construção e montagem borracha e papel Matos 1958 4142 Na defesa do desenvolvimento industrial a habitação passou a ser condição básica de reprodução da força de trabalho e a diminuição de seu custo final ao trabalhador representava também a diminuição dos salários ao seu empregador Ao longo da década 9 de 1920 o problema da moradia dos trabalhadores deixou de ser tratado como empecilho às reformas dos melhoramentos urbanos nas áreas centrais e foi admitido como parte da transformação das cidades A temática da falta de moradia ganhou ênfase com os acontecimentos de 1930 e no final da década já estava consolidada a ideia de necessidade do amparo à questão social incluindo a habitação As reivindicações por melhores condições de vida na cidade do Rio de Janeiro tornaramse cada vez mais combativas Na dinâmica política contava por um lado a aproximação às massas urbanas e à conformação da política populista como base de sustentação do autoritarismo do Estado Novo e por outro a estratégia da industrialização No Rio de Janeiro nessa lógica operouse a modificação da visão em relação aos subúrbios resultando tanto numa série de melhorias para os bairros mais distantes quanto na concentração de tais melhorias nas áreas nitidamente industriais Abreu 200695 Em São Paulo a expansão da mancha urbana sua verticalização e o seu desenvolvimento periférico caracterizam a forma espacial da intensa urbanização promovida pelo dinamismo econômico da capital do estado Os bairros mais distantes integraramse ao centro em uma ocupação contínua preenchendo os vazios entre eles que caracterizavam a cidade no século XIX Em sentido análogo expandiramse perifericamente até encontraremse com os municípios de Santo André e São Caetano na década de 1950 e posteriormente com São Bernardo iniciando a conurbação que caracteriza o território metropolitano desde então As ações do Estado no campo da moradia das classes de menor renda dariam grande visibilidade ao programa de amparo ao trabalhador assento político do Varguismo As inaugurações dos primeiros conjuntos operários em São Paulo produzidos pelos institutos de aposentadorias e pensões ainda durante o Estado Novo produziram grande impacto Conjuntos de grande porte inovaram por suas formas arquitetônicas e pelo caráter modelar da intervenção que incluía lazer comércio local creche e serviços assistenciais Localizados em pontos de grande visibilidade como nos bairros industriais da Mooca e na Várzea do Carmo e seguindo as avenidas de Prestes Maia no Centro da cidade e no vetor sul estes conjuntos junto à lei do inquilinato que congelou os aluguéis9 no começo dos anos 1940 funcionaram como fatos políticos de grande repercussão positiva na base de apoio do trabalhismo varguista 9 Nos valores vigentes em 31 de dezembro de 1941 10 Em 1937 se inicia no Rio de Janeiro a administração de Henrique Dodsworth na prefeitura cuja aproximação ao poder centralizado do Estado Novo gera as condições favoráveis para a execução de obras na cidade Rezende 2002262 A orientação do regime de aproximação às causas proletárias e o compromisso com a industrialização acaba por envolver investimentos significativos nos bairros mais afastados Os melhoramentos gerados passam a ser anunciados sistematicamente nos periódicos e apresentamse como prioridade na ação do Governo Getulista no Distrito Federal Serviços urbanos básicos esperados há mais de uma década eram finalmente atacados pelo poder público num momento em que os bairros proletários tornavamse estratégicos para a orientação política A inauguração de casas para operários nos subúrbios também ocupará constantemente os noticiários10 A Estrada de Ferro Central do Brasil que ligava São Paulo ao Rio de Janeiro demarcará um eixo fundamental de urbanização no quadro das estratégias governamentais Se no Rio de Janeiro essa ocupação nas áreas de subúrbio consolidase com a ajuda da implantação dos conjuntos dos institutos de aposentadoria e pensões sobretudo do IAPI na cidade de São Paulo são implantados os primeiros loteamentos de distritos como Guaianases e Ermelino Matarazo pela iniciativa privada Mas a implantação de conjuntos do IAPI Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários em cidades como Lorena Guaratinguetá Taubaté e São José dos Campos localizados no interior do estado de São Paulo no eixo da Central do Brasil seguem a mesma lógica de ocupação dos territórios integrados pelo sistema ferroviário pontuando uma rede de cidades que mais tarde receberia novos impulsos do Estado para a sua especialização dentro do sistema regional A produção de habitações por iniciativa estatal que acontecia de forma esparsa terá incremento significativo na década de 1940 por ação dos institutos de previdência Com a implantação de conjuntos habitacionais promovidos por esses órgãos chegavam uma série de outras melhorias que acabavam por atrair novos contingentes populacionais para as áreas de subúrbio A análise das formas de ocupação do território ainda deve considerar a dinâmica do mercado imobiliário que engloba o parcelamento da terra a produção da moradia propriamente dita os agentes e as relações estabelecidas entre os mesmos nesse processo Ribeiro 1985531 Na dinâmica do crescimento da cidade e do desenvolvimento industrial surge a figura do incorporador que interfere na forma de organização da indústria da construção e passa a controlar as diversas fases do processo 10 Pesquisas no periódico O Construtor uma espécie de clypping mensal voltado para engenheiros arquitetos e construtores corroboram esta interpretação 11 de produção das moradias desde a compra do terreno até a comercialização Freitas Fo 2002 Os institutos de previdência no desenvolvimento de suas atividades atuariais entram nessa engrenagem de forma bastante contraditória Assumem o papel de incorporadores já que em grande parte dos conjuntos habitacionais produzidos nos subúrbios gerenciam todas as fases da produção da moradia Com o oferecimento de residências a aluguéis baixos aos moradores dos bairros próximos às áreas industriais sua ação se volta tanto aos objetivos de fomentar o desenvolvimento industrial inclusive diretamente incrementando a indústria da construção civil quanto aos objetivos políticos de aproximar o governo das massas de trabalhadores urbanos visando à sustentação do regime Esse processo alimentou uma vertente mais empresarial no interior dos institutos para a qual importava menos o impulso à industrialização e o bemestar dos trabalhadores O foco era a estabilidade econômicofinanceira das instituições e havia a tendência em buscar a segurança oferecida pelos investimentos imobiliários Assim os institutos não só possibilitaram o intenso processo de verticalização e especulação imobiliária no centro do Rio de Janeiro e de São Paulo e de forma proporcional em outras capitais e cidades do interior do país como foram agentes diretos desse processo tornandose os maiores detentores individuais de terra urbana no país Varon 1988 e Melo 1992 citados por Bonduki 1998105 No entanto a implantação dos conjuntos habitacionais assim como a eletrificação da malha ferroviária concorreu de maneira significativa para a transformação dos subúrbios cariocas e paulistas nos anos de 1940 e 1950 A presença do Estado que implantava também os equipamentos de serviço público levou um aspecto de urbanidade para os bairros que tinham se originado das freguesias rurais e eram até então habitados em condições de precariedade extrema Certamente melhorias insuficientes ainda mais se comparados aos bairros centrais que serviram de moradia às classes ricas originalmente ligados aos equipamentos públicos e serviços urbanos de melhor qualidade Mas a aproximação na análise de certas localidades torna inegável a participação direta do Estado na produção dos bairros dos trabalhadores urbanos no período em questão A população das zonas suburbanas do Rio de Janeiro teve um incremento de cerca de 380mil moradores na década de 1940 Censos Demográficos de 1940 e 1950 citados por Abreu 2006109 Os institutos de previdência construíram cerca de 20mil unidades habitacionais nestas áreas durante este período podendose afirmar que foram responsáveis por cerca de 20 da ocupação desses territórios A circunscrição censitária do Realengo por exemplo tinha 95 mil habitantes em 1940 e passa para 150 mil em 12 1950 Deste acréscimo de 65 mil pessoas considerando o número médio de pessoas por família que era de 4 só o Conjunto Residencial do Realengo com 2344 unidades construídas pelo IAPI durante a década de 1940 correspondeu a 15 do aumento da população do local sem considerar outros conjuntos habitacionais e empreendimentos que foram construídos naquela região Em São Paulo embora a população suburbana também tenha aumentado consideravelmente a construção de conjuntos dos institutos de previdência nestas áreas não foi tão significativa como no Rio de Janeiro A produção privada que até a lei do inquilinato encontrava na moradia uma inversão rentável encarregouse em certa medida da oferta para as classes médias e para os trabalhadores urbanos Foi a produção de unidades na rede urbana do interior do estado e dos municípios conurbados como Santo André ou próximos à área metropolitana como Suzano que de fato produziu um impacto urbanizador próximo àquele verificado nos subúrbios cariocas O Conjunto Residencial Vila Guiomar é um caso exemplar com cerca de 1400 unidades residenciais construídas o projeto original contava com mais de 3000 unidades significou com seus 5600 moradores estimados 62 do incremento populacional do município na década de 1940 quando a cidade já contava com uma população de 89 874 habitantes11 Santo André caracterizouse como o mais importante subúrbio industrial da capital paulista no entreguerras e em 1943 já era um dos mais importantes parques industriais do continente sulamericano12 Osasco também caracterizouse neste mesmo período como importante subdistrito industrial à oeste da capital paulista e recebeu um conjunto com 357 unidades de um projeto que previa a construção de 3 mil As unidades embora insignificantes frente ao projeto original demonstram uma clara intenção de realizar conjuntos de impacto nas zonas industriais dos subúrbios em expansão Em São Paulo portanto a produção de unidades habitacionais pelos institutos de previdência não se concentrou na capital que foi equivalente nos municípios da região metropolitana e do interior No Rio de Janeiro ocorreu o contrário isto é foi quase nula a produção de unidades fora da capital e o número de unidades construídas durante o período de funcionamento dos institutos isto é até meados da década de 1962 foi duas vezes maior do que em São Paulo13 11 Se essa comparação for apenas sobre a população urbana de Santo André o impacto é certamente maior Situação demográfica estado da população do Brasil na data do recenseamento geral de 1940 IBGE wwwibgecombr Acesso em 18042013 12 AZEVEDO Aroldo Subúrbios de São Paulo Primeiros estudos Anuário da Faculdade de Filosofia do Instituto Sedes Sapientiae São Paulo1943 citado por PENTEADO 19587 13 No estado de São Paulo o total de unidades produzidas pelos institutos foi cerca de 13800 e no interior do estado 6800 No Rio de Janeiro o total foi de cerca de 30000 unidades excluindo os órgãos regionais e destas apenas 700 localizadas fora da cidade do Rio de Janeiro Niteroi Petrópolis Nova Iguaçu e São 13 Mas ainda que a produção tenha se concentrado no Rio de Janeiro a ação estatal também contribuiu para a feição dos subúrbios metropolitanos de São Paulo a partir dos anos de 1940 As próprias contradições que impregnaram o processo político comprometeram uma condução planejada mais efetiva por parte do poder público na expansão do território urbanizado mas é importante destacar que havia essa preocupação em parte do setor técnico previdenciário No Rio de Janeiro dos anos 40 eram inflamados os debates acadêmicos sobre a modernidade constituindose a cidade em campo de experimentação para as diversas correntes arquitetônicas e urbanísticas Basta destacar que entre 1920 e 1940 realizam se obras de envergadura que definem muito do perfil que a capital carioca carrega até hoje como a derrubada do Morro do Castelo e abertura da Esplanada das Avenidas Presidente Vargas e Brasil dos túneis do Pasmado e Santa Bárbara a criação dos bairros Urca e Leblon Dentre essas obras as que ampliam e constituem um sistema viário de caráter estrutural foram fundamentais para a expansão urbana que direcionou a ocupação das zonas norte e oeste da cidade Os conjuntos dos institutos previdenciários além dos realizados por outros órgãos públicos que produziram habitação no período foram parte fundamental desta expansão e acabaram por direcionar vários pontos de ocupação urbana no subúrbio carioca No caso de São Paulo o Plano de Avenidas levado adiante por Prestes Maia em sua administração 19381945 demarcou o futuro da expansão modernizadora da capital paulista Desafogou o centro da cidade através da abertura de amplas avenidas o primeiro anel perimetral e as avenidas de irradiação e definiu a expansão rumo à zona sul da cidade agora ligada ao centro não apenas pelo bonde mas pelo sistema y de avenidas Podese dizer que a implantação dos conjuntos residenciais dos institutos de previdência na capital paulista acompanhou a expansão urbana traçada pelo Plano de Avenidas Independente das formas tomadas pelas intervenções entre 1940 e 1960 no Rio de Janeiro ou em São Paulo é certo que a estruturação das periferias foi carreada por uma ação pública Ao longo das malhas ferroviárias que foram sendo implantadas desde o último quartel do século XIX estabeleceuse a ocupação suburbana por meio da intensificação do papel estratégico desses canais de comunicação Os planos para eletrificação das estradas de ferro acompanharam a ocupação impulsionada pela presença dos investimentos públicos Mesmo considerandose o aspecto por vezes João do Meriti Dados da pesquisa Pioneiros da Habitação Social no Brasil Coordenação Nabil Bonduki FAU IAU USP 19992012 14 fragmentário dessa ação é possível localizar por exemplo ao longo do eixo da Central do Brasil que liga São Paulo ao Rio de Janeiro a reestruturação do território sobretudo daqueles próximos às áreas com vocação industrial com investimentos em habitação para abrigar os trabalhadores industriais Desta forma vêse nas principais cidades brasileiras a circunscrição ao longo da ferrovia das estratégias de organização da cidade industrial em que pese todas as contradições políticas que impregnaram o processo de urbanização desses territórios 3 A redemocratização e a política urbana brasileira Poucos trabalhos tem se dedicado a analisar a produção habitacional promovida pelo Estado e a estruturação da cidade industrial brasileira em uma perspectiva que não àquela que comprove a ineficácia dos programas ou a forma de reprodução de um sistema excludente e segregador Pelo sucesso e pertinência do legado interpretativo desta vertente historiográfica que demonstrou no problema habitacional as características do capitalismo periférico enfatizando a insuficiência das ações do Estado a falta de regulação do mercado de terras e o compromisso com as classes dominantes poucos trabalhos tem considerado a tarefa do Estado Varguista na modernização de uma sociedade rural e na transformação de um modelo político eivado pelo clientelismo Muito contribui para essa dissociação o engajamento dos analistas desta vertente do problema habitacional com o processo de redemocratização brasileiro As análises produzidas durante a ditadura militar no Brasil 19641985 e mesmo àquelas que se seguiram tenderam ao julgamento anacrônico na medida em que identificaram a Era Vargas 19301954 o Estado Novo 19371945 e o paternalismo caudilhista do ditador com o presente histórico pós 1964 A história das políticas habitacionais brasileiras se constrói através do conflito entre a ampliação do atendimento do Estado do bem estar social e a dificuldade de sua reprodução na periferia do capitalismo A impossibilidade de generalizar o serviço de assistência social incluindo uma política habitacional massiva e garantindo a expansão democrática da sociedade urbana no Brasil constituiuse em um fecundo debate durante o período de industrialização brasileira Nesse sentido expondo o caso específico do Rio de Janeiro analisamos as várias ações e inações da ação habitacional e o sentido que adquirem na experiência histórica da 15 cidade industrial brasileira com as suas formas de moradia dos trabalhadores urbanos e sua relação com a estruturação e produção da cidade O desenvolvimento econômico industrial dirigido pelo Estado tem início no Brasil com a revolução de 1930 e impulsiona definitivamente o processo de urbanização É fato que tal processo perdura durante a ditadura militar implantada por golpe de estado em março de 1964 entretanto os compromissos do Estado com o progresso social e o tipo de desenvolvimento promovido neste período transformamse na medida em que se aprofundam as conexões entre sistema nacional e o internacional Fernandes 1974 2006 A superoferta de mão de obra concentrada nas cidades fundamental para a industrialização brasileira no Período Varguista constituiuse ao mesmo tempo em um elemento estratégico para o desenvolvimento econômico industrial como reserva abundante de força de trabalho e em um potencial político de apoio à instalação da nova ordem social base da política trabalhista sobre a qual se funda o ciclo do desenvolvimentismo brasileiro Por outro lado o agravamento das condições de vida e de alojamento nas grandes cidades colocava em risco a própria organização social que condicionava a escalada da urbanização da população brasileira que entre 1940 e 1970 alcançou cerca de 40 milhões de pessoas Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 2011 Vislumbrando as relações dialéticas e atentando para tal complexidade é que se busca novas formas de interpretar a produção da habitação e da cidade no período histórico varguista Referências Bibliográficas ABREU Maurício 2006 Evolução Urbana do Rio de Janeiro Rio de Janeiro Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro Secretaria Municipal de Urbanismo SMU Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passo IPP ALMEIDA R 1952 Carta ao VicePresidente da Comissão Nacional de BemEstar Social encaminhando sugestões da Subcomissão de Habitação e Favelas para solucionar o problema de habitação popular Rio de Janeiro CPDOC Arquivo Getúlio Vargas Classificação GV c 19521223 Data 23121953 ARAÚJO FILHO J R 1958 A população paulistana In AZEVEDO A org A Cidade de São Paulo estudos de geografia urbana São Paulo Companhia Editora Nacional vol III p 180 AZEVEDO A Org 1958 A Cidade de São Paulo estudos de geografia urbana Vols I a IV São Paulo Companhia Editora Nacional 16 BARBOSA A F Coord 2012 Rômulo Almeida e as bases econômicas e institucionais para o desenvolvimento da nação Relatório de pesquisa do Programa Cátedras IPEACAPES para o Desenvolvimento BONDUKI N 1998 Origens da habitação social no Brasil arquitetura moderna Lei do Inquilinato e difusão da casa própria São Paulo FAPESP Estação Liberdade BOTAS N C A 2011 Entre o progresso técnico e a ordem política arquitetura e urbanismo na ação habitacional do IAPI São Paulo Tese de Doutorado FAUUSP BRITTO A GUIMARÃES A P SERRAN J R 1985 Habitação popular inventário da ação governamental São Paulo FINEP Projeto CHATEUBRIAND Assis 1939 Contra o urbanismo artificial Revista do IAPC Rio de Janeiro IAPC jan p 33 COHN A 1981 Previdência social e processo 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trabalho traz uma reflexão teórica acerca do planejamento estatal no estado brasileiro sobre a Política de Habitação O planejamento das ações na área habitacional voltadas para atender demandas dos trabalhadores é caracterizado pela capacidade de organização desses e pela conjuntura do capital No Brasil sucessivos governos se utilizaram do discurso de enfrentar o déficit habitacional e promoveram continuidades e descontinuidades na política habitacional com variados Programas que se sucedem sem resolução dessa problemática PalavrasChaves Estado política habitacional trabalhadores THE BRAZILIAN STATE HOUSING POLICY From the First Initiatives to the PNHR Abstract This work brings a theoretical reflection about the state planning in the Brazilian state about the Housing Policy The planning of actions in the housing area aimed at meeting the demands of workers is characterized by their organizational capacity and by the situation of the capital In Brazil successive governments used the discourse of confronting the housing deficit and promoted continuities and discontinuities in housing policy with several successive programs without solving this problem Keywords State housing policy workers 1 Mestranda UEMA Email deuzaviegasglobocom 2 Professora UEMA Email zulenembuolcombr 1 INTRODUÇÃO O presente trabalho traz uma reflexão teórica sobre a política habitacional estatal no Brasil até a implantação do Programa Nacional de Habitação Rural PNHR e tem como objetivo descrever sua condução pelo Estado Partimos de pressuposto que para compreender a política habitacional estatal fazse necessário relacionála as lutas por direitos no âmbito do Estado burguês Para tanto na construção deste trabalho temos como referência o método histórico dialético por entender que somente através dessa análise é possível apreender as contradições presentes na sociedade capitalista onde se inclui o Estado Para essa compreensão fazse necessário buscar as bases acerca de como os primeiros empreendimentos conduzidos pelas Caixas de Aposentadoria e Pensões CAPs se realizaram Analisamos as ações implementadas considerando cada momento histórico posto que o planejamento estatal não é isento das determinações macroeconômicas No Brasil o Estado assume contornos ainda mais particulares por tratarse de uma sociedade capitalista periférica ao grande capital mundial e extremamente dependente deste Ao refletir sobre planejamento das políticas econômicas e sociais tornase imperiosa sua associação ao papel do Estado no capitalismo Discutimos ainda como a urbanização do país apresenta características principais o que Lojkine 1981 definiu como uma crescente concentração dos meios de consumo coletivos A urbanização do país levou a uma transformação da vida social com mudança de hábitos inclusive e principalmente da força de trabalho alargando ainda mais as desigualdades nos modos de morar e de mobilidade Essa situação trouxe a necessidade da intervenção do Estado como gestor da coisa pública uma vez que conforme afirmam Silva e Furtado 2010 p 2 A formação dos estados nacionais por seu turno se apresenta na modernidade como a possibilidade de gerenciamento da coisa pública estendendo aos partícipes de um determinado território o acesso às condições e oportunidades de garantia da condição de vida humana digna e superior à vivenciada em períodos anteriores sobretudo no extenso período da servidão 2 DAS PRIMEIRAS INICIATIVAS À INSTITUCIONALIZAÇÃO Ao longo da história persiste na sociedade brasileira o déficit habitacional entendido aqui na mesma linha trabalhada por Silva 2013 p 29 como sendo um problema de estoque em que o número de unidades habitacionais construídas não é suficiente para atender a demanda Concordamos com o autor quando afirma que A questão habitacional representada por uma luta de classe histórica complexa e contraditória inerente ao próprio modo de produção capitalista não pode ser reduzida as concepções estanques e neutras que o grande capital utiliza SILVA 2013 p 26 Os primeiros investimentos no sentido de prover habitação para os trabalhadores datam da década de 1920 e não foram iniciativas do Estado brasileiro mas dos trabalhadores através das Caixas de Aposentadorias e Pensões CAPs A principal característica dessa iniciativa era atender de forma pontual quem era vinculado as CAPs e o atendimento à demanda naquele momento tinha público bem definido indicando um processo organizativo desses trabalhadores concorrendo para o alcance de algumas conquistas Em 1932 o Governo regulamentou a construção de casas pelas CAPs e partir do Decreto nº 213261932 as habitações passaram a ser financiadas pelas CAPs Chama atenção o caráter seletivo e restritivo desse marco legal Gradativamente as CAPs foram sendo substituídas pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões IAPs Segundo Baron 2011 um dos Institutos mais atuantes na área habitacional nesse período foi o Institutos de Aposentadoria e Pensões dos Industriários IAPI atuando no financiamento venda e locação de imóveis dada a conjuntura do país os industriários eram uma categoria organizada com forte poder de barganha junto ao governo Na década de 1940 houve mudança no tratamento dado a questão habitacional no país Com o discurso de enfrentar o déficit habitacional o governo propôs uma política habitacional que atuasse em âmbito nacional provendo a produção de unidades habitacionais para a população de baixa renda Esta política agora de âmbito nacional terá como articulador a Fundação da Casa Popular FCP implantada no governo Eurico Gaspar Dutra 19461951 Segundo Sérgio de Azevedo em 1946 se institucionaliza a primeira agência de nível nacional voltada exclusivamente para a construção de casas populares para as classes de baixa renda AZEVEDO 1988 p 108 Tal Fundação tinha como objetivo resolver a questão do déficit habitacional principalmente entre o segmento mais pauperizado e foi a primeira iniciativa do governo brasileiro nesse sentido Apesar do discurso de enfretamento ao déficit habitacional no contexto nacional a FCP teve sua atuação limitada a alguns estados Logo tornouse ineficaz na proposta de atender a população de baixo poder aquisitivo posto que os recursos financeiros destinados não foram suficientes e as regras para o financiamento excluía parte significativa da população Em 1946 o governo expandiu as competências da FCP através do Decreto nº 977746 que passou a Financiar as indústrias de materiais de construção quando por deficiência do produto no mercado se tornar indispensável o estimulo do crédito para o seu desenvolvimento ou aperfeiçoamento em atenção aos planos ou programas de realizações da Fundação da Casa Popular art 1º Decreto 977746 BRASIL 1946 A legalização do financiamento de empresas privadas com recursos públicos configurase como mais uma iniciativa do Estado para garantir a reprodução do capital A ampliação das atribuições possibilitou a Fundação atuar também na urbanização com obras nas áreas de abastecimento de água esgotamento sanitário e fornecimento de energia elétrica Para a compreensão da questão habitacional como pauta das ações do governo naquele momento fazse necessário ressaltar a conjuntura vivida pelo país Segundo Maria da Glória Gonh a partir da década de 1930 vários países Promoveram reformas políticas administrativas nacionais no sentido de dotarem os Estados com capacidade de regulamentar os conflitos sociais e criaram estruturassuporte para um plano embrionário de desenvolvimento nacional GONH 2012 p 225 As ações governamentais realizadas tinham como objetivo manter sob controle a sociedade especialmente os trabalhadores mais organizados Para tanto foram concedidos alguns benefícios como a legislação trabalhista dentre outros direitos sociais A urbanização tão funcional ao capitalismo no caso brasileiro teve características bem particulares destacandose a migração interna principalmente campocidade fato que marcou o início de uma mudança significativa no padrão de distribuição social e territorial da população no país Outro episódio marcante é que tal processo ocorreu à revelia da população e expôs de forma dramática as mazelas da questão social no país pois a nova configuração social que se formava com o nascimento do operariado urbano não modificou em nada a estrutura do tecido social Nesse contexto surgem ações coletivas construídas por sujeitos que iniciam um processo de organização social politizam suas demandas e criam um campo de correlação de força junto ao Estado a partir das situações da falta de ações governamentais que atendessem suas demandas Os movimentos de trabalhadores tencionam a relação com os meios de produção na luta por direitos a partir do adensamento da consciência de classe As cidades brasileiras passaram então a serem espaços de reprodução do capital e da força de trabalho organizadoras de movimentos sociais e lutas por direitos Com a industrialização sugiram as aglomerações sociais no entorno dos meios de produção naquele momento as fábricas fazendose necessários investimentos em infraestrutura nessas áreas tanto em moradias quanto em outros serviços que caracterizam o meio urbano como transporte limpeza pública comunicação educação dentre outros Surgem as vilas operárias garantido a moradia dos trabalhadores nas proximidades dos seus locais de trabalho Porém longe de eliminar a contradição presente entre meios de reprodução do capital e a força de trabalho o crescimento urbano e algumas políticas governamentais vão acentuála pois não tinham caráter universal A industrialização modificou significativamente as características da sociedade brasileira nos âmbitos da vida social e política e foi a mola propulsora para os primeiros investimentos do governo no âmbito habitacional Como crescimento da industrialização no Brasil no século XX a histórica problemática habitacional tornou se mais visível nos centros urbanos em formação No entender de Azevedo 1988 os primeiros empreendimentos públicos na área habitacional para as camadas mais pobres da população urbana tinham como objetivo buscar legitimidade junto a esse segmento social O Estado brasileiro não assumiu a tarefa de concretizar o direito a habitação mas de minimizar a tensão social e garantir a reprodução do capital A colocação de Azevedo corrobora o que Marx defendeu ao dispor que quando se trata pois da produção tratase da produção em um grau determinado do desenvolvimento social da produção de indivíduos sociais MARX 2008 p 239 Para o autor não há produção dissociada da reprodução social A industrialização e a urbanização do país estão intrinsecamente relacionadas com o modo como o Estado se organizou para responder as demandas da classe trabalhadora entre as quais destacamos a habitação Ademais concordamos com Saes quando afirma que um tipo particular de Estado o burguês corresponde a um tipo particular de relações de produção capitalistas na medida em que só uma estrutura jurídicapolítica específica torna possível a reprodução das relações de produção capitalistas SAES 1998 p 22 O Estado com suas funções inerentes de regulação é utilizado para legalizar e legitimar ações que possam garantir a manutenção da ordem social e econômica vigente Assim no entender de Oliveira 1981 com o qual corroboramos O planejamento não é portanto a presença de um Estado mediador mas ao contrário a presença de um Estado capturado ou não pelas formas mais adiantadas da reprodução do capital para forçar a passagem no rumo de uma homogeneidade OLIVEIRA 1981 p 2930 O modo como a urbanização se desenvolveu foi determinante para a organização das políticas públicas no caso do Brasil temos de um lado investimentos em infraestrutura na área habitacional e de outro a luta por moradias que levaram a ocupações desordenadas em áreas específicas A produção de bens e serviços bem como a distribuição e o consumo destes são determinados pelo modo de produção vigente onde toda a estrutura inclusive o estado burguês converge para a manutenção dessa forma de organização de todo o tecido social Segundo Marx A produção dá aos objetos que correspondem às necessidades a distribuição os reparte de acordo com as leis sociais a troca reparte de novo o que já está distribuído segundo a necessidade individual e finalmente no consumo o produto desaparece do movimento social convertendose diretamente em objeto e servidor da necessidade individual e satisfazendoa com o desfrute MARX 2008 p 244 A década de 1950 e início dos anos 1960 foi caracterizado pela consolidação da industrialização e urbanização do país de forma mais acentuada nas regiões Sul e Sudeste Porém a exploração a que eram submetidos os trabalhadores como extensas jornadas de trabalhos e baixos salários fazia com que os mesmos se organizassem cada vez mais na luta por direitos recorrendo aos sindicatos Ademais a presença de um número significativo de imigrantes entre os fabris também concorria para essa organização posto que os imigrantes europeus traziam um histórico de conquista de direitos e resistiam fortemente a exploração desmedida 3 OS GOVERNOS MILITARES E AS RESPOSTAS A QUESTÃO HABITACIONAL avanços institucionais e repressão social Na década 1960 precisamente em 1964 o regime político do país mudou significativamente e com ele o tratamento dado aos direitos sociais Uma das primeiras ações do período militar foi a extinção da Fundação da Casa Popular O aniquilamento da FCP se deu com a alegação de não ter conseguido cumprir a proposta de suprir as demandas por moradias além disso trazia consigo identificação com o antigo regime político que não era de interesse dos militares Novas propostas para a área habitacional foram apresentadas através da Lei 4380 de 21 de agosto de 1964 que instituiu a correção monetária nos contratos imobiliários de interesse social o sistema financeiro para aquisição da casa própria cria o Banco Nacional da Habitação BNH e Sociedades de Crédito Imobiliário as Letras Imobiliárias o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo e dá outras providências BRASIL 1964 Houve uma significativa alteração nos financiamentos habitacionais que mesmo já existindo com a nova determinação legal foi instituído o sistema financeiro para aquisição da casa própria além da criação do Banco Nacional da Habitação O governo militar buscava legitimidade juntos as classes populares e a implantação de alguns programas tinham esse objetivo Para Azevedo Durante o regime militar os períodos de maior investimento em habitação para as camadas de menor renda e de maior sensibilidade aos problemas das casas populares foram justamente aqueles em que o governo pretendia expandir sua legitimidade política AZEVEDO 1988 p 113 Os governos militares investiram em variadas estratégicas no campo habitacional os investimentos se deram com construção de unidades habitacionais incentivo as empresas construtoras e na comercialização Com a desarticulação das entidades organizativas dos trabalhadores o novo regime precisava mostrar que estava sensível as demandas da classe trabalhadora O governo passou implantar políticas sociais que atendessem esse segmento e ocupar o lugar das lideranças políticas que foram afastadas de seus postos quando da desarticulação dos sindicatos e outras entidades associativas Surgem nesse período as Companhias Habitacionais conhecidas como COHABs atuando tanto a nível estadual quanto municipal Para Azevedo 2011 tanto o Plano Nacional de Habitação quanto o Banco Nacional de Habitação surgiram em um momento em que era imprescindível para regime militar comprovar ser capaz de atacar problemas sociais Com isso a população se sentiria acolhida e atendida Para o autor essa forma de intervir na política habitacional buscava ainda atacar o desemprego com a absorção da mãodeobra pouco qualificada que não era absorvida pela indústria além do aquecimento do mercado de material de construção Objetivando neutralizar as Ligas Camponesas que ganhavam espaço com o discurso de uma reforma agrária abrangente o governo passou a intervir no campo Para atuar de modo mais efetivo nas zonas rurais foi criado o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária IBRA em 1964 Em 1967 assume a presidência o Marechal Costa e Silva Durante seu governo precisamente em 1968 foi promulgado o Ato Institucional Nº 5 o qual além de fechar Congresso Nacional cassou direitos políticos intensificou a censura e institucionalizou a repressão Em uma atuação contraditória no campo político com a radicalização do regime no campo habitacional o governo investiu de modo significativo Nesse período o Sistema Financeiro de Habitação SFH passou a ocupar lugar estratégico no governo e o BNH passou a ser gestor do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FGTS O uso do FGTS ampliou os recursos financeiros do BNH com isso o investimento em habitações Ao mesmo tempo os governos militares se utilizam da repressão para se manter no poder investem em políticas sociais como forma de buscar apoio e legitimidade Com o discurso de que o SFH estava em profunda crise não sendo capaz de atender a demanda o mesmo foi extinto Em 1986 0 BNH também fora extinto As atribuições referentes ao financiamento habitacional foram então transferidas para a Caixa Econômica Federal CEF e as demais atribuições da política habitacional ficaram a cargo do Ministério de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente MDU Ao longo das décadas seguintes sucessivos governos realizaram investimentos em programas habitacionais com o discurso do enfrentamento da questão do déficit habitacionais No entanto a questão tanto do déficit quanto da precariedade das moradias resistiu chegando como um dos grandes desafios para o Governo Democrático 4 A REDEMOCRATIZAÇÃO DO PAÍS E OS ENTRAVES À GARANTIA DO DIREITO À HABITAÇÃO Com a redemocratização do país em 1985 a presidência foi assumida por José Sarney que permaneceu no governo até 1989 Sob sua gestão o MDU foi transformado no Ministério da Habitação Urbanismo e Meio Ambiente MHU Em 1988 essa estrutura foi modificada e criado o Ministério da Habitação e do BemEstar Social MBES passando a ser responsável pela condução da política de Habitação No campo do marco regulatório o direito à moradia foi exarado na Constituição Federal CF de 1988 em seu artigo 6º como um direito social porém somente nos anos 2000 que foi regulamentado por meio da Emenda Constitucional nº 26 de 14 de fevereiro 2000 após 12 anos após a promulgação da Carta Magna Ressaltamos que embora a garantia legal seja muito importante ela não deu e não dará conta por si só de garantir acesso à moradia Na década de 1990 os governos Fernando Collor Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso FHC aderiram as orientações neoliberais o que impactou de forma direta na implantação das políticas sociais propostas pela Constituição de 1988 Para Souza apud Viana 1988 se a Constituição de 1988 indicou um caminho de universalização de direitos sociais o plano neoliberal incorporou um ataque à lógica dos direitos dos trabalhadores As políticas sociais passaram a ter como meta o padrão focal isto é o objetivo de reduzir ao mínimo o projeto do Estado do Bem Estar Social no Brasil deslocando o restante para o mercado e para políticas assistenciais dirigidas focalmente a grupos de extrema penúria SOUZA 2005 p 67 Quanto às ações no campo habitacional o governo FHC adotou como uma de suas primeiras medidas em 1995 o envio ao Congresso Nacional uma mensagem na qual faz um diagnóstico da situação dessa área apontando a má distribuição de renda entre a população e a inadequação dos programas de habitação até então executados como responsáveis pelo déficit habitacional no país Apontou ainda a ausência de uma política habitacional que se enquadrasse na situação financeira da população dentre outros fatores Segundo Souza o relatório apontava ainda A política habitacional padronizada para todo o País sem levar em conta as diferenças dos extratos de renda e as particularidades de cada região terminou por inviabilizar a produção de moradias sobretudo para as camadas mais pobres da população SOUZA 2005 p 72 Observase que o governo sinalizou que as questões referentes à problemática habitacional não eram só de ordem numérica Mas também de carência de infraestrutura em extensas áreas Como ações para superação dessa realidade o governo realizou mudanças do organograma do governo federal com a extinção de ministérios e criação de outros Seguindo o balizamento da descentralização proposta pela Constituição de 1988 a execução da política foi transferida para os estados e municípios ficando a cargo do governo central a regulamentação Como resposta a demanda por habitação o governo FHC implantou a Política Nacional de Habitação a qual tinha como objetivo universalizar o acesso a moradia além de enfrentar outras problemáticas urbanas como o saneamento O primeiro governo FHC foi marcado por uma efetiva reforma no setor habitacional onde promoveu uma ampla reorganização na prática as ações efetivas não coadunam com o planejamento realizado Os investimentos financeiros ficaram aquém do que o enfretamento as questões postas necessitavam Em 2001 foi criado o Estatuto das Cidades que regulamentou os artigos 182 e 183 da CF de 1988 referentes a políticas urbanas Em seu artigo 2º parágrafo I o Estatuto apresenta como uma de suas diretrizes garantia do direito a cidades sustentáveis entendido como o direito à terra urbana à moradia ao saneamento ambiental à infraestrutura urbana ao transporte e aos serviços públicos ao trabalho e ao lazer para as presentes e futuras gerações BRASIL 2001 Destacase o direito à moradia no rol dos direitos elencados no Estatuto das Cidades confirmando o que já estava assegurado pela Constituição Em 2003 o governo federal criou o Ministério das Cidades através da Lei nº 106832003 que passou a concentrar a execução de políticas relacionadas à habitação regularização fundiária planejamento urbano transporte mobilidade e saneamento e era composto por quatro Secretarias Nacionais Habitação Saneamento Mobilidade Urbana e Programas Urbanos O objetivo era articular políticas setoriais e enfrentar a questão urbana inclusive no que se refere à moradia Em seu artigo 27 a Lei 106832003 dispõe como competência do Ministério das Cidades política de subsídio à habitação popular saneamento e transporte urbano BRASIL 2003 Em 2005 foram instituídos o Sistema Nacional de Habitação e Política Nacional de Habitação no âmbito do Ministério das Cidades Ampliando o âmbito de atuação do ministério Ainda em 2005 foi promulgada a Lei 111242005 que dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social FNHIS além de instituir o Conselho Gestor do FNHIS Segundo disposto no artigo 2º a Lei tinha por objetivos I viabilizar para a população de menor renda o acesso à terra urbanizada e à habitação digna e sustentável II implementar políticas e programas de investimentos e subsídios promovendo e viabilizando o acesso à habitação voltada à população de menor renda e III articular compatibilizar acompanhar e apoiar a atuação das instituições e órgãos que desempenham funções no setor da habitação BRASIL 2005 Vale destacar que o projeto que deu origem a essa lei é de iniciativa popular foi protocolado no Congresso Nacional em 1990 e tramitou por mais de uma década Segundo Ermínia Maricato o projeto instituiria se seguisse a proposta inicial um sistema descentralizado de investimentos em habitação representados por fundos e conselhos estaduais e municipais que teriam autonomia para aplicação dos recursos repassados por meio do Fundo Nacional MARICATO 2014 p 63 No entanto somente em 2005 o FNHIS foi instituído e não atendeu na íntegra aos anseios dos movimentos sociais No entendimento de Maricato 2014 ao mesmo tempo que atendeu de certo modo aos movimentos sociais com criação do Fundo agraciou também os empresários da construção civil com o Programa Minha Casa Minha Vida lançado alguns anos depois Em 2007 foi lançado o Programa de Aceleração do Crescimento PAC I o qual contemplou projetos na área de infraestrutura social e urbana e tinha como objetivo enfrentar a questão urbana com investimentos maciços em infraestrutura como urbanização de favelas e áreas ambientais degradadas Apesar do objetivo de investir em habitação os maiores volumes de recursos foram empregados em infraestrutura Segundo o governo federal houve crescimento de 64 na quantidade de empregos nessa área de dezembro 2006 a dezembro 2009 número cinco vezes maior que a média nacional RELATÓRIO PAC I Ainda segundo o relatório o crescimento de empregos na construção de edifícios foi de 41 número três vezes maior que média no país no mesmo período Em 2009 o governo federal através da Secretaria Nacional de Habitação lançou o Plano Nacional de Habitação como mais uma estratégia para enfrentar a questão habitacional Na apresentação do Plano a Secretaria Nacional de Habitação destaca que o mesmo representa a retomada do planejamento do setor habitacional por meio de uma estratégia de longo prazo que busca enfrentar as necessidades habitacionais do país presentes e futuras visando universalizar o acesso à moradia digna para todo cidadão brasileiro MINISTÉRIO DAS CIDADES 2010 p 5 Para alcançar os objetivos do Plano as estratégias foram divididas em quatro eixos sendo Financiamento e subsídio Arranjos institucionais Estratégias urbanas e fundiárias Cadeia Produtiva da Construção Civil Em abril de 2009 o governo avançou na regulação legal da esfera habitacional e institui o Programa Minha Casa Minha Vida PMCMV através da Lei 119772009 Como é parte da Política Habitacional do Governo Federal o PMCMV tinha como objetivo enfrentar o déficit habitacional no país especialmente entre a camada mais pobre da população que não pode prover sua habitação com recursos próprios O Programa tinha duas modalidades sendo uma urbana e outra rural denominada Programa Nacional de Habitação Rural PNHR Segundo o art 1º da Portaria do Ministério das Cidades nº 194 de 30 de abril de 2013 o Programa objetivava subsidiar a produção ou reforma de imóveis aos agricultores familiares e trabalhadores rurais BRASIL 2013 De acordo com o artigo 1º da portaria 1942013 constituem fonte de recursos do PNHR os repasses do Orçamento Geral da União ou de financiamento habitacional com recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço Conforme regramento do PNHR o atendimento se dá de forma coletiva aos agricultores familiares e trabalhadores rurais na produção ou reforma de imóveis residenciais e atende à beneficiários com três faixas de renda divididos em grupos Podese concluir que os investimentos sociais em determinados grupos dependem muito mais da organização política dos mesmos do que a disponibilidade financeira do Estado O Estado via de regra concede alguns benefícios aos grupos de trabalhadores que estão sendo estratégicos para a reprodução do capital em determinados momentos Assim é compreensível que os trabalhadores das cidades tenham sido os primeiros a receberem investimentos governamentais no âmbito da garantia de direitos inclusive os da habitação com a implantação de conjuntos habitacionais para variadas faixas de renda por exemplo 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS Para se compreender a construção com continuidades e descontinuidades da política habitacional no Brasil fazse necessário considerar o caráter contraditório do Estado enquanto executor do Política de Habitação buscando apreender a conjuntura política tanto a nível nacional quanto internacional No Brasil há se considerar ainda o fato do país ser subordinado ao capital internacional o qual está em constante processo de restruturação o que atinge de modo direto as políticas públicas dos países dependentes Esse movimento de continuidade e descontinuidade das políticas públicas inclusive a de habitação advém da capacidade de articulação dos trabalhadores e do aparato estatal em regular as demandas No Brasil com o passivo histórico que tem em sua formação social e política as políticas socais não resolvem as questões socais No entanto isso não as desqualificam uma vez que são importantes espaços de ampliação da cidadania Ressaltase que ainda que o Estado não seja representante dos interesses universais é imprescindível para a ampliação de direitos REFERÊNCIAS AZEVEDO Sérgio de Vinte e dois anos de política de Habitação Popular 196486 Criação trajetória e extinção do BNH Revista de Administração Pública Rio de Janeiro 1988 Disponível em httpbibliotecadigitalfgvbrojsindexphpraparticleviewFile93918458 Acessado em 16122019 BRASIL Constituição da República Federativa do Texto Constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988 Brasília Senado Federal Lei nº 11124 de 16 de junho de 2005 4380 de 21 de agosto de 1964 Lei nº 10257 de 10 de julho de 2001 Ministério das Cidades Medida Provisória nº 514 de 7 de agosto 2014 Ministério das Cidades Plano Nacional de Habitação 2010 Caixa Econômica Federal Caderno de Orientação 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6ª ed Rio de Janeiro Paz e Terra 1981 SAES Décio Estado e Democracia ensaios teóricos 2ª ed Campinas UNICAMP Instituto de filosofia e Ciências Humanas 1998 SILVA Jadson Pessoa da Programa Minha Casa Minha Vida 20092010 avanços e limites para população de baixa renda em São Luís MA São Luís 2013 SILVA Maria Aparecida de Moraes e FURTADO Marivânia Leonor Souza Respeito à igualdade pela diferença o contexto das políticas públicas e a questão quilombola no Maranhão O público e o privado Nº 16 JulhoDezembro 2010 SOUZA Leda Mara de Programa de Mestrado Profissionalizante em Gestão de Política Pública Universidade Vale do Itajaí Dissertação de Mestrado 2005 A PRODUÇÃO DA HABITAÇÃO E OS CONJUNTOS HABITACIONAIS DOS INSTITUTOS DE APOSENTADORIAS E PENSÕES IAPs Cristina Maria PERISSINOTTO BARON Resumo Este artigo apresenta a discussão sobre a produção coletiva da habitação no Brasil no início do século XX até meados da década de 50 quando há um fluxo intenso da população rural para as cidades levando à necessidade de construção de moradias em grandes quantidades Nesse período observamse ações institucionais como a criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões e a Fundação da Casa Popular com propostas que ampliam o conceito de moradia a partir do contexto social político e econômico no Brasil como também de influências internacionais no campo da arquitetura e urbanismo Palavraschaves conjuntos habitacionais política habitacional Institutos de Aposentadorias e Pensões Abstract This paper presents a discussion on the collective production of housing in Brazil in the early twentieth century until the mid50s when there is an inversion of the rural population to the cities and the need arises to build housing in large quantities During this period there are institutional actions such as the creation of Institutes of Retirement and Pension and the Popular Housing Foundation proposing expansion of the concept of property from the social political and economic development in Brazil but also with international influences on the fields of architecture and urbanism Keywords housing complex housing policy Institutes of Retirement and Pensions 1 INTRODUÇÃO A necessidade de construir habitações em grandes quantidades está diretamente relacionada com o processo de urbanização das cidades e consequente crescimento populacional Em muitos países os processos de Professora Doutora da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho Faculdade de Ciências e Tecnologia Campus de Presidente Prudente Email crisbaronfctunespbr 103 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 urbanização e industrialização se misturam A produção de conjuntos habitacionais foi uma das soluções fornecidas pelo poder público como também por empreendedores privados tanto no Brasil como na Europa para suprir a demanda habitacional Historicamente a Revolução Industrial foi um processo que iniciou se na Europa em meados do século XVIII mais precisamente na Grã Bretanha quando a população teve um aumento de 50 no período de 1750 a 1801 alcançando em 1901 mais de 40 milhões Um fator determinante foi a migração em massa da população rural que via nas indústrias possibilidades de melhoria de suas condições de vida através do trabalho remunerado passando de uma economia agrária para uma economia privada monetária onde todos os membros da família poderiam trabalhar PAWLEY 1977 A população passa a abrigar moradias sem condições físicas e higiênicas adequadas devido ao aumento de densidade surgindo uma nova disposição de moradias agrupadas e concentradas Ocorreu uma mudança de unidades unifamiliares para as unidades multifamiliares inclusive com edifícios em altura A Primeira Guerra Mundial 19141918 fez com que essa situação chegasse ao limite houve restrições aos créditos insegurança financeira escassez de materiais de construção e as preocupações e urgências passaram a estar relacionadas com as questões de sobrevivência da própria guerra FINEP GAP 1983 As discussões sobre as moradias foram temas de debates nos Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna CIAMs a partir de 1928 Estes foram criados com o intuito de reunir arquitetos preocupados com qualidade físicaespacial das cidades em função da consolidação dos processos industriais e como estes poderiam ocorrer em relação à construção de edificações As edificações deveriam atender as necessidades da sociedade atual AYMONINO 1973 O segundo CIAM Frankfurt 1929 teve como tema à La Vivienda para el Mínimo Nivel de Vida levantando os fatores pertinentes à concentração em massa da população O Mínimo Nível de Vida diz respeito ao mínimo biológico ou seja a saúde e as formas de sociabilidade necessárias para o homem viver com qualidade e dignidade bem como ao mínimo nível de vida relacionado às questões de ordem financeira o quanto o indivíduo recebe por seu trabalho e o quanto poderia dispensar para habitação O tema do 30 CIAM realizado em Bruxelas 1930 foi Métodos Construtivos Racionais Casas Baixas Médias e Altas procurando não só 104 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 expor teoricamente os assuntos mas muitas vezes mostrando os métodos de cálculos que serviriam de base para a escolha da tipologia habitacional correta AYMONINO 1973 As questões que estavam sendo discutidas neste período na Europa acabam influenciando a produção de conjuntos habitacionais no Brasil sendo alguns princípios incorporados porém com a ressalva de que a realidade brasileira em que apareceu o problema da falta de moradias foi distinta da Européia É bom lembrar também que as características das bases produtivas brasileiras foram apoiadas na necessidade de absorver um grande contingente de mão de obra não qualificada pelo setor da construção civil Esse debate que aconteceu na Europa sobretudo nos anos 20 sobre as Edificações Habitacionais e o conteúdo das discussões chegou ao Brasil basicamente através de três maneiras pelos profissionais brasileiros que estudaram ou estagiaram no exterior como Attílio Corrêa lima que cursou urbanismo na França e Carmem Portinho que estagiou na Inglaterra logo após a 2o Guerra acompanhando o programa de implantação de cidades novas pela influência trazida diretamente com grande destaque para Le Corbusier que deixou profundas marcas na produção de habitação econômica realizada pelos arquitetos brasileiros e finalmente através do estudo do tema através de livros revistas e publicações que eram importados com grande atualidade É evidente no entanto que foi a existência de um clima interno favorável às novas idéias do ponto de vista político ideológico e econômico gerado pela Revolução de 30 que permitiu a difusão destas concepções e sua concretização em obras BONDUKI 1998 145 No campo da habitação brasileira o governo autorizou as Caixas de Aposentadoria e Pensões a financiar casas as Caixas foram criadas em 1923 para regulamentarem a previdência social Existiam em 1930 47 órgãos desse tipo e em 1933 foram criados os Institutos de Aposentadoria e Pensões em âmbito nacional muitos dos quais substituíram as Caixas de Aposentadoria e Pensões Os Institutos eram divididos por categorias profissionais a saber marítimos IAPM industriários IAPI bancários IAPB comerciários IAPC condutores de veículos e empregados de empresas de petróleo IAPETEC e estivadores IAPE A legislação que 105 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 autorizou as Caixas a utilizarem parte de sua receita na construção de casas data de 1931 Decreto n0 20465 01 out 1931 mas efetivamente teve que esperar aprovar os seus regulamentos em abril de 1932 Decreto n0 21326 27 abril 1932 as construções de casas só poderiam ser financiadas para os associados dos diversos Institutos FINEPGAP 1983 Um dos institutos mais atuantes na área habitacional foi o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários IAPI o qual formulou 3 tipos de planos de atuação que foram sendo incorporados pelos demais institutos a saber 1 Plano A locação ou venda de unidades habitacionais em conjunto residenciais adquiridos ou construídos pelos institutos com o objetivo de proporcionar aos associados moradia digna sem prejuízo da remuneração mínima do capital investido 2Plano B financiamento aos associados para aquisição da moradia ou construção em terreno próprio 3Plano C empréstimos hipotecários feitos a qualquer pessoa física ou jurídica bem como outras operações imobiliárias que o instituto julgasse conveniente no sentido de obter uma constante e mais elevada remuneração de suas reservas BONDUKI 1998105 No início as atividades do IAPs se concentraram em aplicar os recursos arrecadados em investimentos que tivessem retorno garantido para o fundo pois seus objetivos eram a concessão de aposentadorias Em 1937 ocorreu o golpe militar dando início ao Estado Novo caracterizado pela ditadura pessoal de Getúlio Vargas desempenhando um papel de moderador da ordem social articulando os vários setores da sociedade FINEPGAP 1983 A partir de 1937 o Estado passa a atuar mais efetivamente na questão habitacional regulamentando a atuação dos IAPs nesta área São criadas as carteiras prediais dos institutos autorizadas a destinar 50 de suas reservas acumuladas ao financiamento de construções Ficam também estabelecidas condições de financiamento que permitem ampliar a demanda a redução da taxa de juros a ampliação do prazo de pagamentos NOGUEIRA 1998 Este trabalho apresenta as condições sociais econômicas políticas e tecnológicas que possibilitaram a criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões IAPs seus ideais e na sequência apresentase dois conjuntos 106 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 habitacionais relevantes das décadas de 40 e 50 nos quais os princípios discutidos nos CIAMs são incorporados nas propostas arquitetônicas e urbanísticas 2 CONTEXTO HABITACIONAL NO BRASIL INÍCIO DO SÉCULO XX Proporcionar Habitação para a população urbana não significa somente possibilitar o acesso a unidades habitacionais entendidas simplesmente como abrigos A Habitação constitui um conjunto de elementos além da unidade propriamente dita supondo a existência de infra estrutura urbana redes de água e esgoto iluminação pública drenagem pluvial pavimentação redes de informação etc e serviços urbanos transporte saúde educação coleta de lixo lazer cultura etc Este conceito da unidade infraestrutura urbana serviços urbanos sempre estiveram presentes nas discussões sobre a produção habitacional embora nem sempre foram efetivadas Porém veremos que os primeiros conjuntos produzidos inovaram tanto na tecnologia quanto nos conceitos propostos O início do processo de industrialização do país teve como principais atividades a indústria têxtil seguida pela de produto alimentícios Por volta da Primeira Guerra Mundial 19141918 da produção de tecidos consumidos no país 80 eram nacionais porém no campo da construção havia carência de uma indústria de base que produzisse cimento ferro aço máquinas e equipamentos O destaque fica segundo o autor para a década de 20 pelo incentivo à criação das indústrias Siderúrgica BelgoMineira em Minas Gerais 1924 e a Companhia de Cimento Portland em São Paulo com a produção iniciada em 1926 Segundo Fausto 1998 o Brasil se manteve um país predominantemente agrícola até 1930 os dados do censo de 1920 apontavam que dos 91 milhões de pessoas em atividades 697 se dedicavam à agricultura 138 à industria e 165 aos serviços O destaque ficou para o início do processo de industrialização no Estado de São Paulo além da diversificação agrícola e urbanização Na cidade de São Paulo verificouse que o crescimento da população passou de 64934 para 239820 habitantes no período de 1890 a 1900 representando um crescimento anual de 14 e segundo Bonduki 1998 esse processo desencadeou a primeira crise de habitação onde as situações críticas ocorreram nos bairros dos trabalhadores onde não havia esgoto sanitário e existia o risco significativo de contaminação através da 107 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 água As primeiras medidas em relação às habitações populares começaram a acontecer quando estas passaram a representar perigo para as condições sanitárias da cidade As habitações dos trabalhadores mais comuns deste período foram estalagens cortiços e habitações operárias caracterizadas de forma geral por cômodos mal ventilados e iluminados sendo o banheiro a área para lavar e secar roupas de uso comum Em função dessas condições de moradia e expansão desorganizada da cidade o Estado começou a intervir procurando controlar a produção de habitações O poder público atacou em três frentes a do controle sanitário das habitações a da legislação e códigos de posturas e a da participação direta em obras de saneamento das baixadas urbanização da área central e implantação da rede de água e esgoto BONDUKI 199829 Em relação às medidas adotadas pelo Estado frente a essa primeira crise da habitação limitouse a concessão de favores para a iniciativa privada construir habitações para os trabalhadores como isenção de impostos para importar materiais e de impostos municipais se as habitações fossem construídas fora da área central Por habitações neste momento entendese a construção de vilas operárias casas unifamiliares construídas em série realizadas por empresas para abrigar seus funcionários ou pela iniciativa particular como forma de investimento As habitações eram alugadas significando investimentos garantidos para os seus proprietários nesse período não existiam formas de financiamento para aquisição da casa própria No início do século XX temos a produção de habitações pelo setor privado as Vilas Operárias e nos anos 40 e 50 a produção através dos Institutos de Aposentadoria e Pensões IAPs os conjuntos habitacionais Tanto as Vilas Operárias como os Conjuntos foram modelos de habitação coletiva com programas inovadores que consideravam além das edificações de moradias equipamentos coletivos áreas verdes e de lazer e os sistemas infraestruturais BONDUKI 1998 Segundo Bonduki 1998 a Vila Operária Maria Zélia construída pelo industrial Jorge Street em 1919 da Companhia Nacional de Tecidos de Juta em São Paulo possuía além das casas unifamiliares equipamentos coletivos igreja biblioteca teatro creche jardim da infância grupo escolar consultório médico e dentário associação recreativa e beneficente e armazém caracterizando a habitação não somente com o fornecimento da 108 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 casa mas com infraestrutura de serviços necessários para que a família ocupasse seu tempo livre Essa Vila foi adquirida nos anos 40 pelo Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários pois representava um ideal em habitação a ser atingido Figura 1 Vila Operária Maria Zélia vista parcial Fonte Bonduki 199864 A partir de 1930 iniciouse o período do governo de Getúlio Vargas 19301945 diferindo do anterior não apenas pela centralização e pelo maior grau de autonomia como também por outros elementos Devemos acentuar pelo menos três dentre eles 1 a atuação econômica voltada gradativamente para os objetivos de promover a industrialização 2 a atuação social tendente a dar algum tipo de proteção aos trabalhadores urbanos incorporandoos a seguir a uma aliança de classes promovida pelo poder estatal 3 o papel central atribuído às Forças Armadas em especial o Exército como suporte da criação de uma indústria de base e sobretudo como fator de garantia da ordem interna FAUSTO 1998327 Do ponto de vista político e social a habitação passou a ser vista como condição básica de reprodução da força de trabalho e portanto como fator econômico na estratégia 109 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 de industrialização do país segundo a habitação como elemento na formação ideológica política e moral do trabalhador e portanto decisiva na criação do homem novo e do trabalhadorpadrão que o regime queria forjar como sua principal base de sustentação política BONDUKI 199873 Sobre o quadro político do período Fausto 1998 abordou os principais objetivos da proposta do Governo Vargas com a política trabalhista que buscou reprimir em um primeiro momento a organização da classe trabalhadora fora do controle do Estado e posteriormente buscou o seu apoio como base para a atuação do governo Nesse sentido foi criado em 1930 o Ministério do Trabalho Indústria e Comércio que entre várias medidas regulou o trabalho das mulheres e dos menores instituíram a jornada de 8 horas de trabalho e o direito as férias além de organizar sindicatos e criar mecanismos para conciliarem conflitos entre patrões e operários Apesar do governo trabalhar com o incentivo para aquisição da casaprópria adquirindo papel fundamental no desenvolvimento do país os Institutos trabalharam com a construção de moradias para locação como forma de investimento lembrando que os aluguéis acompanhavam o valor de mercado e a demanda da população que tinha acesso a esse tipo de moradia possuía recursos para manterse nestes programas A aquisição da casaprópria por sua vez viabilizava o acesso a propriedade e buscava com isso dar estabilidade ao regime militar mostrando que o trabalho compensa pois gera bens e riquezas O trabalhador não tinha como adquirir a casaprópria pelos meios normais de mercado proporcionando neste período discussões sobre formas de baratear os custos da habitação uma delas seria através de buscar alternativas técnicas que pudessem diminuir os custos do processo de construção do terreno e dos serviços de infraestrutura outra maneira seria através dos locais onde as construções deveriam ser inseridas quanto mais afastadas dos centros urbanos mais baratos os terrenos Por sua vez Simonsen 1942 apesar de defender a posse pela habitação como solução ideal constatou que era também necessário construir habitações econômicas para serem alugadas para a população que não possuía condições financeiras de adquirilas Em 1931 foi realizado em São Paulo o I Congresso de Habitação onde estava presente o tema discutido no 2o CIAM sobre Habitação para o Mínimo Nível de Vida Segundo Sampaio 1998 esse congresso surgiu em função dos problemas urbanos existentes em São Paulo já na década de 110 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 30 dando destaque para habitação da população de baixa renda A Habitação Econômica com espaços mínimos e acessíveis começou a ser incorporada nas discussões políticas econômicas sociais e sobretudo arquitetônicas no Brasil A questão da racionalização e simplificação dos métodos construtivos foi outro tema recorrente O I Congresso de Habitação julga oportuno que o Instituto de Engenharia inicie um movimento tendente a reduzir ao menor número possível as múltiplas variedades ora existentes de cada um dos elementos de fabricação nacional utilizadas em uma construção É oportuna a fixação de dimensões certas e definidas para os nossos tijolos comuns reduzindo a grande variedade de tipos existentes Instituto de Engenharia 22 193137 apud1 BONDUKI 199890 Além da busca da redução dos custos através da técnica este Congresso de Habitação considerou importante revisar as leis referentes ao código de obras sem as quais não poderiam ser efetivas medidas mais eficientes para baratear as casas O Instituto de Organização Racional do Trabalho IDORT promoveu em 1941 a Jornada da Habitação Econômica As conferências e palestras realizadas foram publicadas pela Revista do Arquivo Municipal2 e os temas abordados em relação à moradia foram os mais diversos possíveis desde o problema e o papel social da habitação passando por questões relacionadas a transporte saúde loteamento educação financiamento custos higiene social moral delinqüência como também os tipos de moradias mais adequadas verticalização das edificações e as técnicas métodos econômicos organização da indústria infraestrutura e serviços urbanos BARON 1999 A intervenção do Estado apareceu em um momento que ficou provado que a iniciativa privada que até então produzia habitações para serem alugadas se mostrou incapaz de atender a demanda e os valores dessas habitações eram incompatíveis com os salários dos trabalhadores 1 Instituto de Engenharia Anais do 10 Congresso de Habitação São Paulo Instituto de Engenharia 1931 apud BONDUKI Nabil G Origens da habitação social no Brasil Arquitetura Moderna Lei do Inquilinato e difusão da casa própria São Paulo Estação Liberdade FAPESP 199 2 Revista do Arquivo Municipal 1942 Ano VII Volume LXXXII março abril São Paulo 111 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 Dia a dia se verifica nas grandes cidades que não é possível obter da iniciativa particular a construção de vivendas populares em número suficiente para as necessidades das populações No regime econômico em que vivemos os capitais procuram lucros ou remunerações que não podem ser dados pelos parcos orçamentos das famílias operárias e das classes menos favorecidas A casa individual no regime normal só deve ser proporcionada àqueles que tem recursos suficientes para arcar com o ônus criado Dadas as exigências que devem preencher as habitações pelo conceito real que hoje temos da vida não é possível proporcionarmos pelos meios comuns habitação conveniente para a grande massa popular das grandes cidades Não é possível também aguardamos por tempo indeterminado que o padrão geral de vida médio se eleve por toda parte a um tal grau que dentro do regime econômico vigente e sob a ação da lei da oferta e da procura possa a iniciativa particular proporcionar casas confortáveis para todos os que delas precisam SIMONSEN 194224253 Simonsen 1942 ressaltou também as características da casa moderna além de proporcionar abrigo e repouso aos integrantes da família deveria possuir condições higiênicas adequadas e de preparo para as refeições facilitar a educação dos filhos e possibilitar que toda a família tivesse lazer Como estamos falando de grandes massas a habitação passaria a ser um problema de urbanismo que deveria ter na intervenção do Estado as soluções para o problema A construção de moradias pelos IAPs e locação das mesmas tinham como objetivo garantir um patrimônio que ao mesmo tempo fornecessem renda de aluguel sendo investimentos com retornos garantidos pois segundo Bonduki 1998 quando foi estabelecida esta política não havia a Lei do Inquilinato criada em 1942 que congelava os aluguéis portanto a atividade de locação neste momento era rentável Em 1946 temos a criação da Fundação da Casa Popular FCP no Governo Dutra através do Decreto Lei n0 9218 e ampliação das suas atribuições com o Decreto Lei n0 9777 propondo em termos gerais 3 Conferência inaugural da Jornada da Habitação Econômica proferida por Roberto Simonsen promovida pelo Instituto de Organização Racional do Trabalho de São Paulo IDORT in Revista do Arquivo Municipal 1942 Ano VII Volume LXXXII março abril São Paulo 112 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 financiamento de habitações na zona rural e em áreas urbanas pela iniciativa privada ou pública destinadas à venda ou locação a trabalhadores sem objetivos de lucro financiamento de obras urbanísticas para melhoria das condições de vida dos trabalhadores estudos de habitações classificadas como populares desde as tipologias até os sistemas construtivos financiamento ao setor da construção civil para racionalização das construções bem como para a indústria de materiais de construção e assessoria as prefeituras que não possuíssem pessoal técnico habilitado FINEPGAP 1983 Segundo Bonduki 1998 a Fundação da Casa Popular organismo federal não conseguiu se impor como proposta do governo para atender os problemas originados do processo de urbanização e falta de moradias Entre os fatores destacou a centralização da gestão a necessidade de fontes de recursos permanentes e o fato de tentar conciliar a habitação com o desenvolvimento urbano Por outro lado vários organismos se colocaram contra seus objetivos o Setor da Construção Civil temia que a proposta de construção de moradias populares viesse a dificultar a obtenção de materiais de construção para os seus investimentos particulares incorporações para vendas que garantiam os seus lucros Essa disputa tinha também como objetivo garantir que os promotores imobiliários fossem responsáveis pela produção de habitações através de grandes investimentos e não que fosse responsabilidade do governo Segundo o mesmo autor os Institutos de Aposentadoria e Pensões eram contra a FCP porque temiam que seus interesses corporativos fossem abalados e a partir do momento em que a FCP começasse a produção de casas iria enfraquecer o poder dos Institutos e com isso comprometeria o controle sobre a distribuição dos benefícios previdenciários que haviam se multiplicado em função do aumento de segurados e do regime de capitalização Por último temos a oposição dos sindicatos que pretendiam assumir o controle sobre os IAPs porque entendiam que a FCP acabaria minando os institutos previdenciários Queriam na verdade articular o movimento sindical aos institutos ampliando sua esfera de poder Mas justificaram sua oposição com o argumento de que os institutos estavam capacitados para enfrentar o problema habitacional Essa tese não se sustentava uma vez que repetidas vezes os IAPs haviam deixado claro que não consideravam a solução 113 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 do problema habitacional seu principal objetivo BONDUKI 1998120 A seguir apresentamos a produção do IAPs e da Fundação da Casa Popular no período de 1937 1 1964 lembrando que o Plano A compreendia a locação ou venda de unidades habitacionais o Plano B financiamento para aquisição da moradia ou construção em terreno próprio e o Plano C por sua vez estava relacionado a empréstimos hipotecários Os dois primeiros planos eram direcionados aos associados Tabela 01 Tabela 01 Produção habitacional pública federal IAPs Planos A e B e FCP 1937 64 Fonte FARAH 198332 apud 4 BONDUKI 1998128 Órgão Plano A Plano B Subtotal IAPs não incluem o Plano C IAPB 5511 12347 17858 IAPC 11760 16219 27979 IAPETC 3339 2917 6256 IAPFESP 742 25053 25795 IAPI 19194 17219 36413 IAPM 882 2451 3333 IPASE 6361 6361 SUBTOTAL IAPs 47789 76206 123995 FCP 18132 TOTAL 142127 O aumento do grau de urbanização das cidades brasileiras em função do aumento da população urbana tem destaque para a década de 70 quando a população urbana ultrapassa a rural em termos de Brasil apresentando um índice de 5592 agravando a situação habitacional Na região sudeste a década de 50 representou a inversão entre a população rural e urbana IBGE Censo 2000 Este quadro possibilita entender o cenário que se desenhava em relação a necessidade de construção de conjuntos habitacionais o qual culminou em 1964 com a criação do Plano Nacional de Habitação e do Banco Nacional de Habitação BNH 4 FARAH M F 1993 Estado previdência social e habitação Dissertação de Mestrado FFLCHUSP São Paulo apud BONDUKI Nabil G Origens da habitação social no Brasil Arquitetura Moderna Lei do Inquilinato e difusão da casa própria São Paulo Estação Liberdade FAPESP 1998 114 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 3 CONJUNTOS RESIDENCIAIS Os Institutos de Aposentadoria e Pensões através do arquiteto Rubens Porto assessor técnico do Conselho Nacional do Trabalho órgão do Ministério do Trabalho responsável pela normatização fiscalização e aprovação de procedimentos dos IAPs formulou diretrizes para a implantação de Conjuntos Residenciais desta Instituição defendendo uma arquitetura funcional e moderna solução racional da planta estandardização dos elementos de construção emprego racional dos materiais eliminação de toda decoração supérflua e uma arquitetura lógica e sincera que procura soluções internas perfeitas BONDUKI 1998150 O mesmo autor apresentou as diretrizes que Rubens Porto5 defendeu para elaboração de Conjuntos Residenciais 1 A edificação de conjuntos habitacionais isolados do traçado existente como forma de evitar o contado das novas moradias com os cortiços existentes 2 A construção de blocos buscando economia através da fabricação e estandardização dos elementos construtivos 3 A limitação da altura dos blocos até 4 pavimentos sendo desnecessário o uso de elevadores que encareceriam a construção 4 O uso de pilotis permitindo que todos os apartamentos tivessem visibilidade e contato com a natureza além da utilização do térreo para atividades de lazer 5 A adoção dos apartamentos dúplex que além de reduzir em 20 as despesas com corredores móveis e iluminação e oferecer uma economia de 15 de espaço divide as áreas de uso diário com as de uso esporádico que necessitam de maior privacidade 6 Os processos de construção racionalizados e a edificação de conjuntos autônomos os primeiros garantindo processos realizados em série e o segundo que os habitantes do conjunto deveriam encontrar tudo o que iriam precisar no próprio conjunto escolas igreja lazer e comércio menos o trabalho 7 A articulação dos conjuntos habitacionais com planos urbanísticos pois as habitações econômicas deveriam fazer parte de um plano maior de organização dos espaços da cidade 8 A entrega da casa mobiliada de forma racional buscando desta forma vantagens de ordem econômica e higiênica com móveis compatíveis com as dimensões dos espaços 5 PORTO Rubens 1938 O problema das casas operárias e os Institutos e Caixas de Pensões Rio de Janeiro apud BONDUKI N G Origens da habitação social no Brasil Arquitetura Moderna Lei do Inquilinato e difusão da casa própria SP Estação Liberdade FAPESP 1998 115 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 Segundo o relatório do engenheiro Alim Pedro6 1950 em relação ao IAPI os padrões construtivos das edificações realizadas por essa Instituição deveriam ser elevados pois com essa medida estariam assegurando a preservação do imóvel para garantir a renda imobiliária Essa diretriz fez com que houvessem estudos para que ao mesmo tempo em que se reduzisse o valor da construção buscando moradias econômicas essa deveria ser confortável e bem construída no sentido de possuir qualidade técnica em relação aos materiais e a execução da construção Apresentaremos as diretrizes para execução dos projetos do IAPI devido ao caráter contemporâneo das questões levantadas em torno do provimento de habitações embora os seus objetivos fossem atender a necessidade dos associados sem contudo priorizar a venda da unidade habitacional A diretriz dominante no planejamento dos conjuntos deve visar o seu perfeito enquadramento às características econômicas do meio ambiente Sempre que a concentração humana prevista possa acarretar um desequilíbrio do sistema de abastecimento da região cuidados especiais devem ser tomados no sentido de harmonizar as necessidades presumidas com a real capacidade de suprimento de recursos Assim justifica se a criação de escolas serviços de assistência médica centros comerciais reforços das redes de abastecimento dágua estações de tratamento de esgotos etc A preferência pela moradia em edifícios coletivos resulta assim naturalmente do estudo econômico do plano de inversões como um dos processos de obtenção de residência a baixo custo acessível a grande massa de associados A construção em série apresentando características de produção industrial possibilita a obtenção de custos baixos sem prejuízo de um padrão construtivo satisfatório Por outro lado a concentração em altura permite a diminuição do valor da cotaparte do terreno e da urbanização edifícios coletivos elevados convenientemente dispostos no interior de amplas áreas de utilização comum representam pois a melhor solução do problema IAPI 1950293 294 6 Alim Pedro foi Presidente do IAPI no período de 260246 à 290151 e organizou um Relatório Estudo intitulado O Seguro Social A Indústria Brasileira O Instituto dos Industriários em 1950 Ver bibliografia IAPI 1950 116 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 Segundo Bonduki 1998 a partir dos objetivos difundidos no Movimento Moderno a relação entre o público e o privado rompeuse e habitar não significava apenas se abrigar em algum local mas sim um conjunto de equipamentos e serviços coletivos princípios que foram incorporados nos projetos das décadas de 40 e 50 O primeiro grande conjunto residencial construído pelo IAPI concluído em 1943 foi o Conjunto Residencial do Realengo no Rio de Janeiro composto por tipologias diversificadas casas geminadas duas a duas geminadas em fileiras e blocos de apartamentos de quatro andares além de infraestrutura completa rede de água luz esgoto galeria de águas pluviais pavimentação e estação de tratamento de esgoto e serviços de caráter coletivo escola primária para 1500 alunos creche para 100 crianças ambulatório médico gabinete dentário quadras para a prática de esportes templo católico e horto florestal que foram totalmente implantados BONDUKI 1998165 Este conjunto inovou também em relação à área técnica pois foi o primeiro conjunto feito com blocos prensados de concreto através de máquina importada dos Estados Unidos havia uma busca pela racionalização e barateamento da construção A seguir apresentamse os Conjuntos Residenciais Armando de Arruda Pereira Japurá do Arquiteto Eduardo Knesse de Melo de 1947 e Prefeito Mendes de Moraes Pedregulho do Arquiteto Affonso Eduardo Reidy de 1948 que são representativos deste período pré 1964 e que refletem os conceitos e ideais apresentados O Conjunto de Pedregulho não foi uma iniciativa dos Institutos de Aposentadoria e Pensões mas foi feito pela iniciativa pública para os funcionários do Distrito Federal na época no Rio de Janeiro Conjunto Residencial Armando de Arruda Pereira Japurá Autor do projeto arquiteto Eduardo Kneese de Melo Local baixada do Bexiga entre as ruas Japurá e Santo Amaro Bela Vista SP Entidade Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários IAPI Projeto o Edifício localizase em São Paulo no vale do córrego Bexiga ocupando o lugar de um antigo cortiço o Navio Parado O arquiteto se inspirou na implantação deste último ocupando a mesma posição alinhando a edificação à rua existente Devido ao desnível do terreno o acesso ocorre através de pontes e no subsolo além da garagem foi construído um restaurante e uma cozinha concebidos como equipamentos coletivos fig 2 117 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 No alinhamento da rua localizase o bloco secundário de dois andares na primeira alternativa deste projeto eram seis onde existe ao nível da rua um centro comercial e no segundo pavimento 22 apartamentos mínimos um cômodo banheiro e quitinete para operários solteiros Tratase de um projeto pioneiro de quitinete estigmatizado como cortiço Propondo 288 unidades habitacionais em um único edifício de 14 andares Kneese buscou a economia e utilizou vários elementos do repertório moderno em particular da concepção corbusiana isolou o edifício do piso por meio de pilotis criou na cobertura um tetojardim para a instalação de equipamentos coletivos em meio a uma marquise recortada instalou uma área de recreação infantil junto ao 1opavimento e optou por unidades duplex para reduzir o número de paradas do elevador a área de circulação e o pédireito dos andares ímpares a legislação permitia a altura mínima de 25 m para a sala e 30 m para os dormitórios e ainda para racionalizar as plantas dos apartamentos O corredor central que a cada dois andares dá acesso aos apartamentos que se abrem dos dois lados tornase por suas dimensões uma espécie de rua interna BONDUKI 1998171172 Figura 2 Maquete do Conjunto Japurá Vista Superior Fonte Revista Arquitetura e Engenharia abril junho de 1955 n0 35 118 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 O Japurá foi o primeiro edifício concebido com grandes dimensões na década de 50 tendo como modelo a unité dhabitation porém devido ao intenso processo de verticalização da cidade de são Paulo acabou ficando oculto na paisagem urbana BONDUKI 1998 A seguir é possível compreender as tipologias habitacionais através das figuras 3 e 4 quitinetes e apartamentos duplex respectivamente Figura 3 Planta da quitinete do Conjunto Japurá Fonte Revista Arquitetura e Engenharia abril junho de 1955 n0 35 Figura 4 Plantas do apartamento duplex do Conjunto Japurá Fonte Revista Arquitetura e Engenharia abril junho de 1955 n0 35 119 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 Os croquis abaixo figuras 5 6 e 7 apresentam as propostas de Kneese de Melo para o térreo com garagem lazer e restaurante no primeiro pavimento observamse espaços para serviços cabeleireiro padaria bar lazer e por último o andartipo com os apartamentos duplex de um lado e as quitinetes do outro Figura 5 Planta do térreo Conjunto Japurá Fonte Revista Arquitetura e Engenharia abril junho de 1955 n0 35 Figura 6 Planta do andar tipo 01 Conjunto Japurá Fonte Revista Arquitetura e Engenharia abril j unho de 1955 n0 35 120 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 Figura 7 Planta do andar tipo 02 Conjunto Japurá Fonte Revista Arquitetura e Engenharia abril junho de 1955 n0 35 Conjunto Residencial Prefeito Mendes de Moraes Pedregulho Autor do projeto arquiteto Affonso Eduardo Reidy Local terreno situado no distrito de São Cristóvão Rio de Janeiro com aproximadamente 50 mil metros quadrados Entidade Departamento de Habitação Popular do Distrito Federal Projeto compreende um total de 328 apartamentos de diversos tipos sendo que no projeto original estavam previstos 478 apartamentos O conjunto possui também os seguintes equipamentos e serviços Escola Primária Ginásio Vestiários Piscina Centro de Saúde Lavanderia Playground Mercado e Creche figuras 8 9 10 e 11 O programa do conjunto foi estabelecido após uma pesquisa detalhada das condições existentes e após um recenseamento do número de futuros habitantes levado a efeito pelo Departamento de Habitação Popular da Municipalidade do Distrito Federal Foram feitas visitas aos empregados em serviço e foram preparados cartões especiais com amplos detalhes sobre as relações sociais do futuro residente inclusive sobre sua família e outros 121 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 dependentes atuais ou futuros bem como sobre a situação econômica de todos Tudo foi investigado por meio de visitas às casas dos candidatos O resultado deste recenseamento foi o registro de 570 famílias cujas condições sociais submetidas a análise constituíram a base sobre a qual o projeto foi efetuado Tirando vantagem das condições topográficas do terreno foi possível obterse uma densidade demográfica de cerca de 500hpor HA em boas condições de vida O recenseamento mostrou a necessidade de vários tipos de apartamentos que variam de um quarto com banho e cozinha e apartamentos de um dois três ou quarto quartos sala de estar cozinha e banheiro de acordo com o tamanho das famílias a serem abrigadas Do mesmo modo o recenseamento nos forneceu os dados necessários para o estabelecimento de um programa de serviços para a comunidade determinando o tamanho dos estabelecimentos para o bem estar das crianças de acordo com as diferentes idades creche até 2 anos escola para crianças 2 a 4 anos jardins de infância 4 a 7 anos e escolas primárias 7 a 11anos Revista Habitat abril de 1956 n0 295152 Figura 8 Foto do Conjunto Pedregulho Vista Geral Fonte Revista Habitat abril de 1956 n0 29 122 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 Figura 9 Implantação do Conjunto Pedregulho Fonte Revista Habitat abril de 1956 n0 29 A habitação passa a ser entendida como um conjunto de atividades dentro e fora da casa pensada em função da sua complexidade e da vida em comunidade além dos elementos básicos de infraestrutura urbana redes de abastecimento de água e coleta de esgoto iluminação pública etc Essa visão mais geral este conceito do habitar em comunidade passa a ser compreendido tanto pelos moradores como pelas autoridades responsáveis pela produção da moradia A unidade habitacional pode ser equacionada com o mínimo possível de espaço desde que se ofereçam espaços coletivos de qualidade e serviços urbanos condizentes com a vida urbana A ausência destes reduz os moradores aos espaços da moradia e sendo está mínima comprometese a própria vida familiar 123 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 Figura 10 Foto do Conjunto Pedregulho Vista do Ginásio Fonte Revista Habitat abril de 1956 n0 29 Figura 11 Vistas do Conjunto Pedregulho Fonte Hélio Hirao 2010arquivo pessoal Os serviços implantados além de suprir as necessidades da comunidade nas áreas de educação esportes saúde lazer e até abastecimento de alimentos através da proposta de um mercado possuem um papel de formação deste homem urbano moderno que vive em comunidade e se relaciona com a vizinhança exercendo a sua cidadania Estes ideais foram previstos na década de 50 momento histórico de transformação do país o qual buscava a sua afirmação como país industrial 124 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 Observando o texto a seguir é possível observar o estilo de vida que os idealizadores desta proposta pretendiam com o projeto Escola Primária Não há dúvida que a escola é um dos fatores mais importantes da comunidade É um centro de influência e age na formação do caráter e personalidade da futura geração Na escola primária a criança aprende a viver e comportarse enquanto que a influência da escola por meio da criança penetra o lar trazendo aos pais novas noções e conhecimentos acima de sua própria educação A transformação nos métodos de ensino trouxe consigo profundas mudanças no planejamento de edifícios escolares A sala de aulas é o elemento básico num plano moderno de escola Diverge do tipo tradicional em vista de constituir uma unidade individual que permite uma relação mais íntima entre professores e alunos e uma maior flexibilidade no arranjo dos móveis e um contato maior com o exterior utilizandose de espaço ao ar livre com o qual está imediatamente ligado Ginásio piscina etc A piscina o ginásio os vestiários e o campo para jogos constituem uma unidade completa e existem instrutores para dirigir os esportes e divertimentos de acordo com as tabelas diferentes Centro de Saúde Este foi construído principalmente como um serviço profilático para a população do conjunto Vizinhança e compreende um serviço de registro e classificação consultórios médicos com salas de espera um gabinete dentário etc Mercado Este tem uma entrada para serviço um pequeno terreno para descarregar caminhões tudo na periferia do Conjunto Vizinhança Lavanderia Entre todas as facilidades oferecidas aos habitantes uma lavanderia mecanizada toma conta da lavagem de roupa de todos os habitantes e o custo deste serviço está incluído no aluguel Esta lavanderia exclusiva tem se mostrado num período experimental de três anos um valioso auxílio ao bem estar social pois operou uma mudança digna de nota na aparência e no modo de vida dos habitantes principalmente as crianças que antes eram muito pobremente tratadas uma vez que as mães não tinham tempo suficiente para lavar e passar roupa tantas vezes quantas necessárias ocupadas como estavam com seus deveres domésticos Apesar da reação inicial contra esta idéia por parte dos habitantes que não queriam mandar a roupa para a lavanderia muitos com 125 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 vergonha do mau estado das roupas a instituição da lavanderia para a comunidade em Pedregulho é um sucesso absoluto A lavanderia tem um lugar para o recebimento das roupas marcação desinfecção lavagem secagem passagem a ferro armazenagem e despacho das roupas Todo o trabalho é mecanizado e desenvolvimento por pessoal especializado Revista Habitat abril de1956 n0 2954 55 Em 20107 foi possível verificar a situação do conjunto Pedregulho em relação às condições físicas do principal edifício da Habitação e de alguns equipamentos públicos há grades nos corredores como também construções abandonadas dos equipamentos propostos Estudos mais aprofundados sobre os modos de vida dos moradores e principalmente sobre atuação do poder público teriam que ser feitos para ter um entendimento sobre a atual situação porém considerando a paisagem urbana não há como negar a importância deste conjunto como patrimônio arquitetônico e urbanístico Sobre as origens da habitação social no Brasil verificase que estas estavam articuladas com embrião de um projeto de sociedade e de desenvolvimento nacional e sua arquitetura refletia tal preocupação BONDUKI 1998163 4 CONSIDERAÇÕES FINAIS As propostas para moradias discutidas na Europa no início do século XX estavam vinculadas a um projeto maior de reformulação das cidades através da participação da grande massa de trabalhadores e posteriormente em função dos problemas ocorridos em função da Primeira Guerra Mundial Devido às péssimas condições das moradias dessa época a reformulação se iniciou pela habitação mas sempre tendo em vista a sua localização na cidade dependência de transportes e a existência de serviços e equipamentos comunitários No Brasil os primeiros conjuntos habitacionais produzidos pelo estado nas décadas de 40 e 50 tiveram um grande impacto tanto pelo porte das edificações como também pelo programas inovadores pois havia o fornecimento da unidade habitacional com um conjunto de serviços e 7 Trabalho de campo realizado com os alunos do Curso de Arquitetura e Urbanismo FCT UNESP Campus de Presidente Prudente 126 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 espaços coletivos mesmo quando se tratou de um edifício mais compacto como o Japurá Estes conjuntos foram passíveis de serem executados pois o contexto político social e econômico do Estado Novo propiciaram a busca de ideais modernos e urbanos para o novo modo de vida operário O contexto em que surgiram as primeiras políticas públicas no campo habitacional e os Conjuntos Habitacionais produzidos serviram de base e modelo para as discussões futuras mesmo observando que os conjuntos produzidos posteriormente se pautaram em outras diretrizes projetuais Neste sentido foi possível observar através do Japurá e do Pedregulho preocupações de construir unidades em quantidade para atender à demanda respeitar as características locais de implantação e se preocupar com a infraestrutura e os serviços urbanos considerando tanto os locais como o conceito de habitação Um outro aspecto é a qualidade projetual destacada nestes empreendimentos pelo trabalho dos arquitetos Kneese de Melo e Reidy demonstrando a importância destes profissionais nesta área habitacional e o papel social do arquiteto urbanista REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS AYMONINO Carlo La vivienda racional Ponencias de los congresos CIAM 19291930 Gustavo Gilli 1973 BARON Cristina M P Introdução à História da Tecnologia de Conjuntos Habitacionais Dissertação apresentada a Escola de Engenharia de São Carlos da Universidade de São Paulo São Carlos 1999 BONDUKI Nabil Georges Origens da habitação social no Brasil Arquitetura moderna Lei do Inquilinato e difusão da casa própria Estação Liberdade FAPESP São Paulo 1998 FAUSTO Boris História do Brasil 6o edição Editora da Universidade de São Paulo e Fundação do Desenvolvimento da Educação SP 1o edição 1994 1998 FINEPGAP Habitação Popular Inventário da ação governamental vol 1 Rio de Janeiro1983 IAPI Relatório Estudo intitulado O Seguro Social A Indústria Brasileira O Instituto dos Industriários organizado por Alim Pedro Presidente o IAPI no período de 260246 a 290151 1950 127 TÓPOS V 5 N 2 p 102 127 2011 IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Censo 2000 httpwwwibgegovbrpesquisasdemograficashtml acessado em 16 de junho de 2007 NOGUEIRA A P Projeto Moderno e Cidade Real Habitação Social no Brasil dos Anos 30 CD ROM In Seminário de História da cidade e do Urbanismo 5 Campinas 1998 Anais Campinas Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Pontifícia Universidade Católica de Campinas 1998 PAWLEY M Arquictetura versus Vivienda de Massas 10 Edição Editora Blume Barcelona Espanha 1977 Revista Arquitetura e Engenharia abril junho de 1955 Revista Habitat abril de 1956 n0 29 SAMPAIO MRA A Promoção Privada da Habitação Econômica e a Arquitetura Moderna em São Paulo 19301964 CD ROM In Seminário de História da cidade e do Urbanismo 5 Campinas 1998 Anais Campinas Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Pontifícia Universidade Católica de Campinas 1998 SIMONSEN Roberto Conferência inaugural da Jornada da Habitação Econômica proferida por promovida pelo Instituto de Organização Racional do Trabalho de São Paulo IDORT In Revista do Arquivo Municipal Ano VII Volume LXXXII março abril São Paulo 1942 Política previdenciária de habitação em São Paulo os projetos dos IAPs entre as décadas de 1940 e 1950 Housing social security policy in São Paulo IAPs projects between the 1940s and 1950s Camila Ferrari Doutoranda IAUUSP camilaferrariuspbr SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 2 Resumo Este trabalho se propõe a desenvolver o debate em torno da inversão dos fundos previdenciários dos Institutos de Aposentadoria e Pensões IAPs no setor imobiliário a partir da sua produção habitacional constituindo o que denominaremos política previdenciária de habitação Compreendemos que características como a padronização de unidades e elementos construtivos a utilização de novas tecnologias e de tipologias verticais estavam presentes em projetos habitacionais construídos em São Paulo nas décadas de 1940 e 1950 pelos IAPs em função das características da política previdenciária de habitação A relação entre esta produção habitacional e o processo de urbanização paulistano conforme analisamos neste trabalho era também marcada pela política previdenciária de habitação Através da leitura de obras referenciais sobre a política previdenciária no Brasil e da análise de projetos selecionados procuraremos compreender esta política de promoção habitacional que foi a principal responsável pela provisão da moradia no período Nossa proposição é que a partir da construção dos projetos de habitações promovidos pelos IAPs a política previdenciária de habitação correspondeu a uma forma previdenciária de produção do espaço construído distinguindose do que seria uma política estatal de habitação Palavras Chave política previdenciária Institutos de Aposentadoria e Pensões IAPs política de promoção de habitação São Paulo Abstract This paper proposes to develop the debate about the inversion of the pension funds of the Institutes of Retirement and Pensions IAPs in the real estate sector from its housing production constituting what we will call housing social security policy We understand that characteristics such as the standardization of units and constructive elements the use of new technologies and vertical typologies were present in housing projects built in São Paulo in the 1940s and 1950s by IAPs in function of the characteristics of housing social security policy The relationship between this housing production and the process of urbanization in São Paulo as analyzed in this study was also guided by the housing social security policy Through the reading of reference works on social security policy in Brazil and the analysis of selected projects we will try to understand this policy of housing promotion that was the main responsible for the provision of housing in the period Our proposal is that from the construction of the housing projects promoted by the IAPs the social security policy of housing corresponded to a social security form of production of the built environment distinguishing itself from what would be a state housing policy Keywords Social security policy Institutes of Retirement and Pension IAPs Housing promotion policy Sao Paulo DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 3 INTRODUÇÃO m meio à proposição de reorganização social colocada pelo Estado varguista a habitação aparece como caminho para modificar as condições da classe trabalhadora introduzindo novos hábitos e um modo de vida moderno que romperiam com o atraso do país expresso no subdesenvolvimento na ignorância na injustiça social e nas práticas de produção arcaicas A moradia passa a ser vista como item básico da reprodução da força de trabalho e portanto como fator econômico na estratégia de industrialização do país e além disso como elemento na formação ideológica política e moral do trabalhador O enfrentamento da questão habitacional a partir de casas operárias produzidas pelo setor privado em que o Estado assumia o papel de simples agente regulador é questionado e o novo governo instaurado a partir de 1930 logo põe fim aos privilégios garantidos aos investidores ampliando sua atuação no campo habitacional Essa atuação ocorre por duas linhas principais Por um lado a partir de 1937 o Estado torna possível a aquisição de terrenos à prestação e incentiva a autoconstrução da casa própria unifamiliar Por outro lado no mesmo ano estabelece a promoção de habitações aos trabalhadores através da regulamentação da atividade das carteiras prediais dos IAPs A ideologia da casa própria era importante para o Estado Novo na medida em que representava uma base material à família operária como um símbolo do crescimento econômico e valorização do trabalhador Era interessante ainda porque de certo modo rompia com a identidade entre propriedade e elite repassada desde o período colonial latifundiário fazendo da classe média e do operariado também proprietários Assim boa parte dos discursos e debates incentivavam a casa própria a legislação privilegiava aspectos jurídicos sem exigir padrões de qualidade urbanística e os Institutos de Aposentadoria e Pensões IAPs garantiam empréstimos àqueles que desejassem E SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 4 comprar ou construir sua residência fossem associados ou não Apesar disso já nos primeiros anos da década de 1940 a maior parte dos IAPs passa também a construir conjuntos de habitações que seriam prioritariamente alugadas aos trabalhadores associados Ao estabelecer que a promoção habitacional fosse realizada pelos órgãos de previdência o Estado constituía o que chamamos de política previdenciária de habitação Conforme se expõe neste trabalho esta política era baseada em fundamentos que a diferenciavam de uma política de habitação ipsis literis De acordo com a legislação correspondente à criação de cada Instituto a construção de moradias não era um dos benefícios garantidos aos associados ou seja uma de suas finalidades mas uma das possíveis modalidades de aplicação dos recursos arrecadados No âmbito desta política os IAPs atuariam na construção de edifícios e conjuntos habitacionais destinados aos associados das categorias profissionais atendidas pelo sistema previdenciário Essa atuação resultaria na construção de aproximadamente 127 mil unidades habitacionais em todo país BONDUKI 2014 Na primeira parte do texto a partir das leituras de Malloy 1986 e Santos 1979 sintetizamos o desenvolvimento da política previdenciária brasileira desde sua gestação no início do século XX até o estabelecimento dos IAPs como promotores de habitação em 1937 Na segunda parte com base especialmente em Bonduki 1998 2014 e em legislação específica descrevemos a atuação dos IAPs como promotores de habitação destacando sua ação na cidade de São Paulo A partir destes estudos e através da leitura de Jaramillo 2010 que analisa as formas de produção do espaço construído cuja categoria mais importante seria a habitação procuraremos evidenciar as diferenças entre a forma de produção relacionada à atuação de uma política estatal de habitação e da política previdenciária de habitação ressaltando as especificidades desta última SOBRE AS ORIGENS DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO NO BRASIL alloy 1986 aponta como fenômeno decisivo no século XX o advento do Estado de Bem estar sob o qual distintos países adotaram programas sociais destinados a proteger pelo menos uma parte de sua população das implicações negativas do desenvolvimento econômico destacando que vários governos latinoamericanos inclusive o Brasil estavam na vanguarda do desenvolvimento de programas sociais já no início daquele século No livro Política de previdência social no Brasil 1986 o autor se propõe a analisar não apenas o processo evolutivo dos programas previdenciários mas relacionálos a questões mais amplas observando o desenvolvimento geral da política e das estruturas do Estado Com base nesta leitura descrevemos resumidamente as origens do sistema previdenciário brasileiro contextualizandoo à cena político social e considerando como Malloy que as bases políticas e conceituais do sistema de previdência social implementado por Getúlio Vargas já estavam montadas antes mesmo de 1930 Desde 1898 representantes dos estados de São Paulo mais poderoso economicamente devido especialmente à produção do café e Minas Gerais maior contingente eleitoral do país à época e grande produtor de leite revezavamse na presidência do Brasil com o apoio das elites agrárias dos outros estados Para Malloy 1986 é relevante que o desenvolvimento capitalista e urbano no final do século XIX não tenha levado à proliferação de grupos de interesse conscientes e agressivos nem a linhas de luta de classe claramente definidas que procurassem modificar este cenário Aos poucos porém revelavamse disputas internas à própria elite e articulavamse grupos que começavam a desafiar a ordem política especialmente nas duas cidades em que o processo de urbanização ganhava mais força Rio de Janeiro e São Paulo Weffort 1980 p48 aponta que as classes médias M SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 5 urbanas 1 que crescem especialmente na segunda década do século XX acompanhando o desenvolvimento urbano e do setor terciário já pressionavam pela derrubada da oligarquia agrária contudo ainda não possuíam condições sociais e econômicas que lhes permitissem uma ação política autônoma em face dos interesses vinculados à grande propriedade agrária Os últimos anos da década de 1920 lançam luz também a outro grupo ainda não estruturado e sem articulação política porém já não mais invisível A classe trabalhadora urbana constituía então um pequeno percentual da população não sendo nem mesmo adequado segundo Fausto 1988 considerar a existência de uma classe operária mas de trabalhadores de ocupações variadas Destacase como questão política porém a composição étnica da classe trabalhadora com grande porcentagem de imigrantes principalmente em São Paulo Se em um primeiro momento a população migrante contribui para o aumento da mão de obra disponível rapidamente ela se torna a fonte principal de uma orientação mais agressiva em prol dos trabalhadores com forte componente anarquista Vários autores assinalam as péssimas condições dos trabalhadores durante a República Velha em que o Estado pouco atuou ou demorou a atuar relativamente às questões sociais WEFFORT 1980 FAUSTO 1987 FAORO 2001 Nesse sentido é válido destacar que os próprios trabalhadores procuraram se articular através de Sociedades de Ajuda Mútua associações voluntárias que através de contribuições dos associados ofereciam benefícios médicos aposentadoria e auxíliofunerário Estas associações porém eram mal vistas pelos anarquistas e outros líderes radicais como forma de organização regressiva que tolhia a consciência de classe e desenvolvia uma mentalidade assistencialista passiva entre os trabalhadores MALLOY 1986 p44 A visão destes líderes se torna ainda mais agressiva quando algumas empresas especialmente grandes companhias industriais e ferroviárias organizam fundos beneficentes para os seus empregados garantindo benefícios semelhantes aos das sociedades voluntárias porém com participação compulsória através de deduções nos salários Este cenário leva legisladores a apresentaram projetos de reforma em prol da questão social Assim em 1923 o presidente Artur Bernardes estabelece o Conselho Nacional do Trabalho Decreto nº 160371923 destinado a assessorar o executivo em assuntos relacionados à classe operária criando ainda leis para proteger os menores e garantir férias anuais aos trabalhadores Antes disso ainda em janeiro do mesmo ano o presidente assinava o Decreto nº 46821923 conhecido como Lei Elói Chaves que estabelecia em cada companhia de estradas de ferro a criação de uma Caixa de Aposentadoria e Pensões CAP para os respectivos empregados Em 1926 o sistema estendeuse aos estivadores e marítimos sendo este considerado o ponto de partida da previdência social brasileira pois a partir de então outras categorias profissionais seriam incorporadas ao regimento da Lei Elói Chaves conformando suas próprias CAPs Em 1930 haveria 47 Caixas contando com cerca de 140 mil associados Os fundos das CAPs eram compostos da seguinte forma a uma contribuição mensal dos empregados correspondente a 3 dos respectivos salários b uma contribuição anual da empresa correspondente a 1 de sua renda bruta e c uma contribuição do governo na forma de um imposto de 15 sobre as tarifas dos serviços ferroviários além de outras contribuições doações e 1 O conceito de classe média urbana no Brasil dessa época era amplo e amorfo abrangendo pessoas de diversos níveis de renda que variavam desde os ricos até semiproletários A característica distintiva desses grupos era sua dependência econômica isto é eles não controlavam grandes fontes de riqueza dependendo de pagamentos salários e honorários para manter sua condição MALLOY 1986 p 36 SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 6 rendimentos Eram quatro os benefícios oferecidos 1 socorros médicos em casos de doença do associado e sua família 2 medicamentos obtidos com descontos 3 aposentadoria compulsória ou por invalidez 4 pensão em caso de falecimento do associado BRASIL 1923 praticamente os mesmos oferecidos pelas Sociedades de Ajuda Mútua A lei compreendia o conceito de que a previdência social não se estendia a toda população mas se dirigia a determinados profissionais O resultado era uma divisão horizontal da classe dos trabalhadores por exemplo entre segurados e não segurados e ao mesmo tempo uma união vertical dos trabalhadores de uma mesma empresa independentemente do status ou renda sob os benefícios da mesma CAP No entanto as CAPs não se destinavam a ser um meio de redistribuição de renda pois o segurado de cada CAP não recebia igual benefício de aposentadoria e pensão O montante destes dois benefícios era calculado sobre o valor da contribuição mensal do segurado Os empregados mais bem pagos contribuíam mais e recebiam maiores benefícios Esta forma de calcular os benefícios incorporada em todos os esquemas subsequentes foi um fator importante para um tipo de previdência social altamente estratificado e desigual MALLOY 1986 p 50 Ainda segundo Malloy 1986 não seria uma coincidência o fato de a lei e sua ampliação em 1926 trazerem proteção social às três categorias mais bem organizadas ferroviários estivadores e marítimos mas sim uma forma de garantir a aproximação entre o Estado oligárquico e esses grupos chave para a economia agroexportadora Ao final da década de 1920 porém os expoentes políticos da República Velha perdiam força diante do desenvolvimento da indústria e do crescimento de uma elite urbana ligada ao setor e ainda por dissidências políticas entre as próprias oligarquias agrárias que afetavam a manutenção da Política do Café com Leite Somamse a isso os sinais de conflito entre a classe oligárquica que pretendia conservar sua hegemonia e os grupos médios urbanos que desejavam ter acesso ao sistema de poder O quadro foi agravado pela crise mundial em 1929 que abalaria também a economia cafeeira fator fundamental para que a pressão interna prevalecesse sobre as velhas estruturas Neste contexto grupos de Minas Gerais Rio Grande do Sul e Paraíba se unem em torno da figura de Getúlio Vargas então governador do Rio Grande do Sul conformando a Aliança Liberal coligação que propunha a autonomia dos estados e o fim da opressão presidencial que determinava os sucessores políticos Getúlio Vargas é empossado com apoio de uma parte do Exército em 1930 WEFFORT 1980 FAUSTO 1987 FAORO 2001 O governo Vargas logo compreende que nenhum dos grupos participantes do poder político o detinha com exclusividade ou podia oferecer as bases da legitimidade do Estado a elite cafeeira porque fora deslocada do poder político os setores menos associados à exportação porque não se encontravam vinculados aos centros básicos da economia as classes médias urbanas porque não possuíam autonomia política frente aos interesses tradicionais em geral e a elite industrial que ainda se firmava como influência políticoeconômica WEFFORT 1980 É desta forma que o governo Vargas aponta um novo setor da sociedade como fundamental para a legitimação de seu governo os trabalhadores urbanos Embora não entendido como agente político ao trabalhador é dispensada uma atenção inexistente nos governos anteriores em face da reorganização estatal cuja legitimidade dependia também das classes populares Deixando de lado as considerações meramente teóricas o trabalho organizado foi entendido como força política concreta que não podia mais ser excluída da vida nacional A tarefa SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 7 era no entanto incorporar o trabalho de tal modo que reforçaria o projeto de desenvolvimento e modernização MALLOY 1986 p 64 Dentre as primeiras decisões de Vargas está a criação ainda em 1930 do Ministério do Trabalho Indústria e Comércio MTIC e do Ministério da Educação e Saúde Pública MESP e em 1932 da carteira profissional obrigatória que se tornaria a evidência jurídica fundamental para o gozo dos direitos trabalhistas SANTOS 1979 p76 Na prática não se considerava a existência de uma classe trabalhadora mas de categorias funcionais definidas pelo próprio MTIC de acordo com sua ocupação eou setor econômico O Estado define ainda as organizações que poderiam representar os trabalhadores através de uma estrutura legal formalizada baseada em três subestruturas fundamentais os sindicatos os tribunais trabalhistas e o sistema de previdência social reorganizado pela concepção dos Institutos de Aposentadoria e Pensões IAPs A partir de então os sindicatos das diferentes categorias deveriam ser legalizados para poderem participar do sistema trabalhista e dele se beneficiar e seus líderes seriam cuidadosamente escolhidos entre aqueles que apoiassem ou estivessem dispostos a trabalhar com o sistema Após 1937 seria oficialmente reconhecido apenas um sindicato para cada categoria profissional O governo burocratizou os sindicatos de tal maneira que eles se tornaram extensões do aparelho estatal afirma Malloy 1986 p67 de modo que as organizações trabalhistas não conseguiam atuar como articuladores autônomos das demandas de seus associados mas deviam cooperar com o governo e demais classes para a realização dos interesses nacionais Uma das principais funções dos sindicatos era representar seus membros individual ou coletivamente controlando através dos tribunais do trabalho a implementação dos contratos e o respeito às leis trabalhistas A base da constituição dos IAPs era aquela definida em 1923 para as CAPs com algumas alterações estruturais que ampliavam as relações entre Estado e sociedade A inovação mais importante neste sentido garantia que cada Instituto protegeria uma categoria profissional como um todo independentemente das empresas contratantes Os IAPs seriam constituídos a partir de 1933 sendo o primeiro deles o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos IAPM Após sua constituição legal pelo aparelho estatal os Institutos deveriam ser organizados pelos próprios membros e o controle de sua gestão seria feito através do Ministério do Trabalho cujas atribuições incluíam orientar e supervisionar a previdência social inclusive pela nomeação do presidente de cada IAP Este era assessorado por um conselho com igual representação de empregadores e empregados da categoria cujos membros eram sempre relacionados por representantes dos sindicatos A extensão do atendimento previdenciário se faria aos poucos grupo a grupo de trabalhadores cuja profissão fosse oficialmente reconhecida pelo MTIC Seriam criados em 1934 o IAPC Comerciários e o IAPB Bancários em 1936 o IAPI Industriários embora sua atuação comece apenas em 1938 ano em que são criados o IPASE Instituto de Pensões e Assistência dos Servidores do Estado e o IAPETC Empregados em Transportes e Cargas e em 1939 é criado o IAPE Estivadores incorporado ao IAPETC em 1945 em 1953 todas as CAPs remanescentes são unificadas sob o título de Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos CAPFESP cuja organização é semelhante à dos Institutos Mais uma vez as categorias mais bemorganizadas e estrategicamente importantes para a economia foram cobertas primeiro Em 1939 haveria portanto 6 IAPs e ainda 98 CAPs com população total segurada de 1838885 ativos e 81142 não ativos MALLOY 1986 Todos funcionavam basicamente sob a mesma organização empresa empregadoassociado com as mesmas fontes de receita e com relativa variação quanto à aplicação dos recursos e o oferecimento de benefícios SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 8 Os benefícios assegurados aos associados eram quatro a aposentadoria ordinária ou por invalidez b pensão em caso de morte c assistência médica e hospitalar d socorros farmacêuticos BRASIL 1933 Na prática os benefícios variavam entre as categorias e dentro delas geograficamente com notável privilégio da capital federal e da cidade de São Paulo onde se concentrava a maior parte dos trabalhadores sindicalizados A proteção à saúde se enquadrava entre as atividades de assistência social dos Institutos que se diferenciavam dos benefícios da previdência social em si ou seja as aposentadorias e pensões o que fazia desta um tópico polêmico na atuação dos IAPs Deste modo segundo Botas 2011 p92 a prestação de assistência médica e social era sempre condicionada às possibilidades financeiras dos institutos à medida que o pagamento dos benefícios previdenciários estivesse assegurado A fonte da receita de cada Instituto era constituída por a contribuição dos associados ativos correspondente a 3 da respectiva remuneração b contribuição das empresas correspondente a 15 da sua renda bruta anual c contribuição do Estado proveniente da arrecadação da quota de previdência sob a forma de taxas cobradas ao público sobre as operações realizadas pelas empresas do setor por exemplo serviços de navegação transações comerciais e bancárias d joias e contribuições dos aposentados f doações e legados feitos ao Instituto e g rendimentos produzidos pela aplicação do patrimônio do Instituto BRASIL 1933 Os recursos disponíveis deveriam ser aplicados de forma a se obter deles o maior rendimento possível a na aquisição de títulos da dívida pública federal interna ou externa b na aquisição ou construção de casas para os associados e na aquisição de prédios para instalação dos serviços do Instituto e seus departamentos e c em empréstimos aos associados BRASIL 1933 Fica clara assim a visão da produção habitacional como modalidade de investimento dos fundos de previdência A POLÍTICA PREVIDENCIÁRIA DE HABITAÇÃO E OS PROJETOS DOS IAPS EM SÃO PAULO ENTRE 1940 E 1950 mbora desde 1930 fosse possível e legal Decreto n 1949630 a aplicação de recursos previdenciários em habitação seria somente em 1937 que se buscaria criar condições para uma atuação mais vigorosa dos IAPs no setor imobiliário No Decreto n 17491937 fica aprovado novo regulamento para a aquisição de prédios destinados à moradia dos associados dos Institutos e Caixas de Aposentadoria e Pensões que permitia o financiamento para aquisição de prédio destinado a moradia mediante a compra de prédio e respectivo terreno b compra de terreno e construção do prédio ou construção de prédio em terreno já de propriedade do associado c compra de terrenos e construção de casas ou de prédios de apartamentos por iniciativa direta dos Institutos ou Caixas para venda aos seus associados d concessão de empréstimo garantido com hipoteca até 23 dois terços do valor do prédio gravado de propriedade do associado Poderão os Institutos ou Caixas alugar a terceiros casas ou apartamentos construídos enquanto não vendidos dando porém preferência aos respectivos associados BRASIL 1937 A atuação dos IAPs no setor da habitação dividiuse originalmente em três modalidades Planos A B e C que variavam de acordo com o público a que se destinava e o tipo de benefício concedido Uma publicação da Folha Bancária órgão oficial do sindicato da categoria traz explicações aos leitores quanto ao funcionamento da carteira predial e de operações imobiliárias do IAPB bem E SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 9 como demais Institutos modificada pela Portaria SCM 366 de 27 de maio de 1940 do então Ministro do Trabalho Waldemar Falcão Plano A arrendamentos ou venda de habitações em conjuntos residenciais adquiridos ou construídos por iniciativa do Instituto Plano B financiamento para aquisição ou construção de habitações por iniciativa dos associados Plano C operações imobiliárias diversas Nos casos de locação o assegurado pagará além do aluguel juros de 15 a mês sobre o valor estipulado para o imóvel prêmio de seguro mixto premio de seguro contra o risco de fogo quota referente aos impostos e taxas que incidam ou venham a incidir sobre o imóvel locado e as despesas gerais de administração e conservação O financiamento para construção ou aquisição de habitações por iniciativa dos associados consistirão em compra de terreno e construção de casa construção de casa em terreno de associado compra de casa compra ou construção de conjunto residencial encampação de dívida hipotecária para aquisição ou construção de moradia A realização de uma dessas operações obriga o associado ao pagamento de uma prestação mensal compreendendo quota de amortização e juros de 75 ao mês e demais seguros e impostos semelhantes aos casos de locação O plano C compreende as operações que o Instituto julgue conveniente realizar objetivando uma constante e mais elevada remuneração de suas reservas e consistirá em aquisição de terrenos e construção de edifícios por iniciativa direta do Instituto para instalação dos seus serviços ou locação a terceiros O PROBLEMA DA AQUISIÇÃO 1940 p8 Um dado importante que a Portaria revela é a incorporação da locação como possibilidade garantida pelo Plano A o que não estava estipulado no decreto de 1937 que relegava ao aluguel um caráter temporário enquanto não se dava a venda das unidades Esse movimento pode estar relacionado à ampliação do debate em torno da propriedade da moradia que ocorre naquele momento embora a habitação fosse reconhecida como questão de utilidade pública se compreendia que o Estado seria incapaz de enfrentar o problema habitacional provendo uma casa própria a cada família mas seria possível a opção da locação2 O aluguel permitia ainda aos IAPs a manutenção da propriedade imobiliária implicando em uma grande reserva de valor Bonduki 2014 identifica uma quarta modalidade o Plano D que compreendemos como parte de um processo de divisão do Plano C inicial em duas funções distintas através do Plano C se realizariam financiamentos e empréstimos a não associados inclusive para construções desenvolvimento de indústrias e hipotecas objetivando uma elevada remuneração de suas reservas enquanto através do Plano D se realizariam operações prediais diversas destinadas à formação de patrimônio imobiliário Fica assim bastante clara a atividade rentista dos Institutos no setor imobiliáriohabitacional sendo a capitalização de recursos garantida nos diferentes planos Podese afirmar que os Planos A e B embora baseados na aplicação de reservas representavam também objetivos morais sociais e ideológicos pois pressupunham a adesão política do trabalhador garantindo o vínculo ideológico entre os associados e o governo Nos planos C e D porém é possível notar mais nitidamente a atuação dos Institutos como operadores financeiros 2 Vale lembrar que em 1942 o governo federal aprovava a Lei do Inquilinato que estabelecia a o congelamento dos aluguéis como forma de desestimular o mercado rentista de habitação Em um primeiro momento a população operária se beneficiou amplamente pois se tornou possível guardar parte de seus rendimentos que antes eram logo absorvidos pelos aumentos dos aluguéis No momento seguinte porém se viu o desinteresse do capital privado em investir no setor resultando em precarização de unidades existentes a elevação da demanda por habitações populares e ampliação da produção doméstica SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 10 Dentro das burocracias atuariais dos IAPs conforme afirma Bonduki 2014 havia quem considerasse a inversão dos recursos em moradias uma forma pouco proveitosa de aplicação uma vez que se por um lado o retorno financeiro era garantido por outro era necessário despender recursos com as construções No entanto a inversão imobiliária era considerada uma atividade segura de capitalização3 e a locação dos imóveis pelo disposto na Portaria Ministerial garantia também bom retorno aos fundos de modo que se mantinha a ação de revertêlos aos próprios trabalhadores através de moradias É possível verificar em publicações e periódicos das categorias profissionais a visão que se tinha da habitação como direito social reivindicado pelos sindicatos e garantido aos trabalhadores a partir do final da década de 1930 pela construção dos projetos habitacionais promovidos pelos IAPs Esse duplo sentido financeiro e social persistiria durante toda a existência dos IAPs que já no início da década de 1940 atuavam de forma significativa na construção de grandes conjuntos residenciais A produção habitacional dos IAPs apresentou basicamente três tipologias o edifício vertical isolado o conjunto de edifícios ou blocos multifamiliares e o conjunto de residências unifamiliares Sempre que possível os edifícios residenciais eram integrados a equipamentos comunitários e áreas verdes Cada IAP porém apresentou um padrão diferenciado de produção habitacional que se relacionava às condições socioeconômicas dos associados contemplados e portanto à arrecadação de cada Instituto à atuação dos sindicatos e à consolidação de políticas próprias a cada setor de projeto Estando em São Paulo concentrada grande parcela da atividade industrial e bancária estas classes seriam fortemente beneficiadas pela construção de moradias através dos respectivos IAPs Também a classe dos comerciários seria contemplada com diversos conjuntos sendo estas as três categorias com maior número de projetos em São Paulo É interessante observar que o IAPI órgão através do qual foi construída a maioria das unidades de habitação entre a totalidade dos IAPs não apresentasse em sua concepção a construção de casas para os associados nem como benefício nem como forma de aplicação de reservas e ainda em 1939 não houvesse incorporado este serviço IAPI 1939 mas que em 1950 contasse com uma produção de vinte casas por dia chegando ao total de quatorze mil casas ao final daquele ano das quais doze mil construídas de 1946 a 1950 CASAS PARA OS INDUSTRIÁRIOS 1950 Embora proporcionalmente em relação ao número de associados sua produção fosse pequena o IAPI foi o órgão que construiu o maior número de moradias no período chegando ao total de 36 mil unidades projetadas sendo 24 mil construídas Botas 2011 destaca que no IAPI se conformou um importante Setor de Engenharia que desenvolveu uma política de projetos consistente e atualizada com os novos métodos de construção e fortemente imbuída do ideário moderno sendo relevante o papel do arquiteto Carlos Frederico Ferreira diretor do escritório técnico durante toda a existência do Instituto Conforme os critérios de definição de projetos nas grandes glebas em que fossem implantadas mais de mil unidades seriam utilizadas tipologias diversificadas entre blocos e casas É o caso do C R Vila Guiomar 1942 53 3000 unidades 1411 construídas construído em Santo André já então vinculado à indústria automobilística em que são utilizadas duas tipologias de residências isoladas e geminadas e dois 3 É possível aferir pela leitura de Pereira 1988 153154 que desde o início do século XX o trabalho da construção produzia cada vez mais um valor excedente que se constituía de um lado pela terra capitalizada proveniente dos aumentos de preços dos imóveis resultante do desenvolvimento das condições gerais quer por alterações na estrutura urbana da cidade quer pelo seu significado como reserva de valor e de outro pela exploração do trabalho de construção cada vez mais um fator barato abundante e enfraquecido Em consequência tornavase questão fundamental na produção imobiliária a propriedade privada da terra Com o avanço da industrialização crescia o domínio sobre as condições naturais geológica pedológica e topográfica e mudavase o aspecto da propriedade da terra de elemento de produção para o de base na determinação da renda da terra que de fundiária passava a imobiliária SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 11 tipos de blocos Nos grandes centros urbanos deveriam ser construídos conjuntos de blocos multifamiliares como o CR da Várzea do Carmo 193842 4038 unidades 552 construídas e o CR da Mooca 194649 576 unidades bem como edifícios verticais isolados caso do Edifício Japurá 1942 310 unidades Segundo Bonduki 2014 a categoria dos bancários teve a maior porcentagem de atendimento habitacional alcançando 33 do número de associados em 1950 Ao todo o IAPB beneficiou 179 mil associados com a produção de 6164 moradias inseridas em conjuntos cuja maioria 43 está no estado de São Paulo sendo sete na capital e seis no interior e litoral Conforme consta da Folha Bancária já em 1939 uma questão importante para a administração do IAPB se refere à construção de casas para residência dos seus associados A mesma reportagem indica que as moradias feitas pelo IAPB eram de duas naturezas por iniciativa do associado e por iniciativa do Instituto estando entre as últimas as construções em série em um mínimo de 20 de casas e apartamentos No caso de a construção ser realizada pelo associado eram fornecidos gratuitamente projetos de diversos tipos de casas apropriadas às diversas regiões do país modernos confortáveis e elegantes MAIS DE CEM CASAS 1939 p6 O IAPB começa a produção de seus conjuntos habitacionais utilizando uma arquitetura tradicional embora seriada baseada na construção de unidades unifamiliares que eram vendidas aos associados Já em meados da década de 1940 o órgão deixa de priorizar conjuntos de residências unifamiliares e passa a adotar duas alternativas o conjunto de blocos multifamiliares de quatro pavimentos implantado em glebas segregadas da malha existente caso do CR Santa Cruz 1951 282 unidades primeiro projeto deste tipo e do Conjunto Santo Antonio 1962 1272 unidades construído no Mandaqui e os edifícios verticais isolados inseridos na malha urbana em áreas muito bem localizadas como o CR Nove de Julho 194858 473 unidades que no caso agrupa três edifícios Gradativamente sua Divisão de Engenharia desenvolve uma política de projeto particular que se consolidaria nos anos 1950 quando o setor foi dirigido pelos arquitetos Carlos Leão e Aldary Toledo Os Edifícios dos Bancários como eram conhecidos os edifícios verticais garantiam a proximidade da moradia ao local de trabalho dos associados sendo também protagonistas do processo de verticalização e difusão da modernidade em muitas cidades do país nos anos 1950 BONDUKI KOURY 2014 p179 A política de projeto da Divisão de Engenharia do IAPC procurou adaptar sua produção habitacional à baixa capacidade de pagamento dos empregados e assim a maior parte dos projetos usava a tipologia do conjunto de unidades unifamiliares Os maiores conjuntos porém são mistos compostos de casas e blocos multifamiliares Ao todo foram construídas cerca de 15000 unidades em 85 conjuntos grande parte dos quais apresentava também serviços comunitários como escolas áreas de lazer centros comerciais e equipamentos de saúde Aproximadamente 60 das unidades se localizam na cidade do Rio de Janeiro enquanto 14 estão no estado de São Paulo BONDUKI 2014 O engenheiro Ulysses Hellmeister diretor da Divisão de Engenharia do Instituto dos Comerciários no início da década de 1940 buscou aliar os princípios de higiene e salubridade à economia e suas propostas foram utilizadas em alguns conjuntos do IAPC que ficaram conhecidos como Cidades Jardim dos Comerciários BONDUKI KOURY 2014 p107 que eram na verdade bastante diferentes da proposta urbanística de Ebenezer Howard para a CidadeJardim inglesa SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 12 Já na década de 1940 é sentida a necessidade de aumento da produção que associada à perspectiva de construção massiva buscada pelo governo Dutra leva ao abandono da tipologia da cidade jardim de Hellmeister em função de projetos marcados por maior adensamento e racionalização construtiva Dois conjuntos habitacionais se destacam em São Paulo o CR Santa Cecília 1947 367 unidades nenhuma construída e o CR Cidade Jardim 1947 1118 unidades nenhuma construída projeto de Eduardo Kneese de Mello De acordo com as pesquisas realizadas foram previstos pelos diferentes Institutos ao todo 36 projetos habitacionais a serem empreendidos na cidade de São Paulo e nos municípios vizinhos conforme os padrões do Plano A que previa a construção de moradias para aluguel ou venda aos associados sendo 32 deles construídos Deste grupo é possível destacar projetos realizados majoritariamente entre as décadas de 1940 e 1950 em que estão presentes aspectos como a estandardização e difusão de novas tecnologias implicando em processos racionalizados e concatenados à proposta de verticalização das construções GITAHY PEREIRA 2002 Essas características fortemente vinculadas ao ideário moderno estão colocadas naquele momento como parte do enfrentamento da questão habitacional pelo Estado e do acirrado processo de urbanização em São Paulo associado ao imperativo de se produzir em um curto espaço de tempo uma grande quantidade de edificações Consideramos que essa perspectiva estava presente em pelo menos nove projetos habitacionais produzidos para São Paulo e o município de Santo André Conjunto Residencial da Várzea do Carmo IAPI Conjunto Residencial da Mooca IAPI Edifício Japurá IAPI Conjunto Residencial Vila Guiomar IAPI Conjunto Residencial Santa Cruz IAPB Conjunto Residencial Santo Antonio IAPB Conjunto Residencial Nove de Julho IAPB Conjunto Residencial Cidade Jardim IAPC e Conjunto Residencial Santa Cecília IAPC Os dados revelam conjuntos formados por aproximadamente 20 blocos multifamiliares destoando o CR Santo Antonio com 53 blocos majoritariamente com quatro pavimentos sem pilotis associados a diversos equipamentos e serviços coletivos embora não necessariamente construídos Todos seriam implantados em grandes glebas com distribuição de áreas verdes comuns e sem divisão da terra em lotes o que os segregava do entorno com traçado tradicional Os edifícios verticais isolados apresentam mais de dez pavimentos e compreendem também diversos serviços e equipamentos inseridos nos próprios edifícios caracterizando a unidade de habitação moderna Dentro de uma perspectiva de produção em massa estes projetos articulavam formas racionalizadas de implantação dos edifícios e blocos sugerindo o melhor aproveitamento e ocupação dos terrenos além de plantas que buscavam otimizar a utilização dos espaços equipamentos e materiais construtivos A padronização de blocos ou módulos com determinado número de unidades residenciais além da padronização de elementos construtivos como tijolos esquadrias e equipamentos como fogões e armários também era sugerida nestes projetos É possível destacar ainda o emprego de novos materiais e tecnologias como o concreto armado usado nas estruturas e placas cimentícias de vedação e o elevador cuja utilização se associava a estudos de fluxos de circulação que buscavam o melhor aproveitamento do equipamento O uso racional do elevador possibilitava a verticalização dos projetos habitacionais processo até então desconsiderado na produção da moradia ao trabalhador BONDUKI 2014 A verticalização permitia produzir um maior número de unidades em um determinado espaço reduzindose aí os efeitos do custo da terra urbana que era então distribuído em muitas parcelas ideais SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 13 A questão do custo da terra urbana é relevante para se compreender tanto aspectos da localização dos projetos habitacionais quanto as tipologias utilizadas em cada local O valor da terra urbana depende das construções e benfeitorias nela instaladas porém o preço da terra que não é mais meio de produção mas também ela própria mercadoria depende da sua localização Uma vez que a atuação dos IAPs no setor imobiliário se configura como forma de aplicação dos fundos interessava a inversão em terrenos valorizados pela presença de benfeitorias e infraestrutura urbana ou capitalizados em função da demanda que se configuravam como reserva de valor Como o custo da terra seria repassado pelos IAPs ao custo das unidades habitacionais oferecidas aos associados fossem alugadas ou vendidas quanto maior o preço pago pelo terreno para que os futuros moradores não fossem severamente onerados mais unidades deveriam ser construídas de modo que o custo da terra se diluísse em muitas frações ideais A Figura 01 é um mapeamento dos projetos habitacionais selecionados em São Paulo sobre recorte da Planta da Cidade de São Paulo levantada pela Light and Power em 1943 e mostra um quadro aproximado da ocupação urbana no momento em que se inicia a realização dos projetos eou obras Para auxiliar a compreensão deste mapeamento foram demarcadas os principais eixos viários e ferroviários e as áreas de concentração industrial nos anos 1930 e 1950 com base no trabalho de Meyer Grostein e Biderman 2004 Figura 01 Localização dos 10 projetos habitacionais selecionados em São Paulo Planta da Cidade de São Paulo e Municípios Circunvizinhos 1943 Fonte Secretaria de Estado de Economia e Planejamento Instituto Geográfico e Cartográfico IGC Acervo Tombo 1153 SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 14 As figuras a seguir trazem a localização de projetos habitacionais dos IAPs sobre os Setores de lançamento das zonas urbana e suburbana do Município de São Paulo plantas genéricas de valores de 1953 e permitem verificar os valores dos terrenos dos conjuntos naquele ano4 Entre os nove projetos que destacamos em São Paulo apresentamos dois projetos localizados junto ao Centro da cidade o Edifício Japurá IAPI implantado em terreno vizinho ao Perímetro de Irradiação previsto e implantado pelo Plano de Avenidas e o CR Santa Cecília IAPC que se construído ocuparia uma quadra entre os bairros Santa Cecília e Barra Funda junto à Avenida São João um projeto localizado em um bairro tipicamente operário o CR da Mooca IAPI um projeto localizado próximo a loteamentos previstos para população de alto poder aquisitivo o CR Nove de Julho IAPB um conjunto localizado em área de expansão urbana em terreno remanescente entre loteamentos junto ao córrego Ipiranga o CR Santa Cruz IAPB Figura 02 Localização do Edifício Japurá Setores de Lançamento das zonas urbana e suburbana do Município de São Paulo Setor 6 Fonte Diário Oficial do Estado de São Paulo Suplementos Domingo 1 de março de 1953 n 48 ano 63 p 8 Figura 03 Localização do Conjunto Residencial Santa Cecília Setores de Lançamento das zonas urbana e suburbana do Município de São Paulo Setor 20 Fonte Diário Oficial do Estado de São Paulo Suplementos Domingo 1 de março de 1953 n 48 ano 63 p 22 4 Os valores unitários nas faces das quadras constantes das referidas plantas correspondem em cruzeiro a metro quadrado de lotes padrões com a profundidade de 25 e 50 metros respectivamente na 1ª e nas demais subdivisões da zona urbana Fonte Diário Oficial do Estado de São Paulo Suplementos Domingo 1 de março de 1953 n 48 ano 63 p 1 SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 15 Figura 04 Localização do Conjunto Residencial da Mooca Setores de Lançamento das zonas urbana e suburbana do Município de São Paulo Setor 31 Fonte Diário Oficial do Estado de São Paulo Suplementos Domingo 1 de março de 1953 n 48 ano 63 p 33 Figura 05 Localização do Conjunto Residencial Nove de Julho Setores de Lançamento das zonas urbana e suburbana do Município de São Paulo Setor 16 Fonte Diário Oficial do Estado de São Paulo Suplementos Domingo 1 de março de 1953 n 48 ano 63 p 18 Figura 06 Localização do Conjunto Residencial Santa Cruz Setores de Lançamento das zonas urbana e suburbana do Município de São Paulo Setor 42 Fonte Diário Oficial do Estado de São Paulo Suplementos Domingo 1 de março de 1953 n 48 ano 63 p 45 SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 16 Como é possível observar nas plantas os valores dos terrenos em 19535 variavam muito conforme a sua localização Junto ao conjunto Japurá na rua que lhe dá o nome o valor sugerido é de Cr90000m2 nas ruas que conformam o terreno do CR Santa Cecília os valores indicados variam entre Cr120000 e Cr250000 m2 as ruas que conformam o terreno do CR da Mooca apresentam valores entre Cr15000 e Cr25000m2 junto ao terreno do CR Nove de Julho os valores são de Cr70000m2 na Avenida Flora atual São Gabriel e Cr120000m2 na Avenida Groenlândia em torno do CR Santa Cruz os valores variam entre Cr15000 e Cr20000m2 As tipologias utilizadas em cada local conforme mencionamos associavamse tanto às preocupações e características de cada Instituto como a um enfrentamento do custo da terra urbana Por um lado procuravase garantir que os futuros moradores os trabalhadores associados pudessem pagar pelo custo do imóvel ou do aluguel e por outro lado procuravase garantir o retorno dos investimentos feitos pelos Institutos Deste modo é possível considerar que elementos como a padronização e verticalização das unidades o uso de novas tecnologias e a associação do uso da moradia a outros usos como comércios e serviços constituíam os projetos dentro de perspectivas de produção em massa como possibilidade de associação destes dois objetivos Os dois projetos localizados junto ao Centro e o CR Nove de Julho constituemse de edifícios verticais isolados nos dois primeiros e associados três edifícios no último nos três casos prevendo se equipamentos e serviços complementares ao uso residencial Os outros dois projetos são conjuntos de blocos multifamiliares verificandose que mesmo nas localizações de menor custo da terra como tratavamse de grandes áreas a verticalização apesar de pequena em torno de quatro pavimentos era utilizada assim como a associação a outros usos além do residencial Embora a inserção urbana destes projetos habitacionais não estivesse associada ao planejamento urbano oficial é possível considerar que a escolha das áreas em que seriam construídos esteve diretamente relacionada ao processo de urbanização paulistano Na década de 1940 quando se inicia a atuação dos IAPs como promotores de habitação essa lógica era representada pela verticalização e adensamento nos terrenos mais valorizados especialmente no Centro pela ocupação de áreas ainda não loteadas entre áreas já urbanizadas e pelo espraiamento das periferias LANGENBUCH 1971 Praticamente todos os projetos habitacionais dos IAPs localizados no Centro ou junto a ele são edifícios verticais isolados ou em conjuntos enquanto os maiores núcleos com tipologias que variavam entre o conjunto de blocos multifamiliares e o conjunto de unidades unifamiliares ou uma mescla de ambos estavam localizados em grandes áreas entre outros loteamentos ou em grandes glebas na periferia ou nos municípios vizinhos de São Paulo CONSIDERAÇÕES FINAIS Neste artigo procuro apresentar a atuação da política previdenciária de habitação na produção de projetos em São Paulo entre 1940 e 1950 Instituída a partir de 1937 para a produção de moradias através os fundos de previdência angariados pelos IAPs esta política tem peculiaridades que a diferenciam de uma política estatal de habitação ipsis literis Destacamos o fato de os responsáveis pela maior parte da promoção habitacional do período6 não serem órgãos criados exclusivamente 5 Não dispomos até o momento de elaboração deste artigo das datas de compra de todos os terrenos pelos IAPs dados que vem sendo levantados no âmbito de nossa pesquisa de doutorado 6 Em 1946 seria criado um órgão nacional de habitação a Fundação da Casa Popular FCP que previa o atendimento à população pobre em geral devendo proporcionar a aquisição ou construção da casa própria No entanto sem fonte garantida SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 17 para produzir habitação mas órgãos destinados a organizar o sistema previdenciário aos quais foi atribuída a função de promover habitação É possível constatar diversos tipos de ação estatal na produção do espaço construído empreendidas por ramos variados do aparato estatal como reflexo da diversidade de papéis que o Estado desempenha no sistema urbano JARAMILLO 2010 p202 É preciso ressaltar porém algumas diferenças uma parte dessa produção por exemplo se destina a abrigar funções e atividades próprias do aparato administrativo enquanto outra categoria de construções estatais é destinada ao consumo de outros atores especialmente em termos de moradia Enfatizando o segundo tipo de produção estatal a partir do texto exposto e de aspectos que permitem analisar a forma de produção7 do espaço construído é possível enfatizar as especificidades da política previdenciária de habitação com relação a uma política estatal de habitação Com relação à forma de circulação 8 da mercadoriahabitação a produção estatal pode ser destinada a uma demanda efetiva Como produtor para demanda efetiva o Estado opera de forma similar aos promotores privados e embora a acumulação de capital figure como motor de produção as taxas de ganho são inferiores àquelas praticadas pelos capitalistas é o caso da produção destinada a parcelas da população que conseguem pagar por uma moradia subsidiada pelo Estado Além disso outros motores de produção são incorporados como o incentivo à indústria e a novas técnicas e padrões produtivos A produção estatal para a demanda não efetiva se explica pela necessidade de intervenção do Estado para garantir a existência de um elemento indispensável à reprodução do capital a reprodução da força de trabalho tarefa que a iniciativa privada não é capaz de realizar Tratase de assegurar a produção de moradias com características acessíveis a camadas sociais que estariam excluídas da demanda efetiva da produção promocional capitalista Assim uma configuração da produção estatal é conhecida como produção direta e consiste no Estado como promotor econômico e técnico embora a promoção técnica possa ser contratada pelo Estado que entrega as unidades ao usuário final Em uma segunda configuração o Estado pode se limitar a garantir subsídios a materiais de construção e assessoria técnica de modo que a produção do espaço construído ocorre indiretamente por encomenda ou autoconstrução No caso da produção habitacional dos IAPs e aqui esclarecemos mais uma vez que analisamos o Plano A havia uma demanda efetiva muito particular os trabalhadores associados aos diferentes Institutos Esse é um dado importante que teria reflexos na concepção de outras políticas de promoção habitacional no período como o incentivo à compra de terrenos e a autoconstrução da moradia e a concepção da Fundação da Cada Popular como forma de atender à população pobre não contemplada pela ação dos IAPs No controle econômico9 se dá a grande particularidade desta produção uma vez que os fundos previdenciários conformados de forma tripartida entre empregado empregador e Estado podem de recursos e alvo de constantes críticas a FCP produziriao longo de sua existência aproximadamente 20 mil unidades habitacionais número muito inferior àquele produzido pelos IAPs 7 Formas de produção se tratam de sistemas que relacionam os homens entre si e estes com os meios de produção para produzir um bem ou uma série de bens JARAMILO 2010 p175 tradução nossa 8 Forma de circulação o processo que encadeia os produtos e os distribui desde a produção até seu momento de consumo ou seja as condições de sua reprodução JARAMILO 2010 p176 tradução nossa 9 Controle econômico direto da produção domínio sobre os meios de produção do ponto de vista econômico o que implica poder iniciar o processo de produção e definir suas características JARAMILO 2010 p176 tradução nossa SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 18 ser entendidos como simultaneamente provenientes dos usuários finais os empregados associados de capitalistas as empresas das diversas categorias e os próprios Institutos e do Estado Deste modo o controle econômico associado à forma de circulação está intimamente ligado ao motor da produção10 uma vez que estas habitações eram direcionadas a uma demanda efetiva e parte dos fundos vinha dos salários dos próprios empregados um dos motores da produção é a autoprovisão de valor de uso da moradia Contudo há ainda outro motor a acumulação do capital que interessava diretamente aos próprios Institutos como forma de ampliação de seus recursos o que se dava tanto pela capitalização da renda das terras que compravam quanto a partir dos aluguéis pagos pelos moradores dos conjuntos Desse modo também se afere que interessava a produção de valor e a perspectiva de produção em massa a partir da racionalização dos processos construtivos contribuía para isso reduzindo os custos de produção e garantindo maior reprodutibilidade dos projetos Além disso assim como no caso da produção estatal outros motores de produção eram incorporados como o incentivo à industrialização É possível considerar assim que a política previdenciária de habitação implicava em uma forma previdenciária de produção do espaço construído baseada em fundamentos que a distinguem de uma forma de produção estatal Essa distinção se comprova nomeadamente pelo fato de as habitações por ela produzidas se destinarem a uma determinada parcela da população os trabalhadores associados aos IAPs cujas categorias assistidas vale lembrar eram determinadas pelo Ministério do Trabalho Não por acaso estas categorias eram importantes ao projeto de desenvolvimento nacional proposto pelo governo instaurado em 1930 Deste modo procuravase uma maior aproximação entre o Estado e a população trabalhadora beneficiada pelos direitos trabalhistas e previdenciários entre os quais se incluía então a moradia Outra especificidade da política previdenciária de habitação reside no fato de a capitalização dos recursos investidos estar ao lado da função social como finalidade desta produção habitacional Deste modo a localização dos projetos dos IAPs em São Paulo considerandose as particularidades dos escritórios técnicos de cada Instituto reflete estes dois escopos Por um lado está a busca por terrenos próximos a locais de trabalho dos futuros moradores caso dos terrenos onde foram construídos por exemplo os conjuntos da Mooca e Vila Guiomar intimamente ligados a localizações industriais Por outro lado aparece a compra de terrenos potencialmente valorizados pela presença de infraestrutura eou pela demanda caso por exemplo dos conjuntos da Santa Cecília e Nove de Julho Em ambos os casos a provisão de valor de uso como função social da habitação e a acumulação de capital conviviam conforme destaca Corrêa Lima 1942 ao esclarecer os objetivos principais que norteavam do projeto para o CR da Várzea do Carmo a compatibilidade entre os salários dos futuros moradores e o custo das habitações sem que estas deixassem de ser higiênicas e confortáveis e a rentabilidade do empreendimento de modo a garantir retorno aos recursos aplicados pelo IAPI que por sua vez podia ser atingida através do adensamento populacional da racionalização dos elementos e processos construtivos e da associação do uso residencial popular a outros usos É possível afirmar que estas implicações e objetivos norteavam os projetos habitacionais dos IAPs de um modo geral buscandose a atingir ao mesmo tempo os objetivos sociais e econômicos da produção habitacional realizada através da política previdenciária de habitação 10 Motor de produção o elemento que comanda as decisões e práticas do agente que detém o controle econômico direto e portanto estrutura a dinâmica de produção na produção capitalista por exemplo o motor de produção é a acumulação de capital JARAMILO 2010 p176 tradução nossa SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 19 REFERÊNCIAS BRASIL Decreto n 4682 de 24 de janeiro de 1923 Cria em cada uma das empresas de estradas de ferro existentes no país uma Caixa de Aposentadoria e Pensões para os respectivos empregados Rio de Janeiro DF 24 jan 1923 BRASIL Decreto nº 22872 de 29 de junho de 1933 Cria o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos regula o seu funcionamento e dá outras providências Rio de Janeiro DF 29 jun 1933 BRASIL Decreto nº 1749 de 28 de junho de 1937 Aprova novo regulamento para a aquisição de prédios destinados à moradia dos associados e à sede dos Institutos e Caixas de Aposentadoria e Pensões Rio de Janeiro DF 28 jun 1937 BONDUKI Nabil G Origens da Habitação Social no Brasil Arquitetura Moderna Lei do Inquilinato e Difusão da Casa Própria São Paulo Estação LiberdadeFAPESP 1998 BONDUKI Nabil G Os pioneiros da habitação social no Brasil cem anos de construção de política pública no Brasil São Paulo UNESP SESC 2014 Volume 1 BONDUKI Nabil G KOURY Ana Paula orgs Os pioneiros da habitação social no Brasil inventário da produção pública no Brasil entre 1930 e 1964 São Paulo UNESP SESC 2014 Volume 2 BOTAS Nilce C A Entre o progresso técnico e a ordem política arquitetura e urbanismo na ação habitacional do IAPI Tese Doutorado FAUUSP São Paulo 2011 CASAS PARA OS INDUSTRIÁRIOS In Industriários Órgão oficial do IAPI n 17 out 1950 p 34 CORRÊA LIMA FLORES CAVALCANTI SILVA Conjunto Residencial da Várzea do Carmo IAPI S Paulo In Revista Municipal de Engenharia PDF Vol 10 n4 nov 1942 FAORO Raymundo Os donos do poder formação do patronato político brasileiro 3ª ed São Paulo Globo 2002 FAUSTO Boris A Revolução de 1930 História e Historiografia 11 Ed São Paulo Brasiliense 1987 FAUSTO Boris Estado Classe Trabalhadora e Burguesia Industrial 19201945 uma revisão In Novos Estudos n 20 março 1988 IAPI A criação e a organização do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários Rio de Janeiro Tipografia Mercantil 1939 JARAMILLO Samuel Hacia una teoria de la renta del suelo urbano Bogota Universidad de los Andes Facultad de Economia CEDE Ed Uniandes 2010 LANGENBUCH Juergen R A estruturação da Grande São Paulo estudo de geografia urbana Rio de Janeiro Instituto Brasileiro de Geografia Departamento de Documentação e Divulgação Geográfica e Cartográfica 1971 MAIS DE CEM CASAS para bancários serão construídas nesta capital In Folha Bancaria São Paulo ano I n1 02 set 1939 p6 SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL DESENVOLVIMENTO CRISE E RESISTÊNCIA QUAIS OS CAMINHOS DO PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL 20 MALLOY James A política da previdência social no Brasil Rio de Janeiro Graal 1986 MEYER RMP GROSTEIN MD BIDERMAN C São Paulo Metrópole São Paulo EDUSP Imprensa Oficial do Estado de São Paulo 2004 PEREIRA Paulo Cesar X Espaço técnica e construção o desenvolvimento das técnicas construtivas e a urbanização do morar em São Paulo São Paulo Nobel 1988 O PROBLEMA DA AQUISIÇÃO da casa própria pelos bancários In Folha Bancária São Paulo jun 1940 p 8 SANTOS Wanderley Guilherme dos Cidadania e Justiça Rio de Janeiro Editora Campus 1979 WEFFORT Francisco O Populismo da Política Brasileira Rio de Janeiro Paz e Terra 1980 SESSÃO TEMÁTICA 5 HABITAÇÃO E A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO E REGIONAL Política Habitacional 19301985 A política habitacional brasileira se transformou ao longo do tempo refletindo as mudanças sociais econômicas e políticas do país No período abordado que compreende desde a década de 1930 até 1985 foram estabelecidos importantes iniciativas e instituições voltadas para a questão da habitação visando atender às demandas da população urbana em crescimento SILVA 2019 No início do século XX conforme Fausto 1999 a população urbana no Brasil era relativamente pequena representando cerca de 16 da população total em 1920 No entanto esse cenário começou a se transformar rapidamente com um aumento significativo da população urbana nas décadas seguintes Esse crescimento populacional trouxe consigo desafios relacionados à habitação infraestrutura urbana e serviços para atender às necessidades das cidades em expansão Nesse contexto as Caixas de Aposentadorias e Pensões CAPs desempenharam um papel importante no fornecimento de moradia para os trabalhadores vinculados a essas instituições A partir de 1932 as CAPs passaram a financiar a construção de habitações embora de forma seletiva e restritiva atendendo de maneira pontual aos seus associados DE SOUZA et al 2020 Posteriormente as CAPs foram substituídas pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões IAPs que continuaram atuando no financiamento venda e locação de imóveis Os IAPs apresentaram diferentes padrões de produção habitacional incluindo edifícios verticais isolados conjuntos de edifícios multifamiliares e residências unifamiliares Cada instituto tinha sua própria política de projetos relacionada às condições socioeconômicas dos associados e à arrecadação de recursos Em São Paulo por exemplo os IAPs beneficiaram principalmente trabalhadores das áreas industrial e comercial contribuindo para a construção de moradias para essas categorias CRUZ 2008 A partir da década de 1960 o governo brasileiro criou a Fundação da Casa Popular o Sistema Financeiro de Habitação SFH e o Banco Nacional de Habitação BNH como parte de uma estratégia mais ampla para enfrentar o déficit habitacional O BNH foi concebido como o principal impulsionador para superar o déficit habitacional no país ROCHA 2023 No entanto relatórios anuais da instituição revelaram que os recursos disponíveis foram insuficientes para atender à demanda populacional urbana evidenciando a ineficiência do sistema em seus primeiros anos de existência Após a extinção da Fundação da Casa Popular o SFH e o BNH passaram a desempenhar um papel central na política habitacional do país No entanto a realidade revelou a incapacidade de superar o déficit habitacional apesar dos recursos significativos disponíveis para investimento em projetos habitacionais Ao longo da história conforme Santos 2006 o déficit habitacional persistiu como um problema complexo e contraditório na sociedade brasileira A habitação não se limita apenas ao acesso a unidades habitacionais mas também envolve a infraestrutura urbana e os serviços necessários para garantir condições adequadas de moradia O poder público atacou em três frentes a do controle sanitário das habitações a da legislação e códigos de posturas e a da participação direta em obras de saneamento das baixadas urbanização da área central e implantação da rede de água e esgoto BONDUKI 199829 Após 1985 a política habitacional brasileira continuou a passar por transformações e desafios refletindo as mudanças sociais econômicas e políticas do país A questão da habitação permanece como um desafio importante a ser enfrentado exigindo abordagens integradas que considerem não apenas a construção de moradias mas também a infraestrutura urbana e os serviços necessários para garantir condições dignas de vida para a população REFERÊNCIAS BONDUKI Nabil Georges Origens da habitação social no Brasil Arquitetura moderna Lei do Inquilinato e difusão da casa própria Estação Liberdade FAPESP São Paulo 1998 CRUZ Maristela Miranda da Política habitacional em Sumaré favela São Domingos 2008 Disponível em httpsrepositoriosispuccampinasedubrhandle12345678916141 DE SOUZA Jailson BARBOSA Jorge Luiz SIMÃO Mário Pires A favela reinventa a cidade Mórula Editorial 2020 FAUSTO Boris Fazer a América a imigração em massa para a América Latina Edusp 1999 ROCHA Samara Tavares A implementação do Programa Social e Ambiental dos Igarapés de ManausPROSAMIM no Parque Residencial São Raimundo nos seus aspectos de garantia no acesso à habitação e a geração de trabalho e renda 2023 Disponível em httpstedeufamedubrhandletede9949 SANTOS Cynthia de Souza A política habitacional para a população de baixa renda em Belo Horizonte a partir de 1990 2006 Tese de Doutorado Universidade de São Paulo Disponível em httpswwwtesesuspbrtesesdisponiveis1616137tde03032010161510 enphp SILVA Ivanilde da Conceição et al Representações sobre o patrimônio participação popular nas políticas habitacionais de interesse social no Centro Histórico de São LuísMA 2019 Disponível em httpwwwtedebcufmabr8080jspuihandletede2536