As Políticas Públicas no Brasil: Heranças, Tendências e Desafios

As Políticas Públicas no Brasil heranças tendências e desafios1 Tânia Bacelar Para abordar o tema das políticas públicas no Brasil vamos tratálo em três grandes blocos O primeiro discutirá a herança das políticas públicas no Brasil O segundo as novas tendências da economia mundial e suas repercussões nas políticas públicas nacionais E o terceiro as ameaças e oportunidades para o movimento popular brasileiro 1 Herança das Políticas Públicas no Brasil Chamamos de herança recente o período que vai dos anos 30 até hoje quando o Brasil passa por uma transformação muito grande Nos anos 20 era um país rural e agrícola O censo de 1920 revelava que 30 da população brasileira vivia nas cidades e 70 no campo Cinqüenta anos depois ocorria o inverso 70 nas cidades e 30 no campo Até 1930 a economia do Brasil era uma economia agrícola Em 1980 o Brasil era o oitavo PIB industrial do mundo Depois dos sete grandes o oitavo era o Brasil Isto nos dá uma idéia da mudança de perfil na sociedade e na economia em meio século O que alguns países levaram séculos para fazer o Brasil fez em cinqüenta sessenta anos Transformouse numa potência industrial média com a maior parcela da sua gente morando nas cidades Este é o perfil atual do Brasil Para entender os dias de hoje é necessário saber que Estado tínhamos anteriormente e que heranças e traços foram se fixando nesse percurso Essencialmente o que caracterizava o Estado brasileiro nesse período 19201980 era seu caráter desenvolvimentista conservador centralizador e autoritário Não era um Estado de BemEstar Social O Estado era o promotor do desenvolvimento e não o transformador das relações da sociedade Um Estado conservador que logrou promover transformações fantásticas sem alterar a estrutura de propriedade por exemplo Nessa fase o grande objetivo do Estado brasileiro era consolidar o processo de industrialização Desde o começo do século optouse pela industrialização A grande tarefa era consolidar esse processo e fazer do Brasil uma grande potência Assim o grande objetivo era de ordem econômica construir uma potência intermediária no cenário mundial O Estado desempenhava a função de promover a 1 Texto retirado de Santos Junior Orlando Alves doset al organizadores Políticas Públicas e Gerstão Local programa interdisciplinar de capacitação de conselheiros municipais Rio de Janeiro FASE 2003 Drª em Economia Planejamento e Organização do Espaço Profª dos cursos de pósgraduação em Geografia Ciência Política e Desenvolvimento Urbano da Universidade Federal de Pernambuco 2 acumulação privada na esfera produtiva O essencial das políticas públicas estava voltado para promover o crescimento econômico acelerando o processo de industrialização o que era pretendido pelo Estado brasileiro sem a transformação das relações de propriedade na sociedade brasileira Essencialmente o que caracterizava o Estado brasileiro nesse período 19201980 era seu caráter desenvolvimentista conservador centralizador e autoritário O Estado brasileiro é tradicionalmente centralizador A pouca ênfase no bemestar ou seja a tradição de assumir muito mais o objetivo do crescimento econômico e muito menos o objetivo de proteção social ao conjunto da sociedade fez com que o Estado adquirisse uma postura de fazedor e não de regulador Nós não temos tradição de Estado regulador mas de Estado fazedor protetor não temos tradição de Estado que regule que negocie com a sociedade os espaços políticos o que só hoje estamos aprendendo a fazer O Estado regulador requer o diálogo entre governo e sociedade civil e nós não temos tradição de fazer isso O Estado centralizador em muitos momentos da nossa vida recente juntase ao autoritário tivemos uma longa ditadura no período Vargas e depois uma longa ditadura nos governos militares pós64 Então o viés autoritário é muito forte nas políticas públicas do país Dado o seu caráter autoritário o Estado não precisava se legitimar perante a grande parcela da sociedade ficando refém dos lobbies dos poderosos nos gabinetes principalmente de Brasília já que se concentra na União E as grandes lideranças nos períodos das ditaduras nem pressão podiam fazer Algumas estavam exiladas outras foram mortas Assim a tradição o ranço da vertente autoritária tornouse um traço muito forte nas políticas públicas do país e as políticas públicas eram muito mais políticas econômicas Se olharmos a história recente as políticas sociais e as políticas regionais são meros apêndices não são o centro das preocupações das políticas públicas Nelas o corte era predominantemente compensatório porque o central era a política econômica já que a política industrial era hegemônica porque o projeto central era a industrialização Esse perfil autoritário e conservador também se traduz na maneira como tradicionalmente são pensadas as políticas sociais Quem está lá em Brasília tende a pensar que o Brasil é uma média E a média não diz quase nada do Brasil que é um país muito heterogêneo A conseqüência dessa leitura é a dificuldade em considerar a heterogeneidade real do Brasil Cada lugar requer uma solução que venha da realidade Quando se tem uma política 3 centralizada o tratamento é homogeneizado A centralização faz com que as propostas venham de cima para baixo e essa é uma tradição das políticas sociais no país Juntase a isso a conseqüente dificuldade de promover a participação da sociedade Esse perfil autoritário e conservador também se traduz na maneira como tradicionalmente são pensadas as políticas sociais Quem está lá em Brasília tende a pensar que o Brasil é uma média E a média não diz quase nada do Brasil que é um país muito heterogêneo Mas vejamos ainda que tipo de ação praticou o Estado O Estado brasileiro fez tudo para promover o projeto industrial financiou protegeu criou alíquotas produziu insumos básicos As estatais que estão sendo privatizadas agora produziam insumos básicos Nas atividades mais pesadas de investimento mais pesado com taxa de retorno mais lento houve participação do setor estatal produtivo A produção de aço a mineração a produção de petróleo e de energia têm a mesma natureza são insumo básico O Estado investiu em projetos grandes onerosos com taxas de retorno mais lentas para possibilitar que o setor produtivo privado ficasse com o mais leve e rapidamente rentável O que se fez de rodovias de portos de instalações de telecomunicações nesse país nos últimos anos é inimaginável E quem foi responsável por todas essas realizações o Estado brasileiro Agora parte dessa estrutura está sendo desmontada com as privatizações Em muito menor grau o Estado brasileiro também facultou serviços sociais de segurança e justiça O Estado regulador embora com uma face muito menor do que o Estado realizador também se fazia presente quando era imprescindível a seu projeto Por exemplo na era Vargas o Estado interveio para regular a relação trabalhocapital Quer dizer no momento em que a opção é a industrialização em que o operariado vai surgindo e em que é necessário definir as regras do jogo entre o trabalho e o capital o Estado brasileiro aparece com força São da era Vargas o salário mínimo e o essencial da legislação trabalhista que ainda se mantém Na Justiça do Trabalho ou seja nos mecanismos de regulação da relação entre trabalhador urbano e capital o Estado esteve muito presente E o que herdamos dessa história brasileira com o apoio do Estado brasileiro Na minha visão herdamos um país que consegue ser a oitava economia do mundo em poucos anos e que tem ao mesmo tempo a maior fratura social dentre os países de perfil semelhante Não há outro país com o mesmo perfil do Brasil Conseguiu percorrer essa trajetória econômica que é exitosa do ponto de vista de seus objetivos mas é único quanto à distribuição de renda 20 4 dos mais pobres detêm apenas 2 da renda nacional enquanto os 10 mais ricos detêm quase 50 dessa renda Só a Guatemala um pequeno país sem a importância econômica do Brasil é que apresenta um perfil semelhante Na verdade herdamos um país com uma grande vitalidade econômica que talvez se torne um exemplo de êxito econômico na história do século XX e ao mesmo tempo profundamente fraturado com 23 da sua população fora do mercado É com esse Brasil fraturado que enfrentaremos uma nova era E o que herdamos dessa história brasileira com o apoio do Estado brasileiro Na minha visão herdamos um país que consegue ser a oitava economia do mundo em poucos anos e que tem ao mesmo tempo a maior fratura social dentre os países de perfil semelhante Os anos 90 serão de mudanças na economia mundial Vivemos uma fase de crise Crise não só do mundo socialista mas também do mundo capitalista Os economistas usam dois indicadores básicos para mostrála o modesto crescimento da produção taxa mundial média de 25 a 3 com exceção da China que tem crescido 10 ao ano nos últimos cinco anos Mas na média mesmo os grandes países apresentam taxa de crescimento muito pequena Outro indicador é a taxa de investimento igualmente modesta nos últimos anos A economia capitalista entrou numa crise nos anos 90 e o que se vivencia é uma fase de preparação e de mudanças talvez para um outro ciclo expansivo que no entanto ainda não se firmou Nesse novo ambiente mundial destaco três grandes movimentos o movimento de globalização o movimento de reestruturação produtiva e o movimento de financeirização da riqueza 2 Novas Tendências na Economia Mundial e suas Repercussões nas Políticas Públicas Brasileiras O movimento de globalização não é novo nem próprio da crise É um processo em curso já faz algum tempo de internacionalização do capital Há um movimento antigo nessa direção mas é apenas nesse final de século que ele se firma e se consolida cada vez mais Marca na verdade uma mudança no mundo a existência hoje de alguns atores econômicos que têm condição de operar em escala global Um grande conglomerado multinacional atualmente pode ter centenas de fábricas espalhadas em dezenas de países pode controlar tudo em tempo real porque a revolução das telecomunicações assim o permite Na verdade os conglomerados multinacionais planejam olhando para o globo e operam no âmbito do globo E esse é um dado novo agora existem atores com essa capacidade E sua existência incomoda todo mundo porque cresce a interrelação entre os espaços econômicos Esses agentes 5 econômicos impõem certas homogeneizações As regras do jogo o padrão de competitividade e o tipo de organização econômica são na verdade impostos por eles o que termina afetando o conjunto do espaço econômico mundial principalmente em países médios como o Brasil que interessam a esses agentes E este processo é seletivo não é homogêneo O movimento de reestruturação produtiva é na verdade o modo como o capitalismo rearrumase para tentar sair da crise Mudanças importantes estão acontecendo além da globalização Com a crise elas estão se processando para buscar um outro padrão produtivo para o futuro Há novos setores dinâmicos no cenário mundial como por exemplo o complexo eletroeletrônico que é muito mais dinâmico do que o complexo metalmecânico E este foi um dos carroschefes da economia do século XX Assim enquanto uns perdem outros ganham dinamismo Quando nos detemos no perfil produtivo observamos a emergência de algumas atividades e o arrefecimento de outras Há tipos novos de processo produtivo em consolidação A chamada revolução científicotecnológica está mudando uma vez mais o modo de produzir Aquela cadeia produtiva rígida típica do século XX está sendo remontada As novas técnicas produtivas introduzem a possibilidade da produção flexível e rearrumam profundamente o processo de produção ocasionando mudanças muito severas Não é à toa que a discussão em torno de educação é tão presente Na verdade o novo modelo produtivo requer produção de conhecimento requer inovação contínua no processo produtivo Os padrões gerenciais que tendemos a desprezar requerem transformações como por exemplo o relacionamento da empresa com os seus fornecedores e com os seus clientes a organização da empresa na sua intimidade Esses padrões estão mudando de modo profundo inclusive ideologicamente Investimentos maciços estão sendo feitos hoje nas áreas do conhecimento e da educação É muito importante que o Brasil entenda o movimento de reestruturação produtiva normalmente negligenciado Discutimos muito a globalização e pouco a reestruturação Muito menos discutido ainda é o movimento de financeirização Há no mundo atualmente uma enorme possibilidade de geração de riqueza na esfera financeira o que aliás sempre existiu no capitalismo mas jamais com tamanha magnitude Paralelamente a essas tendências e associado a elas algo muito forte ocorre hoje no mundo que não é da ordem do mundo real mas é de natureza políticoideológica É a hegemonia da visão neoliberal Quando observamos o mundo atual vemos que essas tendências 6 favoreceram a consolidação de uma visão que é ideológica e política a visão de quanto menos Estado e quanto mais mercado melhor quanto mais individualidade e quanto menos coletividade melhor Essa é a perspectiva dos dirigentes mundiais E é ela que impregna todas as sociedades neste final de século Tratase de uma abordagem que favorece as mudanças que estão acontecendo no mundo real para que o capital globalizado circule no mundo inteiro Quanto menos Estado nacional houver melhor será para a realização dessa tendência Nesse processo redefinese o papel dos Estados nacionais Criamse instâncias supranacionais como o Parlamento Europeu Há menos Estado na produção menos Estado na regulação e portanto mais mercado o que é ótimo para viabilizar o projeto neoliberal Por conseguinte há menos políticas públicas e mais mercadorias e serviços A educação por exemplo é agora tratada como uma mercadoria só é acessível a quem pode pagála Então contrapomos a essa visão nosso ponto de vista de que educação é um bem público e portanto é dever do Estado No governo Fernando Henrique Cardoso podese dizer que no Brasil havia duas tendências importantes A primeira traduziase na opção central por uma inserção no mundo que se poderia chamar de inserção submissa mas que os economistas do governo chamavam de integração competitiva Era a opção de integrar competitivamente o Brasil neste ambiente mundial Como na verdade tratavase de uma integração comandada pelo mercado podemos denominála submissa E o Estado brasileiro que tinha uma política industrial explícita deixou de fazêlo O mercado deve decidir o que fica e o que não fica A outra tendência importante que estava por trás das políticas públicas era a financeirização das riquezas Se não a considerarmos não conseguiremos entender por exemplo a privatização no Brasil Porque o governo dizia privatizaremos para conseguir receita patrimonial e reduzir nossa dívida Mas as contas do governo informavam seu endividamento O que ele fez de fato foi exatamente o contrário Vendeu as estatais e de tudo o que já vendeu obteve apenas algo em torno de 9 bilhões de dólares Só conseguiu de receita patrimonial vinte por cento Oitenta por cento foram moeda podre E aí perguntase a dívida do governo diminuiu Não A dívida cresceu A trajetória da dívida mobiliária é de 55 bilhões de dólares com Sarney 12 bilhões com o calote de Zélia 36 bilhões com Marcílio Quando Fernando Henrique assume o Ministério da Fazenda a dívida é de 40 bilhões de dólares 7 alcançando já em setembro 98 bilhões Somente FHC como ministro aumentou em 150 o valor da dívida mobiliária do governo Ou seja estamos mais endividados e sem o patrimônio que foi privatizado Patrimônio privatizado com moeda podre Em vez de diminuir a dívida o governo aumentou as taxas de juros para atrair reservas dólares e emitiu muitos títulos da dívida pública Cresceu o endividamento e cresceu o déficit público Logo o governo não resolveu seu desequilíbrio financeiro mas se exauriu nestas duas contas o serviço da dívida externa e o serviço da dívida interna Essa é uma das discussões mais atuais Por que carecemos de políticas públicas e por que o governo de fato não teve meios para patrociná las 3 Ameaças e Oportunidades Para o Movimento Popular Mas o Brasil não é o seu governo Há um outro Brasil que somos nós Quando observamos esse outro Brasil vislumbramos outra trajetória muito diferente da traçada pelos poderosos Existe uma proposta de reforma do Estado na sociedade brasileira E não é a proposta neoliberal É outra Existe uma proposta de descentralização Na prática a sociedade brasileira está realizando a descentralização Sempre que se diz concentrar centralizar de novo dizemos não Há uma decisão no seio da sociedade brasileira que rejeita a centralização Sabemos que centralizar não dá certo no Brasil Estamos operando a descentralização Estamos ocupando os espaços da descentralização Existe um espaço a favor da democratização do Estado brasileiro Estamos de muitas formas dizendo não àquele Estado fechado submetido somente aos lobbies Há que existir um amplo espaço para disputarmos as decisões e a implementação das políticas públicas necessárias Sentese uma força na sociedade brasileira tentando instaurar o espaço da descentralização Existe uma decisão a favor das políticas sociais Reformar aquele Estado desenvolvimentista que só patrocinava o crescimento da economia e abrir espaço para um Estado que patrocine saúde patrocine educação patrocine segurança Um Estado com políticas sociais Existe uma proposta a favor do Estado transformador Existe uma experiência acumulada ao longo desses anos sobretudo nos espaços governamentais locais muito mais no âmbito dos municípios e de alguns estados do que no âmbito federal Existe muita experiência acumulada também nos espaços não governamentais O Brasil não está morto Está cheio de experiências locais mostrando como se organiza como se planta como se comercializa como se governa 8 O Brasil não está morto Está cheio de experiências locais mostrando como se organiza como se planta como se comercializa como se governa Os desafios e oportunidades para o Brasil implicam considerar a heterogeneidade do país e nesse aspecto é equivocada a trajetória das políticas públicas por conta da visão centralizadora De baixo para cima conseguese trabalhar a heterogeneidade Mas como as políticas generalizadoras vêm de cima para baixo a tendência é operar como se o Brasil fosse um país uniformemente semelhante o que não é Mas sabemos que mesmo na heterogeneidade é possível encontrar pontos de semelhança generalizar o que é comum e operar sobre o que é diferente Tratase de um desafio porque não temos essa tradição nas políticas públicas governamentais Outro desafio é romper com a idéia de que público é sinônimo de governamental apesar da tradição brasileira O correto para o Brasil parece ser o modelo descentralizado coordenado A questão é quem fará essa coordenação Como é que vamos organizar esses focos de coordenação nas políticas públicas governamentais Qual é o papel das ONGs nesse ambiente descentralizado Se nem tudo que é público é governamental e se há descentralização resta um espaço enorme para as ONGs E como é que as ONGs podem evitar a fragmentação Qual é o papel das associações de ONGs no Brasil de hoje em relação às políticas públicas Para examinarmos essas indagações devemos discutir o modelo descentralizado coordenado que é o que parece servir ao Brasil O papel regulador do Estado pode e deve ser ampliado Com um Estado regulador podese discutir Outra questão é o avanço obtido em termos da democratização Em muitos casos tivemos de construir espaços Em outros o governo é que abriu espaço Hoje existem os Conselhos institucionais importantes espaços de participação mas cuja composição é que define a relação de poder Outro aspecto importante é a atribuição dos Conselhos Uns são consultivos outros são deliberativos Conseguimos influir mais quando eles são deliberativos ou seja quando sua atribuição é deliberar é influir nas decisões e portanto é exercer uma parcela do poder A experiência de descentralização diante da crise financeira é mais uma questão a ser discutida Participamos dos Conselhos Municipais de saúde por um lado e a saúde está sendo privatizada por outro Então administramos o pedaço podre que resta do sistema público de 9 saúde Será que vale a pena ter Sistema Único de Saúde com Conselho democratizado e tudo o mais se nos sentamos ali e não tomamos nenhuma decisão porque não há o que decidir Aí achamos que o que está errado são os Conselhos É este o erro ou o erro é a falta de investimento do governo na saúde Afinal onde está o erro O erro está na política econômica é lá que temos de intervir e não na nossa experiência de gestão descentralizada e democrática Para terminar sublinhamos algumas idéiaschave em torno da discussão das políticas públicas e do papel dos Conselhos 1 A economia é resultado das decisões políticas e não de decisões técnicas como o discurso tecnocrático quer fazer crer 2 A crise do Estado é a crise de um modelo específico de Estado que vigorou no Brasil durante a maior parte do século XX um Estado desenvolvimentista e conservador 3 O modelo de Estado desenvolvimentista foi promotor de desenvolvimento por um lado mas também das enormes desigualdades que temos no Brasil de hoje por outro 4 Principalmente a partir do regime militar esse modelo de desenvolvimento foi sustentado pela internacionalização da economia e pelas crescentes dívidas internas e externas que geram a insustentabilidade do modelo e sua crise profunda 5 As desigualdades sociais geradas por esse modelo são um enorme obstáculo para a superação dessa crise 6 As opções políticas no governo Fernando Henrique Cardoso privilegiaram o pagamento da dívida atendendo ao interesse dos credores em detrimento da promoção de políticas sociais 7 Os Conselhos Municipais podem ser um importante instrumento no enfrentamento dessas desigualdades 8 O município sozinho não tem condições de responder às imensas demandas sociais herdadas Daí a necessidade de pensar políticas públicas de forma integrada nos âmbitos 10 federal estadual e municipal Os Conselhos podem constituir importantes instrumentos dessa articulação Os Conselhos podem criar uma articulação poderosa tanto horizontalmente entre os diferentes Conselhos quanto verticalmente entre os diferentes segmentos de uma mesma política 10 As conferências nas diversas escalas federal estadual e municipal são importantes porque promovem uma visão de Estado ou de país em torno de determinada política 11 Os atores sociais e os Conselhos setoriais devem articularse e integrarse com a política econômica geral É nosso direito debater e conhecer a política econômica geral Para refletir 1 Discuta as principais características da herança histórica das políticas públicas brasileiras 2 Discuta as novas tendências da economia mundial e seus possíveis impactos sobre as políticas públicas brasileiras 3 Dê exemplos de experiências locais de políticas públicas que você considere democráticas e inovadoras E discuta os limites da ação local num país como o Brasil e sugira iniciativas capazes de enfrentar tais limites Para ler mais ARAÚJO Tânia Bacelar Ensaios sobre o Desenvolvimento Brasileiro heranças e urgências Rio de Janeiro Revan FASE 2000 FURTADO Celso Em Busca do Novo Modelo reflexões sobre a crise contemporânea São Paulo Paz e Terra 2002 FIORI José Luís Brasil no Espaço Petrópolis Vozes 2001