A Privatização no Brasil: Análise dos Serviços de Utilidade Pública

Biblioteca Digital httpwwwbndesgovbrbibliotecadigital A privatização no Brasil o caso dos serviços de utilidade pública Editado por Armando Castelar Pinheiro e Kiichiro Fukasaku A Privatização no Brasil A Privatização no Brasil Sumário Apresentação Armando Castelar Pinheiro 1 Os antecedentes macroeconômicos e a estrutura institucional da privatização no Brasil Armando Castelar Pinheiro e Fabio Giambiagi 2 Reforma do setor público na América Latina uma perspectiva comparada Francisco Galrão Carneiro e Carlos Henrique Rocha 3 Privatização e governança empresarial no Brasil Luiz R de Mello Jr 4 Privatização de serviços públicos a experiência da OCDE Stilpon Nestor e Ladan Mahboobi 5 Privatização do setor de telecomunicações no Brasil Ana Novaes 6 Privatização do setor elétrico no Brasil Carlos Kawall Leal Ferreira 7 Privatização do setor de transportes no Brasil Newton de Castro 8 Privatização do setor de saneamento no Brasil Antonio Carlos Parlatore Um balanço da privatização nos anos 90 Eduardo Modiano 321 Apresentação Armando Castelar Pinheiro Chefe do Departamento Econômico do BNDES professor do Instituto de Economia da UFRJ e pesquisador do Idesp Apesar de ter iniciado ainda nos primeiros anos da década de 80 a privatização brasileira só se destacou no cenário internacional quando chegou aos serviços públicos na segunda metade anos 90 Essa ampliação do programa teve importantes implicações de natureza micro e macroeconômicas No nível micro gerou a necessidade de melhorar as instituições e o aparato legal da regulação desses setores No nível macro teve impactos fiscais importantes para os diferentes níveis de governo A privatização brasileira carecia no início de um amplo apoio político Não havia por exemplo um consenso sobre os impactos microeconômicos que ela poderia provocar no desempenho das empresas Da mesma forma argumentavase tanto interna como externamente que o impacto fiscal da privatização se existisse seria desprezível Não obstante ela cresceu no Brasil até se tornar uma das maiores em todo o mundo No primeiro artigo desta coletânea Armando Castelar Pinheiro e Fabio Giambiagi analisam o contexto macroeconômico em que evoluiu a privatização brasileira e mostram sua influência sobre o aparato institucional que regula o Programa Nacional de Desestatização PND Além disso apresentam e discutem os seus resultados agregados e trazem à cena o pano de fundo contra o qual analisar a desestatização dos serviços de utilidade pública Ladan Mahboobi apresentam as principais conclusões do trabalho da OCDE nessas áreas discutem suas implicações em termos de políticas públicas com base na descrição da experiência daqueles países e analisam em particular os motivos que os levaram à adoção da privatização os objetivos que buscavam com essa política e o grau em que foram atingidos enfatizando a importância do modelo de venda adotado da forma de regulação e da proteção dos direitos do consumidor para o sucesso dessa política O artigo contém ainda uma ampla discussão sobre as diferentes oportunidades de combinar a privatização com um aumento de competição nos serviços públicos dos serviços públicos é muito mais complexa do que a de outros setores da economia como o industrial ou o financeiro e não se encerra com a venda das antigas estatais Isso fundamentalmente porque nesses casos a privatização envolve serviços consumidos por toda a sociedade os quais são considerados cada vez mais direitos básicos da cidadania Assim a regulação desses setores é um desafio não trivial pois tem objetivos por vezes difíceis de conciliar no curto prazo como um serviço que seja ao mesmo tempo universal de baixo custo e de alta qualidade Além disso sua efetividade depende não apenas da agência reguladora diretamente encarregada de cada setor mas também de outras instituições do Estado como o Judiciário 1 Os antecedentes macroeconômicos e a estrutura institucional da privatização no Brasil Armando Castelar Pinheiro Fabio Giambiagi Os autores agradecem a Kiichiro Fukasaku pelos comentários a uma versão anterior deste trabalho e a Felipe Tâmega Fernandes pela assistência em pesquisa Nenhum dos dois é obviamente responsável por possíveis incorreções remanescentes no trabalho Do Departamento Econômico do BNDES e da Universidade Federal do Rio de Janeiro Do Departamento Econômico do BNDES 1 Introdução Desde o primeiro choque de petróleo o foco da política econômica brasileira deslocouse do crescimento para a estabilização Não por coincidência a atitude em relação às empresas estatais EEs também começou a mudar a partir de então processo que resultou em um dos maiores programas de privatização do mundo No último quarto de século enquanto o Brasil lutava para estabilizar a economia e retomar o crescimento sustentável formouse gradualmente um elo entre a privatização e a política macroeconômica Ao enviar ao Congresso Nacional em março de 1990 a Medida Provisória 155 contendo o que viria a ser a base legal do Programa Nacional de Desestatização PND o Executivo tinha como objetivo usar a privatização para reduzir a dívida pública e consolidar o plano de estabilização promulgado na mesma ocasião Desde então o Brasil teve três presidentes um deles deposto por impeachment o outro adversário da privatização e nove ministros da Fazenda A gestão da política econômica foi caracterizada nesse período por muitos reveses e alguns sucessos Apesar de ampliar o alcance da privatização o PND conservou durante todo esse período a mesma base legal e institucional em grande parte baseado na experiência da década de 80 Contudo tanto as metas subjetivas de privatização como os argumentos a seu favor e o elo entre a privatização e a política macroeconômica mudaram com o tempo A importância dos objetivos macroeconômicos para o estímulo e a moldagem da privatização já foi há muito tempo reconhecida pela literatura econômica Contudo a relevância da privatização como forma de dar sustentação a programas bemsucedidos de estabilização é muito mais controversa ver Kickeri et al 1992 Wright 1994 e Pinheiro e Schneider 1995 A experiência brasileira é interessante porque fornece indícios de efeitos nos dois sentidos Cinco aspectos da ligação entre privatização e política macroeconômica no Brasil revestemse de interesse especial Primeiro o fraco desempenho econômico foi isoladamente o motivo mais importante para a privatização no Brasil A privatização limita a liberdade do governo para adotar políticas econômicas intervencionistas forçandoo a empregar uma estratégia de desenvolvimento mais voltada para o mercado O apoio político à privatização aumentou porque era necessário restringir os gastos públicos e porque a tentativa malograda de utilizar as EEs como instrumento de política macroeconômica nos anos 80 levou a uma profunda deterioração da qualidade dos serviços oferecidos por essas companhias Segundo até muito recentemente a privatização não era um elemento central da política macroeconômica do país Mesmo assim representou um importante papel na sinalização do compromisso de reduzir a participação do Estado na economia sem a qual o Brasil poderia ter mais dificuldade no acesso aos mercados de capital estrangeiros Terceiro o fracasso no controle da inflação limitava até há poucos anos a possibilidade dos governos de adotar um programa mais ambicioso de privatização Quarto a privatização foi essencial para sustentar o Plano Real função que continuará a desempenhar em menor escala nos próximos anos As grandes privatizações de 199798 permitiram ao Brasil atrair significativos investimentos externos diretos o que ajudou a financiar o grande déficit em conta corrente e a impedir que a dívida pública fugisse ao controle apesar dos vultosos déficits públicos registrados desde 1995 Quinto embora a importância da privatização em termos macroeconômicos tenha sido recentemente reconhecida temse enfatizado o seu impacto de curto prazo sendo que quase inteiramente desprezados os benefícios fiscais permanentes que se calcula serem substanciais O principal objetivo deste trabalho é descrever os antecedentes macroeconômicos e a estrutura institucional da privatização das empresas brasileiras de serviços públicos Para ilustrar as muitas facetas da ligação entre objetivos macroeconômicos e privatização e para mostrar como ocorreu a evolução da estrutura institucional a análise começa com os primórdios da privatização no Brasil em meados dos anos 70 Depois desta introdução são discutidas a deterioração econômica e a redução da participação do Estado nas décadas de 70 e 80 A Seção 3 expõe o desempenho da economia e da privatização durante as administrações Collor de Mello e Itamar Franco A Seção 4 faz o mesmo em relação ao primeiro governo de Fernando Henrique quando teve início a privatização das empresas de serviços públicos A Seção 5 apresenta os resultados da privatização até março de 1999 e discute as perspectivas para 19992000 A Seção 6 consiste em algumas observações finais 2 Os acontecimentos dos anos 70 e 80 formação do estilo brasileiro de privatização Podese considerar que o processo de diminuição da participação do Estado no Brasil remonta a 1974 quando o exministro da Fazenda Eugênio Gudin um conhecido liberal foi escolhido como Homem do Ano pela revista Visão uma publicação muito influente na época Lamounier e Moura 1983 Na ocasião Gudin observou Vivemos em princípio num sistema capitalista Mas o capitalismo brasileiro é mais controlado pelo Estado do que de qualquer outro país com exceção dos regimes comunistas Depois desse discurso O Estado de S Paulo um dos mais importantes jornais do Brasil publicou uma série de 11 artigos sobre O Caminho para a Estatização A comunidade empresarial organizou então diversos protestos públicos que ficaram conhecidos como Campanha contra a Estatização Nessa época 1974 o Brasil estava saindo de mais autoritário período da ditadura militar e entrando em uma fase de gradual distensão política que se prolongou até a segunda metade da década de 80 Esse clamor público contra a intervenção estatal poderia ser interpretado como a expressão de sentimentos profundamente arraigados aos quais a comunidade empresarial finalmente podia dar vazão No entanto é mais provável que essas queixas fossem a resposta a mudanças econômicas ocorridas no início da gestão Geisel A esse respeito é de particular importância as perspectivas de uma desaceleração do crescimento econômico e as duras medidas de ajuste ao aumento dos preços do petróleo e a recessão internacional que como sabemos agora de fato não foram implementadas Em tal cenário as EEs fariam maior concorrência às empresas privadas nos mercados de insumos e produtos A reação do governo a essas queixas foi a adoção de medidas para fortalecer a posição competitiva das empresas privadas brasileiras em relação às EEs e às firmas multinacionais incluindo a utilização de barreiras comerciais e de crédito subsidiado Entretanto a burocracia estatal e a sociedade em geral continuavam considerando as EEs como patrimônio nacional No fim da administração Geisel contudo a inflação em alta e a deterioração das contas externas começaram a tornar evidente que o crescimento das EEs precisava ser controlado Os militares já admitiam até mesmo a venda de algumas EEs fato que havia sido vigorosamente rejeitado pelos ministros de Geisel em meados da década de 70 ficou na média em 51 do PIB e a inflação aumentou de 95 para 1783 e os investimentos caíram de 21 do PIB em 198082 para 171 do PIB em 198789 enquanto entravam no país raríssimos investimentos estrangeiros diretos No entanto as causas das dificuldades econômicas não foram as mesmas na segunda e na primeira metade da década o Brasil foi severamente atingido pelo segundo choque de petróleo e o simultâneo aumento das taxas de juros internacionais às quais ficou particularmente vulnerável depois de depender durante anos do financiamento externo para adiar os ajustes há muito necessários Assim o início dos anos 80 foi dominado pela necessidade de um ajuste profundo nas contas externas pois o financiamento do grande déficit nas contas correntes do Brasil foi interrompido após a moratória do México em 1982 A política econômica tinha por meta a geração de grandes superávits comerciais com uma grande desvalorização cambial e uma marcante retração do PIB em 1983 Na segunda metade da década quando se atenou a pressão sobre as contas externas os políticos voltaram a atenção para a estabilização de preços A inflação que havia se elevado nos anos 70 fugiu ao controle na segunda metade dos anos 80 alimentada por um vultoso déficit público e sustentada por sofisticados mecanismos de indexação O Plano Cruzado procurou controlála mediante congelamento de preços mas fracassou em pouco tempo devido à permanência do enorme déficit público ao aumento do excessivo da base monetária e a uma queda de 8 da produção agrícola Outros congelamentos de preços em 1987 e 1989 não tiveram melhor sorte pois os fundamentos econômicos continuaram a se deteriorar No início da década de 80 essas empresas receberam ordens de contrair grandes empréstimos nos mercados externos para ajudar a financiar o déficit em conta corrente Como consequência foram duramente atingidas pela maxidesvalorização de 1983 O preço dos bens e serviços por elas produzidos foi artificialmente reduzido primeiramente para aumentar a competitividade nas exportações e posteriormente como um elemento das tentativas heterodoxas de controlar a inflação As políticas destinadas a reduzir a absorção interna tiveram como resultado uma queda do investimento nas EEs que diminuíu em quase um terço 15 do PIB entre 198082 e 198789 A utilização das EEs como instrumento da política macroeconômica contribuiu para a deterioração da administração dessas empresas outro grande fator que concorreu para isso foi o aumento da interferência política e prejudicou grandemente a qualidade de sua produção Em 1979 o governo criou a Secretaria Especial de Controle das Estatais Sest para assegurar a introdução dos objetivos macroeconômicos na administração diária das EEs e em especial para lhes impor limites ao aumento de gastos Anualmente todas as EEs federais precisavam submeter seus planos de investimento importação e outros gastos à aprovação da Sest Com a Sest houve uma mudança na orientação da privatização passando do apoio às empresas privadas para a contenção da expansão das EEs Tal mudança não foi ditada por motivos políticos visto que a propriedade pública da maioria dessas empresas continuava sendo encarada como um fator essencial do desenvolvimento econômico e da segurança nacional alterar a intervenção do Estado na economia como tal De fato naquele mesmo período inicial o BNDES absorveu seis empresas privadas falidas Outros grandes obstáculos à privatização eram preocupações com a segurança nacional e a desnacionalização da economia É revelador o fato de que ao longo de toda a década de 80 a Sest desfrutava de prestígio muito maior do que qualquer uma das comissões de privatização instituídas naquele período Durante a gestão Sarney março de 1985 a março de 1990 a privatização manteve o mesmo ritmo lento do período anterior embora a retórica oficial tivesse mudado consideravelmente Foram vendidas 18 empresas que geraram uma receita de US 533 milhões Outras 18 foram transferidas a governos estaduais duas foram incorporadas a instituições federais e quatro foram fechadas Os problemas continuavam os mesmos falta de compromisso político inflação elevada crescimento pequeno e irregular e restrições à participação de potenciais investidores como por exemplo a exclusão dos investidores externos Um aspecto essencial dessa primeira fase de privatização foi o papel desempenhado pelo BNDES Das 268 EEs identificadas no censo da Sest 76 eram companhias anteriormente privadas Várias delas eram subsidiárias do BNDES que acabou se tornando acionista voluntariamente ou em virtude do não pagamento dos empréstimos concedidos Como a maioria dessas empresas continuava a registrar prejuízos parte substancial dos recursos financeiros e humanos do BNDES estava sendo usada para administrálas O Banco decidiu então por iniciativa própria venderle livrarse dessa carga Os procedimentos criados pelo BNDES para se desfazer dessas empresas ou seja venda em leilão público em bolsa de valores uso de uma empresa de consultoria para propor um preço mínimo e de uma firma de auditoria para supervisionar cada processo foram posteriormente adotados pela lei de privatização agora em vigor Da mesma forma muitas pessoas que gerenciaram as privatizações da década de 90 também haviam participado do esforço inicial de privatização 3 Início dos anos 90 implementação do Programa Nacional de Desestatização No final da década de 80 a situação começou a mudar rapidamente A economia continuava a piorar e a inflação havia atingido níveis recordes O fracasso do Sest no controle dos gastos das EFs também ficou evidente como demonstrou o substantial aumento de despesas com salários em 1989 Pinheiro e Giambiagi 1997 Nesse período a opinião generalizada sobre o papel do Estado no desenvolvimento econômico estava sofrendo uma mudança radical em termos de seu papel na política pública A estratégia da substituição de importações estava sendo suplantada por um modelo econômico mais aberto e desregulamentado A privatização passou a ser uma das principais prioridades da nova administração Logo depois de tomar posse o novo governo enviou ao Congresso em março de 1990 a Medida Provisória 115 que se tornou a Lei 8031 instituindo o Programa Nacional de Desestatização PND e a maioria das regras que ainda o regem A estrutura institucional do PND que permanece com pequenas alterações até hoje baseavase na experiência do BNDES nos anos 80 Foi criada uma Comissão Diretora de Privatização encarregada de supervisionar o programa e tomar decisões sobre as principais questões tais como recomendar ao presidente da República as empresas a serem incluídas no PND e aprovar a forma e as condições de venda das EFs em especial o preço mínimo de leilão O BNDES foi incumbido das tarefas de administração do PND no diaadia e da implementação das diretrizes determinadas pela Comissão de Privatização Para cumprir essas tarefas o BNDES seleciona mediante licitação pública duas firmas de consultoria ou consórcios de firmas para cuidar de cada empresa a ser vendida A primeira firma de consultoria faz uma avaliação da empresa e recomenda um preço mínimo A outra além de fazer uma avaliação semelhante aponta obstáculos à privatização propõe soluções identifica investidores potenciais e sugere a forma de venda Em seguida a Comissão de Privatização definia o preço mínimo de leilão da empresa com base na avaliação das firmas de consultoria Menos visível mas não menos importante para a transparência do PND é a firma de auditoria que acompanha todas as etapas do processo de venda A venda só pode ser fechada depois que essa firma emite um relatório de auditoria adequado Todas as privatizações também são acompanhadas de perto por um subcomitê da Câmara dos Deputados pelo Judiciário e pelo Tribunal de Contas da União que emite periodicamente um parecer sobre o preço mínimo estabelecido para as empresas colocadas à venda Quase todas as vendas foram objeto de sentenças judiciais referentes a questões variadas Uma característica distintiva do PND principalmente até 1996 era o fato de permitir que os investidores pagassem pelas ações das EFs não somente com dinheiro mas também com diversos tipos de títulos públicos aceitos pelo seu valor nominal apesar de serem negociados no mercado com deságios significativos Esses títulos eram principalmente dívida não paga do governo batizados pela imprensa de moeda podre Para entender a fundamentação dessa decisão é importante considerar o contexto macroeconômico no qual teve início o PND A administração Collor de Mello possuía em meio a uma inflação avassaladora 84 ao mês no início de 1990 e a preocupações com a possibilidade de o governo sustar o pagamento do serviço de uma dívida que aumentava rapidamente Era visível a necessidade de uma ação decisiva porém as drásticas medidas adotadas surpreenderam a maioria dos analistas Depois de um feriado bancário de três úteis grande parcela dos ativos financeiros da economia foi congelada no Banco Central Esses ativos deveriam permanecer ali por 18 meses sendo posteriormente devolvidos em 12 prestações mensais Estimase que tenha sido bloqueada a soma de US 40 bilhões de novos cruzados a moeda brasileira da época A principal justificativa dessa estratégia era a opinião de parte de muitos analistas econômicos de que o alto índice de liquidez da dívida pública era uma causa importante da inflação galopante registrada no fim do mandato do presidente Sarney O governo acreditava que poderia devolver essa poupança à população sem criar problemas como os que seu predecessor havia enfrentado incentivando as pessoas a usar tais recursos para comprar ações das EFs em processo de privatização Assim quando o PND foi lançado o governo pretendia privatizar rapidamente grandes empresas No início de maio de 1990 a projeção era de que as receitas da privatização no ano atingiriam US 9 bilhões cifra reduzida para US 7 bilhões ainda naquele mês e depois para US 4 bilhões em julho de 1990 Contudo a ligação entre a privatização e o programa de estabilização foi prejudicada porque nenhuma dessas metas foi atingida já que nenhuma empresa foi privatizada em 1990 Inviabilizouse portanto o círculo virtuoso no qual a poupança bloqueada no Banco Central geraria demanda pelas ações das EFs e uma redução do estoque de cruzados novos ajudaria a consolidar a estabilização Isso se deveu a problemas na condução dos dois programas A privatização através do PND mostrou ser muito mais difícil do que se previa a princípio As muitas salvaguardas da Lei 8031 para impedir falcatruas no PND e assegurar sua transparência que como se viu posteriormente foram essenciais para a sobrevivência do programa Abreu e Werneck 1993 faziam com que cada venda levasse meses Outra causa da demora era a má situação financeira em que se encontrava a maioria das empresas em processo de privatização e a necessidade de renegociar acordos de acionistas com investidores privados nacionais e estrangeiros Outra causa ainda era a necessidade de derrubar na Justiça preliminares suspendendo várias das mais importantes vendas Só no caso da Usiminas por exemplo a primeira empresa a ser vendida o governo precisou lidar com 37 ações judiciais para poder dar prosseguimento à venda a criação de instrumentos de financiamento a longo prazo que de outra maneira não seria possível Dessa forma o BNDES não precisava financiar diretamente os compradores de EEs como na década anterior o que teria sido politicamente impossível no início da década de 90 Em segundo lugar a transferência das dívidas das EEs ao Tesouro Nacional e sua securitização tornaram essas empresas muito mais atraentes para os investidores privados em vários casos na verdade teria sido difícil privatizar seguindo outro caminho Em terceiro lugar a aceitação desses títulos de dívida como moeda de privatização era uma garantia de que as receitas não seriam usadas para financiar o aumento de gastos Dessa forma quando efetivamente ocorreu a venda da Usiminas no fim de 1991 a poupanca privada congelada no Banco Central já começava a se integrar outra vez à economia e as metas originais do governo para o PND precisaram ser revistas A demora também comprometeu o objetivo de vender parte das ações de forma pulverizada de maneira a democratizar a propriedade acionária Além disso a demora também contribuiu para reduzir a receita que se esperava obter com os Certificados de Privatização CPs Apenas cerca de metade dos US 27 bilhões que o governo a princípio esperava arrecadar com os CPs foi de fato obtida e estes foram pagos com outros títulos da dívida pública e não com dinheiro como inicialmente previsto Embora as regras iniciais do PND previssem unicamente o uso de cruzados novos CPs e títulos de dívida externa como alternativas ao pagamento em dinheiro com o passar do tempo um número cada vez maior de títulos do governo também foi transformado em moeda de privatização Entre eles estavam as dívidas de médio e longo prazo de empresas estatais e do setor público federal O desempenho da economia em 199092 foi decepcionante com uma contração do PIB de 13 ao ano em média Em 1992 a inflação atingiu 1158 a taxa de investimento caiu a um patamar inédito de 14 do PIB e a taxa de desemprego avançou para 58 O malogro da estabilização da economia por sua vez tornou muito mais difícil a privatização já que aumentava o risco de se investir no Brasil Os investidores estrangeiros também foram desestimulados pela falta de acordo acerca da negociação da dívida externa do Brasil No entanto esse ambiente também fez com que o avanço na privatização se tornasse essencial para aumentar a credibilidade do governo demonstrando sua intenção de alterar o status quo principalmente aos olhos dos investidores estrangeiros e organismos multilaterais aliados que o governo precisava para implementar as reformas de que o país necessitava e evitar a hiperinflação em moeda corrente maior distribuição da propriedade das ações e inclusão de participações minoritárias detidas pelo Estado direta ou indiretamente em diversas empresas A lei também foi alterada de modo a permitir a participação sem limites de estrangeiros no PND No final o PND privatizou mais empresas e arrecadou mais receita no governo Itamar Franco do que na administração anterior apesar da falta de entusiasmo inicial do presidente pelo processo A privatização deixou de ser uma política governamental para se tornar uma reforma com ampla sustentação política O governo Itamar Franco reduziu as taxas de juros permitindo que a economia se expandisse diminuindo o desemprego e incentivando maiores taxas de investimento Ao mesmo tempo no entanto a inflação continuava a aumentar Por esse motivo o fato mais notável de sua administração foi o lançamento do Plano Real que fez a inflação cair de uma taxa anual de 7336 no primeiro semestre de 1994 para 917 no segundo A redução da inflação fez aumentar a renda real e a oferta de crédito dando mais impulso à recuperação iniciada em 1993 Em 199394 o PIB cresceu 111 Nesse ínterim a privatização continuou a atuar como uma espécie de selo de qualidade da política econômica sinal de compromisso com as reformas voltadas para o mercado Isso deu ao Brasil condições de competir com outros países emergentes pela captação de substanciais fluxos de capital num momento em que a oferta mundial de dinheiro era abundante EEs trouxesse um ganho fiscal permanente como resultado de uma lucratividade futura mais elevada em mãos privadas o que incentivaria os compradores a pagar mais do que elas valiam para o governo Essa maior lucratividade também geraria um aumento das receitas tributárias Pelo mesmo raciocínio a privatização livraria o governo da obrigação de financiar o investimento nas empresas privatizadas e dessa forma constituiria um alívio fiscal imediato Finalmente o uso dos receitas da privatização para amortizar a dívida pública traria benefícios fiscais já que a taxa de juros sobre a dívida pública era muito mais alta do que a taxa de retorno obtida pelo governo como acionista de suas empresas Pinheiro e Giambiagi 1997 No entanto como as dimensões do programa em termos macroeconômicos eram pequenas nessa primeira fase do PND assim também era pequeno o tamanho do ganho fiscal permanente O PND representou uma grande ampliação do alcance da privatização com a sua primeira venda tendo gerado mais receita do que todas as privatizações anteriores A maioria das EEs industriais foi privatizada em 199194 incluindo todas as empresas públicas dos setores de siderurgia e fertilizantes a maioria do setor petroquímico e diversas de outros setores É interessante observar que os argumentos do início da década de 90 para ampliar o alcance das privatizações menosprezavam sua importância macroeconômica cada vez maior Estes eram os principais argumentos No começo da implementação do Plano um fator que contribuiu para a espetacular redução da inflação foi a apreciação da taxa cambial Depois da paridade inicial com o dólar o real foi valorizado durante cinco meses consecutivos até a cotação máxima de R 084US A valorização do real foi ainda maior pois a inflação nesse período ainda ficou acima de 1 ao mês Enquanto isso a economia estava nitidamente aquecida com a expansão do PIB de 101 no primeiro trimestre de 1995 em comparação com o primeiro trimestre de 1994 Como resultado da taxa cambial valorizada a economia em expansão e da consolidação dos canais de distribuição de importações a balança comercial passou a ser deficitária apesar do contínuo aumento das exportações Com efeito retardado a crise mexicana pôs fim a essa política Em março de 1995 houve elevação das taxas de juros e desvalorização de 52 do real Desde então e até o fim do primeiro mandato de Fernando Henrique o governo adotou uma política de minidesvalorizações periódicas e altas taxas de juros Até a crise russa essa política serviu para limitar o crescimento da demanda interna e assegurar o superávit da conta de capitais De fato houve um fim conducto da política econômica na década de 90 este foi o uso de altas taxas de juros praticamente como o único instrumento para administrar a demanda agregada passando de 26 do PIB em 1994 para perto de 38 do PIB em 1998 nos dois casos excluindose a base monetária Apesar das altas taxas de juros não houve contração do consumo e do investimento privado para compensar o crescimento do déficit público de modo que o déficit em conta corrente aumentou substancialmente atingindo o pico de 55 do PIB no quarto trimestre de 1997 A crise asiática forçou o governo a aumentar de novo as taxas de juros esfarecendo a economia mas tendo pouco impacto sobre a conta corrente que registrou um déficit de 45 do PIB em 1998 Os grandes déficits fiscal e em conta corrente tiveram um papel importante no sentido de ampliar e acelerar o programa de privatização Também contribuíram para disciplinar o uso das receitas que passou a concentrarse em abater a dívida pública e não em aumentar os gastos No entanto isso não ia ocorrer imediatamente Na verdade a posse de Fernando Henrique foi encarada como uma espécie de anticlimáx por aqueles que acreditavam que a sua eleição ia imprimir imediatamente um ritmo mais rápido ao programa de privatização De fato o clima reinante em 1995 foi bem caracterizado pela crítica pública do presidente Fernando Henrique à então diretora do BNDES encarregada da privatização quando ela propôs a venda da Companhia Vale do Rio Doce e também pela falta de um compromisso claro por políticos com a privatização da Telebrás Esses desdobramentos levaram mais de um analista a questionar o compromisso do novo governo com a privatização mais importante da privatização Essa fase incluiu as empresas de mineração e infraestrutura a ampliação da privatização aos estados e municípios e uma mudança no papel dos setores público e privado na economia num grau não previsto nos estágios anteriores Essa terceira fase da privatização brasileira contrasta com as duas anteriores sob três aspectos forma institucional alcance e objetivos As mudanças no contexto entre empresas brasileiras de capital nacional e estrangeiro preparando o terreno para a privatização dos setores de mineração e geração de eletricidade O alcance da privatização foi ampliado com a criação dos programas de privatização em âmbito estadual e a extensão do PND a outros setores A privatização em âmbito estadual é importante devido ao impacto fiscal mais pronunciado e porque ilustra mais vivid prevendo a quitação de 20 do principal mediante a venda de ativos Essa exigência se tornou um grande incentivo para que os estados dessem início a programas próprios de privatização Depois da venda das EFs industriais restantes o alcance da privatização em âmbito federal foi ampliado mediante a inclusão das empresas públicas das áreas de mineração eletricidade ferrovias portos rodovias telecomunicações água e esg de uma maxidesvalorização pairava no horizonte a captação de empréstimos nos mercados externos resolvia apenas parte do problema Portanto o governo interveio financiando os compradores diretamente mediante o parcelamento da venda ou através do BNDES A extensão da privatização a setores com externalidades mais pronunciadas e menor lucratividade exigia um novo enfoque Esse era o caso das estradas pontes esgotos e em menor grau ferrovias Nesses setores o modelo de privatização estabelecia metas de produção eou um plano de investimento que o novo proprietário privado precisava obedecer Com exceção das ferrovias a privatização foi efetuada em troca do compromisso de investir sendo vencedor o licitante que propusesse cobrar as menores tarifas dos consumidores Dessa forma a privatização foi ampliada e acelerada mas somente com a crise asiática de 1997 tornouse de fato uma questão crucial para o governo assumindo um papel vital na própria sobrevivência do Plano Real Esse fenômeno tem duas causas a era a primeira vez que os valores recebidos pelas vendas de privatização estavam se tornando significativos em termos macroeconômicos e b com a evolução da crise asiática a privatização poderia dar ao Brasil uma vantagem sobre outros países que haviam sido ou poderiam vir a ser vítimas de ataques especulativos Nesse sentido a privatização era encarada como uma espécie de rede de segurança ou ponte para a estabilidade dando ao país uma certa folga para solucionar seus principais desequilíbrios os déficits em conta corrente e fiscal O governo pretendia solucionálos através de políticas específicas e das chamadas reformas estruturais no prazo de poucos anos antes que se esgotassem os recursos extraordinários provenientes da privatização O papel vital mencionado no parágrafo anterior tinha duas vertentes primeiro a privatização reduziu a necessidade de contrair empréstimos para financiar o déficit em conta corrente e segundo ajudou a financiar o déficit fiscal contendo o crescimento da dívida pública que teria atingido 329 do PIB em 1997 contra 26 em 1994 não fosse a privatização A crise asiática exerceu um forte efeito de contágio sobre o Brasil provocando a perda de quase US 10 bilhões de reservas entre setembro e novembro de 1997 As autoridades renderam efetuando uma avaliação das taxas de juros iniciativa logo complementada por um pacto fiscal para melhorar as contas fiscais primárias A meta era suportar o impacto de uma dívida governamental mais custosa sem piorar o déficit nominal No entanto o governo não cumpriu suas promessas de austeridade fiscal e o déficit operacional saltou de 43 para 78 do PIB de 1997 para 1998 Tabela 2 Pastore 1997 compara esse papel com o da senhoragem no período de alta inflação De acordo com ele em anos de alta inflação as receitas do governo obtidas através da emissão de moeda isto é senhoragem haviam sido suficientemente vultosas para coibir o crescimento da dívida governamental Desse ponto de vista o papel de guardiã contra o crescimento da dívida pública exercido pela senhoragem antes de 1994 foi assumido a partir de 1996 pelas receitas da privatização Assim a privatização coibe o crescimento da dívida do governo mas não a impede de crescer de forma insustentável quando terminam as vendas da privatização Pastore 1997 p 33 grifos nossos A privatização tornouse um meio de sinalizar estabilidade ainda que precária a um mercado muito preocupado com a situação fiscal e as possibilidades de sustentação da política cambial Esses sinais de estabilidade por sua vez foram essenciais para permitir que o país atravessasse os meses críticos de novembro e dezembro de 1997 quando os mercados mundiais estavam fechados para o Brasil com o drástico aperto de liquidez ocorrido em outubro Além disso mais uma vez a privatização cumpriu seu papel de sinal de compromisso com os fundamentos como fizera na primeira metade da década de 90 porém com duas diferenças Para começar a privatização agora também atraiu um grande influxo de investimento externo direto Por Tabela 2 Privatização e dívida do setor público 199597 do PIB Dívida pública líquida 1995 Dívida fiscal 273 290 307 Ajuste patrimonial nd 19 01 Privatização nd 01 20 Passivos ocultos nd 20 21 Total 273 309 308 Fonte Banco Central nd não disponível Total de privatizações na década de 90 até março de 1999 US Milhões outro lado o efeito indireto do estímulo ao ingresso de capitais havia se tornado mais importante do que no período anterior a 1994 devido à necessidade de financiar um grande déficit em conta corrente o que não acontecia no início dos anos 90 Assim como no início da década quando a privatização passou a contribuir para a credibilidade das administrações Collor de Mello e Itamar Franco também em 1997 de certa forma a privatização acabou criando uma lógica própria além de seus objetivos iniciais Pinheiro e Giambiagi 1994 p 751 Resultados de 199198 e perspectivas para 19992000 Entre outubro de 1991 e março de 1999 foram vendidas 115 EEs além de participações minoritárias em diversas empresas privadas totalizando receitas de US 69 bilhões Tabela 3 Além disso foram transferidas para o setor privado dívidas no valor de US 165 bilhões com a redução da dívida pública em um montante equivalente Vale a pena analisar esses resultados por ano setor e tipo de investidor Como mostra o Gráfico 1 embora a privatização ficou restrita a empresas industriais federais as receitas foram comparativamente pequenas com uma média anual de US 27 bilhões em 199595 embora muito maior que na década de 80 De 1996 em diante quando a privatização foi estendida às empresas de serviços públicos e os estados deram início a programas próprios a privatização aumentou enormemente Somente as receitas de 1997 ultrapassaram o total obtido nos seis anos anteriores Das 115 empresas privatizadas até o início de 1999 28 pertenciam aos estados e a privatização delas responde por cerca de um terço das receitas e transferências de dívida A distribuição setorial das receitas da privatização reflete como é natural o tamanho dos diversos setores e a proporção de participação estatal Em Decomposição anual das privatizações 199198 Brasil privatização 19992000 fluxo de caixa US bilhões 6 Observações finais Até o início de 1996 a empresa privada estava quase totalmente ausente dos setores de serviços públicos no Brasil No final de 1998 os investidores privados controlavam os setores de telecomunicações e ferrovias os maiores portos do país algumas de suas principais rodovias dois terços da distribuição de eletricidade uma grande parte da geração de energia elétrica e uma pequena mas crescente parcela dos serviços de água e esgotos Grande parte do que ainda permanece nas mãos do Estado será privatizada em 19992000 Até lá o programa brasileiro de privatização deverá ter gerado receitas de mais de US 80 bilhões figurando assim como um dos maiores do mundo Esse processo foi notável pelas suas dimensões mas é igualmente impressionante o fato de que em apenas cinco anos o Estado terá se retirado quase totalmente de setores nos quais teve predomínio absoluto durante várias décadas Ademais esse processo evolui sem nenhuma ruptura política Há 10 anos nem o mais otimista economista liberal teria sonhado com tal resultado Neste artigo argumentamos que a principal motivação por trás desse grande e radical esforço de privatização foi a incapacidade do Brasil de estabilizar a economia e de manter um crescimento sustentado processo iniciado em meados dos anos 70 e ainda não concluído A privatização e a política macroeconômica estão ligadas sob diversos aspectos Primeiramente a progressiva deterioração das contas fiscais limitou a capacidade do governo de intervir na economia e financiar as necessidades de investimento de suas empresas cuja situação deteriorouse ainda mais quando o governo começou a fixar os preços dos produtos dessas empresas em níveis irrealisticamente baixos para subsidiar as exportações e artificialmente controlar a inflação Isso por sua vez piorou a qualidade dos serviços proporcionados por elas o que contribuiu para aumentar o apoio à privatização dentro e fora das empresas Uma tentativa ousada embora malograda de usar a privatização para sustentar um programa de estabilização ocorreu em 1990 quando foi lançado o Programa Nacional de Desestatização Desde então o avanço da privatização passou a ser essencial como meio de sinalizar o compromisso de diminuir a intervenção do Estado na economia e atingir o objetivo de disciplina fiscal principalmente em condições de forte instabilidade econômica No entanto em termos macroeconômicos a privatização até 1996 foi pouco mais que uma promessa Mas a partir daí assumiu uma importância muito maior Com receitas anuais de cerca de US 30 bilhões em 199798 a privatização passou a ser um poderoso instrumento para conter a expansão da dívida pública e ajudar a cobrir o déficit em conta externa Enquanto isso o governo pretendia reduzir o déficit público de forma gradual e desvalorizar progressivamente a taxa de câmbio para que as defasagens existentes acabassem sendo eliminadas quando se esgotassem as receitas da privatização Até os estados aderiram ao movimento usando as receitas da privatização para facilitar o ajuste fiscal e as negociações da dívida com o governo federal As crises asiática e russa deixaram os investidores menos dispostos a cooperar com esse enfoque gradualista principalmente depois que o déficit público começou a aumentar em vez de diminuir no final de 1997 Uma vez que a privatização sozinha não poderia proporcionar os grandes influxos de capital necessários para financiar os vultosos déficits interno e externo do Brasil em janeiro de 1999 foi tomada a decisão de deixar o real flutuar Além disso foi adotada uma grande mudança no regime fiscal para reduzir o déficit público Enquanto isso a privatização continuará a desempenhar seu papel de abater a dívida pública e atrair investimento externo reduzindo assim os custos do ajuste a curto prazo Se a privatização forneceu um importante apoio ao Plano Real o inverso também é verdadeiro É improvável que sem a estabilidade de preços o governo fosse capaz de estender a privatização às empresas de serviços públicos A existência desse processo de reforço recíproco explica em parte por que a decisão de privatizar esses setores foi tão tardia e no entanto pode ser efetivada com relativa rapidez Devido às circunstâncias e à velocidade com que as empresas de serviços públicos foram privatizadas muito pouco planejamento prévio foi feito Isso se reflete na heterogeneidade da regulação dos diferentes setores de serviços públicos Um moderno aparato regulatório para promover a competição foi implantado para as telecomunicações antes da venda da Telemar mas houve uma defasagem entre a regulação e a privatização no setor de eletricidade enquanto nos setores de transporte e saneamento a regulação nem chegou a ser totalmente formulada A insuficiência de planejamento também pode explicar por que a maioria dos integrantes dos órgãos reguladores mesmo nos cargos de chefia é constituída por antigos funcionários das EFs criando o risco de que a regulação privilegie as questões técnicas em detrimento de uma postura que fomente a competição As fronteiras da privatização no Brasil ampliaramse substancialmente desde 1974 A privatização passou do apoio a firmas nacionais privadas para a limitação da expansão das EFs a venda de EFs de pequeno porte e depois de grandes EFs industriais para finalmente englobar as empresas de serviços públicos Provavelmente o pico das receitas já passou Assim embora continuem significativas nos próximos anos as receitas começarão a cair já em 1999 A privatização no Brasil terminará no futuro próximo Provavelmente não Grandes empresas continuarão em poder do Estado e é possível que objetivos macroeconômicos imponham sua venda A privatização também pode atingir outras fronteiras tais como o sistema de previdência social e instalações públicas como hospitais universidades e penitenciárias mas a probabilidade de tal fato é difícil de determinar A privatização e a política macroeconômica continuarão a interagir por mais alguns anos embora as questões microeconômicas tendam a adquirir mais importância no futuro Referências bibliográficas ABREU M P WERNECK R Privatization and regulation in Brazil the 199092 policies and the challenges ahead Rio de Janeiro PUC Feb 1993 Texto para Discussão 300 BACHA E O fisco e a inflação uma interpretação do caso brasileiro Revista de Economia Política v 14 n 1 janmar 1994 BNDES Programa Nacional de Desestatização legislação Básica Rio de Janeiro 1990 CITIBANK Economic update October 19 1998 FORTES M 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gestão macroeconômica inadequada uma maior disciplina fiscal combinada às reformas estruturais do final dos anos 80 e início dos anos 90 levou a um melhor desempenho econômico e a menor participação do Estado na economia Edwards 1995 e Loayza e Palacios 1997 Na maior parte da região tais políticas ajudaram a estimular o crescimento econômico reduzir a volatilidade da economia deter as tendências de distorção na distribuição de renda e de crescente pobreza Em muitos exemplos os resultados foram substanciais porém insuficientes para se alcançar o crescimento a estabilidade e a igualdade social aspirados pela sociedade Reforma do setor público na América Latina uma perspectiva comparada Francisco Galrão Carneiro Carlos Henrique Rocha Após a crise econômica dos anos 80 os países latinoamericanos altamente endividados realizaram um processo de ajuste fiscal abertura comercial privatização e desregulamentação Os esforços para reequilibrar os gastos e o endividamento dos respectivos governos apresentaram resultados positivos as taxas inflacionárias caíram de forma generalizada os países recuperaram um controle relativo dos balances de pagamentos bem como parte de sua credibilidade creditícia Em consequência dessa evolução positiva a região atraiu recentemente mais de US 50 bilhões por ano oito vezes mais do que na década de 80 e o dobro do que costumava captar antes da crise de 1982 Os autores agradecem a Khaled Hussein Luiz R de Mello Jr Armando Castelar Pinheiro e Kichiro Fukasaku pelos importantes comentários oferecidos Nenhum deles é obviamente responsável por possíveis incorreções remanescentes no trabalho Do Programa de PósGraduação em Economia Universidade Católica de Brasília email carneiroposucbbr e da Universidade de Brasília Do Programa de PósGraduação em Economia Universidade Católica de Brasília email carloshucbbr Contudo sejam quais forem os argumentos de economia política quanto ao atraso das mudanças as reformas parciais permanecem intrinsecamente instáveis caso as reformas complementares não sejam adotadas Por exemplo a consolidação fiscal racionalização e corte dos gastos públicos ou aumento da arrecadação fiscal será melhor aceita se a sociedade estiver correndo o risco de perder uma estabilidade de preços recémadquirida A abertura do comércio por outro lado expõe o produtor local à competição estrangeira e aumenta os benefícios das reformas o que por sua vez melhora a eficiência do sistema tributário e a operação dos mercados de fatores reduzindo o custo de insumos intermediários nontradables como os serviços públicos experiências oferecem um rico conjunto de comparações internacionais e lições importantes para a América Latina e outros países em desenvolvimento O artigo dividese em quatro seções Após a introdução a Seção 2 discute o ritmo e o alcance das reformas do setor público na América Latina A Seção 3 concentrase na experiência comparada entre países examinando questões como descentralização dos serviços públicos privatização e reformas nas áreas financeira e administrativa Dásse ênfase às questões de privatização e de reforma administrativa devido à sua importância relativa no contexto regional atual Finalmente a Seção 4 aborda questões pendentes oferecendo algumas conclusões Tabela 1 DÉFICIT OU SUPERÁVIT TOTAL DO GOVERNO FEDERAL 198895 do PIB País 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Argentina 38 26 17 12 01 03 01 04 Brasil 87 221 104 61 143 203 177 23 Chile 36 50 14 22 28 20 20 35 Colômbia 14 17 01 08 22 09 09 29 México 97 50 28 34 45 04 06 06 Fonte BID 1997 Tabela C4 p 233 Calculado como receita total mais subvenções menos despesas totais e empréstimos líquidos Dados para o Brasil referemse ao balanço nominal da União segundo Cysne 1998 p 32 No Brasil a principal fonte de problemas fiscais tem origem nas mudanças constitucionais promovidas em 1988 A nova Constituição de 1988 provocou uma redução dramática das receitas que chegavam ao governo federal aumentando a parcela dos impostos recolhidos transferida a estados e municípios Além disso a Constituição destinou várias fontes de receitas a objetivos ou níveis de governo específicos Ainda no aspecto negativo a nova Carta aumentou as responsabilidades federais ao invés de reduzilas como era de se esperar nas circunstâncias da época fixando pisos para gastos em áreas determinadas tais como execução legal assuntos culturais e educação e concedendo estabilidade a todos os funcionários públicos admitidos por concurso em qualquer nível do governo após dois anos de serviço Outra cláusula com sérias consequências orçamentárias permitia que pensões e benefícios de aposentadoria fossem concedidos independentemente de idade após um número específico de anos de trabalho 35 anos para homens e 30 anos para mulheres Decretada uma reforma na previdência substituindo o sistema de pagamento proporcional por um programa de benefícios com um sistema de contas de aposentadoria capitalizadas individualmente Finalmente a Colômbia implementou reformas significativas no mercado de trabalho reduzindo os custos da demissão de trabalhadores e permitindo o emprego provisório Desde meados da década de 80 o México vem se empenhando em um vigoroso programa de estabilização econômica e de ajuste estrutural Seus esforços têm sido frequentemente citados pela comunidade internacional como um modelo para as reformas que a América Latina deveria adotar para garantir o crescimento sustentável Progressos significativos foram feitos no fronte macroeconômico com a eliminação do déficit orçamentário do setor público e uma drástica redução nas taxas de inflação Além disso o governo realizou reformas estruturais importantes em diferentes áreas tais como a abertura comercial o estabelecimento da convertibilidade tanto na conta corrente quanto na conta de capital a privatização de bancos nacionais e uma marcante redução do controle governamental no sistema financeiro interno Segundo a Cepal 1998 a descentralização favoreceu os municípios mais ricos em detrimento dos mais pobres correndo os ganhos em eficiência que poderiam ter sido observados No caso do Brasil em consequência das reformas realizadas no início dos anos 80 os serviços de saúde pública foram integrados o financiamento nacional da saúde foi separado da provisão de serviço direto e a maior parte dos provedores públicos foi municipalizada Desde então o governo federal vem se limitando a comprar serviços de entidades privadas e públicas seguindo uma tabela de comissão por serviço o Sistema Unificado de Saúde O novo sistema criou uma estrutura de incentivo positiva na prestação de serviços de assistência à saúde mas muitos dos problemas permanecem latentes Entre eles podemos citar o financiamento insuficiente para o fornecimento de assistência à saúde pública um sistema de pagamento deficiente e uma estrutura reguladora debilitada Todos esses problemas acabaram criando dificuldades em termos de cobertura e qualidade e também aumentaram consideravelmente os custos unitários dos serviços que são realmente oferecidos O governo procura atualmente abordar muitas dessas questões no seu programa de reformas No que se refere à educação o Brasil parece ser o único país na América Latina a possuir um sistema local e estatal A União no entanto detém ainda um considerável grau de controle sobre as decisões orçamentárias ao estabelecer parâmetros para a alocação de recursos em nível nacional BID 1996 O setor público da Argentina apresenta três níveis de governo o federal o provincial com 23 unidades e o município de Buenos Aires que tem o status de província e o municipal com 1100 unidades Os governos provinciais constituem a essência da organização política do país com Constituição e Poderes Executivo e Legislativo próprios Os gastos consolidados do setor público do país constituíram 27 do PIB em 1994 O governo federal contribuiu com 55 e os municípios com 45 restantes Tal situação faz da Argentina um país altamente descentralizado na América Latina onde a média da participação dos governos subnacionais no gasto pública fica abaixo de 30 World Bank 1996 Além disso a participação do governo federal nos gastos do setor público diminuiu em decorrência da descentralização efetiva da educação e da assistência médica e social em favor das províncias Entre 1986 e 1994 a participação do governo federal no financiamento da educação primária diminuiu de 34 para 04 na área de saneamento básico de 32 para 8 em habitação de 135 para 65 e na assistência social de 66 para 16 Em 1994 os governos provinciais financiaram 97 da educação primária 92 do sistema de saneamento básico e 84 da assistência social Na Colômbia uma das reformas fiscais mais importantes foi talvez a mudança para a descentralização cujo impulso pode ser principalmente atribuído ao retorno do país a um regime democrático Ocampo 1996 Os objetivos do governo foram de fortalecer o fornecimento de serviços em nível local de aumentar a participação no crescimento econômico local Rowat 1996 e de incentivar uma maior transparência e responsabilidade no fornecimento de serviços públicos Ocampo 1996 observa que após a descentralização fiscal os governos provinciais vêm aumentando a participação no processo de desenvolvimento Embora haja frequentes descompassos entre receitas e responsabilidades há um esforço na Colômbia para garantir aos governos locais fundos proporcionais às suas novas responsabilidades Entretanto fortalecer a capacidade institucional em nível local continua sendo um grande desafio A busca de disciplina fiscal na Argentina pode ser ilustrada pelo seu programa de privatização desses países No final de 1988 as empresas estatais sob controle federal haviam acumulado mais de US 11 bilhões em dívida externa Os resultados financeiros das 13 maiores empresas estatais apresentaram déficit operacional de US 87 bilhões em 1989 Tal déficit aumentou em 35 na primeira metade de 1990 Em consequência disso a privatização foi uma das maiores reformas empreendidas pelo governo Menem Igualmente importantes foram a reforma administrativa incluindo mudanças significativas no orçamento quadro de funcionários folha de pagamento e no processo de compras governamentais e as reformas no setor financeiro especialmente no Banco Central A privatização e as reformas foram implementadas simultaneamente logo no início do governo Menem World Bank 1993 Em agosto de 1989 o congresso argentino aprovou a chamada Lei de Emergência concedendo ao Poder Executivo autoridade para privatizar várias empresas estatais Novas leis e decretos seguiramse com o objetivo de vender quase todas as empresas pertencentes ao governo federal assim como serviços que pudessem ser atraentes aos investidores privados Finalmente o governo encerrou as atividades de empresas estatais falidas ou não rentáveis O valor total do mercado dos ativos vendidos líquidos de passivos foi de US 22 bilhões excluindo as receitas provenientes de várias concessões e da venda de prédios comerciais terrenos bancos e seguradoras gência e Reforma das Leis Estatais que deram ao Poder Executivo o direito de vender empresas selecionadas ou através de leis específicas para cada empresa Além disso o governo logo reconheceu a necessidade de regular as concessões de serviço público que foram privatizadas Em alguns casos por exemplo eletricidade e gás natural tal procedimento foi estabelecido por lei em outros por decreto Na maioria dos casos as privatizações tentaram criar mercados competitivos através de sistemas regulatórios que impedem as empresas de criarem barreiras de entrada Ao mesmo tempo as novas empresas devem obedecer a práticas competitivas de fornecimento para restringir as compras intrafrente e a transferência de preços A poupança anual estimada decorrente da redução do apoio orçamentário do governo federal às empresas estatais girou em torno de US 15 bilhão o que era equivalente a quase metade do superávit primário do setor público Além disso houve também um impacto imediato na arrecadação de impostos uma vez que as empresas privatizadas pagam impostos sobre vendas e lucros e as empresas estatais dificilmente cumpriam suas obrigações tributárias As duas empresas privatizadas de telecomunicações por exemplo pagaram um montante total de US 74 milhões em impostos sobre lucros no primeiro ano de funcionamento A reforma do setor público no Brasil começou efetivamente em 1990 Entre as medidas mais importantes podemos citar o programa de privatização a abertura econômica e a reforma legislativa incluindo alterações na Constituição de 1988 tais reformas prepararam o caminho para o programa de estabilização econômica lançado em 1994 e para a segunda onda de reformas complementares implementadas na sequência envolvendo administração assistência social sistema financeiro e arrecadação de impostos Cysne 1998 Em 1990 a abertura comercial foi acelerada com o compromisso do governo de reduzir a tarifa média de importação do patamar de 51 para 20 Reformas subsequentes incluíram uma maior abertura financeira permitindo a participação do capital estrangeiro no processo de privatização mudanças no sistema tributário e nas leis trabalhistas Além disso o governo federal enviou um projeto de lei de reforma administrativa ao Congresso revogando o direito de estabilidade no emprego por funcionários públicos Há ainda uma nova lei da folha de pagamento a Lei Camata Receitas de privatizações no período 198897 US milhões constantes de 1990 que estipula que os gastos com pessoal não podem exceder 60 das receitas correntes líquidas da União e dos governos estaduais Ao mesmo tempo os Programas de Demissão Voluntária PDVs foram instituídos nos níveis dos governos estaduais e federal para encorajar a renúncia voluntária dos empregos Iniciativas semelhantes foram implementadas em algumas empresas de utilidade pública e também em bancos estaduais Collor de Mello Nesse período 15 empresas foram vendidas e o governo arrecadou cerca de US 65 bilhões com as vendas financiar setores específicos tais como educação assistência social e desenvolvimento urbano Em troca disso as províncias teriam garantido um piso mínimo de receitas compartilhadas independentemente de quão baixa viesse a ser a arrecadação nacional Melhorias foram obtidas em muitas dessas áreas principalmente no que se refere à privatização de bancos provinciais e de algumas empresas de serviços públicos assim como a desregulamentação das atividades econômicas provinciais No entanto as melhorias na obtenção de um ajuste fiscal foram mais lentas do que em outras áreas Um motivo para tal seria que a maior parte das províncias não sentiu a pressão para ajustar e cortar gastos até o grau em que pudessem financiar sua própria receita Pois por um lado as províncias podem não ter sido capazes de distinguir o aumento permanente e previsível em suas próprias receitas daquele aumento extraordinário e único de receitas associado ao Plano de Convertibilidade cerca de US 15 bilhão resultante do fim do efeito Tanzi e da negociação da dívida cum com o Banco Central de cerca de US 3 bilhões em 1993 E por outro lado a estrutura de incentivo não contribuiu para criar uma disciplina especialmente pela ausência de limites ou condições sobre empréstimos provinciais Na Colômbia em meados dos anos 80 como parte de um esforço conjunto para estabilizar a economia reduzir o papel do Estado e promover o desenvolvimento do setor privado o governo adotou as seguintes políticas remover barreiras tarifárias e nãotarifárias ao comércio internacional abrir o mercado interno de ações criar um ambiente propício ao influxo de capital financeiro estrangeiro estabilizar a taxa de câmbio e enxugar o setor público O governo introduziu disciplina macroeconômica e redirecionou suas políticas econômicas de acordo com o princípio explícito da eficiência As reformas financeiras foram projetadas para permitir a livre operação dos mercados e as restrições sobre transações de capital foram atenuadas Como um reflexo da bemsucedida política de abertura de capital o capital fluiu para a Colômbia especialmente enquanto investimento estrangeiro direto Uma nova legislação bancária foi introduzida e o modelo de banco universal adotado Os requisitos obrigatórios de capital passaram a ser determinados de acordo com os níveis de risco de ativos e além disso a supervisão foi aumentada Constituiram mudanças de grande porte no setor financeiro mexicano a liberalização dos serviços bancários e a privatização de bancos comerciais Em 199192 18 grupos de bancos foram privatizados representando um influxo de aproximadamente US 124 bilhões para o governo A raciona lização do extenso sistema mexicano de fundos de curadoria trust funds e dos bancos de desenvolvimento complementou as reformas Os ativos totais dos bancos de desenvolvimento e fundos de curadoria foram reduzidos em 46 em termos reais entre 1987 e 1990 enquanto 10 mil empregados foram desligados no mesmo período O governo reduziu ainda subsídios implícitos nos empréstimos dos bancos de desenvolvimento e fundos de curadoria em quase 1 do PIB em 1983 para menos de 01 do PIB em 1989 As reformas expandiram ainda dramaticamente o número de entidades fornecedoras de serviços nãobancários no México Poucos eram os serviços financeiros desse tipo oferecidos antes de 1988 com exceção de corretagem básica seguros e gestão de fundos Os serviços financeiros nãobancários além de corretagem e gestão de fundos de investimento representavam de 2 a 3 dos ativos financeiros totais em 1986 havendo pequeno crescimento em termos reais Um conjunto de reformas legais e regulatórias foi implementado no período de 198891 aumentando dramaticamente e diversificando o conjunto dos serviços nãobancários que podiam ser oferecidos permitindo que tais serviços pudessem ser prestados por grupos financeiros Algumas das reformas legais e regulatórias mais importantes aplicaramse ao leasing desconto de títulos seguros e corretagem Por exemplo o valor real dos ativos das companhias de leasing aumentou em quase 200 entre 199092 e das companhias de desconto de títulos em 54 no ano de 1992 O crescimento neste tipo de serviços nãobancários aconteceu por uma série de motivos sendo os três mais importantes a reformas legais que modernizaram e desregulamentaram os serviços existentes liberalizando os preços de leasing desconto de títulos factoring seguros e corretagem b o esforço de grupos financeiros para ocupar o mercado antecipandose à competição com as firmas americanas e canadenses devido ao Nafta e c reformas tributárias afetando os serviços nãobancários A razão para isso é a necessidade de criar um Estado gerente capaz de proteger o interesse público contra a atuação de grupos de interesses Bresser Pereira 1997 Os cientistas políticos têm mostrado que o mau desempenho do Estado na América Latina reflete uma distribuição do poder econômico e político que nutre preconceitos contra a ação pública em favor dos ricos espremem a classe média e exclui os pobres Agências do governo capturadas por interesses especiais não possuem autonomia para formular e executar políticas que beneficiem a sociedade em geral ao invés de servir aos estreitos interesses dos pequenos grupos de elite que as controlam Naím 1995 Na realidade quando a proteção dos direitos públicos passou a ser uma preocupação dominante a reforma do Estado ganhou nova prioridade levando finalmente à substituição da administração pública burocrática por uma administração pública gerencialista Bresser Pereira 1998 O Chile foi um dos países latinoamericanos a implementar uma reforma administrativa com êxito Em 1992 o governo lançou o Plano Piloto para a Modernização da Administração Pública cujo objetivo principal era introduzir novos métodos de administração no setor público A partir da experiência adquirida com esse plano piloto foi proposta uma metodologia mais completa para desenvolver o monitoramento das instituições públicas A nova metodologia incluiu indicadores de desempenho regras de transparência contratos de gestão salários atrelados ao desempenho metas anuais para serviços de utilidade pública e um sistema de bônus para o desempenho institucional Em 1994 o governo criou o Comitê Interministerial para a Modernização da Administração Pública uma agência central encarregada da coordenação e disseminação dos novos métodos de administração nos vários níveis de governo e agências públicas do país De acordo com a Cepal 1998 uma avaliação inicial do programa de modernização da administração pública no Chile indica que cerca de 92 dos objetivos propostos foram alcançados em 1996 e 80 alcançados em 1997 No Brasil todas as tentativas anteriores de lidar com o excesso de funcionários no setor público fracassaram devido à falta de apoio político eou por má concepção da iniciativa O governo Collor forneceu um exemplo simbólico Em 1990 quando o presidente Collor assumiu o cargo o governo anunciou um ambicioso programa de reforma fiscal que implicava o fechamento de várias instituições públicas a privatização de empresas estatais e a demissão de milhares de funcionários públicos federais Na tentativa de reduzir os gastos com a folha de pagamentos em 30 cerca de 1 do PIB o presidente Collor pediu a seus ministros que reduzissem a folha de pagamento em 23 um total de 360 mil trabalhadores Além disso cerca de 60 mil funcionários públicos foram colocados em disponibilidade passando a receber apenas uma porcentagem dos seus salários de acordo com o tempo de serviço Todas as cláusulas referente à eliminação de empregos públicos foram no entanto contestadas em tribunal tendo sido retiradas devido ao questionamento da sua constitucionalidade A redução líquida no funcionalismo público foi assim praticamente nula O governo do presidente Fernando Henrique Cardoso está comprometido com o enxugamento do setor público e tentou estimular a redução de cargos em nível federal através de um programa de demissões voluntárias Tentativas mal sucedidas de demissão de funcionários públicos no passado aliadas às leis estritas de segurança de emprego tornam virtualmente impossível a implantação de um programa de desligamento involuntário O projeto de lei da reforma administrativa foi submetido ao Congresso em meados de 1995 e aprovado em 4 de junho de 1998 na forma da Emenda Constitucional 19 As diretrizes básicas da reforma administrativa foram definidas em três leis anteriores Decreto 1526 de 20 de junho de 1996 criando a Câmara da Reforma do Estado composta pelos Ministérios da Administração e da Reforma do Estado Mare da Fazenda do Planejamento e do Trabalho as Forças Armadas e a SecretariaGeral da Presidência Decreto 1738 de 8 de dezembro de 1995 que criou o Conselho para a Reforma do Estado Estabelecido no Mare e composto de membros de destaque da sociedade civil o Conselho deveria avaliar criticamente as propostas de reforma sugeridas pela Câmara da Reforma do Estado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado que definiu a natureza e o alcance da reforma administrativa e que foi aprovado pela Câmara da Reforma do Estado e pela Presidência em novembro de 1995 Entre os traços mais importantes da reforma administrativa encontramse as cláusulas estipulando uma revisão completa nas regras de estabilidade de funcionários públicos nas regras de contratação de novos funcionários Outras medidas propostas são a um teto para os salários mais altos no setor público b a abolição de cargos atuais não preenchidos na administração federal c a suspensão de todos os concursos públicos não aprovados previamente pelo Mare e d a subcontractação das atividades de apoio Esperase que tais medidas reduzam gastos do governo com funcionários e desenvolvam a capacidade de gerenciar sua folha de pagamento Em termos de segurança no emprego o governo aboliu a estabilidade automática para funcionários públicos Apenas aqueles empregados há mais de três anos pelo governo serão qualificados para a estabilidade que por sua vez será baseada numa revisão periódica do desempenho profissional O governo propôs também o desligamento de funcionários públicos sem estabilidade aqueles com menos de três anos de serviço contínuo e nãoconcursados a eliminação de transferências federais para os estados e municípios que não obedecem aos limites estabelecidos pela lei Câmara para gastos com funcionários e a extinção de qualquer auxílio para gastos com folha de pagamento a estados ou municípios em dificuldades Tais medidas deveriam estimular os governos estaduais a reduzir gastos com folha de pagamento voluntariamente por meio de cortes eou reduções salariais estabelecendo por exemplo tetos para a remuneração estadual A reforma administrativa também estipula a descentralização dos serviços públicos a criação de agências regulatórias e um uso mais amplo dos contratos de gestão para o fornecimento de serviços públicos por terceiros do setor privado Esperase que tais medidas ajudem a melhorar a qualidade dos serviços públicos a aumentar a responsabilidade no setor público e a reduzir a carga fiscal em todos os níveis de governo Na verdade a reforma administrativa como um todo representa a consolidação de uma abordagem gerencial da administração pública Até 1990 a Argentina havia começado um extenso programa de reforma administrativa que incluía uma redução de 50 no conjunto de funcionários do governo federal ver SchiavoCampo Tommaso e Mukherjee 1997 Algumas das circunstâncias que levaram a esse esforço de reforma e as medidas adotadas para resolver o problema de excessivo funcionalismo apresentam algumas semelhanças com o caso brasileiro Durante as levar em consideração a necessidade de uma administração pública sofisticada num contexto de crescimento e às vezes de extremo desgaste com as reformas Do mesmo modo a liberalização financeira na América Latina avançou mais rapidamente do que as melhorias no sistema de supervisão financeira e de regulamentação prudencial Além disso os países ficaram expostos a maiores riscos de crises financeiras contra as quais deveriam tentar se prevenir por um lado tentando reduzir o potencial para a instabilidade macroeconômica e por outro aprofundando a reforma financeira nas áreas da regulamentação e da supervisão Os avanços na privatização foram muito desiguais na região primeiro devido ao constrangimento político e à oposição dos trabalhadores que as privatizações sempre enfrentam e segundo devido à necessidade de seguir uma sequência que assegurasse o sucesso do processo do ponto de vista da eficiência econômica Portanto futuras privatizações na região deveriam ser precedidas pela criação de uma estrutura regulatória separando atividades potencialmente competitivas daquelas com monopólios naturais estabelecendo sistemas tarifários definindo esferas de atividade e o propósito das empresas e criando agências supervisoras Quando tais providências não forem possíveis a curto prazo devese ao menos privatizar a gestão das companhias através de contratos de gestão concessões e subcontratos No que se refere à legislação do trabalho a modernização parece representar um desafio para quase todos os países da região Reformas nas leis trabalhistas foram poucas e não muito profundas Em consequência disso a atual legislação pode ter retardado a reabsorção dos trabalhadores deslocados durante o processo de reforma O programa para as reformas futuras nessa área deveria portanto considerar medidas que promovam o aumento da procura de mãodeobra Os exemplos a serem seguidos são aqueles da Colômbia e do Brasil estimulando o emprego temporário e aumentando a flexibilidade do mercado de trabalho em períodos de atividade econômica declinante Uma outra recomendação geral referese à preocupação com a redução da rigidez imposta por regras de negociação coletiva e convenções herdadas do passado normalmente aplicadas a um setor inteiro ou a um ramo da indústria As evidências internacionais sugerem que tais arranjos institucionais são os menos contribuem para o bom desempenho macroeconômico em razão do poder que atribuem às partes negociantes em detrimento da sociedade A ideia seria então tentar uma completa descentralização das negociações salariais aproximandoas do nível do chão de fábrica Os desafios do futuro são semelhantes para todos os países da região e a análise comparativa apresentada neste artigo somente os ressalta A prioridade política dada à resolução dos problemas causados por dívidas elevadas desequilíbrios macroeconômicos e excessiva intervenção estatal nos anos 80 deveria agora ser dirigida à busca de maneiras de aliviar as consequências da degradação institucional e da contração do Estado Os governos reformistas deveriam conscientizarse do fato que o desenvolvimento dominado pelo governo falhou mas que no entanto o desenvolvimento sem o Estado não é possível Referências bibliográficas ALESINA A DRAZEN A Why are stabilizations delayed American Economic Review v 81 n 5 p 11701180 1991 BAER W Privatisation in Latin America World Economy v 17 n 4 p 509528 1994 BRESSER PEREIRA L C Managerial public administration strategy and structure for a new state Journal of Post Keynesian Economics v 20 n 1 p 723 1997 A reforma do estado nos anos 90 lógica e mecanismos de controle Cadernos Mare da Reforma do Estado Brasília n 1 1998 CARNEIRO F G The Brazilian administrative reform in perspective Washington DC World Bank 1998 mimeo CARNEIRO F G GILL I Effectiveness and financial costs of voluntary separation programs in Brazil Washington DC The World Bank 1997 Economic Notes 25 CEPAL El pacto fiscal fortalezas debilidades desafíos Santiago Chile United Nations 1998 COES D Macroeconomic crisis policies and economic growth in Brazil 196490 Washington DC 1995 The World Bank Comparative Macroeconomic Studies CYSNE R P Aspectos macro e microeconômicos das reformas brasileiras Rio de Janeiro Centro de Estudos de Reforma do Estado Fundação Getulio Vargas 1998 Texto para Discussão 11 décadas de 70 e 80 o emprego público cresceu ininterruptamente na Argentina alcançando 19 milhão em 1989 Paralelamente a receita do governo diminuiu e o déficit fiscal aumentou substancialmente O governo então conseguiu a aprovação das leis para a Reforma Administrativa e Emergência Econômica que forneceram a estrutura legislativa necessária para a execução das reformas Duas medidas foram tomadas para a redução do funcionalismo a um programa de aposentadoria voluntária aceito por cerca de 10 mil funcionários públicos e b a adoção de um congelamento de vagas bastante eficaz em limitar as dimensões da força de trabalho do governo No início de 1996 o congresso argentino aprovou uma lei para a Segunda Reforma do Estado A lei dava ao governo a autoridade para eliminar ou reorganizar instituições existentes à exceção de instituições financeiras universidades e agências regulatórias de eliminar posições e de reduzir o número de funcionários públicos inclusive militares Criouse ainda um fundo para financiar a indenização das demissões e o treinamento em regime temporário Como no caso da reforma administrativa brasileira o objetivo dessa segunda reforma do Estado é o de desenvolver a eficiência dos serviços públicos e reduzir o gasto público DAVIS J T Institutional impediments to workforce retrenchment and restructuring in Ghana state enterprises World Development v 19 n 8 p 9871005 1991 Mudanças em prol da descentralização dos serviços públicos constituem hoje uma tendência incontestável na América Latina Os governos buscam um funcionamento mais eficiente que os mercados com mínima participação do Estado Contudo paradoxalmente isso tem sido visto como um fator que contribui para a crise organizacional do setor público A longo prazo a descentralização administrativa e política oferece a única esperança de desenvolvimento de atividades que são melhor gerenciadas em nível local A curto prazo no entanto a descentralização levou frequentemente ao declínio no desempenho do setor público Naim 1995 Em consequência disso uma questão pendente na região parece ser a criação e o desenvolvimento de instituições necessárias para apoiar as novas políticas econômicas por exemplo agências regulatórias comissões antitruste e antidumping agências de defesa do consumidor etc Um desafio ainda maior será a elevação da qualidade de serviço nas agências antitrustes devastadas por décadas de negligência investimento insuficiente e abusos monopólicos Além disso a reforma governamental na região terá que ROWAT M D Public sector reform in the Latin American and Caribbean region issues and contrasts Public Administration and Development v 16 p 397411 1996 3