Análise das Propostas de Reforma Tributária no Congresso Nacional

Principais propostas de reforma tributária em tramitação no Congresso Nacional Josué Pellegrini NOTA NOTA NOTA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA NOTA TÉCNICA NOTA NOTA TÉCNICA NOTA NOTA TÉCNICA NOTA NOTA TÉCNICA NOTA Nota Técnica no 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 1 Principais propostas de reforma tributária em tramitação no Congresso Nacional1 Josué Pellegrini2 Esta nota comenta as duas propostas de reforma tributária atualmente em evidência no Congresso Nacional a PEC 45 de 2019 que tramita na Câmara dos Deputados e a PEC 110 de 2019 em análise no Senado Federal O trabalho está dividido em sete partes A parte introdutória comenta o diagnóstico comum às duas propostas e os obstáculos à aprovação da matéria As outras cinco partes comparam as duas propostas levandose em conta cinco pontos considerados essenciais A segunda parte comenta os novos impostos e os tributos substituídos A terceira trata do alcance dos tributos substituídos e a implicação para a definição da alíquota do novo IVA A quarta e a quinta partes abordam as implicações em termos de distribuição de receitas entre União estados e municípios entre os estados e entre os municípios A sexta analisa a flexibilidade proporcionada aos entes pelas propostas na gestão das respectivas contas A sétima por fim comenta as mudanças contidas no relatório sobre a PEC 110 apresentado em comissão do Senado 1 O objetivo desta Nota enquadrase entre as atribuições da IFI previstas no art 1º da Resolução nº 422016 2 Diretor da IFI e Consultor Legislativo do Senado Federal NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 2 Sumário SUMÁRIO EXECUTIVO 3 I Introdução 7 II Os impostos substitutos e os tributos substituídos 9 III Alcance dos tributos substituídos e a alíquota do IBS 11 IV Avaliação da neutralidade na distribuição de receitas entre União estados e municípios 13 IV1 Neutralidade no IBS e no imposto da União 13 IV 2 Outras mudanças da PEC 110 16 V Avaliação da neutralidade na distribuição de receitas entre estados e entre municípios 18 V1 Municípios 18 V2 Estados 20 V3 Mecanismos temporários de compensação de perdas 23 VI Flexibilidade na gestão fiscal dos entes 24 VI2 Flexibilidade na gestão das alíquotas 24 VI2 Flexibilidade na alocação das receitas entre diferentes destinos 25 VII Inovações do relatório sobre a PEC 110 apresentado na CCJ do Senado 28 NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 3 SUMÁRIO EXECUTIVO Há amplo consenso de que o sistema tributário nacional gera enormes distorções econômicas e sociais e por isso precisa ser reformado A tributação sobre bens e serviços em particular responsável por cerca da metade da carga tributária do país é extremamente complexa composta por vários tributos com características distintas e em geral não desejáveis Entre as consequências dessa situação está o alto custo do cumprimento das obrigações acessórias para as empresas o elevado grau de litígio entre os envolvidos o desestímulo às exportações e aos investimentos e a alocação ineficiente dos recursos produtivos do país Assim uma reforma bem concebida poderia potencialmente aumentar o crescimento econômico em benefício de todos A experiência e a literatura internacional recomendam que a tributação sobre bens e serviços seja feita por intermédio de um único imposto sobre valor adicionado IVA no qual o valor devido em cada operação é deduzido do valor pago na etapa anterior Com essa sistemática a incidência se dá exclusivamente sobre o consumo Outras características desejáveis são simplicidade base ampla restrita ao consumo menor número possível de alíquotas de benefícios e de regimes especiais e uniformidade em todo o território nacional As duas propostas em tramitação no Congresso Nacional a PEC nº 45 e a PEC nº 110 ambas de 2019 baseiamse em diagnóstico similar e por isso apresentam como pontos essenciais a extinção de vários tributos sobre bens e serviços atualmente existentes e a substituição por um imposto do tipo IVA instituído por lei complementar denominado imposto sobre bens e serviços IBS Em que pese as semelhanças há diferenças importantes também Na PEC 45 a alíquota do IBS é definida por meio de lei específica de cada ente a regulamentação e a gestão é da União estados e municípios e não é permitida a concessão de benefícios tributários nem a diferenciação de alíquotas entre bens e serviços Já na PEC 110 a alíquota é a mesma para todos os entes fixada em lei complementar a gestão e a regulamentação são atribuídas apenas aos estados e municípios e existe a possibilidade de diferenciação de alíquotas entre bens e serviços e a concessão de benefícios nos casos especificados As duas propostas criam outro imposto além do IBS de competência da União desta feita sem as características do IVA Embora sejam aqui denominados de imposto seletivo apenas o relativo à PEC 45 é seletivo propriamente dito com a intenção de desestimular o consumo de certos bens e serviços a exemplo de cigarros e bebidas Na PEC 110 o imposto seletivo é bem mais abrangente incluindo insumos importantes utilizados no processo produtivo como combustíveis serviços de telecomunicações e energia elétrica além de veículos automotores As alíquotas podem ser diferenciadas mas sem superar a alíquota padrão do IBS exceto nos casos de bebidas e cigarros Dada a abrangência o imposto visa também arrecadar e parte da sua receita é dividida com os estados Ao mesmo tempo que cria o IBS e o imposto seletivo a PEC 45 extingue cinco tributos sendo três de competência da União IPI PIS e Cofins além do ICMS e do ISS de competência de estados e municípios respectivamente Já a PEC 110 extingue esses cinco tributos mais quatro de competência da União IOF salárioeducação Cidecombustíveis e Pasep Todos os nove tributos incidem sobre bens e serviços exceto salárioeducação e IOF que é híbrido No período 20142017 os cinco tributos extintos pela PEC 45 arrecadaram 123 do PIB em média enquanto os nove suprimidos na PEC 110 geraram 134 do PIB Ainda que apenas dois tributos extintos não sejam da União a participação dos tributos federais é de 389 e de 438 do total da receita dos tributos extintos na PEC 45 e 110 respectivamente por conta da importância da receita do ICMS A Tabela 1 da nota mostra esses números A alíquota do IBS requerida para gerar as mesmas receitas proporcionadas pelos tributos extintos depende de vários fatores De modo bem simples levandose em conta o consumo das famílias de acordo com as contas nacionais estima se alíquota de 253 e 238 nos casos da PEC 45 e 110 respectivamente A alíquota é mais baixa na PEC 110 porque o imposto seletivo é bem mais abrangente do que o previsto na PEC 45 Os percentuais encontrados pressupõem uma perda NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 4 de base de cerca de 25 por conta de sonegação e de eventuais benefícios concedidos As estimativas foram feitas com na base na arrecadação do período 20142017 A alíquota não é baixa em ambas as propostas por conta da elevada carga tributária no Brasil e da grande dependência da tributação sobre bens e serviços Uma alíquota menor dependeria da redução da carga sobre bens e serviços compensada pelo aumento da tributação sobre a renda essa sim baixa de acordo com os padrões internacionais Questão importante suscitada pela extinção de tributos e criação de outros é a dos efeitos sobre a distribuição da receita entre os entes federados Embora as propostas não possam garantir que as receitas geradas pelos novos impostos sejam as mesmas proporcionadas pelos tributos extintos elas podem perseguir a neutralidade no sentido de manter a participação dos entes na distribuição de receitas consideradas as transferências federativas partilha de receitas entre entes A PEC 45 propicia a neutralidade pois as alíquotas de referência do IBS relativas à União estados e municípios devem ser calculadas de modo a gerar a mesma receita produzida pelos tributos extintos da respectiva competência Essa calibragem de alíquotas ocorre no período de transição de dez anos quando os tributos extintos são gradualmente substituídos pelos novos Também no caso das transferências federativas as chamadas alíquotas singulares de referência que determinam os montantes transferidos devem ser fixadas de modo a resultar nos mesmos valores obtidos antes da reforma São as alíquotas singulares que definem a parcela da receita do IBS da União destinada aos estados e municípios tal qual ocorre com a receita do IPI e da Cidecombustíveis atualmente e a parcela da receita do IBS dos estados destinada aos municípios como ocorre com a receita do ICMS nas atuais regras Já na PEC 110 os percentuais da divisão da receita do IBS com União 3557 municípios 2291 e estados calculada por resíduo em 4152 a partilha da receita do imposto seletivo com os estados 20 e a partilha da parcela do IBS da União com os estados 57 e municípios 53 estão todos fixados no texto constitucional Por isso a análise da neutralidade na PEC 110 requer a realização de cálculos Supondose que a receita de 134 do PIB gerada pelos impostos extintos seja integralmente recomposta pelo IBS e pelo imposto seletivo e que a receita do IBS corresponda a 85 do total da receita gerada pelos dois novos impostos a aplicação dos percentuais fixados resulta em perda de 022 do PIB para União e ganho de 015 e 007 do PIB para estados e municípios respectivamente A Tabela 2 da nota ajuda a compreender esses números Como a PEC 110 também transfere a receita do IPVA e do ITCMD para os municípios em montante equivalente a 04 do PIB no cômputo final União e estados perdem 022 e 025 do PIB respectivamente enquanto municípios ganham 047 do PIB Aparentemente houve a opção por elevar a participação dos municípios dividindose o ônus entre estados e União Diferentemente da PEC 45 a PEC 110 contém outras previdências além das estritamente ligadas à extinção e criação de tributos Atualmente 50 da receita do IPVA originada dos veículos automotores terrestres é transferida aos municípios A PEC 110 eleva o percentual para 100 e amplia a base do IPVA para embarcações e aeronaves sendo a receita proporcionada mantida pelos próprios estados A receita do IPVA chegou a 06 do PIB em média no período 20142017 Quanto ao ITCMD imposto de competência dos estados e receita de 01 do PIB na média do período 20142017 a PEC 110 transfere a competência para a União mas as receitas são direcionadas aos municípios Ainda na esfera dos tributos a PEC 110 extingue a CSLL que gerou receita de 11 do PIB de 2014 a 2017 em média A intenção é que a perda de receita seja compensada com mudanças na legislação do imposto de renda As mudanças propostas em relação ao IPVA ITCMD e CLSS são graduais iniciadas a partir do sexto ano subsequente à promulgação da emenda A PEC 110 também cria dois fundos um para estados e um para municípios com recursos originados de parcela a ser especificada em lei complementar da receita com impostos apropriada por União estados e municípios O objetivo desses fundos é reduzir a diferença de receita per capita existente entre os entes sendo os recursos direcionados a NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 5 investimentos na infraestrutura com possibilidade de uso no caso do fundo dos municípios por um certo período para compensar perdas com a reforma tributária Tais fundos poderão promover alterações na distribuição de receitas em desfavor da União e dos estados e municípios entre si em magnitude que dependerá do montante de recursos recebidos a ser definido em lei complementar Além de possíveis mudanças na distribuição de receitas entre União estados e municípios as propostas de reforma tributária afetam inevitavelmente a distribuição entre os estados da receita que cabe a esses entes bem como a distribuição entre os municípios da receita que cabe a esses entes Em relação aos municípios essa mudança se deve principalmente à substituição de duas das suas principais fontes de recursos a receita do ISS e os 25 da receita do ICMS apropriados preponderantemente na origem por parcela da receita do IBS Nesse caso a distribuição orientase basicamente pelo local do consumo no caso da PEC 110 e pelo local do consumo e população no caso da PEC 45 havendo ainda em ambos os casos pequena parcela dirigida de acordo com o que dispuser lei estadual A Tabela 3 da nota sintetiza essas mudanças Quanto aos estados a mudança concentrase na substituição do ICMS cobrado e apropriado preponderantemente no estado de origem com base nas alíquotas interestaduais por parcela da receita do IBS apropriada no local do consumo Isso vale para as duas PECs Em relação à PEC 110 a definição dos critérios de distribuição entre os estados dos 20 da receita com o imposto seletivo que cabe a esses entes foi deixada para lei complementar Tratase de questão importante por conta da ampla base de incidência atribuída a esse imposto pela referida PEC A Tabela 4 da nota sintetiza essas mudanças O crescimento econômico proporcionado pela reforma tributária a partir da eliminação das distorções causadas pelo sistema tributário pode compensar a perda de receita dos estados e municípios prejudicados Entretanto devido às incertezas que cercam a dimensão desse efeito ambas as PECs oferecem mecanismos temporários de compensação de perdas Em comum as propostas preveem uma primeira fase de garantia integral de preservação de receitas seguido de outra no qual há transição gradual para os critérios definitivos de distribuição de receita entre estados e entre municípios Na PEC 45 a compensação se dá por cerca de cinquenta anos Na primeira fase de aproximadamente vinte anos estados e municípios recebem pelo menos o valor corrigido da receita recebida com o ICMS e ISS respectivamente Nesse mesmo período o aumento real da receita com o IBS é transferido entre os entes já de acordo com o local do consumo Na segunda fase com duração de cerca de trinta anos o peso do critério da preservação do valo real das receitas diminui de modo linear em favor do local do consumo até que esse critério se consume como único ao fim dos cinquenta anos Quanto à PEC 110 a compensação se estende por quinze anos Na primeira fase com duração de cerca de cinco anos a arrecadação com o IBS e o imposto seletivo é distribuída entre União cada estado e cada município de acordo com a respectiva participação no total da receita com os tributos extintos Na segunda fase com mais dez anos o critério de distribuição é substituído linearmente pelas regras definitivas de divisão de receitas Outro aspecto importante das reformas são os efeitos em termos de flexibilidade na gestão fiscal dos entes notadamente quanto à possibilidade de gerar receita sem destinação prédeterminada Embora a reforma tributária em princípio não tenha esse objetivo ganhos ou perdas de espaço para a gestão fiscal podem decorrer da conformação de cada proposta A PEC 45 confere maior flexibilidade aos entes em relação à situação atual ao permitir que alterem a respetiva alíquota de IBS em relação à alíquota de referência mediante lei específica A alíquota de referência do ente é a que garante a mesma receita proporcionada pelos tributos extintos Essa alíquota é dividida em alíquotas singulares de referência cada qual associada a uma partilha ou vinculação de receita prevista atualmente na Constituição Quando o ente eleva alíquota de referência gera receita extra que não precisa ser partilhada ou destinada às áreas com receitas vinculadas já que as alíquotas singulares relativas às partilhas e vinculações permanecem fixas As próprias alíquotas singulares podem ser ajustadas em relação às de referência gerando recursos livres à exceção das alíquotas associadas às partilhas de receita entre entes NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 6 Quanto à PEC 110 a flexibilidade é reduzida pois as alíquotas do IBS são definidas em lei complementar de âmbito nacional e os percentuais de partilhas e vinculações estão quase todos fixados no texto constitucional No caso dos estados acrescentese que deixam de receber a receita gerada pelo IPVA e o ITCMD o que reduz o grau de liberdade conferido a esses entes A União também sofre algumas restrições com a PEC 110 ao perder completamente a competência sobre 30 do total de sua atual receita parcela correspondente à receita dos tributos extintos já que esse ente não recebe atribuições na gestão e regulamentação do IBS Outra restrição decorre da extinção da CSLL cuja receita não é partilhada A extinção exigirá mudanças na legislação do imposto de renda que levem ao aumento compensatória da receita mas nesse caso a receita extra precisará ser partilhada com os demais entes A maior flexibilidade da PEC 110 está no âmbito da adoção de alíquotas diferenciadas entre bens e serviços seja no IBS seja no imposto seletivo bem como na concessão de benefícios tributários nas operações com os bens e serviços especificados A PEC 45 veda essas práticas à exceção da devolução do imposto pago pela população de baixa renda Há que se observar contudo que a opção por alíquotas diferenciadas ou concessão de benefícios terá que ser materializada na lei complementar de âmbito nacional envolvendo portanto outros entes a exemplo do que ocorre na definição da alíquota padrão do IBS O relatório com texto substitutivo à PEC 110 foi apresentado na Comissão de Constituição Justiça e Cidadania do Senado Federal A alteração mais importante é a substituição do IBS por outros dois IBSs bastante similares ao original sendo um federal e outro gerido e regulamentado pelos estados e municípios Já o imposto seletivo foi reduzido a um imposto estritamente seletivo com funções extrafiscais A extinção de nove tributos sobre bens e serviços bem como a extinção da CSLL e a transferência da receita do IPVA e do ITCMD dos estados para os municípios foram preservadas Algumas outras inovações foram introduzidas inclusive algumas de alcance restrito ao Maranhão Em relação aos benefícios tributários o alcance das possibilidades foi bastante ampliado a exemplo da inclusão da cadeia produtiva da saúde entre as possíveis exceções que podem ser contempladas com os benefícios Autorizase ainda que lei complementar institua regimes aduaneiros que estimulem as exportações A modificação mais importante entretanto é a que garante que a extinção de tributos não reduza os benefícios tributários concedidos a prazo certo e sob condições inclusive mediante o abatimento do imposto devido no âmbito do IBS A criação dos dois IBSs e a redução do alcance do imposto seletivo levaram à necessidade de alterar os percentuais que balizam a divisão das receitas entre os entes Em particular a receita do IBS estadualmunicipal passa a ser dividida de acordo com os percentuais de 6507 e 3493 entre estados e municípios respectivamente Outra inovação diz respeito à atual partilha de 10 da receita do IPI com os estados exportadores e de 29 da receita da Cidecombustíveis com os estados sendo que em ambas as partilhas 25 da parcela dos estados dirigemse aos municípios O substitutivo troca essas partilhas por ajustes na definição das alíquotas dos IBSs Em vez de considerar a totalidade das perdas de receita com os tributos federais na definição da alíquota do IBS federal leva em conta apenas 90 da receita do IPI e 71 da receita da Cidecombustíveis As diferenças em relação aos 100 por sua vez são consideradas na definição da alíquota do IBS estadualmunicipal Essas mudanças provocaram alterações na distribuição de receitas entre os entes comparativamente ao que se observa como resultado do texto original da PEC 110 Conforme visto com base nesse texto União e estados perdem 022 e 025 do PIB enquanto municípios ganham 047 do PIB Já no substitutivo esses percentuais caminham para 043 009 e 052 do PIB respectivamente De acordo com esses números os municípios ganham um pouco mais do que o calculado com base no texto original mas às custas basicamente dos estados e não mais dos estados e União Por fim o substitutivo cria outro fundo com recursos da União estados e municípios além dos dois já existentes no texto original da PEC 110 Desta feita tratase de fundo de desenvolvimento dirigido a determinadas áreas sem que fique claro o papel de cada ente no financiamento e no uso dos recursos NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 7 I Introdução A reforma tributária voltou a ocupar espaço relevante no debate econômico nacional O tema é de fato dos mais importantes Segundo o diagnóstico prevalecente o sistema tributário nacional gera graves distorções econômicas e sociais em todas as bases tributárias tradicionais renda patrimônio folha de pagamentos e consumo A distorção mais comumente apontada é a gerada pelos chamados tributos sobre bens e serviços No Brasil o peso desses tributos no total da carga tributária é de 477 comparativamente a 326 na média da OCDE cerca de 15 pontos menor ambos números de 20163 São vários tributos com legislações distintas e complexas Há muitos regimes especiais e benefícios tributários além de infindáveis alíquotas Outras características marcantes são a cumulatividade pagamento de tributo sobre tributo e a tributação na origem Como consequência as empresas incorrem em importantes custos para cumprir as obrigações acessórias além do pagamento dos tributos Há também elevado grau de litigiosidade As exportações e investimentos acabam onerados dificultando o crescimento econômico equilibrado O principal problema talvez sejam os efeitos sobre a alocação dos recursos produtivos da economia Nas decisões econômicas relevantes as empresas se orientam mais pela minimização do pagamento de tributos do que pela escolha do modo mais produtivo e eficiente A experiência internacional e a literatura econômica sugerem que os países adotem um imposto incidente sobre o valor adicionado IVA vale dizer calculado em cada etapa do processo produtivo descontandose o imposto pago na etapa anterior Na prática equivale à incidência apenas sobre o consumo Ademais precisa ser o mais simples e com a base mais ampla possível alíquota e regulamento únicos em todo o território nacional cobrado no destino e sem a adoção de regimes especiais ou benefícios tributários Com esse arranjo reduzse o custo do cumprimento das obrigações tributárias e principalmente tornase viável desonerar exportações e investimentos e evitar que os tributos interfiram decisivamente nas decisões econômicas e por consequência na alocação eficiente dos recursos produtivos O resultado da eliminação das distorções se traduz em acréscimos de PIB ao longo dos anos embora seja difícil distinguir esses ganhos dos demais fatores que afetam o desempenho da economia no longo prazo Reforma tributária é um assunto complexo do ponto de vista técnico e principalmente político bem mais que a reforma previdenciária O Brasil já conseguiu fazer duas reformas previdenciárias desde 1998 e está prestes a concluir a terceira Ainda que haja concordância quanto à existência de importantes distorções no sistema tributário nenhuma reforma propriamente dita foi feita nesse período Não é por menos O sistema tributário define o tamanho da carga tributária e como essa carga será distribuída entre os grupos de renda e setores da economia Assim diante da reforma a população teme o aumento da carga e setores mais favorecidos com a distribuição da carga e os benefícios tributários resistem às mudanças Como a tributação sobre o consumo está embutida nos preços dos bens e serviços a reforma tende a afetar também os preços relativos em função do efeito sobre os diferentes setores da economia impactando também os consumidores O Estado por sua vez teme a redução da carga tributária e os entes individualmente receiam a perda de participação na receita ainda que a carga total seja preservada Ademais no Brasil há um conjunto de partilhas de tributos entre os entes federados e de vinculação das receitas de cada ente ao financiamento de certas áreas Assim quando se propõe modificar 3 Salvo referência expressa a fonte de dados utilizada nesta nota é a publicação anual da Secretaria da Receita Federal do Brasil RFB denominada Carga Tributária no Brasil O último relatório divulgado contempla os números relativos a 2017 Disponível em httpreceitaeconomiagovbrdadosreceitadataestudosetributarioseaduaneirosestudoseestatisticascargatributarianobrasilcarga tributaria2017pdf NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 8 extinguir ou criar tributos gerase enorme incerteza entre os entes e entre as áreas quanto à evolução futura das respectivas fontes de financiamento Outra dificuldade importante são expectativas de que a reforma tributária possa resolver certos problemas que ela não pode na verdade pelo menos não nos próximos anos Uma das expectativas é a de que ela possa reduzir a carga tributária De fato a carga brasileira de 323 do PIB em 2016 não estava muito abaixo dos 351 do PIB da média dos países da OCDE mas estava dez pontos acima da média dos países da América Latina e Caribe de 227 do PIB Em que pese a elevada carga não há como diminuila por conta da grave crise fiscal pela qual passam União a maior parte dos estados e muitos municípios Uma segunda expectativa que não poderá ser atendida sob pena de inviabilizar a reforma tributária é a da redistribuição de receitas da União para os entes subnacionais de modo a ajudar a resolver seus problemas fiscais O fato é que a situação da União é tão ou mais grave que a de muitos estados e municípios O déficit primário persiste em nível elevado as despesas discricionárias estão no mínimo e sua dívida supera recordes continuamente O ganho que poderá vir da reforma tributária é o aumento do crescimento econômico o que propiciará receitas extras para todos os entes É preciso que os entes se juntem para viabilizar esse e outros avanços de modo a que o país saia desse jogo de soma zero As duas principais propostas que pautam atualmente o debate sobre a reforma tributária são a Proposta de Emenda Constitucional PEC nº 45 de 2019 em tramitação na Câmara dos Deputados e a PEC nº 110 de 2019 que está no Senado Federal Ambas têm como foco a substituição dos vários tributos sobre bens e serviços por um IVA sobre o consumo e de aplicação em todo território nacional com um número mínimo possível de alíquotas e exceções Em vista da sensibilidade do tema as duas propostas buscam ser neutras na medida do possível seja quanto à manutenção da carga tributária seja quanto à menor interferência possível na distribuição da receita entre os entes e áreas contempladas com vinculações Vale dizer o foco das propostas é eliminar as distorções trazidas pelo complexo sistema de tributação sobre o consumo e não alterar em alguma direção determinada a carga e a distribuição final de receitas É claro que o alcance do objetivo pode ser perseguido na arquitetura da proposta mas não garantido na execução já que nem tudo pode ser antecipado diante de mudanças tão complexas Em particular a neutralidade requer que o novo tributo arrecade o mesmo que os extintos o que envolve algum risco dado que se pretende que o novo imposto seja realmente diferente dos substituídos Essas diferenças tornam também difícil garantir que a reforma não provoque redistribuição de receitas entre os estados ou entre os municípios ainda que a parcela de receita destinada a cada nível de governo seja preservada Dada a complexidade das mudanças as propostas preveem períodos de transição seja para a substituição dos tributos seja para a distribuição das receitas dos novos tributos entre os entes Em que pese a similaridade do diagnóstico e da arquitetura das propostas existem diferenças importantes entre elas O objetivo desta nota é comparar as duas propostas em cinco pontos julgados essenciais A primeira parte é esta introdução e as cinco partes seguintes correspondem a cada um desses pontos A segunda parte trata dos tributos substituídos e dos substitutos A terceira analisa a questão do tamanho requerido da alíquota do IVA A quarta foca na neutralidade na distribuição da receita dos novos impostos entre União estados e municípios A quinta voltase para os efeitos sobre a distribuição da receita entre os estados e entre os municípios e a transição para os novos critérios de distribuição A sexta por fim diz respeito à flexibilidade conferida aos entes pelas duas propostas na gestão das respectivas contas O objetivo perseguido aqui não é optar por uma ou outra proposta mas sim fornecer subsídios para melhor qualificar o debate Se a reforma tributária for de fato aprovada provavelmente será um texto que contenha elementos das duas propostas e de outras propostas e sugestões que possam surgir Há que se considerar outros atores importantes como o NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 9 Poder Executivo Federal e os estados que não deverão ficar à margem de discussão de tal relevância A participação poderá ser por meio da apresentação de uma nova proposta ou da atuação na tramitação das propostas existentes Esta nota poderá ser atualizada em decorrência de acontecimentos relevantes a exemplo da apresentação da proposta do Poder Executivo Federal e a aprovação das propostas ora em análise nas comissões de mérito ou no plenário da Câmara ou do Senado Federal A exceção é última parte desta nota que se dedica ao relatório sobre a PEC 110 apresentado mas ainda não aprovado na Comissão de Constituição Justiça e Cidadania do Senado Federal Em futuras publicações a IFI pretende avançar nas estimativas de impacto fiscal da reforma tributária a depender da disponibilidade das informações necessárias Essa nota indica qualitativamente esses possíveis impactos com a utilização de números quando possível Há outros efeitos importantes da reforma tributária como a distribuição do impacto sobre os diferentes setores da economia e sobre os preços relativos mas que não serão o foco central das nossas análises II Os impostos substitutos e os tributos substituídos A PEC 45 e a PEC 110 criam dois impostos um imposto sobre bens e serviços IBS e um imposto seletivo Cabe detalhar um pouco mais cada um deles As características do IBS são muito parecidas nas duas propostas já que a intenção é criar um grande imposto inspirado no IVA Há entretanto diferenças que serão pontuadas ao longo desta nota Na PEC 45 os impostos criados estão no art 152A IBS e no art 154 III Já na PEC 110 estão no art 153 VIII e 6º e no art 155 IV e 7º IBS4 A inspiração no IVA impõe como características comuns a nãocumulatividade compensação do imposto devido em cada operação com o imposto pago na etapa anterior a incidência sobre as importações e a não incidência sobre as exportações garantido o crédito relativo ao imposto pago nas etapas anteriores Outro ponto em comum é a instituição por meio de lei complementar a regulamentação única e a uniformidade em todo o território nacional Em relação às alíquotas a definição se dá na lei complementar na PEC 110 e em lei específica do ente na PEC 45 Não há possibilidade de diferenciação de alíquotas ou concessão de benefícios tributários na PEC 45 A única hipótese é a devolução parcial do imposto recolhido por contribuintes de baixa renda por meio de mecanismos de transferência de renda nos termos da lei complementar Já na PEC 110 a regra geral é que não haja diferenciação de alíquotas nem benefícios tributários mas há margem para exceções ao enquadramento na alíquota padrão e no caso dos bens e serviços enumerados os benefícios são autorizados Uma diferença marcante entre as propostas diz respeito ao papel da União estados e municípios no IBS Em ambas a instituição do imposto se dá por meio de lei complementar mas a PEC 110 confere a competência de iniciativa legislativa aos governadores prefeitos e Poder Legislativo federal estadual e municipal sem a inclusão do Poder Executivo Federal Na PEC 45 a lei complementar cria comitê gestor composto por representantes de União estados e municípios Cabe ao comitê editar o regulamento unificado gerir a arrecadação centralizada e a distribuição da receita e estabelecer critérios para a atuação coordenada dos entes na fiscalização Já a PEC 110 incumbe as administrações tributárias dos estados e municípios pela regulamentação arrecadação e fiscalização do IBS ou de outros tributos de competência desses entes por meio de convênio cabendo à lei complementar dispor sobre questões relativas à administração tributária art 155A Há ainda outros dois artigos também tratando de administração tributária de forma geral não apenas restrito ao IBS Um deles envolve a reestruturação das carreiras de auditores inclusive da União 162A O outro cria Comitê Gestor da Administração 4 Os dispositivos apontados nesta nota se referem ao texto da proposta em análise Haverá indicação expressa quando se referirem ao texto atual da Constituição Federal NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 10 Tributária Nacional com representantes da administração tributária dos estados e municípios com as atribuições ali definidas art 162B Em relação ao Simples Nacional a PEC 45 permite aos que estão nesse regime especial optar por pagar o IBS de forma conjunta dentro do regime ou do mesmo modo que as empresas não optantes inclusive com direito a créditos Quanto ao imposto seletivo criado pelas duas propostas a competência é da União em ambas Na PEC 45 entretanto o imposto tem apenas função extrafiscal e regulatória visando desestimular o consumo de bens e serviços que geram efeitos negativos sobre pessoas que não participam dos respectivos mercados externalidades negativas Tratase de um imposto comum na experiência internacional tendo como alvo preferencial cigarros e bebidas alcoólicas Atualmente o imposto sobre produtos industrializados IPI cumpre essa função embora esse imposto tenha fim arrecadatório também Considerandose a tributação sobre fumo bebidas e automóveis a receita foi de cerca de 02 do PIB ao ano na média do período 20142017 É verdade que a redação escolhida pela PEC 45 pode dar margem a uma interpretação abrangente sob a alegação genérica de que se quer desestimular o consumo Entretanto a probabilidade de litígios seria elevada o que por si só estabeleceria limites Ademais o próprio texto utiliza as expressões seletivo e extrafiscal Já na PEC 110 o alcance do novo imposto seletivo é bem maior pois incide sobre operações com petróleo e seus derivados combustíveis e lubrificantes de qualquer origem gás natural cigarros e outros produtos de fumo energia elétrica serviços de telecomunicações bebidas alcoólicas e não alcoólicas e veículos automotores novos terrestres aquáticos e aéreos5 Esse imposto incide sobre importações mas não sobre exportações já que os valores pagos na cadeia produtiva são devolvidos As operações alcançadas pelo imposto sofrem também a incidência do IBS As alíquotas podem ser diferenciadas desde que não superem a alíquota padrão do IBS exceto no caso de cigarros e bebidas alcoólicas A incidência é monofásica vale dizer não se trata de um IVA clássico com cobrança em cada etapa descontado o imposto pago nas etapas anteriores Enfim o imposto seletivo da PEC 110 recai sobre importantes insumos do processo produtivo com incidência cumulativa o que idealmente deveria ser eliminada na reforma tributária Ademais o novo imposto tem função extrafiscal mas há também clara preocupação arrecadatória A receita é partilhada com os estados inclusive como se verá Vistos quais os novos impostos previstos nas duas propostas cabe indicar os tributos a serem substituídos A PEC 45 substitui cinco tributos sobre bens e serviços sendo três federais um estadual e um municipal A PEC 110 substitui nove ao incluir outros quatro federais No texto das propostas existem vários comandos que apenas alteram ou suprimem dispositivos constitucionais como decorrência da opção pela substituição dos tributos Cabe apenas indicar onde estão previstos esses tributos no texto atual da Constituição Federal Os tributos extintos nas duas propostas são os seguites a imposto sobre produtos industrializados IPI art 153 IV e 3º b imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação ICMS art 155 II 2º 3º 4º e 5º c imposto sobre serviços de qualquer natureza ISS art 156 III e 3º d contribuição social da empresa sobre a receita ou o faturamento Cofins art 195 I b e contribuição do importador de bens e serviços do exterior CofinsImportação art 195 IV 12 e 13 e 5 A bem da verdade na PEC 110 diferentemente da PEC 45 o outro imposto criado além do IBS não é um imposto do tipo seletivo propriamente dito dada a sua abrangência Entretanto a referência a ele como seletivo será mantida neste texto por comodidade NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 11 e contribuição para o Programa de Integração Social PIS art 239 Já os tributos extintos apenas pela PEC 110 são o a imposto sobre operações de crédito câmbio seguros títulos e valores mobiliários IOF art 153 V e 5º b contribuição de intervenção no domínio econômico sobre combustíveis Cidecombustíveis art 177 4º c salárioeducação art 212 5 e d contribuição para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público Pasep art 239 Portanto na PEC 45 são cinco tributos extintos enquanto na PEC 110 são nove contandose PIS e Pasep separadamente e a Cofins e a CofinsImportação como uma contribuição só Os únicos não federais são o ICMS e o ISS Os cinco tributos envolvidos nas duas propostas incidem sobre bens e serviços enquanto dos quatro relacionados na PEC 110 Pasep e salárioeducação também incidem sobre bens e serviços enquanto salárioeducação é uma contribuição sobre a folha de salários e o IOF é um imposto misto que recai tanto sobre bens e serviços como sobre operações financeiras Vale observar que a PEC 110 além de substituir nove tributos atualmente existentes por dois novos impostos também promove alterações em outros tributos sem suprimilos como nos casos dos impostos sobre propriedade de veículos automotores IPVA e sobre herança causa mortis e doações ITCMD Há ainda a extinção da contribuição social sobre o lucro CSLL a ser fundida com o imposto de renda da pessoa jurídica IRPJ Outro ponto incluído é a autorização para que lei substitua total ou parcialmente a contribuição do empregador por outras fontes de custeio da previdência social inclusive adicional no IBS Essas inovações serão discutidas adiante III Alcance dos tributos substituídos e a alíquota do IBS Conforme visto as propostas estão centradas na substituição de tributos sobre bens e serviços por dois novos impostos O Quadro 1 mostra a arrecadação de cada tributo existente no Brasil e o total da carga tributária na média do período 201420176 em do PIB A utilização da média de um período visa eliminar as variações que podem existir ano a ano no desempenho de cada tributo considerado individualmente Conforme se pode ver na média do período 20142017 a carga tributária no Brasil foi de 322 do PIB sendo 613 arrecadados pela União 255 arrecadados pelos estados e 62 pelos municípios Tratase da arrecadação e não da apropriação de receitas pois as partilhas federativas elevam a participação dos municípios e reduzem a da União enquanto a dos estados não muda significativamente A PEC 45 substitui tributos que geraram receita de 123 do PIB sendo 389 em tributos de competência da União 539 dos estados e 72 dos municípios Já a PEC 110 substitui tributos que proporcionaram 134 do PIB sendo 438 da União 496 dos estados e 66 dos municípios A predominância dos estados se deve ao ICMS que é o tributo que mais arrecada no Brasil Os dois grandes tributos federais o imposto de renda e a contribuição previdenciária não são afetados pelas trocas de tributos A diferença de receita gerada pelos tributos substituídos pela PEC 110 e PEC 45 é portanto de 11 ponto do PIB 89 a mais Não é uma diferença expressiva em vista da baixa arrecadação dos quatro tributos federais que a PEC 110 inclui a mais em relação à PEC 45 Cidecombustíveis salárioeducação IOF e Pasep 6 No âmbito federal já existem dados disponíveis bem mais atualizados Entretanto são necessários aqui dados de receita dos três níveis de governo de preferência provenientes de uma mesma fonte primária A fonte utilizada aqui conforme dito é a publicação da RFB denomina Carga Tributária no Brasil 2017 NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 12 É desejável reduzir ao máximo o número de tributos sobre o consumo mas há que se considerar o efeito sobre a alíquota final requerida do IBS Quanto maior o número de tributos substituídos maior a alíquota final Vale lembrar que a intenção é que o IBS incida apenas sobre o consumo Daí a necessidade de que tenha a base mais ampla possível QUADRO 1 RECEITA DOS TRIBUTOS PIB MÉDIA 20142017 Atual Part PEC 45 Part PEC 110 Part Federais 197 613 48 389 59 438 Imposto de renda 58 181 Contribuição previdenciária 54 167 Cofins 33 103 33 270 33 248 CSLL 11 33 PIS 07 22 07 58 07 53 IPI 08 24 08 61 08 56 Imposto sobre Importação 06 18 IOF 05 17 05 40 Contribuição do servidor 05 17 Salário Educação 03 10 03 23 Pasep 02 05 02 12 Cidecombustíveis 01 02 01 05 Outros impostos 05 15 Estaduais 82 255 66 539 66 496 ICMS 66 207 66 539 66 496 IPVA 06 19 Contribuição do servidor 04 11 ITCD 01 03 Outros 05 15 Municipais 20 62 09 72 09 66 ISS 09 28 09 72 09 66 IPTU 05 17 ITBI 02 05 Contribuição do Servidor 02 05 Outros 02 08 FGTS 20 61 Sistema S 03 09 Total 322 1000 123 1000 134 1000 Fonte RFBMinistério da Economia inclui imposto sobre exportação inclui custeio da pensão dos militares A estimativa da alíquota do IBS que igualaria a receita dos tributos substituídos é bastante complexa Podese preliminarmente considerar o consumo das famílias apurado nas contas nacionais pelo IBGE como sendo a base tributária sobre a qual incidiria a alíquota do IBS Esse consumo foi de 638 do PIB na média do período 20142017 Se a intenção é arrecadar 123 do PIB receita dos tributos substituídos no caso da PEC 45 a alíquota do IBS precisaria ser NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 13 de 193 123638 Considerandose a receita do imposto seletivo 02 do PIB tomandose por base a receita de IPI com fumo bebidas e automóveis a alíquota do IBS passaria para 19 123 02638 No caso da PEC 110 se houvesse apenas o IBS com caráter arrecadatório como na PEC 45 a alíquota seria maior 21 pois o objetivo seria gerar receitas equivalentes a 134 do PIB 134638 Há que se considerar contudo que parte não desprezível da receita originase do novo imposto seletivo da União além do IBS Assim nesse caso são necessárias hipóteses a respeito da participação do IBS no total da receita dos novos impostos Se a participação fosse de 85 por exemplo a alíquota do IVA seria de 179 085 x 134638 O fato de se chegar a uma alíquota mais baixa é salutar mas não sem custos já que outra parte da receita está sendo obtida com um imposto sem as desejáveis características do IVA Entretanto é sabido pela experiência de países com perfil similar ao do Brasil que a perda de base pode ser significativa por conta de sonegação ou de benefícios concedidos Considerandose uma perda de 25 da base a alíquota resultante da PEC 45 chegaria a 253 12302075 x 638 enquanto na PEC 110 supondose os mesmos 85 de participação do IBS na receita total a alíquota seria de 238 085 x 134075 x 638 Tratase de alíquotas elevadas para os padrões internacionais Não é exatamente um problema das PECs mas da elevada carga tributária no Brasil quase a metade oriunda da tributação sobre o consumo como visto anteriormente Não só a carga é alta como a participação da tributação sobre o consumo na arrecadação também é muito alta em comparação ao se que observa em outros países Uma alíquota do IBS menor requereria uma carga também menor inviável nos próximos anos em razão da grave situação fiscal da União boa parte dos estados e muitos municípios Outra possibilidade seria reduzir a participação da tributação sobre o consumo no total da carga tendo como contrapartida o aumento da participação da tributação sobre a renda Essa participação é baixa considerandose novamente o padrão de outros países Comparandose com a média dos países da OCDE a diferença é de 134 pontos quase os 15 pontos a mais da tributação sobre bens e serviços na composição da receita no Brasil comparativamente ao mesmo grupo de países Contudo vale destacar a tributação da renda no Brasil dificilmente alcançará o padrão da OCDE por conta da renda per capita bem mais baixa e da sua desigual distribuição Ademais o espaço criado pelo aumento da participação da tributação sobre a renda pode também ser utilizado na redução da tributação sobre a folha de salários IV Avaliação da neutralidade na distribuição de receitas entre União estados e municípios A receita proporcionada pelos tributos é dividida entre as três esferas de governo de acordo com a distribuição das competências tributárias e das chamadas transferências federativas Essas transferências se dão por meio da partilha da receita arrecadada pela União com estados e munícipios e da partilha da receita arrecadada pelos estados com os municípios Assim após as transferências a distribuição da receita arrecadada é distinta da receita apropriada levando em particular à redução da participação da União em favor dos municípios Com a substituição de tributos promovida pelas duas PECs é preciso ver se a resultante participação na apropriação da receita entre os entes permanecerá inalterada em relação à participação proporcionada pelo texto atual da Constituição A preservação da participação está aqui sendo chamada de neutralidade Vale observar que não se trata de analisar a capacidade arrecadatória do IBS tema visto na segunda parte desta nota IV1 Neutralidade no IBS e no imposto da União Na PEC 45 a alíquota do IBS resulta da soma das alíquotas cobradas pela União estados e municípios art 152A 2 Cada qual tem competência para escolher a respectiva alíquota embora o contribuinte se defronte apenas com a alíquota final Entretanto a proposta estabelece alíquotas de referência para cada ente que valem automaticamente a menos que o respectivo ente opte por outra alíquota mediante lei específica NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 14 As alíquotas de referência de cada ente são fixadas para cada um dos anos do período de transição que vai do primeiro ao décimo ano após o ano de publicação do regulamento do IBS O primeiro e segundo ano servem como período destinado a conhecer o potencial arrecadatório do IBS Sua alíquota é fixada em 1 com simultânea redução da alíquota da Cofins que provoque perda de receita equivalente à receita proporcionada pelo IBS com alíquota de 1 art 117 do ADCT Já do terceiro ao décimo ano dois processos ocorrem simultaneamente Quanto ao primeiro as alíquotas dos tributos substituídos são reduzidas em 18 por ano até que esses tributos sejam extintos no início do décimo ano art 118 do ADCT Em relação ao segundo as alíquotas de referência de cada um dos entes são fixadas de modo a compensar a perda de receita com os tributos substituídos art 119 do ADCT A alíquota de referência da União é fixada de modo a compensar a perda de receita com o IPI Cofins e PIS deduzido o ganho de receita com o imposto seletivo enquanto as alíquotas de referência dos estados e municípios são fixadas para compensar a perda de receita com o ICMS e ISS respectivamente Vale observar que há uma alíquota de referência para todos os estados e uma alíquota de referência para todos os municípios Assim a diretriz da neutralidade está estampada no art 119 do ADCT no período de transição O cumprimento à risca desse dispositivo leva a que os entes tenham ao fim da transição a mesma participação na receita do IBS que tinham com os tributos extintos de sua respectiva competência no início da transição Isso só seria alterado se algum ente durante ou após a transição de dez anos subisse sua alíquota do IBS mas nesse caso não seria às custas de outro ente mas dos contribuintes Quanto à PEC 110 a análise da neutralidade é mais complexa por dois motivos Primeiro a própria proposta já define os percentuais de partilha de receitas entre os entes no texto constitucional o que requer a verificação da neutralidade desses percentuais em relação à situação atual Segundo na PEC 110 o imposto seletivo de competência da União assume papel de destaque na análise da neutralidade Essa proposta no seu art 4º também prevê um período de transição do primeiro ao quinto ano após o ano de promulgação da emenda O primeiro ano é de teste com uma contribuição de 1 aplicada sobre as operações enquadradas no IBS art 3 da PEC Essa incidência é temporária destinada a conhecer o potencial arrecadatório do IBS Do segundo ao quinto ano do mesmo modo que a PEC 45 dois processos ocorrem paralelamente art 4º da PEC As alíquotas dos tributos substituídos são reduzidas em 15 ao ano em relação às previstas nas respectivas legislações até que esses tributos sejam extintos no início do sexto ano Ao mesmo tempo as alíquotas do IBS e do imposto seletivo seguem direção oposta à das alíquotas dos tributos substituídos Inicialmente são calculadas as alíquotas que garantem a reposição da receita dos impostos substituídos No segundo ano as alíquotas são fixadas em 15 daquelas que garantem a reposição da receita sendo elevadas linearmente durante cinco anos até serem aplicadas integralmente no início do sexto ano Os processos conjuntos visam garantir que a receita proporcionada pelo IBS e pelo imposto da União gerem em conjunto a mesma receita proporcionada pelos tributos substituídos no período de transição Não garantem entretanto que os entes tenham preservada a sua participação na apropriação da receita já que não determina a receita gerada pelo IBS e pelo imposto seletivo individualmente Isso é importante porque a PEC 110 partilha de modo distinto a receita de cada um desses tributos entre os entes como se verá Esse problema não traz efeitos na transição efetuada do segundo ao quinto ano pois nesse período a arrecadação conjunta do IBS e do imposto seletivo é partilhada entre os entes de acordo com as respectivas participações na receita dos tributos substituídos art 5º da PEC Já do sexto ao décimo quarto ano essa garantia passa a ser cada vez menor Nesse período a divisão das receitas do IBS e do imposto seletivo segue progressivamente as regras definitivas de partilha de receitas prevista no corpo do texto constitucional até que passem a ser aplicadas integralmente a partir do décimo quinto ano art 6º da PEC NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 15 De acordo com essas regras definitivas no caso do imposto seletivo 80 da receita pertence a ela e 20 aos estados e no caso do IBS 3557 destinase à União 2291 aos municípios e o restante 4752 aos estados Como se vê a participação da União na receita do imposto seletivo é bem maior que a sua participação na receita do IBS enquanto no caso dos estados e municípios ocorre o oposto Assim a participação de cada ente a partir do sexto ano passa a depender cada vez mais da arrecadação do IBS e do imposto seletivo individualmente Como na proposta só há diretriz a respeito da receita a ser proporcionada conjuntamente por esses dois tributos a conclusão a respeito da neutralidade na distribuição de receitas entre os entes fica condicionada a hipóteses a respeito da receita a ser obtida com cada imposto Se a soma da arrecadação dos dois tributos mantiver a arrecadação dos tributos substituídos mesmo após a transição o melhor desempenho de um tributo se dará em detrimento do outro Quanto melhor o desempenho do imposto da União visàvis o do IBS maior a participação da União na apropriação da receita e menor a dos estados e municípios Quanto melhor o desempenho do IBS relativamente ao do imposto da União maior a participação dos estados e municípios e menor a da União Assim o que pode ser feito é um exercício a partir de hipóteses O Quadro 2 mostra a participação atual na apropriação da receita dos tributos substituídos entre os entes vale dizer já considerada as transferências entre eles Considerase o período 20142017 Mostra também a apropriação da receita do IBS proposta na PEC 110 bem como a apropriação da receita do IBS somada à receita do imposto seletivo com base em três hipóteses a respeito da participação desse último no total da receita gerada pelos dois impostos QUADRO 2 PARTICIPAÇÃO DOS ENTES NA APROPRIAÇÃO DA RECEITA NA SITUAÇÃO ATUAL E COM A PEC 110 Apropriação Apropriação Apropriação com IBS e o imposto da União atual IBS 10 15 20 Estados 389 436 412 400 388 União 403 314 363 387 412 Municípios 206 248 223 211 198 Fundos Constitucionais 02 02 02 02 02 Total 1000 1000 1000 1000 1000 Fonte RFBMinistério da Economia e PEC 110 Referese ao período 20142017 Inclui apenas os tributos substituídos pela PEC 110 Inclui o IBS e o imposto seletivo Utilizase três hipóteses a respeito da participação da receita do imposto seletivo no total da receita gerada pelos dois impostos Antes de comentar os resultados vale informar como se chegou aos números da Tabela 2 Em relação à apropriação de acordo com as regras atualmente previstas no texto da Constituição Federal primeira coluna do Quadro 2 tratase da participação na arrecadação dos tributos substituídos informada no Quadro 1 ajustada pelas transferências existentes entre entes com base nesses mesmos tributos NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 16 As transferências consideradas são as seguintes7 a partilha de 25 da receita do ICMS com os municípios art 158 IV b partilha de 59 da receita do IPI com os estados Fundo de Participação dos Estados FPE e FPEX8 com os municípios Fundo de Participação dos Municípios FPM e FPEX e com os Fundos Constitucionais de Financiamento9 art 159 I e II e c partilha da receita da Cidecombustíveis com estados e municípios art 159 III Quanto à apropriação das receitas entre os entes com base na PEC 110 segunda coluna do Quadro 2 foram utilizados os percentuais de partilha da receita do IBS de competência dos estados com a União art 156A e com os municípios art 158 V respectivamente 3557 e 2291 bem como a partilha de 20 da receita do imposto seletivo da União com os estados art 157 III Foram consideradas ainda a partilha dos 3557 da receita do IBS da União art 159 IV com o FPE 423 FPM 482 Fundos Constitucionais de Financiamento 059 e FPEX 197 Essa partilha substitui a divisão que atualmente é feita entre esses destinos com a receita do IPI um dos tributos extintos Por fim as três últimas colunas do Quadro 2 informam a participação dos entes na apropriação da receita do IBS e do imposto seletivo O resultado depende da participação da receita com o imposto seletivo em relação ao total da receita obtida com os dois impostos o que conforme visto está indeterminado na PEC 110 Quanto maior essa participação mais a distribuição resultante beneficia a União em detrimento dos estados e municípios pois ela fica com 80 da receita do imposto seletivo Quanto menor a participação mais a distribuição beneficia estados e municípios em detrimento da União O que se pode ver no Quadro 2 é que a União perde 4 pontos percentuais de participação em favor de estados mais 23 pontos e municípios mais 17 ponto quando se usa a hipótese de 10 de participação do imposto seletivo no total da receita Se esse percentual for de 15 a União perde 16 ponto enquanto estados e municípios ganham 11 e 05 ponto respectivamente Com o percentual de 20 já há ganho da União de 08 ponto em desfavor de estados menos 07 e municípios menos 01 Em relação aos 134 do PIB da receita dos impostos substituídos a perda de 16 ponto da União corresponde a 022 do PIB enquanto o ganho de estados e municípios equivalem 015 e 007 do PIB respectivamente Em valor esses três percentuais equivalem a R 132 bilhões de perdas para a União e ganhos de R 91 bilhões para os estados e R 41 bilhões para os municípios Vale observar que esses números derivam da opção pela média do período 20142017 para calcular a participação dos entes federados no total da receita na situação atual Qualquer outro período ou ano utilizado nos cálculos resultaria em perdas e ganhos distintos embora não tão diferentes dos vistos acima a não ser que se tomasse por base um ano atípico Ademais esses números ocorrem quando a participação da receita do imposto seletivo corresponde a 15 do total da receita dos impostos substituídos Se o percentual for menor estados e municípios ganham mais e União perde mais se o percentual foi maior ocorre o contrário IV 2 Outras mudanças da PEC 110 Ao contrário da PEC 45 a PEC 110 traz outras mudanças além da substituição dos atuais tributos sobre bens e serviços por dois novos tributos As mudanças são as seguintes a transferência da competência do ITCMD dos estados para a União art 153 IX mas com receitas dirigidas aos municípios art 158 VI b aumento da participação dos municípios 7 Os montantes transferidos foram estimados a partir da aplicação dos percentuais de partilha previstos no texto constitucional Vale dizer não se tratam dos números efetivamente transferidos A mesma observação vale para as estimativas apresentadas na próxima parte desta nota 8 Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados FPEX com recursos originados de 10 da receita do IPI sendo 75 destinados aos estados de acordo com a participação nas exportações e 25 aos municípios 9 Inclui os três fundos de desenvolvimento regional Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FNE Fundo Constitucional de Financiamento do Norte FNO e Fundo Constitucional de Financiamento do CentroOeste FCO NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 17 na divisão da receita do IPVA de competência dos estados art 158 III c incorporação da CSLL ao imposto de renda revogação do art 195 I c e d criação de dois fundos sendo um para direcionar recursos aos estados e outro aos municípios art 159A10 Cabe verificar se as mudanças afetam a participação na apropriação da receita entre os entes Os dois primeiros itens promovem transferência de recursos dos estados para os municípios O ITCMD gerou 01 do PIB de receita no período 20142017 A mudança tem início no sexto ano após a aprovação da emenda e ocorre gradualmente até ser concluída no décimo quinto ano art 8 da PEC Quanto ao IPVA a PEC 110 eleva de 50 para 100 a parcela da receita destinada aos municípios aumento esse equivalente a 03 do PIB no período 20142017 A mudança se dá de modo gradual do sexto ao décimo quinto exercício após a promulgação da emenda tal qual o ITCMD art 9º A perda dos estados corresponde a um montante inferior aos 03 do PIB pois a proposta amplia a base de incidência do IPVA para veículos automotores aéreos e aquáticos além dos veículos terrestre e direciona aos estados a receita extra Assim uma parcela da perda de receita dos estados é compensada pela cobrança dos proprietários de aeronaves e embarcações parcela essa que não deve ser significativa Desconsiderandose os efeitos do aumento de tributação os municípios ganham portanto 04 do PIB a mais de receita em detrimento dos estados ao término do período de transição das mudanças pretendidas nos casos do IPVA e do ITCMD Conjugandose essa redistribuição com as apontadas no Quadro 2 podese concluir que os municípios provavelmente aumentam a sua participação na apropriação da receita como resultado da PEC 110 às custas da perda de participação dos estados e da União Supondose que a receita do imposto seletivo da União corresponda a 15 do total da receita os municípios ganham 047 do PIB 007 mais 040 enquanto a União perde 022 do PIB e os estados perdem 025 do PIB 015 menos 040 Outra medida importante na PEC 110 é a extinção da CSLL a partir do sexto ano após a promulgação da emenda Assim a União terá que promover ajustes na legislação infraconstitucional do imposto de renda para elevar a arrecadação de modo a compensar a perda de receita com a CSLL Como a receita do imposto de renda é partilhada com estados municípios e Fundos Constitucionais os percentuais de partilha são reduzidos para que resultem no mesmo montante de transferências art 159 I a até e Tratase de algo possível mas não sem risco já que a CSLL proporcionou receita equivalente a 11 do PIB no período 20142017 Ademais a União deixa de contar com um tributo não partilhado reduzindo a flexibilidade na gestão de suas contas assunto que será tratado na última parte A PEC 110 por fim também prevê dois fundos a serem instituídos por União estados e municípios art 159A Os referidos fundos podem contar com parcela da arrecadação de impostos e das transferências dos três entes nos termos definidos em lei complementar art 161 II c Um dos fundos visa reduzir a disparidade da receita per capita entre os estados com recursos destinados à infraestrutura enquanto o outro fundo tem o mesmo propósito mas direcionado aos municípios Assim esses fundos servem a políticas de desenvolvimento dos estados ou municípios que contam com menos receita em termos per capita para realizar investimentos na infraestrutura local Pode ser um modo de compensar o uso do ICMS como instrumento de atração de investimentos pelos estados o que deixa de ocorrer com sua substituição pelo IBS 10 Uma outra providência contida na PEC é a autorização para que União e municípios façam convênio de modo a que o IPTU e o ITBI sejam arrecadados pelo primeiro e os recursos assim obtidos transferidos aos segundos art 156 5º e 6º NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 18 Vale lembrar que a PEC 110 contempla exceções à vedação do benefício tributário em relação a operações com certos bens e serviços a exemplo de saneamento transporte público de passageiros urbanos e educação todos passíveis de serem incluídos em políticas de desenvolvimento Um problema da PEC 110 é a não definição da parcela da receita de cada um dos entes a ser destinada a esses fundos Com isso criase incerteza quanto à preservação da participação na apropriação de receita já que a União estaria transferindo recursos para estados e municípios por meio desses fundos além dos próprios estados e municípios que estariam transferindo recursos entre si Nesse último caso há o risco de que os entes subnacionais questionem judicialmente a destinação de parte de sua receita para outros entes É possível argumentar que a União foi favorecida com a extinção das transferências feitas com base na Lei Kandir revogação do art 91 do ADTC e no auxílio financeiro anual dado aos estados partilhados em 25 com os municípios Ambos se destinam a compensar a desoneração de ICMS de produtos primários e semielaborados introduzida pela referida lei Não há uma regra que defina qual deve ser o valor dessas transferências apenas os coeficientes de participação dos estados Nos últimos vinte anos 19992018 o governo federal enviou aos entes subnacionais por esses dois canais R 37 bilhões ao ano em média Tratase de montante reduzido frente à potencial demanda por recursos dos dois fundos Ademais cabe lembrar União e estados perdem participação na apropriação de receitas de acordo com as outras mudanças pretendidas pela PEC 110 V Avaliação da neutralidade na distribuição de receitas entre estados e entre municípios Dada a distribuição de receitas entre União estados e municípios há que se avaliar a distribuição entre os estados da parcela da receita dirigida aos estados e a distribuição entre os municípios da parcela da receita a eles dirigida Nesse caso não há como as propostas garantirem neutralidade Na verdade é da essência das propostas que haja alteração na distribuição da receita entre estados e entre municípios especialmente por conta da apropriação da receita do IBS no estado ou município de destino e não preponderantemente na origem como ocorre no presente com o ICMS e o ISS Cabe analisar cada ente separadamente considerandose cada uma das propostas V1 Municípios Atualmente as principais fontes de receita dos municípios são provenientes do ISS da partilha de 25 da receita do ICMS e do FPM partilha do imposto de renda e do IPI Considerandose a média do período 20142017 essas fontes geraram respectivamente 09 17 e 16 do PIB respectivamente É claro que a dependência de uma ou outra fonte varia bastante entre municípios sendo a importância do FPM maior nos municípos de menor porte O critério de distribuição do FPM não está sendo alterado pelas propostas Já as outras duas fontes deixarão de existir por conta da extinção do ISS e do ICMS O ISS é preponderantemente cobrado no município de origem local do estabelecimento prestador ou da residência do prestador embora haja uma lista de exceções art 3º da Lei Complementar nº 116 de 2003 Quanto aos 25 da receita do ICMS ¾ do montante é distribuído entre os municípios de acordo com o valor adicionado no respectivo território levandose em conta as operações de circulação de bens e serviços enquadradas no ICMS art 158 IV O restante ¼ do montante é distribuído nos termos de lei estadual Com as mudanças introduzidas pela PEC 45 os municípios de destino recebem receita de IBS mediante a aplicação da sua alíquota sobre o consumo em seu território Já a partilha da receita do IBS dos estados com os municípios é feita na proporção da respectiva população à exceção de ¼ do montante distribuído segundo o que dispuser lei estadual art 155G Outra mudança se dá no critério de distribuição da parcela dos municípios proveniente do FPEX Esse fundo recebe 10 da receita do IPI sendo 75 dos estados com base na exportação de produtos industrializados e 25 dos municípios NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 19 art 159 II 3º A distribuição da parcela dos municípios é feita com base nos mesmos critérios utilizados na partilha do ICMS vale dizer ¾ de acordo com o valor adicionado e ¼ com base em lei estadual Como o IPI é extinto a PEC 45 transfere uma parcela da receita da União com o IBS para o FPEX sendo 25 destinados aos municípios Quanto aos critérios de distribuição entre os municípios a distribuição passa a levar em conta a população ¾ da partilha e o que dispuser lei estadual 14 da partilha mesmo critério empregado na partilha da receita do IBS art 159F parágrafo único Portanto a distribuição dessas três fontes de receita entre os municípios passa a se dar de forma bastante distinta do que ocorre atualmente Critérios que privilegiam a origem do bem ou serviço tributado como o local da produção ou do estabelecimento prestador são substituídos por critérios orientados pelo local do consumo ou pela população O efeito final líquido sobre cada município dependem do seu perfil considerandose fatores como presença de estabelecimentos industrias ou prestadores de serviços consumo no território e população Uma questão de difícil solução é a avaliação quantitativa precisa dos impactos fiscais da reforma em cada município por causa da falta de informações notadamente a respeito da distribuição espacial do consumo Outra variável de aferição bastante complexa são os ganhos de crescimento econômico resultantes da reforma Conforme visto a atual estrutura da tributação sobre o consumo gera sérias distorções e é bastante razoável esperar que a reforma faça a economia funcionar de modo mais produtivo e eficiente A depender da dimensão desse impacto que se processa ao longo dos anos a perda de um determinado munícipio por conta do efeito direto da reforma pode ser em parte ou totalmente compensada pelos ganhos de receita decorrentes do maior crescimento econômico Em relação à PEC 110 os efeitos das mudanças em termos de redistribuição de receitas entre os municípios também são importantes Do mesmo modo que na PEC 45 as fontes representadas pela receita do ISS e da partilha da receita do ICMS são perdidas por conta da extinção desses tributos No lugar a PEC 110 coloca a partilha de 2291 da receita do IBS sendo que desse montante 8426 pertencem ao município de destino do bem e serviço e 1574 de acordo com o que dispuser lei estadual art 158 parágrafo único Lei complementar pode distribuir 10 da primeira parcela com base na população do município art 161 V Já a partilha do FPEX passa a ser feita com base na transferência aos estados de um percentual da receita da União com o IBS sendo 25 destinados aos municípios Esses recursos são distribuídos entre os municípios de acordo com o mesmo critério da distribuição da receita dos municípios com o IBS ou seja 8426 de acordo com o consumo no município sendo que 10 desse montante pode ser pelo critério populacional e 1574 nos termos do que dispuser lei estadual art 159 IV f e 2º e 3º Outra novidade da PEC 110 é a transferência da competência do ITCMD para a União mas com as receitas distribuídas entre os municípios de acordo com as normas tratadas em lei complementar art 161 II a Portanto em relação a esse tributo os critérios permanecem indeterminados Assim do mesmo modo que a PEC 45 a PEC 110 também promove alterações importantes nos critérios de distribuição das receitas entre os municípios O efeito da reforma tributária sobre o crescimento econômico e consequentemente sobre a receita dos municípios também precisa ser levado em conta no caso dessa proposta Uma diferença entre as duas propostas é que a PEC 45 privilegia o critério populacional enquanto a PEC 110 enfatiza o consumo no destino O Quadro 3 mostra as fontes de recursos dos municípios afetadas pelas duas propostas portanto não inclui o FPM e os respectivos critérios de partilha de cada fonte entre os municípios considerandose a situação atual e as resultantes das duas propostas NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 20 QUADRO 3 MUDANÇAS NOS CRITÉRIOS DE DISTRIBUIÇÃO DAS RECEITAS ENTRE OS MUNICÍPIOS Fonte de receita Critério de partilha Receita PIB Constituição Federal ISS preponderantemente na origem 089 25 do ICMS 34 valor adicionado e 14 por lei estadual 166 25 do IPI FPEX 34 valor adicionado e 14 por lei estadual 002 50 do IPVA terrestre licenciamento no território 030 Total 287 PEC 45 IBS municipal local do consumo 089 25 IBS estadual 34 população e 14 lei estadual 166 04 IBS federal FPEX 34 população e 14 lei estadual 002 50 do IPVA terrestre licenciamento no território 030 Total 287 PEC 110 2291 do IBS 8426 local do consumo e 1574 lei estadual 261 05 do IBS federal FPEX 8426 local do consumo e 1574 lei estadual 002 IPVA terrestre licenciamento no território 060 ITCMD definido em lei complementar 010 Total 333 Fonte Constituição Federal PEC 45 e PEC 110 de 2019 Referese ao período 20142017 No caso das PECs supõese que a substituição de tributos não resulta em perda de receitas Utilizase as alíquotas singulares fixadas conforme as regras do Quadro 3 Considerase que a receita do IBS corresponde a 85 do total da receita com os novos impostos Lei complementar pode direcionar 10 pelo critério populacional O aumento de 046 do PIB das receitas proporcionado pela PEC 110 em relação à PEC 45 e a situação atual se deve às já comentadas mudanças no IPVA e ITCMD que resultam em 04 do PIB a mais para os municípios em grande parte às custas dos estados somados aos 006 do PIB encontrado a mais para os municípios na substituição dos tributos V2 Estados Feita a análise da distribuição da receita entre os municípios nas duas propostas cabe analisar a distribuição da receita entre os estados A principal fonte de receitas dos estados é sem dúvida a receita do ICMS seguida de longe pela partilha feita via FPE e a receita do IPVA A exemplo dos municípios aqui também a importância relativa das fontes varia bastante entre estados mais desenvolvidos e menos desenvolvidos Considerandose a média do período 20142017 a receita do ICMS foi de 66 do PIB enquanto as do FPE e IPVA chegaram a 14 e 06 do PIB respectivamente Contudo considerandose as transferências aos municípios 25 da receita do ICMS e 50 da receita do IPVA a receita livre dos estados corresponde a 499 e a 03 do PIB do PIB respectivamente Como se verá a distribuição de receitas pelo FPE não foi alterada pelas PECs 45 e 110 mas ambas extinguiram o ICMS e incluíram em seu lugar o IBS com implicações importantes para a distribuição da receita cabível aos estados A PEC 110 por sua vez fez mudanças também no IPVA e no ITCMD conforme visto NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 21 Tanto na PEC 45 como na PEC 110 a principal mudança para os estados decorre da extinção do ICMS Atualmente a distribuição da receita nas operações interestaduais se dá com base na alíquota interestadual que é de 12 Isso significa que a receita correspondente aos 12 fica no estado de origem e a receita resultante da diferença entre a alíquota interna no estado de destino e a alíquota interestadual fica com o estado de destino Assim se a alíquota no estado de destino é 18 esse fica com a receita que resulta da incidência de 6 1812 Por conta dessa regra geral a receita do ICMS é apropriada preponderantemente na origem quando a operação de circulação envolve mais de um estado Há uma exceção a essa regra quando as operações partem das regiões mais desenvolvidas Sudeste e Sul exceto Espírito Santo para as menos desenvolvidas Nordeste Norte e CentroOeste mais Espírito Santo Nesse caso a alíquota interestadual é 7 vale dizer a apropriação da receita se dá preponderantemente no destino ao contrário da regra geral Com a PEC 45 tudo isso acaba pois o ICMS é extinto substituído pela parte estadual do IBS A receita desse imposto é calculada com base na alíquota do estado do destino e a receita é inteiramente apropriada no estado de destino art 152 A 3º Na PEC 110 do mesmo modo o ICMS é substituído pelo IBS com apropriação da receita no estado de destino embora a cobrança possa se dar na origem com entrega dos recursos no destino art 155 7º VII A PEC 110 tem uma peculiaridade que é a divisão das receitas do imposto seletivo com os estados em 20 art 157 III Entretanto a proposta não define o critério de distribuição desses recursos atribuição conferida à lei complementar art 161 II a Tratase de um ponto em aberto pois se a receita proporcionada por esse imposto corresponder por exemplo a 15 da receita somada desse impostos e do IBS o montante envolvido é de 2 do PIB 20 dos 134 do PIB da receita dos impostos substituídos Quanto ao FPEX conforme visto em ambas as propostas os recursos desse fundo passam a corresponder a uma parcela da receita da União com o IBS em vez dos 10 da receita do IPI como se dá atualmente imposto esse extinto Tanto na PEC 45 art 159A VII como na PEC 110 art 159 IV f a redação atual segundo a qual os recursos são distribuídos entre os estados proporcionalmente à participação nas exportações de produtos industrializados e 25 são destinados aos municípios não foi alterada Uma mudança restrita à PEC 110 diz respeito ao IPVA Conforme visto essa mudança implica em perda de receita dos estados correspondente a 030 do PIB já que os municípios passam a receber 100 da receita gerada com a incidência sobre veículos terrestres Há que se considerar entretanto a ampliação da base de incidência para aeronaves e embarcações É difícil saber ao certo qual a receita proporcionada por essa ampliação Se for 20 da atual receita do IPVA resulta em 012 do PIB A distribuição dessa receita entre os estados é atribuída à lei complementar art 161 IV Enquanto isso não ocorre recorrese ao critério populacional art 10 da PEC e art 161 IV Em resumo há nas duas PECs uma passagem importante da apropriação da receita do ICMS preponderantemente na origem para a apropriação da receita do IBS no destino Assim como na avaliação do impacto da reforma sobre a receita dos municípios aqui também há uma grande dificuldade de se avaliar o impacto das mudanças sobre as receitas de cada estado cada qual com seu perfil Estados que dependem menos do ICMS e mais do FPE como é o caso dos menos desenvolvidos são menos afetados por essa mudança Estados com menor presença de relações interestaduais também são menos afetados pois nas operações internas a receita permanece no estado Já estados que produzem mais do que consomem tendem a perder enquanto estados que mais consomem do que produzem tendem a ganhar Essa situação é retratada no saldo das transações interestaduais com bens e serviços Estados superavitários tendem a perder e deficitários a ganhar Outro fato a considerar no caso da PEC 110 é a indefinição a respeito dos critérios de distribuição entre os estados da participação de 20 na receita gerada pelo imposto seletivo e de significância arrecadatória bem menor o critério NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 22 populacional temporariamente aplicado à distribuição entre os estados da receita do IPVA sobre aeronaves e embarcações O Quadro 4 mostra a mudança de critérios na distribuição da receita entre os estados assim como o Quadro 3 faz em relação aos municípios Conforme se pode ver há perda de 025 do PIB de receitas dos estados quando se considera a PEC 110 em relação à situação atual e à PEC 45 Tratase da contrapartida de parte dos ganhos dos municípios de 046 do PIB registrados no Quadro 3 que fica a cargo dos estados A outra parte vem da perda da União de 022 do PIB conforme já visto QUADRO 4 MUDANÇAS NOS CRITÉRIOS DE DISTRIBUIÇÃO DAS RECEITAS ENTRE OS ESTADOS Fonte de receita Critério de partilha Receita PIB Constituição Federal 75 do ICMS preponderantemente na origem 499 50 do IPVA terrestre licenciamento no território 030 ITCMD local do imóvel 010 75 do IPI FPEX proporcional à participação nas exportações de produtos industrializados 006 Total 545 PEC 45 75 do IBS estadual local do consumo 499 50 do IPVA terrestre licenciamento no território 030 ITCMD local do imóvel 010 125 IBS federal FPEX proporcional à participação nas exportações de produtos industrializados 006 Total 545 PEC 110 4152 do IBS local do consumo 473 20 do imposto da União definido em lei complementar 040 15 do IBS federal FPEX 8426 local do consumo e 1574 lei estadual 006 IPVA aquático e aéreo critério populacional até definição em lei complementar Total 519 Fonte Constituição Federal PEC 45 e PEC 110 de 2019 Referese ao período 20142017 No caso das PECs supõese que a substituição de tributos não resulta em perda de receitas Utilizase as alíquotas singulares fixadas conforme as regras do Quadro 5 Considerase que a receita do IBS corresponde a 85 do total da receita do IBS e do imposto seletivo No caso do bem móvel títulos e créditos o local do inventário ou do domicílio do doador Chegase aos 025 do PIB de perda dos estados mediante a soma das perdas de 03 do IPVA e de 01 do ITCMD seguida da subtração dos ganhos de 015 do PIB com a substituição dos tributos Esses ganhos podem ser vistos no Quadro 4 somandose a receita recebida com o IBS e a partilha de 20 do imposto da União 473 mais 04 do PIB deduzindose em seguida a atual receita do ICMS livre de transferências para os municípios 499 do PIB A perda de 025 do PIB pode diminuir em função da receita obtida com o aumento da carga sobre os proprietários de embarcações e aeronaves Dada a incerteza a respeito do potencial arrecadatório dessa ampliação de base preferiuse não considerar esse fato no Quadro 4 NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 23 V3 Mecanismos temporários de compensação de perdas Mapeadas as possíveis fontes de alterações na distribuição de receitas entre estados e entre municípios nas duas propostas cabe avaliar os mecanismos destinados a minorar ou compensar por certo tempo as perdas de receita quando elas ocorrem A PEC 45 estabelece um período de transição bastante extenso de cinquenta e um anos art 120 do ADCT O dispositivo garante a cada estado e a cada município do terceiro ao vigésimo segundo ano após a publicação do regulamento do IBS montante de receita do IBS equivalente à redução da receita advinda da diminuição das alíquotas e posterior extinção do ICMS e do ISS atualizado monetariamente11 A receita angariada com o IBS sem considerar a parcela da União que ultrapassar o total transferido aos estados e municípios de acordo com o critério acima é distribuída proporcionalmente entre eles com base na apropriação da receita no destino Vale dizer os novos critérios valerão nessa primeira fase apenas para o aumento real de receita proporcionado pelo IBS Do vigésimo terceiro ao quinquagésimo primeiro ano a parcela transferida a cada estado ou munícipio destinada a garantir montante equivalente ao valor real das receitas obtidas com os atuais impostos é diminuída 130 avos por ano Assim a parcela transferida de acordo com o local de consumo aumenta no mesmo ritmo até que no quinquagésimo segundo ano esse critério passe a valer integralmente O comitê gestor nacional operacionaliza a distribuição de receitas prevista nesse longo período de transição Na PEC 45 portanto o mecanismo garante a cada estado e a cada município o valor real da receita com os atuais tributos integralmente até o vigésimo segundo ano e de modo parcial do vigésimo terceiro ao quinquagésimo primeiro ano após a publicação do regulamento do IBS Vale observar que isso vale tanto para os entes perdedores como para os entes ganhadores o que significa dizer que os ganhadores financiam os perdedores É importante lembrar uma vez mais que a reforma tributária pode trazer ganhos importantes de crescimento econômico Supondose que a receita do IBS acompanhe o PIB elasticidade unitária da receita do IBS em relação ao PIB os ganhos reais de receita do IBS ao longo do tempo diminuem e eventualmente eliminam as perdas dos entes mais vulneráveis às mudanças É claro que tudo isso depende dos efeitos da reforma sobre o setor real da economia mas também do conjunto de fatores determinantes do crescimento econômico como outras reformas e o equilíbrio das contas públicas Quanto à PEC 110 há também período de transição destinado a apoiar os entes perdedores com a reforma Assim como a PEC 45 esse período é dividido em duas fases sendo que a segunda aproxima as regras de distribuição progressivamente ao critério do destino Na PEC 110 entretanto as duas fases são bem mais curtas totalizando um período de transição de quatorze anos De acordo com a PEC 110 as alíquotas do IBS e do novo imposto seletivo da União são definidas de modo a gerar receita equivalente à proporcionada pelos tributos substituídos art 4º da PEC Isso ocorre do segundo ao quinto após a promulgação da emenda período no qual as alíquotas dos novos e dos substituídos são progressivamente ajustadas até que esses últimos sejam extintos e as receitas preservadas No mesmo período a receita obtida com o IBS e o imposto seletivo da União é distribuída entre União cada estado e cada município de acordo com a participação de cada ente na receita dos tributos substituídos calculada com base no ocorrido do quarto ao segundo ano anteriores ao da distribuição art 5º da PEC Portanto a conjugação da preservação da receita 11 Os estados ou municípios que tiverem mudado a respectiva alíquota do IBS em relação à de referência no período terão o montante transferido ajustado de acordo com a variação de receita proporcionada pela mudança da alíquota NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 24 total e da participação de cada ente na distribuição dessa receita compõem o mecanismo que garante que não haja perda nessa primeira fase da transição Já na segunda fase do sexto ao décimo quarto ano a distribuição das receitas ente União cada estado e cada municípios passa a ser orientada cada vez mais pelas regras definitivas com base no destino até que essa regra prevaleça integralmente no décimo quinto ano art 6º da PEC Nessa proposta assim como na PEC 45 também há implicitamente uma transferência de entes ganhadores para perdedores Aqui também valem os comentários feitos acima a respeito do impacto da reforma sobre o crescimento econômico com a consequente redução das perdas de certos entes ou mesmo eliminação dessas perdas A PEC 110 prevê ainda art 11 da PEC que a lei complementar art 161 II c definirá parcela de fundo que será destinada a reduzir eventuais perdas dos municípios em decorrência da aprovação da emenda bem como os critérios de repartição dos recursos entre eles A regra vale até o décimo quinto ano após a publicação da emenda O referido fundo é o mesmo antes comentado destinado a reduzir as disparidades de receita per capita entre os municípios com destinação dos recursos à infraestrutura Há também um fundo similar dirigido aos estados mas curiosamente a proposta não abre a possiblidade de uso dos recursos desse fundo para reduzir eventuais perdas dos estados com a reforma Não fica claro também em que situação os recursos do fundo precisariam ser utilizados para compensar perdas se o mecanismo de proteção descrito acima visa justamente evitar que as perdas ocorram VI Flexibilidade na gestão fiscal dos entes Um aspecto importante a ser considerado na avaliação das propostas diz respeito à flexibilidade conferido aos entes para gerir suas contas A gestão se manifesta na definição do tamanho das despesas e na sua alocação entre usos alternativos Pelo lado das receitas há que se definir o total arrecadado e o modo como se exerce a competência tributária em aspectos como peso de cada tributo na arrecadação e respectivas alíquotas O resultado primário das contas e o endividamento resultam de todas essas decisões VI2 Flexibilidade na gestão das alíquotas Quanto à definição de alíquotas a PEC 45 confere aos entes autonomia para mudar a alíquota do IBS por meio de lei específica com a restrição de que seja estendida a todos os bens e serviços art 152A 2 I Conforme visto a alíquota do IBS é composta pela soma das alíquotas da União estados e municípios o que possibilita que cada um possa decidir sua parcela autonomamente Mesmo na fase de transição em que se busca preservar o montante de receitas obtido com os tributos extintos há essa flexibilidade Já no caso da PEC 110 as alíquotas são fixadas por meio de lei complementar aplicável em todo país no caso do IBS e de lei ordinária quanto ao imposto seletivo art 4º 3º da PEC A lei complementar nesse caso parece ser a que institui o IBS e que só pode ser alterada a partir da iniciativa detalhadamente regida em dispositivo específico art 61 3 4 e 5º Na fase de transição de cinco anos prevista na PEC 110 as alíquotas do IBS e do imposto seletivo buscam preservar o montante de receitas obtidas com os tributos substituídos como a PEC 45 Nessa fase o Comitê Gestor da Administração Tributária Nacional e o Poder Executivo Federal nos termos previstos em lei complementar podem propor ajustes nas alíquotas se necessários os quais serão implementados por meio de decreto legislativo do Congresso Nacional art 4 2 II e III Assim a PEC 45 confere maior flexibilidade para os entes definirem a respectiva alíquota pois requer lei específica do ente e não lei complementar como no caso do IBS da PEC 110 Nesse último caso vale lembrar a eventual alteração da alíquota se aplica a todo o país NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 25 Contudo a maior flexibilidade conferida pela PEC 45 se refere à definição da alíquota aplicável a todos os bens e serviços A respeito da diferenciação de alíquotas a PEC 45 não admite alíquotas distintas entre bens e serviços art 152A 1º VI Já a PEC 110 opta por redação mais flexível Afirmase que há uma alíquota padrão assim entendida a aplicável a todas as hipóteses não sujeitas a outro enquadramento art 155 7º IV Existe restrição apenas no caso de bens e serviços que sofrem a incidência do imposto seletivo para os quais não se pode fixar alíquota superior à padrão art 155 7º V Não fica muito claro onde estarão definidas as hipóteses não enquadradas na alíquota padrão e a margem possível para diferenciação Outro ponto que merece registro e que diferencia as duas propostas é a da flexibilidade para criar benefícios tributários conforme visto A PEC 45 impede claramente essa possibilidade art 152A 1º IV excetuando apenas a devolução do imposto recolhido pelos contribuintes de baixa renda nos termos da lei complementar art 152A 9º Já na PEC 110 vedase também a concessão de benefícios tributários mas assim como na aplicação da alíquota padrão há exceções Nesse caso os produtos e serviços são explicitados incluindose alimentos medicamentos transporte público ativo imobilizado saneamento básico e educação art 155 7º VIII A proposta também prevê algo similar à PEC 45 no que tange à devolução de imposto pago por contribuintes de baixa renda art 146 IV Outra exceção da PEC 110 diz respeito à Zona Franca de Manaus art 15 da PEC A proposta confere tratamento tributário diferenciado nos prazos previstos pelas disposições constitucionais transitórias que tratam da área As pessoas jurídicas que realizarem operações com bens e serviços na Zona Franca de Manaus gozarão de crédito presumido do IBS de forma a manter o diferencial de competitividade garantido pela legislação vigente relativa aos tributos substituídos na data de promulgação da emenda Embora a PEC 110 tenha uma redação mais flexível ao admitir diferenciação de alíquotas e benefícios tributários dentro dos limites estabelecidos cabe observar que a eventual decisão por diferenciação ou concessão de benefícios requer decisão conjunta dos entes pois as mudanças se estendem a todos eles não sendo possível que cada um decida sua política VI2 Flexibilidade na alocação das receitas entre diferentes destinos Um instrumento importante de flexibilidade diz respeito às partilhas de receitas entre os entes e às vinculações de parte da receita de cada ente a determinadas finalidades A PEC 45 confere certa flexibilidade por meio da chamada alíquota singular uma para cada partilha ou vinculação Cabe analisar com mais detalhes o procedimento adotado por essa proposta e como ela propicia maior flexibilidade aos entes Conforme visto nesta proposta a alíquota do IBS corresponde à soma das alíquotas fixadas pela União estados e municípios Já a alíquota de cada ente resulta da soma das respectivas alíquotas singulares cada qual associada a uma determinada partilha ou vinculação prevista na Constituição Esses destinos previstos para União estados e municípios são os mesmos atualmente existentes a exemplo de seguridade social saúde educação FPE FPM etc arts 159A 159B e 159C Como nem toda a receita é partilhada ou vinculada a receita livre também é associada a uma determinada alíquota singular correspondente à diferença entre a alíquota do ente e a soma das alíquotas singulares associados a partilhas e vinculações As receitas dos entes são distribuídas entre as respectivas destinações na proporção da participação de cada alíquota singular na alíquota total art 159D Vale registrar que o contribuinte tem contato apenas com essa alíquota total e não com as alíquotas dos entes ou com as alíquotas singulares que compõem a alíquota de cada ente Os entes têm liberdade para definir as respectivas alíquotas singulares mediante legislação própria art 159E Na ausência de legislação essas alíquotas são as alíquotas singulares de referência apuradas nos termos previstos na própria NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 26 proposta para cada uma das partilhas e vinculações existente em cada nível de governo art 119 do ADCT 1º 2º e 3º Cada alíquota singular de referência é fixada de modo a que a finalidade a que está associada receba a mesma receita com o IBS que recebe atualmente com os tributos substituídos Assim no caso da seguridade social a alíquota singular de referência é a que gera a receita proporcionada pela Cofins já que a receita da Cofins está vinculada à seguridade No caso do segurodesemprego e do abono a alíquota é a que gere 60 da receita produzida pelo PIS pois 60 da receita dessa contribuição é atualmente dirigida ao financiamento desses dois programas E assim seguem as orientações para a definição de cada uma das alíquotas singulares de referência O Quadro 5 mostra a lista completa das partilhas e vinculações e o modo como as respectivas alíquotas singulares de referência são calculadas QUADRO 5 PARTILHAS E VINCULAÇÕES E REGRAS DE FIXAÇÃO DAS RESPECTIVAS ALÍQUOTAS SINGULARES DE REFERÊNCIA Partilhas e vinculações Regra de fixação de cada alíquota singular de referência Art 159A União Seguridade social Redução da receita do Cofins Art 119 1 Segurodesemprego e abono 60 da redução da receita do PIS Programas de desenvolvimento econômico BNDES 40 da redução da receita do PIS Fundo de Participação dos Estados FPE 215 da redução da receita do IPI Fundo de Participação dos Municípios FPM 245 da redução da receita do IPI Fundos Constitucionais 3 da redução da receita do IPI Transferências aos Estados FPEX 10 da redução da receita do IPI Educação 792 da redução da receita do IPI Saúde 15 da redução da receita corrente líquida da União Recursos não vinculados Art 159B Estados Educação 1875 da redução da receita do ICMS Art 119 2 Saúde 9 da redução da receita do ICMS Transferências aos municípios 25 da redução da receita do ICMS Outras destinações previstas na Constituição Estadual Recursos não vinculados Art 159C Municípios Educação 25 da redução da receita do ISS Art 119 3 Saúde 15 da redução da receita do ISS Outras destinações previstas na lei orgânica Recursos não vinculados FONTE PEC 45 DE 2019 ELABORAÇÃO IFI O ponto a registrar a respeito das alíquotas singulares é que os entes podem alterálas dentro do espaço que lhes é conferido art 159E parágrafo único Assim uma determinada alíquota singular como à do abono e seguro desemprego por exemplo pode cair abaixo da respectiva alíquota de referência com o consequente aumento da alíquota singular relativa aos recursos não vinculados Vale lembrar que essa última resulta da diferença entre a alíquota do ente e a soma de todas as outras alíquotas singulares Assim os recursos liberados obtidos podem ser utilizados em outra área não contemplada com recursos vinculados ou ainda com o objetivo de melhorar o resultado primário Outra opção dada seria simplesmente elevar a sua alíquota final junto aos contribuintes acima da respectiva alíquota de referência o que também levaria ao aumento da alíquota singular relativa aos recursos não vinculados possibilitando o uso em outra área ou na melhoria do resultado primário Atualmente os entes não possuem essa flexibilidade A obtenção NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 27 de recursos livres ou exige que se realoque recursos destinados a áreas desprotegidas ou que se eleve a arrecadação Nesse caso entretanto o aumento da receita precisa ser mais alto que o necessário pois parte do aumento deve ser partilhado ou destinado a determinada área protegida com vinculações mesmo que elas não precisem A flexibilidade dada ao ente não é total entretanto As alíquotas singulares relativas às partilhas de receita com os demais entes não podem cair abaixo da respectiva alíquota de referência Ademais a soma das alíquotas singulares da saúde e da educação não pode cair abaixo da soma das alíquotas de referência dessas duas áreas Já na PEC 110 os percentuais de receitas das partilhas e vinculações são fixados diretamente no texto constitucional como ocorre atualmente Assim em relação à União art 159 I a proposta define os percentuais da receita do imposto de renda para os mesmos destinos atualmente previstos no texto constitucional enquanto em relação à receita da União proveniente da partilha da receita do IBS define percentuais relativos aos mesmos destinos para os quais são dirigidas atualmente as receitas do IPI art 159 II Há também percentual da receita do IBS destinado ao BNDES 1171 enquanto nos casos do segurodesemprego e abono prevê a definição do percentual em lei art 239 A presença de percentuais fixados no texto constitucional conforme visto dificulta a realocação de receitas entre diferentes destinos E se houver a opção pelo aumento da arrecadação essa terá que ser maior que o necessário dada a necessidade de partilha e vinculação a determinadas áreas A rigidez pode ser particularmente alta no caso dos estados considerandose o conjunto das mudanças promovidas na PEC 110 Em relação a esses entes as receitas estão previamente direcionadas em percentual relevante e a alíquota do seu imposto mais importante o IBS não pode ser alterada por lei específica Ademais as receitas do ITCMD e do IPVA sobre veículos terrestres saem dos estados e vão para os municípios Diante desse quadro não há muito espaço para reduzir o déficit primário em caso de necessidade levando ao endividamento se essa opção estiver disponível A União também tem menor flexibilidade em razão da perda de autonomia em relação a 30 da sua arrecadação participação da receita dos tributos federais extintos em relação à receita total da União já que esse ente não tem participação na gestão do IBS Ademais a autorização conferida à União pelo texto atual da Constituição para a criação de novos impostos art 154 I e contribuições art 195 4º embora mantida na redação proposta pela PEC 110 passa a vir acompanhada da partilha da receita gerada com esses tributos com base nos mesmos percentuais da partilha do imposto de renda art 159 I No texto atual há partilha apenas da receita gerada por novo imposto não contribuição e apenas com os estados em percentual de 20 art 157 II Há que se lembrar também a extinção da CSLL a ser compensada com o aumento da receita do imposto de renda receita essa partilhada com os entes subnacionais diferentemente da receita da contribuição Considerandose os pontos levantados acima podese afirmar que a PEC 45 confere maior flexibilidade para os estados manterem o equilíbrio das suas contas seja pela maior liberdade na definição da alíquota do IBS seja pela possibilidade de promover ajustes nos limites permitidos na alocação vinculada das respectivas receitas A PEC 110 não proporciona esse tipo de flexibilidade Contudo em termos de diferenciação de alíquotas a PEC 110 embora preveja alíquota padrão permite que se estabeleça hipóteses de enquadramento sem que fique claro em que instância essas hipóteses seriam estabelecidas A PEC 45 por sua vez não confere exceções à diferenciação de alíquotas Já quanto à concessão de benefícios tributários novamente a PEC 110 ainda que vede abre leque importante de exceções a certos bens e serviços enquanto a PEC 45 proíbe completamente a concessão à exceção da devolução de tributos para a população de renda baixa Assim de modo geral podese dizer que a PEC 45 oferece melhores condições para o equilíbrio das contas públicas e uma melhor alocação das receitas enquanto a PEC 110 dá mais liberdade para que os entes façam em conjunto políticas NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 28 por meio dos tributos diferenciando alíquotas e concedendo benefícios com os riscos de que se reproduzam problemas atualmente presentes na tributação sobre bens e serviços VII Inovações do relatório sobre a PEC 110 apresentado na CCJ do Senado O relatório relativo à PEC 110 de 2019 foi apresentado na Comissão de Constituição Justiça e Cidadania do Senado Federal no dia 18 de setembro O voto foi pela apresentação de substitutivo Cabe apontar as principais inovações em relação ao texto original da PEC 110 O substitutivo não altera a essência da PEC 110 que é a substituição de vários tributos sobre bens e serviços por um número bem menor de novos impostos Os nove tributos substituídos são exatamente os mesmos As regras de transição para a substituição de tributos e para a distribuição de receitas entre os entes também foram bastante preservadas Há entretanto alterações importantes A mais importante mudança é a separação do IBS em um IBS federal art 153 VIII e outro IBS regulado e administrado por estados e municípios art 155 IV Esses dois impostos são basicamente iguais ao IBS original da PEC 110 Já o imposto seletivo da União passa a ser um imposto tipicamente extrafiscal destinado a desestimular o consumo de determinados bens e serviços similar ao imposto seletivo da PEC 45 Uma inovação no seletivo foi retirar as importações da incidência monofásica garantido o crédito relativo ao imposto pago na entrada art 154 parágrafo único IV O substitutivo mantém também as mudanças relativas ao IPVA e ao ITCMD bem como a incorporação da CSLL pelo imposto de renda previstas na PEC 110 Já a possibilidade de substituir a contribuição do empregador por outra fonte de custeio da previdência social foi mantida só que apenas mediante proposta feita pelo Senado Federal art 16 parágrafo único do substitutivo O substitutivo também confere à lei complementar a definição do aproveitamento dos créditos acumulados relativos aos tributos substituídos inclusive mediante a conversão em títulos da dívida pública de livre negociação e prazo de até vinte anos art 7º do substitutivo A Tabela 1 permite ver a carga de tributos envolvida nos dois IBSs Na coluna relativa à PEC 110 a receita dos tributos federais substituídos corresponde a 59 do PIB no triênio 20142017 e a receita dos tributos estaduais e municipais equivale a 75 do PIB totalizando os mesmos 134 do PIB da PEC 110 já que os nove tributos substituídos são exatamente os mesmos Portanto 438 da receita dos tributos substituídos se referem aos sete tributos federais e 562 ao ICMS e ISS Uma característica importante do substitutivo é a ampliação das exceções à regra que veda a concessão de benefícios tributários Entre as novas exceções está a cadeia produtiva da saúde e as embalagens e resíduos pós consumo oriundos de logística reversa art 153 6 V e art 155 7º VII Em relação ao IBS estadualmunicipal há ainda outra exceção que é a autorização para que lei complementar institua regimes aduaneiros que estimulem as exportações art 155 8º Determinase ainda a criação da Zona de Processamento de Exportações do Maranhão com benefícios também excetuados art 116 do ADCT O tratamento conferido à Zona Franca de Manaus permanece o mesmo previsto na PC 110 art 14 do substitutivo Por fim há um dispositivo que garante que a substituição dos tributos não reduzirá os benefícios concedidos a prazo certo e sob condições vigentes na data de publicação do regulamento dos dois IBSs e do seletivo assegurada a fruição integral inclusive mediante o abatimento do IBS devido art 15 do substitutivo Outras novidades em relação à PEC 110 devem ser enumeradas a participação do Maranhão nas receitas auferidas pelo Centro de Lançamento de Alcântara art 20 3 b exclusão como bens da União dos terrenos de marinha localizados em ilhas costeiras que contenham sede de municípios art 20 VII c autorização para utilização dos recursos do Fundo Constitucional da Região Norte no financiamento de projetos em toda a Amazônia Legal nos termos da lei art 159 5º e d previsão de lei complementar com definição de diretrizes e financiamento para a região de Matopiba inclusive com recursos dos fundos constitucionais art 115 do ADCT NOTA TÉCNICA Nº 38 11 DE OUTUBRO DE 2019 29 O substitutivo também suprime os dispositivos que tratam de administração tributária na PEC 110 art 162A e art 12 da PEC 110 além de ter retirado o papel utilizado na impressão de livros jornais e periódicos dentre os bens com imunidade tributária art 150 VI d Já as contribuições sociais e outros tipos de contribuições de competência exclusiva da União passam a ter que se orientar sempre que possível pela seletividade socioambiental e as respectivas alíquotas definidas em função da responsabilidade socioambiental das atividades desempenhadas pelo contribuinte art 149 5 Por fim cabe comentar as mudanças feitas na distribuição das receitas entre os entes O imposto seletivo deixa de ser arrecadatório para ser extrafiscal mas a partilha de 20 da receita por ele gerada com os estados permanece art 157 III Já a receita do IBS estadualmunicipal é dividida com os municípios com base no percentual de 3493 ficando os restantes 6507 para os estados art 158 V Tratase de percentual maior que os 2291 da PEC 110 porque o IBS foi desmembrado em dois impostos Já os percentuais da divisão do IBS federal com FPE FPM e fundos constitucionais são inferiores aos da PEC 110 art 159 IV pois a receita com esse imposto é maior que a receita advinda da partilha com a União do IBS da PEC 110 por conta da redução do escopo do imposto seletivo Outra alteração em relação à PEC 110 se dá na definição das alíquotas dos novos impostos As alíquotas do IBS federal e do imposto seletivo são definidas de modo a gerar a receita proporcionada pelos tributos federais substituídos assim como a alíquota do IBS estadualmunicipal é definida para gerar a mesma receita do ICMS e do ISS O substitutivo considera apenas 90 da receita do IPI na definição das alíquotas dos impostos federais colocando os restantes 10 na determinação da alíquota do IBS estadualfederal art 4 I e II do substitutivo Esse ajuste se destina a compensar o fim da transferência de recursos da União para os estados e municípios equivalente justamente a 10 da receita do IPI FPEX O mesmo é feito com a receita da Cidecombustíveis de acordo com os percentuais de 71 e 29 Com base nessas inovações cabe avaliar a neutralidade da distribuição das receitas entre os entes No substitutivo assim como na PEC 110 há perdas de União e estados em favor dos municípios no cômputo geral das reformas comparativamente à situação atual Só que no substitutivo além de aumento no ganho dos municípios o ônus recai mais sobre os estados enquanto na PEC 110 é mais equânime Grande parte da perda dos estados se deve à transferência da receita do ITCMD e de 100 do IPVA de veículos terrestres para os municípios tanto na PEC 110 como no substitutivo Ao considerar apenas a apropriação de receitas dos dois IBSs e do seletivo a União e os estados perdem para os municípios no substitutivo diferentemente da PEC 110 onde apenas a União perde enquanto estados e municípios ganham Quanto aos valores transferidos na PEC 110 cabe lembrar a perda final de estados e União é de 025 e 022 do PIB respectivamente com ganho de 047 do PIB para os municípios já com a perda de 04 do PIB de receita dos estados para os municípios por conta das mudanças no IPVA e no ITCMD No substitutivo os percentuais são de 043 009 e 052 do PIB respectivamente Portanto conforme adiantado os ganhos dos municípios aumentaram e o ônus se concentrou mais nos estados quando se compara o substitutivo com a PEC 110 Há que se considerar também que os percentuais de apropriação dos entes podem ser afetados por causa da criação pelo substitutivo de fundo de desenvolvimento com recursos da União estados e municípios O fundo destinase a financiar projetos nas áreas de saneamento redução da pobreza preservação do meio ambiente infraestrutura e inovação e difusão de tecnologia art 159B Não fica claro o papel de cada ente no financiamento do fundo nem no recebimento dos recursos Esse fundo somase a outros dois previstos na PEC 110 mantidos no substitutivo com fonte de recursos a ser definida em lei complementar e destinados a estados e municípios Principais propostas de reforma tributária em tramitação no Congresso Nacional Josué Pellegrini NOTA NOTA NOTA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA TÉCNICA NOTA TÉCNICA NOTA NOTA TÉCNICA NOTA NOTA TÉCNICA NOTA NOTA TÉCNICA NOTA Nota Técnica no 38 11 DE OUTUBRO DE 2019