Teoria da Burocracia: Análise e Reflexões Contemporâneas

1 Teoria da Burocracia Teoria da Burocracia Vania Martins 2 Teoria da Burocracia Sumário Introdução 03 Objetivos 04 Estrutura do Conteúdo 04 Teoria da Burocracia Tópico 1 Contexto de Surgimento 05 Tópico 2 Características do Modelo Burocrático de Organização 07 Tópico 3 Vantagens da Burocracia 09 Tópico 4 Disfunções da Burocracia 12 Tópico 5 A Teoria da Burocracia Hoje 16 Resumo 20 Leitura Complementar 21 Referências Bibliográficas 22 3 Teoria da Burocracia Devido a sua importância nas sociedades modernas as organizações formais foram alvo de diversos estudos dentre eles o do sociólogo alemão Max Weber que analisou como o fenômeno da burocracia emergiu e se consolidou nessas organizações As organizações formais apresentam em diferentes graus diversos princípios da burocracia Esse modelo baseado em princípios como a impessoalidade a formalidade e o profissionalismo veio a se tornar juntamente com os princípios clássicos de organização da produção de Taylor e Ford um dos pilares da sociedade industrial capitalista no século XX Nos dias atuais a aplicabilidade os conflitos e as transformações desse modelo de organização são alvo de debates no campo das teorias de administração 4 Estrutura do Conteúdo Objetivos Teoria da Burocracia Esperamos que ao final deste conteúdo você seja capaz de 1 Compreender as características do modelo burocrático de organização e identificar sua existência nas organiza ções formais 2 Analisar as vantagens desse modelo de organização 3 Reconhecer as principais disfunções geradas pela burocracia no contexto atual das organizações Para que você compreenda melhor a Teoria da Burocracia este conteúdo está dividido nos seguintes tópicos 1 Contexto de Surgimento 2 Características do Modelo Burocráti co de Organização 3 Vantagens da Burocracia 4 Disfunções da Burocracia 5 A Teoria da Burocracia Hoje 5 Teoria da Burocracia Capitalismo Estado Moderno Burocracia Moderna De um lado as empresas capitalistas consolidadas a partir da Revolução Industrial enfrentavam o desafio de administrar um grande número de pessoas tarefas complexas e um sistema de produção em constante evolução tecnológica Isso vai tornando cada vez mais necessária a existência de profissionais especializados recrutados e selecionados com base em critérios técnicos tendo condutas definidas por regras formais além de um corpo administrativo capaz de intermediar a relação entre patrões e empregados MOTTA VASCONCELOS 2006 1 Contexto de Surgimento O primeiro grande estudo sistemático sobre a burocracia foi feito pelo sociólogo alemão Max Weber 18641920 no início do século XX alcançando grande influência na administração por volta dos anos 1940 A burocracia é um modelo bastante desenvolvido e complexo de organização formal na qual as linhas de autoridade são distribuídas em uma hierarquia muito bem definida e as pessoas desempenham tarefas especializadas e claramente orientadas por regras Para Weber a burocracia é o modelo predominante de organização nas modernas sociedades industriais Ela ganha terreno nessas sociedades a partir do capitalismo e da formação do Estado moderno quando as organizações atingiram uma escala mais ampla e complexa gerando novas exigências administrativas MOTTA VASCONCELOS 2006 6 Teoria da Burocracia Em outras palavras a sociedade moderna foi se estruturando cada vez mais em torno de organizações formais de diversos tipos como exércitos sindicatos escolas partidos políticos agências governamentais e grandes empresas que não podiam mais dispensar o uso das técnicas burocráticas Sendo assim vamos agora entender as características desse modelo de organização Por outro lado o Estado gradativamente deixa de ter sua autoridade fundamentada em princípios religiosos passando a se organizar cada vez mais a partir de instrumentos racionais e legais Os governantes deixam de ser vistos como representantes de um poder divino de costumes ou de tradições sagradas para se tornar autoridades ocupantes de cargos que possuem um poder limitado pelas leis do país MOTTA VASCONCELOS 2006 7 Teoria da Burocracia 2 Características do Modelo Burocrático de Organização Observe no infográfico abaixo as características do Modelo Burocrático de Organização de Max Weber segundo Lakatos 1997 9 Teoria da Burocracia A burocracia é uma estrutura social racionalmente organizada O sentido geral deste modelo de organização aponta a disciplina a rotina e a padronização Em uma burocracia cada participante sabe qual é a sua tarefa como executála e qual é sua capacidade de comando sobre os outros Desse modo a burocracia tende a evitar conflitos trazendo a ordem para a organização Ou seja Assim podemos dizer que uma das principais consequências da burocracia é a previsibilidade pois as ações e os procedimentos já estão previamente definidos pelas normas e a hierarquia pode ser utilizada para garantir o seu cumprimento 3 Vantagens da Burocracia Vamos acompanhar um pequeno trecho de Weber 19821920 no qual ele aponta as vantagens da burocracia A razão decisiva para o progresso da organização burocrática foi sempre a supe rioridade puramente técnica sobre qualquer outra forma de organização O meca nismo burocrático plenamente desenvolvido comparase a outras organizações exatamente da mesma forma pela qual a máquina se compara aos modos nãome cânicos de produção Precisão velocidade clareza conhecimento dos arquivos continuidade discrição unidade subordinação rigorosa redução do atrito e dos custos de material e pessoal são levados ao ponto ótimo na administração rigoro samente burocrática a burocracia treinada é superior em todos esses pontos WEBER 19821920 p 249 10 Teoria da Burocracia Dada sua capacidade de aumentar o controle sobre as pessoas e os processos a burocracia é vista por Weber como uma forma de dominação ou autoridade baseada na crença das pessoas na validade das leis formais e impessoais que regem a organização suas normas códigos contratos etc Por isso Weber também chamou a dominação burocrática de dominação racionallegal Em outras formas de dominação apontadas por Weber não existe esse tipo de aparato formallegal Por exemplo na dominação tradicional as pessoas acreditam em costumes muito antigos ou sagrados e não utilizam instrumentos formais para regular suas condutas É o caso da sociedade feudal que existiu antes da moderna sociedade industrial Outro tipo de dominação a carismática segue uma lógica parecida com a dominação tradicional dispensando também a justificativa legal Tratase de um tipo de dominação muito pessoal porque está baseada nas qualidades pessoais do líder carismático que é capaz de atrair e influenciar as pessoas mesmo não tendo uma posição formal pra isso Como chama a atenção Sennett 2006 outra grande vantagem da burocracia é que ela favorece o mérito e a competência além de proteger as pessoas contra ações arbitrárias e discriminatórias Nos primórdios da administração nas indústrias o nepotismo favorecimento de parentes e os julgamentos arbitrários dos encarregados de gerenciar as organizações eram práticas muito comuns diante da falta de critérios técnicos e impessoais de seleção e de promoção dos funcionários na organização Os cargos eram atribuídos às pessoas em função de sua riqueza posição de classe ou origem familiar e não por treinamento e especialização Na organização burocrática ao contrário para cada cargo são definidos os talentos e qualificações que um candidato precisa ter para ingressar ou ser promovido na organização fazendo valer o critério do mérito sobre o favoritismo 11 Teoria da Burocracia Quando apontamos as características da burocracia estamos falando de um modelo ideal Inclusive é muito importante que você entenda que Weber não criou a burocracia como se costuma dizer e sim uma teoria sobre ela Na verdade o sociólogo nem sequer chegou a defender a burocracia mas foi um dos primeiros a detectar um fenômeno concreto que estava acontecendo na sociedade no final do século XIX quando as organizações estavam desenvolvendo mecanismos de controle para lidar com os conflitos daquele contexto Max Weber Weber então estudou esse fenômeno de modo a entender quais eram suas principais características reunindoas em sua teoria da burocracia Weber encarava o modelo burocrático de organização como um tipo ideal e ideal não quer dizer algo que deveria ser adotado e sim algo que é intelectualmente construído isto é tratase de um conceito Como todo conceito não existe em sua forma pura na realidade mas serve como modelo para analisar e compreender os casos concretos 12 Teoria da Burocracia Isso na prática quer dizer que podemos usar o modelo burocrático de organização para medir o quanto uma organização é burocrática ou não Sendo assim percebemos que muitas vezes as organizações se afastam desse tipo ideal de organização Por isso alguns estudiosos como Robert Merton Philip Selznick e Alvin Gouldner começaram a apontar críticas à burocracia especialmente por causa de sua dificuldade em lidar com o ambiente diverso e mutável na era da globalização Vamos então falar das Disfunções da Burocracia 4 Disfunções da Burocracia Como cliente das organizações certamente você já deve ter percebido alguns dos problemas ocorridos na burocracia e que serão apontados aqui Muitas vezes quando somos atendidos em uma organização temos uma pilha de documentos para preencher somos transferidos de departamento em departamento sem ter nenhum problema resolvido e no final somos massacrados pelas normas da casa Mas antes é importante esclarecer que o termo disfunção se refere ao mau funcionamento da burocracia isto é às consequências imprevistas que levam a burocracia ao caminho oposto ao da eficiência Embora a ordem a disciplina a hierarquia e outras características burocráticas sejam importantes para as organizações elas também podem adquirir uma forma inflexível que acaba trazendo sérias dificuldades para os que atuam no ambiente globalizado de negócios Veja no infográfico a seguir as Disfunções da Burocracia de acordo com Lakatos 1997 e Merton 1968 13 Teoria da Burocracia DISFUNÇÕES DA BUROCRACIA Superconformidade às Normas O funcionário burocrático tende a interiorizar as regras e apegar se de modo exagerado aos regulamentos sofrendo uma espécie de miopia que o leva a considerar a manutenção da regra mais importante do que qualquer outra finalidade da organização Perdese a iniciativa a criatividade e a flexibilidade O funcionário tende a limitar o atendimento do público a formas padronizadas frustrando os que apresentam problemas particulares e pessoais Excesso de Formalismo A necessidade de documentar as comunicações e procedimentos a fim de tudo comprovar gera o excesso de documentação papelada e as vias adicionais de formulários sem as quais nada funciona como se o mero registro fosse a principal finalidade da organização A solução de qualquer problema seja do cliente seja da própria organização fica emperrada 14 Teoria da Burocracia Rigidez no Processo Decisório O princípio burocrático da delimitação de esferas de autoridade determina que o poder de decisão esteja nas mãos de quem ocupa determinada posição hierárquica o que infelizmente nem sempre coincide com o conhecimento ou a disponibilidade que são necessários à solução dos problemas Muitas vezes quem toma as decisões não é especialista no assunto mas o ocupante do cargo de maior nível Desse modo muitas ideias são rejeitadas porque são sugeridas pela pessoa errada enquanto outras ideias são aprovadas por serem apresentadas pela pessoa certa Despersonalização dos Relacionamentos Como a ênfase burocrática recai sobre a racionalidade e a eficiência as pessoas sentem que não são nada mais do que números para as organizações que tendem a desprezar aspectos individuais e pessoais A singularidade humana não encontra lugar diante dos frios padrões da burocracia Resistência a Mudanças Na burocracia o funcionário obtém domínio sobre as rotinas e procedimentos com base no conhecimento e na prática diária das normas e regulamentos Assim qualquer possibilidade de alteração desses padrões de funcionamento é recebida como uma ameaça à segurança adquirida no desempenho da função 15 Teoria da Burocracia Com todas essas disfunções a burocracia tornase esclerosada e fechada ao cliente que deveria ser seu próprio objetivo dificultando a mudança a inovação e a criatividade Johnston 1994 estudou a percepção dos clientes a respeito das organizações burocráticas e confirmando as disfunções listadas acima verificou que o termo burocracia aparece associado a aspectos negativos como As normas da organização não satisfazem à situação de cada cliente A organização não se mostra disposta a admitir enganos e tenta transferir ao cliente a culpa de seus próprios erros As normas parecem ter sido projetadas somente em benefício da organização e em detrimento dos clientes É muito difícil aprovar qualquer exceção as normas Os empregados não tratam bem o cliente dando a impressão de não se importarem se o cliente está satisfeito ou não Os empregados passam a impressão de não estarem satisfeitos com o trabalho na organização É difícil se comunicar com a organização fora do expediente e mesmo dentro do expediente os clientes são transferidos de um ramal para vários outros 16 Teoria da Burocracia 5 A Teoria da Burocracia Hoje Você pode imaginar a série de conflitos que as disfunções podem provocar entre os membros de uma organização e principalmente entre organização e clientes que se sentem frustrados em suas necessidades particulares e pessoais diante de funcionários que se limitam a aplicar normas da casa e a padronizar o atendimento O problema é que padrões burocráticos engessados como a hierarquia excessivamente rígida e centralizada e a inflexibilidade na aplicação das regras geralmente ocasionam problemas considerados fatais em um ambiente de mudanças lentidão nas decisões e nos processos administrativos resistência a mudanças e incapacidade de prestar atendimento personalizado É justamente por conta dessas disfunções que a palavra burocracia acabou virando no senso comum sinônimo de demora e de incompetência administrativa 17 Teoria da Burocracia É claro que esses conflitos são muito negativos para as organizações que enfrentam ambientes competitivos onde as mudanças são aceleradas as exigências dos clientes elevadas e a inovação indispensável à sobrevivência DRUCKER 1999 Você percebe o dilema que existe aqui As organizações precisam encontrar um ponto de equilíbrio em suas estruturas burocráticas de modo que não pequem pela falta nem pelo excesso de burocracia Observe que tanto a ausência quanto o excesso de burocracia podem causar muitos problemas às organizações ESCASSEZ DE BUROCRACIA Falta de profissionalismo Indisciplina desordem Informalidade ausência de documentação Apadrinhamento EXCESSO DE BUROCRACIA Excesso de exigências Lentidão nos processos Hierarquia rígida Cliente insatisfeito Fonte Adaptado de Idalberto Chiavenato Teoria Geral da Adminstração 2003 Por isso diversos autores propuseram alterações no modelo burocrático de modo a procurar manter as vantagens desse modelo e ao mesmo tempo confrontar seus principais problemas Vamos acompanhar as propostas de alguns destes autores conforme Chiavenato 2003 Alvin Gouldner realizou uma pesquisa na qual concluiu que existe uma enorme variedade de graus de burocracia dependendo de qual característica é analisada É possível que uma organização seja muito burocratizada em termos de normas formais porém pouco burocratizada na divisão racional do trabalho Gouldner concluiu que a burocracia é muito útil às organizações mas deve ser dosada nem em excesso conduzindo a rigidez nem em escassez gerando desorganização 18 Teoria da Burocracia Philiph Selznick alertou que a organização não pode perder sua capacidade adaptativa devendo criar maneiras de captar as demandas dos participantes internos e dos clientes externos de modo a se manter ajustada a elas Já para Toffler o processo de desburocratização das organizações alcançou tal nível que seria possível identificar o surgimento de um novo modelo de organização diferente da burocracia a adhocracia Esse modelo não se fixa em procedimentos ou tarefas rigidamente padronizadas pois está baseado na constante mudança de funções processos e em uma estrutura mais aberta à participação criativa de seus integrantes Na mesma linha de pensamento Clegg e Hardy afirmam que as organizações se afastaram de tal forma do modelo da burocracia que teriam se tornado pósburocráticas descentralizadas e organizadas em torno de redes conectadas pela tecnologia de informação e pela liderança facilitadora que tende a resolver de maneira participativa os conflitos e problemas da empresa De acordo com Motta e Vasconcelos 2006 o modelo de Weber refletia as características rígidas de sua época Porém o que ocorre nos dias atuais é que a burocracia sem abandonar por completo as características apontadas por Weber ajusta se a um novo contexto social no qual a competição global e as aceleradas transformações econômicas e tecnológicas tornam a capacidade de adaptação rápida uma questão de sobrevivência para as organizações 19 Teoria da Burocracia Os críticos da burocracia têm razão em suas ponderações afinal o modelo burocrático assim como ocorria nas teorias anteriores não englobava o ambiente externo da organização Por isso as dificuldades em relação ao engessamento de sua estrutura e a incapacidade de enxergar novas demandas vindas do mercado Além disso no que diz respeito ao ambiente interno a burocracia deixa de lado qualquer aspecto que não seja formal na organização As interações humanas que não sejam previstas pelas normas que regem os cargos e as funções não recebem qualquer atenção na Teoria da Burocracia Estudiosos que fizeram a crítica do modelo burocrático de Weber como Merton Selznick e Gouldner acabaram formando uma nova escola de pensamento a Abordagem Estruturalista Na seção Leitura Complementar página 21 Um texto sobre burocracia em três vias de Vinícius AA que aborda as questões da Burocracia Não deixe de ler Você também poderá ler uma compilação dos escritos de Max Weber sobre a burocracia no livro O que é a burocracia editado pelo Conselho Federal de Administração 20 Teoria da Burocracia Analisamos o surgimento do modelo burocrático de organização nas sociedades industriais a partir do desenvolvimento do capitalismo e dos estados modernos Caracterizamos o modelo de burocracia desenvolvido pelo sociólogo Max Weber como uma estrutura social racionalmente organizada cujas consequências são a padronização e a previsibilidade das condutas e procedimentos nas organizações Considerando o modelo de burocracia proposto por Weber como um tipo ideal identificamos a existência de características burocráticas em maior ou menor grau em diversos tipos de organizações formais existentes na sociedade Contudo identificamos também as disfunções do modelo burocrático apontando que a hierarquia excessivamente rígida centralizada e a inflexibilidade na aplicação das regras levam a organização a apresentar dificuldades de adaptação ao ambiente competitivo atual 21 Teoria da Burocracia Um Texto sobre Burocracia em Três Vias de Vinicius AA Disponível em httpwwwrecantodasletrascombrcronicas2954289 O que é a Burocracia de Max Weber Disponível em httpwwwcfaorgbrservicospublicacoesoqueeaburocracialivro burocraciadiagramacaofinalpdf 22 Teoria da Burocracia CHIAVENATO Idalberto Teoria Geral da Administração Rio de Janeiro Elsevier 2003 DRUCKER Peter Sociedade póscapitalista São Paulo Publifolha 1999 JOHNSTON Kenneth Derrote a Burocracia Rio de Janeiro Ediouro 1994 LAKATOS Eva Maria Sociologia da Administração São Paulo Atlas 1997 MERTON Robert K Sociologia teoria e estrutura São Paulo Mestre Jou 1968 MOTTA Fernando Prestes VASCONCELOS Eduardo Teoria Geral da Administração Rio de Janeiro Thomson 2006 SENNETT Richard A Cultura do Novo Capitalismo Rio de Janeiro Record 2006 WEBER Max Ensaios de Sociologia Rio de Janeiro Guanabara 19821920