Políticas Públicas - Cap 01

Sumário\n\nPrefácio, XI\nPrefácio e agradecimentos da 2ª edição, XV\n\n1 Introdução: percebendo as políticas públicas, 1\n 1.1 Definição de política pública, 2\n 1.1.1 Primeiro nó conceitual, 2\n 1.1.2 Segundo nó conceitual, 5\n 1.1.3 Terceiro nó conceitual, 7\n 1.2 O problema público, 10\n 1.3 Exemplos de políticas públicas nas diversas áreas, 11\n 1.4 Minicaso: terra de ninguém, 12\n Os Médicos Sem Fronteiras, 14\n Bibliografia utilizada para a construção do minicaso, 15\n Questões do minicaso, 16\n 1.5 Exercícios de fixação, 16\n 1.6 Questões de múltipla escolha, 17\n 1.7 Referências do capítulo, 19\n\n2 Tipos de política pública, 23\n 2.1 Tipologia de Lowi, 25\n 2.2 Tipologia de Wilson, 26\n 2.3 Tipologia de Gormley, 28\n 2.4 Tipologia de Gustafsson, 29\n 2.5 Tipologia de Bozeman e Pandey, 30\n 2.6 Criação de novas tipologias, 31\n 2.6.1 As limitações das tipologias, 32 2.7 Minicaso: Raposa Serra do Sol, 33\n Contextualização histórica, 33\n As coalizões em torno da causa, 34\n O período pós-homologação, 36\n Bibliografia utilizada para a construção do minicaso, 37\n Questões do minicaso, 38\n 2.8 Exercícios de fixação, 38\n 2.9 Questões de múltipla escolha, 39\n 2.10 Referências do capítulo, 41\n\n3 Ciclo de políticas públicas, 43\n 3.1 Identificação do problema, 44\n 3.2 Formação da agenda, 46\n 3.3 Formulação de alternativas, 48\n 3.4 Tomada de decisão, 51\n 3.5 Implementação da política pública, 55\n 3.6 Avaliação da política pública, 62\n 3.7 Extinção da política pública, 67\n 3.8 Minicaso: sistema de avaliação das escolas estaduais, 69\n 3.9 Exercícios de fixação, 73\n 3.10 Questões de múltipla escolha, 75\n 3.11 Referências do capítulo, 77 4 Instituições no processo de política pública, 81\n 4.1 Percebendo as instituições, 82\n 4.2 Como o analista de políticas públicas lida com as instituições?, 83\n 4.3 Esquemas analíticos para análise institucional, 85\n 4.4 Minicaso: instituições moldando o comportamento, 90\n O Plano Gênesis, 91\n Consequências não previstas, 93\n Bibliografia utilizada para a construção do minicaso, 95\n Questões do minicaso, 95\n 4.5 Exercícios de fixação, 95\n 4.6 Questões de múltipla escolha, 96\n 4.7 Referências do capítulo, 98\n\n5 Atores no processo de política pública, 101\n 5.1 Políticos, 102\n 5.2 Designados politicamente, 103\n 5.3 Burócratas, 104\n 5.4 Juízes, 107\n 5.5 Grupos de interesse, 108\n 5.6 Partidos políticos, 110\n 5.7 Meios de comunicação – mídia, 111\n 5.8 Think tanks, 113\n 5.9 Policytakers, 115\n 5.10 Organizações do terceiro setor, 116\n 5.2 Modelos de relação e de prevalência, 117\n 5.2.1 Modelo principal-agente, 117\n 5.2.2 Redes de políticas públicas, 119\n 5.2.3 Modelos elitistas, 121\n 5.2.4 Modelo pluralista, 122\n 5.2.5 Triângulo de ferro, 123 5.3 Minicaso: atores contagiados pelo pânico, 124\n Depois da tempestade a calmaria, 126\n Questões do minicaso, 126\n 5.4 Exercícios de fixação, 127\n 5.5 Questões de múltipla escolha, 128\n 5.6 Referências do capítulo, 131\n\n6 Estilos de políticas públicas, 135\n 6.1 Tipologia de Richardson, Gustafsson e Jordan, 136\n 6.2 Estilo regulatório versus estilo gerencial, 138\n 6.3 Participação na construção de políticas, 140\n 6.4 Minicaso: o nível de participação ideal, 144\n Bibliografia utilizada para construção do minicaso, 146\n Questões do minicaso, 146\n 6.5 Exercícios de fixação, 147\n 6.6 Questões de múltipla escolha, 147\n 6.7 Referências do capítulo, 149\n\nGlossário de termos de políticas públicas, 151\nReferências bibliográficas, 159\nGabarito, 169 tributos, assimetrias informativas e outras falhas de mercado. No entanto, do ponto de vista analítico, acreditamos que o Estado não é o único a protagonizar a elaboração de políticas públicas. Filiamo-nos, portanto, à abordagem multicêntrica, por vários motivos:\n\n1. A abordagem multicêntrica adota um enfoque mais interpretativo e, por consequência, menos positivista, do que seja uma política pública. A interpretação do que seja um problema público e do que seja a intenção de enfrentar um problema público aflora nos atores políticos envolvidos com o tema (os policymakers, os policytakers, os analistas de políticas públicas, a mídia, os cidadãos em geral).\n2. A abordagem multicêntrica evita uma pré-análise de personalidade jurídica de uma organização antes de enquadrar suas políticas como sendo públicas. Uma prefeitura tem personalidade jurídica de direito público e, por isso, elabora políticas públicas? A Petrobras tem 60% das ações em mãos privadas, então não elaborará políticas públicas? Quem nomeia o presidente da Petrobras é o presidente da República, então suas políticas são públicas? Uma organização que tenha 50% de suas ações controladas pelo Estado passaria a elaborar políticas públicas se o Estado comprasse mais uma ação? Consideramos este tipo de verificação infrutífera.\n3. A abordagem multicêntrica permite um aproveitamento do instrumental analítico e conceitual da areia da política pública para um apreciado espectro de fenômenos político-administrativos de natureza não estatal.\n4. A distinção entre esfera pública e esfera privada faz mais sentido que a distinção entre esfera estatal e esfera não estatal. O papel do Estado varia em cada país, e muda constantemente dentro de um mesmo país. Estão cada vez mais evidentes as mudanças no papel do Estado moderno e o rompimento das barreiras entre esferas estatais e não estatais na solução de problemas coletivos, tais como o tráfico internacional de drogas, o combate às mudanças climáticas, e a doenças infectocontagiosas. Uma pluri- Introdução: percebendo as políticas públicas\n\nFigura 1.1 - Políticas públicas e políticas governamentais.\n\nA frase de Heidemann (2009, p. 31) ilustra bem essa delimitação: \"a perspectiva de política pública vai além da perspectiva de políticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover políticas públicas\".\n\nA essência conceitual de políticas públicas é o problema público. Exatamente por isso, o que define se uma política é ou não pública é a sua intenção de responder a um problema público, e não se o tomador de decisão tem personalidade jurídica estatal ou não estatal. São os contornos da definição de um problema público que dão à política o adjetivo \"pública\".\n\n1.1.2 Segundo nó conceitual\n\nA exaltação do debate sobre o segundo nó conceitual foi feita por Dye (1972, p. 1) quando afirmou que política pública é \"tudo aquilo que os governos es- colhem fazer ou não fazer\". Com essa concepção, a política pública também passa a significar a omissão ou a negligência.\n\nDiversos autores, com competente argumentação, se afilam a esta concepção. Para Fernandes (2010, p. 43), \"o Governo que não toma uma atitude pública sobre determinado problema também faz política\". Souza (2007, p. 86), referenciando Bachrach e Baratz (1962), escreve que \"não fazer nada em relação a um problema também é uma forma de política pública\".\n\nRealmente, a inação de um governante frente a um problema público crônico, como a seca no agreste nordestino, gera um questionamento sobre seus interesses na manutenção do status quo. Em nossa concepção, no entanto, o que temos neste caso é uma falta de política pública voltada para a solução do problema da seca do Nordeste ou a vontade de margear uma política pública que já existe, mesmo que falida.\nA partir da concepção de política como diretriz é bastante difícil aceitar a omissão como forma de política pública. A lógica desse argumento é: se um problema público é interpretativo, e todos os cidadãos visualizam problemas surdo que seja, daria luz a uma política pública. Se todas as omissões dos neológicos de atores governamentais e não governamentais fossem consideradas políticas públicas, tudo seria política pública. Ademais, seria impossível distinguir entre impactos da política pública e o curso natural das coisas, a casualidade.\n\nVejamos um exemplo: se, nos dias atuais, um grupo de importadores de produtos chineses pressiona seu governo a criar um sistema de trem de gravidade para que os materiais fossem transportados por um túnel que passe pelo centro da Terra e ligasse a China ao Brasil em menos de uma hora,10 o governo provavelmente não acolheria essa demanda por motivos de custos e dificuldade de implementação. Essa recusa de demanda é uma política pública?\nOutro exemplo: um grupo de religiosos muçulmanos brasileiros pode\nmandar ao Congresso uma legislação que obrigue a todos frigoríficos adotar o halal,5 método de abate que, entre outras coisas, exige que os suínos sejam apontados para a cidade de Meca no momento da degola. A inação do Congresso seria uma política pública?\nAcreditamos que situações de omissão ou negligência governamental não\nsão consideradas políticas públicas, mas apenas falta de inserção do programa na agenda formal.\nEsse posicionamento não se confunde com a inação derivada da política pública. Se, por exemplo, os funcionários da área de saúde se recusarem a imple- mentar uma diretriz Ministerial de distribuição gratuita de seringas para drogados (política de redução de danos), essa inação dos agentes de saúde faz parte da política pública, é elemento da sua implementação, e determina o grau de eficácia da política pública.\nUma política pública é uma diretriz, ou seja, uma orientação de um policymaker à atividade ou a passividade de um policymaker, e também é o conjunto de ações ou inações derivadas dessa diretriz.\n\n1.1.3 Terceiro nó conceitual\n\nExistem posicionamentos teóricos que interpretam as políticas públicas como somente macrodiretrizes estratégicas, ou conjuntos de programas (Comparato, 1997; Massa-Arzabe, 2002). Nessa interpretação, a \"política pública\" é estruturante, e os programas, planos e projetos são apenas seus elementos operativos, não podendo ser considerados políticas públicas individualmente.\nEm nosso entendimento, o nível de operacionalização da diretriz não é um bom critério para o reconhecimento de uma política pública. Se fosse adotada essa delimitação, excluiriamos da análise as políticas municipais, regionais, estatuais e aquelas intraorganizacionais que também se configuram como respostas a problemas públicos.\nNós posicionamos que as políticas públicas são tanto as diretrizes estruturantes (de nível estratégico) como as diretrizes de nível interno diário e operacional. Aliás, grande parte da construção teórica dos policy studies acontece sobre a análise de programas, planos e políticas públicas locais ou regionais.\n\nPara facilitar a compreensão, tomemos o exemplo da educação superior.\n\nExemplo: Níveis de política pública na educação superior\nNo Brasil, temos um modelo de educação superior baseado na oferta gratuita por meio de universidades públicas estatais, e a oferta paga por meio de universidades privadas e públicas não estatais (exemplo: comunitárias, confessionais etc.). Esta é uma política estruturante (estratégica) dirigida para o enfrentamento de um problema público: a necessidade de formação técnico-científica dos brasileiros.\nDentro desse modelo de educação superior, o governo pode ter várias políticas de nível intermediário, por exemplo, uma política de expansão da oferta pública, uma política que garantia da qualidade de oferta (ex. exame nacional de desempenho de estudantes – ENADE, avaliação dos cursos de graduação etc.), e uma política para a regulamentação do ensino à distância (ex, diretrizes curriculares nacionais, regulamentação do ensino à distância etc.).\nA política de expansão da oferta também pode ser destinada em várias políticas públicas: REUNI (expansão da oferta de cursos em universidades federais), PROUNI (concessão de bolsas para alunos estudantes regularmente em universidades particulares), FIES (financiamento estudantil), UNABERTA (ampliação da oferta pública de ensino a distância) e a criação de Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (Haddad, 2011).