O Estado Empreendedor: Desmascarando o Mito do Setor Público vs Setor Privado

tradução Elvira Serapicos Mariana Mazzucato o estado empreendedor Desmascarando o mito do setor público vs setor privado oestadoempreendedor mioloindd 3 10314 347 PM Copyright Mariana Mazzucato 2014 A PortfolioPenguin é uma divisão da Editora Schwarcz SA Grafia atualizada segundo o Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa de 1990 que entrou em vigor no Brasil em 2009 portfolio and the pictorial representation of the javelin thrower are trademarks of Penguin Group usa Inc and are used under license penguin is a trademark of Penguin Books Limited and is used under licence título original The Entrepreneurial State Debunking Public vs Private Sector Myths capa Robinson Friede foto de capa MakarShutterstock projeto gráfico Mateus Valadares preparação Silvia Massimini Felix revisão Ana Maria Barbosa e Renata Lopes Del Nero índice remissivo Probo Poletti 2014 Todos os direitos desta edição reservados à editora schwarcz sa Rua Bandeira Paulista 702 cj 32 04532002 São Paulo sp Telefone 11 37073500 Fax 11 37073501 wwwportfoliopenguincombr atendimentoaoleitorportfoliopenguincombr Dados Internacionais de Catalogação na Publicação cip Camara Brasileira do Livro sp Brasil Mazzucato Mariana O estado empreendedor desmascarando o mito do setor público vs setor privado Mariana Mazzucato tradução Elvira Serapicos 1a ed São Paulo PortfolioPenguin 2014 Título original The Entrepreneurial State Debunking Public vs Private Sector Myths isbn 9788582850039 1 Difusão de inovações 2 Empreendedorismo Política governamental 3 Inovações Política governamental 4 Inovações tecnológicas 5 Política industrial I Título 1408420 cdd338064 Indice para catalogo sistematico 1 Empreendedorismo Inovações tecnológicas Negócios Economia 338064 oestadoempreendedor mioloindd 4 10314 347 PM sumário Lista de tabelas e graficos 11 Lista de acrônimos 13 Prefacio de Carlota Perez 17 Introdução Faça algo diferente 23 1 Da ideologia da crise à divisão do trabalho inovador 41 2 Tecnologia inovação e crescimento 58 3 O Estado arrojado da redução de risco ao manda ver 91 4 O Estado empreendedor dos Estados Unidos 109 5 O Estado por tras do iPhone 126 6 Empurrão vs empurrãozinho para a revolução industrial verde 158 7 Energia eólica e solar histórias de sucesso do governo e tecnologia em crise 195 8 Riscos e recompensas das maçãs podres aos ecossistemas simbióticos 224 9 Socialização do risco e privatização das recompensas o Estado empreendedor também pode ter sua fatia do bolo 243 Conclusão 256 Apêndice 265 Agradecimentos 269 Bibliografia 273 Indice remissivo 297 oestadoempreendedor mioloindd 9 10314 347 PM 41 1 Da ideologia da crise à divisão do trabalho inovador Os governos sempre foram péssimos para escolher os vencedores e tendem a piorar à medida que legiões de empresários e gênios de fundo de quintal trocam projetos online transformamnos em produtos feitos em casa e passam a comercializálos globalmente a partir de uma garagem Enquanto a revolução pega fogo os governos deveriam se ater ao básico escolas melhores para uma força de trabalho qualificada regras claras e igualdade de condições para empresas de todos os tipos Deixe o resto para os revolucionários The Economist 2012 no mundo inteiro se ouve que é preciso impor limites ao Estado para promover a recuperação póscrise O pressuposto é que com o Estado em uma posição secundaria iremos liberar a força do empreen dedorismo e da inovação da iniciativa privada A mídia os empresarios e políticos libertarios aproveitam esse contraste conveniente e dão mu nição para a dicotomia entre um setor privado dinamico inovador competitivo e revolucionario e um setor público preguiçoso burocra tico inerte e intrometido A mensagem é repetida à exaustão de for ma que acaba sendo aceita pela maioria como uma verdade baseada no senso comum e até fez com que muitos acreditassem que a crise finan ceira de 2007 que logo se transformou em crise econômica generali zada foi provocada pelo débito do setor público o que não é verdade A linguagem usada é forte Em março de 2011 o primeirominis tro do Reino Unido David Cameron prometeu cuidar dos inimigos das empresas que estavam trabalhando no governo e que ele definiu como os burocratas em departamentos do governo Wheeler 2011 Essa retórica é condizente com a principal bandeira do governo brita nico o programa Big Society pelo qual a responsabilidade pelos servi ços públicos é transferida para indivíduos que atuam por conta própria oestadoempreendedor mioloindd 41 10314 347 PM 42 o estado empreendedor ou reunidos em organizações do terceiro setor com a justificativa de que essa liberdade da influência do Estado ira revigorar esses serviços Os termos usados como escolas livres free schools equivalentes às charter schools escolas públicas independentes nos Estados Unidos dão a entender que libertando as escolas da mão pesada do Estado elas serão mais interessantes para os alunos além de serem administradas com mais eficiência O número crescente de serviços públicos em todo o mundo que estão sendo terceirizados pelo setor privado se deve precisamente a esse argumento da eficiência No entanto um bom exame da redução de custos real propiciada por essa terceirização principalmente se levarmos em conta a falta de controle de qualidade e os custos absur dos que surgem em seguida quase nunca é feito O escandalo recen te envolvendo a terceirização da segurança das Olimpíadas de Londres em 2012 para uma empresa contratada que por pura incompetência não cumpriu o prometido levou à convocação do Exército britanico para cuidar da segurança durante as competições Embora os adminis tradores da empresa tenham sido repreendidos a empresa continua ganhando dinheiro e a terceirização continua em alta Exemplos de resistência à terceirização como a decisão da bbc de construir ela mes ma a plataforma da internet para suas transmissões o iPlayer fez com que a emissora fosse capaz de se manter como uma organização dina mica e inovadora que continua a atrair grandes talentos mantendo sua grande parcela do mercado tanto no radio quanto na tv algo com que sonham as emissoras públicas de outros países A visão do Estado como inimigo da empresa é um ponto de vista que encontramos frequentemente em publicações de negócios bastan te respeitadas como a revista The Economist que costuma se referir ao governo como um leviatã hobbesiano que deveria ocupar um lugar secundario The Economist 2011a Sua receita para o crescimento eco nômico inclui a atenção para a criação de mercados mais livres e tam bém criação de condições propícias para o surgimento de novas ideias em vez de assumir uma abordagem mais ativista The Economist 2012 E em uma edição especial sobre a revolução verde a revista defendeu explicitamente na citação feita no início deste capítulo que o governo oestadoempreendedor mioloindd 42 10314 347 PM da ideologia da crise à divisão do trabalho inovador 43 deveria se ater ao basico como o financiamento da educação e pes quisa deixando o resto para os revolucionarios isto é os empresarios No entanto como argumentaremos nos capítulos 48 esse espírito revolucionario dificilmente é encontrado no setor privado com o Es tado tendo de assumir as areas de maior risco e incerteza Quando não estão fazendo lobby por um apoio específico do Estado grupos de pressão empresariais em areas tão diversas quanto arma mentos remédios e petróleo ha muito tempo defendem a liberdade do longo braço do Estado que para eles sufoca sua capacidade de êxito com a imposição de direitos trabalhistas leis e impostos O conservador Instituto Adam Smith argumenta que o número de agências reguladoras do Reino Unido deveria ser reduzido para permitir que a economia bri tanica experimentasse uma explosão de inovação e crescimento Am bler e Boyfield 2010 p 4 Nos Estados Unidos partidarios do movi mento Tea Party estão unidos pelo desejo de limitar o orçamento estatal e promover mercados livres Grandes empresas farmacêuticas que co mo veremos no capítulo 3 estão entre os maiores beneficiarios das pes quisas financiadas com recursos públicos estão sempre exigindo menos controle e interferindo no que alegam ser uma indústria inovadora Na zona do euro Na zona do euro argumentase atualmente que todos os problemas dos países periféricos da União Europeia como Portugal e Italia são re sultado de um setor público perdulario ignorandose as evidências de que esses países se caracterizam mais por um setor público estagna do que não fizeram os investimentos estratégicos que países mais bemsucedidos como a Alemanha vêm fazendo ha décadas Mazzu cato 2012b O poder da ideologia é tão grande que consegue fabricar a história com facilidade Um aspecto notavel da crise financeira que teve início em 2007 é o fato de que apesar de ter sido flagrantemente causada pelo excesso de endividamento do setor privado principalmente no mercado imobiliario americano muitas pessoas foram levadas a acre oestadoempreendedor mioloindd 43 10314 347 PM 44 o estado empreendedor ditar que o principal culpado foi a dívida pública É verdade que a dí vida do setor público Alessandri e Haldane 2009 subiu drasticamen te devido tanto aos resgates bancarios financiados pelo governo quanto à redução das receitas fiscais que acompanhou a recessão sub sequente em muitos países Mas dificilmente se pode argumentar que a crise financeira ou a crise econômica decorrente foi causada pela dívida pública A questãochave não era a quantidade de gastos do se tor público mas o tipo de gasto De fato uma das razões para o índice de crescimento da Italia ter sido tão baixo nos últimos quinze anos não é o fato de o país estar gastando muito mas não ter investido o sufi ciente em areas como educação capital humano e PD Por isso mes mo com um déficit précrise relativamente modesto cerca de 4 a relação dívidapib continuou crescendo porque a taxa de crescimento do denominador nessa relação mantevese próxima de zero Apesar de existirem é claro países de baixo crescimento com gran des dívidas públicas a questão de saber o que provoca o quê é alta mente discutível A controvérsia gerada pelo trabalho de Reinhart e Rogoff 2010 mostra o quanto esse debate esta aquecido No entan to o aspecto mais chocante dessa discussão foi não apenas constatar que o trabalho estatístico publicado na que é considerada a revista de economia mais importante foi feito de maneira incorreta e descui dada mas a rapidez com que as pessoas acreditaram na questão cen tral que a dívida acima de 90 do pib ira necessariamente derrubar o crescimento O corolario tornouse o novo dogma a austeridade trara necessariamente e suficientemente o crescimento de volta E ainda assim existem muitos países com dívida mais alta que cresceram de forma estavel como o Canada a Nova Zelandia e a Australia todos ignorados Ainda mais óbvia é a questão de que aquilo que im porta com certeza não é o tamanho agregado do setor público mas no que ele esta gastando Gastos com papelada inútil ou comissões cer tamente não podem ser comparados àqueles com um sistema de saú de mais funcional e eficiente com os gastos em educação de qualidade ou com pesquisas inovadoras que podem contribuir para a formação do capital humano e tecnologias futuras Na verdade as variaveis que segundo os economistas são importantes para o crescimento como oestadoempreendedor mioloindd 44 10314 347 PM da ideologia da crise à divisão do trabalho inovador 45 educação PD são dispendiosas O fato de os países mais fracos da Europa com uma relação dívidapib muito alta terem gastado muito pouco nessas areas fazendo com que o denominador dessa relação seja prejudicado não deveria surpreender Entretanto as receitas de austeridade que estão sendo impostas a eles atualmente só irão agravar o problema E é aqui que entra a promessa autorrealizavel quanto mais depre ciamos o papel do Estado na economia menos condições teremos de elevar seu nível de jogo e de transformalo em um player importante e assim ele tera menos condições de atrair os melhores talentos Sera coincidência o fato de o Departamento de Energia dos Estados Unidos que é o que mais gasta em PD no governo americano e um dos que mais gasta per capita em pesquisa com energia da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico ocde ter conseguido atrair um físico ganhador de um Prêmio Nobel para dirigilo Ou que esses países com planos muito menos ambiciosos para as organizações governamentais sejam mais suscetíveis às promoções baseadas no com padrio e pouco conhecimento em seus ministérios É claro que o pro blema não é apenas de conhecimento mas a capacidade de atraílo é um indicador da importancia dada às agências públicas em determi nado país O Estado escolhendo vencedores vs perdedores escolhendo o Estado Estamos sempre ouvindo que o Estado deveria ter um papel limitado na economia devido à sua incapacidade para escolher vencedores sejam os vencedores novas tecnologias setores econômicos ou em presas específicas Mas o que é ignorado é o fato de que em muitos dos casos nos quais o Estado falhou ele estava tentando fazer algo bem mais difícil do que aquilo que muitas empresas fazem tentando pro longar o período de glória de uma indústria madura a experiência do Concorde ou o projeto de avião supersônico americano ou tentando lançar um novo setor de tecnologia a internet ou a revolução de ti oestadoempreendedor mioloindd 45 10314 347 PM 46 o estado empreendedor A atuação em um território tão difícil eleva as probabilidades de fa lha Entretanto o fato de estarmos constantemente atacando a capaci dade do Estado de ser um agente eficiente e inovador na sociedade não apenas fez com que fosse muito facil culpalo por algumas de suas falhas como também fez com que não desenvolvêssemos os indicadores preci sos para julgar seus investimentos de forma justa O capital de risco público por exemplo é muito diferente do capital de risco privado Ele se dispõe a investir em areas com risco muito mais alto ao mesmo tem po em que demonstra muito mais paciência e menos expectativas em relação aos retornos futuros Esta é por definição uma situação bem mais difícil Mas os retornos do capital de risco público e privado são compa rados sem que se leve essa diferença em consideração Ironicamente a incapacidade do Estado para defender sua posição para explicar seu papel em relação aos vencedores escolhidos da inter net a empresas como a Apple facilitou as críticas por suas falhas oca sionais como o projeto do avião supersônico por exemplo Ou pior ainda o Estado reagiu às críticas tornandose vulneravel e tímido pre sa facil de lobbies em busca de recursos públicos para o ganho privado ou de gurus que se põem a papaguear os mitos sobre as origens do dinamismo econômico No final dos anos 1970 os impostos sobre ganhos de capital caíram significativamente depois dos esforços empreendidos pelo lobby da in dústria do capital de risco dos Estados Unidos Lazonick 2009 p 73 Os lobistas argumentaram perante o governo que os investidores ha viam financiado tanto a internet quanto a incipiente indústria dos se micondutores e que sem o capital de risco a inovação não aconteceria Assim os mesmos atores que surfaram na onda dos altos investimentos do Estado no que depois se tornaria a revolução pontocom consegui ram convencer o governo a reduzir seus impostos Dessa forma os pró prios bolsos do governo tão importantes para o financiamento da ino vação foram esvaziados por aqueles que haviam dependido deles para alcançar seu sucesso Além disso por não ter confiança em seu próprio papel o governo acaba por se tornar presa facil dos mitos que envolvem a origem da inovação e do empreendedorismo A indústria farmacêutica tenta con oestadoempreendedor mioloindd 46 10314 347 PM da ideologia da crise à divisão do trabalho inovador 47 vencer o governo de que esta sujeita a um excesso de burocracia e agên cias reguladoras ao mesmo tempo em que depende da PD financiada pelo governo Associações de pequenos negócios convenceram os go vernos de muitos países de que não recebem financiamento suficiente enquanto categoria Entretanto em muitos países elas recebem mais apoio do que a polícia sem a contrapartida dos empregos ou inovação que ajude a justificar tal apoio Hughes 2008 Storey 2006 Se o Estado compreendesse melhor como seus próprios investimentos leva ram ao surgimento de novas empresas muito bemsucedidas como Google Apple e Compaq talvez montasse uma defesa mais forte contra tais argumentos Mas o Estado não tem contado com um bom departamento de mar ketingcomunicações Imagine como seria muito mais facil a luta do presidente Barack Obama pela política de saúde nacional nos Estados Unidos se a população do país soubesse do importante papel que o go verno dos Estados Unidos teve no financiamento dos medicamentos mais radicais da indústria tema discutido no capítulo 3 Não se trata de propaganda porém de conscientização sobre a história da tecnologia Na saúde o Estado não tem interferido mas criado e inovado No entanto a história que é contada e na qual infelizmente as pessoas acre ditam fala de uma indústria farmacêutica inovadora e de um governo que se intromete É importante contar a história certa e complexa por varias razões Os altos preços cobrados pelos medicamentos sejam sub sidiados ou não pelo Estado são justificados pela indústria com alegados altos custos em PD A descoberta da verdade não colabora apenas para a melhor elaboração das políticas do governo como também pode ajudar a melhorar o funcionamento do sistema de mercado Evidentemente a ênfase sobre o Estado como agente empreendedor não pretende negar a existência da atividade empreendedora do setor privado desde o papel das jovens empresas que geram dinamismo em novos setores Google por exemplo a importantes fontes de financia mento como o capital de risco O problemachave é que essa é a única história que costuma ser contada O Vale do Silício e a indústria da biotecnologia costumam ser vistos como conquistas dos gênios que es tão por tras de pequenas empresas de alta tecnologia como o Facebook oestadoempreendedor mioloindd 47 10314 347 PM 48 o estado empreendedor ou do grande número de pequenas empresas de biotecnologia em Bos ton Estados Unidos ou Cambridge Reino Unido O atraso da Eu ropa em relação aos Estados Unidos costuma ser atribuído a um setor de capital de risco fraco Exemplos desses setores de alta tecnologia nos Estados Unidos são frequentemente usados para justificar por que pre cisamos de menos Estado e mais mercado inclinando a balança a favor do mercado a Europa poderia produzir seus próprios Googles Mas quantas pessoas sabem que o algoritmo que levou ao sucesso do Google foi financiado por um subsídio de uma agência do setor público a Fun dação Nacional de Ciência nsf Batelle 2005 Ou que os anticorpos moleculares que forneceram as bases para a biotecnologia antes da entrada do capital de risco no setor foram descobertos em laboratórios públicos do Conselho de Pesquisa Médica mrc no Reino Unido Quantas pessoas percebem que muitas das mais jovens e inovadoras empresas americanas foram financiadas não pelo capital de risco pri vado mas pelo capital de risco público como o que é oferecido pelo programa de Pesquisa para a Inovação em Pequenas Empresas sbir As lições dessas experiências são importantes Elas obrigam o de bate a ir além do papel do Estado no estímulo à demanda ou da preo cupação de escolher os vencedores Em vez disso o que temos é um caso de Estado direcionado proativo empreendedor capaz de assumir riscos e criar um sistema altamente articulado que aproveita o melhor do setor privado para o bem nacional em um horizonte de médio e longo prazo É o Estado agindo como principal investidor e catalisador que desperta toda a rede para a ação e difusão do conhecimento O Estado pode e age como criador não como mero facilitador da econo mia do conhecimento A defesa de um Estado empreendedor não é uma nova política industrial porque de fato é o que aconteceu Como explicaram tão bem Block e Keller 2011 p 95 as diretivas industriais do Estado são es condidas basicamente para evitar uma reação da direita conservadora São abundantes as evidências do papel crucial do Estado na história da indústria de computadores da internet da indústria farmacêuticabio tecnológica da nanotecnologia e do setor da tecnologia verde Em todos esses casos o Estado ousou pensar contra todas as probabilidades oestadoempreendedor mioloindd 48 10314 347 PM da ideologia da crise à divisão do trabalho inovador 49 no impossível criando novas oportunidades tecnológicas fazendo os investimentos iniciais grandes e fundamentais permitindo que uma rede descentralizada desenvolvesse a pesquisa arriscada e depois pos sibilitando que o processo de desenvolvimento e comercialização ocor resse de forma dinamica Além das falhas de mercado e de sistema Economistas dispostos a admitir que o Estado tem um papel impor tante costumam apresentar seus argumentos usando uma estrutura específica chamada falha do mercado Segundo essa perspectiva o fato de os mercados serem imperfeitos é visto como a exceção o que significa que o Estado tem um papel a cumprir porém não muito interessante As imperfeições podem surgir por varios motivos a falta de vontade das empresas privadas de investirem em determinadas areas como pesquisa basica nas quais não podem auferir lucros porque os resultados são um bem público acessível a todas as empresas re sultados de PD basicos são uma externalidade positiva o fato de as empresas privadas não incluírem o custo da poluição causada por elas ao fixarem seus preços a poluição é uma externalidade negativa ou o fato de que o risco de certos investimentos é alto demais para que uma única empresa possa arcar com ele levando a mercados incom pletos Considerando essas diferentes formas de falhas do mercado exemplos do papel que se espera do Estado incluiriam pesquisa basica financiada com recursos públicos cobrança de impostos das empresas poluidoras e financiamento público para projetos de infraestrutura Apesar de útil essa argumentação não consegue explicar o papel estra tégico visionario exercido pelo governo ao fazer esses investimentos A descoberta da internet ou o surgimento da indústria da nanotecno logia não ocorreram porque o setor privado queria algo mas não con seguia encontrar os recursos para investir Elas aconteceram devido à visão que o governo tinha de uma area que ainda não havia sido son dada pelo setor privado Mesmo depois da introdução dessas novas tecnologias pelo governo o setor privado continuou a mostrar muito oestadoempreendedor mioloindd 49 10314 347 PM 50 o estado empreendedor receio de investir O governo precisou inclusive apoiar a comercializa ção da internet E passaramse anos até que os investidores capitalistas começassem a financiar empresas de biotecnologia e nanotecnologia Foi o Estado nesse e em tantos outros casos que demonstrou ter um espírito animal mais agressivo Existem varios contraexemplos que poderiam ser usados para ca racterizar o Estado como muito distante de uma força empreendedo ra Afinal de contas o desenvolvimento de novas tecnologias e o apoio a novas indústrias não são o único papel do Estado Mas a admissão das circunstancias em que ele desempenhou um papel empreendedor dara subsídios para políticas que muitas vezes se baseiam na suposição de que o papel do Estado é corrigir as falhas do mercado ou facilitar a inovação para o dinamico setor privado Essas suposições de que tu do o que o Estado tem de fazer é dar um empurrãozinho no setor privado na direção correta que os créditos fiscais funcionarão porque o empresariado esta ansioso para investir em inovação que a remoção de obstaculos e a regulação é necessaria que as pequenas empresas simplesmente por causa de seu tamanho são mais flexíveis e empreen dedoras e deveriam receber apoio direto e indireto que o principal problema da Europa é mera questão de comercialização não passam de mitos Mitos sobre a origem do empreendedorismo e da inovação Mitos que impediram que algumas políticas fossem tão eficientes quan to poderiam ter sido para estimular o tipo de inovação que o empresa riado não teria tentado por conta própria O acidentado cenário de risco Como explicaremos mais detalhadamente no próximo capítulo econo mistas da inovação de tradição evolutiva Nelson e Winter 1982 argu mentam que os sistemas de inovação são necessarios para que o novo conhecimento e a inovação possam se difundir por toda a economia e que sistemas de inovação setorial regional nacional demandam a presença de elos dinamicos entre os diferentes atores empresas instituições finan ceiras pesquisaeducação recursos do setor público instituições inter oestadoempreendedor mioloindd 50 10314 347 PM da ideologia da crise à divisão do trabalho inovador 51 mediarias assim como elos horizontais dentro das organizações e insti tuições Lundvall 1992 Freeman 1995 Entretanto o que tem sido ignorado até mesmo nesse debate é o papel exato que cada ator represen ta realisticamente no cenário de risco acidentado e complexo Muitos erros das atuais políticas de inovação se devem à colocação de atores na parte errada desse cenario tanto no tempo quanto no espaço Por exem plo é ingenuidade esperar que o capital de risco invista nos estagios ini ciais e mais arriscados de qualquer novo setor da economia atualmente como a energia limpa Na biotecnologia nanotecnologia e internet o capital de risco chegou quinze ou vinte anos depois que os investimentos mais importantes foram feitos com recursos do setor público A história mostra que essas areas do cenario de risco dentro dos setores em qualquer momento e no início quando novos setores estão surgindo que são definidas pelo grande investimento financeiro alto nível tecnológico e grande risco mercadológico tendem a ser evitadas pelo setor privado e têm exigido grandes montantes de financiamento de diferentes tipos do setor público assim como a visão e o espírito de liderança do setor público para decolar O Estado esta por tras da maioria das revoluções tecnológicas e longos períodos de crescimento É por isso que um Estado empreendedor é necessario para assumir o risco e a criação de uma nova visão em vez de apenas corrigir as falhas do mercado A falta de entendimento do papel desempenhado pelos varios atores faz com que o governo se torne presa facil de interesses especiais que desempenham seu papel de uma forma retórica e ideológica que carece de evidências ou razão Embora os investidores capitalistas tenham fei to muita pressão para reduzir os impostos sobre os ganhos de capital ja mencionada eles não investem em novas tecnologias com base nas alíquotas fazem seus investimentos baseados na percepção de risco algo reduzido em décadas pelo investimento prévio do Estado Sem um melhor entendimento dos atores envolvidos no processo de inovação corremos o risco de permitir que um sistema de inovação simbiótico em que o Estado e o setor privado se beneficiam mutuamente se trans forme em um sistema parasitario no qual o setor privado consegue su gar benefícios de um Estado que ao mesmo tempo se recusa a financiar oestadoempreendedor mioloindd 51 10314 347 PM 52 o estado empreendedor Ecossistemas de inovação simbióticos vs parasitários Atualmente costumase falar dos sistemas de inovação como ecos sistemas Na verdade esse termo parece estar na ponta da língua de muitos formuladores de políticas e de especialistas em inovação Mas como podemos ter certeza de que o ecossistema de inovação resultara em uma relação simbiótica entre o setor público e o privado e não em uma relação parasitária Isto é o aumento dos investimentos por par te do Estado no ecossistema de inovação fara com que o setor privado invista menos usando os lucros acumulados para financiar ganhos imediatos através de praticas como a recompra de ações ou mais em areas mais arriscadas como formação de capital e PD para pro mover o crescimento no longo prazo Normalmente uma pergunta dessas pode ser equacionada nos ter mos do conceito de crowding out O crowding out é uma hipótese em economia segundo a qual o risco do investimento do Estado é que ele usa economias que poderiam ser utilizadas pelo setor privado em seus próprios planos de investimento Friedman 1979 Os keynesianos têm se manifestado contra a ideia de que os gastos do Estado resultam em crowd out desestímulo do investimento privado enfatizando que is so só aconteceria em um período de utilização de todos os recursos situação que raramente ocorre Entretanto as questões levantadas nes te livro apresentam uma visão diferente a de que um Estado empreen dedor investe em areas nas quais o setor privado não investiria mesmo que tivesse os recursos E que é o papel visionario e corajoso do Estado que tem sido ignorado O investimento empresarial é limitado não por ausência de recursos mas principalmente por sua falta de coragem ou o espírito animal keynesiano pela mentalidade é só mais um ne gócio Estudos feitos junto a empresas mostraram que o que leva à entrada em determinada indústria a decisão de atuar em determinado setor não são os lucros existentes nesse setor mas as oportunidades estimadas em termos de mercado e tecnologia Dosi et al 1997 E essas oportunidades estão ligadas ao montante dos investimentos do Estado nessas areas oestadoempreendedor mioloindd 52 10314 347 PM da ideologia da crise à divisão do trabalho inovador 53 Mas e se esse potencialmente corajoso aspecto do setor privado for reduzido precisamente porque o setor público preenche a lacuna Em vez de equacionar a questão em termos de crowding out acredito que devemos equacionala de forma que resulte na construção de parcerias públicoprivadas que sejam mais simbióticas e menos parasitarias O problema não é o fato de o Estado ter investido demais em inovação tornando o setor privado menos ambicioso É o fato de os formuladores de políticas não terem sido suficientemente ambiciosos para exigir que esse apoio faça parte de um esforço conjunto em que o setor privado também enfrente o desafio Em vez disso grandes laboratórios de PD estão sendo fechados e as pesquisas da sigla PD também estão dimi nuindo as despesas das empresas em PD estão caindo em muitos países como o Reino Unido Hughes e Mina 2011 Embora os gastos do Estado com PD e os gastos do empresariado tendam a estar corre lacionados o primeiro eleva o nível do jogo para este último é impor tante que os formuladores de políticas sejam mais corajosos não só concordando em financiar setores mas também exigindo que os em presarios do setor aumentem sua própria participação e compromisso com a inovação Um estudo recente do mit afirma que a atual ausência de laboratórios corporativos nos Estados Unidos como o parc da Xerox que produziu a tecnologia da interface grafica do usuario que levou aos sistemas operacionais da Apple e do Windows e o Bell Labs ambos cofinanciados por agências do governo é uma das razões para a ma quina de inovação dos Estados Unidos estar correndo risco mit 2013 O problema também aparece nas indústrias como a farmacêutica na qual existe uma tendência para aumentar os investimentos do setor público em PD enquanto os gastos do setor privado estão diminuin do Segundo Lazonick e Tulum 2012 os Institutos Nacionais de Saú de nih gastaram mais de 300 bilhões de dólares na última década 309 bilhões de dólares só em 2012 e se envolveram mais com o D da sigla PD o que significa que absorvem mais custos do desenvolvimen to de medicamentos como testes clínicos enquanto as empresas far macêuticas privadas1 estão gastando menos em PD no total sendo que 1 A partir daqui vamos nos referir a empresas farmacêuticas e a multinacionais far macêuticas grandes empresas internacionais do setor farmacêutico oestadoempreendedor mioloindd 53 10314 347 PM 54 o estado empreendedor muitas delas também estão fechando seus laboratórios de PD É evi dente que o gasto total em PD pode estar aumentando porque o de senvolvimento esta ficando cada vez mais caro Mas isso esconde uma questão de fundo Embora alguns analistas tenham justificado a queda nos gastos com pesquisa em termos de baixa produtividade de PD aumento dos gastos não acompanhados por aumento nas descobertas outros como Angell 1984 exeditora do New England Journal of Me dicine foram mais explícitos ao responsabilizar as multinacionais far macêuticas por não fazerem sua parte Ela argumenta que durante décadas os medicamentos mais radicais e inovadores surgiram em la boratórios públicos com as empresas farmacêuticas preocupadas ape nas em ter também os medicamentos existentes com pequenas varia ções e com o marketing mais detalhes no capítulo 3 Nos últimos anos ceos de grandes empresas farmacêuticas admitiram que sua decisão de reduzir ou em alguns casos eliminar seus laboratórios de PD deveuse ao reconhecimento de que no modelo aberto de inovação a maior parte de sua pesquisa é obtida através de pequenas empresas de biotecnologia ou laboratórios públicos Gambardella 1995 China Brie fing 2012 O foco das multinacionais farmacêuticas esta voltado para essas alianças e para a integração do conhecimento produzido fora em vez de financiar a pesquisa e o desenvolvimento internamente Financeirização Um dos maiores problemas ao qual voltaremos no capítulo 9 tem sido a forma como essa redução nos gastos com PD vem coincidindo com um aumento da financeirização do setor privado Embora a cau salidade possa ser difícil de provar não se pode negar que ao mesmo tempo em que têm reduzido o volume de pesquisa as empresas farma cêuticas têm aumentado o volume de recursos usados para recomprar suas próprias ações estratégia utilizada para aumentar o preço de suas ações o que afeta a cotação das opções de ações e os salarios dos executivos ligados a tais opções Em 2011 por exemplo junto com 62 bilhões de dólares pagos em dividendos a Pfizer recomprou 9 bilhões oestadoempreendedor mioloindd 54 10314 347 PM da ideologia da crise à divisão do trabalho inovador 55 de dólares em ações soma equivalente a 90 de sua receita líquida e 99 de seus gastos com PD A Amgen a maior empresa biofarmacêu tica do mundo tem recomprado ações anualmente desde 1992 em um total de 422 milhões de dólares até 2011 incluindo 83 bilhões apenas em 2011 Desde 2002 o custo da recompra das ações da Amgen superou as despesas da empresa em PD em todos esses anos com exceção de 2004 e no período 19922011 foi equivalente a 115 dos gastos com PD e a 113 da receita líquida Lazonick e Tulum 2011 O fato de as principais empresas farmacêuticas estarem gastando cada vez menos em PD enquanto o Estado esta gastando mais ao mesmo tempo em que aumentam as quantias despendidas em recompra de ações torna esse ecossistema de inovação específico muito mais parasitario do que simbiótico Isso não é efeito do crowding out isso é parasitismo Os esquemas de recompra de ações fazem a cotação disparar benefi ciando os altos executivos administradores e investidores que detêm a maioria das ações da empresa O aumento do valor das ações não gera valor a questão da inovação mas facilita sua extração Os acionistas e os executivos acabam sendo recompensados por pegar carona na onda da inovação criada pelo Estado No capítulo 9 examino mais aten tamente esse problema da extração do valor e pergunto se e como alguns dos retornos da inovação deveriam ser devolvidos para os funcionarios e o Estado que também são elementos fundamentais e acionistas no processo de inovação Infelizmente o mesmo problema parece estar surgindo no emer gente setor da tecnologia limpa Em 2010 o American Energy Innova tion Council aeic uma associação das indústrias do setor solicitou ao governo dos Estados Unidos que triplicasse seus gastos com tecno logia limpa desembolsando 16 bilhões de dólares anuais mais 1 bilhão adicional para a Agência de Projetos de Pesquisa Avançada em Energia Lazonick 2011c Em compensação as empresas do conselho gastaram juntas 237 bilhões de dólares na recompra de ações entre 2001 e 2010 Os principais diretores do aeic vêm de empresas com receita líquida coletiva de 37 bilhões de dólares e gastos com PD no valor aproxima do de 16 bilhões de dólares O fato de acreditarem que os enormes re cursos de suas próprias empresas são insuficientes para promover oestadoempreendedor mioloindd 55 10314 347 PM 56 o estado empreendedor maior inovação em tecnologia limpa da a medida do papel do Estado como principal condutor da inovação ou de sua própria aversão pelo risco ou ambas as coisas O problema da recompra das ações não é isolado Esta fora de con trole na última década empresas do SP 500 gastaram 3 trilhões em recompra de ações Lazonick 2012 Os maiores compradores espe cialmente no setor de petróleo e farmacêutico alegam que isso se deve à falta de novas oportunidades Na verdade em muitos casos os inves timentos mais dispendiosos isto é de capital intensivo em novas opor tunidades como medicina e energia renovavel investimentos com alto risco tecnológico e de mercado estão sendo feitos pelo setor público gwec 2012 Isso levanta a questão quanto ao fato de o modelo de inovação aberta estar se tornando disfuncional Como as grandes em presas estão dependendo cada vez mais das pequenas e do setor públi co tudo indica que os grandes players investem mais em ganhos no curto prazo por meio de truques de mercado do que nos investimen tos de longo prazo Volto a essa questão nos capítulos 9 e 10 Agora que a nova política industrial esta de volta à agenda com muitos países tentando reequilibrar suas economias longe das finan ças e próximos dos setores da economia real é mais importante do que nunca questionar quais são exatamente as implicações desse reequilí brio Mazzucato 2012a Enquanto alguns têm focado a necessidade de outro tipo de parcerias públicoprivadas que possam estimular a inovação e o crescimento econômico o que estou dizendo aqui e fala rei mais sobre isso nos capítulos 8 e 9 é que precisamos ser mais cui dadosos para construir o tipo de parcerias que aumentem os riscos de todos os envolvidos e que não levem a problemas semelhantes àqueles causados pela financeirização da economia a socialização do risco e a privatização dos benefícios O trabalho de Rodrick 2004 tem se mostrado particularmente importante para destacar a necessidade de repensar a interação dos setores público e privado e dar mais atenção aos processos em vez de aos resultados das políticas Seu foco são os tipos de processos que permitem aos setores público e privado aprenderem um com o outro principalmente as oportunidades e restrições com que se deparam Ro oestadoempreendedor mioloindd 56 10314 347 PM da ideologia da crise à divisão do trabalho inovador 57 drick 2004 p 3 O que ele quer dizer é que o problema não é que tipo de instrumento créditos fiscais ou subsídios ou que tipo de setor es colher aço ou software mas como as políticas podem estimular os processos de autodescoberta que estimularão a criatividade e a inova ção Apesar de concordar com sua ideia geral sobre a necessidade de incentivar a exploração e a tentativa e erro na verdade esse é um prin cípio fundamental da teoria evolucionaria de mudança econômica que analiso no próximo capítulo acredito que a história da mudança tecnológica nos ensina que a escolha de determinados setores nesse processo é absolutamente crucial A internet jamais teria acontecido se não tivesse sido escolhida pela darpa e o mesmo vale para a nano tecnologia que foi escolhida pela nsf e depois pelo programa National Nanotech Initiative ambas analisadas no capítulo 4 E o que é mais importante a revolução verde não decolara até que seja escolhida e apoiada pelo Estado como veremos nos capítulos 6 e 7 Voltando à ideia fundamental de Keynes 1926 sobre o papel essen cial do governo o que precisamos perguntar é como instrumentos e políticas horizontais e verticais fazem acontecer o que não aconteceria de outra forma O problema dos créditos fiscais em PD não esta ligado ao fato de serem instrumentos de políticas específicas mas ao fato de terem sido concebidos erroneamente e não contribuírem para aumentar os investimentos privados em PD As evidências mostram que mirar o trabalho em PD em vez da receita através de créditos é muito melhor para isso Lockshin e Mohnen 2012 E o problema de jogar dinheiro em determinada area da ciência não esta no fato de ter sido escolhida mas no fato de não ter sido primeiro transformada para ser menos dis funcional antes de receber apoio Quando tantas empresas envolvidas com ciências naturais estão mais atentas ao preço de suas ações do que em aumentar sua participação em pesquisa simplesmente subsidiar essas pesquisas só vai piorar o problema em vez de criar o tipo de apren dizado citado por Rodrick 2004 oestadoempreendedor mioloindd 57 10314 347 PM