Economia Regional e Desenvolvimento na Bahia 1959-2006 Analise das Politicas Implementadas

3 A INFLUÊNCIA DA ECONOMIA REGIONAL NAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO IMPLEMENTADAS NA BAHIA NO PERÍODO 19592006 Telma Andrade Almeida Gildásio Santana Júnior Resumo Este artigo analisa a influência da Economia Regional nas políticas de desenvolvimento implementadas na Bahia entre os anos de 1959 a 2006 O objetivo é conhecer os princípios norteadores das ações executadas ao longo desse período como forma de impulsionar o crescimento do estado Especificamente buscase apontar os resultados obtidos pelo modelo de desenvolvimento adotado identificando os problemas que ainda persistem e merecem ser objeto de novas políticas Em cada uma das seções do artigo fazse uma breve revisão bibliográfica acerca das principais teorias de desenvolvimento regional abordandose desde os modelos clássicos que atribuem à industrialização e ao planejamento público centralizado a força motriz do processo de desenvolvimento até os modelos endógenos que enfatizam a importância das particularidades da região e o papel dos atores locais nesse processo Ao analisar a influência dessas teorias sobre as políticas de desenvolvimento executadas pelos sucessivos governos baianos no período aqui abordado concluíse que tais políticas estiveram diretamente associadas aos conceitos de aglomeração industrial e polos de crescimento uma vez que se voltaram essencialmente para o fomento ao setor industrial O estudo também aponta que embora tenha se mostrado assertivo em muitos aspectos o modelo de desenvolvimento adotado ao longo de quase meio século resultou na construção de uma Bahia marcada por fortes contrastes socioeconômicos e espaciais PalavrasChave Aglomeração industrial Desenvolvimento regional Economia baiana Polos de crescimento Abstract This article analyzes the influence of regional economy in development policies implemented in the State of Bahia Brazil between the years 1959 to 2006 The objective is to understand the guidelines of implemented measures during this period in order to boost State growth Specifically it aims at to point out results from the adopted development model identifying problems that still persist and should be subject of new policies In each section of this article it was made a brief literature review on the main theories concerning regional development approaching classical models which make industrialization and centralized state planning the driving force of the development process to endogenous models which emphasize the importance of regional particularities and the role of local actors in this process When analyzing the influence of these theories on development policies implemented by successive governments in the State of Bahia in the study period it is concluded that such policies were directly associated with industrial agglomeration concepts and growth poles since they were essentially oriented to promoting the industrial sector The study also points out that although it proved to be assertive in many aspects the development model adopted for over almost half a century resulted in the construction of a State of Bahia marked by strong socioeconomic and spatial contrasts Keywords Industrial agglomeration Regional development State of Bahia economy Growth poles Introdução A partir dos anos 194050 estudos relativos ao desenvolvimento regional começaram a ganhar força e a se firmar como campo de conhecimento específico Contribuiu para isso a crise de 1929 e o posterior destaque atribuído ao problema da desigualdade socioeconômica entre países e regiões Esses acontecimentos fizeram cair por terra o postulado neoclássico do equilíbrio geral dos mercados e demonstraram que o desenvolvimento não se espalha espontaneamente de uma região para a outra como vinha defendendo a teoria econômica Outro fato que suscitou amplas discussões acerca da questão regional foi a necessidade de reconstrução de países da Europa Ocidental e do Japão no segundo pósguerra Ao despertar a atenção de políticos e acadêmicos tal situação levou a temática do planejamento regional para o centro das agendas governamentais e das instituições de coordenação econômica e política do mundo ocidental A partir daí começaram a surgir diversos estudos que buscavam responder à grande questão que se colocava naquele momento Como levar o desenvolvimento às regiões e reduzir os níveis de desigualdades entre e dentro dos países Como a própria história do capitalismo mostrava que o pioneirismo na era industrial conduziu a Inglaterra ao centro hegemônico da economiamundo em fins do século XVIII e que o fortalecimento subsequente de países como Estados Unidos Alemanha França e Japão dentre outros também foi conquistado por meio da industrialização de suas economias os primeiros modelos teóricos sistematizados a partir dos anos 1950 preconizaram um receituário de cunho essencialmente desenvolvimentista ou seja atribuíam à industrialização e ao planejamento público centralizado a força motriz do processo de desenvolvimento Sob a influência das novas teorias formuladas especialmente por economistas europeus a ideia de que o crescimento econômico estava diretamente associado ao processo de industrialização passou a orientar as políticas de desenvolvimento implementadas por governos de diversos países entre os anos 19501970 dentre eles EUA França Itália e Brasil O pensamento predominante era de que não existia a possibilidade de um país estado território ou região progredir economicamente sem a instalação e expansão do setor industrial Acreditavase inclusive que o investimento concentrado na constituição de polos industriais seria capaz de gerar um processo de crescimento por difusão no conjunto da economia reduzindo as desigualdades existentes entre os distintos espaços geográficos Contudo a busca pelo desenvolvimento polarizado que justificou a intervenção centralizada de diversos governos especialmente na época das reconstruções nacionais do pósguerra levou na maioria dos casos a um crescimento ainda Revista Desenbahia nº 17 set 2012 61 maior das regiões centrais sem que os efeitos de difusão tivessem se verificado na prática Dessa forma o problema das desigualdades regionais não só persistiu como se acentuou ainda mais chamando a atenção de estudiosos da área e gerando dúvidas e questionamentos a respeito da eficácia das políticas industriais de desenvolvimento Começaram então a surgir novas interpretações que levaram a ciência regional a passar por uma transição conceitual nos anos 19801990 Nesse período há uma inversão de paradigmas e o modelo de cima para baixo focado na industrialização e na ação centralizadora do Estado é substituído pelo modelo de baixo para cima segundo o qual as políticas de desenvolvimento regional devem partir das potencialidades socioeconômicas originais da região e contar com ampla participação dos atores locais ao invés de serem conduzidas formuladas e implementadas exclusivamente pelo poder central Na nova concepção ganhou força a ideia de que localidades e territórios dispõem de recursos econômicos humanos institucionais e culturais que formam seu potencial de desenvolvimento não sendo essencialmente necessária a instalação de grandes empreendimentos industriais Levando em conta a divergência existente entre as premissas defendidas pelas distintas teorias de desenvolvimento regional o presente artigo busca identificar a influência que exerceu cada uma delas sobre as políticas de desenvolvimento implementadas no estado da Bahia no período que se estende de 1959 ano em que o governo começa a planejar a retomada do crescimento após ter atingido o ápice de uma grave crise econômica até 2006 data em que se encerra a hegemonia política de um grupo que se manteve no poder por praticamente todo esse período O objetivo é conhecer os princípios norteadores das políticas executadas ao longo desses anos apresentar os principais resultados obtidos e refletir sobre o modelo de desenvolvimento adotado identificando os problemas que ainda persistem e merecem ser objeto de novas políticas Além desta introdução o artigo apresenta cinco seções Na primeira destacase que os estudos em Economia Regional embora se tenham iniciado ainda no século XIX tal área só viria ganhar destaque e firmarse como campo de conhecimento específico e sistematizado a partir dos anos 1950 A segunda seção apresenta os pressupostos básicos da teoria dos polos de crescimento desenvolvida pelo economista francês François Perroux 1975 A terceira seção aborda a teoria da causação circular e acumulativa elaborada por Gunnar Myrdal 1965 economista sueco que chamou a atenção para a possibilidade de as desigualdades entre países e regiões aumentarem por processos de polarização A quarta seção traz a contribuição de Albert Hirschman 1962 na área da Economia Regional para o economista o desenvolvimento não se propaga espontaneamente de uma região para a outra já que tende a se concentrar espacialmente em torno do ponto onde se inicia Por fim a quinta seção destaca a transição conceitual pela qual passou a Economia Regional a partir dos anos 1980 quando os modelos endógenos começaram a ganhar força enfatizando a importância das particularidades de cada região e o papel dos atores locais na indução do crescimento No decorrer da discussão realizada em cada seção buscarseá identificar a influência que as teorias apresentadas exerceram sobre as políticas de desenvolvimento implementadas na Bahia entre 19592006 bem como em que medida as ideias defendidas pelos autores aqui mencionados podem ser comprovadas na experiência baiana Primeiros estudos em Economia Regional De acordo com Souza 1981 a questão espacial foi por muito tempo negligenciada na análise econômica especialmente em função do longo predomínio das ideias defendidas pela teoria tradicional As teorias clássica e neoclássica afirmavam que as forças de mercado seriam suficientes para conduzir o sistema econômico ao equilíbrio propiciando a perfeita harmonia na distribuição da renda entre as regiões Além disso como se apoiavam nos pressupostos de concorrência perfeita pleno emprego mobilidade de fatores de produção e flexibilidade de preços e salários não consideravam o elemento espaço em suas análises fundamentandose em um mundo estático e sem dimensões no qual o fator tempo era a variável mais importante Também contribuiu para o atraso da análise espacial o perfil das políticas econômicas implementadas pelos governos centrais até a primeira metade do século XX Tais políticas que tinham como preocupação central as questões macroeconômicas estavam voltadas basicamente para temas relacionados à inflação ao pleno emprego e à distribuição de renda entre as classes sociais Como os problemas regionais mostravamse com menor evidência foram praticamente ignorados pelos formuladores das políticas Assim a Economia Regional entendida como o estudo da diferenciação espacial e das interrelações entre as áreas dentro de um sistema nacional de regiões DUBEY 1977 só viria ganhar destaque e firmarse como campo de conhecimento específico e sistematizado a partir dos anos 1950 quando a temática do planejamento regional passa a ocupar o centro das agendas governamentais e das instituições de coordenação econômica e política do mundo ocidental Cabe lembrar que alguns estudos realizados anteriormente sobre a localização das atividades econômicas no espaço geográfico são reconhecidos por muitos autores como o germe da Ciência Regional Conhecidos na literatura econômica como as Teorias Clássicas da Localização em razão da forte influência do conceito de livre mercado presente em suas formulações esses trabalhos desenvolvidos por economistas e geógrafos alemães entre o século XIX e início do século XX buscavam explicar dentre outras questões o fator determinante da renda econômica da terra as razões que levam uma indústria a se instalar em determinada região e as causas que fazem com que o setor de comércio e serviços seja mais pujante e diversificado em algumas cidades do que em outras Enfatizando as decisões do ponto de vista da firma essas teorias preconizavam que uma empresa procura determinar sua localização ótima levando em conta basicamente o papel dos custos de transporte e de mão de obra Os principais expoentes dessa corrente foram Von Thünen Alfred Weber Walter Christaller e August Lösch Suas ideias sobre a localização espacial das atividades econômicas predominaram até os anos 1940 e são reconhecidas como estudos incipientes em Economia Regional CAVALCANTE 2004 Conforme Lopes 2003 as teorias clássicas da localização foram consideradas estáticas por limitarse a quantificar os custos e os lucros como as únicas variáveis que devem ser consideradas ao se definir a localização de uma atividade econômica Além disso o autor destaca que elas não consideravam o papel relevante da tecnologia e que em alguns momentos apoiavamse em pressupostos dificilmente encontrados no mundo real Azzoni 1982 por sua vez destaca que em que pesem as falhas das formulações teóricas os fatores clássicos de localização são de grande importância e não devem ser descartados na compreensão das decisões empresariais Como mencionado a partir da segunda metade do século XX a análise regional começa efetivamente a ganhar corpo teórico com o surgimento das Teorias do Desenvolvimento Regional focadas nos fatores de aglomeração ou seja nas vantagens decorrentes da concentração de indústrias em um mesmo espaço geográfico De acordo com Keller 2008 foi o economista britânico Alfred Marshall quem desenvolveu de forma pioneira e sistematizada o conceito de economias de aglomeração No século XIX esse economista abordou a temática da concentração de indústrias especializadas em certas localidades mostrando que a aglomeração gera grandes vantagens para as empresas especialmente para as pequenas Neste sentido definiu economias de aglomeração como os ganhos de produtividade que resultam da concentração espacial das atividades econômicas e chamou de economias externas todos os benefícios provenientes da aglomeração como infraestrutura proximidade com fornecedores disponibilidade de mão de obra especializada fluxo de informação e elevado grau de interrelacionamento entre as firmas Assim enquanto as teorias clássicas enfatizavam basicamente o papel dos custos de transporte e de mão de obra as novas teorias passaram a incorporar como fator de localização e portanto de crescimento a complementaridade entre firmas e setores LOPES 2003 Como viam na expansão do setor industrial o melhor caminho para promoverse o desenvolvimento das regiões defendiam que cabia ao Estado o papel de fomentar o processo de industrialização concedendo altos subsídios a empresas desse segmento e provendo as regiões de infraestrutura necessária à instalação de empreendimentos industriais Tal receituário tinha por base alguns conceitoschaves desenvolvidos à época por economistas europeus que buscavam compreender o fenômeno do crescimento regional São eles polo de crescimento do francês François Perroux causação circular e acumulativa do sueco Gunnar Myrdal e efeitos para trás e para frente do alemão Albert Hirschman Como esses conceitos estavam imbuídos de uma visão explicitamente intervencionista Cavalcante 2004 destaca que em que pese o relevante papel desempenhado pela ideia de aglomeração nos trabalhos desses autores é curioso observar que eles não foram diretamente influenciados pela obra de Marshall sendo muito mais presentes e facilmente identificáveis em suas obras as influências exercidas por Keynes Especialmente nas formulações de Perroux é possível ainda observar a forte presença da visão de Schumpeter já que o autor da teoria dos polos de crescimento considerava de grande relevância o papel da inovação na dinâmica do sistema capitalista Por tratarem de ações concretas de intervenção do poder público com o objetivo de fomentar o desenvolvimento das regiões e pela grande influência que já exerceram nas políticas de desenvolvimento regional implementadas por governos de diversos países dentre eles o Brasil as teorias de desenvolvimento regional com ênfase nos fatores de aglomeração serão exploradas mais detalhadamente nas seções seguintes Ao discorrer sobre os seus pressupostos básicos buscarseá identificar a influência que exerceram nas políticas de desenvolvimento implementadas na Bahia no período 19592006 e em que medida as ideias defendidas por seus expoentes podem ser comprovadas na experiência baiana François Perroux e a Teoria dos Polos de Crescimento Ao observar a natureza desigual do crescimento de seu país e atento às ideias de Schumpeter sobre o papel das inovações na dinâmica do sistema capitalista o economista europeu François Perroux desenvolveu ao longo dos anos de 1940 e 1950 a noção de polo de crescimento afirmando que o dinamismo de uma região é determinado pela existência de uma ou mais indústrias motrizes empresas líderes que exercem papel determinante no processo de desenvolvimento ao gerar efeitos multiplicadores sobre outras atividades O aparecimento duma indústria nova ou crescimento duma indústria existente propagamse por intermédio dos preços fluxos e antecipações No decurso de períodos mais longos os produtos de uma indústria ou produto de indústrias profundamente transformados e por vezes dificilmente reconhecíveis em comparação com seu esboço inicial possibilitam novas invenções que dão origem a novas indústrias PERROUX 1975¹ p 100 ¹ A obra de Perroux citada no presente artigo teve sua primeira edição publicada em 1955 Contudo a versão traduzida e consultada data de 1975 Revista Desenbahia nº 17 set 2012 65 Partindo da constatação de que o crescimento não aparece por toda parte ao mesmo tempo mas manifestase com intensidades variáveis em pontos ou polos de crescimento e propagase segundo vias diferentes e com efeitos finais variáveis no conjunto da economia Perroux 1975 p 100 introduziu a ideia de polarização sugerindo que a promoção do desenvolvimento regional tem início com a identificação dos espaços que reúnem as melhores condições para se transformar em polos de crescimento Definidos os espaços o investimento concentrado na constituição dos polos gera um processo de crescimento econômico por difusão em toda a economia Geograficamente concentrado o polo industrial complexo transforma o seu meio geográfico imediato e se tem poder para tanto toda a estrutura da economia nacional em que se situa Centro de acumulação e concentração de meios humanos e de capitais fixos e definidos chama à existência outros centros de acumulação e concentração de meios humanos e de capitais fixos e definidos Quando dois destes centros entram em comunicação graças a vias de transporte material e intelectual extensas transformações se desenham no horizonte econômico e nos planos de produtores e consumidores PERROUX 1975 p 108 Em seu modelo de aglomeração industrial Perroux 1975 introduz os conceito de indústria motriz e indústria movida A indústria motriz ou empresa líder ou ainda indústria chave é aquela que ao aumentar suas próprias vendas de bens finais ou intermediários outputs e suas compras de serviços e produtos induz ao aumento nas vendas de outras indústrias as chamadas indústrias movidas que são as que fornecem matériasprimas insumos mão de obra capital e serviços inputs Neste sentido Perroux 1975 p 106 define indústria motriz como uma indústria que induz na totalidade dum conjunto por exemplo duma economia nacional um crescimento de volume de produção global muito maior do que o crescimento do seu próprio volume de produção Assim quando há aumento no volume de vendas de uma indústriachave há também uma forte expansão e crescimento de um conjunto mais amplo Cabe ressaltar que no complexo industrial de Perroux a unidade motriz base do processo de difusão pode ser tanto uma empresa como um conjunto de empresas ou atividades que produzem ou induzem inovações no seu meio circundante e se relaciona com outras unidades movidas arrastandoas no processo que induz O crescimento do conjunto da economia resulta então das interrelações entre esses dois tipos de indústria sendo as empresas líderes as responsáveis por transmitir os efeitos da expansão às indústrias movidas A concepção de crescimento de Perroux está associada portanto ao conceito de polo e aos efeitos de arraste por ele exercido em todo o seu meio Neste sentido podese inferir que um polo de desenvolvimento é uma unidade econômica motriz ou um conjunto formado por várias dessas unidades que exercem efeitos de expansão integração e encadeamento sobre outras unidades a ela relacionadas 66 A influência da Economia Regional nas políticas de desenvolvimento implementadas na Bahia no período 19592006 Nos anos 19301940 a Bahia atingiu o ápice de uma grave crise econômica que a impediu de acompanhar o dinamismo do Sul e principalmente do Sudeste do país que naquele momento passava a liderar o processo de industrialização no Brasil ALBAN 2006 Para superar os efeitos da crise e a dependência secular de um modelo agroexportador o governo baiano sob a influência da teoria dos polos de crescimento de François Perroux elaborou em 1959 o primeiro Plano de Desenvolvimento do Estado Plandeb A proposta era atrair indústrias especialmente do setor de bens intermediários que utilizassem em seus processos produtivos matériasprimas disponíveis no território baiano como o petróleo A produção seria destinada às indústrias de bens finais concentradas no eixo SulSudeste Pareciam estar reunidos portanto os elementos que norteiam o processo de industrialização da Bahia a criação de polos de crescimento a partir dos quais se esperava que o desenvolvimento econômico se irradiasse uma vez que se entendia que seria preciso vencer a inércia inicial que condenava o estado à condição de produtor de bens primários CAVALCANTE 2004 p 79 De acordo com Alban 2006 embora não tenha sido aprovado pela Assembleia Legislativa da Bahia em função da forte resistência das oligarquias rurais o Plandeb teve grande parte de seus projetos implementados não só pelo governo da época mas por todos que se sucederam até os anos 1980 São exemplos a instalação dos frigoríficos Mafrisa e Friusa da fábrica de calçados Mirça e da indústria de laticínios Alimba Em praticamente todos os investimentos o estado fezse presente como investidor direto ou como financiador concedendo crédito a juros subsidiados e inúmeros incentivos fiscais a diversas indústrias de grande porte O governo também atuou disponibilizando terrenos e galpões de produção e montando toda uma infraestrutura que abrangia dentre outras coisas facilidades portuárias rodovias ferrovias e disponibilidade de energia e água com o objetivo de atrair novos investimentos especialmente para a Região Metropolitana de Salvador RMS² Cabe lembrar que antes mesmo da elaboração do Plandeb a entrada em operação da Refinaria Landulpho Alves RLAM em 1956 já marcava o início de um processo de transformação da base econômica do estado uma vez que a implantação dessa refinaria lançou as bases para a instalação de indústrias químicas petroquímicas e mecânicas no entorno da capital baiana Embora a implantação da refinaria não tenha sido diretamente influenciada pelas ideias de Perroux 1975 o fato é que tal empreendimento trouxe benefícios facilmente associáveis ao conceito de polo crescimento já que exerceu o papel de unidade motriz atraindo e se relacionando com outras unidades movidas arrastandoas no processo de crescimento por ela induzido ² A RMS compreende os municípios de Camaçari Candeias Dias dÁvila Itaparica Lauro de Freitas Madre de Deus Salvador São Francisco do Conde Simões Filho e Vera Cruz Revista Desenbahia nº 17 set 2012 67 Conforme Teixeira e Guerra 2000 p 89 o impacto da refinaria pôde ser percebido de duas formas Primeiro em 1960 o valor da produção da indústria química já atingia 302 do total da indústria de transformação sendo que a refinaria era responsável por quase 50 desse total Em 1959 ela já empregava diretamente 1868 pessoas Segundo algumas empresas químicas se instalaram no entorno de Madre de Deus para aproveitar suas matériasprimas a exemplo da Companhia de carbono Coloidaís da Companhia Brasileira de Lubrificantes e da Fábrica de Vaselina da Bahia Como assinalam os autores após um impulso exógeno resultante do investimento da Petrobras em extração e refino de petróleo a Bahia iniciou seu primeiro ciclo de industrialização Do ponto de vista social as mudanças refletiramse na expansão da classe operária e da classe média urbana bem como na formação de uma nova elite constituída pelos petroleiros funcionários da Petrobras que recebiam altos salários e passaram a consumir bens até então só acessíveis às classes mais abastadas No rastro desse processo expandiamse também o setor de comércio e serviços bem como o ramo de construção civil Tais efeitos expansionistas atestam o que Perroux 1975 já indicava ao afirmar que em um polo industrial geograficamente concentrado e em crescimento as atividades econômicas se intensificam em função da proximidade e da concentração urbana diversificação do consumo necessidades coletivas de moradia transportes e serviços públicos rendas de localização etc Como apontava o autor é neste sentido que o polo transforma seu meio geográfico imediato cria um clima favorável ao crescimento e ao progresso PERROUX 1975 p 109 Paralelamente à elaboração do Plandeb o governo federal cria em 1959 a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste Sudene encarregada de administrar em parceria com o Banco do Nordeste um conjunto de incentivos fiscais e financeiros disponibilizados pelo governo federal para promover a industrialização da região Por estar geograficamente mais próxima dos mercados do CentroSul e por contar com ampla disponibilidade de matériasprimas especialmente petróleo a Bahia foi um dos estados que mais recebeu recursos oriundos da Sudene Utilizandose dos incentivos disponibilizados pelo órgão o governo baiano conseguiu atrair grandes indústrias para o estado especialmente para a RMS Apostando nas vantagens das economias de aglomeração como oferta de infraestrutura existência de insumos e matériasprimas e posição geográfica favorável próxima aos mercados do CentroSul e elo com o restante do Nordeste o governo implanta em 1966 o Centro Industrial de Aratu CIA que passa a sediar novas empresas químicas a exemplo da Companhia Química do Recôncavo CQR Paskin Tibras Ciquine Fisiba e Dow Em dezembro de 1969 a Sudene já havia aprovado 100 projetos dos quais 37 estavam em funcionamento 43 em análise e os demais com carta de opção para se instalar TEIXEIRA GUERRA 2000 Além do CIA surgiram outras iniciativas de criação de polos industriais no interior do estado entre as décadas de 1960 e 1970 O de maior relevância entretanto em função da capacidade de atratividade disponibilidade de transportes serviços de apoio manutenção de equipamentos proximidade de fornecedores e uma gama de atividades necessárias ao funcionamento das indústrias foi o Centro Industrial de Subaé CIS instalado em Feira de Santana Como resultado da política de fomento ao setor industrial nos anos 1960 a Bahia encontravase em franco processo de industrialização De acordo com Pessoti 2008 entre 1959 e 1970 a indústria baiana registrou um crescimento de seu valor da produção em torno de 293 A década de 1970 foi marcada pela consolidação do crescimento industrial com a implantação de um polo petroquímico no município de Camaçari um grande empreendimento que contou com capital proveniente de três fontes empresa estatal empresa estrangeira e empresa nacional Os investimentos estaduais em infraestrutura por sua vez foram realizados por meio de financiamentos da Secretaria de Estado do Planejamento e Desenvolvimento Seplan e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico BNDE Dentre as razões que levaram o governo federal a instalar um polo petroquímico em Camaçari podese destacar a farta disponibilidade de insumos petrolíferos e matériasprimas naturais já que a Bahia dispunha naquela época de 80 das reservas nacionais de petróleo o fato de o estado já contar com uma refinaria as vantagens relacionadas à existência de infraestrutura portuária e a proximidade entre Camaçari e Salvador SANTOS 2010 Nos anos seguintes à sua instalação o polo petroquímico conseguiu elevar a arrecadação industrial do Imposto sobre Circulação de Mercadorias ICM no estado e as taxas de crescimento do Produto Interno Bruto PIB de tal forma que a Bahia se torna ao longo dos anos 1970 a sexta maior economia estadual do país A taxa média de crescimento real do PIB baiano nesse período foi de 114 acima portanto dos 97 do Nordeste e dos 86 do Brasil O polo possibilitou à Bahia consolidar sua posição de estado supridor de produtos intermediários para os setores de bens finais instalados no eixo SulSudeste A participação do setor primário no PIB setorial baiano caiu de 40 em 1960 para 164 em 1980 No mesmo período o setor secundário saltou de 12 para 316 Essas transformações colocaram a Bahia em uma nova posição na economia nacional Nos últimos anos da década de 70 o PIB estadual cresceu a uma taxa média anual de 97 sendo a indústria de transformação a força motriz desse processo de crescimento TEIXEIRA GUERRA 2000 Contudo em que pese tal dinamismo os investimentos realizados ao longo de todos esses anos estiveram focados essencialmente na produção de bens intermediários em municípios situados na RMS Por isso embora tenha se mostrado assertiva em muitos aspectos uma vez que propiciou a ampliação e a diversificação da matriz industrial a melhoria da infraestrutura física e de serviços assim como a expansão das classes operária e média urbana com rebatimentos expressivos no setor terciário a política industrial que começou a ser implementada a partir do final dos anos 1950 caracterizouse por uma forte concentração setorial e espacial já que não incorporou a maioria dos municípios baianos nesse processo de crescimento Com uma economia voltada basicamente para a pequena produção agropecuária esses municípios em grande parte situados na região do semiárido continuaram altamente dependentes de repasses e transferências governamentais Só mais tarde o aprofundamento das desigualdades dentro do estado e a crise dos anos 1980 que provocou o esgotamento do modelo industrial vigente levariam o governo a elaborar um novo plano que fosse capaz não só de superar os efeitos da crise mas também de retomar o processo de crescimento de forma mais homogênea Assim no intuito de promover a desconcentração da atividade industrial e ao mesmo tempo fomentar o crescimento desenvolvimento em municípios e regiões mais carentes o governo do estado começou a implementar a partir dos anos 1990 um modelo de desenvolvimento voltado para a diversificação e interiorização da matriz industrial Elaborado em 1991 pela então Fundação Centro de Projetos e Estudos CPE o novo Plano de governo denominado Bahia Reconstrução e Integração Dinâmica propunha o fortalecimento da indústria de bens finais e a expansão da base produtiva por meio da instalação de complexos industriais e agroindustriais no interior Para atrair indústrias dos mais diversos segmentos foi criada uma série de programas de incentivos destinados a setores específicos Os mais importantes foram o Programa de Promoção do Desenvolvimento da Bahia Probahia Programa de Incentivo ao Comércio Exterior Procomex e Programa Especial de Incentivo ao Setor Automotivo Proauto A estratégia utilizada em cada um deles foi novamente a concessão de incentivos fiscais financeiros e também de infraestrutura já que o governo disponibilizou terrenos galpões de produção e realizou diversas obras e serviços de infraestrutura com a finalidade de tornar o território baiano mais atrativo a novos investimentos privados Há que se ressaltar ainda que o fator mão de obra abundante e relativamente mais barata que no Sul e Sudeste também contribuiu para que indústrias tradicionalmente concentradas nessas regiões começassem a instalar unidades produtivas na Bahia SOUZA PACHECO 2003 Como resultado da política de incentivos implementada novas empresas dos segmentos automotivo madeireiro mineral de transformação petroquímica agroalimentar eletroeletrônico calçados têxteis e confecções além de outros começaram a se instalar em todo o estado Tem sido comum o uso do termo polo para se fazer referência às aglomerações industriais que foram instaladas em cidades do interior como Ilhéus polo de informática e Itapetinga polo calçadista Contudo dentro da concepção de Perroux 1975 o que existe em Ilhéus é uma simples aglomeração de indústrias montadoras de computadores e eletroeletrônicos com baixíssimo nível de integração e portanto insuficientes para gerar os efeitos de encadeamento preconizados pelo autor e para estimular um processo de crescimento por difusão no conjunto da economia local No caso do polo calçadista a empresa Azaleia instalou a partir de 1998 uma planta industrial constituída por dezoito galpões de produção distribuídos de forma relativamente dispersa em municípios circunvizinhos localizados na região de Itapetinga Sudoeste baiano Em todas as unidades são realizadas apenas as etapas de corte costura e montagem dos calçados sendo a sede em Itapetinga responsável pela fabricação dos componentes que abastecem todas as filiais As atividades de maior valor agregado dentro do processo produtivo como design marketing PD tecnologia gerenciamento e comercialização assim como as áreas de suprimento logística e recursos humanos continuam mantidas na sede da empresa localizada no município de Parobé RS Dessa forma as unidades produtivas instaladas na Bahia configuramse como meros galpões isolados de produção de artigos de baixo valor agregado Além disso a empresa Azaleia que de acordo com a teoria de Perroux 1975 poderia ser considera uma indústria motriz não conseguiu difundir inovação no seu meio circulante nem estimulou o surgimento de fornecedores de matériasprimas nem de outros insumos componentes ou acessórios necessários à fabricação de seus produtos É a própria empresa que produz seus componentes utilizando insumos vindos de outras regiões Assim a instalação da fábrica calçadista não gerou os efeitos de arraste na medida em que não induziu ao surgimento de indústrias movidas tornando fracos tanto os níveis de integração e encadeamento quanto os rebatimentos da presença da fábrica no desenvolvimento da região Sendo a indústria calçadista um segmento intensivo em mão de obra de baixo nível de qualificação o efeito mais visível da presença da fábrica na região referese à geração de empregos diretos e seus efeitos pouco expansionistas sobre a economia local uma vez que os salários pagos são relativamente baixos e parte da renda é gasta em municípios de porte maior Para corrigir ou evitar essas distorções Perroux 1975 adverte sobre a necessidade de elaboração de políticas que tenham como objetivo a promoção do desenvolvimento técnico e humano e a cooperação entre regiões ricas e pobres Assim o autor ressalta que a constituição e consolidação de um polo dependem também de uma transformação nas estruturas mentais e sociais da população local sendo tarefa dos governos o papel de realizar ações para estimular a propensão a poupar o investimento o trabalho a inovação e a elaboração e execução de planos de desenvolvimento Como pôde ser observado até aqui não foi exatamente essa a postura do governo baiano no período analisado já que suas ações partiram do princípio de que a simples instalação de uma indústria em determinada região por si só seria capaz de fomentar um efetivo processo de modernização e desenvolvimento nos locais hospedeiros Para Perroux 1967 o papel dos governos e de suas instituições é bem mais amplo e não se limita a atrair indústrias e atribui exclusivamente a elas a tarefa de estimular o processo de crescimentodesenvolvimento de um território O poder de disposição das grandes unidades no interior duma nação não é completamente independente do poder público que mesmo nos países liberais estimula a investigação ajuda a propagar as grandes inovações participa na conquista dos mercados e no âmbito dum território cuja extensão e recursos físicos se revestem de extrema importância contribui poderosamente para a instauração de eixos de desenvolvimento zonas de desenvolvimento e nós de tráfico PERROUX 1967 p 213 Perroux 1975 também defendeu a ideia de que o aumento das vendas das indústrias motrizes poderia resultar de uma ação do estado sob a forma de subvenção por exemplo Nas palavras do economista O aumento do volume de produção das indústrias motrizes pode resultar duma antecipação dos efeitos provocados nas indústrias movidas ou no caso de hesitação ou lentidão por parte dos diretores das indústrias motrizes dum estímulo do Estado sob a forma por exemplo de subsídio PERROUX 1975 p 106 Notase que tal orientação foi seguida a risca pelo governo baiano entre os anos 19592006 uma vez que o modelo de desenvolvimento adotado ao longo de todo esse período utilizou constantemente a estratégia de concessão de inúmeros incentivos ao setor privado com o objetivo de viabilizar a instalação de indústrias no estado É preciso mencionar que embora a política industrial de desenvolvimento implementada a partir dos anos 1990 tenha propiciado a instalação de vários empreendimentos em todo o estado contribuindo para diversificar a matriz industrial baiana não se pode afirmar que os objetivos de desconcentração espacial e setorial da indústria tenham sido alcançados uma vez que a maior parte dos investimentos continuou a se dirigir para o segmento de bens intermediários instalado na RMS Conforme Pessoti 2008 no período 20002004 a RMS recebeu 686 dos investimentos atraídos e 43 dos projetos foram direcionados para os segmentos químicos e petroquímicos e suas derivações Dessa forma os programas implementados mais uma vez geraram efeitos limitados fora do eixo metropolitano acentuando a concentração da riqueza no entorno da capital baiana e perpetuando o quadro de desigualdade entre as regiões do estado Assim como ocorreu na Bahia a teoria dos polos de crescimento influenciou as políticas de desenvolvimento implementadas em diversos países do mundo ocidental durante os anos 19501970 entre eles EUA França Itália Rússia então URSS e Brasil A esse respeito H Richardson e M Richardson 19753 citados por Cavalcante 2004 p 64 chegaram a afirmar que no início da década de 1970 a confiança na análise de polos de desenvolvimento foi uma característica dominante do planejamento regional operacional tanto nos países desenvolvidos como nos países em desenvolvimento Contudo as experiências de desenvolvimento regional fundadas no conceito de polarização em sua maioria não lograram alcançar os resultados esperados já que levaram a um crescimento ainda maior das regiões centrais sem que os efeitos de difusão tivessem se verificado No caso da Bahia pôdese observar que a concentração das indústrias dos investimentos em infraestrutura e das atividades vinculadas na RMS acentuou ainda mais as desigualdades socioeconômicas dentro do estado Em função do insucesso na redução das desigualdades regionais a adoção de políticas de desenvolvimento industrial e regional baseadas nos polos de crescimento de Perroux foram consideradas decepcionantes por muitos autores CRUZ 2000 De acordo com Cavalcante 2004 uma das principais razões para o fracasso dessas experiências foi o fato de as unidades motrizes não terem obtido êxito em difundir inovações tecnológicas em função da permanência dos centros de decisão de PD nas regiões mais desenvolvidas A não propagação dos efeitos de difusão e a consequente persistência das desigualdades regionais fizeram com que a teoria dos polos de crescimento passasse a ser severamente criticada a partir do final dos anos 1970 Além disso a generalidade da teoria de Perroux 1975 que poderia englobar todos os tipos de mercados de empresas de famílias e de Estados nos mercados nacionais e internacionais implicava em uma impossibilidade de determinação dos setoreschave ou de quantificação de um tamanho ótimo do polo SILVA 1976 Outra contestação à teoria de Perroux 1975 diz respeito ao papel da indústria motriz que foi questionado em algumas situações Conforme Silva 1976 observações de Chinitz indicam que justamente a presença de uma poderosa indústria motriz pode inibir o desenvolvimento industrial impedindo o aparecimento de novas firmas Por outro lado muitos polos de crescimento constituíramse sem a presença de uma indústria motriz e de forma semelhante há casos em que a indústria motriz só foi instalada após a formação de um importante e diversificado complexo industrial 3 RICHARDSON Harry W RICHARDSON Margaret The relevance of Growth Center Strategies to Latin America Economic Geography Massachusetts v 51 n 2 p 163178 Apr 1975 Contudo em que pesem as limitações da teoria de Perroux 1975 seu modelo também tem sido objeto de várias constatações empíricas e ainda hoje tem servido de orientação para a formulação de políticas de desenvolvimento em muitos países e regiões Gunnar Myrdal e o conceito de causação circular e cumulativa Como visto na seção anterior a busca pelo desenvolvimento polarizado que justificou a intervenção centralizada de muitos governos especialmente na época das reconstruções nacionais do pósguerra levou na maioria dos casos a um crescimento ainda maior das regiões centrais sem que os efeitos de difusão tivessem se verificado Dessa forma o problema das desigualdades entre e dentro dos países não só persistiu como se acentuou ainda mais O economista sueco Gunnar Myrdal já havia apontado em fins dos anos 1950 a possibilidade de as desigualdades entre países e regiões aumentarem por processos de polarização Myrdal 1965 procurou demonstrar o caráter desigual do crescimento sustentando que o desenvolvimento econômico das nações ricas e o das nações pobres pode jamais convergir já que as regiões historicamente industrializadas beneficiamse de sua posição favorável para drenar fatores produtivos das regiões mais atrasadas Na concepção do autor esse mecanismo gera um círculo virtuoso nas regiões inicialmente favorecidas e um círculo vicioso nas regiões subdesenvolvidas que em função da concentração das atividades mais dinâmicas em outros locais tendem a continuar fadadas à produção de bens primários de menor valor agregado Ao analisar os efeitos produzidos pela chegada de uma indústria em determinada região Myrdal 1965 demonstrou que inicialmente verificase um aumento dos níveis de emprego renda e demanda nas demais atividades configurando um processo de causação circular cumulativa em um ciclo virtuoso que tende a atrair mais fatores de produção para aquela localidade Em contrapartida mostrou que a perda de uma indústria gera efeitos opostos desencadeando um processo de causação circular e cumulativa em um ciclo vicioso que torna a localidade cada vez menos atrativa e provoca a migração de seus fatores de produção para outras regiões fato que gera uma nova diminuição da renda e da demanda local Para conter ou contrabalançar esses efeitos negativos o autor recomendava a adoção de políticas intervencionistas como redução de impostos ou atração de uma nova indústria Myrdal 1965 não considerava o fator mão de obra barata como um atrativo de indústrias Para ele os poucos exemplos em que a oferta de mão de obra foi eficaz em levar a indústria para regiões atrasadas são exceções a uma regra geral já que comumente é a mão de obra que se desloca para as localidades 74 A influência da Economia Regional nas políticas de desenvolvimento implementadas na Bahia no período 19592006 onde existe demanda crescente por esse fator de produção Exemplo disso foi o que aconteceu na Bahia após a implantação do Polo Petroquímico de Camaçari nos anos 1970 As perspectivas de geração de emprego fizeram com que o polo se tornasse atrativo para uma grande massa de trabalhadores que migrou especialmente do Recôncavo para a capital transformando Salvador na terceira cidade mais populosa do país Contudo mesmo tendo contribuído para a expansão da classe operária e média urbana o polo é constituído por indústrias intensivas em capital e não em mão de obra Por isso apesar dos rebatimentos nos setores de comércio e serviços não conseguiu atender plenamente às perspectivas da maioria dos baianos que deixaram o interior em função das adversidades sobretudo no meio rural em direção à RMS Como consequência cresceram tanto a taxa de desemprego na região quanto os problemas oriundos de um crescimento populacional desordenado Influenciado pelo conceito de aglomeração desenvolvido por Marshall Myrdal 1965 defendia que são outros fatores como infraestrutura adequada disponibilidade de matériaprima e proximidade com fornecedores eou consumidores os determinantes na atração de investimentos industriais e não a mão de obra A esse respeito cabe destacar que os fatores locacionais de produção estão intimamente relacionados com o perfil de cada empreendimento As indústrias tradicionais têxtil calçados alimentos bebidas etc por serem intensivas em mão de obra ainda costumam tomar suas decisões locacionais levando em conta o custo da força de trabalho em cada região onde pode se instalar Em contrapartida indústrias dinâmicas intensivas em capital como é o caso dos segmentos químico e petroquímico geralmente se instalam em locais onde podem se beneficiar das vantagens da aglomeração como oferta de infraestrutura existência de insumos e matériasprimas proximidade com fornecedores serviços de apoio dentre outras Esses fatores foram determinantes para que ao longo das décadas 19601980 indústrias dinâmicas de diversos ramos se instalassem na RMS viabilizando a formação de distritos industriais Centro Industrial de Aratu e Centro Industrial de Subaé e de um grande complexo petroquímico no entorno da capital baiana Contudo Myrdal 1965 via com preocupação a concentração espacial das atividades industriais argumentando que elas tendem a atrair e concentrar também outros tipos de atividades econômicas e culturais deixando o resto do país relativamente estagnado Se as forças do mercado não fossem controladas por uma política intervencionista a produção industrial o comércio os bancos os seguros e de fato quase todas as atividades econômicas que na economia em desenvolvimento tendem a proporcionar remuneração bem maior de que a média e além disso outras atividades como a ciência a arte a literatura a educação e a cultura superior se concentrariam em determinadas localidades e regiões deixando o resto do país de certo modo estagnado MYRDAL 1965 p 5152 Revista Desenbahia n 17 set 2012 75 Neste sentido o autor procurou demonstrar que o jogo das forças do mercado tende em geral a aumentar e não a diminuir as desigualdades regionais MYRDAL 1965 p 51 Na Bahia pôdese observar que de fato o progressivo desenvolvimento industrial concentrado na RMS acentuou as desigualdades entre as diversas regiões e gerou uma rede de cidades na qual a proeminência de Salvador dificultou a constituição de núcleos urbanos de médio porte capazes de funcionar como polos regionais de desenvolvimento Como aponta Menezes 2000 a forte concentração dos investimentos em áreas próximas da capital resultou na consolidação de duas realidades distintas De um lado uma região economicamente rica e dinâmica que dispõe de uma moderna infraestrutura física e de serviços Do outro um vasto território com poucas alternativas econômicas e escassas possibilidades de desenvolvimento no qual até o acesso a serviços básicos e infraestrutura é geralmente precário Myrdal 1965 também chamou atenção para o fato de que a expansão em uma localidade gera efeitos regressivos backwash effects em outras aumentando as disparidades regionais Isso porque essa expansão tende a deslocar fluxos de capitais e de mão de obra de outras partes do país em direção às regiões mais ricas Neste sentido procurou demonstrar que os movimentos de capital tendem a provocar efeitos semelhantes no aumento da desigualdade Os movimentos de mão de obra capital bens e serviços não impedem por si mesmos a tendência natural à desigualdade regional Por si próprios são antes os meios pelos quais o processo acumulativo se desenvolve para cima nas regiões muito afortunadas e para baixo nas desafortunadas MYRDAL 1965 p 53 Tal visão contrapõese à teoria tradicional clássica e neoclássica na qual a mobilidade dos fatores tende ao equilíbrio Na avaliação de Myrdal 1965 p 54 ocorre exatamente o contrário Nos centros de expansão o aumento da demanda dará um impulso ao investimento que por sua vez elevará as rendas e a procura e causará um segundo fluxo de investimentos e assim por diante A poupança aumentará em decorrência das rendas mais altas mas tenderá a ficar inferior ao investimento no sentido de que a oferta de capital teria de satisfazer uma ativa demanda Nas outras regiões a falta de novo impulso expansionista tem como consequência o fato de a demanda de capital permanecer relativamente fraca mesmo quando comparada ao volume de poupanças que será pequeno porque as rendas também o são e tendem a declinar O sistema bancário quando não controlado para operar de maneira diferente tende a transformarse em instrumento que drena as poupanças das regiões mais pobres para as mais ricas onde a remuneração do capital é alta e segura Por outro lado Myrdal 1965 chama de efeitos propulsores spread effects centrífugos aqueles que se propagam do centro da expansão econômica para outras regiões Esses efeitos agem em direção oposta aos efeitos regressivos Referemse aos ganhos obtidos pelas regiões estagnadas por meio do fornecimento de matériasprimas eou bens intermediários destinados ao 76 A influência da Economia Regional nas políticas de desenvolvimento implementadas na Bahia no período 19592006 abastecimento das indústrias situadas na região em expansão Para o autor caso um número expressivo de trabalhadores seja empregado nessas localidades até as indústrias de bens finais serão estimuladas podendose formar novos centros de expansão econômica se os efeitos propulsores conseguirem superar os efeitos regressivos Entretanto consoante o autor ainda que os efeitos propulsores sejam suficientes para cobrir os efeitos regressivos as regiões menos desenvolvidas continuarão relativamente estagnadas pois dificilmente conseguirão acompanhar as taxas de expansão das regiões centrais Neste sentido afirma que o problema das desigualdades tornase então o problema dos diferentes níveis de progresso entre as regiões do país MYRDAL 1965 p 60 Acrescenta ainda que mesmo nos países em rápido desenvolvimento muitas regiões se atrasarão estagnarão ou ficarão mais pobres Deste modo haverá mais regiões nas duas últimas categorias se apenas as forças do mercado predominarem livremente e absolutas Um exemplo do que Myrdal 1965 chamou de backwash effects efeitos regressivos foi o que aconteceu no Nordeste do Brasil durante todo o período de implementação das Políticas de Substituição de Importações que fomentaram o processo de industrialização no país mediante o incentivo à produção interna de bens que até então eram importados Como as indústrias instalaramse prioritariamente na região Sudeste especialmente no estado de São Paulo um grande fluxo de mão de obra migrou do Nordeste em direção a essa região em busca de emprego e de melhores condições de vida Como a falta de água impossibilitava o desenvolvimento da agricultura e a criação de animais a seca associada à falta de alternativas econômicas gerava fome e miséria no sertão nordestino e empurrava para os centros industrializados uma parcela significativa da sua população Consequentemente acentuavamse ainda mais as desigualdades regionais no país Por outro lado a instalação de indústrias de bens finais no Sul e Sudeste gerou uma demanda significativa por bens intermediários que passaram a ser fornecidos em grande parte pelo estado da Bahia Isso só aconteceu em função da farta disponibilidade de insumos petrolíferos e matériasprimas no território baiano que até os anos 1980 dispunha de 80 das reservas nacionais de petróleo do país A produção de bens intermediários destinados a atender a demanda das empresas instaladas no CentroSul conferiu maior dinamismo à economia baiana e levou o estado a crescer acima da média nacional Dessa forma podese identificar aqui a presença do que Myrdal 1965 chamou de spread effects efeitos propulsores Ao se preocupar com o caráter desigual do crescimento o autor defendia a intervenção do Estado como forma de conter as forças de mercado que de outra forma tenderiam a acentuar os níveis de desigualdade regional em num processo contínuo no qual os ricos ficariam cada vez mais ricos e os pobres cada vez mais pobres Revista Desenbahia nº 17 set 2012 77 As ações do Estado deveriam orientarse para buscar uma combinação do progresso econômico com o desenvolvimento social Ao analisar a situação desfavorável dos países subdesenvolvidos recomendou a adoção de um plano de desenvolvimento e integração nacional materializado em programas capazes de intervir nas forças de mercado e impulsionar o processo social fomentando o desenvolvimento e aumentando o padrão de vida da população As ações se orientariam para estimular investimentos influenciar a alocação do capital em diferentes regiões adoção de controles de entrada e saída e medidas que estimulassem o retorno do capital para as regiões periféricas melhorar a infraestrutura de transportes aumentar a produtividade da agricultura no curto e no longo prazo e realizar investimentos em saúde educação e treinamento da população estimulando o crescimento equitativo LIMA SIMÕES 2009 Dessa forma o planejamento deveria englobar setores econômicos e sociais devendo ser realizado em termos reais e não em relação aos custos e aos lucros das empresas individuais porque muitos dos investimentos necessários não são lucrativos do ponto de vista do mercado Contudo o resultado final tende a ser o aumento da renda e da produção em um processo de causa e efeito circular cumulativa muito superior aos gastos iniciais das políticas adotadas Assim na concepção de Myrdal 1965 o Estado deve buscar uma combinação de crescimento econômico com desenvolvimento social No caso da Bahia notase que as ações do governo voltaramse essencialmente para a promoção do crescimento econômico sem que houvesse maior preocupação com investimentos na área social Albert Hirschman e os efeitos para frente e para trás Dentro de uma linha de pensamento muito próxima das formulações de Myrdal 1965 o economista alemão Albert Hirschman desenvolveu também no final dos anos 1950 uma análise do processo de polarização na qual sustentou que o desenvolvimento econômico é necessariamente não equilibrado já que ocorre dentro de um processo no qual a expansão das regiões mais avançadas promove apenas efeitos de gotejamento nos locais menos desenvolvidos DINIZ 2001 Assim contrapondose à teoria econômica tradicional Hirschman 1962 afirmou que o desenvolvimento não se propaga espontaneamente de uma região para a outra já que tende a se concentrar espacialmente em torno do ponto onde se inicia Sua análise sobre a questão regional baseavase no conceito de interdependência setorial manifesta nos níveis de encadeamento linkages das produções setoriais e na sua relação com o desenvolvimento econômico de um país ou região Assim para explicar o processo de transmissão interregional e internacional do crescimento econômico utilizou os conceitos de efeitos para frente forward linkages e para trás backward linkages 78 A influência da Economia Regional nas políticas de desenvolvimento implementadas na Bahia no período 19592006 Os backward effects representam as externalidades decorrentes da implantação de uma ou mais indústrias em determinada região ou seja referemse à capacidade dessas empresas de estimular um aumento na oferta de produtos por ela insumidos no setor a montante input Para Hirschman 1962 a industrialização voltada para a produção de bens intermediários eou de consumo final pode estimular os backward effects sendo estes fundamentais para o processo de desenvolvimento Por outro lado as linkages para frente forward effects correspondem à capacidade de uma indústria ou setor de induzir outros setores a usarem seu produto como insumo tornando viáveis outros empreendimentos que se posicionam a jusante output Dentro dessas interrelações o impulso ao desenvolvimento seria dado por atividades com grande capacidade de gerar encadeamentos especialmente backward linkages maximizando as expansões econômicas diretas ou induzidas em outros setores Apoiado nessa premissa Hirschman 1962 defende que o crescimento não ocorre simultaneamente em muitas atividades mas iniciase nos setores líderes indústria mestre e transferese para outros uma vez que a implantação de uma indústria pode induzir o surgimento de várias outras indústrias satélites Conforme o autor a ausência de interdependência setorial e consequentemente os baixos linkage effects constituem uma das principais deficiências das economias subdesenvolvidas O conceito de interdependência setorial desenvolvido por Hirschman 1962 pode ser ilustrado pelo processo de industrialização da economia baiana que ganhou impulso com a implantação de uma refinaria município de São Francisco do Conde na RMS Produzindo derivados de petróleo esse empreendimento mostrouse um grande gerador de forward effects ao impulsionar a instalação de diversas indústrias produtoras de bens intermediários em todo o seu entorno A aglomeração de empresas dos segmentos químico petroquímico mecânico e metalúrgico dentre outros fortaleceu os níveis de integração e encadeamento entre as empresas instaladas gerando grandes externalidades que se retroalimentavam em função das vantagens oriundas da própria aglomeração produtiva disponibilidade de transportes incentivos governamentais serviços e apoio e manutenção de equipamentos fluxo de informações infraestrutura etc De fato como preconizava Hirschman 1962 a concentração de indústrias na RMS impulsionou o crescimento econômico dessa região ao gerar importantes efeitos expansionistas diretos ou induzidos em outros setores Entretanto o autor advertia que o efeito expansionista entre as atividades ocorre de forma irregulardesequilibrada e que o crescimento por não começar em todos os lugares ao mesmo tempo tende a gerar conflitos e acentuar as desigualdades entre países e regiões Por isso atribuía maior importância às funções de planejamento defendendo que a alocação regional dos investimentos públicos é a maneira mais óbvia pela qual a política econômica influencia as taxas de crescimento das diversas regiões de um país HIRSCHMAN 1962 p 42 Revista Desenbahia nº 17 set 2012 79 Para diminuir o gap entre as áreas desenvolvidas e atrasadas o autor recomendava além das políticas de subvenção a criação de instituições eou de programas regionais destinados especificamente a fomentar o desenvolvimento das regiões mais carentes No Brasil a questão do planejamento regional só entrou para a agenda do governo na segunda metade dos anos 1950 Até então as políticas de desenvolvimento elaboradas pelo Estado não contemplavam as regiões periféricas do país Só no final dos anos 1950 em consonância com o que recomendava Hirschman começaram a ser criados órgãos específicos de fomento ao desenvolvimento em áreas mais carentes com o objetivo de mitigar as gritantes desigualdades regionais do Brasil Em 1959 é criada a Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste Sudene com a missão de administrar em parceria com o Banco do Nordeste um conjunto de incentivos fiscais e financeiros disponibilizados pelo governo federal para promover a industrialização de regiões que estavam sob a influência dos efeitos da seca ou seja os estados do Nordeste e do Norte de Minas Gerais SANTOS 2010 Em 1966 surge a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia Sudam com a finalidade de promover o desenvolvimento da região amazônica mediante a concessão de incentivos fiscais e financeiros a investidores privados Para impulsionar o crescimento da região CentroOeste é criada em 1967 a Superintendência do Desenvolvimento do CentroOeste Sudeco Segundo Uderman 2006 a entrada das regiões mais pobres na agenda de desenvolvimento do governo federal não se deu simplesmente pelo seu interesse em beneficiar a região mas sobretudo pela possibilidade de estimular o processo de encadeamento das indústrias já implantadas no CentroSul Além disso acreditavase que o empobrecimento progressivo de áreas como o Nordeste poderia impedir o florescimento de um grande mercado De acordo com a autora apesar da criação de instituições voltadas especificamente para a problemática do Nordeste a desarticulação entre os diversos órgãos e ações impediu a realização de uma estratégia de desenvolvimento regional adequada consistente e sustentável Seguindo a mesma linha de pensamento Lopes 2008 afirma que tanto a Sudene quanto o Banco do Nordeste BNB não cumpriram o papel para o qual foram criados e transformaramse em meros órgãos de repasses de recursos do governo federal para grandes empresas e grupos dominantes locais e nacionais A partir dos anos 1970 há um abandono por parte dos sucessivos governos da questão da distribuição da renda entre as diversas regiões do Brasil Na década de 1980 a crise fiscalfinanceira e a emergência do neoliberalismo fizeram com que a temática do desenvolvimento regional praticamente desaparecesse da agenda do governo fato que provocou nos anos 1990 o surgimento de uma acirrada guerra fiscal entre estados e municípios como forma de atrair indústrias para conseguir incrementar o desenvolvimento das suas regiões Nos anos 2000 mesmo com a criação da Política Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR e com a reabertura das agências de fomento o tema continuou a ser tratado como problema secundário já que a Política não ganhou força dentro do governo e foi ignorada pelos próprios estados A partir desse período a prioridade passou a ser o problema da concentração pessoal da renda mas não regional Daí o foco em programas de distribuição de renda como o BolsaEscola o ValeGás e o BolsaAlimentação criados no governo de Fernando Henrique Cardoso 19952002 e unificados em um só programa Bolsa Família na gestão do Presidente Lula 20032010 Assim podese verificar que após atingir uma fase áurea entre os anos 19601970 a questão do planejamento regional praticamente desaparece da agenda governamental a partir dos anos 1980 Ao que parece com a crise da dívida e com a emergência do neoliberalismo passase a acreditar cada vez menos na capacidade de o Estado contraporse às forças do mercado Novo enfoque na ciência regional os modelos endógenos de desenvolvimento Os trabalhos iniciados por Perroux Myrdal e Hirschman continuados nas décadas seguintes por outros autores completaram um ciclo dentro da Ciência Regional constituído por teorias que atribuíam à industrialização e ao planejamento público centralizado a força motriz do processo de desenvolvimento Contudo apesar da influência exercida por esses autores nas políticas de desenvolvimento implementadas por diversos governos a persistência das desigualdades entre e dentro dos países e regiões assim como a materialização do crescimento econômico em espaços cada vez mais amplos suscitaram dúvidas e questionamentos em relação à concepção difusionista do crescimento levando a Economia Regional a passar por uma nova transição conceitual nos anos 1980 Contribuiu para isso o esgotamento do modelo fordista de produção no final dos anos 1970 e o grande dinamismo econômico verificado em regiões da Europa que vinham adotando uma política pública regional inovadora em relação às pequenas e médias empresas Esses fatos chamaram a atenção dos estudiosos da área e suscitaram novas interpretações sobre estratégias de desenvolvimento regional Ideias endogenistas começaram então a ganhar força e os fatores socioculturais bem como os atores locais e as aptidões naturais e potenciais passaram a ser mais valorizados Nesse contexto A dicotomia entre o Estado e o mercado que prevaleceu durante boa parte do século XX como fonte de inspiração para a formulação das teorias tradicionais do crescimento vai progressivamente abrindo espaço para a introdução de novos fatores explicativos do crescimento cuja mobilização encontrase numa zona intermediária entre o Estado e o mercado MULS 2008 p2 Revista Desenbahia n 17 set 2012 81 Ao contrário da teoria tradicional focada na industrialização e na necessidade de transferência de recursos externos como força impulsionadora do desenvolvimento a Teoria do Desenvolvimento Local baseiase na ideia de que localidades e territórios dispõem de recursos econômicos humanos institucionais e culturais bem como de economias de escala não aproveitadas que formam seu potencial de desenvolvimento BARQUERO 2002 p 57 Com base na premissa de que não existe um modelo único de desenvolvimento que possa ser implementado com garantia de sucesso em qualquer lugar e em qualquer situação já que as regiões possuem suas particularidades limitações e aptidões naturais e potenciais a nova teoria preconiza que é necessário antes de tudo identificar as características individuais do local para baseada nesse conhecimento definir qual a melhor política de desenvolvimento a ser implementada Conforme Hissa 2003 p 1 A teoria do desenvolvimento local referese a um modelo de desenvolvimento que não se baseia simplesmente na mensuração de variáveis econômicas como taxa juros salários inflação déficit público câmbio etc mas sim nas potencialidades de uma determinada região geográfica delimitada levandose em consideração principalmente os recursos naturais existentes a vocação trabalhista e produtiva da comunidade e fatores socioculturais como laços familiares confiança entre os agentes produtores grau de relacionamento entre as empresas cooperação interfirmas costumes tradições religião etnia laços culturais etc Assim a teoria do desenvolvimento local apoiase nas teorias sobre o crescimento endógeno ou seja reconhece que o conhecimento do potencial endógeno de uma região possibilita a análise dos elementos que devem ser utilizados na formulação de estratégias de desenvolvimento para o local De acordo com Barone e Moraes 2001 p 125 A teoria do crescimento endógeno significa simplesmente crescimento econômico resultante do interior do sistema econômico de um país Assim o movimento de endogeneização do desenvolvimento regional está relacionado ao crescimento da importância das regiões no sistema econômico global já que uma parte significativa do crescimento pode ser induzida pela mudança tecnológica e organizacional que por sua vez está relacionada a forças locais como educação aprendizado no trabalho lideranças e instituições regionais e ações governamentais Há que se ressaltar que foram os economistas americanos Paul Romer e Robert Lucas os precursores da teoria do desenvolvimento endógeno A concepção tradicional por atribuir aos fatores exógenos papel determinante no processo de crescimento da produção sem enfatizar os elementos endógenos acabou gerando insatisfação por parte de alguns economistas que resolveram então refutála elaborando a teoria do crescimento endógeno Romer e Lucas começaram a elaborar seus modelos partindo do reconhecimento de que o aumento do produto é determinado por outros fatores de produção além dos tradicionais capital físico e força de trabalho Para eles capital humano ciência e tecnologia instituições pesquisa e desenvolvimento antes considerados exógenos com grau de influência quase nulo na determinação do crescimento devem ser aceitos como endógenos como fatores que fazem parte do processo produtivo e que influenciam no nível de crescimento e desenvolvimento LOPES 2003 A tese central da teoria do desenvolvimento endógeno é que um país região ou local melhor munido desses fatores pode aumentar com maior facilidade a produtividade da economia acelerando o crescimento e possibilitando uma melhor distribuição da renda Assim é na valorização e incorporação desses novos fatores à teoria tradicional que reside a contribuição da teoria do crescimento endógeno para os campos teórico e prático das políticas de desenvolvimento regionallocal Conforme Amaral Filho 1996 para crescer a longo prazo com distribuição de renda e impacto ambiental reduzido uma estratégia de desenvolvimento deve incorporar e valorizar os fatores de produção destacados pela nova teoria O autor ainda afirma que o crescimento não se expande espontaneamente de uma região para a outra por processo de polarização como previa a teoria econômica tradicional Por isso é preciso dotar o local ou região de fatores locacionais econômicos capazes de criar um sistema produtivo com efeitos multiplicadores que se propaguem de maneira cumulativa transformando a região em um aglutinador de novos fatores atividades Neste sentido o autor recomenda a implantação de projetos econômicos de caráter estruturante com uma cadeia de atividades interligadas Os projetos de desenvolvimento podem estar ligados a algum tipo de vocação da região como a existência de atividades típicas ou históricas ou alguma atividade econômica criada pelo planejamento em função da vontade política das lideranças locais ou regionais Não há receita pronta para esse tipo de desenvolvimento AMARAL FILHO 1996 p 57 Como assinala Lopes 2003 foram as mudanças no cenário mundial e o esgotamento do paradigma centroabaixo nos anos 1980 que fizeram com que a questão do desenvolvimento local se consolidasse como uma problemática própria Consoante o autor o desenvolvimento das regiões que segundo as abordagens tradicionais resultaria da adequação do local às diretrizes elaboradas pelo governo central passa a ter como principais impulsionadores os governos e os atores locais empreendendo iniciativas próprias e mais adequadas às particularidades de cada lugar LOPES 2003 p 2324 Tal visão é corroborada por Amaral Filho 2001 p 267 A definição do modelo de desenvolvimento passa a ser estruturada a partir dos próprios atores locais e não mais por meio do planejamento centralizado ou das forças puras do mercado Como resultado a estruturação do modelo alternativo de desenvolvimento regional é realizada por meio de um processo que tem como característica marcante a ampliação da base de decisões autônomas por parte dos atores locais ampliação que coloca nas mãos desses o destino da economia local ou regional Revista Desenbahia nº 17 set 2012 83 A análise do modelo de desenvolvimento baiano mostra que as políticas implementadas ao longo do período analisado não se aplicam aos modelos endógenos uma vez que sempre tiveram como foco o fomento ao setor industrial Mesmo nos anos 1990 quando a própria Economia Regional já havia superado o paradigma do de cima para baixo o governo baiano concebeu para o estado uma política fundamentada na concepção antiga de que o desenvolvimento regional só pode ser impulsionado por forças exógenas Na tentativa de fomentar o crescimento em municípios e regiões mais carentes do interior do estado que não foram incorporados no processo de crescimento experimentado entre as décadas de 19601980 o governo apostou na velha estratégia de concessão de incentivos fiscais financeiros e de infraestrutura como forma de atrair indústrias capazes de gerar emprego e renda e conferir maior dinamismo a regiões mais atrasadas Dessa forma as políticas de desenvolvimento foram mais uma vez elaboradas exclusivamente pelo governo do estado sem contar com a participação dos atores locais e sem levar em conta aspectos ligados às particularidades de cada região como os fatores socioculturais o perfil trabalhista e as aptidões naturais e potenciais Assim não houve uma combinação entre fatores locais e externos e o território baiano mais uma vez apresentouse como um receptor passivo de ações de grandes empresas e do planejamento público centralizado O modelo adotado contrariou portanto a teoria recente do desenvolvimento regional segundo a qual deve haver convergência entre as estratégias das empresas e os interesses do território de forma que eles atuem juntos e criem sinergias mútuas que beneficiem a região e os atores locais ao invés de atender exclusivamente aos interesses do setor empresarial Diante do exposto podese verificar que as políticas de desenvolvimento regional formuladas e implementadas pelos sucessivos governos baianos no período 19592006 estiveram diretamente associadas aos conceitos de aglomeração industrial e polos de crescimento Tais políticas embora tenham se mostrado assertivas em muitos aspectos contribuíram para acentuar ainda mais as desigualdades entre a região metropolitana e o interior já que estiveram focadas basicamente na instalação de empreendimentos industriais em áreas próximas da capital Como resultado a economia baiana diversificou sua base produtiva alcançando a posição de sexto maior PIB do país Contudo o estado mantevese nas últimas posições em indicadores de desenvolvimento social como IDH taxas de analfabetismo e de mortalidade infantil Além disso sabese que o estado abriga cerca de 23 dos municípios no semiárido e tem nada menos que 43 de sua população nele residindo em condições precárias e com alto nível de dependência de repasses de tributos federais e estaduais e de programas de transferência de renda como o Bolsa Família A análise dos programas e ações implementados ao longo do período analisado evidencia claramente que a problemática do semiárido sempre foi colocada à margem das políticas 84 A influência da Economia Regional nas políticas de desenvolvimento implementadas na Bahia no período 19592006 e de ações efetivas Voltandose basicamente para o objetivo de levar a Bahia a inserirse na matriz industrial brasileira o modelo adotado não conseguiu fomentar um processo de crescimento homogêneo entre as diversas regiões do estado Considerações finais O entendimento de que a Bahia precisava superar a dependência secular de um modelo agroexportador e inserirse na matriz industrial brasileira levou o governo baiano no final dos anos 1950 a dar início ao planejamento do desenvolvimento no estado A definição das prioridades e dos objetivos precípuos das ações que seriam implementadas foram definidas pelo próprio governo Da mesma forma os processos de formulação e execução das políticas também foram conduzidos pelo poder central sem contar com a participação de atores locais e sem levar em conta as particularidades e as necessidades específicas das distintas regiões que integram a Bahia A análise do modelo de desenvolvimento adotado no período 19592006 aponta que as políticas implementadas ao longo de todo esse período estiveram diretamente associadas aos conceitos de aglomeração industrial e polos de crescimento uma vez que se voltaram essencialmente para o fomento ao setor industrial Embora tenha se mostrado assertivo em muitos aspectos tal modelo resultou na construção de uma Bahia marcada por fortes contrastes socioeconômicos e espaciais Por um lado as políticas implementadas propiciaram a ampliação e a diversificação da matriz industrial a melhoria da infraestrutura física e de serviços e a expansão das classes operária e média urbana com rebatimentos expressivos no setor terciário Mas por outro a forte concentração dos investimentos na RMS fez com que a maioria dos municípios baianos não fosse incorporada nesse processo de crescimento Como resultado o modelo baiano de desenvolvimento caracterizouse pela concentração espacial da riqueza no entorno da capital e pelo consequente aumento da desigualdade entre as diversas regiões da Bahia Referências ALBAN Marcus O novo enigma baiano a questão urbanoregional e a alternativa de uma nova capital Revista Desenbahia Salvador v 2 n 4 p 83100 mar 2006 AMARAL FILHO Jair do A endogeneização no desenvolvimento econômico regional e local Planejamento e Políticas Públicas Brasília n 23 p 261286 jun 2001 Desenvolvimento regional endógeno em um ambiente federalista Planejamento e Políticas Públicas Brasília n 14 p 3570 dez 1996 Revista Desenbahia nº 17 set 2012 85 AZZONI Carlos Roberto Teoria da localização e evidência empírica In ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA 10 1982 Anais Rio de Janeiro Anpec 1982 BARONE Radamés MORAES Antônio Carlos O desenvolvimento sustentável e as novas articulações econômica ambiental e social Pesquisa Debate São Paulo v 12 n 20 p 119140 2001 BARQUERO Antonio Vasquez Desenvolvimento endógeno em tempos de globalização Porto Alegre RS UFRGS 2002 CAVALCANTE Luiz Ricardo Mattos Teixeira Crédito e desenvolvimento regional o caso do Banco de Desenvolvimento do Estado da Bahia 2004 235 f Tese Doutorado em Administração Escola de Administração Universidade Federal da Bahia Salvador 2004 CRUZ Rossini Marcos teóricos para a reflexão sobre as desigualdades regionais uma breve revisão da literatura Revista de Desenvolvimento Econômico RDE Salvador ano 2 n 3 p 5466 jan 2000 DINIZ Clélio Campolina A questão regional e as políticas governamentais no Brasil Belo Horizonte CedeplarFaceUFMG 2001 Texto para Discussão 159 DUBEY Vinod Definição de Economia Regional In SCHWARTZMAN Jacques Economia Regional textos escolhidos Belo Horizonte Cedeplar 1977 p 2127 HIRSCHMAN Albert Estratégia de desenvolvimento econômico Rio de Janeiro RJ Fundo de Cultura 1962 Tradução de HIRSCHMAN Albert The strategy of economic development New Haven Yale University Press 1958 HISSA Hélio Barbosa Distritos industriais ou clusters como estratégia de desenvolvimento econômico local para o Brasil 2003 Disponível em httpwwweconomiabrnetcolunashissaclustershtml Acesso em 29 jun 2008 KELLER Paulo Fernandes Clusters distritos industriais e cooperação interfirmas uma revisão da literatura Rev Economia Gestão Belo Horizonte v 8 n 16 p 30476 set 2008 LIMA Ana Carolina C SIMÕES Rodrigo Ferreira Teorias do desenvolvimento regional e suas implicações de política econômica no pósguerra o caso do Brasil Belo Horizonte CedeplarFaceUFMG 2009 Texto para Discussão n 358 LOPES Roberto Paulo Machado Instituições e desenvolvimento no semiárido baiano 2008 Disponível em http semiaridobahiawordpresscomabout Acesso em 16 jun 2009 Universidade pública e desenvolvimento local uma abordagem a partir dos gastos da Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia Vitória da Conquista BA Edições UESB 2003 86 A influência da Economia Regional nas políticas de desenvolvimento implementadas na Bahia no período 19592006 MENEZES Vladson B O comportamento recente e os condicionantes da evolução da economia baiana Tendências da Economia Baiana Salvador v 1 p2356 2000 MULS Leonardo Marcos Desenvolvimento local espaço e território o conceito de capital social e a importância da formação de redes entre organismos e instituições locais Revista Economia Brasília v 9 n 1 p 121 janabr 2008 MYRDAL Gunnar Teoria econômica e regiões subdesenvolvidas Rio de Janeiro Saga UFRJ 1965 PERROUX François A economia do século XX Tradução de José Lebre de Freitas Lisboa Herder 1967 O conceito de polo de crescimento In FAISSOL Speridião Urbanização e Regionalização Brasília Secretaria de Planejamento da Presidência da República IBGE 1975 Textos selecionados p 99110 PESSOTI Gustavo Casseb Um estudo da política industrial na Bahia entre 1950 e 2005 2008 215 f Dissertação Mestrado em Análise Regional Universidade Salvador Salvador 2008 SANTOS Carlos Eduardo Ribeiro Política pública e incentivo fiscal uma análise do modelo baiano para o desenvolvimento regional 2010 228 f Dissertação Mestrado em Cultura Memória e Desenvolvimento Regional Programa de PósGraduação em Cultura Memória e Desenvolvimento Regional Universidade do Estado da Bahia Santo Antônio de Jesus BA 2010 SILVA Sylvio Carlos Bandeira de Melo 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