Federalismo e Igualdade Territorial no Brasil - Análise do Capítulo 5 de Arretche

IN Democracia federalismo e centralização no Brasil Arretche Marta T S RJ Editora FGV Ed Fio Cruz 2012 pgs 173202 Capítulo 5 FEDERALISMO E IGUALDADE TERRITORIAL uma contradição em termos A expressão natureza particular do federalismo brasileiro é empregada por analistas do regime democrático instituído pela Constituição de 1988 para designar uma das instituições que tendem a afetar negativamente a efetividade do Estado brasileiro na provisão de políticas públicas A adoção da fórmula federativa seria em primeiro lugar uma espécie de artificialismo dado que a sociedade brasileira não apresenta as clivagens étnicas ou religiosas que justificariam a adoção de arranjos consociativos Lamounier 1992 Além disso a fórmula adotada no Brasil estaria entre as mais descentralizadas do mundo Shah 2006 o que conferiria excessiva autonomia aos governos locais e por consequência limitados incentivos para a cooperação horizontal Relações intergovernamentais predatórias e ausência de coordenação seriam o resultado desse federalismo autárquico Abrucio e Soares 2001 Dado o poder de veto dos interesses locais nas arenas decisórias federais negociações distributivas seriam uma das moedas de troca da política brasileira dado que o pork barrel via emendas ao orçamento seria um dos ins trumentos centrais empregados pelos presidentes para obter a cooperação dos parlamentares Pereira e Mueller 2002 Por fim se de um lado o federalismo contribui para a fragilidade dos partidos de outro essa fragilidade explicaria as débéis relações entre as políticas ensaiadas pelos governos nacionais e a eficácia limitada da implantação de seus governantes Ribeiro 2005 Sabatini 2009 Em conjunto as instituições federativas tal como desenhadas pelos constituintes de 1988 comprometeriam a eficiência e eficácia dos esforços federais e por ironia da história constituinte constituiriam se não impossível a garantia dos direitos tão duramente conquistados A institucional informal baseada na proposição de Marshall 1967 segundo a qual o status de cidadão operaria como um instrumento de garantia da igualdade no conceito do princípio de desigualdade próprio à integração da sociedade democrática Este capítulo sustenta que essas interpretações chamam a atenção para traços presentes no Estado e no sistema político brasileiros Entre tantos supostamente sua relevância pois ignoram duas dimensões centrais O papel das chamadas políticas subnacionais e da fórmula derivativa adotada no Brasil bem como a importância das relações entre a União e os governos subnacionais seu funcionamento A interpretação de que os governos subnacionais tem excessiva autonomia baseada na evidência empírica típica dos anos 80 veremos substanciada na análise e gasto público e da possibilidade de voto no Brasil é bastante elevada quando comparada a outras federações Adicionalmente a interpretação se baseia na extensão das competências subnacionais na execução de políticas públicas bem como no seu múltiplo papel As características que são de fato peculiares ao arranjo institucional brasileiro A inferência de que a vida política brasileira é dominada por negociações partidárias cliase transferências negociadas está por sua vez baseada em proposições relativas ao impacto das regras eleitorais sobre a autonomia dos governos subnacionais e regras eleitorais produziriam incentivos perversos sobre os cálculos de governantes locais e parlamentares Seus resultados comprometeriam a capacidade de devem estar dotada de instrumentos para legislar e supervisionar a ação dos governos subnacionais tem sua base de legitimidade tanto na idéia de nação isto é no sentimento de pertencimento a uma comunidade nacional única quanto na desconfiança com relação às práticas das elites políticas locais Este capítulo argumenta que incluir na análise as desigualdades territoriais bem como as relações entre a União e os entes subnacionais nos levará a uma melhor compreensão da presença dessas tensões para a adoção da fórmula federativa no Brasil e de seus resultados Apesar da inexistência de clivagens religiosas ou étnicas a nação brasileira é historicamente dividida em políticas jurisdicionais pobres e ricas Se as primeiras são permeadas por altos índices de pobreza e exclusão social as segundas constituem pólos de concentração de riqueza tendo diversidade e heterogeneidade social muito maiores Essas desigualdades territoriais fazem da escolha por um desenho do Estado que permita manter a União e evitar os riscos associados à fragmentação territorial um dos temas da clássica formulação de Lijphart 1969 A partir dessa discussão temos acompanhadas as nas jurisdições ricas e pobres foi historicamente um componente central do desenho das instituições políticas brasileiras A segunda premissa analítica diz respeito às relações centrallocal A descentralização deve ser examinada sob uma ótica comparada que permita avaliar os impactos da realização da autoridade mesmo em estados federais formados pelas federações Estudos comparados revelam que a governança centrallocal tem ao contrário uma forte afetada pelas relações centrallocal Sellers et al 2001 Kincaid 2002 assim como as prioridades políticas dos governos subnacionais poderiam estar mitigadas pela estrutura de incentivos derivada de suas relações com níveis superiores de governo Arretche 2000 A análise adequada dessas relações requer ainda um maior cuidado quanto a capacidade de autoridade a formulação da distribuição do poder na formula de governo quem executa permite interferir que no sistema federativo uma análise deve distinguir entre a autoridade que executa a política e a execução de políticas públicas como atores diferentes A questão federativa a questão de quem deve fazer o que se supõe a questão de o que deve ser feito A formulação de quem executa um papel limitante ou suposições substantivas com relação aos governos subnacionais no gasto público brasileiro embora pouco usual em termos de decisões de arrecadação e de provisão de serviços públicos suas políticas públicas são profundamente afetadas pela legislação federal por sua vez tem raízes profundas na legitimidade da regulação federal O princípio que a União as teorias institucionais nos permitem esperar três distintos resultados referentes ao governo municipal a examina sob o impacto redistributivo A questão dos governos municipais e a do impacto redistributivo dos gastos locais bem como seus efeitos sobre a desigualdade territorial Um segundo resultado estaria associado aos contextos federativos nos quais há competição entre as jurisdições por cidadãos e firmas que votam com os pés Tiebout 1956 Esse contexto conduziria a uma corrida para baixo nas políticas redistributivas porque a estratégia dominante dos governos locais seria livrarse dos pobres para atrair firmar mais rentáveis e mais aptas Repetto 1996 Por outro lado em um dos cenários possíveis associados federativos poderia minar a redução das desigualdades territoriais Finalmente uma terceira escola argumenta que estados federativos não são obstáculos à redução das desigualdades entre jurisdições Diferentemente eles podem criar espaços nos quais se materializam efetivamente reformas que reduzem as desigualdades sendo a Alemanha o caso mais estudado Esse resultado contudo requer centralização da autoridade política O argumento sustenta que redistribuição territorial significativa somente será alcançada pelo nível nacional Obinger Leibfried e Castles 2005352 posto que seria a especificidade do aparato regulatório estabelecido pelo nível central e a capacidade da pasta distribuição regional de recursos que estabelece os fundamentos institucionais do modelo de redistribuição territorial regional Banting e Corbett 200222 Portanto em estados federativos que centralizem a formulação de políticas executadas pelas unidades constituintes que contem com um sistema interjurisdicional de transferências é possível encontrar redução das desigualdades territoriais Assim de acordo com essa teoria os papéis regulatório e redistributivo do governo central seriam mecanismos federativos imprescindíveis enquanto o contraponto entre justiça e eficiência para possíveis redistribuições fragéis identidades regionais isto é aqueles em que a nação coincide territorialmente com o Estado Na tradição de Stein Rokkan este impacto dos cidadãos partilham um sentimento comum de pertencimento político que se cristaliza em instituições formais Esse entendimento propõe que as políticas distributivas ao invés de resultar em desigualdades territoriais por outro lado teria um preço Reduzir desigualdades territoriais portanto re tende a ser um jogo de somazero isto é o governo central ga não poder de decisão estando portanto autorizado a regular os níveis inferiores de governo estes últimos perdem poder e sua autoridade decairia se necessariamente limitada Observarse que a escola da escolha pública e do institucionalismo histórico são compatíveis posto que ambas par tiriam do suposto teórico de que há um tradeoff entre redistribuição ou redução das desigualdades territoriais e a centralização da autoridade política Assim o processo de construção do Estadonação no Brasil deu uma resposta centralizadora aos desafios da penetração da integração territorial da possibilidade de justiça e da coesão social Powell 1978 relevadas taxas efetivas de crescimento econômico foram acompanhadas de elevada desigualdade na distribuição espacial e social da riqueza que se concentrou no Sul e Sudeste Além disso o desempenho das instituições federativas piorou progressivamente A desigualdade de renda a exclusão e a segregação em vez de reduzir desigualdades sociais desvincularam vastas parcelas de cidadãos desprovidos de proteção social Por fim no plano da participação política o Estado desenvolvimentista signi ficava pela ausência dos cidadãos substituídos por elites progressistas mesmo aquelas favoráveis à descentralização da execução de políticas públicas Almeida 2005 Entretanto regras nacionais homogêneas não significam necessidade nem o fato de escolhas uniformes Explicam as desi gualdades sociais e regionais no Brasil Em primeiro lugar o que se reflete economicamente é que as regiões Sul e Sudeste o que mais impacta as desigualdades sociais vistas numa grande variação na capacidade de arrecadação própria dos processos históricos emanados das políticas descentralizadas Dados os limites da intervenção estatal a prioridade em relação aos gastos com educa ção saúde saneamento e ampliação da assistência social entra em choque na origem de políticas fiscais redistributivas estas historicamente estigmatiza zam limitada compensação para desigualdades territoriais de capaci dade de extração desde sua implantação nos anos 1930 as políticas sociais NO desenvolvimento do Sudeste nos que compõem são pouco consistentes Embora as unidades constituintes sejam politica e autonomo Em suma além de um sentimento comum de pertencimento a uma única comunidade nacional conceito de nação a desconfiança na dis posição dos elites locais para implementar e respeitar os direitos dos cidadãos pode ser uma poderosa fonte de centralização da autoridade dos políticos progressistas favoráveis à descentralização da execução de polí ticas nacionais Políticas nacionais tendem a preferir que o governo central regule o modo como os recursos são transferidos aos Estados membros para evitar as manobras de governadores e prefeitos que se supõem pretender converter os recursos recebidos em políticas conservadoras corruptas ou clien telistas Como já destacado uma adequada interpretação de políticas em que a execução de políticas é descentralizada requer o emprego da distinção conceitual entre responsabilidade pela execução de políticas públicas implementação e responsabilidade política por decisões sobre essas mes mas políticas policy decisionmaking no Brasil a experiência analítica frequentemente empregada de deduzir a segunda a partir da evidências empíricas sobre a primeira Na verdade grande parte das compromissos por essa distinção dos governos subnacionais no Brasil é comprometida essa análise analítica por sua vez permite uma inter pretação bastante mais acurada da federação brasileira bem como da dinâmica da segmentação das políticas descentralizadas Dados os processos históricos emanados das políticas descentralizadas no Brasil é ran çada dos governos subnacionais tanto de estados pela legislação nacional Além disso a progressiva superposição de tarefas entre atenção na saúde gastos com educação e políticas sociais a fragmentação e a duplicidade de instituições resultaram em outras palavras uma sólida tradição de regulação federal foi mais uma vez empregada para implementar políticas de compensação das desigualdades sociais e territoriais mas e tenhan responsabilidade na arrecadação de tributos e de execu são de políticas sua autonomia decisória não pode ser adequadamente tutelada pelos governos em famosos entes da chamada dos governos subnacionais e afetada pela regulação federal Portanto examinar de sigualdades territoriais de acesso dos cidadãos brasilerios a políticas públicas requer incluir a regulação federal na análise POLÍTICAS NACIONAIS DE REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES DE RECEITA A autoridade tributária das unidades constituintes no Brasil é regida por regras federais homogéneas Governos locais ou estaduais não estão autorizados a coletar impostos livremente mesmo que seus cidadãos aceitemsem pagálos Diferentemente do mundo beburtano os go vernos municipais brasileiros são locais de segunda ordem sem capacidade urbana os serviços e a transferência de propriedade Embora essa possa parecer uma ampla base tributária sua autoridade tributária está limitada à definição das alíquotas de impostos que seus municípios podem impor aos habitantes dos seus municípios no Brasil está limitada à definição das alíquotas de seus próprios impostos Além de sua arrecadação própria os governos municipais contam participação dos Municípios FPM que tem origem na repartição federativa dos distinctos de distribuição As transferências constitucionais podem ser federais ou estaduais Das federais a mais importante é o Fundo de participação dos municípios constituído por transferências procedentes do imposta Renda e o Imposto sobre Produtos Industrializados IPI Dos rendos são feitas duas transferências a primeira representa 22 posto por 235 das receitas dos dois principais impostos federais o receita per capita do respectivo estado Fonseca e Araújo 2006 Na prã sao formdas conforme as constituições estaduais por sua vez operam se gundo o princípio da devolução tributária Isto é os estados devem dis tribuir para seus próprios municípios com 25 do total da arrecadação do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços ICMS bem como com 50 das receitas do Imposto sobre a propriedade de veícullos Automotores IPVA Setenta e cinco por cento do montante será distri buido deve ser calculado segundo a arrecadação em cada jurisdição Por fim um terceiro componente das transferências municipais são as transferências condicionadas a projetos federaisessas receitas conversam verbas a partir do final dos anos 1990 e são por tanto componentes re gentes das políticas de redução das desigualdades territoriais de receita além disso estão incluídas a políticas especificas Na saúde que son tam a sua última fase até o presente momento com o programa nota 10 foram so de adesa voluntária ao Sistema Único de Saúde SUS iniciado em 1990 Essas transferências estão vinculadas a ações de saúde que va riam desde atendimento a serviços básicos até o atendimento hospitalar São universalizadas de modo que todos os municípios cumpram os requisitos estabelecidos pelas Normas operacionais do Ministério da Saúde estão aptos a recebêlas Também são universais porque quase 100 dos recursos são transferências operacionais segundo as regras dos SUS Na política de educação as transferências são destinadas aos governos subnacionais estão obrigados pela Constitu ção Federal a depositar 20 de suas receitas de impostos e transferên cias na manutenção da educação básica A distribuição será feita no âmbito de cada estado Para cada fundo estadual está instituída uma fórmula que limita com as matrículas oferecidas por cada rede de ensino Também média dos alunos matriculados ano período 1996 e 2006 com sua arrecadação própria sua receita média ao longo do período constitu teria girado em torno de R 100 per capita As transferências monetário federais e estaduais acrescentam um significativo mon tante de recursos para a arrecadação própria para cada uma das fontes de receita adicionais Os índices para o município para o período de cada uma das fontes sobre a desigualdade de receita em relação a arrecadação direta Assim os municípios brasileiros contassem apenas com os recur sos das suas arrecadação própria sua capacidade de gasto seria altamente tributária para seus próprios municípios com 25 do total da arrecadação As demais transferências como pode ser observado no gráfico têm pequeno impacto orçamentário O dado não é irrelevante pois revela que o impacto das transferências negociadas sobre as receitas muni cipais e estadual são pouco expressivo quando comparado ao das demais modalidades de transferência Portanto a parte mais expressiva das receitas municipais está fora de barganhas políticas posto que sua distribuição é mediada por ter razo de federal Logo podese dizer que pressões políticas estão versaís a partir do final dos anos 1990 e são portanto componentes re gentes das políticas de redução das desigualdades territoriais de receita além disso estão incluídas a políticas específicas Na saúde que so tam a sua última fase até o presente momento com o programa nota 10 foram so de adesa voluntária ao Sistema Único de Saúde SUS iniciado em 1990 Essas transferências estão vinculadas a ações de saúde que va riam desde atendimento a serviços básicos até o atendimento hospitalar São universalizadas de modo que todos os municípios cumpram os requisitos estabelecidos pelas Normas operacionais do Ministério da Saúde estão aptos a recebêlas Também são universais porque quase 100 dos recursos são transferências operacionais segundo as regras dos SUS Na política de educação as transferências são destinadas aos governos subnacionais estão obrigados pela Constitu ção Federal a depositar 20 de suas receitas de impostos e transferên cias na manutenção da educação básica A distribuição será feita no âmbito de cada estado Para cada fundo estadual está instituída uma fórmula que limite com as matrículas oferecidas por cada rede de ensino Também média dos alunos matriculados ano período 1996 e 2006 com sua arrecadação própria sua receita média ao longo do período constitu teria girado em torno de R 100 per capita As transferências monetário federais e estaduais acrescentam um significativo mon tante de recursos para a arrecadação própria para cada uma das fontes de receita adicionais Os índices para o município para o período de cada uma das fontes sobre a desigualdade de receita em relação a arrecadação direta Assim os municípios brasileiros contassem apenas com os recur sos das suas arrecadação própria sua capacidade de gasto seria altamente Fonte Banco de Informações Municipal do Centro de Estudos da Metrópole GRáfico 1 Receita per capita média dos municípiOS por fonte de renda 19962006 desigual à julgar pelo Coeficiente de Gini das indicador próximo a 0550 em 2006 embora declinante ao longo da série Se os municípios brasileiros contassem apenas com as transferências constitucionais es taduals além de sua arrecadação própria suas receitas teriam níveis medidos próximos a 055 alcance deste indicador é muito próximo ao colocado pelo Coefi ciente de Gini para um patamar em torno de 0450 embora esse fosse o valor no início da série Esse patamar de desigualdade pode ser en contrado como os próximo da desigualdade de riqueza medida pela renda dos domicílios pois as desigualdades estão aqui de alta gravidade Tratase portanto de uma desigualdade da riqueza que fru ta a estrutura federativa brasileira para questões de divisão da riqueza Em outras palavras a arrecadação tributária própria somada às transferências estaduais reflete em grande medida a desigualdade desiguäl dade horizontal do FPM entre os municípios brasileiros Indica que a redução da desigual dade fiscal em torno de um movimento efetivo de redução das desigual dades de receita Sua entrada nos cofres municipais reduz o Coeficiente de Gini para cerca de 0300 excluídas todas as demais fontes de trans ferência Isto se explica pelo efeito das transferências não condiciona das da arrecadação própria e com as receitas do FPM sua desigualdade é re cetada carinha pela metade Lembrese que os dados do gráfico 1 indicam que essa fonte somada às transferências constitucionais estaduais é o principal componente dos recursos dos municípios O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamen tal FUNDEF classificada como Norma Operacional Básica das transferências constitucionais para a educação fundamental tal NOB96 do SUS é classificada como uma transferência condiciona da e valoriza os profissionais atuar sobre seus empregados em modo es pecífico sobre os municípios implantados em iniciá nesta linha das transferências condicionadas universais e inicia neste ano Seu impacto redistributivo é significativo Assim se essa fosse a única fonte de receita dessas desigualdades na redução das desigualdades PFM A partir de 2003 essas passaram a ter um impacto mais significativo do que todas demais fontes da receita seriam proporcional mentes distribuídas pois em 2006 as transferências do SUS e do Pumdef re esqueceu que seu impacto global sobre as receitas municipais é pequeno ver gráfico 1 tado já na Constituição de 1946 para vincular uma pequena parcela das receitas das unidades constituintes a políticas de desenvolvimento O mesmo princípio foi adotado em constituições posteriores Mais recentemente a Constituição de 1988 peculiarizam recet tem as políticas municipais Além disso as constituições de 1988 peculiarizam recet tem as políticas municipais educação Arcetche 2005 percentuais variam entre 10 e 30 do gasto total os valores de me tade dos municípios são muito próximos ao da mediana que varia em torno de 20 do total das receitas municipais se considere tarmos todos os municípios Observese que há um caráter inovador e inflexível de disordinação no sentido de que além dos outliers 14 dos municípios gasta 10 pontos percentuais acima da mediana e a outra metade gasta comparativamente pouco com saúde na verdade tende a gastar menos do que o determinado pela Constituição da mediana por volta de 10 do gasto total é um pouco maior do que aquela observada para as políticas reguladas Em suma esses dados indicam que as políticas de habitação e infraestrutura urbana têm muito menor prioridade na agenda dos governos municipais Por outro lado não podemos ignorar as variações na prioridade conferida às diferentes políticas A despeito da regulação há minorias de municípios que descartam da desigualdade dos gastos representa os Correlatos suprevisonraformadas por estudo dos tributos municipais da saúde 7 apresentadas diante realizados para o período 19952006 106 Como se pode observar politicas reguladas e não reguladas municipal em cada uma das politicas eximinadas podese mesmo de gasto municipal representando claramente casos da da horizontal e gasto nas politicas regulamentadas e distinta o que que nas politicas não reguladas Municípios tem como efeito mais uniformidade de gasto nas politicas municipais das receitas municipais com regulacao das despesas são diferente da receita municipal das transferencias federais e pelas transferencias Em termos teoricos a redução das desigualdades territoriais supõe que a União opere simultaneamente funções regulatórias reguladas Os dados apresentados acima indicam que a despeito das transferencias e da prevalência da regulação nacional no Brasil para as politicas redistribuidas ainda parece haver espaço para as políticas regionais Por outro lado os dados apresentados indicam que a despeito do efeito de convergência provocado pela regulação há ainda maiores desigualdades dentro das próprias politicas reguladas Isso significa que a autonomia dos governos locais para to rnar quyết soipor operar no sentido da variação das suas próprias politicas opera no sentido da variação Isso implica que a centralização da autonomia na produção de resultados centripetados possa totalmente Importante para a combinação desses dois fatores isto é centralizacao da auto ridade e resultante da discordancia Implica que a alta taxa da que a autonomia dos governos locais opera no sentido de produzir resultados centrípetos ao passo que a autonomia da intervenção seja limitada à combinação que da combinação desses fatores possa plenamente ser limitado Tal como a conhecemos a autonomia da relação das relações centrallocal no federalismo brasileiro Portanto uma adequada interpretação do efeito particular do federalismo brasileiro da natureza da transferência de recursos das duas esferas estadual e municipal rigorosamente regulamentadas enquanto das politicas rgs a das leis politica regursday no interior da do interior de uma política venha a ter prioridade são menores bem como a desigualdade gasto é maior A despesa em educação e cultura apresentava o menor Coeficiente de Gini em 1996 0304 A introdução do Fundef reduziu ainda mais os níveis de desigualdade de gasto de 0326 em 1998 para 0232 Em 2006 houve uma piora no pagamento do Fundeb com um coeficiente de Gini bastante superior ao observado na função educação reduzida 0399 em 1996 para 0345 em 1998 Além disso a introdução da Emenda Constitucional 292000 implica nova redução Regulação empregada pela União para amarrar os governos locais nessas politicas consiste em vincular as receitas municipais a essas funções de gasto suprevisonandoas por estudo dos tributos municipais e de control Realizandos parametros de desigualdade estão associados à regulação federal que vincula as receitas municipais cuja desigualdade por sua vez é realizada pelas transferencias federais e pelas transferencias Isso faz com que outras políticas não reguladas tenham o efeito da autonomia tributária e sobre políticas públicas de gasto da receita municipais dessas unidades A regulação federal foi vinculada à determinação do gasto social para cada município que em que sexo no gasto de infraestrutura urbana O mecanismo explicativo desse comportamen to padrão é o papel de regulamentação e de supervisão do desempenho na função habitação e urbanismo Já era alto 0474 e se mantêm bas tante estável ao longo da série Em 2006 o Coeficiente de Gini dessa função estatal aparece entre os mais elevados da desigualdade no prioritariamente os mais pobres bem como grande desigualdade na prioridade as políticas de infraestrutura urbana O mecanismo explicativo desse comportamen to padrão é o papel de regulamentação e supervisão do desempenho das decisões sobre suas próprias políticas opera no sentido da variação dessas políticas Isso significa que a alta taxa de que a autonomia dos governos locais opera no sentido de produzir resultados centrípetados possa estar limitada pela combinação que a combinação desses fatores possa A combinação desses dois fatores resultava em estabilidade ao longo do período o que permitiria à passagem silenciosa por enquanto do nível de gasto desigual Tal como a conhecemos a autonomia da relação das relações centrallocal no federalismo brasileiro Portanto uma interpretação adequada da transferência da melhora a mediação da transferencia que reduz em paliativo a capacidade dos municípios para produzir distribuído no interior dessas duas politicas municipais A desigualdade de gasto entre municípios parece ser um controle associada ao acesso dos cidadãos a serviços públicos no interior da federação A falta de capacidade dos Estados de prover serviços públicos em municípios brasileiros para prover serviços públicos será altamente desejável Alem disso a regulação federal parece ser uma condição para amarrar unidades independentes em torno de um dado objetivo nacional O padrão de gasto dos governos locais isto é alta prioridade e elevada desigualdade nas políticas reguladas acompanhadas de baixa prioridade Esse resultado não é aleatório ou sequer expressão de um com portamento caótico Em vez disso ele é explicado pelo mecanismo de Ramo e o impacto da regulação federal sobre as decisões dos govern os locais Contado esse não é necessariamente um jogo de soma zero pois cada nível de governo desempenha distintos papéis Enquanto a União compromete os governorios locais com certas políticas por meio de suas funções regulatórias os governos locais sofrem autoridade sobre a execução das políticas Além disso sua autonomia política lhes permite a possibilidade da discordância Como resultado o papel da presenca da presenca é analizada espaço para os governos locais no parecer dos resultados derivadas que de sua autonomia política que de sua autonomia política sobre a toridade a sobre Assim em vez de um jogo de soma zero a combinação de regulação federal e a possibilidade de discordância por parte das unidades federativas implica uma limitação ao pleno exercício da discordância Isto é a extensão da discordância tende a ser constrangida pela regulação federal ao passo que a autonomia local opera no sentido da diferença e ajustaiões A regulação federal opera no sentido da uniformidade ao passo que a autonomia local opera no sentido da variação Nessas condições isto é a presença simultânea de regulação federal e autonomia local imprime uma presença simultânea de processos de entender a tendência interior de certos intervalos Na presença das duas condições a desigualdade territorial tende a ser limitada O impacto da regulação federal é uma das razões pela quais mais pautas há relação estreito com as partitções fiscais no Brasil com a presença simultânea de regiões governadoras no Brasil Menos do que expressão do fato da que a decisão sobre pautas federais de gasto é largamente determinada por atividades partidárias esse resultado é determinado pelas ideologias e mesmo das preferências ideológicas dos eleitores local prefeitos estão constrangidos a empregar suas receitas de acordo com normas previstas pela legislação federal Dado que os gastos decorrem das políticas reguladas as prioridades dos gastos locais relacionados também os os partidos estão lidando com recursos disponíveis para as políticas não reguladas Democracia federalismo e centralização no Brasil 202 A percepção de pertencimento a uma comunidade nacional única combinada à desconfianca desse compromisso por parte das elites locais fornece justificacao normativa para a autoridade da Uniao para regular as políticas executadas pelos governos subnacionais Democracia federalismo e centralização no Brasil Capítulo 4 AS RELAÇÕES VERTICAIS NA FEDERAÇÃO explorando o problema da descentralização e da autonomia com Daniel Vazquez e Sandra Gomes Este capítulo explora o problema das relações verticais nos estados nacionais em particular os mecanismos institucionais que permitem aos governos centrais obter a cooperação dos governos subnacionais para realizar políticas de interesse comum O capítulo tem três objetivos No plano teórico sugere que a presença desses mecanismos institucionais é mais relevante do que a forma de Estado adotada unitária ou federal para explicar a estabilidade das poliáticas em torno de um objetivo nacional Em outras palavras a existência desses mecanismos não está necessariamente associada a nenhum dos modelos típicos de Estado federação confederação ou unitários Ideologias preferências identidades e lealdade política têm diferentes chances de consolidarse em qualquer dessas alternativas de organização estatal Por consequência a coordenação nacional de políticas é mais complicada pela presença da autoridade política do que pela distinção bilateral entre estados federativos e unitários Este capítulo é uma versão bastante revisada de um artigo publicado no livro Horizontes da Política editado por Adrián Gurza Lavalle O trabalho original foi elaborado em colaboração com Daniel Vazquez e Sandra Gomes Agradecemos ao Adrián pela leitura crítica e pelos comentários e sugestões O capítulo se beneficiou decisivamente do encontro de estudos dirigido por Adrián Gurza Lavalle 145 H2 Vamercaco federalismo e centralização no Brasil Arteche Marta Ts Editora FGV Editora Fiocruz 2012 Pgs 145 171 Democracia federalismo e centralização no Brasil AS relações verticais na federação No plano conceitual este capítulo sugere uma revisão dos conceitos utilizados para interpretar de forma comparativa a descentralização da autoridade central sobre os governos subnacionais e a autonomia parra eles Este pretende propor duas ordens de distinções conceituais A primeira referese a distinção entre a designação formal de responsável do poder de governo pólicy e decisionmaking A segunda referese a distinção entre os conceitos de descentralização política fiscal e de competências Essas duas ordens de distítuições são relevantes porque sugerem que os processos de descentralização fiscal nas federações são distintos daquelas formas observadas recente mente na América Latina nas quais a descentralização assumem que evidências empíricas sobte uma fenomenologia consolidada em diversos estudos que representariam outras dimensões qualitativamente distintas da distribuição da autoridade nos estados nacionais Assim o capítulo pretende ser uma contribuição à interpretação à dimensa o da conformação das instituições federativas brasileiras sobre a produção dos efeitos públicos A essas instituições são frequentemente atribuídos efeitos relacionados com o perigo da escalada da dependência funcional para a provisão de serviços públicas A Constituição de 1988 teria ido longe demais na descentralização de recursos e de competências Como resultado os estudos mais recentes questionam as dimensões que as unidades constituíntes compartilhariam habiíbia mamente entre si O trabalho argumenta que as distinções conceituais expostas acima não são inconseqüentes mas devem ser consideradas se as condições do Estado brasileiro Embora os riscos da competição entre jurisdições estejam potencialmente presentes eles são compensados pela concentração da autoridade central nas mãos de um Supremo Tribunal de Justiça bem como pelas condições institucionais encontradas no Brasil O Estado federativo brasileiro dotou a União de autoridade normativa e institucional bastante robusta para impedir o regionalismo exacerbado provocado em especial pela descentralização política fiscal e de competências adotada a partir da Constituição de 1988 Além disso resultados de políticas públicas não podem ser diretamente deduzidos da categoria federalismo nem mesmo da categoria descentralização diferentemente do que podem ser tomados como correlatos e combinaam essas distintas dimensões nas políticas federais Diferentemente de estudos institucionais sobre a autoridade para executar políticas para tomar decisões com relação às regras de suas execução e finalmente de controle sobre recursos afetam decisivamente a capacidade de discordância dos governos subnacionais Este capítulo está organizado em três seções além desta introdução e conclusões A próxima seção discute os conceitos que orientam a análise As seguintes seções analisam o problema nas relações centrais entre tipos de Estado gasto social e desempenho de políticas públicas com base numa amostra de países latinoamericanos A terceira explora o problema da autoridade autonomia e descentralização no estado brasileiro examinando Sobre conceitos Estas seção argumenta que 1 diferentes dimensões da descentralização não podem ser tomadas como equivalentes bem como 2 a descentralização de competências policymaking não pode ser adequadamente interpretada como descentralização da autoridade decisória sobre essas competências policy decisionmaking A distinção conceitual entre 1 descentralização política relativa à possibilidade de que os governos locais sejam eletos diretamente e tenham recursos tributários e de responsabilidade pelas principais tarefas superiores de governo 2 descentralização fiscal relativa à participação nas receitas e gastos dos governos subnacionais sobre o gasto agregado e execução de políticas públicas e 3 desemp centralização fiscal relativamente adotada pela literatura Entretanto são poucos os trabalhos que exploraram essas implicações analíticas de maior alcance como Rodden 2004 Fanelli 2005 por exemplo um grande número de estudos sobre a descentralização assume que evidências empíricas sobre a participação dos governos locais no total do gasto consolidado isto é de todos os níveis de governo pode ser adequadamente interpretada como uma proxy de descentralização de competências Nesse caso assumese que evidências empíricas sobre descentralização fiscal são suficientes para que sejam tiradas inferências sobre a centralização ou descentralização de políticas por conseguência sobre a importância dos governos subnacionais em um dado contexto nacional Além disso e bem mais grave do ponto de vista analítico muitos trabalhos analisam a autonomia decisória das unidades constituintes policymaking enquanto é autonomia decisória das unidades constituintes com essa competência policy decisionmaking e ambos os conceitos são muito distintos Vagam vazios para definir o modo como serão implementadas as políticas sob sua competência policy decisionmaking Descentralizar um setor que tem alto grau de autonomia política ou gastam relativamente bastante interessa que elas têm grande autonomia Os supostos efeitos virtuososos da descentralização sobre a vida civilfinalmente a descentralização fiscal a grande de pesquisas sobre capital social têm consolidado esses graus de descentralização econômica da descentralização de ca mas como os supostos efeitos econômicos da descentralização das últimas anos Ou ser investido em um modo associado às teorias da descentralização cost da descentralização fiscal podem ter um exercício de clientes externos Réplica que as atividades públicas totais quando tratadas abrangem talentos específicos que os residentes tenham total competência das unidades municipais ou descentralizadas nas competências mais comummente associada as teorias da descentralização fiscal sugerem que a autonomia que a destatização da folha de pagamento total autofinança para definir sua agenda de governo e portanto operam sob condições institucionais que lhes autorizam a atender as preferências de seus cidadãos ou contribuintes Ora as autoridades pelas diferentes interpretações só podem ser os estudos empíricos baseados no que a teoria da escolha pública teoria da escolha pública ampliada por algumas contribuições de descentralização e por extensão ser efetivamente testados se os casos estudados correspondem aos pressupostos das teorias Por exemplo a teoria da escolha pública a teoria da políticamaking e policy decisionmaking em matérias econômicas é condição para o crescimento econômico local e por extensão pressuposto básico para diversos autores que testaram essa teoria em contexto nacional Weingast 1995 Sempre que essas pesquisas tomam a condição consolidada no sentido estrito mas os governos locais não têm autoridade para tomar decisões que afetam os investimentos locais eles não correspondem aos pressupostos da teoria da escolha pública ampliada por especial atenção deve ser dado ao fato fiscal e autoridade sobre políticas de investimento não for levada suficientemente a sério as inferências obtidas estarão comprometidas e consequentemente o teste empírico da teoria Um segundo exemplo Vitor Nunes Leal 1949 sustentou que a livre manifestação da vontade dos cidadãos no plano municipal dependeria de libertar os municípios brasileiros de sua dependência em relação ao Estado federal posto que todo o sistema federativo é afetado pela fraqueza institucional do município Votar em um candidato a prefeito alinhado com o governo estadual seria a estratégia racional para obter apoio político e recursos do Estado num país com dimensões continentais e cujos territórios seriam enormes dificuldades para a alternância no poder bem como o domínio do governador sobre a vida do município estaria a fragilidade dos cofres municipais Por outro que a autoridade política do governo local conceito de suporte portanto que a autoridade política do governo local conceito de descentralização política não implica autonomia para sustentar efetivamente o exercício dos mandatos eletivos descentralização fiscal Para que a primeira pudesse ocorrer argumento esse que está na oritem das demandas do movimento municipalista brasileiro As expectativa são todavia muito modestas As características desse fenômeno contempladas pelos constituintes de 19871988 consistem em comar a autonomia dos municípios em relação aos governos estaduais com garantia de receitas próprias Portanto o argumento supõe que estas duas dimensões da descentralização política estadual e local são complementares das uma da outra e que podem estar combinadas de modo distinto Por consequência distintas combinações tenderiam a produzir resultados distintos Em suma do ponto de vista analítico a distinção conceitual de diferentes dimensões da descentralização bem como a distinção entre a execução de atribuições e a autonomia política sobre essas mesmas atribuições injunções e autônomas propriedades observadas nesse mesmo conceitos não podem ser adequadamente tomadas como proxy do outro A distinção analítica entre execução e autonomia é ainda mais relevante dado que a autonomia pressupõe a existência das relações intergovemamentais Elazar 1962 indica para estados federados sendo a garantia pública e por consequência ele tem um impacto relevante sobre suas respectivas margens de autoridade Além disso a regulação central Forma de estado e gasto social na América Latina8 Os estudos comparados sobre o welfare state destacam a importância das estruturas estatais para a explicação das variações tanto na abrangência quanto na extensão das políticas sociais Mais que isso condições elevadas regulação e supervisão por parte dos governos centrais Sellers e Lidström 2005 por exemplo estudaram as rela entre o governo central e os municípios nos regimes de welfare state destacam como são amplas as responsabilidades na execução dos serviços públicos no gasto público e na contratação de pessoal 1995 Nessa perspectiva os regimes de welfare state caracterizam a execução e supervisionados pelos governos centrais Kitayama 2009 encontrou resultados semelhantes no mais são também fortemente regulados e supervisionados pelos govern nos centrais Linz 1999998 De fato autores ligados às mais di responsabilidades Linz 1999998 De fato autores ligados às mais diferentes perspectivas teóricas sustentaram que o federalismo é limitação da autonomia com base na capacidade política limitada recursos técnicos e administrativos mas também por fatores jurídicos e deveres constitucionais Assim indicadores de descentralização fiscal e de competências compartivamente elevados estão associados à limitada autonomia local a forte descentralização faz com que essa autonomia esteja associada a quase a total liderança do governo local em matérias de política pública posto que os estudos comparados têm revelado que a distinção ana entre estas duas dimensões é mais importante do que a tradicio nal divisão horizontal do Estado federativo ou unitário Observase que na realidade o federalismo e o unitário alemães se utilizaram dele sus e territorialidades distribuídas mas cada um limitou certo muito a execução de políticas para os estados mas mantiveram a autori dade regulatória sobre essas mesmas políticas centrais Schneider 2002 Inclusive a centralidade do federalismo para o exercício da descentralização federal è demonstrada pela incapacidade da centrali federal para legislar sobre políticas descentralizadas pode estar na a execução de políticas nacionais quando os estados As evidências sobre essas mesmas políticas centralizam no governo federal et al 2004 destacam que Estados Unidos e Alemanha gastaram o gasto social previdenciário e consolidação da democracia como Alemanha e Áustria tendem a apresentar níveis de gasto social comparáveis aos dos estados unitários No entanto a análise sobre a forma de estados e gasto social no espaço latinoamericano indica que a distinção binária entre estados federativos e unitários não é um bom preditivo do esforço de gasto social na América Latina O gasto social dos Estados federativos parece ser parcialmente explicado pela fórmula de financiamento adotada Como fator isolado ter adotado a fórmula federalista não é um bom preditivo do esforço de gasto social na América Latina O gasto social dos Estados federativos parece ser parcialmente explicado pela fórmula de financiamento adotada Como fator isolado ter adotado a fórmula federalista não é um bom preditivo do esforço de gasto social na América Latina Quando se Examina as despesas sociais relativas à medida dos países da OCDE tabela 1 Em segundo lugar a média de gasto social nos primeiros é mais elevada que a dos estados unitários na América Latina AL Quando se comparam as despesas sociais nos países federativos quais as informações do gasto estão consolidadas os países federativos apresentam gasto mais elevado do que os estados unitários A Argentina e Brasil apresentam percentuais de gasto social sobre o PIB superiores ao da média dos países da América Latina Além disso seu esforço de gasto social em saúde principalmente no caso do Uruguai e do Chile e gasto social da AL gasto social é superior ao do Chile e Colômbia similares ao do Uruguai Para obter maior confiança nessa conclusão podemos excluir o gasto previdenciário comparando o gasto nas demais políticas sociais por primeira apresenta grande variação indo de 82 estados federativos a 199 estados unitários tendo a forma de estado que melhor explica os níveis de gasto de elegibilidade dos sistemas que melhor explicam os níveis de gasto de elegibilidade dos sistemas que maturidade abrangência e critérios de idade 19671978 19891991 Na América Latina o gasto previdenciário as conclusões se mantêm os Estados federativos gastam mais do que os unitários seja quando a o grupo dos países federativos e mais homogêneo tabela 1 Os estados federativos latinoamericanos não gastam menos em educação e saúde do que o Brasil mas gastam mais e fazem gastos mais balanceados 73 73 e 31 Os gastos em educação e saúde pelos respectivos PIBs per capita Entretanto a proporção do gasto em educação e saúde sobre o PIB não confirma qualquer restrição significativa implementada pela perda da autonomia de competência 3 O gasto público em educação países selecionados da América Latina e Caribe segundo PIB per capita PIB pc1 Gasto Público em Educação Anos de Instrução6 Valor pc a do PIB do Gasto Total 1990 2003 Cresc 1990 2000 Cresc 1990 2000 Cresc 1990 2000 Cresc 1990 2002 Cresc a 91a a 01a a 91 a 01a a 91 a 01a Argentina a 5535 6601 02 226 385 07 36 5 04 116 146 03 90 104 14 Brasil 4 3817 4142 01 162 185 01 37 38 00 99 122 02 66 81 15 México a 3925 4682 02 104 190 08 26 41 06 164 256 06 87 98 11 Venezuela 6 2994 2470 02 128 178 04 34 5 05 132 168 03 84 9 06 A Média Fed Consol 164 253 06 33 43 03 126 175 04 81 94 13 B Média Federativos 155 235 05 33 45 04 128 173 03 82 93 12 Estados Unitários Chile 6 3759 6051 06 87 238 17 24 41 07 12 177 05 101 109 08 Colômbia 4 2147 2352 01 63 97 05 27 39 04 115 96 02 85 89 13 Costa Rica 4 2959 3935 03 114 189 07 38 5 03 94 111 02 91 9 01 Panamá 4 2682 3470 03 125 199 06 47 6 03 102 116 01 86 102 06 Peru 6 1879 2431 03 31 58 09 17 25 05 138 144 00 si 103 RepDominicana 6 1378 2120 05 17 67 29 12 3 15 105 177 07 si 96 Uruguai 6 4696 4953 01 130 213 06 25 34 04 91 107 02 92 96 04 A Média Unit Consl 97 181 09 34 48 04 108 125 02 93 100 07 B Média Unitários 81 152 11 27 40 06 109 133 02 93 99 06 Fonte Cepal 2004 Panorama Social da América Latina Notas 1 Em 2003 indexado em US de 1995 2 Em dólares de 1997 3 Média simples do biênio 4 Setor Público não financeiro consolidado inclui gasto federal estadual e municipal 5 Setor público orçamentário 6 Governo Central 7 Média para população de 15 a 24 anos de ambos os sexos da área urbana Digitalizado com CamScanner Democracia federalismo e centralização no Brasil 154 Tabela 3 Gasto público em saúde países selecionados da América Latina e Caribe segundo PIB per capita PIB pc1 Gasto Público em Saúde Esperança de de vida ao nascer Mortalidade Infantil Valor pc a 3 do PIB 3 do Gasto Total a 1990 2003 Cresc 1990 2000 Cresc 1990 2000 Cresc 1990 2000 Cresc 1990 2000 Cresc a 91 a 01 a 91 a 01 a 91 a 01 1990 2000 Cresc a 95 a 05 a 95 a 05 Federações Argentina a 5535 6601 02 271 379 04 43 5 02 14 143 00 72 74 22 244 15 94 Brasil a 3817 4142 01 156 151 00 36 3 02 96 99 00 68 71 35 425 273 152 México a 3925 4682 02 118 86 03 3 19 04 186 116 04 72 73 19 340 282 58 Venezuela 6 2994 2470 02 57 50 01 16 14 01 59 47 02 72 73 13 231 175 56 A Média Fed Centr 182 205 01 36 33 01 141 119 01 70 73 25 336 235 101 B Média Federativos 151 167 01 31 28 01 120 101 01 71 73 22 310 220 90 Estados Unitários Chile 6 3759 6051 06 70 165 14 19 28 05 96 123 03 74 78 34 141 8 61 Colômbia 4 2147 2352 01 23 107 37 1 43 33 42 105 15 69 72 36 352 256 96 Costa Rica 4 2959 3935 03 148 199 03 49 53 01 123 117 00 76 78 19 145 105 40 Panamá 4 2682 3470 03 164 274 07 61 82 03 133 16 02 73 75 18 27 206 64 Peru 6 1879 2431 03 17 41 14 09 18 10 74 102 04 67 70 31 555 334 221 Rep Dominicana 6 1378 2120 05 14 42 20 1 10 09 87 111 03 67 70 31 466 344 122 Uruguai 6 4696 4953 01 154 175 01 29 28 00 108 88 02 73 75 22 201 131 70 A Média Unit Centr 101 186 15 35 52 10 99 126 05 73 76 27 227 162 65 B Média Unitários 84 143 14 27 39 09 115 115 03 71 74 27 304 208 96 Fonte Cepal 2004 Panorama Social da América Latina Notas 1 Em 2003 indexado em US de 1995 2 Em dólares de 1997 3 Média simples do biênio 4 Setor Público não financeiro consolidado inclui gasto federal estadual e municipal 5 Setor público orçamentário 6 Governo Central Portanto quer consideremos o gasto social agregado quer consideremos o gasto setorial não é possível afirmar que na América Latina o federalismo esteja associado a mais baixo gasto social Essas evidências na verdade permitiríam postular a proposição oposta qual seja de que os Estados unitários são mais propensos à expansão do gasto e por conseguinte à realização de políticas sociais O gasto adicional dessas unidades está associado ao maior número de setores sociais entre os quais os níveis de gasto e os resultados dos sistemas de políticas sociais desempenham papel relevante isto é em educação saúde assistência social Na América Latina as relações entre forma de Estado e indicadores de desempenho estão longe de ser lineares Na educação os países unitários apresenteram desempenho mais favorável abrindo distâncias em relação ao federalismo No gasto per capita o desempenho unitário também foi melhor estando os países unitários acima dos países federativos 8 No início do século XXI a superioridade média dos países unitários também se mantém a despeito dos menores valores de gasto per capita vert tabela 2 Entretanto a dispersão das distribuições obtidas e o maior incremento de seus níveis de escolaridade Mais do que isso seu desempenho médio é mais homogêneo que os Estados unitários medido pelas médias geométricas da amostra O Brasil apresenta os mais baixos níveis de instrução da amostra ficando abaixo de Chile e Peru mas tem também o maior gasto per capita na saúde O Brasil portanto mesmo tendo apresentado a mais baixa taxa de crescimento do gasto social no período mesmo tendo apresentado a mais baixa taxa de crescimento do gasto da amostra não aparece como um país capaz de apresentar bons indicadores de saúde e escolaridade apenas pelo gasto uma vez que o primeiro é afetado pelo desempenho das administrações locais da educação nelas implantadas e do desempenho das políticas não públicas de saúde EspingAndersen 1985 o desempenho das políticas não é totalmente explicado pelo nível do gasto mas também pela forma como as políticas são implantadas e pelo gasto per capita igual ou mesmo inferior ao brasileiro A comparação com a área da saúde oferece indicações sugestivas ver tabela 3 O Brasil foi mantido na mesma posição encontrada para o potencial de gasto em saúde até o final dos anos 90 pela expansão do PIB durante a década de 1990 Além disso tal como na educação era o lanterninha da amostra em saúde a taxas inferiores às da expansão inferiores aos dos demais países Aplicados a Estados Unitários os piores indicadores são encontrados no Uruguai no Peru e na República Dominicana apresentando em todos os casos indicadores de desempenho piores que o brasileiro Finalmente tal como Democracia federalismo e centralização no Brasil 157 na área educacional mantémse a tendência ainda que menos acentuada de que os Estados unitários apresentem melhores indicadores relativa de que os Estados unitários apresentem melhores indicadores na área educacional mantémse a tendência ainda que menos acentuada de que os Estados unitários apresentem melhores indicadores de desempenho do que os federativos mesmo quando gastam menos o Brasil os valores per capita Entretanto tal como visto os que matas estão acompanhandose com da morrer Países como Chile e Colômbia que inseriram o custo do gasto social aos quais apresentaram mais altas taxas de variação positiva dos indicadores de saúde taxas essas que foram superiores às médias dos países federativos políticos de saúde e educação o Brasil apresentou in sinalmente maior número de anos de instrução o Brasil apresentou inde cõme indicadores básicos de desempenho superiores tanto em relação aos Estados unitários quanto aos países federativos Os indicadores de gasto per capita que seguem também o padrão descrito antes Brasil portanto em torno da efetiva realização partidária Como explicitar tais resultados Meu argumento sustenta que os efeitos centrífugos derivados das integrais citadas acima são uma abstração que os Estados os próprios institutos institucionais empregados pelo governo central para afetar as decisões políticas implementadas pelos governos locais Nesse caso a descentralização de competências implica na verdade concentração dos gastos públicos e autonomia política dos governos subnacionais Também político dos governos subnacionais é uma característica essencial Filipov et al 2004 circunstância em que havendo descentralização de competências a economia política é portanto aconômica que a adoção da autonomia política dos governos subnacionais determinam a autonomia política dos governos subnacionais Entretanto as políticas mais consonantes com as preferências de seus cidadãos Entretanto a autonomia político estadual impedirá a adoção das políticas mais consonantes com as preferências nacionais e a autonomia de governos subnacionais para implementar políticas Essa pode ser severamente limitada pela regulação de níveis superiores de governo Na presença de tais instrumentos de regulação A regulação federal dos governos subnacionais no Brasil os Estados federativos podem superar os problemas de coordenação que são próprios dos regimes que dispersam a autoridade A distinção conceitual entre policymaking e policy decisionmaking permite identificar o papel do estado unitário e do estado federal federário brasileiro quanto seu modelo de descentralização Dado que os municípios brasileiros são os principais provedores dos serviços sociais os marcos normativos de nível de governo como unidade de análise 2006 a 135 896 estados brasileiros apresentaram descC 1987 e 2007 Representou 30 do total de seu gasto orçamentário Para sair do estado o percentual foi de 24 para habitação a média de gasto municipal foi de 392 para alimentação transporte e lazer respectivamente 201 Benziquez 2005 Para as áreas de assistência o percentual de 69 foi de 68 IBGE 2005 Portanto os municípios brasileiros empregam em média cerca de 20 do total de seus desembolsos nessas áreas Em tese a iniciativa autoa tomada consideradas esses instrumentos ela está limitada à rigorosa observação das decisões da norma dos municípios Não são expressão dos efeitos da descentralização fiscal sobre as decisões alocativas dos governos locais nem expressão da regulação federal das finanças subnacionais Na verdade são mais uma sucursalmente de regras constitucionais que os obrigam a gastar 25 de suas receitas na educação e 15 em saúde Mais que isso para além dos precitivos impostos na legislação estadual ou municipal uma regulamentação específica definem mais detalhadamente modalidades de aplicação da legislação na saúde Induzem os governos subnacion ais de seus gastos e dos efeitos da descentralização e regulamentação bem do premissas da legislação federal Além disso obrigavam até 2006 os governos subnacionais a gastar 15 de suas receitas em saúde inclusive com campanhas de saúde preventiva de distribuição de atenção básica à saúde Na área de educação obrigavam ate fundamental e 60 desse gasto era aplicado a pagamento dos professores estaduais e municipais absorvendo quase 85 dos custos Além disso a previdência estabeleceu regras gerais para a política previdenciária municipal restabelecendo margem de decisão dos governos subnacionais nessa área específica Rt Democracia federalismo e centralização no Brasil 159 Portanto a lei de Responsabilidade Fiscal LRF define tetos de gasto com pessoal ativo e inativo restringindo as decisões relativas à contratação de funcionários Todas essas regulamentações implicam entre outras coisas consagrado no artigo 169 do código de políticas e finanças ou uma priori Todos esses regulamentos implicam entre outras coisas consagrado no artigo 169 do código de políticas e finanças ou uma priori Portanto para a vedação da emissão de empenhos ou restos a pagar Mesmo autorizando a instituição de sobras orçamentárias impostos aprovados pela Constituição de 1988 é afetada pela regulação federal que estabelece alíquotas mínimas para o imposto municipal sobre serviços ISS a fim de evitar a guerra fiscal Assim os gastos dos governos locais no Brasil não é disciplinada pelo mercado ou pelos cidadãos como prevêem as teorias do federalismo fiscal mas pela regulação federal A respeito da descentralização das receitas fiscais a autonomia decisória dos gestores subnacionais é limitada por regras nacionais que regulam as transferências A regulação federal das políticas setoriais Os municípios brasileiros apresentam um padrão bastante similar de alocação de gastos representada pela concentração em gastos sociais como vimos acima em média cerca de 70 das receitas dos municípios são alocadas nas funções de educação e cultura saúde e saneamento e assistência e previdência A distinção analítica entre execução de políticas e a implementação de um conjunto multimodal de decisões políticas permite melhor entender o funcionamento dessas políticas particulares Assim passemos à análise dos arranjos institucionais nessas diferentes políticas setoriais com base no exame das relações centrallocal isto é nos instrumentos pelos quais o nível federal regula as políticas executadas pelos governos subnacionais Os constituinte de 1988 optaram pelo formato das competências comuns para a maior parte das políticas sociais brasileiras Assim qualquer conjunto de ações constitucionalmente autorizado a implementar programas nas três áreas de saúde educação e assistência social habitação e saneamento Simetricamente nenhum ente federativo está constitucionalmente obrigado a implementar programas nessas áreas CGF Conselho de Gestores Federais A verticial distribuição de autoridade das políticas sociais localizadas ao vertice para a base que foi por sua vez um desdobramento do modelo inaugurado por Getúlio Vargas nos anos 1930 Nem mesmo as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos sucessivos presidentes posteriormente a Constituição de 1988 alteraram essa estrutura prevista que apresenta elevado grau de habi li tação ao federal controla as principais fontes de recursos e normatização do funcionamento da organização da execução local A estrutura do governo federal tem sido centralizada e descentralizada limitada ao seu nível Na área da saúde a descentralização é ou implementação dessas políticas Na área da educação a execução descentralizada das políticas é historicamente descentralizada e regulada pelas normas segundo as quais essas políticas seriam executadas no nível local Finalmente os programas de transferência de renda tiveram forte expansão a partir do início dos anos 2000 Nesses os governos locais são corresponsáveis pelos recursos imputados e financiados pelo governo federal Em conjunto agora esses sistemas evoluíram em distintos padrões de regulação bem como diferentes mecanismos de coordenação POLÍTICA DE SAÚDE A partir de sua aprovação pela Constituição Federal em 1998 o Brasil vem construindo um sistema nacional de saúde que é universal público e gratuito Na distribuição intergovernamental de funções a União está encarregada da formulação da política nacional de saúde bem como da coordenação das ações integradas de sistemas Isso implica que o governo federal isto é o Ministério da Saúde tem autoridade para tomar as decisões mais importantes dessa política setorial Adicionalmente as políticas implementadas pelo governo federal são por sua vez distribuídas de acordo com regras definidas pelo Ministério da Saúde Ainda que sejam politicamente autônomos e tenham autonomia para administrar o sistema municipal de saúde os governos locais estão atrelados aos dispositivos legais do Sistema Único de Saúde nacional Em conjunto portanto a autoridade do Ministério da Saúde para definir as normas nacionais do Sistema bem como seu poder de gasto sua competência reguladora no estabelecimento de diretrizes e normas e sua regulação federall confere recursos institucionais para influencia as decisões dos governan tes locais afetando sua agenda de governo A edição de portarias ministeriais têm sido o principal instrumento de aplicação das políticas ministeriais na área da saúde Isso quer dizer que a principal arena de formulação da política nacional tem sido o próprio poder executivo federal e marginalmente o Congresso Nacional O conteúdo dessas portarias corresponde portanto a adesão dos estados e municí pios aos objetivos da politica federal A medida que se reduz a incerteza quanto ao fluxo das transferências tomando cerlei que essas serão efetivamente realizados a expectativa de que a capacidade federal de coordenar as ações dos governos estaduais e municipais Em 2000 o executivo federal aprovou uma emenda constitucional que obriga os governos nacionais e estaduais a gastarem respeitaram multas punitivas nas áreas de saúde educação saneamento e regulação das finanças subnacionais estivesse restrita a essa obrigação constitucional teríamos expansão global de gasto mas não necessária convergência das políticas De fato os instrumentos de monitoramento dos governos convergiram para estratégias similares de monitoramen to local pois induzem as decisões dos governos locais no tocante aos tipos de programas a serem implementados Na verdade o Ministério da Saúde progragam sua autoridade normativa e seu poder de gasto para induzir os governos locais a adotar programas que atendam à política básica da saúde gratúito aos principais médicos enfermeiros e atendentes de saúde bem como acesso préatal A sua autoridade normativa e seu poder e gasto o Ministério da Saúde condiciona suas transferências à adoção de três tipos de pro gramas Essas são condicionadas e universais isto é são titulares das transferências de todos governos subnacionais que adotarem as políticas previamente estabelecidas O condicionador fundamental dessas regras é o cumprimento do compromisso do governo federal para deter minarse o sistema Com base em suas funções de financiador e nor matizador o ministério federal coordena os gastos internacionais para garantir a saúde Criado no final de 2003 o Programa Bolsa Família já estava presen te em todos os municípios brasileiros no final de 2005 atingindo 87 milhões de famílias A execução do programa a articulação política e ampliação de programas federais criados a partir de 2001 e a insistência metórica está em franco contraste com as previsões de que a autonomia política dos governos locais constitui um obstáculo à implantação e uniform para todo o território nacional beneficiando famílias com renda familiar mensal per capita inferior a um patamar básico definido pelo executivo federal A permanência dos benefíci os pagos às famílias beneficiárias do programa é determinada anualmente mediante expectativa de seleção dos beneficiários de acordo com critérios objetivos estabelecidos pelo governo federal O benefício mensalmente através de um banco federal contratado pelo governo federal Os governos subnacionais apenas cadastraram as familias PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA Programas de transferência de renda são muito recentes no Brasil Tiv ram sua origem em experiências municipais e estaduais com desenhos bastante distintos entre si lavinhas 1999 lavinhas e Barbosa 2000 Democratização federalismo e centralização no Brasil Conclusões É argumento bastante estabelecido na literatura comparada que estados federativos postam em marcha mecanismos institucionais que operam no sentido de limitar a expansão do gasto social e de amplificar as diferen ças entre as políticas implementadas pelas subunidades constituintes federativas federadas De fato esses diferentes arranjos institucionais entre as políticas implementadas pelas subunidades constituintes federativas federadas De fato esses diferentes arranjos institucionais entre as políticas implementadas pelas subunidades constituintes federativas federadas De fato esses diferentes arranjos institucionais entre as políticas implementadas pelas subunidades constituintes federativas federadas De fato esses diferentes arranjos institucionais entre as políticas implementadas pelas subunidades constituintes federativas federadas De fato esses diferentes arranjos institucionais entre as políticas implementadas pelas subunidades constituintes federativas federadas De fato esses diferentes entre as políticas implementadas pelas subunidades constituintes federativas federadas De fato esses diferentes entre as políticas implementadas pelas subunidades constituintes federativas federadas De fato esses diferentes 170 para decidir sobre as regras de execução dessas mesmas políticas Essa é uma estratégia analítica fértil para examinar como a tensão entre fe deralismo e centralização pode ser resolvida As evidências para os países da América Latina não confirmam as expectativas de que o federalismo estaria necessariamente associado à redução do gasto social As federações latinoamericanas gastam mais do que a média dos países em que o estudo se expandiu Conta portanto com recursos institucionais bem mais limitados para coordenar a adoção de objetivos nacionais de política A garantia cons e percentual mínimos de gasto em ensino não teve como efeito o gasto dos governos locais mas em diferenças mais variadas do se o federalismo por suas virtudes a expansão e a manutenção da autonomia a tarefa de garantir condições institucionais para a divergência Diferentemente o gasto social elevado está associado à existência prévia de estados desenvolvimentais está associado à distância de tributação e formulação de políticas bem como expandiram direitos sociais em deterimento da autonomia dos governos subnacionais O federalismo re No caso específico a autoridade da União para normatizar as polítcas homógenas de operação no território está relacionada a promover regras homogêneas federais central é alavancada quando 1 a Constit terciária reproduz o modelo governamental A concentração constitucional criada pelo FundoEs quer apoiar Em 1996 uma emenda constitucional que criou o fundef cuja finalidade foi estabelecer uma garantia mínima de educação aos governos locais que diz respeito ao destino do gasto em âmbito a introdução do Fundef impôs uma minirreforma tributária de âmbito da constituição Pela experiência das políticas redistribuídas no interior de cada dos municípios eram autônomos em cada ano o que corresponde à aplica um fundo estatal cujas receitas são redistribuídas de 15 de parte das receitas de estado entre governos estaduais e municipais de acordo com o número estadual com agentes institucionais e políticos capazes de impor executadas pelos governos subnacionais Nessa perspectiva mais homogêneos sejam encontrados quanto maior capacidade a União para normatizar e executar políticas executadas com recursos regulados da fórmula federativa através de arranjos institucionais mas medidos por instrumentos de regu mais homogêneos sejam encontrados quanto maior capacidade a União para normatizar e executar políticas executadas com recursos regulados da fórmula federativa através de arranjos institucionais mas medidos por instrumentos de regu Em 2006 foi aprovada uma nova emenda constitucional de ini ciativa do governo Lula para criação do Fundeb cujas regras gerais estende o Fundeb para a educação infantil ampliando o conjunto especifica tiva do ensino fundamental A oferta do ensino superior já estava controlada pelos programas da política de saúde o governo federal não é o principal financiador desempenhando uma função apenas supletiva A financia programas de alimentação dos estudantes das escolas públicas bem como programas de moradia e capacitação das escolas públicas que atendem a parcela mais vulnerável da população escolar Conta portanto com recursos institucionais bem mais limitados para coordenar a adoção de objetivos nacionais de política A garantia cons ferentemente da política de saúde o governo federal não é o principal financiador desempenhando uma função apenas supletiva de financia programas de alimentação dos estudantes das escolas públicas bem como programas de moradia e capacitação das escolas públicas que atendem a parcela mais vulnerável da população escolar Conta portanto com recursos institucionais bem mais limitados para coordenar a adoção de objetivos nacionais de política A garantia cons se o federalismo por suas virtudes a expansão e a manutenção da autonomia a tarefa de garantir condições institucionais para a divergência Diferentemente o gasto social elevado está associado à existência prévia de estados desenvolvimentais está associado à distância de tributação e formulação de políticas bem como expandiram direitos sociais em deterimento da autonomia dos governos subnacionais O federalismo re No caso específico a autoridade da União para normatizar as polítcas homógenas de operação no território está relacionada a promover regras homogêneas federais central é alavancada quando 1 a Constit terciária reproduz o modelo governamental A concentração constitucional criada pelo FundoEs quer apoiar Em 1996 uma emenda constitucional que criou o fundef cuja finalidade foi estabelecer uma garantia mínima de educação aos governos locais que diz respeito ao destino do gasto em âmbito a introdução do Fundef impôs uma minirreforma tributária de âmbito da constituição Pela experiência das políticas redistribuídas no interior de cada dos municípios eram autônomos em cada ano o que corresponde à aplica um fundo estatal cujas receitas são redistribuídas de 15 de parte das receitas de estado entre governos estaduais e municipais de acordo com o número estadual com agentes institucionais e políticos capazes de impor executadas pelos governos subnacionais Nessa perspectiva mais homogêneos sejam encontrados quanto maior capacidade a União para normatizar e executar políticas executadas com recursos regulados da fórmula federativa através de arranjos institucionais mas medidos por instrumentos de regu mais homogêneos sejam encontrados quanto maior capacidade a União para normatizar e executar políticas executadas com recursos regulados da fórmula federativa através de arranjos institucionais mas medidos por instrumentos de regu Em 2006 foi aprovada uma nova emenda constitucional de ini ciativa do governo Lula para criação do Fundeb cujas regras gerais estende o Fundeb para a educação infantil ampliando o conjunto especifica tiva do ensino fundamental A oferta do ensino superior já estava controlada pelos programas da política de saúde o governo federal não é o principal financiador desempenhando uma função apenas supletiva A financia programas de alimentação dos estudantes das escolas públicas bem como programas de moradia e capacitação das escolas públicas que atendem a parcela mais vulnerável da população escolar Conta portanto com recursos institucionais bem mais limitados para coordenar a adoção de objetivos nacionais de política A garantia cons ferentemente da política de saúde o governo federal não é o principal financiador desempenhando uma função apenas supletiva de financia programas de alimentação dos estudantes das escolas públicas bem como programas de moradia e capacitação das escolas públicas que atendem a parcela mais vulnerável da população escolar Conta portanto com recursos institucionais bem mais limitados para coordenar a adoção de objetivos nacionais de política A garantia cons se o federalismo por suas virtudes a expansão e a manutenção da autonomia a tarefa de garantir condições institucionais para a divergência Diferentemente o gasto social elevado está associado à existência prévia de estados desenvolvimentais está associado à distância de tributação e formulação de políticas bem como expandiram direitos sociais em deterimento da autonomia dos governos subnacionais O federalismo re No caso específico a autoridade da União para normatizar as polítcas homógenas de operação no território está relacionada a promover regras homogêneas federais central é alavancada quando 1 a Constit terciária reproduz o modelo governamental A concentração constitucional criada pelo FundoEs quer apoiar Em 1996 uma emenda constitucional que criou o fundef cuja finalidade foi estabelecer uma garantia mínima de educação aos governos locais que diz respeito ao destino do gasto em âmbito a introdução do Fundef impôs uma minirreforma tributária de âmbito da constituição Pela experiência das políticas redistribuídas no interior de cada dos municípios eram autônomos em cada ano o que corresponde à aplica um fundo estatal cujas receitas são redistribuídas de 15 de parte das receitas de estado entre governos estaduais e municipais de acordo com o número estadual com agentes institucionais e políticos capazes de impor executadas pelos governos subnacionais Nessa perspectiva mais homogêneos sejam encontrados quanto maior capacidade a União para normatizar e executar políticas executadas com recursos regulados da fórmula federativa através de arranjos institucionais mas medidos por instrumentos de regu mais homogêneos sejam encontrados quanto maior capacidade a União para normatizar e executar políticas executadas com recursos regulados da fórmula federativa através de arranjos institucionais mas medidos por instrumentos de regu Em 2006 foi aprovada uma nova emenda constitucional de ini ciativa do governo Lula para criação do Fundeb cujas regras gerais estende o Fundeb para a educação infantil ampliando o conjunto especifica tiva do ensino fundamental A oferta do ensino superior já estava controlada pelos programas da política de saúde o governo federal não é o principal financiador desempenhando uma função apenas supletiva A financia programas de alimentação dos estudantes das escolas públicas bem como programas de moradia e capacitação das escolas públicas que atendem a parcela mais vulnerável da população escolar Conta portanto com recursos institucionais bem mais limitados para coordenar a adoção de objetivos nacionais de política A garantia cons ferentemente da política de saúde o governo federal não é o principal financiador desempenhando uma função apenas supletiva de financia programas de alimentação dos estudantes das escolas públicas bem como programas de moradia e capacitação das escolas públicas que atendem a parcela mais vulnerável da população escolar Conta portanto com recursos institucionais bem mais limitados para coordenar a adoção de objetivos nacionais de política A garantia cons se o federalismo pro suas virtudes a expansão e a manutenção da autonomia a tarefa de garantir condições institucionais para a divergência Diferentemente o gasto social elevado está associado à existência prévia de estados desenvolvimentais está associado à distância de tributação e formulação de políticas bem como expandiram direitos sociais em deterimento da autonomia dos governos subnacionais O federalismo re No caso específico a autoridade da União para normatizar as polítcas homógenas de operação no território está relacionada a promover regras homogêneas federais central é alavancada quando 1 a Constit terciária reproduz o modelo governamental A concentração constitucional criada pelo FundoEs quer apoiar Em 1996 uma emenda constitucional que criou o fundef cuja finalidade foi estabelecer uma garantia mínima de educação aos governos locais que diz respeito ao destino do gasto em âmbito a introdução do Fundef impôs uma minirreforma tributária de âmbito da constituição Pela experiência das políticas redistribuídas no interior de cada dos municípios eram autônomos em cada ano o que corresponde à aplicada um fundo estatal cujas receitas são redistribuídas de 15 de parte das receitas de estado entre governos estaduais e municipais de acordo com o número estatal com agentes institucionais e políticos capazes de impor executadas pelos governos subnacionais Nessa perspectiva mais homogêneos sejam encontrados quanto maior capacidade a União para normatizar e executar políticas executadas com recursos regulados da fórmula federativa através de arranjos institucionais mas medidos por instrumentos de regu mais homogêneos sejam encontrados quanto maior capacidade a União para normatizar e executar políticas executadas com recursos regulados da fórmula federativa através de arranjos institucionais mas medidos por instrumentos de regu Em 2006 foi aprovada uma nova emenda constitucional de ini ciativa do governo Lula para criação do Fundeb cujas regras gerais estende o Fundeb para a educação infantil ampliando o conjunto especifica tiva do ensino fundamental A oferta do ensino superior já estava controlada pelos programas da política de saúde o governo federal não é o principal financiador desempenhando uma função apenas supletiva A financia programas de alimentação dos estudantes das escolas públicas bem como programas de moradia e capacitação das escolas públicas que atendem a parcela mais vulnerável da população escolar Conta portanto com recursos institucionais bem mais limitados para coordenar a adoção de objetivos nacionais de política A garantia cons ferentemente da política de saúde o governo federal não é o principal financiador desempenhando uma função apenas supletiva de financia programas de alimentação dos estudantes das escolas públicas bem como programas de moradia e capacitação das escolas públicas que atendem a parcela mais vulnerável da população escolar Conta portanto com recursos institucionais bem mais limitados para coordenar a adoção de objetivos nacionais de política A garantia cons se o federalismo pro suas virtudes a expansão e a manutenção da autonomia a tarefa de garantir condições institucionais para a divergência Diferentemente o gasto social elevado está associado à existência prévia de estados desenvolvimentais está associado à distância de tributação e formul POLÍTICA DE EDUCAÇÃO FUNDAMENTAL Não há portanto nenhum desembolso por parte dos governos locais que não têm nem mesmo autoridade para selecionar as famílias beneficiárias Eles recebem entretanto recursos para administrar o cadastro científicos Esse caso que explica boa parte da velocidade na implantação do programa No Brasil a oferta de ensino fundamental de frequência obrigatória é responsabilidade de estados e municípios Em tese essas duas redes de ensino deveriam não se sobrepor mas se complementar cabendo a regulação pactuada garantir direitos sociais igualitários estariam na origem da concepção de cidadania a partir do século XX Arretche 1997 Maximiliano 1999 Por conta disso os arranjos institucionais locais estão bastante diferenciados pelas instituições políticas brasileiras Ao conferir aos municípios o status de membros autônomos da federação bem como descentralizar registros e competências para os governos subnacionais a Constituição Federal cristalizou os direitos dos entes federados na promoção e de coordenação da união Stepan 1999 Ausência de coordenação e competição intergovernamental seriam os resultados desse desenho institucional Este trabalho pretendeu demonstrar que a distinção conceitual entre rationalchoice autoridade decisória policy decisionmaking e autoridade decisória policy decisionmaking é mais útil do que a clássica distinção entre estados federativos e unitários para predizer os efeitos centrífugos das relações centrallocal isto é dos arranjos verticais de Estados e governos na hierarquia e no papel dos estados nacionais Esta perspectiva leva a esperar que alguns estados federais executem políticas executadas pelos governos subnacionais Além da autoridade para normatizar a execução descentralizada de políticas o controle de recursos faz parte dos governos subnacionais que costumam ter expressão em escala nacional Diversos trabalhos mostram que as expectativas com relação aos governos subnacionais se defrontam com arranjos institucionais para regular as políticas A União estabelece as regras e controla as fontes de finanças executadas com recursos institucionais para regular essas condições aumenta mais homogêneos sejam encontrados quanto maior capacidade a União Executadas pelos governos subnacionais E de maior capacidade a União controla essas condições e reduz disfunções na formulação da federação Nessa perspectiva os mais bem avaliados são diferentes estados unidos também Estados Diferentemente esses variam de acordo com trajetórias particulares das políticas setoriais Portanto é necessário examinar a des II diórixa 25 de sua receita disponível em ensino Nessa política particular diá sino Básico infantil fundamental média e ensino regular ampliada ao ensino especial e de jovens e adultos elevando a vinculação para 20 e aumentando as políticas públicas representam pouco mais de 1 00ano com seus alunos ao passo que o governo do estado 385ano Em São Paulo especializados em educação superior Universidade de São Paulo Em 1996 os municípios do estado do Maranhão gastavam em média RS constituição Federal de 1988 definiu como comuns as competências da União e da RS 560 para o governo do estado Vazquez 200339 os municípios em si não gastavam mais do que os governos municipais e ao redor de RS 1210987 para o estado A Constituição Federal de 1988 estabelecendo apenas que os governos municipais não são obrigados a governar e isso não abrange somente os Estados por isso ocorreriam porque federal é pretexto para atrair disputas entre as políticas implementadas pelas subunidades constituintes semântica usada desde o federalismo e pelo caráter arquitetônico e da articulação das relações federativas assentam sobre os direitos sociais das diferentes esferas de governo Lipphart 1984 É argumentado suficiente para uma ambigüidade entre estado e município resultado segundo Torres 2006 é possível especular que essas ações dire Em geral o municipal tem competido entre as redes para freqüências idade e permanência nos alunos Figueiredo et al 2006b Eguérido e Torres 2006 Mais do que isso surveys realizados em São Paulo e Salvador apontam que em cada município as duas redes públicas estadual e municipal adotam prioridades e programas fortemente voltados para a educação inicialmente distribuídos que se relacionam principalmente à insuficiência ou condições de acesso aos equipamentos escolares infraestrutura da escola e tempo de permanência dos alunos Figueiredo et al 2006b Ainda segundo essas pesquisas as diferenças são na maior parte efeito do gasto dos governos locais mas em larga medida isso se explica pelas diferenças de redes públicas ou seja para diferenciar prioridades e para articular diferencialmente as metas municipais inclusive arrecadação e investimento social Dessa forma a situação fiscal mais favorável poderia empregar capacidades institucionais de que a aprovação de um projeto traria em média uma melhoria significativa em média uma mudança constitucional Para manter seu compromisso constitucional uma vez que as transferências condicionadas custam mais elevados do que a aprovação de um projeto de emenda constitucional esta transferência fiscal é dado o gigantismo da população beneficiária os está transferência como a chamada descentralização em uma parcela maior que em termos de aprovação de legislação no contexto brasileiro ainda que demandam políticas setoriais dispõem de limitados instrumentos de regulação não controlando diretamente recursos fiscais necessários à gestão pública Em uma situação fiscal mais favorável poderia empregar que demandam a política Em uma situação fiscal mais favorável poderia empregar uma parcela maior que a aprovação das transferências condicionadas sta transferência como a chamada descentralização em uma parcela maior do que o caminho das transferências condicionadas de restrição fiscal e dado o gigantismo da população beneficiária os custos fiscais indução pelo aumento das transferências condicionadas para mais deleijos gastos que a aprovação de um emenda constitucional e capacidade institucional de afetar as escolhas dos governos locais Para manter seu compromisso constitucional uma vez que as transferências condicionadas custam mais elevados do que a aprovação de um projeto de emenda constitucional esta transferência fiscal é dado o gigantismo da população beneficiária os judiciais Ainda está posto que essa regra limita o problema da não si multada Ainda está posto que essa regra limita o problema da não si reflexos são gerados pelo Tesouro Nacional num mundo de natureza con capaz de induzir a política posto que os governos subnacionais tem os ter Talvez nesse contexto podese supor que a emenda constitucional ofertam e matrículas com segurança de que obterão as transferências vinculadas Importante esse sistema setorial de regulação tem limitada capacidade para padronizar convergence em torno das políticas e programas a serem adotados dado que seus mecanismos de indução estão restritos a cados e regulamentos leva a um crescente estado de conflito O Fundef foi responsável pela expansão da escola ainda que possa ser resultado do próprio bem Parece não ter melhorado diretamente a proficiência relativa dos alunos na relação direta com os salários relativos dos professores mas por das escolas públicas ainda que possam ser vislumbrados outros resultados Alunos com valvem pela expansão da escola ainda que possam ser vislumbrados outros resultados Alunos com relação entre salários relativos dos professores não parece normalmento aqueles que apresentam maior difficuldade no processo de aprendizagem MenezesFilho et al2005 Quadro 1 Distribuição intergovernamental de funções em políticas selecionadas Brasil Educação Normalização Financiamento Execução Federal Estados e municípios Estados e municípios Saúde Federal Federal Estados e municípios Habitação Popular Federal Transferências federais Recitas próprias Estados e municípios Saneamento Federal Federal Transferências federais Recitas próprias Estados e municípios Transferência de renda Federal Federal Estados e municípios cadastramento Fonte Elaboração própria Mais do que isso surveys realizados em São Paulo e Salvador apontam que em cada município as duas redes públicas estadual e municipal adotam prioridades e programas fortemente voltados para a educação inicialmente distribuídos que se relacionam principalmente à insuficiência ou condições de acesso aos equipamentos escolares infraestrutura da escola e tempo de permanência dos alunos Figueiredo et al 2006b Eguérido e Torres 2006 É possível especular que essas ações direfenciais segundo essas pesquisas as diferenças são na maior parte efeito do gasto dos governos locais mas em larga medida isso se explica pelas diferenças de redes públicas ou seja para diferenciar prioridades e para articular diferencialmente as metas municipais inclusive arrecadação e investimento social Dessa forma a situação fiscal mais favorável poderia empregar capacidades institucionais de que a aprovação de um projeto traria em média uma melhoria significativa em média uma mudança constitucional Para manter seu compromisso constitucional uma vez que as transferências condicionadas custam mais elevados do que a aprovação de um projeto de emenda constitucional esta transferência fiscal é dado o gigantismo da população beneficiária os está transferência como a chamada descentralização em uma parcela maior que em termos de aprovação de legislação no contexto brasileiro ainda que demandam políticas setoriais dispõem de limitados instrumentos de regulação não controlando diretamente recursos fiscais necessários à gestão pública Em uma situação fiscal mais favorável poderia empregar que demandam a política Em uma situação fiscal mais favorável poderia empregar uma parcela maior que a aprovação das transferências condicionadas sta transferência como a chamada descentralização em uma parcela maior do que o caminho das transferências condicionadas de restrição fiscal e dado o gigantismo da população beneficiária os custos fiscais indução pelo aumento das transferências condicionadas para mais deleijos gastos que a aprovação de um emenda constitucional e capacidade institucional de afetar as escolhas dos governos locais Para manter seu compromisso constitucional uma vez que as transferências condicionadas custam mais elevados do que a aprovação de um projeto de emenda constitucional esta transferência fiscal é dado o gigantismo da população beneficiária os judiciais Ainda está posto que essa regra limita o problema da não si multada Ainda está posto que essa regra limita o problema da não si reflexos são gerados pelo Tesouro Nacional num mundo de natureza con capaz de induzir a política posto que os governos subnacionais tem os ter Talvez nesse contexto podese supor que a emenda constitucional ofertam e matrículas com segurança de que obterão as transferências vinculadas Importante esse sistema setorial de regulação tem limitada capacidade para padronizar convergence em torno das políticas e programas a serem adotados dado que seus mecanismos de indução estão restritos a cados e regulamentos leva a um crescente estado de conflito O Fundef foi responsável pela expansão da escola ainda que possa ser resultado do próprio bem Parece não ter melhorado diretamente a proficiência relativa dos alunos na relação direta com os salários relativos dos professores mas por das escolas públicas ainda que possam ser vislumbrados outros resultados Alunos com valvem pela expansão da escola ainda que possam ser vislumbrados outros resultados Alunos com relação entre salários relativos dos professores não parece normalmento aqueles que apresentam maior difficuldade no processo de aprendizagem MenezesFilho et al2005 Obrigações de gasto do governo federal Embora de iniciativa de govenos diferentes Fundef e Fundeb são bastante semelhantes Pela via de um emenda à Constituição retira a responsabilidade da área estadual federa tiva vinculada ao financiamento básica universal Por que uma emenda constitucional se essa é a alternativa mais exigente em termos de aprovação de legislação no contexto brasileiro ainda que demandam políticas setoriais dispõem de limitados instrumentos de regulação não controlando diretamente recursos fiscais necessários à gestão pública Em uma situação fiscal mais favorável poderia empregar uma parcela maior que a aprovação das transferências condicionadas sta transferência como a chamada descentralização em uma parcela maior que em termos de aprovação de legislação no contexto brasileiro ainda que demandam políticas setoriais dispõem de limitados instrumentos de regulação não controlando diretamente recursos fiscais necessários à gestão pública Em uma situação fiscal mais favorável poderia empregar uma parcela maior que a aprovação das transferências condicionadas sta transferência como a chamada descentralização em uma parcela maior que em termos de aprovação de legislação no contexto brasileiro ainda que demandam políticas setoriais dispõem de limitados instrumentos de regulação não controlando diretamente recursos fiscais necessários à gestão pública Em uma situação fiscal mais favorável poderia empregar uma parcela maior que a aprovação das transferências condicionadas está transferência como a ch No Capítulo 4 os autores abordam o desafio das relações verticais nos estados nacionais focando nos mecanismos institucionais que permitem aos governos centrais obter a cooperação dos governos subnacionais para implementar políticas de interesse comum O capítulo apresenta três objetivos principais Em primeiro lugar propõe que a presença desses mecanismos institucionais é mais determinante do que a própria forma do Estado federativo ou unitário quando se trata de alcançar a convergência das subunidades políticas em torno de metas nacionais Os autores defendem que esses mecanismos não estão exclusivamente ligados a nenhum dos modelos típicos de estado e que instituições que centralizam a autoridade política têm igual probabilidade de se consolidar em ambos os tipos de organização estatal Em segundo lugar os autores introduzem a distinção entre a designação formal de responsabilidades de governo e a autonomia para tomar decisões sobre essas políticas bem como entre as diferentes formas de descentralização como política fiscal e de competências Eles ressaltam a importância dessas distinções na análise das relações intergovernamentais e argumentam que evidências empíricas sobre uma dimensão não devem ser tratadas como equivalentes a outra Em terceiro lugar os autores buscam contribuir para a compreensão dos efeitos das instituições federativas brasileiras na produção de políticas públicas Eles refutam a noção de que a descentralização de recursos e competências conforme estabelecida pela Constituição de 1988 resultou em um federalismo autárquico e predatório baseandose na ideia de que a autoridade regulatória do governo federal contrabalança os riscos da competição entre jurisdições subnacionais capítulo aborda a estrutura do sistema nacional de habitação e saneamento no Brasil focando nas políticas implementadas nas décadas de 196070 e nas reformas institucionais dos anos 1980 e 1990 Os autores destacam que essas reformas não modificaram fundamentalmente a distribuição de funções entre os níveis federativos O financiamento dessas políticas é baseado em um fundo chamado Fundo de Garantia do Tempo de Serviço FGTS que arrecada recursos para programas de saneamento e habitação através de empréstimos O capítulo explora a prestação de serviços de saneamento básico que é realizado por companhias estaduais em contratos de concessão com municípios brasileiros O governo federal possui autoridade regulatória e coordenação sobre esses serviços devido à sua capacidade de financiar e emprestar recursos O conselho gestor do FGTS e a Caixa Econômica Federal CEF exercem controle sobre a autorização e distribuição de empréstimos e esses órgãos não possuem representação federativa significativa em suas instâncias decisórias Isso confere ao governo federal uma considerável autonomia para definir as regras de distribuição de empréstimos sem influência direta dos governos subnacionais O capítulo também discute programas de transferência de renda que tiveram origem em experiências municipais e estaduais variadas mas rapidamente se tornaram uma política nacional coordenada e financiada pelo governo federal O Bolsa Família por exemplo unificou diferentes programas de transferência de renda lançados por vários ministérios Mesmo que governos estaduais e municipais mantenham programas próprios a existência do programa nacional não impediu a criação do Bolsa Família e a existência de programas locais serviu como base para a política nacional Para enfrentar essas desigualdades foram criados os Fundos de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental Fundef e posteriormente os Fundos de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação Fundeb Esses fundos retêm uma parte das receitas de estados e municípios para redistribuir com base no número de matrículas oferecidas Essa abordagem foi adotada devido à limitada capacidade do governo federal em regular diretamente recursos fiscais na educação Embora os fundos tenham incentivado a expansão das matrículas e aumentos nos salários dos professores sua capacidade de produzir convergência em torno de políticas e programas é limitada As redes de ensino estadual e municipal ainda operam de maneira independente priorizando diferentes programas e ações educacionais A introdução dos fundos constitucionais foi uma estratégia para limitar a autonomia decisória dos governos locais no que diz respeito ao destino do gasto em educação devido à limitação da capacidade institucional do governo federal de afetar diretamente as escolhas dos governos locais Em suma o capítulo apresenta uma análise crítica das relações verticais na federação enfatizando a importância dos mecanismos institucionais na coordenação de políticas públicas e destacando a necessidade de considerar as nuances das diferentes dimensões da descentralização Em relação ao capítulo 5 do livro Federalismo e Descentralização Organização do Financiamento à Saúde no Brasil aborda a expressão natureza particular do federalismo brasileiro e como essa característica do regime democrático estabelecido pela Constituição de 1988 influencia a efetividade do Estado na provisão de políticas públicas O autor discute como a fórmula federativa adotada no Brasil é vista como sendo altamente descentralizada em comparação com outras nações conferindo uma significativa autonomia aos governos locais No entanto isso pode resultar em falta de cooperação horizontal e relações intergovernamentais predatórias O autor questiona a justificativa do federalismo no Brasil argumentando que a sociedade brasileira não apresenta as clivagens étnicas ou religiosas normalmente associadas a arranjos consociativos O capítulo também aborda a questão das negociações distributivas na política brasileira destacando o papel das emendas ao orçamento como instrumentos utilizados pelos presidentes para garantir a cooperação dos parlamentares O capítulo discute como o federalismo pode contribuir para a fragilidade dos partidos políticos no Brasil e como essa fragilidade pode impactar as políticas executadas pelos govern os subnacionais O autor argumenta que em conjunto as instituições federativas no Brasil podem comprometer a eficiência e efetividade do Estado dificultando a garantia dos direitos de cidadania e a igualdade territorial O autor defende a inclusão das desigualdades regionais na análise do federalismo brasileiro e destaca a importância das relações entre a União e os governos subnacionais Ele argumenta que a divisão histórica entre jurisdições ricas e pobres no Brasil influenciou a escolha da fórmula federativa visando manter um equilíbrio de representação entre essas regiões Além disso o capítulo explora a relação entre a descentralização da execução de políticas e a centralização da autoridade O autor sugere que embora os governos subnacionais tenham um papel relevante no gasto público e na prestação de serviços suas decisões ainda são afetadas pela regulação federal Ele argumenta que a regulação federal tem raízes na formação do Estado brasileiro e na ideia de nação bem como na desconfiança em relação às elites políticas locais Asim o capítulo 5 examina os aspectos específicos do federalismo brasileiro e como eles afetam a efetividade do Estado na provisão de políticas públicas Ele destaca a relação entre a descentralização a autonomia dos governos subnacionais e a regulação federal proporcionando uma análise detalhada das complexidades do federalismo no contexto brasileiro