O Peso do Governo no PIB: Análise dos Indicadores Econômicos

1 O SETOR PÚBLICO I 1 INTRODUÇÃO O PESO DO GOVERNO NO PIB Os gráficos abaixo mostram dois indicadores importantes do peso do governo na atividade econômica de um país O indicador GQ mede a participação das compras governamentais de bens de consumo investimento no total do dispêndio interno bruto e portanto no PIB Outro critério bastante utilizado para medir a participação do Estado na atividade econômica é a verificação dos indicadores de carga tribu tária Carga tributária bruta TQ e Carga tributária líquida T RQ onde T é a arrecadação tributária e R são as transferências do governo para o setor privado vide definições no item 4 abaixo Obs Qualquer mensuração do peso do Estado na economia deve ser construída com o indicador em relação ao PIB Q para evitar distor ções associadas ao tamanho das economias1 O gráfico abaixo mostra a evolução de ambos os indicadores para o Brasil Moral da estória em todo o mundo hoje os governos têm uma im portante participação no PIB mas nem sempre foi assim vide a este respeito Cano 2007 cap 5 itens 51 e 52 No Brasil é comum ouviremse reclamações sobre a carga tributária e o excesso de tamanho do Estado2 Comparações internacionais contudo mostram que a carga tributá ria bruta é3 Menor que a de países desenvolvidos 1 Imagine duas economias uma com G US 10 bilhões e outra com G US 1 bilhão Podese ter a impressão de que o Estado na economia é maior que na segunda mas esta interpretação é ilusória Imagi ne por exemplo que na primeira economia o PIB é de US 100 bilhões e na segunda de US 5 bilhões Resulta que na primeira o Estado responde por 10100 10 da produção do país enquanto na segunda esse número alcança 15 20 Assim na segunda economia a participação do Estado no PIB é mais importante 2 O leitor deve ter em mente que isso é comum a quase todos os países do mundo pois ninguém gosta de pagar impostos 3 Vide httpwwwreceitafazendagovbrPublicoestudoTributariosestatisticasCTB2010pdf 2 Superior a dos países com nível de renda por habitante similar Extremamente mal distribuída4 Por outro lado no caso brasileiro há uma grande distância entre a carga tributária bruta e a líquida causada pelo grande peso das transferências do governo para o setor privado R5 Como as transferências do governo acabam voltando ao setor privado alguns autores argumentam que a carga tributária lí quida representa uma medida mais adequada da participação do Estado na economia Os dados mostram que a carga líquida no Brasil é6 Bem menor que a dos países desenvolvidos Similar à média dos países com nível equivalente de renda per capita Outro indicador interessante do tamanho do Estado é o nú mero de funcionários públicos de todas as esferas federal estadual e municipal em relação ao tamanho da população Enquanto em países com forte Estado do BemEstar Social como a França este indicador chega a 10 da população e em países mais liberais com Estado menor como os EUA este indicador chega a 5 da população no Brasil este indicador é de 3 revelando fortes deficiências7 no provimento mesmo dos serviços públicos essenciais 2 O DEBATE SOBRE AS FUNÇÕES DO GOVERNO NA ECONOMIA Concordância entre ortodoxos e heterodoxos sobre algumas funções básicas falhas de mercado bens públicos monopólios naturais externali dades Debate sobre os demais pontos giram em torno de duas questões falhas de mercado x falhas de governo 4 A carga tributária brasileira por ser extremamente concentrada em impostos indiretos ICMS IPI etc diferentemente dos países mais desenvolvidos onde os impostos diretos IRPF IPTU etc têm maior peso acaba incidindo de forma preponderante sobre a renda das famílias mais pobres agravando a pés sima distribuição de renda nacional uma das piores do mundo Quando a carga tributária apresenta tais características dizse que a tributação é regressiva quando o oposto se dá que ela é progressiva 5 Este grande peso das transferências se explica majoritariamente pelo fato de que o Brasil tem já há bas tante tempo uma das taxas reais de juros mais elevadas do mundo que acaba sobrecarregando o serviço da dívida pública e criando este tipo de distorção 6 Vide por exemplo httpcriticaeconomicawordpresscom20070903cargatributarianobrasile baixa 7 Vide Carvalho Filho Enêuton Dornellas Pessoa 2002 Evolução do Emprego Público no Brasil nos Anos Noventa Tese de Doutorado IEUnicamp Dados mais recentes mostram que o quadro não se alte rou ainda de forma significativa 3 discussão de eficiência relativa teoria da agência eficiência de pende da QUALIDADE DO CONTROLE e não do fato da empresa ser pública e privada8 3 CONCEITOS DE GOVERNO E DE SETOR PÚBLICO Governo às vezes também chamado de administrações públicas in clui as várias esferas federativas Governo federal governos estaduais e municipais tanto na administração direta ministérios secretarias etc quanto na indireta autarquias fundações etc porém exclui as empresas estatais Setor público governo empresas estatais Empresas estatais são sociedades de economia mista embora contro ladas pelo poder público podem possuir participação privada em seu capital e seguem normas legais similares às aplicadas as empresas pri vadas 4 CATEGORIAS DE DESPESAS E DE RECEITAS PÚBLICAS G compras de bens finais de consumo e de investimento R transferências do setor público para o setor privado juros da dívida pública aposentadorias INSS bolsafamília T arrecadação tributária Receita corrente líquida do setor público ar recadação direta e indireta outras receitas correntes líquidas subsídios Obs importante T tY a arrecadação não depende apenas da vontade do governo mas também do comportamento da economia O governo controla t mas não T 5 POLÍTICA FISCAL Definese como ação de política fiscal qualquer decisão que seja to mada com a finalidade de afetar as despesas ou receitas públicas A política fiscal pode ser classificada como Política fiscal expansionista ou expansão fiscal quando G eou R são aumentadas eou t é reduzida 8 No Brasil há muita confusão entre as discussões sobre a eficiência microeconômica do gasto público e as discussões sobre a dimensão adequada de gastos e tributação que é macroeconômica 4 Política fiscal contracionista contração ou consolidação fiscal quando G eou R são diminuídas eou t é aumentada Cuidado por causa do efeito do PIB sobre a arrecadação quedas e aumentos na arrecadação podem acontecer sem mudança em t Por is so nem a variação da arrecadação nem a existência de déficits ou su perávits públicos devem ser considerados como indicadores da exis tência de políticas fiscais contracionistas ou expansionistas 6 O ORÇAMENTO E AS DIVERSAS FORMAS DE CONTABILIZAR OS RESUL TADOS DO SETOR PÚBLICO a Saldo orçamentário Og T R G T R G Se T G R implica Og 0 superávit público Se T G R implica Og 0 equilíbrio orçamentário Se T G R implica Og 0 déficit público Obs importante como o governo não controla diretamente sua arre cadação a situação do orçamento não depende apenas da sua vonta de mas também do comportamento do PIB que depende também de decisões de agentes privados Um déficit pode surgir não porque o governo aumentou os gastos ou baixou a alíquota tributária mas sim porque a arrecadação caiu em virtude de uma queda no PIB por exemplo Todos os indicadores da situação das finanças públicas devem sempre ser considerados em relação ao PIB para evitar distorções relacionadas ao tamanho das economias9 b NFSP Necessidades de financiamento do setor público Definição NFSP Og T R G Portanto cuidado NFSP 0 implica déficit NFSP 0 implica superávit 9 Suponha que inicialmente um país tenha um déficit público de 30 bilhões e um PIB de 600 bilhões perfazendo uma relação déficit públicoPIB de 5 Se o déficit público salta para 40 bilhões mas o PIB aumenta para 800 bilhões a relação déficit públicoPIB permanece em 5 5 Diferentes critérios utilizados para a mensuração do orçamento pú blico Og ou NFSP Resultado nominal inclui todos os gastos e receitas em termos no minais sem descontar o efeito da inflação Resultado operacional inclui todos os gastos e receitas porém des contado o efeito da inflação Resultado primário é igual ao resultado nominal menos as despe sas nominais com o pagamento de juros sobre a dívida pública Exemplo imagine que o país tenha a seguinte situação T 500 G 450 montante de juros pagos sobre a dívida pública Jg 100 outras transferências exceto juros da dívida pública R Jg 25 Perceba que o total de transferências será dado por R R Jg Jg 25 100 125 Pelo conceito nominal teremos Og nominal T R G 500 125 450 75 déficit público segundo o conceito nominal Mas pelo critério primário teremos Og primário T R Jg G 500 25 450 25 su perávit público pelo conceito operacional Conclusões 1 é possível ter superávit primário e déficit nominal ou ope racional caso do Brasil hoje 2 a política monetária ao afetar a taxa de juros que incide sobre a dívida pública afeta os resultados nominal e ope racional mas não o primário O gráfico abaixo mostra a evolução do NFSP nominal e primário do Brasil como do PIB10 10 Vide Além 2007 para comparações internacionais 6 Desde 1999 o Brasil adotou um sistema de metas de superávit primá rio segundo o qual o governo deve fazer a política fiscal de modo a ob ter um superávit primário mínimo planejado como do PIB c Poupança do Governo Definição Sg T R Cg Se T R Cg Sg 0 Se T R Cg Sg 0 Compare os conceitos de déficitsuperávit com de poupança Og T R G T R Cg Ig Sg T R Cg a diferença é que como em geral Ig 0 então G Cg Exemplo se T 100 R 10 Cg 80 Ig 20 G Cg Ig 100 en tão Og T R G 100 10 100 10 déficit público Sg T R Cg 100 10 80 10 poupança pública positiva Isto significa que um país pode ter poupança governamental positiva e ainda assim ter déficit público 7 7 Conclusão O Estado é um agente econômico especial cujas finanças devem ser guiadas por uma lógica diferente da dos agentes privados compara ções típicas com o funcionamento de uma empresa privada normal mente implicam erros grosseiros de avaliação da política macroeconô mica afirmações do tipo o Estado deve equilibrar o orçamento pois se gastar mais do que arrecada quebra são errôneas pois O Estado ao contrário de uma empresa privada nunca pode ter sua falência decretada a pedido de seus credores O Estado ao contrário de uma empresa privada tem capacidade ilimitada para pagar seus compromissos financeiros já que pode para tanto emitir moeda nível federal independentemente de isto ser bom ou ruim para a economia veremos nos modelos seguintes em que circunstâncias a emissão de mais moeda pelo Estado pode ser positiva ou negativa para a economia de um país Dada a participação significativa do Estado nas economias capitalis tas modernas o gasto público tem efeitos macroeconômicos signifi cativos diferentemente dos gastos de uma empresa privada co mum A contabilidade das finanças públicas e das finanças privadas é completamente diferente o conceito de déficitsuperávit público NÃO É comparável ao de lucroprejuízo privado No cálculo do déficit público a compra de bens de investimento está incluída dentro dos gastos governamentais já que G Cg Ig então Og T R Cg Ig o valor Ig dos investimentos públi cos é contabilizado como uma despesa de modo que quando os investimentos governamentais aumentam tendem a piorar a si tuação do orçamento e viceversa No cálculo do lucro privado o valor dos investimentos privados NÃO É incluído no cálculo da despesa mas contabilizado como ativo apenas a parcela relativa à sua depreciação é lançada co mo despesa Os conceitos são diferentes e portanto não são comensurá veis Se o critério empregado para calcular o déficit público acima exposto fosse aplicado também para calcular o lucro das empresas privadas muitas delas passariam parte signifi cativa de suas vidas econômicas em déficit ainda quando 8 pelos critérios da contabilidade privada fossem consideradas saudavelmente lucrativas