O Setor Público e o Desenvolvimento Econômico

CAPÍTULO 4 O Setor público e o Desenvolvimento Econômico Fundamentos de Economia Introdução Neste Capítulo você terá contato com os princípios de atuação do Estado na economia compreendendo os principais aspectos que moldam as avaliações a respeito da efetividade do setor público Dessa forma conseguirá descrever as funções econômicas do Estado a estrutura tributária necessária para a execução de seus objetivos a forma pela qual se estabelece o orçamento público bem como os resultados da diferença entre arrecadação e gasto ou seja o déficit público Também terá contato com as principais teorias de crescimento e desenvolvimento econômico o que lhe permitirá entender quais são as fontes de geração de riqueza nas economias bem como as estratégias de financiamento do desenvolvimento econômico 1 O Setor Público Ao longo deste curso você teve contato com diversas formas de atuação do Estado na economia Em um primeiro momento aprendeu como as diferentes escolas de pensamento econômico encaram o papel econômico do Estado depois compreendeu como as políticas governamentais são capazes de afetar o equilíbrio dos mercados competitivos por fim verificou como a adoção de políticas macroeconômicas interferem no ciclo econômico Essa visão inicial é muito rica para a compreensão das formas como o Estado pode intervir no curso econômico No entanto a discussão ainda carece de aprofundamento dos mecanismos de atuação do Estado Nesse sentido a seguir será apresentada uma breve conceituação das funções econômicas do setor público com posterior elucidação dos princípios norteadores da execução tributária o que lhe permitirá obter a receita necessária para a execução de seus gastos Por fim você terá contato com questões relativas ao resultado financeiro da ação do setor público expresso por meio de déficits e superávits fiscais Mas antes de iniciarmos a discussão a respeito do papel econômico do setor público segue um exercício a respeito da necessidade de nos organizarmos em torno de um aparato estatal Quadro 1 Muitos leitores já devem ter se feito essa pergunta Ou colocando as coisas de outra forma seria possível não ter governo Um exercício intelectual interessante é imaginar o que aconteceria se por exemplo um transatlântico com 2000 passageiros naufragasse e todas as pessoas conseguissem se salvar sem que o resto do mundo saiba do seu destino indo parar em uma ilha deserta O pequeno anarquista que vive dentro de cada pessoa no início provavelmente levaria cada um a tentar sobreviver de forma independente dos outros Com o passar do tempo porém algumas perguntas começariam a surgir tais como Como a comunidade fará para se proteger da ação dos animais selvagens Se houver um litígio entre duas pessoas quem arbitrará para decidir quem está com a razão Quem tomará conta dos eventuais infratores que por exemplo forem pegos roubando o sustento dos outros Quem tomará conta dos doentes e tantas outras que poderão surgir O leitor já terá percebido que o exercício proposto nada mais é do que uma parábola para explicar e justificar a existência dos governos De fato a primeira questão está associada ao que seria o conceito de defesa a segunda ao de justiça etc O governo surge como forma de organizar e disciplinar melhor as relações entre as pessoas A partir dessa necessidade inicial porém é claro que há uma série de vícios e imperfeições como a má escolha de prioridades o desperdício de recursos etc que constituem o fermento que alimenta as críticas as quais em maior ou menor medida são dirigidas aos governos de todos os países do mundo Podese e devese tentar minorar essas imperfeições sem perder de vista que a alternativa à existência de um governo é o cada um por si o que é obviamente incompatível com qualquer forma de convivência civilizada entre pessoas ou grupos sociais Quadro 1 Para que serve o governo Fonte GIAMBIAGI F ALÉM A C 2008 p 9 11 Funções Econômicas do Setor Público Você já parou para pensar que quando vai comprar um refrigerante suas opções de compra restringemse a marcas de apenas duas empresas De acordo com a Associação dos Fabricantes de Refrigerantes do Brasil Afrebras cerca de 90 desse tipo bebida é fabricado pela CocaCola e pela AmBev excetuandose algumas marcas regionais pequenas No início do século XX a maioria dos setores econômicos era pouco concentrada de modo que o papel do Estado centravase na justiça e na segurança Contudo o decorrer da história mostrou a necessidade de expansão do papel do Estado Serão apresentados a seguir alguns eventos históricos que contribuíram para a reformulação das funções econômicas do Estado O desenvolvimento dos modos de produção em especial o advento da produção em massa fordista e a consequente concentração dos mercados mostraram a real necessidade do Estado em fiscalizar e manter as práticas concorrenciais de modo a garantir o bemestar social A crise de 1929 por sua vez mostrou a importância do Estado na geração de empregos por meio de obras de infraestrutura Por fim com o término das duas grandes guerras mundiais observou se um avanço significativo dos ideais socialdemocratas selando a abertura de estratégias de desenvolvimento cada vez mais dependentes do Estado No final da década de 1970 contudo as crises fiscais ocasionadas pela adoção das políticas fiscais expansionistas que embasaram o Estado de Bem Estar Social aliadas ao desenvolvimento tecnológico e do sistema financeiro fez ressurgir o ideal liberal de baixa intervenção do Estado na economia Antes de prosseguir com a descrição das funções econômicas do Estado fazse necessária uma breve discussão sobre eficiência do mercado na alocação de recursos produtivos de modo a deixar mais claro o embate de ideias liberais e keynesianas que moldaram essa evolução Para que possamos entender esse ponto voltemos à descrição da mão invisível do mercado de Adam Smith Para esse autor o problema de alocação de recursos produtivos se resolve da maneira mais eficiente possível por meio do mercado Como isso acontece Imagine que uma determinada sociedade esteja enfrentando problemas de escassez de alimentos ao mesmo que tempo que tem excesso de sapatos os quais estão se acumulando nos estoques das lojas Podemos enxergar essa problemática por meio de duas óticas desejos da sociedade e alocação de recursos Essa visão nos permitirá entender o conceito de eficiência Implicitamente o desejo dessa sociedade é que ocorra uma realocação dos recursos produtivos os quais deixem de ser empregados em tal escala na produção de sapatos para serem utilizados nos processos de produção de alimentos Dizse implicitamente pois não há ninguém pensando diretamente nessa situação mas sim um desejo de que haja mais alimentos sendo produzidos e menos sapatos Mas como realocar os recursos produtivos De acordo com Smith a forma mais eficiente de resolver esse problema encontrase no mercado concorrencial por meio de um sistema de preços flexível e da livre de intervenção governamental Se os fabricantes de sapatos estão acumulando estoques deverão iniciar um processo de redução de preços para conseguir vendêlos A queda de preços reduz o lucro por unidade de produto o que torna a atividade menos atrativa fazendo com alguns produtores enxerguem maior potencial em outras atividades mais lucrativas como a produção de alimentos Por outro lado os fabricantes de alimentos encontram margem para elevação de preços na medida em que a oferta existente é insuficiente para cobrir toda a demanda O aumento do preço permitirá que estes obtenham um lucro maior por unidade de produto A maior lucratividade por sua vez estimulará os investimentos produtivos os quais exigirão que uma maior quantidade de recursos produtivos seja alocada nessa atividade Partindo do nosso exemplo simplista esses recursos viriam daqueles que produziam sapato e agora têm interesse na produção de alimentos Assim se entendermos a eficiência de um mercado a partir da maximização dos ganhos do comércio entre vendedores e compradores toda vez que houver algum desequilíbrio de mercado excesso ou escassez de oferta os resultados sugerem que uma melhor alocação dos recursos produtivos poderia estar sendo feita nesse sentido ainda não se alcançou a situação mais eficiente possível Assim qualquer ação do Estado que tire do mercado essa capacidade de se autorregular tenderia a trazer menor eficiência no processo de alocação dos recursos produtivos No entanto essa visão é bastante rebatida por outras vertentes teóricas Conforme vimos Keynes acreditava que é irreal essa premissa de que a economia tenderia por meio da mão invisível do mercado ao equilíbrio de longo prazo Nesse sentido ele acreditava que a ação do Estado por si só não é ineficiente pelo contrário ela serve para corrigir as flutuações de curto prazo uma vez que a mão invisível é passível de falhas PRATIQUE Um vídeo foi encomendado pela Câmara de Comércio dos Estados Unidos em meados da década de 1950 ao cartunista John Sutherland com o intuito de exaltar às forças armadas americanas as glórias do sistema de livre mercado De maneira muito didática ele explica a eficiência decorrente de um sistema de livre mercado pontuando o escopo de atuação do Estado bem como as consequências de uma intervenção desastrosa Disponível em httpswwwyoutubecomwatchvIPS6P2jDOA Observase portanto que a abrangência do intervencionismo estatal anda no bojo do desenvolvimento das teorias econômicas as quais estão enraizadas em ideologias em parte a existência de um governo pode refletir a presença de ideologias sociais e políticas que divirjam das premissas adotadas quanto à soberania do consumidor e quanto à preferência por um sistema de decisões descentralizadas Mas este é apenas um aspecto secundário do problema Tem maior importância o fato de que o mecanismo de mercado não pode desempenhar sozinho todas as funções econômicas A atuação governamental é necessária para guiar corrigir e suplementar este mecanismo em alguns aspectos MUSGRAVE MUSGRAVE 1980 p 42 Ainda assim apesar de não haver consenso sobre a eficiência da ação do Estado na economia vamos discorrer sobre algumas de suas funções básicas 1 Função alocativa prover bens e serviços que não são de interesse da iniciativa privada e cujo consumo por um não afeta o acesso de outro Esses tipos de bens são chamados bens públicos e podem se dividir em tangíveis ruas iluminação pública etc e intangíveis defesa nacional justiça e segurança pública A função alocativa também prevê a correção das falhas de mercado como as externalidades e a criação de monopólios SAIBA MAIS A distinção entre bens privados e públicos se dá por meio de dois aspectos não exclusão e não rivalidade Pesquise ambos e caracterize as diferenças entre esses dois tipos de bens 2 Função distributiva realização de políticas de redistribuição de rendas Nesse caso o Estado utiliza parte da sua arrecadação de impostos para minimizar os efeitos das falhas no processo distributivo do mecanismo de mercado Os principais instrumentos dessa função são as políticas de transferência de renda como o Bolsa Família bem como os subsídios e concessões de crédito que visam estimular o acesso de famílias de baixa renda ao consumo de bens como o Minha Casa Minha Vida 3 Função reguladora a função estabilizadora referese ao papel do Estado na condução dos interesses de política macroeconômica em relação aos preços da economia inflação e emprego Nesse sentido qualquer tomada de decisão aplicada no âmbito das políticas monetária e fiscal está satisfazendo essa função do Estado 12 Estrutura tributária O cumprimento de cada uma das funções do Estado exige que este desembolse recursos financeiros Esses recursos financeiros por sua vez são obtidos principalmente por meio da arrecadação tributária Para garantir o bemestar social um sistema tributário deve ser guiado por proposições elementares e essenciais que permitam a minimização da interferência do governo nas decisões dos agentes econômicos assim como a distribuição justa dos ônus entre esses Essas proposições serão detalhadas no quadro a seguir Quadro 2 Sistema Tributário Ideal Fonte Autor 121 Princípio da equidade O princípio da equidade é concebido em uma perspectiva normativa estabelecendo que o ônus da implementação de impostos deve ser repartido entre os agentes econômicos Em outras palavras visa estabelecer a relação entre cobrança do tributo e capacidade de pagamento e dividese entre princípio do benefício e capacidade de pagamento 122 Princípio do benefício Na medida em que uma parcela dos tributos é destinada ao provimento de bens públicos argumentase que a utilização deles deveria estar equiparada com o pagamento dos tributos A aplicação desse princípio na prática é bastante complexa Como determinar quanto você ou seu vizinho utilizam da iluminação pública da sua rua por exemplo Quem trabalha à noite deveria pagar um tributo mais elevado por utilizar mais esse tipo de bem do que aqueles que saem somente à luz do dia Apesar da dificuldade alguns tipos de serviços públicos utilizamse de taxas específicas para seu financiamento como o transporte público e a energia Nesse sentido concluise que esse princípio é aplicável a alguns tipos específicos de serviços públicos contribuindo exclusivamente portanto para a função alocativa 123 Princípio da capacidade de pagamento Nesse caso a tributação deveria ser estabelecida de acordo com a capacidade de pagamento do agente econômico Em torno do que é considerado socialmente justo é possível estabelecer uma regra geral de tributação tratar igualmente aqueles com mesma capacidade de pagamento equidade horizontal e de maneira diferente os que possuem capacidades de pagamento distintas equidade vertical A aplicação desse princípio convive com o seguinte dilema quem tem maior capacidade de pagamento Quem tem a maior renda ou o maior patrimônio ou quem consome mais Os que defendem a renda como melhor critério assim o fazem porque acreditam que seja a forma mais ampla da compreensão de capacidade de pagamento tendo em vista que quanto maior a renda maior a capacidade de consumo e de construção de patrimônio Cabe neste ponto apresentarlhe mais um importante conceito progressividade Um imposto é considerado progressivo quando sua alíquota¹ eleva à medida que a renda também aumenta No Brasil o Imposto de Renda é progressivo Os que acreditam que o consumo é o melhor critério defendem que o ato de consumir é voltado para a satisfação de uma necessidade individual e deveria portanto ser devidamente onerado Ademais a imposição do Imposto de Renda acaba por diminuir a capacidade de poupança e investimento dos agentes econômicos variáveis tão importantes para o crescimento econômico Nesse tipo de tributação não há espaço para a progressividade de modo que todos os indivíduos pagam a mesma alíquota ao consumir um bem Em termos práticos se você ou Warren Buffett2 comprarem um guaraná na padaria estarão pagando exatamente o mesmo valor ao Estado Por fim os impostos sobre a riqueza também geram muitas polêmicas quanto à sua necessidade e efetividade O patrimônio de qualquer indivíduo do sistema econômico é resultado de uma renda que foi gerada em um momento anterior e não foi gasta em consumo ou seja nada mais é do que poupanças geradas no passado Na medida em que são resultado de rendas passadas muitos acreditam que já foram devidamente tributadas 124 Princípio da neutralidade O princípio da neutralidade prevê que a imposição de tributos não deve afetar a eficiência do mercado na alocação dos recursos À medida que a imposição de um tributo altera artificialmente o preço do bem este é capaz de gerar uma distorção nesse sistema de preços levando a economia a uma situação menos eficiente Isso posto o princípio da neutralidade estabelece uma visão normativa da tributação hipoteticamente a imposição de um tributo não pode afetar as decisões dos agentes Em termos práticos significa que a neutralidade prevê que um sistema tributário deva gerar a menor distorção possível na alocação dos recursos produtivos e consequentemente no sistema de preços O Imposto de Renda é considerado em certa medida neutro Isso ocorre pois a imposição da alíquota diminui da mesma maneira a renda disponível para consumo e poupança daqueles indivíduos enquadrados na mesma faixa de rendimento No entanto ao avaliarmos os impostos seletivos que incidem sobre a produção e o consumo quebrase esse princípio Isso não significa contudo que tal imposição necessariamente irá trazer ineficiência Por exemplo o fato de a produção e o consumo de cigarro arcarem com uma carga tributária mais elevada do que a média está minimizando o impacto de externalidades negativas decorrentes de seu consumo a saber a elevação dos gastos com saúde pública 125 Conceito de simplicidade Um sistema tributário deve ser idealizado de modo que os seus geradores de receita contribuintes o entendam facilmente Ademais os custos com o processo de cobrança e arrecadação não devem ser elevados 13 Tipos de tributos Quando o imposto incide diretamente sobre o indivíduo mais especificamente sobre sua renda salários lucros juros dividendos e aluguéis ou patrimônio dizse que a tributação é direta Quando por sua vez incidir sobre as transações pertinentes às atividades econômicas ou produtos e serviços dizse que a tributação é indireta 131 Imposto de Renda O Imposto de Renda é um tributo direto o qual pode ser aplicado tanto às Pessoas Físicas IRPF quanto às Pessoas Jurídicas IRPJ Suas alíquotas são fixadas com base em faixas de renda respeitando o critério de progressividade Sua base de cálculo incide em torno da renda tributável que contempla alguns abatimentos do rendimento total do indivíduo como gastos com planos de saúde O Imposto de Renda da Pessoa Física fica retido diretamente na fonte pagadora Portanto os trabalhadores formais ao receberem seu salário já têm descontado o imposto de modo a se minimizarem as práticas de sonegação no caso dos contratos em CLT O Imposto de Renda da Pessoa Jurídica incidirá sobre o lucro tributável das organizações sendo sua base de cálculo feita a partir de três métodos Lucro real é a diferença entre receitas e custos O cálculo do IRPJ a partir desse método exige registros contábeis em conformidade com a legislação Sua forma de apuração pode se dar anualmente com contribuições mensais baseadas em estimativas ou trimestralmente Lucro presumido alíquota que incide sobre a receita bruta Esse tipo de método se aplica melhor a empresas cuja receita bruta não é grande o suficiente para que se tenha a necessidade de organização de um sistema contábil adequado à legislação tributária Lucro arbitrado o governo estabelece arbitrariamente qual deverá ser a base do imposto sua implementação se dá nas empresas que não apresentam registros contábeis precisos Na medida em que o IRPJ incide sobre o lucro tributável questionase o fato de que ele incida inteiramente sobre o produtor pois podem ocorrer repasses aos preços que os consumidores deverão pagar 132 Imposto sobre o Patrimônio Imposto que incide sobre a posse de ativos em um determinado período No Brasil os maiores exemplos desse tipo de imposto são o Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU e o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores IPVA 133 Imposto sobre as Vendas Impostos indiretos que incidem sobre o consumo podendo ser classificados de acordo com Amplitude da base incidência incidência que se dá rotineiramente sobre transações compra de produtos industriais ou de bens de consumo com alíquotas uniformes únicas ou seletivas diferenciadas segundo a natureza do bem Também podem incidir sobre as transações de compra e venda de mercadorias específicas Nesse caso as alíquotas são sempre seletivas Exemplo Imposto sobre consumo de bebidas alcoólicas Estágio do processo de produção e comercialização imposto pode ser cobrado do produtor do comércio atacadista do comércio varejista ou em todas as etapas Forma de apuração incidência se dá no valor total da transação Imposto em cascata ou cumulativo ou apenas no valor adicionado pelo contribuinte Imposto sobre valor adicionado O imposto em cascata fere o princípio da neutralidade em especial naqueles setores cuja cadeia produtiva é muito extensa Na medida em que cada etapa é tributada sobre o valor geral da transações os setores com maiores quantidades de etapas produtivas tendem a arcar com uma carga tributária mais intensa prejudicando sua competitividade e atratividade 14 Orçamento público O conceito de orçamento público surge quando se percebe que em um Estado de Direito para que se evite a ação imprópria de governantes se estabelece que os gastos do governo deverão ser submetidos à autorização antes de sua execução O comportamento dos gastos públicos está bastante atrelado com o contexto histórico conforme podemos observar na tabela a seguir Final século XX em torno de 1870 b Período prévio à I Guerra Mundial em torno de 1913 b Período pós I Guerra Mundial em torno de 1920 b Período prévio à II Guerra Mundial em torno de 1937 b 1960 1980 1990 1996 Alemanha 100 148 250 341 324 479 451 490 Austrália 183 165 193 148 212 341 349 366 Áustria 147 206 357 481 386 517 Bélgica c 138 221 218 303 578 543 543 anaá 167 250 286 388 460 447 sanha c 110 83 132 188 322 420 433 stas nis 73 75 121 197 270 314 328 333 rana 126 170 276 290 346 461 498 545 lana c 91 90 135 190 337 558 541 499 rlana 188 255 280 489 412 420 tália c 119 111 225 245 301 421 534 529 a 88 83 148 254 175 320 313 362 ruega 59 93 160 118 299 438 549 492 a elnia 246 253 269 381 413 347 ein ni 94 127 262 300 322 430 399 419 uécia 57 104 109 165 310 601 591 647 ua 165 140 170 241 172 328 335 394 Média Simples 105 120 182 224 279 431 442 458 a Governo geral b Valor referente ao ano mais próximo para o qual se dispõe de dados depois de 1870 antes de 1913 depois de 1920 e antes de 1937 c Até 1937 dados referentes apenas ao governo central Fonte GIAMBIAGI F ALÉM C A 2008 p 11 No decorrer do século XX observase uma participação cada vez mais expressiva dos gastos públicos no PIB dos países Especialmente quando enfrentam períodos de guerra a elevação dos gastos públicos é acentuada Independentemente da existência de algum esforço de guerra notase que o gasto público traçou uma trajetória de crescimento impulsionada por dois principais fatores envelhecimento populacional e urbanização O primeiro deles pressiona os gastos públicos pois aumenta as despesas com saúde e sobretudo com a previdência O segundo faz com que a sociedade pressione por serviços públicos cada vez melhores Em termos políticos e econômicos o estabelecimento do orçamento público reflete a execução de gastos os quais devem estabelecer áreas prioritárias Entre os principais centros de custo do governo temos a saúde b educação c defesa nacional d policiamento e regulação f justiça g assistencialismo SAIBA MAIS Você tem ideia de como o governo está distribuindo seus gastos entre os ministérios e secretarias Entre na página do Orçamento no site do Ministério do Planejamento e descubra No Brasil a Constituição de 1988 em seu artigo 1653 prevê que o orçamento do setor público seja realizado obedecendo cumulativamente a três requisitos a Plano Plurianual PPA4 b Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO5 e c Lei Orçamentária Anual LOA6 15 Déficit público Você já deve ter presenciado situações nas quais uma pessoa perde o controle de seus gastos e acaba comprometendo uma parcela maior do que seu rendimento Na medida em que o governo tem uma receita e uma perspectiva de gasto ele também está sujeito a tal situação Ao final de um exercício se a arrecadação for maior do que as despesas dizse que há um superávit nas contas públicas Quando o governo gasta mais do que arrecada por sua vez criase um déficit público No Brasil historicamente o setor público é deficitário Toda vez que as despesas superarem a receita gerada o governo deverá encontrar formas de financiar sua dívida Se recorrer a recursos extras fiscais poderá emitir moeda por exemplo Para tanto o Tesouro Nacional União deverá pedir o montante emprestado ao Banco Central A principal vantagem desse recurso está em não aumentar o endividamento público junto ao setor privado Contudo esse tipo de ação gera pressões inflacionárias O governo também pode optar por vender títulos da dívida pública ao setor privado Nesse caso ao obter receita com a venda do título tira moeda de circulação que deverá ser destinada ao financiamento de sua dívida Nesse caso não há pressão inflacionária contudo o endividamento público aumenta pois o título é vendido mediante o pagamento de juros Se recorrer aos recursos fiscais o governo poderá estabelecer um aumento dos impostos conjugado a uma maior restrição dos seus gastos política fiscal contracionista Assim percebemos que a manutenção da saúde financeira do Estado enfrenta dilemas em relação ao controle da inflação e da dívida pública 151 Tipos de déficit público Quando observamos a diferença entre o que foi arrecadado e gasto em um determinado período chegamos ao conceito de déficit primário Observe que nesse caso não se está levando em consideração os juros reais de dívida contraída em um momento anterior No entanto como o governo se endivida para cobrir o déficit primário todo exercício exige o pagamento de juros e amortização da dívida criada Surgem então dois novos conceitos de déficit a déficit nominal que soma ao déficit primário os gastos com juros e amortização da dívida b déficit operacional que é o déficit nominal excluindo a correção monetária e cambial7 152 Debate Déficit público vs Crescimento econômico Na última década estudos importantes apontaram que quanto maior a participação do déficit público no PIB menor tenderia a ser o crescimento que tal país enfrentaria Déficit públicaPIB Taxa de crescimento do PIB 30 41 3060 28 6090 28 90 01 Tabela 2 Média anual de crescimento do PIB Real para diferentes razões de participação do déficit público no PIB de 20 economias avançadas 19462009 Fonte REINHART ROGOFF 2010a 2010b11 apud HERNDON ASH POLLIN 2013 Comparado ao estudo anterior observase uma forte discrepância de dados em relação à taxa média de crescimento do PIB Real em países em que o déficit público supera os 90 As considerações dos autores sobre os dados gerados repercutiu na esfera de formulação de políticas econômicas Em especial eles mostraram que os formuladores de política não podem defender que as medidas de austeridade se fundamentam na evidência de que nos níveis em que o déficit público for superior a 90 do PIB haverá uma queda acentuada no crescimento econômico Percebese portanto que ainda não se chegou a um consenso a respeito da relação entre déficit público e crescimento econômico As diferenças metodológicas na condução das pesquisas que cruzam tais dados dão margem à continuidade do debate 2 Teorias de Crescimento e Desenvolvimento Econômico Apesar de já ter entendido parte da forma na qual o Estado atua sobre a economia ainda é necessário discutir como esses tipos de intervenção moldam estratégias de desenvolvimento econômico Mas antes disso precisamos estabelecer a diferença existente entre os conceitos de crescimento econômico e desenvolvimento econômico e de que maneira estão relacionados O crescimento econômico é comumente mensurado pela taxa de variação do PIB Real Esse conceito está embasado em uma abordagem utilitarista de crescimento a qual está relacionada com a expansão da capacidade de satisfazer necessidades em uma determinada sociedade Nesse sentido a investigação dos meios que levam ao crescimento econômico perpassa a expansão da capacidade de produção dessa economia os quais deverão ser apresentados no próximo tópico O desenvolvimento por sua vez precisa ser encarado em uma perspectiva mais ampla Alguns autores defendem que a ocorrência de crescimento econômico tende a levar no longo prazo ao desenvolvimento Foi partindo desse princípio que Delfim Netto ministro da Fazenda no período do Milagre Econômico que ocorreu durante os governos militares afirmou que é preciso esperar o bolo crescer para depois repartilo Essa frase foi pronunciada mediante forte crítica ao modelo de crescimento econômico que concentrava cada vez mais a renda e não se traduzia em desenvolvimento econômico Outros autores acreditam que esse não é um fenômeno puramente econômico na medida em que engloba a melhoria da qualidade de vida e não simplesmente das condições econômicas É o caso de Amartya Sen economista indiano ganhador do Prêmio Nobel de Economia em 1998 SAIBA MAIS Amartya Sen ganhou o Prêmio Nobel de Economia em 1998 em virtude de suas contribuições à Economia do BemEstar Social Ele enxerga o fenômeno de desenvolvimento econômico como um processo de expansão das liberdades individuais Os principais fatores que geram a privação da liberdade são a pobreza e tirania b carência de oportunidades econômicas e destituição social sistemática c negligência dos serviços públicos d intolerância ou interferência excessiva de Estados repressivos Assim se a liberdade é resultado de um processo de desenvolvimento para que este ocorra é necessário que a sociedade combata e elimine todos esses fatores restritores da liberdade O exercício de reflexão proposto pelo autor para se pensar o fenômeno do desenvolvimento ancorase na seguinte pergunta Riqueza traz felicidade a qual podemos estender para A riqueza nos permite fazer tudo o que queremos O autor chega à conclusão de que a riqueza é um meio mas nunca um fim Os indivíduos querem viver uma vida longa e boa ou seja não se quer morrer jovem tampouco se quer viver a miséria e a privação de liberdade Assim o autor afirma que A utilidade da riqueza está nas coisas que ela nos permite fazer as liberdades substantivas que ela nos ajuda a obter negando o princípio de que a maximização da renda e da riqueza é determinante da ação individual Um dos principais resultados de seus estudos foi a criação de um indicador de desenvolvimento conhecido como Índice de Desenvolvimento Humano IDH adotado pela ONU para balizar as Metas do Milênio Para que você entenda melhor esse debate proponho uma reflexão de acordo com estimativas do FMI em 2015 o Brasil deve ser a oitava maior economia do mundo Você acredita que apesar de não ser um dos países mais ricos do mundo podemos nos considerar desenvolvidos O gráfico abaixo apresenta as 20 maiores economias do mundo destas quantas podem ser consideradas desenvolvidas Gráfico 1 As maiores economias do mundo em US milhões correntes Previsões para o PIB 2015 Fonte FMI 21 Fontes de Crescimento Apesar de termos percebido que crescimento não necessariamente se traduz em crescimento vamos partir do princípio de que este é condição necessária mas não suficiente para o fenômeno do desenvolvimento Inicialmente vamos entender como as diferentes constituições da chamada Função de produção agregada afetam o crescimento e a renda dos países Vimos que as empresas devem combinar insumos produtivos em especial capital e trabalho para produzir bens e serviços Se pensarmos numa perspectiva agregada veremos que a capacidade de geração de riqueza de um país está diretamente relacionada a esses dois fatores Dessa forma vamos conceituar que as principais fontes do crescimento econômico são Crescimento demográfico e imigração na medida em que se eleva a quantidade de mão de obra disponível na economia há uma elevação na quantidade de trabalho na função de produção agregada o que tende a puxar o crescimento econômico Estoque de capital reflete a capacidade de produção da economia dada a quantidade de capital disponível na economia Educação essa variável irá fundamentar o conceito de capital humano Desenvolvimento tecnológico capaz de melhorar a eficiência na utilização dos estoques de capital tanto físico quanto humanos Eficiência organizacional capacidade de combinar de maneira eficiente os insumos nos processos produtivos Através desses determinantes do crescimento é possível observar que tal fenômeno é resultado ou da maior disponibilidade de recursos ou da melhoria na qualidade desses Ademais vamos prosseguir com uma breve discussão a respeito da distinção entre capital físico e humano que talvez não seja tão trivial quanto parece 211 Capital humano No final da década de 1950 e início da de 1960 diversos autores começam a perceber a importância da qualidade da mão de obra para o crescimento econômico Em especial Theodore Schultz em 1961 afirma que a qualificação profissional também deveria ser enquadrada como uma categoria de capital na medida em que era capaz de elevar a produtividade de um trabalhador assim como uma máquina Dessa forma o autor define que qualquer gasto que uma empresa realize para melhorar a qualidade de sua mão de obra por exemplo em treinamento e saúde é na realidade um investimento em capital humano Gary Becker amplia a ideia de Schultz ao considerar que os investimentos que o indivíduo e não somente a empresa realiza ao longo de sua vida em treinamento e qualificação também têm uma participação importante no crescimento econômico Mincer também enxergava a importância do elemento humano do capital para o desenvolvimento tecnológico e consequentemente para o crescimento econômico Independentemente do enfoque dado o capital humano foi incorporado como importante fonte do crescimento Ao avaliar o crescimento pela ótica da produção o capital humano é capaz de elevar a produtividade do trabalhador ao avaliar a ótica da renda permite que o trabalhador tenha um potencial ganho de renda Mas como será que o capital humano influencia o desenvolvimento econômico e social dos países Há evidências de que os trabalhadores de nações desenvolvidas têm maior produtividade do que aqueles residentes em países em desenvolvimento Isso ocorre pois nesses países a necessidade de garantir a subsistência faz com que muitas famílias tenham que tirar seus filhos da escola alocandoos no mercado de trabalho 212 Capital físico O capital físico representado nas máquinas e equipamentos é a principal fonte de crescimento econômico encontrada na literatura econômica A principal medida utilizada para representar a sua importância no crescimento é a relação produtocapital dada por V Y K onde V relação produtocapital Y variação do produto nacional K variação da capacidade produtiva Essa relação mostra o quanto o capital físico é capaz de adicionar ao produto sendo portanto uma importante forma de medir a produtividade de um país A elevação do produto nacional depende dessa forma de investimento produtivo em capital físico e normalmente esses investimentos tendem a ser alocados em setores com maior valor dessa relação 22 Financiamento de desenvolvimento Para realizar um investimento é necessário alocar recursos financeiros Esses recursos podem ser gerados dentro da economia ou externamente Nesse sentido dizse que o investimento produtivo prevê a utilização de poupança interna ou externa ou seja um país pode adotar dois tipos de estratégia endividamento externo e autofinanciamento Para conseguir financiar com recursos próprios o país precisa adotar políticas que estimulem a formação da poupança interna Algumas economias em especial as economias socialistas como a China adotaram a obrigatoriedade de poupança por longos períodos de tempo como forma de acelerar o processo de formação de estoques de capital Outra estratégia de formação de poupança interna se dá por meio dos resultados do setor público quando se arrecada mais do que se gasta o governo gera superávits os quais poderão ser alocados no mercado por meio de crédito via bancos de desenvolvimento ou de fomento Para atrair poupança externa por sua vez os países precisam criar condições atrativas para o Investimento Estrangeiro Direto IED9 De acordo com os dados divulgados pela UNCTAD o Brasil foi o quinto país que mais atraiu IED em todo o mundo em 2013 como mostra o gráfico abaixo Gráfico 2 Fluxos de IED 20 maiores países de destino Fonte UNCTAD 2014 Outra fonte de financiamento externo é encontrada nas instituições financeiras multilaterais como o Fundo Monetário Internacional FMI o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento BIRD que atualmente integra o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID 9 O IED se caracteriza como recursos financeiros vindos do exterior para a consolidação de um investimento produtivo no país receptor Sua efetivação exige uma transferência de capital de uma matriz para uma filial Historicamente o Brasil se utiliza de poupança externa para financiar a sua estratégia de desenvolvimento Independentemente da origem do recurso que moldará a estratégia de financiamento do desenvolvimento os países precisam criar condições para os investimentos em capacidade de produção de modo a permitir o desenvolvimento econômico 23 Modelos de crescimento econômico Neste tópico vamos abordar brevemente dois modelos de crescimento de longo prazo um ancorado em uma perspectiva keynesiana a saber Harrod Domar e outro baseado na escola de pensamento neoclássica o modelo de Solow 231 Harrod Domar O modelo de Harrod Domar coloca que os determinantes do crescimento econômico são a taxa de poupança b taxa de investimento c relação produtocapital Dessa forma temse que a taxa de crescimento do produto Y é determinada da seguinte forma Y sV onde s taxa de poupança e V relação marginal produtocapital A taxa de poupança por sua vez é expressa pela razão entre poupança e produto chamada de propensão a poupar s SV onde S poupança agregada e V renda nacional A relação marginal produtocapital é dada da seguinte forma v YK onde Y variação da renda nacional K variação no estoque de capital Como a taxa de investimento agregado I pode ser considerada como a variação no estoque de capital podemos reescrever a equação anterior da seguinte forma v YI Vamos trabalhar com um exemplo numérico Imagine um país que tem uma taxa de poupança de 15 e uma relação produtocapital de 038 Qual deverá ser sua taxa de crescimento Se s 015 e v 038 temos que Y 015036 0057 Assim concluímos que dadas essas características da economia a taxa de crescimento deveria ser de 57 Esse modelo como qualquer outro apresenta algumas limitações importantes de serem abordadas Em primeiro lugar ele estabelece uma relação bastante simplificada entre poupança investimento e crescimento Isso porque não está fazendo qualquer distinção a respeito da qualidade do investimento que na prática varia muito Por exemplo os investimentos são destinações de recursos financeiros para aquisição de ativos os quais podem ter diferentes níveis de produtividade Ao estabelecer apenas uma taxa de produtividade do capital supõese que essa diferença não seja impactante o que é uma inverdade Ao mesmo tempo o retorno dos investimentos em termos de produto nacional também é bastante diferente investimentos em educação e saúde costumam reverberar no produto após um longo período de tempo um investimento em maquinário por sua vez tende a elevar imediatamente a capacidade de produção dessa economia Nesse sentido esse modelo prevê que o Estado pode ter um papel importante na condução dos objetivos econômicos de crescimento na medida em que pode direcionar as políticas econômicas de modo a alterar a taxa de investimento e poupança da economia 232 Solow O modelo de Solow é considerado um dos mais importantes modelos de crescimento Para que possamos compreendêlo vamos estabelecer algumas premissas importantes Imagine uma economia que produza somente um bem por exemplo alimento A produção de alimento é resultado de uma certa combinação de fatores de produção a saber estoque de capital k e oferta trabalho L Imaginemos que o estoque de capital é representado pelo maquinário destinado à produção de alimentos e que a oferta de trabalho se refere às pessoas disponíveis para emprego na lavoura Temos portanto que Y ƒKL Vamos também supor que a oferta de trabalho varia à medida que varia a população ou seja é uma função da taxa de crescimento natural da população e que o mercado de trabalho entra em equilíbrio quando a oferta de trabalho se iguala à demanda de trabalho situação alcançada no Pleno Emprego Por fim há o condicionante de que o Produto Nacional tenha de ser exatamente igual à Despesa Nacional Se Y C S e D C I temos Y D portanto S I Sendo a taxa de poupança dada nesse modelo assumese que a propensão marginal a poupar em uma economia é constante Dessa forma no modelo de Solow o crescimento econômico depende diretamente do estoque de capital Como a poupança é igual ao investimento Na medida em que os neoclássicos acreditam que a intervenção do Estado na economia tende a trazer distorções na alocação dos recursos o modelo de Solow prevê uma situação de equilíbrio de longo prazo com taxas constantes de crescimento Assim a adoção de políticas econômicas é considerada pouco efetiva nesse modelo 24 Estágios de desenvolvimento Agora que já discutimos as principais fontes de crescimento econômico e como elas se relacionam através de modelos estamos aptos a entender quais são os elementos essenciais ao desenvolvimento econômico ou seja sem esses condicionantes Rostow afirmou que não existe desenvolvimento Quadro 3 Condicionantes do Desenvolvimento Econômico por Rostow Fonte Autor Através desses condicionantes o autor propõe a formulação dos estágios de desenvolvimento dos países por meio de uma abordagem histórica Em uma sociedade tradicional num primeiro estágio a economia organizase em uma base predominantemente agrária onde a tecnologia empregada é bastante arcaica e a renda per capita muito baixa Em um segundo estágio estabelecemse os prérequisitos para a arrancada desenvolvimentista Assim ocorre um aumento da taxa de acumulação do capital e o crescimento demográfico bem como melhorias na qualidade da mão de obra em função da maior qualificação e especialização Esse tipo de evolução é bastante típico em processos de urbanização acentuada e exige uma melhoria expressiva da produtividade agrícola como forma de se financiar a expansão industrial Concomitantemente países que passam por esse estágio de desenvolvimento costumam realizar investimentos pesados em infraestrutura básica A terceira etapa de desenvolvimento referese ao processo conhecido como takeoff alusão à decolagem de aviões Nesse sentido nesse estágio estabelecemse as bases de um desenvolvimento sustentado devido à institucionalização do crescimento É nessa etapa que os condicionantes apontados na Figura 2 firmamse na economia O próximo estágio se caracteriza pela consolidação de um processo de crescimento sustentado o qual é guiado pelo amadurecimento dos instrumentos e instituições que asseguram o desenvolvimento tecnológico Por fim a última etapa de desenvolvimento apontada por Rostow é a Era do alto consumo de massa caracterizada pela sofisticação das necessidades sociais que se traduz em uma economia mais complexa com produtos de alta intensidade tecnológica Vale ressaltar que a discussão a respeito dos estágios de desenvolvimento a partir de uma perspectiva histórica é bastante controversa Essa visão implica compreender os instrumentos e as políticas econômicas adotadas em cada uma das etapas Dessa forma diversos autores como o coreano Ha Joon Chang acreditam que as práticas recomendadas para os países em desenvolvimento no Consenso de Washington por exemplo estariam em linha com estágios mais avançados de desenvolvimento sendo uma injustiça cobrarlhes ações ligadas a condições mais desenvolvidas Por exemplo como ter um governo menos atuante quando grande parte da população mal tem acesso aos bens públicos 241 Importância da industrialização para o desenvolvimento A industrialização é considerada por muitos a principal força propulsora do desenvolvimento Quando observamos como se deu o processo de industrialização das nações mais ricas percebemos que foi resultado de uma elevação expressiva da produtividade agrícola O desenvolvimento tecnológico da agricultura teve portanto um papel importante no êxodo rural que permitiu a transferência de trabalhadores das lavouras às indústrias localizadas em centros urbanos As nações em desenvolvimento iniciaram o seu processo de industrialização tardiamente o que lhes conferiu menor capacidade de competição Nesse sentido nos anos 1950 e início dos 1960 adotouse em diversos países subdesenvolvidos a estratégia de substituição de importações que se fundamentava em práticas protecionistas como a proibição de importação de determinados bens tidos como essenciais à consolidação do parque industrial dos países Os efeitos dessa política no longo prazo não foram os esperados A proteção à nascente indústria local fez com que muitos produtores se acostumassem à falta de concorrência o que tornou o desenvolvimento tecnológico mais vagaroso A abertura comercial e a redução das barreiras fundamentaram as estratégias de desenvolvimento do final dos anos 1980 e início dos anos 1990 trazendo alguns resultados bastante frutíferos outros nem tanto No período os chamados Tigres Asiáticos Coreia do Sul Taiwan Hong Kong e Cingapura experimentaram um vertiginoso crescimento econômico que se traduziu em desenvolvimento Síntese Neste Capítulo você compreendeu como o Estado estabelece as diretrizes de eficiência necessárias para a execução de suas funções econômicas através da ótica da Teoria da Tributação e do Orçamento Também viu que assim como um indivíduo qualquer o Estado pode se endividar tendo que recorrer a fontes de financiamento da dívida Também entendeu que o crescimento e o desenvolvimento econômico têm relação direta com a expansão dos condicionantes técnicos da economia em especial com o investimento Dessa forma no longo prazo só se cresce economicamente estimulando o investimento Talvez aqui você tenha começado a perceber por que o último debate eleitoral brasileiro focou tanto a discussão no esgotamento do modelo de crescimento baseado no consumo havendo a necessidade de se estimular os investimentos Por fim discutimos algumas estratégias de desenvolvimento O debate a respeito da necessidade de um Estado interventor apesar de muito antigo é bastante atual Espero que ao final deste Capítulo seus argumentos estejam mais afiados e você consiga se posicionar criticamente independentemente de suas crenças ideológicas entendendo os pontos positivos e negativos de cada uma das possibilidades Referências Bibliográficas BRASIL Constituição 1988 Artigo 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo Disponível em httpwwwplanaltogovbrccivil03constituicaoconstituicaocompiladohtm Acesso em 20 jun 2015 GIAMBIAGI F ALÉM A C Teoria das finanças públicas In Org Finanças públicas teoria e prática no Brasil 3 ed Rio de Janeiro Elsevier 2008 p 342 HERNDON T ASH M POLLIN R Does high public debt consistently stifle economic growth A critique of Reinhart and Rogoff Cambridge Journal of Economics v 38 p 257279 2013 MUSGRAVE R MUSGRAVE P Finanças públicas teoria e prática São Paulo Edusp 1980 ROSTOW WW Etapas do desenvolvimento econômico um manifesto não comunista Rio de Janeiro Zahar Editores 1961 SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL Oficina de Introdução ao Orçamento 12ª semana de administração orçamentária financeira e de contratações públicas Rio de Janeiro 2015 Disponível em httpwwwesaffazendagovbrcapacitacaoorcamentariamaterial didaticoriodejaneiro20151arquivo201505068820496205 Acesso em 20 jun 2015 UNCTAD World Investment Report United Nations New York and Geneva 2014 Disponível em httpunctadorgenPublicationsLibrarywir2014enpdf Acesso em 20 jun 2015 2019 Todos direitos reservados