Tipologias e Tipos de Políticas Públicas

PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS Unidade IV Tipologias e Tipos de Politicas Públicas 3 UNIDADE IV TIPOLOGIAS E TIPOS DE POLITICAS PÚBLICAS A s políticas públicas compõem um vasto e diferenciado universo não sendo todas do mesmo gênero ao contrário Na tentativa de lidar com tal comple xidade e interpretar os dados para a análise das políticas públicas foram criadas várias tipologias Essas tipologias são instrumentos de classificação que per mitem o enquadramento das políticas em uma ou outra moldura a partir do exame das características observáveis de um dado objeto variáveis É possível classificar e examinar as políticas com base em diferentes combinações de distintas variáveis que constituem as diversas tipologias encontradas na literatura Sublinhase desde já que não há tipologia que seja exaustiva na medida em que nenhuma delas é ca paz de dar conta de todos os aspectos das políticas públicas A seguir são descritas algumas das principais tipologias de políticas públicas Primeiramente por sua relevância para o tema destacase a Abordagem das Arenas desenvolvida por Theodore LOWI 1964 1972 Esta distingue quatro tipos de políticas públicas1 cada um deles correspondendo a uma arena politics à qual a policy deu origem a partir das expectativas dos atores Temse então a Políticas Distributivas aquelas que alocam bens ou serviços a frações es pecíficas da sociedade categorias de pessoas localidades regiões gru pos sociais etc mediante recursos provenientes da coletividade como um todo Podem relacionarse ao exercício de direitos ou não Podem ser assistencialistas ou não Podem ser clientelistas ou não Ex implemen tação de hospitais e escolas construção de pontes e estradas revitalização de áreas urbanas saláriodesemprego benefícios de prestação continuada programas de renda mínima subsídios a empreendimentos econômicos etc 1 Apesar do seu inegável valor heurístico como destaca Bruno REIS 2010 a classificação de LOWI não atende ao princípio metodológico de categorias exaustivas e excludentes Disso procede que as diferenças entre os tipos não são precisamente estabelecidas além de a denominação do autor não contemplar uma extensa variedade de políticas que se situariam nos interstícios entre os tipos propostos 4 Unidade IV Tipologias e Tipos de Politicas Públicas Maria das Graças Rua com Roberta Romanini b Políticas Redistributivas aquelas que distribuem bens ou serviços a seg mentos particularizados da população por intermédio de recursos oriundos de outros grupos específicos São conflituosas e nem sempre virtuosas Ex reforma agrária distribuição de royalties do petróleo política de transferência de recursos interregionais política tributária etc c Políticas Regulatórias aquelas que estabelecem imperativos obrigatorie dades interdições e condições por meio das quais podem e devem ser realizadas determinadas atividades ou admitidos certos comportamentos Seus custos e benefícios podem ser disseminados equilibradamente ou podem privilegiar interesses restritos a depender dos recursos de poder dos atores abarcados Elas podem variar de regulamentações simples e operacionais a regulações complexas de grande abrangência Ex Código de Trânsito Lei de Eficiência Energética Código Florestal Legislação Trabalhista etc d Políticas Constitutivas ou Estruturadoras aquelas que consolidam as re gras do jogo político São as normas e os procedimentos sobre as quais devem ser formuladas e implementadas as demais políticas públicas Ex regras constitucionais diversas regimentos das Casas Legislativas e do Congresso Nacional etc Robert H SALISBURY 1968 procurou avançar a partir da tipologia de LOWI acentuando as relações entre as modalidades de políticas e o seu contexto institucional composto pelo sistema decisório e pelo padrão de demandas ambos variando em termos de concentração ou fragmentação A análise dessas variáveis dá origem à seguinte tipologia a Políticas Distributivas aquelas advindas da combinação de um padrão de demandas altamente fragmentado pulverizado com um sistema de deci são também disperso b Políticas Redistributivas aquelas que devido ao padrão de conflito e às correlações de força que estabelecem entre os atores exprimem demandas fortemente concentradas ou agregadas processadas por um sistema de cisório igualmente concentrado e centralizado para enfrentar as pressões dos atores em conflito c Políticas Regulatórias aquelas em que devido à multiplicidade de interes ses envolvidos o padrão de demandas é fortemente fragmentado porém as decisões são produzidas por um sistema decisório intensamente con centrado d Políticas AutoRegulatórias aquelas caracterizadas por demandas con centradas diante de um sistema decisório fragmentado Nesse ponto se encerram as afinidades entre os tipos identificados por LOWI 1964 na tipologia inicial e os propostos por SALISBURY Maria das Graças Rua com Roberta Romanini Unidade IV Tipologias e Tipos de Politicas Públicas 5 Ao contestar vigorosamente o argumento de LOWI e sua classificação das políticas públicas James Q WILSON 1973 construiu uma tipologia cujo critério é o padrão de distribuição dos benefícios e dos custos da policy As modalidades resultantes são a Políticas Clientelistas2 as quais têm benefícios concentrados e custos dis persos ou seja toda a sociedade arca com o seu custo para que alguns grupos tenham benefícios Ex subsídios renúncias fiscais etc b Políticas Majoritárias nas quais os custos e benefícios são distribuídos pela coletividade Ex serviços públicos de saúde segurança pública energia educação etc c Políticas Empreendedoras nas quais os benefícios são coletivos e os cus tos ficam concentrados sobre certas categorias Implicam mudanças que oneram alguns em benefício de todos Ex reforma administrativa políti ca ambiental etc d Políticas de Grupos de Interesses nas quais os custos e benefícios estão concentrados sobre certas categorias ou seja alguns grupos arcam com todo o custo e outros grupos recebem todo o benefício Ex reforma agrá ria política tributária etc Podese traçar uma conjugação entre as classificações de LOWI SALISBURY e WILSON O resultado é a discriminação das políticas públicas em a Políticas Distributivas LOWI SALISBURY determinadas por deman das e decisões fragmentadas cujos custos são difusos sendo os benefícios focalizados ou concentrados são equivalentes às Políticas Clientelistas WILSON b Políticas Redistributivas LOWI SALISBURY qualificadas por deman das e sistema decisório fortemente concentrados o mesmo acontecendo com seus custos e benefícios correspondem às Políticas de Grupos de Interesses WILSON c Políticas Regulatórias LOWI SALISBURY definidas por demandas fragmentadas processadas em sistemas decisórios fortemente concentra dos tendo como resultado custos concentrados e benefícios difusos equi valem às Políticas Empreendedoras WILSON 2 Notase que WILSON não retrata nessa nomenclatura o clientelismo enquanto sistema de intermediação de inte resses no qual há uma apropriação privada de bens públicos e sua troca por bens privados mas tão somente as políticas orientadas a determinadas clientelas no sentido de seus beneficiários 6 Unidade IV Tipologias e Tipos de Politicas Públicas Maria das Graças Rua com Roberta Romanini As coincidências entre as tipologias se esgotam nesse ponto pois as Políticas AutoRegulatórias de SALISBURY não encontram equivalência nem nas Políticas Constitucionais de LOWI tampouco nas Políticas Majoritárias de WILSON As Políticas Majoritárias de WILSON também não exibem a mesma natureza e o mes mo conteúdo das Políticas Constitucionais de LOWI Ao buscar uma tipologia capaz de melhor iluminar o complexo emaranhado das políticas públicas William T GORMLEY 1986 desafia as formulações de LOWI e de WILSON acerca dos padrões de interação nas políticas regulatórias GORMLEY propõe que seja descartada a suposição de que as políticas regu latórias em sua generalidade sejam inerentemente complexas e conflituosas O autor defende que no amplo domínio da política regulatória os problemas diferem quanto à complexidade técnica e quanto ao conflito entre os atores afeta dos com importantes consequências sobre a política pública Dessa maneira uma tipologia baseada na Teoria da Defesa Pública focalizando especificamente os processos de regulação auxilia a entender as diferenças na utilidade da política po litics e das políticas policies regulatórias O pensador argumenta que os padrões de interação do atores politics nas políticas regulatórias variam sistematicamente entre as issue areas a depender da saliência e da complexidade técnica das questões a serem decididas Essa saliência ou relevância diz respeito ao grau de visibilidade das políticas em uma sociedade a saliência incentiva a atividade política por parte dos atores políticos e dos representantes eleitos e influencia o grau de atividade institucional A complexidade técnica relacionase ao nível de conhecimento necessário para a formulação e a implementação de uma política pública Com fundamentos no ajuste entre essas variáveis GORMLEY identifica quatro padrões de políticas regulatórias cada um deles envolvendo uma configuração própria de participantes de critérios de escolha ou decisão e de distorções a Políticas de Sala Operatória caracterizamse por elevada complexidade e muita saliência ou seja exigem profundo conhecimento técnico e têm muita visibilidade chamando bastante a atenção da sociedade Ex le gislação sobre OGMs transgênicos licenciamento de medicamentos e normas para procedimentos complexos relativos à saúde etc b Políticas de Audiência apresentam baixa complexidade porém muita sa liência Sua formulação não demanda conhecimentos especializados mas atrai muita atenção do público frequentemente porque envolvem ideolo gia e valores Ex cotas raciais descriminalização do aborto e do uso de drogas etc c Políticas de Sala de Reuniões exibem elevada complexidade técnica mas tem pouca saliência sendo pouco visíveis e recebendo pouca atenção da população em geral Ex Lei de Eficiência Energética política cambial política tributária regulamentação do setor financeiro etc Maria das Graças Rua com Roberta Romanini Unidade IV Tipologias e Tipos de Politicas Públicas 7 d Políticas de Baixo Escalão StreetLevel Policy agregam reduzida complexidade técnica e pouca saliência Caracterizamse por não exigi rem conhecimentos específicos e conquistam pouca atenção popular Ha bitualmente estão relacionadas a rotinas administrativas regulamentos simples etc Ao averiguar outra dimensão das políticas públicas Gunnel GUSTAFSSON 1983 adota outro critério de tipificação e sugere que as políticas públicas sejam divididas conforme a a intenção dos governantes de implementar a policy e b a disponibilidade de conhecimento para sua formulação e implementação que se aproximaria do critério da complexidade técnica de GORMLEY Com base nessas variáveis são identificados os seguintes tipos a Políticas Reais são aquelas que os governantes possuem a intenção efeti va de implementar e possuem o conhecimento requerido para isso Nesse caso selecionamse as estratégias e alocamse os recursos com a finalida de de que os problemas políticos sejam de fato resolvidos b Políticas Simbólicas são aquelas que ocorrem quando mesmo em posse do conhecimento necessário os governantes não têm intenção de imple mentar as políticas Elas podem até ser formuladas com o objetivo de ofe recer uma aparente resposta às demandas contudo não há compromisso algum por parte governantes com sua implementação c Pseudopolíticas são aquelas que os governantes têm a real intenção de implementar porém não dispõem do conhecimento essencial para tal fim Podem ser observadas quando os governantes procuram especialistas em formulação de projetos consultores etc indicando seu interesse em for mular e implementar políticas efetivas no entanto um exame mais atento mostra que eles enfrentam problemas de baixa capacidade de gestão o que compromete as possibilidades de atender efetivamente às demandas por políticas públicas Hoje no Brasil um grande número de estados e municípios encontrase nessa situação d Políticas Sem Sentido são aquelas que os governantes não pretendem implementar nem contam com o saber necessário para tanto São pro posições descabidas sem fundamentos no conhecimento técnico e que são usadas somente como discurso político sem compromisso para com a satisfação das demandas Ao enfatizar o impacto que o tipo de política pode ter sobre a implementa ção Michael HILL e Peter HUPE 2010 expõem uma tipologia elaborada por Ran 8 Unidade IV Tipologias e Tipos de Politicas Públicas Maria das Graças Rua com Roberta Romanini dall RIPLEY e Grace FRANKLIN em 1982 cujo ponto de partida é a tipologia de LOWI não obstante a categoria políticas constitutivas ser desprezada e a categoria políticas regulatórias ser desdobrada em duas A primeira denominada Política Regulatória Competitiva se associa às re gulamentações que limitam a oferta de bens e serviços a um ator ou a um pequeno grupo de atores por exemplo as concessões para explorar linhas aéreas ou canais de televisão A outra categoria chamada Política Regulatória Protetora concerne às re gulamentações destinadas a controlar todas as atividades que sejam potencialmente prejudiciais ou perigosas para os indivíduos como a exploração de determinadas formas de energia a utilização de certas substâncias na indústria ou a comercializa ção de fármacos e produtos químicos em geral etc Cumpre assinalar que essa tipologia contém afinidades com o argumento de GORMLEY 1986 de que as políticas regulatórias são mais complexas que as de mais e não ensejam um único padrão de interação Entre outros aspectos essa tipo logia traz uma substantiva contribuição ao deslocar o conflito existente nas políticas regulatórias para o ambiente da implementação como pode ser observado no quadro abaixo QUADRO 1 Caracterização das Políticas Segundo o Tipo de Impacto sobre a Implementação Distributivas Regulatórias Competitivas Regulatórias Protetoras Redistributivas Probabilidade de roti nas estáveis na imple mentação Alta Moderada Baixa Baixa Grau de estabilidade dos atores e das rela ções Alto Baixo Baixo Alto Grau de conflito quan to à implementação Baixo Moderado Alto Alto Grau de oposição às decisões burocráticas de implementação Baixo Moderado Alto Alto Grau de ideologia no debate sobre imple mentação Baixo Moderado a Alto Alto Muito Alto Grau de pressão para ter menos atividade do governo Baixo Moderado a Alto Alto Alto Fonte HILL e HUPE 2010 p 77 adaptado de RIPLEY e FRANKLIN 1982 p 193 Maria das Graças Rua com Roberta Romanini Unidade IV Tipologias e Tipos de Politicas Públicas 9 Outra classificação própria do domínio das políticas sociais possui como cri tério a finalidade da política pública que define lógicas de enfrentamento aos proble mas sociais e de atuação distintas Com base nesse requisito se delineiam a Políticas Compensatórias são implementadas com o propósito de mini mizar distorções sociais profundas Ex políticas de cotas políticas de demarcação de terras indígenas etc b Políticas Emancipatórias aquelas que se dirigem ao empoderamento e à autonomização dos grupos sociais inicialmente vulneráveis de modo a promover sua independência frente à ação do Estado Ex reforma agrá ria inclusão produtiva qualificação profissional etc Elenaldo Celso TEIXEIRA 2002 apud MERIGO ANDRADE 2010 lança dois critérios relevantes para classificar as políticas públicas Quanto à natureza ou ao grau de intervenção na realidade as políticas públicas podem ser a Políticas Estruturais destinamse a interferir em relações estruturais como renda emprego produtividade etc Ex política de geração de empregos política de desenvolvimento produtivo industrial e outras etc b Políticas Conjunturais ou Emergenciais representam intervenções tópi cas orientadas para aliviar uma situação temporária Ex a redução da fome como o Programa Fome Zero no momento em que foi estudado pelo autor Já tomando como critério a abrangência dos possíveis benefícios TEIXEIRA qualifica as políticas públicas como a Políticas Universais aquelas anunciadas a todos os cidadãos Ex o SUS b Políticas Segmentais aquelas que caracterizam um fator determinado como idade condição física gênero etc Ex Estatuto do Idoso e políti ca de cotas no Ensino Superior c Políticas Fragmentadas aquelas designadas a grupos específicos dentro de cada segmento da sociedade O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil PETI brasileiro é exemplo de uma política fragmentada por es tar direcionado às famílias com crianças em situação de trabalho entre a parcela mais pobre da população Resta registrar uma tipificação das políticas públicas comum à linguagem co tidiana Tratase das distinções entre as políticas públicas de acordo com as suas ca racterísticas setoriais que vão além dos aspectos administrativos Elas abrangem as dinâmicas e as agendas próprias de cada área setorial os atores que nelas atuam com 10 Unidade IV Tipologias e Tipos de Politicas Públicas Maria das Graças Rua com Roberta Romanini seus objetivos e recursos de poder diferenciados e a forma predominante de organi zação dos interesses em cada área Portanto tendo como critério o setor de atividade governamental em que operam as políticas públicas podem ser classificadas em a Políticas Sociais aquelas destinadas a prover o exercício de direitos so ciais como educação seguridade social saúde previdência e assistência habitação etc b Políticas Econômicas aquelas cujo intuito é a gestão da economia interna e a promoção da inserção do país na economia externa Ex política mo netária cambial fiscal agrícola industrial comércio exterior etc c Políticas de Infraestrutura aquelas dedicadas a assegurar as condições para a implementação e a consecução dos objetivos das políticas econô micas e sociais Ex política de transporte rodoviário hidroviário ferro viário marítimo e aéreo aviação civil energia elétrica combustíveis petróleo e gás gestão estratégica da geologia mineração e transformação mineral oferta de água gestão de riscos e resposta a desastres comunica ções saneamento básico mobilidade urbana e trânsito etc d Políticas de Estado aquelas que visam garantir o exercício da cidadania a ordem interna a defesa externa e as condições essenciais à soberania nacional Ex política de direitos humanos segurança pública defesa re lações exteriores etc Diante da nomenclatura Políticas de Estado na tipologia acima cabe eluci dar que a proposição do item d não está associada à diferenciação entre Políticas de Estado e as ditas Políticas de Governo O item d referese especificamente às policy areas relacionados ao papel fundamental do Estado É de outra natureza a discussão que acentua as distinções entre Políticas de Estado e Políticas de Governo Nesse caso as Políticas de Estado tratariam de poli cies mais permanentes do que aquilo que se restringe ao período no qual um governo exerce o poder normalmente de quatro a oito anos em países presidencialistas Seriam mais duradouras e consolidadas Além disso implicariam articulações entre as diferentes áreas setoriais de políticas públicas com o intento de que todas elas con vergissem para os objetivos do Estado Em contraposição as Políticas de Governo seriam passageiras vigorariam somente durante o mandato de seus formuladores e não necessariamente se concentrariam em torno de finalidades comuns porquanto os governos distribuem as áreas de atuação setorial consoante critérios políticos que podem levar à convergência ou à dispersão das policies Maria das Graças Rua com Roberta Romanini Unidade IV Tipologias e Tipos de Politicas Públicas 11 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ALAHARJA Marjukka HELGASON Sigurdur Em Direção Às Melhores Práti cas de Avaliação Revista do Serviço Público Brasília v 51 n 4 p 559 outdez 2000 ALFORD Robert FRIEDLAND Roger Powers of TheoryCapitalism the State and Democracy Cabridge Cambridge University Press 1985 ALLISON Graham T Conceptual Models and the 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