As Emendas Parlamentares e o Orçamento Secreto: Propósitos Declarados e Interesses Revelados

89 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 As emendas parlamentares e o orçamento secreto propósitos declarados e interesses re velados DOI httpsdoiorg102392518069029v35i1e60829 Autor Damásio Alves Linhares Neto é Doutorando em Direito Constitucional pelo Instituto Brasileiro de Ensino Desenvolvimento e Pesquisa IDP Mestre em Política Social pela Universidade de Brasília Unb Especialista em Legislativo e Políticas Públicas pelo Centro de Formação Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados CEFOR Especialista em Gestão Pública pela Escola Nacional de Administração Pública ENAP e Graduado em Administração pela Associação de Ensino Unificado do Distrito Federal AEUDF Email damasiolinharesgmailcom httpsorcidorg0000000283957398 Resumo Este trabalho objetiva discutir as contradições entre as justificativas formais apresentadas para a implantação do orçamento secreto formalmente denominado de Emenda do Relator Geral do Orçamento no arcabouço jurídico do Brasil e a sua efetiva finalidade Foram traçados os seguintes objetivos específicos i caracterizar o orçamento secreto detalhando seu processo de institucionalização ii resgatar a teoria sobre o Estado Democrático de Direito e o processo de formulação das leis do Brasil para entender a prática do orçamento secreto e iii identificar as contradições entre as justificativas formais e os interesses envolvidos na execução do orçamento secreto e analisálas à luz do marco teórico apresentado Concluise que a implantação do orçamento secreto a despeito de suas justificativas formais teve por finalidade precípua a cooptação de congressistas para compor a base parlamentar do governo PalavrasChave Orçamento Secreto Justificativas Formais Cooptação de Parlamentares Abstract This work aims to discuss the contradictions between the formal justifications presented for the implementation of the secret budget formally called the Amendment of the General Rapporteur of the Budget in the legal framework of Brazil and its effective purpose The following specific objectives were drawn i characterize the secret budget detailing its institutionalization process ii rescue the theory about the Democratic State of Law and the process of formulating the laws of Brazil to understand the practice of the secret budget and iii identify the contradictions between the formal justifications and the interests involved in the execution of secret budget and analyze them in light of the theoretical framework studied It is concluded that the creation of secret budget despite its formal justifications had as its primary purpose the cooption of congressmen to compose the parliamentary base of the government Keywords Secret Budget Formal Justifications Cooption of Parliamentarians 90 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 Introdução O Estado Democrático de Direito tem como características principais a separação dos Poderes da República a garantia dos direitos fundamentais ao cidadão a realização de eleições livres e justas e a submissão às leis por governados e governantes Esses atributos dialogam com os objetivos fundamentais da Republica inscritos no artigo 3º da Constituição Federal de 1988 destacandose a construção de uma sociedade livre justa e solidaria Nesse contexto as duas casas do Congresso Nacional estão formal e legalmente comprometidos com o desafio de formular leis genéricas aplicáveis indistintamente a todos e abstratas que não cuidem de casos e interesses concretos que respondam aos anseios da população enfrentem os problemas do País e contribuam para a consolidação da democracia no Brasil Na elaboração das leis de cunho orçamentário os preceitos não podem ser diferentes pois elas estabelecem entre outros aspectos as metas e prioridades do governo as regras para elaboração e execução do orçamento da União as diretrizes de tratamento da dívida pública federal e os valores destinados às ações orçamentárias os quais concretizam os programas e projetos governamentais e tendem a melhorar a qualidade de vida das pessoas O orçamento secreto institucionalmente codificado como Emenda de RelatorGeral do Orçamento foi inserido no sistema jurídico brasileiro com o objetivo de promover acréscimo em programações constantes do projeto de lei orçamentária ou inclusão de novas excluídas as emendas destinadas a ajustes técnicos recomposição de dotações e correções de erros ou omissões10 Contudo as notícias divulgadas diariamente nos meios de comunicação indicam que os recursos advindos desse mecanismo orçamentário têm sido utilizados como barganha eleitoral sem critérios objetivos de distribuição entre os parlamentares e sem a necessária transparência sobre a origem parlamentar responsável pela indicação da emenda e a aplicação desses recursos em que os recursos serão gastos Neste contexto este artigo tem como objetivo principal discutir as contradições entre as justificativas formais utilizadas para a implantação do orçamento secreto e a sua efetiva finalidade O alcance desse propósito pressupõe empreender os seguintes objetivos específicos i caracterizar o orçamento secreto detalhando seu processo de institucionalização ii resgatar a teoria sobre o Estado Democrático de Direito e o processo de formulação das leis do Brasil para entender a prática do orçamento secreto e iii identificar as contradições entre as justificativas formais e os interesses envolvidos na execução da emenda do relator e analisalas à luz do marco teórico apresentado 10 Parecer da Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização CMO Disponível em httpswwwcamaralegbrproposicoesWebpropmostrarintegracodteor1786129 91 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 Caracterização do orçamento secreto O orçamento desempenha importante função na efetivação das políticas públicas pois o Estado mesmo dispondo de capacidade técnica para formular e gerar políticas públicas eficientes precisa de recursos para tirar os planos do papel e transformálos em bens e serviços para a sociedade Como os recursos são escassos em face das necessidades do País é necessário que o orçamento reflita a priorização dos gastos públicos e que as regras de aplicação sejam claras com vistas a mitigar os problemas estruturais do País e a diminuir a desigualdade econômica e social As Emendas de RelatorGeral do Orçamento orçamento secreto foram reinseridas no ordenamento jurídico nacional por meio de alteração na Lei de Diretrizes Orçamentárias para o Exercício de 2020 e não se confundem com as emendas parlamentares individuais de natureza impositiva previstas no artigo 166A da Constituição Federal de 1988 pois essas a despeito de permitirem a pulverização de recursos públicos em face dos interesses eleitorais de deputados identificam seus autores e respectivos beneficiários condição que permite o rastreamento da despesa desde a origem até a aplicação dos recursos enquanto àquelas são marcadas pela obscuridade e manipulação de informação em todas as etapas do processo conforme registrado ao longo deste trabalho O caminho do orçamento secreto O encaminhamento do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentarias PLDO faz parte do rol de competências exclusivas do Presidente da República nos termos do inciso XXIII artigo 24 da Constituição Federal de 1988 Dessa forma por meio da Mensagem nº 128 de 15 de abril de 2019 o Chefe do Poder Executivo encaminhou a PLDO para o exercício de 2020 prevendo que o orçamento anual poderia ser modificado por meio de emendas individuais dos parlamentares e de bancadas estaduais 11 Ao ser recepcionado no Congresso Nacional o Projeto foi protocolado como Projeto de Lei do Congresso Nacional PLN nº 52019 Posteriormente conforme determina o 2º artigo 154 da Resolução nº 1 de 2006CN a Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados e a Comissão de Orçamento Fiscalização e Controle do Senado Federal emitiram a Nota Técnica Conjunta n º 22019 de 10 de junho de 2019 para subsidiar a análise do PLDO pelos parlamentares das duas casas legislativa Ato contínuo o Relator da Comissão de Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização apresentou Relatório Preliminar12 com a avaliação dos cenários e dos parâmetros utilizados para a elaboração do PLDO e as regras sobre apresentação e acolhimento das emendas Após a recepção das emendas o relator apresentou a Complementação de Voto desta feita com o objetivo de avaliar a admissibilidade das 11 4 º artigo 6 º do PLDO 2020 12 Exigência do artigo 85 da Resolução n º 12016 CN 92 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 emendas É importante observar que a maioria das propostas tinham como objetivo ampliar a quantidade de emendas que poderiam ser apresentadas ao anexo de prioridades e metas do PLDO e naquela oportunidade não havia ainda a sinalização da institucionalização do orçamento secreto O Relatório Preliminar foi aprovado em 25 de junho de 201913 Somente em 7 de agosto de 2019 por solicitação da Bancada de Tocantins foi efetuada a Alteração n º 1 no Parecer Preliminar ao PLDO 2020 com a seguinte redação emendas de relator no Anexo de Prioridades e Metas com o objetivo de suprimir lacunas na definição de emendas de bancada estadual de manter o equilíbrio federativo e de promover o desenvolvimento econômico e soc Contudo o Parecer da Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização 4º do artigo 6º da PLDO 2020 para incluir no rol de identificadores de Resultado Primário RP o identificador nº 9 RP9 Emenda do RelatorGeral do Orçamento nos seguintes termos c discricionária decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas relatorgeral do projeto de lei orçamentária anual que promovam acréscimo em programações constantes do projeto de lei orçamentária ou inclusão de novas excluídas as emendas destinadas a ajustes técnicos recomposição de dotações e O Presidente da República usando de suas prerrogativas constitucionais sancionou a Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2020 Lei n º 13898 de 11 de novembro de 2019 mas vetou14 a criação da Emenda de RelatorGeral do Orçamento RP 9 sob o seguinte argumento obrigatória o que contribui para a alta rigidez do orçamento dificultando não apenas o cumprimento da meta fiscal como a observância do Novo Regime Fiscal estabelecido pela EC nº 952016 teto de gastos e da Regra de Ouro constante do inciso III do art Neste ponto vale destacar o uso do tecnicismo orçamentário tanto por parte do Congresso quanto do governo e de sua linguagem criptografada hermética e incompreensível para grande parte dos cidadãos para instituir uma nova modalidade de gestão do orçamento público em detrimento da clareza e da transparência que devem nortear a elaboração de qualquer norma governamental15 Desta forma evidenciase que o orçamento secreto foi planejado para sêlo assim distante dos olhos da sociedade desde seu nascedouro 13 Os relatórios e documentos citados anteriormente não tinham data de elaboração 14 Mensagem nº 569 de 11 de novembro de 2019 15 Manual de Redação da Presidência da República 3ª Edição 2018 93 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 Decorridos apenas 21 dias do veto que conferira ao novo mecanismo orçamentário o 16 o Presidente da República encaminhou ao Congresso Nacional projeto de lei alterando a LDO usando a mesma redação elaborada pelo Congresso Nacional Depois do rápido tramite da matéria no Congresso Nacional o orçamento secreto foi inserido definitivamente no ambiente jurídico mediante a Lei nº 13957 de 18 de dezembro de 2019 art 6º 4 Justificativas institucionais para implementação do orçamento secreto Além da justificativa contida no comando normativo que originou o orçamento secreto promover acréscimo em programações constantes do projeto de lei orçamentária ou inclusão de novas a Câmara dos Deputados encaminhou ao Supremo Tribunal Federal STF17 os argumentos resumidos a seguir no bojo dos processos de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental ADPF nos quais os autores requeriam a de resultado primário 9 codificação do orçamento secreto na peça orçamentária a as emendas de relator seguem a previsão de emendamento aos projetos de lei orçamentária da Constituição Federal conforme disciplinado pela Resolução n 12006 CN b as emendas de relator seguem o mesmo rito de execução das demais programações das leis orçamentárias c as emendas de relator se diferem das emendas individuais e de bancada que tem caráter cogente sendo assemelhadas às programações propostas pelo Poder Executivo não sendo objeto de nenhum privilégio em relação a estas d a partir da instituição do RP 9 deuse transparência as emendas de relator permitindo a sua rastreabilidade e a Resolução n 012006CN prevê a possibilidade de serem apresentadas emendas de relator para corrigir erros e omissões de ordem técnica ou legal recompor total ou parcialmente dotações canceladas limitada a recomposição ao montante originalmente proposto no projeto e atender às especificações dos Pareceres Preliminares artigo 144 da Resolução n 012006CN f as indicações de beneficiários não são vinculantes e se circunscrevem aos acordos políticos e g não existe relação biunívoca entre o autor da emenda e o ente beneficiado O Presidente do Congresso Nacional também se manifestou no mesmo processo especialmente para ratificar a prerrogativa constitucional do Congresso Nacional de apresentar quaisquer emendas ao projeto de lei orçamentária A Advocacia ordenamento jurídico pátrio também oferece parâmetros e critérios para a boa gestão financeira e para a 16 Mensagem nº 638 de 3 de dezembro de 2019 17 Manifestação do Presidente da Câmara dos Deputados sobre as ADPF 850 Cidadania 851 Partido Socialista Brasileiro PSB e 854 Partido Socialismo e Liberdade PSOL Disponível em httpsstaticpoder360combr202111ManifestacaoLiraemendaspdf 94 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 direcionamento de recursos orçamentários via emenda de relatorgeral e em sua respectiva implementação Apresentados os principais aspectos legais e os fundamentos declarados pelo governo e parlamento para legitimar técnica e politicamente o orçamento secreto fazse necessário estabelecer o diálogo dessas anotações com a teoria notadamente para debater a aderência desse mecanismo orçamentário às exigências do Estado Democrático de Direito e como o processo político de formulação das leis no Brasil o legitima Estado de direito importância e características fundamentais O Estado de Direito é a coluna fundamental do regime democrático e visa a proteger as democracias contemporâneas de eventuais ataques do autoritarismo e do totalitarismo É também condição basilar para a implantação e manutenção de economias de mercado eficientes e para a defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos ao Estado de Direito a a lei deve ser geral abstrata e prospectiva para que o legislador não possa selecionar uma pessoa para ser objeto de sua coerção ou privilegio b a lei deve ser conhecida e certa para que os cidadãos possam se planejar c a lei deve ser aplicada de forma equânime a todos os cidadãos e agentes públicos d deve haver uma separação entre aqueles que fazem as leis e aqueles com a competência para aplicálas para que as normas não sejam feitas com casos particulares em mente e deve haver a possiblidade de revisão judicial das decisões discricionárias da administração para corrigir eventual má aplicação do direito f a legislação e a política devem ser também separadas e a coerção estatal legitimada apenas pela legislação e g deve haver uma carta de direitos não taxativa para proteger a esfera privada HAYEK 1990 Discordando parcialmente dessas condições idealizadas para representar os interesses da propriedade privada e da economia de mercado o filosofo Joseph Raz explica que no Estado de Direito as pessoas devem obedecer às leis e serem reguladas por elas mas essa regra também se aplica aos governantes Ele também elabora um rol simplificado de princípios do Estado de Direito sobressaindose as leis devem ser prospectivas acessíveis claras e relativamente estáveis a edição de normas especificas deve ser guiada por outras que sejam por sua vez acessíveis claras e gerais RAZ 1979 Tratase pois de uma perspectiva de que os sistemas jurídicos podem ser mensurados não a partir de um ponto de vista substantivo como a justiça ou a liberdade mas por sua funcionalidade A despeito das diferenças ideológicas as abordagens teóricas de HAYEK e RAZ são complementares e no limite alcançam a mesma finalidade posicionar o Estado de Direito como a antítese do poder arbitrário O Professor Oscar Vilhena Vieira explica como os valores liberais e democráticos se encontram e se fortalecem mutuamente na defesa do Estado Democrático de Direito Para aqueles que defendem reformas de mercado a ideia de um sistema jurídico que proporcione previsibilidade e estabilidade é de extrema importância Para os democratas a generalidade a imparcialidade e a transparência são essenciais e para os 95 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 defensores de direitos humanos a igualdade de tratamento e a integridade das instancias de aplicação da lei são indispensáveis VIEIRA 2007 P30 Moderna e alinhada com os princípios do Estado Democrático de Direito a Constituição Federal de 1998 prescreve em seu artigo 3º a construção de uma sociedade livre justa e solidária a garantia do desenvolvimento nacional a erradicação da pobreza e da marginalização a redução das desigualdades sociais e regionais e a promoção do bem de todos sem preconceitos de origem raça sexo cor idade e quaisquer outras formas de discriminação Nesse contexto a Carta Magna em tese promove a democracia econômica e os interesses do mercado sem descuidar da atenção necessária às questões sociais e à dignidade da pessoa humana Entendo portanto que a produção legislativa independentemente do autor da iniciativa18 deve ser genérica abstrata e prospectiva convergindo para o alcance dos Objetivos Fundamentais da República sendo desperdício de esforços a elaboração e o processamento de leis que tergiversem esta questão central Contudo há uma série de fatores que prejudicam o alcance dessa finalidade e trazem como consequências a edição de leis feitas sob medida para acomodar interesses dos Poderes constituídos em prejuízo às necessidades da população O processo de formulação das leis no Brasil tailormade laws redigidas sob medida sem o caráter de generalidade para atender determinada situação ou pessoa No Brasil eventual e factualmente governo e parlamento se unem para conceber normas que fortalecem o Estado Democrático19 contribuem para a diminuição da desigualdade econômicasocial e ajudam na construção de um País justo e solidário Entretanto esses mesmos entes políticos também elaboram leis sob encomenda voltados aos atendimentos dos interesses do mercado20 ou às ambições eleitoreiras das lideranças populistas de plantão21 A elaboração de leis que fortalecem o Estado Democrático de Direito decorre principalmente da capacidade de o chefe do Poder Executivo Federal notadamente no início de mandato mostrar sua hegemonia e introduzir seu conteúdo ideológico nas iniciativas legislativas encaminhadas ao Congresso Nacional conferindo forma e 18 Nos termos do art 61 da Constituição Fed a iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados do Senado Federal ou do Congresso Nacional ao Presidente da República ao Supremo Tribunal Federal aos Tribunais Superiores ao ProcuradorGeral da República e aos cidadãos na forma e nos casos previstos nesta Constituição 19 Estatuto da Criança e do Adolescente Lei 80691990 Lei Maria da Penha Lei 113402006 Lei de Acesso à Informação Lei 125272011 Lei das Cotas Raciais Lei 127112012 20 Emenda Constitucional do Teto de Gastos EC 952016 Alteração do Estatuto do Desarmamento Lei nº 108262003 21 Lei de Diretrizes Orçamentarias exercício 2020 Lei 138982019 Emenda Constitucional do Estado de Emergência EC 1232022 96 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 substância ao programa de governo que em tese representa a vontade da maioria da população e atende a uma necessidade do País O professor José Afonso da Silva explica a força da iniciativa normativa governamental e a estratégica de reação da oposição nas seguintes palavras Quando o Poder Executivo exerce o poder de iniciativa apresenta um projeto de lei ao parlamento está atuando sua ideologia de governo e se esforça para que a regulamentação da matéria contida no projeto seja adotada A oposição por seu turno procura introduzir no projeto emendas que desfigurem os princípios neles consubstanciados primeiramente para impedir a atuação do programa político do governo depois a fim de estabelecer o contraste entre os dois programas com o fito de criar condições eleitorais futuras SILVA 2017 P 137 Nesse contexto as propostas normativas originárias do Poder Executivo propensas a robustecer o Estado Democrático de Direto visam à concretização do programa político do governo eleito e ao aviso simultâneo ao parlamento ao mercado à sociedade e aos líderes globais do modelo de política econômica e social que será adotado no País com reflexos no nível de investimento de emprego de renda e na qualidade de vida das pessoas mais carentes As propostas de leis voltadas à satisfação das demandas do mercado derivam mormente da necessidade dos governos liberais de criar condições favoráveis para o crescimento econômico intervindo no mercado mediante a concessão de subsídios para determinada categoria do setor produtivo de isenções fiscais sem a devida contrapartida ou da flexibilização de normas de fiscalização da atividade econômica O cientista político Alysson Mascaro faz uma leitura mais radical da matéria ao entender que no Brasil a política é cada vez mais do capital não do Estado Para o autor os Estados têm se revelado nas últimas décadas caudatários das decisões imediatas realizadas por grandes grupos econômicos Logo as questões mais importantes da política acabam por ser diretamente aquelas que interessam ao capital MASCARO 2014 Por sua vez os projetos populistas que têm por finalidade precípua ludibriar o eleitor mediante o oferecimento de vantagens em troca do seu voto podem ter origem no seio do governo ou no parlamento mediante a inclusão de emendas no texto original pois como explica SILVA 2017 o parlamentar tende a satisfazer primordialmente sua clientela eleitoral por meio de propostas normativas que sirvam aos interesses de certas áreas regionais onde recebeu maior votação ou que constituam sua base eleitoral Ademais governo e parlamento podem simular o interesse em determinada legislação quando na verdade monitora os reflexos de algum contrabando incluído oportunamente no projeto para beneficiar determinada categoria de eleitorado Ao abordar a deformação do processo político no âmbito das emendas parlamentares individuais o professor Ladislau Dowbor explica que o orçamento anual não reflete objetivamente as metas e prioridades do governo eleito mas as preferências parlamentares em face do vínculo desses com os patrocinadores de suas campanhas política 97 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 hoje grande parte do debate sobre a peça orçamentária proposta não versa sobre as prioridades dos transportes ou da educação mas sobre as demandas picadas que representam muito mais a estratégia de sobrevivência de determinado representante público e o eventual vínculo com quem financiou a sua campanha do que uma estratégia de desenvolvimento que o país ou uma região necessitam DOWBOR 2013 P 30 Nesta mesma linha de raciocínio Jorge Hage então ControladorGeral da União manifestouse favoravelmente ao fim das emendas parlamentares individuais uma vez que elas pulverizam o orçamento em pequenas obras de interesse público menor e fazem com que o parlamentar federal exerça um papel de vereador quando ele deveria estar preocupado com os grandes debates nacionais Ademais essas emendas se transformaram no caminho habitual de desvios de recursos públicos HAGE 2010 O orçamento público brasileiro portanto abriga essa intrincada rede de conveniência pois na mesma peça PPA LDO LOA convivem planos ações projetos e programas democráticos populistas e de interesse do mercado os quais são processados e votados pelo parlamento sob a vigilância atenta do governo federal Orçamento secreto uma ameaça ao estado democrático de direito A tese central sobre a efetiva aplicação de recursos oriundos do orçamento secreto é que o governo criou um mecanismo de cooptação política com o objetivo de ampliar sua base de apoio parlamentar nas duas Casas Congressuais O método de funcionamento é relativamente simples o RelatorGeral do Orçamento inclui despesas mediante emendas na Lei Orçamentária Anual LOA posteriormente parlamentares aliados ao governo indicam os órgãos e entidades federais que serão beneficiados com os recursos para ele designados Na verdade o RelatorGeral faz a interlocução entre o governo e o parlamentar que o apoia dividindo fatia significativa do orçamento público 442 bilhões de reais nos três últimos anos22 sob sua responsabilidade entre os diversos apoiadores do governo notadamente nos momentos de votações importantes para o Planalto Desse modus operandi surgem uma série de embaraços que ameaçam constrangem e desafiam o Estado Democrático de Direito dentre os quais a Ausência de transparência na origem e na aplicação dos recursos a falta de transparência dos gastos públicos subverte a cultura da transparência um dos pilares do Estado Democrático de Direito pois desafia os mecanismos de accountability dificulta o monitoramento da despesa pública pela sociedade e colabora com a corrupção Ademais a ocultação dos gastos contraria os fundamentos da Lei de Acesso à Informação LAI dispositivos da Lei de Diretrizes Orçamentárias e das Normas Gerais do Direito Financeiro os quais preveem que todas as receitas e despesas devem estar claramente definidas e detalhadas na lei orçamentária anual 22 Valor empenhado por exercício 2020 197 bilhões 2021 167 bilhões e 2022 78 bilhões totalizando 44 2 bilhões de reais Fonte Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento Siop Consulta realizada em 7 de julho de 2022 98 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 Sobre o assunto ao analisar monocraticamente a matéria a Ministra Rosa Weber imo de execução das O Congresso Nacional institucionalizou uma duplicidade de regimes de execução das emendas parlamentares o regime transparente próprio às emendas individuais e de bancada e o sistema anônimo de execução das despesas decorrentes de emendas do relator Isso porque enquanto as emendas individuais e de bancada vinculam o autor da emenda ao beneficiário das despesas tornando claras e verificáveis a origem e a destinação do dinheiro gasto as emendas do relator operam com base na lógica da ocultação dos efetivos requerentes da despesa por meio da utilização de rubrica orçamentária única RP 9 na qual todas as despesas previstas são atribuídas indiscriminadamente à pessoa do relator geral do orçamento que atua como figura interposta entre parlamentares incógnitos e o orçamento público federal grifo do autor MEDIDA CAUTELAR NA ADPF 854 DF 2021 P 2 Neste contexto é importante registrar que a despeito da Decisão da Ministra Rosa determinar a ampla publicização dos documentos sobre a distribuição dos recursos das RP9 dos orçamentos de 2020 e 2021 momento não há informação pública estatal que confira zelo à transparência sobre os autores das emendas valores objetos e beneficiários As instituições públicas Câmara Senado e órgãos do Poder Executivo Federal têm divulgado em seus sites planilhas e documentos com conteúdos distintos e em formato PDF o que dificulta sobremaneira o trabalho de comparação dos dados entre as fontes e a consolidação das informações Ainda são precárias as informações sobre os verdadeiros autores das emendas parlamentares e respectivos partidos políticos os efetivos beneficiários prefeituras e respectivos partidos e os bens e serviços adquiridos Algumas dessas informações só vieram a público após o empenho da despesa b Favorecimento a parlamentares aliados do governo na distribuição de recursos levantamento realizado pelo site Congresso em Foco23 revela que entre os exercícios de 2020 e 2021 pelo menos 17 parlamentares indicaram emendas de relatorgeral com valores acima de 100 milhões de reais O parlamentar com maior valor em emendas neste período Senador Márcio Bittar UniãoAC indicou quase 470 milhões o equivalente a 30 vezes a cota de emenda parlamentar RP 6 a Senadora Eliane Nogueira PPPI mãe e suplente do filho Senador Ciro Nogueira atual Chefe da Casa Civil da Presidência da República indicou 400 milhões de reais e o Deputado Artur Lira PPAL atual Presidente da Câmara indicou 360 milhões Dos 17 parlamentares que mais receberam recursos todos são filiados a legendas partidárias que apoiam o governo e formam um seleto grupo que largam com grande vantagem na disputa eleitoral deste ano uma vez favorecidos com somas vultosas do orçamento público Nesse contexto não resta dúvida de que o critério de distribuição desses recursos é a afinidade ideológica e o compromisso desses parlamentares com o programa de governo do atual mandatário do País 23 Disponível em httpscongressoemfocouolcombrareacongressonacionalosvipsdoorcamento secretoconhecaperfildosparlamentarescommaiorpoderdeindicacao 99 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 c riscos para a efetividade do planejamento governamental a realização de despesas oriundas de RP9 tal qual as emendas parlamentares individuais amplia o risco de má aplicação de recursos pois a execução de investimentos escolhidos por meio de acordo político prejudica o andamento de projetos mais relevantes para a sociedade Ao analisar a matéria no âmbito da Prestação de Contas do Presidente da República exercício de 202024 o Tribunal de Contas da União TCU afirmou que a ausência de procedimentos sistematizados dificulta o monitoramento e avaliação dos critérios de distribuição de emendas RP9 com riscos para a efetividade do planejamento governamental assim como para a execução das metas prioridades e até dos percentuais mínimos de alocação de despesas estipulados na Constituição d Uso do orçamento secreto como barganha política o orçamentosecreto facilita o uso do orçamento como instrumento de troca de favores políticos mediante a transferência de recursos para redutos eleitorais de parlamentares da base aliada em agradecimento pelo apoio aos projetos relevantes do governo Um forte indício de que a troca de favores entre governo e parlamentares alinhados tem ocorrido constantemente é o fato de que os cinco partidos da base do governo PP PL PSD União Brasil e Republicanos responderem por 75 dos valores das indicações de Emenda do RelatorGeral25 As evidentes contradições na implementação do orçamento secreto O orçamento secreto revelouse na prática uma ameaça ao Estado Democrático de Direito uma vez que as justificativas institucionais para sua implementação foram esquecidas no decorrer do processo por parlamentares e governo e superadas por fatos incontestáveis levados ao conhecimento da população por meio da atuação vigilante da mídia nacional Tratase portanto de uma tailormade laws feita sobre encomenda para o parlamento sequestrar parte substanciosa do orçamento público com a conivência e parceria do governo No quadro a seguir comparo as justificativas formais propósitos declarados com os elementos objetivos da execução da emenda de relator caracterizando as contradições entre ambos Justificativas Formais Propósitos declarados Contradições Interesses revelados As emendas de relator seguem a previsão de emendamento aos projetos de lei orçamentária da Constituição Federal conforme disciplinado pela Resolução n 12006CN Embora o argumento da previsão normativa para a criação da emenda do relatorgeral esteja correto na prática não foram identificados erros ou omissões de ordem técnica no 24 Voto do Relator no TCU sobre as Contas do Presidente da República exercício 2020 disponível em httpspesquisaappstcugovbrdocumentoprocessonumerosomentenumeros253a1492220215dt autuacaoordenacao2520desc252c2520numerocomzeros2520desc02520 25 Levantamento realizado com base nos documentos entregues ao STF Disponível em httpswwwcartacapitalcombrpoliticaoscincopartidosmaisbeneficiadosrespondempor 75dasemendasderelatorinformadasaostf 100 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 O artigo 144 da Resolução n 012006 CN prevê a possibilidade de serem apresentadas emendas de relator para corrigir erros e omissões de ordem técnica ou legal recompor total ou parcialmente dotações canceladas limitada a recomposição ao montante originalmente proposto no projeto e atender às especificações dos Pareceres Preliminares orçamento pois os recursos são destinados às bases eleitorais dos parlamentares que apoiam o governo As emendas de relator seguem o mesmo rito de execução das demais programações constantes das lei orçamentárias O STF se posicionou no sentido de que Congresso Nacional institucionalizou uma duplicidade de regimes de execução das emendas parlamentares o regime transparente próprio às emendas individuais e de bancada e o sistema anônimo de execução das despesas deixando claro que as emendas de relator possuem um rito próprio em face de suas inovações As emendas de relator se diferem das emendas individuais e de bancada que tem caráter cogente sendo assemelhadas às programações propostas pelo Poder Executivo não sendo objeto de nenhum privilégio em relação a estas A partir da instituição do RP 9 deuse transparência as emendas de relator permitindo a sua rastreabilidade Não obstante a determinação do STF de determinar a ampla publicização dos documentos sobre a distribuição dos recursos das RP até o momento a transparência dos gastos com RPP é feito de forma amadora pelo governo e Congresso de forma a dificultar a identificação dos reais autores das emendas e seus respectivos beneficiários A transparência tem ocorrido por meio da imprensa que consolida e traduz os documentos em PDF para a sociedade As indicações de beneficiários não são vinculantes e se circunscrevem aos acordos políticos Os cinco partidos da base do governo PP PL PSD União Brasil e Republicanos responderam por 75 dos valores das indicações de Emenda do RelatorGeral e os 17 parlamentares que indicaram emendas com valores acima de 100 milhões de reais são apoiadores do governo rompendo dessa forma com a isonomia republicana entre os parlamentares Esses fatos contradizem veemente os argumentos oficiais Não existe relação biunívoca entre o autor da emenda e o ente beneficiado 101 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 Para além das fragilidades técnicas das justificativas apresentadas para sua criação o orçamento secreto exclusivamente citado como emenda de relator pelo governo e Congresso vão de encontro aos ensinamentos dos autores explorados no marco teórico desta pesquisa notadamente sobre as características da lei no Estado Democrático de Direito Segundo Friedrich Hayek as leis devem ser gerais abstratas e prospectivas para que o legislador não possa selecionar uma pessoa para ser objeto de coerção ou privilégio No caso da Emenda do RelatorGeral do Orçamento a lei foi redigida com a finalidade específica de beneficiar os parlamentares da base do governo atual Os elementos de abstração generalidade e prospecção não foram considerados por ocasião da formulação da lei pelo contrário o orçamento secreto é eivado de subjetividade visa atender aos anseios de parlamentares aliados do governo concretude objetiva ampliar a base de apoio do governo no Congresso e ignorância não estar alicerçada em estudos técnicos e visa melhorar a performance eleitoral nas eleições deste ano e serem reguladas por elas e parlamento ignoram os princípios da legalidade da impessoalidade e da eficiência que regem a Administração Pública Federal para elaborar uma lei que privilegia os parlamentares associados ao governo atual em detrimento das demais forças políticas sem conexão com os planos e programas governamentais instituídos formalmente Tratase portanto de uma lei arbitrária que fragiliza o Estado Democrático de Direito e não contribui para a construção de um Pais desenvolvido justo e solidário conforme preconizado no artigo 3º da Constituição Federal de 1988 Em síntese o orçamento secreto se revela numa lei feita sob medida de natureza populista que se ajusta inteiramente às explicações do Jurista José Afonso da Silva no o parlamentar tende a satisfazer primordialmente sua clientela eleitoral por meio de propostas normativas que sirvam aos interesses de certas áreas regionais onde recebeu maior votação ou que constituam sua base levantamentos realizados pela mídia investigativa comprovaram que os recursos indicados pelos parlamentares que sustentam o governo foram direcionados para municípios de sua base eleitoral Não se materializou portanto o ensinamento de Hayek competência de aplicálas para que as normas não sejam feitas com casos particulares tre governo e Congresso 102 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 Conclusão Este artigo teve como objetivo principal discutir as contradições entre as justificativas formais utilizadas para a implantação do orçamento secreto no arcabouço jurídico do Brasil e a sua efetiva finalidade O marco teórico trouxe significativa contribuição para a compreensão crítica da matéria e para a fundamentação das conclusões do trabalho sendo importante realçar as lições de Friedrich Hayek segundo o qual a lei deve ser geral abstrata e prospectiva para que o legislador não escolha uma pessoa para ser objeto dela de Joseph Raz no sentido de que as normas são aplicáveis aos cidadãos mas os governos também são submissos a elas e do professor José Afonso da Silva na linha de que os parlamentes buscam priorizar o atendimento das demandas de sua clientela eleitoral Também é importante destacar que o orçamento secreto intitulado formalmente de Emenda do RelatorGeral do Orçamento é uma das tipologias da emenda parlamentar sendo sua execução subordinada aos princípios constitucionais da legalidade impessoalidade eficiência e da transparência das informações sobre os gastos públicos Em resumo governo e parlamentares utilizaram as seguintes justificativas para respaldar a inclusão do orçamento secreto no mundo jurídico a emenda de relator será utilizada para promover acréscimos em programações existentes ou criar novas programações na Lei Orçamentária Anual a Resolução do Congresso Nacional nº 012006 é normativo suficiente para a criação desse mecanismo orçamentário a emenda de relator segue o mesmo rito de execução das demais categorias já existentes e são rastreáveis e transparentes e não existe relação biunívoca entre o autor da emenda e o ente beneficiado Dentre as contradições do discurso governamental é necessário destacar não há transparência no processo em especial sobre a titularidade dos autores e beneficiários finais das emendas o STF deixou claro a existência de uma duplicidade de método de execução das emendas parlamentares qualificando o orçamento secreto como sistema anônimo de execução os 17 parlamentares que mais indicaram recursos para o orçamento secreto pertencem a legendas partidárias que apoiam o governo formando uma classe seleta de congressistas que infringem a isonomia parlamentar parlamentares dos cinco partidos da base do governo PP PL PSD União Brasil e Republicanos indicaram 75 dos valores das Emenda do Relator deixando evidente que o orçamento secreto tem por finalidade precípua a cooptação de congressistas para compor a base parlamentar do governo Esse sequestro combinado do orçamento público entre setores influentes do Congresso Nacional e o governo evidencia a deformação do processo político e dos princípios democráticos comprovada pelas várias contradições entre os propósitos declarados para a institucionalização do orçamento secreto e seus reais interesses Nesse sentido Congresso e governo abandonaram a essência de suas finalidades cuidar da sociedade brasileira especialmente da parcela mais carente que requer do governo e do parlamento a formulação de políticas públicas robustas voltadas ao enfrentamento das 103 Revista Pesquisa e Debate v 35 n 163 2023 ISSN 18069029 ISSN 18069029 graves questões econômicas e sociais do País e que lhes possibilitem concretizar seus planos e ter uma vida digna REFERÊNCIAS BRASIL Câmara dos Deputados Parecer da Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização Disponível em httpswwwcamaralegbrproposicoesWebpropmostrarintegracodteor1786129 Acesso em 10 jul 2022 Câmara dos Deputados Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias 2020 Disponível em httpswww2camaralegbrorcamentodauniaoleis orcamentariasldo2020tramitacaopropostadopoderexecutivo Acesso em 8 Jul 2022 Congresso Nacional Nota Técnica Conjunta n º 22019 de 10 de junho de 2019 httpswwwcamaralegbrinternetcomissaoindexmistaorcaLDOLDO2020NTC2 2019pdf Congresso Nacional Projeto de Lei do Congresso Nacional nº 52019 PLDO 2020 Disponível httpswwwcongressonacionallegbrmateriaspesquisa materia136345 Acesso em 10 Jul 2022 Congresso Nacional Resolução nº 1 de 2006CN Dispõe sobre a Comissão Mista Permanente de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização Disponível em httpswww2camaralegbrleginfedrescon2006resolucao122 dezembro2006548706normaatualizadaplhtml Acesso em 10 Jul 2022 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 Disponível em httpwwwplanaltogovbrccivil03constituicaoconstituicaohtm Acesso em 10 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