Economia Brasileira Contemporânea - Fábio Giambiagi et al.

ECONOMIA BRASILEIRA CONTEMPORÂNEA F A B I O G I A M B I A G I A N D R É V I L L E L A L AV I N I A B A R R O S D E C A S T R O E J E N N I F E R H E R M A N N 2a Edição 19452010 Cadastrese em wwwelseviercombr para conhecer nosso catálogo completo ter acesso a serviços exclusivos no site e receber informações sobre nossos lançamentos e promoções Economia BrasilEira F a b i o G i a m b i a G i a n d r é V i l l e l a l aV i n i a b a r r o s d e C a s t r o e J e n n i F e r H e r m a n n 2a Edição 19452010 contEmporânEa CIPBrasil Catalogaçãonafonte Sindicato Nacional dos Editores de Livros RJ 2011 Elsevier Editora Ltda Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei 9610 de 190298 Nenhuma parte deste livro sem autorização prévia por escrito da editora poderá ser reproduzida ou transmitida sejam quais forem os meios empregados eletrônicos mecânicos fotográficos gravação ou quaisquer outros Copidesque Adriana Kramer Editoração Eletrônica DTPhoenix Editorial Revisão Gráfica Maria Elisa Sankuevitz Cruz Lima Elsevier Editora Ltda Conhecimento sem Fronteiras Rua Sete de Setembro 111 16o andar 20050006 Centro Rio de Janeiro RJ Brasil Rua Quintana 753 8o andar 04569011 Brooklin São Paulo SP Serviço de Atendimento ao Cliente 08000265340 sacelseviercombr ISBN 9788535248630 recurso eletrônico Nota Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra No entanto podem ocorrer erros de digitação impressão ou dúvida conceitual Em qualquer das hipóteses solicita mos a comunicação ao nosso Serviço de Atendimento ao Cliente para que possamos esclarecer ou encaminhar a questão Nem a editora nem o autor assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas ou bens originados do uso desta publicação Economia brasileira contemporânea recurso eletrônico 1945 2010 organizadores Fabio Giambiagi et al Rio de Janeiro Elsevier 2011 recurso digital Formato Flash Requisitos do sistema Adobe Flash Player Modo de acesso World Wide Web Apêndice Inclui bibliografia e índice ISBN 9788535248630 recurso eletrônico 1 Brasil Condições econômicas 2 Brasil Política econômica 3 Brasil Política e governo 1945 4 Livros digitais I Giambiagi Fabio E22 CDD 330981 CDU 338181 112999 Todo economista deveria ter um mínimo de matemático de historiador de Homem de Estado e de filósofo J M KEYNES De 15 em 15 anos o Brasil esquece o que aconteceu nos últimos 15 anos IVAN LESSA cronista O Brasil não é para principiantes TOM JOBIM página deixada intencionalmente em branco Prefácio Wilson Suzigan1 E sta segunda edição de Economia Brasileira Contemporânea estende até 2010 o período de abrangência do estudo e apresenta em seus oito capítulos revis tos e ampliados um abrangente panorama da evolução da economia e da socieda de brasileiras desde o pósGuerra A análise desse período em perspectiva histó rica oferece aos leitores acadêmicos profissionais estudantes uma visão integrada dos elementos que fundamentaram a formação do Brasil contemporâ neo Mostra como o nosso desenvolvimento econômico e social a partir do pós Guerra alternou fases de avanço e estagnação ao sabor de condicionantes políti cos institucionais de políticas públicas de booms e crises internacionais Os diferentes regimes políticos a construção de instituições os variados enfoques de políticas econômicas e sociais as crises geradas endogenamente ou importa das da economia mundial moldaram historicamente o que hoje constituem a economia e a sociedade brasileiras É esse processo histórico desde o pósGuerra até o presente que norteia a análise lúcida desenvolvida neste livro Os oito capítulos são de autoria dos próprios organizadores com a colabora ção especial de Sérgio Besserman Vianna no primeiro capítulo Apresentam a evolução da economia brasileira no período entre 1945 e 2010 por períodos his tóricos O corte analítico é cronológico mas a periodização segundo as fases de evolução é determinada por eventos econômicos políticos e de política econô mica bem como por tendências da economia internacional Por fim o livro se completa com um utilíssimo Apêndice Estatístico revisto e ampliado contendo 1 Professor colaborador do DPCT Departamento de Política Científica e Tecnológica Instituto de Geociências Unicamp VIII Economia Brasileira Contemporânea 19452010 todas as séries de dados compiladas pelos organizadores e uniformemente utili zadas em todos os capítulos A estrutura dos capítulos segue um padrão de organização que assegura análises igualmente abrangentes embora com distintas ênfases dos vários pe ríodos De modo geral além de discutir o desempenho da economia os autores situam o período em termos dos respectivos contextos histórico político de política econômica e da economia internacional chamando atenção para alternâncias relevantes segundo os ciclos políticos econômicos e de política econômica destacam características essenciais do modelo de crescimento prevalecente ressaltam transformações econômicas reformas estruturais e institucionais planos de desenvolvimento ou de estabilização e apontam os principais problemas que são legados ao período seguinte Um aspecto muito positivo da análise desenvolvida em todo o livro é justamente a preocupação com sua unidade procurando sempre estabelecer elos entre o que cada período herdou e o que deixa para o período seguinte Isso torna suave a transição de um período a outro e dá fluidez ao texto O leitor poderá perceber como as ênfases da política econômica vão mudando à medida que mudam o cenário político as tendências da economia internacional e os problemas econômicos de cada período Passase de políticas preocupadas em promover desenvolvimento econômico e transformações estruturais a políti cas de ajuste externo e combate à inflação de planos de desenvolvimento a pla nos de estabilização do predomínio do desenvolvimentismo protecionista co mandado pelo Estado à abertura da economia e à privatização e por fim fechan do o ciclo voltando à prática de políticas de promoção do desenvolvimento eco nômicosocial e maior grau de intervenção do Estado sob a égide do chamado novo desenvolvimentismo no governo Lula 20032010 É possível que o leitor discorde de um ou outro ponto de vista pessoal dos autores desses capítulos mas serão sempre discordâncias sobre questões polêmicas que comportam inter pretações divergentes segundo diferentes abordagens Dos oito capítulos que compõem esta nova edição do livro apenas os 6 e 8 sofreram alteração significativa com relação à 1ª edição Assim a narrativa se inicia com um capítulo de Sergio B Vianna em coautoria com André Villela cobrindo a primeira década do pósSegunda Guerra Nesse período já se anunci am padrões que irão recorrer nas décadas seguintes a exemplo de crises do ba lanço de pagamentos tanto no governo Dutra como Vargas e tentativas frustra das de estabilização com Vargas e Café Filho Assistese ainda entre 194555 à tomada de consciência por parte do governo das possibilidades abertas pela restrição externa para o direcionamento seletivo das importações com efeitos decisivos para o avanço do processo de industrialização Prefácio IX O apoio governamental à mudança estrutural da economia brasileira fun damentalmente da agricultura exportadora em direção à indústria encontrará no Programa de Metas de Juscelino Kubitschek sua expressão mais acabada No Capítulo 2 assinado por André Villela são ressaltados os instrumentos utilizados por JK para conscientemente acelerar o processo de industrialização substitutiva de importações As consequências macroeconômicas da estratégia de crescimen to a qualquer preço também são discutidas ajudando a compor o cenário contur bado que irá caracterizar os governos seguintes de Jânio Quadros e João Goulart Neste último sobretudo a dissonância entre governo e parcelas importantes da sociedade irá atingir seu clímax Na área econômica isso irá se traduzir em enor me dificuldade para o manejo da política macroeconômica em particular no com bate à inflação A ruptura de 31 de março de 1964 é o ponto de partida para os Capítulos 3 e 4 assinados por Jennifer Hermann Neles percebese que embora violenta do ponto de vista político a guinada implementada pelos militares não encontrou correspondência no terreno econômico Afora o inédito e exitoso esforço modernizador consubstanciado no Plano de Ação Econômica do governo Castello Branco a condução da política econômica entre 1964 e 1973 pareceu dar conti nuidade ao consenso cristalizado no pósGuerra segundo o qual o crescimento econômico voltado para dentro deve prevalecer sobre preocupações desmesu radas quanto à estabilidade dos preços Tal postura terá prosseguimento nos dois últimos governos do ciclo militar Geisel e Figueiredo marcados no primeiro caso pela resposta positiva ao primeiro choque do petróleo através do II PND e no segundo pela relutância que iria se mostrar fatal em aceitar a neces sária e inadiável trava na economia após quase quatro décadas de crescimento econômico ininterrupto Os Capítulos 5 e 6 de autoria de Lavinia Barros de Castro lidam com um período de enormes transformações na economia e sociedade brasileiras De fato e em meio à transição para a democracia o país sofria simultaneamente os efeitos de sucessivos e malsucedidos esforços de estabilização da inflação a deterioração da situação fiscal do Estado e a crise da dívida externa Do ponto de vista estrutural foi também nessa década que se deu o colapso do modelo de crescimento seguido há cerca de meio século e fundamentado na introversão econômica e o início da inserção externa da economia brasileira em um mundo crescentemente globalizado O Capítulo 6 nesta nova edição foi substancialmente revisto e ampliado Em sua nova versão traz discussão mais detalhada dos fundamentos teóricos do bemsucedido Plano Real bem como descrição pormenorizada das três fases que o caracterizaram Podese afirmar sem hesitação que a estabilidade de preços X Economia Brasileira Contemporânea 19452010 trazida pelo Plano Real inaugura nova era na história econômica e por que não política do país Tal percepção se confirma a partir da leitura dos Capítu los 7 e 8 assinados por Fabio Giambiagi em que transparecem muito mais ele mentos de continuidade do que de ruptura entre os governos de Fernando Henrique Cardoso 19952002 e Lula 20032010 A defesa da estabilidade de preços e a manutenção dos traços gerais da abertura econômica externa e interna com privatizações e a atuação das agências reguladoras iriam caracteri zar ambos os períodos governamentais Os oito anos do governo FHC encerram dois mandatos distintos no primei ro a ênfase foi dada à defesa a qualquer custo da estabilização Para tanto o recurso à política monetária apertada terminou por agravar a deterioração do quadro fiscal e pressionar a taxa de câmbio alimentando o ingresso de capitais estrangeiros de natureza volátil Ao término de sucessivos ataques especulativos a âncora monetário cambial foi abandonada no início do segundo governo FHC e em seu lugar introduzido o tripé macroeconômico que vigora até hoje constituído de câmbio flutuante regime de metas de inflação e superávit primá rio do setor público Os dois mandatos do presidente Lula e não apenas os seus anos iniciais como na 1a edição são discutidos no oitavo e último capítulo do livro Aqui se percebem do ponto de vista da condução da política econômica três fases dis tintas Na primeira marcada pela atuação de Antonio Palocci à frente do Minis tério da Fazenda vêse enorme continuidade com relação às linhas mestras da política econômica inaugurada na passagem do primeiro para o segundo governo FHC A essa fase seguiuse um período de transição já com Guido Mantega no comando da Fazenda em que a prioridade ao combate à inflação e por conse guinte a adesão irrestrita à ortodoxia fiscal foi lenta e progressivamente relaxa da Finalmente a crise econômica global iniciada em 2008 marca nova inflexão na condução da política econômica que irá caracterizar os anos finais da presi dência de Lula A necessária atuação contracíclica do Tesouro e empresas esta tais no momento da crise se perenizou no tempo inaugurando um neodesenvolvimentismo que parece traduzir dúvidas em relação aos benefícios para o país das políticas liberalizantes seguidas nas últimas duas décadas Os efeitos de longo prazo dessa nova postura do governo sobre o binômio inflaçãocresci mento se farão sentir no governo que ora se inicia O leitor tem em mãos portanto um excelente livro um verdadeiro guia para entender a economia e a sociedade brasileiras contemporâneas Boa leitura Apresentação à segunda edição E ste livro foi concebido com o objetivo de fornecer ao leitor uma visão abran gente da evolução da economia brasileira a partir da Segunda Guerra Mun dial A obra dirigese prioritariamente a alunos de graduação em Economia mas pode ser também um importante material de apoio para outros cursos de gra duação ou disciplinas de Economia Brasileira em nível de pósgraduação stricto ou lato sensu bem como para profissionais interessados no tema A experiência dos cinco anos de trajetória do livro desde a sua primeira edição indica que ele tem sido um instrumento bastante utilizado na preparação para concursos públi cos na área econômica A primeira edição do livro combinava uma parte cronológica agora ampliada e outra temática sendo esta última composta por artigos específicos sobre dife rentes assuntos de grande relevância para a compreensão da história econômica brasileira recente restrição externa inflação crescimento financiamento do desenvolvimento distribuição de renda e educação Esses artigos foram escritos por Antonio Delfim Netto Gustavo Franco Edward Amadeo Fernando Montero Regis Bonelli Rogério Studart Lauro Ramos Rosane Mendonça Sergio Guima rães Ferreira e Fernando Veloso Tal participação foi fundamental para que o nos so livro tenha tido a trajetória que teve Infelizmente porém a necessária tarefa de atualização de cada um dos capítulos temáticos entraria em conflito com a agenda muito ocupada dessas pessoas que após terem colaborado conosco con tinuaram suas atividades profissionais cada um na sua área de atuação Diante da dificuldade de conseguir conciliar a atualização de todos esses capítulos e levan do em conta o aumento da extensão da parte cronológica tornando o livro maior optamos por mudar o seu formato Dessa forma a segunda edição que XII Economia Brasileira Contemporânea 19452010 aqui estamos entregando aos leitores inclui tão somente os capítulos cronológi cos deixando de fora a contribuição dos autores acima citados Para todos esses profissionais porém fica o registro de nosso agradecimento uma vez que o livro não teria a reputação que adquiriu sem a colaboração deles Esta edição traz as seguintes modificações em relação à original algumas revisões menores nos capítulos históricos referentes a períodos mais distantes no tempo a incorporação da revisão da série histórica das Contas Nacionais do IBGE de 1995 em diante ocorrida em 2007 com as sucessivas revisões posteriores o que obrigou a modificar a maioria das tabelas referentes ao período de Governo de Fernando Henrique Cardoso 19952002 especialmente aquelas em que as variáveis são expressas como proporção do PIB uma ampliação e revisão mais substancial dos capítulos 5 e 6 ampliando a discussão sobre teorias da inflação e sobre o Plano Real em particular uma ampliação substancial da análise do período de Governo de Lula 2003 2010 período este que na primeira edição estava em seu início e uma importante revisão e ampliação do Apêndice Estatístico incluído no final do livro O livro está dividido em oito capítulos buscando agregar diferentes fases da economia brasileira seja em termos de seu comportamento ou da orientação da política econômica São elas 19451955 19561963 19641973 19741984 19851989 19901994 19952002 20032010 O fato de os capítulos serem assinados pelos respectivos autores indica que o conteúdo de cada um não necessariamente representa a opinião de todos os organizadores do livro Entretanto houve um esforço no sentido de harmonizar a linguagem a estrutura do texto e as opiniões de tal forma que se possa acompa nhar a leitura consecutiva dos capítulos como se fosse um texto único Cada Apresentação à segunda edição XIII texto pode ser lido independentemente dos demais mas o propósito deliberado foi o de chegar a uma redação que evitasse os problemas comuns em coletâneas em que a heterogeneidade de estilos e opiniões compromete muitas vezes a unidade da obra Queremos manifestar o nosso agradecimento a algumas pessoas que colabora ram decisivamente para este projeto Os amigos José Carlos dos Reis Carvalho Luis Orenstein e Marly da Silva Motta foram leitores cuidadosos de alguns dos capítulos da primeira edição do livro ajudando com ideias e críticas a moldar sua versão final Natalie Pacheco Victal de Oliveira estudante de economia teve um papel fundamental para a elaboração da versão atual do Apêndice Estatístico Concluímos esta apresentação com dois esclarecimentos O primeiro é que nos capítulos optouse por não apresentar todos os indicadores econômicos rele vantes para a análise de cada período Contudo no Apêndice Estatístico ao final do livro o leitor encontrará um conjunto robusto de dados anuais que permite ter uma visão bastante detalhada da evolução das principais variáveis macroeconômicas em cada período O segundo esclarecimento é que o leitor nunca deve esquecer que em Eco nomia há uma interação constante e inevitável entre as diversas variáveis que orientam a análise Questões teóricas e empíricas tratadas nos cursos de Macroeconomia Finanças Públicas Economia Monetária ou Economia Interna cional têm estreita relação com a evolução da economia concreta isto é estão inseridas em determinado contexto histórico e político no qual os policy makers tomam suas decisões Acreditamos que a formação sólida de um profissional na nossa área deve incluir também entre outras coisas um profundo conhecimento de História e boas noções de Ciência Política Como disse certa vez J Stuart Mill uma pessoa não será provavelmente um bom economista se ela for apenas isso Esperamos que no final da leitura dos diversos capítulos o leitor se sinta mais enriquecido nesse sentido e que o livro o tenha ajudado a ter uma melhor compreensão do complexo país em que vivemos OS AUTORES Março 2011 página deixada intencionalmente em branco Sumário 1 O pósGuerra 19451955 1 Sérgio Besserman ViannaAndré Villela 2 Dos Anos Dourados de JK à Crise não Resolvida 19561963 25 André Villela 3 Reformas Endividamento Externo e o Milagre Econômico 19641973 49 Jennifer Hermann 4 Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento O II PND e a Crise da Dívida Externa 19741984 73 Jennifer Hermann 5 Esperança Frustração e Aprendizado a História da Nova República 19851989 97 Lavinia Barros de Castro 6 Privatização Abertura e Desindexação a Primeira Metade dos Anos 90 19901994 131 Lavinia Barros de Castro 7 Estabilização Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos Os Anos FHC 19952002 165 Fabio Giambiagi 8 Rompendo com a Ruptura o Governo Lula 20032010 197 Fabio Giambiagi Referências Bibliográficas 239 Apêndice Estatístico 245 Relação de Presidentes da República Presidentes do Conselho de Ministros Ministros da Fazenda e Ministros do Planejamento 267 Biografia dos Autores 271 XVI Economia Brasileira Contemporânea 19452010 ÍNDICE DE TABELAS GRÁFICOS QUADROS E FIGURAS página Tabela 11 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19461955 20 Tabela 12 Participação Relativa das Importações na Oferta Industrial Doméstica 1950 1952 e 1956 21 Tabela 21 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19561963 28 Tabela 22 Valor Adicionado Industrial em 1952 e 1961 31 Tabela 23 Plano de Metas Expansão Prevista e Resultados 19571961 36 Quadro 31 Metas Monetárias e Fiscais do Paeg Taxas Nominais de Variação 52 Quadro 32 O SFB após as Reformas de 19641967 57 Tabela 31 Indicadores Fiscais no Brasil 19631973 59 Tabela 32 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19641973 59 Tabela 33 Taxas de Crescimento dos Meios de Pagamento M1 e do Crédito no Brasil 19641973 60 Tabela 34 Indicadores de Formação Bruta de Capital Fixo FBCF no Brasil 19681973 65 Tabela 41 Consumo C e Preços de Petróleo P para o Brasil Indicadores Selecionados 76 Tabela 42 Meios de Pagamento M1 e Crédito no Brasil 19741984 83 Tabela 43 Indicadores Fiscais no Brasil 19741984 83 Tabela 44 Indicadores da FBCF no Brasil 19701984 84 Tabela 45 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19741984 86 Tabela 51 Indicadores Macroeconômicos Selecionados 19801985 100 Tabela 52 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19851989 120 Tabela 53 Crescimento do PIB por principais componentes 19851989 121 Tabela 54 Balanço de Pagamentos 19851989 122 Tabela 55 Necessidades de Financiamento do Setor Público 19851989 122 Tabela 61 Alíquotas de Importação de Setores Selecionados 19901994 138 Gráfico 61 Comportamento da Inflação Mensal IGPDI 19851996 156 Tabela 62 Necessidades de Financiamento do Setor Público 19901994 158 Tabela 63 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19901994 158 Gráfico 71 Balanço em ContaCorrente 19942002 169 Gráfico 72 Dívida Externa LíquidaExportação de Bens 19812002 170 Gráfico 73 Brasil Taxa de Câmbio Real jun1994 a dez2002 171 Tabela 71 Necessidades de Financiamento do Setor Público NSFP Conceito Nominal 19942002 173 Tabela 72 Necessidades de Financiamento do Setor Público Conceito Operacional 174 Tabela 73 Crescimento do PIB 19952002 180 Tabela 74 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19952002 180 Tabela 75 Dívida Líquida do Setor Público 19942002 PIB 189 Gráfico 81 Selic nominal 212 Gráfico 82 Brasil Preços de exportações e importações média 2002 100 213 Gráfico 83 Brasil Taxa de câmbio real e preço das exportações brasileiras de produtos básicos dez2002 a dez2010 213 Tabela 81 Necessidades de Financiamento do Setor Público NFSP Conceito Nominal 20022010 PIB 214 Tabela 82 Dívida Líquida do Setor Público 20022010 PIB 216 Tabela 83 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 20032010 218 Gráfico 84 Brasil Dívida externa líquidaExportações de bens 20022010 220 Gráfico 85 Balanço em Conta Corrente 20022010 US bilhões 222 Tabela 84 Crescimento do PIB 20032010 223 Tabela 85 Taxas de crescimento da receita e da despesa totais do Governo Central por períodos aa 223 Gráfico 86 Participação das exportações para a China no total das exportações do Brasil 226 Tabela A1 Brasil Indicadores Macroeconômicos 19452010 247 Tabela A2 Brasil Composição do PIB 19472010 248 Tabela A3 Brasil PIB Taxas de Crescimento Real 19712010 249 Tabela A4 Balanço de Pagamentos no Brasil Contas Selecionadas 19452010 em US milhões 250 Tabela A5 Brasil Indicadores de Endividamento e Solvência Externa 19452010 US milhões 252 Tabela A6 Brasil Exportações de Bens 19642010 US milhões 253 Tabela A7 Brasil Composição das Importações 19741989 US milhões 254 Tabela A8 Brasil Composição das Importações 19902010 US milhões 254 Tabela A9 Brasil Índices de Preços e Quantum de Exportação e Importação 19452010 255 Tabela A10 Brasil Índices de Preços e Quantum de Exportação por Tipo de Produto 19742010 256 Tabela A11 Brasil Indicadores de Nível de Atividade Emprego e Renda 19722010 257 Tabela A12 Renda domiciliar per capita média por décimo da população em R de 2008 258 Tabela A13 Brasil Indicadores Monetários 19812010 PIB 260 Tabela A14 Necessidades de Financiamento do Setor Público 19942010 PIB 260 Tabela A15 Dívida líquida do setor público 19812010 Dezembro PIB 261 Tabela A16 Títulos Públicos Federais e operações de mercado aberto 19942010 Fim do período Participação percentual por indexador 262 Tabela A17 Brasil Arrecadação Federal 19912010 PIB Necessidade de financiamento do Setor Público 263 Tabela A18 Brasil Poupança Total 19472010 PIB 264 Tabela A19 Brasil Indicadores de Juros Preços e Câmbio após o Plano Real 19952010 265 Tabela A20 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19462010 médias anuais por período 266 XVIII Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Capítulo 1 O pósGuerra 19451955 Sérgio Besserman Vianna André Villela Estadista é aquele que pensa na próxima geração Winston Churchill exprimeiroministro da GrãBretanha Hay un español que quierevivir y a vivir empiezaentre una España que llora y otra España que bosteza1 Antonio Machado poeta espanhol Introdução o Contexto Histórico A década que separa o fim da Segunda Guerra Mundial 1945 e a eleição de Juscelino Kubitschek à Presidência da República 1955 assistiu na economia mundial à lenta transição na direção dos princípios liberais acordados em Bretton Woods 1944 No Brasil nesse mesmo período a ênfase nas virtudes do liberalis mo econômico e político coincidiu com o fim do Estado Novo 193745 e o início do governo Dutra Este último porém logo se deparou com os problemas deriva dos do início da Guerra Fria2 e do período da economia internacional conhecido como de escassez de dólares3 As sucessivas crises de balanço de pagamentos por que passaria o Brasil nos primeiros anos do pósGuerra acarretaram o abando no do modelo liberal e deram lugar a um modelo de desenvolvimento industrial com crescente participação do Estado No período coberto por este capítulo essa participação foi de natureza essencialmente indireta tendo como principais ca racterísticas a adoção de controles cambiais e de importações e a criação de um aparato regulatório em diversas áreas do domínio econômico 2 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Como não poderia deixar de ser Getúlio Vargas que governara o Brasil por 15 anos seguidos de início em contexto que se pode considerar democrático 1930 37 e em seguida como o ditador do Estado Novo era o ponto de referência da luta política e dos conflitos econômicos e sociais também no pósGuerra Essa influência extrapolava o legado não desprezível digase de realizações con cretas de seu longo período no poder Entre estas últimas incluemse necessaria mente a implantação de complexa legislação social sobretudo trabalhista o esforço de profissionalização da burocracia estatal e o início de uma ação mais dire ta do Estado no domínio econômico corporificada na implantação da Companhia Siderúrgica Nacional CSN e da Companhia Vale do Rio Doce Todos eles mar cos do estadista Vargas na acepção dada por Churchill na epígrafe deste capítulo Mais importante porém do que essas realizações materiais foi o elemen to distintivo do primeiro período Vargas a incorporação pela primeira vez na história brasileira do povo classe trabalhadora como agente político relevan te Esse fato ao mesmo tempo inédito e auspicioso imprimiria nova dinâ mica ao processo político do pósGuerra permitindo importantes avanços na construção da democracia no país O caráter revolucionário dessa mudança promovida por Getúlio suscitaria a reação mais ou menos violenta do projeto político concorrente que pode mos chamar de liberalconservador No campo políticopartidário o confronto entre essas duas visões de mundo oporia a União Democrática Nacional UDN con servadora às duas agremiações getulistas o Partido Trabalhista Brasileiro PTB e o Partido Social Democrático PSD A política econômica no Brasil de 1945 a 1955 refletiu não apenas as ideias e os interesses econômicos e políticos em disputa domesticamente como também as restrições de ordem interna e externa A condução e os resultados dessa política tanto a de curto prazo macroeconômica quanto a de prazo mais longo industrial serão examinados neste capítulo que é dividido em quatro seções além desta Introdução Nelas são analisados os três governos do período em ordem cronológi ca a saber governos Dutra 19461950 Vargas 19511954 e Café Filho 1954 1955 Ao final é feito um balanço da década de 194555 à guisa de conclusão O Governo Dutra 19461950 A queda de Getúlio Vargas e o fim do Estado Novo em 1945 foram obras mais do que da dinâmica política doméstica da inserção do Brasil no quadro das rela ções internacionais Desde que começaram os preparativos para o envio de con tingentes da Força Expedicionária Brasileira FEB para lutarem em solo euro peu contra o nazifascismo ficava patente a contradição existente entre o apoio O PósGuerra 19451955 3 do Brasil às democracias e a ditadura de Vargas Esse fato deu alento aos opositores do regime que por intermédio dos militares e contando com o simpatia dos Estados Unidos forçaram a renúncia do presidente As eleições que se segui ram levaram ao poder o general Eurico Gaspar Dutra candidato do PSD derro tando o udenista Eduardo Gomes também militar brigadeiro da Aeronáutica4 A política econômica no governo Dutra pode ser delimitada por dois marcos relevantes O primeiro foi a mudança na política de comércio exterior com o fim do mercado livre de câmbio e a adoção do sistema de contingenciamento às im portações entre meados de 1947 e o início de 1948 O segundo foi o afastamen to do ministro da Fazenda Correa e Castro em meados de 1949 indicando a passagem de uma política econômica contracionista e tipicamente ortodoxa para outra com maior flexibilidade nas metas fiscais e monetárias O importante a notar é que ambos os marcos fazem parte de um mesmo processo de progressiva desmontagem da visão que norteou a formação do governo Dutra Essa visão assim como seu gradual desaparecimento por sua vez só é compreensível à luz dos acontecimentos do cenário internacional As perspectivas que o governo Dutra tinha em seu início foram fundamental mente determinadas pela ideia de uma rápida reorganização da economia mun dial de acordo com os princípios liberais de Bretton Woods e que envolviam prioritariamente a eliminação das barreiras ao livre fluxo de bens e a multila teralização do comércio internacional Entretanto esses princípios não foram implementados automaticamente e aos poucos as concepções iniciais do gover no foram sendo erodidas Podese considerar que ao final da Segunda Guerra as autoridades monetá rias e cambiais do Brasil se tornaram vítimas de uma espécie de ilusão de divi sas que se apoiava na percepção de que o país estaria em situação bastante con fortável com relação às suas reservas internacionais Além de se julgar credor dos Estados Unidos pela colaboração oferecida durante a Segunda Guerra Mundial o governo brasileiro acreditava que uma política liberal de câmbio seria capaz de atrair fluxos significativos de investimentos diretos estrangeiros Havia ainda a esperança de uma alta expressiva dos preços internacionais do café em conse quência principalmente da eliminação em julho de 1946 de seu preçoteto por parte do governo norteamericano Confiante na evolução favorável do setor externo o governo Dutra identificou na inflação o problema mais grave e premente a ser enfrentado O diagnóstico oficial localizava nos déficits orçamentários da União que vinham sendo acumula dos nos últimos anos a causa maior dos aumentos no nível de preços assumindo assim que políticas monetárias e fiscais severamente contracionistas formariam o tratamento adequado5 Política Econômica Externa As políticas cambial e de comércio exterior do início do governo Dutra devem ser analisadas portanto à luz daquela ilusão de divisas e da prioridade dada ao combate à inflação A taxa de câmbio foi mantida em torno de Cr1819 por dólar havendo um relaxamento dos controles cambiais em princípios de 1946 com a abolição das restrições a pagamentos existentes desde o início dos anos 30 Vale ressaltar que nos anos anteriores como os preços no Brasil aumentaram muito acima da variação dos preços nos Estados Unidos e a taxa de câmbio tinha variado pouco a sobrevalorização real era evidente Eram vários os objetivos dessa política Atender à demanda contida de matériasprimas e de bens de capital para reequipamento da indústria desgastada durante a guerra Forçar a baixa dos preços industriais mediante o aumento da oferta de produtos estrangeiros importados com uma cotação cambial sobrevalorizada Estimular o ingresso de capitais com a liberalização de sua saída na expectativa de que funcionasse como fator de atração de recursos A alusão que primeiro se evidenciou com tal foi a falsa avaliação da situação das reservas internacionais Em 1946 metade das reservas estava em ouro e era considerada reserva estratégica que necessariamente deveria ser preservada para emergências futuras A outra metade era composta de US235 milhões em libras esterlinas bloqueadas e apenas US92 milhões eram de fato líquidas e utilizáveis em negócios com países de moeda conversível Além disso as reservas evoluíam de modo desfavorável na medida em que o problema fundamental da balança comercial estava no fato de o Brasil obter substanciais superávits comerciais com a área de moeda inconversível enquanto acumulava déficits crescentes com os Estados Unidos e outros países de moeda forte Quanto às esperanças de captação de recursos externos através da assistência financeira oficial dos Estados Unidos e do futuro afluxo de capitais privados internacionais esvaneceramse logo no imediato pósGuerra uma vez que a mudança na estratégia global dos Estados Unidos indicava também alteração da posição daquele país com relação ao Brasil Resumidamente em virtude da prioridade conferida por aquele país à reconstrução europeia restaria ao Brasil recorrer aos influxos de capitais privados para financiar o seu desenvolvimento econômico Nesse contexto desfeitas progressivamente as ilusões de que as restrições externas haviam sido superadas parecia natural a opção de desvalorizar a moeda Como dito porém essa alternativa foi posta de lado pelo governo Dutra e por diversas razões Em primeiro lugar uma vez que a demanda estrangeira pelo O PósGuerra 19451955 5 café era relativamente inelástica com respeito ao preço uma taxa de câmbio sobrevalorizada ao desestimular a oferta do produto poderia ser utilizada para sustentar os preços internacionais do café Em segundo as autoridades go vernamentais temiam que alterações na taxa cambial tivessem reflexos significati vos sobre o nível de preços domésticos comprometendo a política de combate à inflação Em terceiro lugar mais de 40 das exportações dirigiamse à área de moedas inconversíveis eou bloqueadas e o café representava mais de 70 das exportações para áreas de moedas conversíveis Assim mesmo supondo uma ele vada elasticidadepreço da oferta de outras exportações que não o café não era justificável uma política de superávits comerciais adicionais na área de moedas não conversíveis pois isso apenas pressionaria a base monetária dada a manuten ção do câmbio fixo Em vez de desvalorizar a moeda portanto em julho de 1947 o governo insti tuiu controles cambiais e de importações Os bancos autorizados a operar em câm bio foram obrigados a vender ao Banco do Brasil 30 de suas aquisições de câmbio livre à taxa oficial de compra Atendidos os compromissos do governo o Banco do Brasil disponibilizaria divisas de acordo com uma escala de prioridades que favore cia a importação de produtos considerados essenciais O controle instituído não foi rigoroso e as restrições ao comércio exterior foram apresentadas como passa geiras destinadas a serem abandonadas assim que os mercados mundiais se recu perassem Apenas em fevereiro de 1948 foi adotada a primeira forma do sistema de contingenciamento a importações baseado na concessão de licenças prévias para importar de acordo com as prioridades do governo Tal sistema permanece ria na prática até a liberalização ocorrida no início do governo Vargas 1951 e na legislação até a Instrução 70 da Sumoc em outubro de 1953 Analisado em sua capacidade de reduzir o déficit com a área conversível o sistema de licenciamento de importações funcionou a contento O déficit com essa área de US313 milhões em 1947 foi reduzido para US108 milhões em 1948 e transformado em pequeno superávit de US18 milhões em 1949 Com a área de moeda inconversível ocorreram superávits em 1947 e 1948 e razoável equilíbrio entre 1949 e 19507 Contudo um resultado não desejado da manutenção da taxa cambial foi a perda de competitividade das exportações brasileiras principalmente em rela ção aos mercados europeus devido às desvalorizações das principais moedas do Continente em 1949 Para isso contribuiu a progressiva reorganização da econo mia mundial após a Segunda Guerra levando a que as exportações brasileiras de manufaturados que haviam crescido durante o conflito perdessem espaço no mercado internacional Como consequência as exportações exceto o café contraíramse entre 1947 e 1950 6 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Substituição de Importações e Crescimento Industrial Embora o sistema de controle de importações tenha sido instituído em me ados de 1947 com o intuito de fazer frente ao desequilíbrio externo procuran do racionar e dar melhor uso à moeda estrangeira disponível terminou por ter grande importância para o crescimento da indústria no pósGuerra8 Mantinhase a taxa de câmbio sobrevalorizada e progressivamente impu nhamse medidas discriminatórias à importação de bens de consumo não essen ciais e daqueles com similar nacional Daí resultou Um estímulo considerável à implantação interna de indústrias substitutivas desses bens de consumo sobretudo os duráveis que ainda não eram produzidos dentro do país e passaram a contar com uma proteção cambial dupla tanto do lado da reserva de mer cado como do lado do custo de operação Essa foi basicamente a fase da implantação das indústrias de aparelhos eletrodomésticos e outros artefatos de consumo durável9 Podese apontar a existência de três efeitos relacionados à combinação de uma taxa de câmbio sobrevalorizada com controle de importações um efeito subsídio associado a preços relativos artificialmente mais baratos para bens de capital ma tériasprimas e combustíveis importados um efeito protecionista viabilizado pe las restrições à importação de bens competitivos e um terceiro efeito na verdade resultante da combinação dos dois primeiros que consiste na alteração da estru tura das rentabilidades relativas no sentido de estimular a produção para o merca do doméstico em comparação com a produção para exportação Paralelamente à imposição de controles cambiais e sobre as importações o crédito real à indústria cresceu 38 19 28 e 5 respectivamente nos anos de 1947 a 1950 Os dados de 1947 e 1948 são particularmente significativos pois nesses anos como se verá adiante o governo estava fortemente empenhado em adotar políticas austeras Como resultado da combinação de controles sobre as importações e expansão real do crédito ao setor manufatureiro entre 1946 e 1950 a produção real da in dústria de transformação aumentou em pouco mais de 42 9 aa com desta que para os setores de Material Elétrico10 28 aa Material de Transporte 25 aa e Metalurgia 22 aa11 Ainda assim esses três setores respondiam con juntamente por menos de 10 do valor adicionado industrial no início da década de 1950 Naquele ano as importações ainda representavam 40 da oferta domés tica no setor de Material Elétrico 51 no de Material de Transporte e 18 da oferta doméstica na Metalurgia contra 135 em média na indústria de trans formação em 195012 Devese ressaltar que o avanço do processo de industrialização nos primeiros anos após a Segunda Guerra foi essencialmente um efeito indireto dos controles O PósGuerra 19451955 7 cambiais e de importação adotados como resposta aos problemas do balanço de pagamentos Ademais tratouse de um movimento fundamentalmente levado adiante pelo setor privado com a importante exceção da CSN estatal como resposta à mudança de preços relativos que permitia acesso a insumos essenciais a custo baixo e simultaneamente conferia proteção à produção doméstica de produtos finais13 Durante o governo Dutra a única iniciativa de intervenção planejada do Esta do para o desenvolvimento econômico terminou sendo o Plano Salte tentativa de coordenação dos gastos públicos destinados aos setores de saúde alimentação transporte e energia e que previa investimentos para os anos de 1949 a 1953 A principal dificuldade do Plano Salte foi a inexistência de formas de financiamento definidas Tendo atravessado o segundo governo Vargas sem grandes resultados concretos foi finalmente extinto na administração Café Filho Política Econômica Interna A política econômica doméstica do governo Dutra pode ser definida até 1949 como marcadamente ortodoxa A inflação que chegara a 11 e 22 em 1945 e 1946 respectivamente foi identificada como o principal problema a ser enfrenta do e diagnosticada oficialmente como derivada de excesso de demanda agregada A sua eliminação se daria através de uma política monetária contracionista que reduziria o dispêndio privado e de política fiscal austera que acabaria com os déficits orçamentários que vinham se acumulando nos últimos 20 anos Após um enorme déficit no orçamento da União em 1946 a contração do in vestimento público em 1947 e 1948 permitiu a obtenção de pequenos superávits naqueles dois anos A política monetária contudo foi pressionada pela expansão do crédito do Banco do Brasil presidido por Guilherme da Silveira que em 1948 apresentou crescimento real de 40 voltado principalmente para o financiamen to à indústria O PIB cresceu 97 em 1948 graças sobretudo ao crescimento industrial Já a inflação após cair para 27 em 1947 alcançou 80 no ano seguinte A substituição de Correa e Castro por Guilherme da Silveira no Ministério da Fazenda marca um ponto de inflexão na política econômica ortodoxa até então praticada pelo governo Dutra O fato é que em 1949 gerouse um enorme déficit no orçamento do setor público incluindo estados e o Distrito Federal que con tinuaria em 1950 A expansão real do crédito do Banco do Brasil corroborada por política monetária frouxa levou a inflação anual a níveis de dois dígitos 123 e 124 em 1949 e 1950 respectivamente Ajudado por esses fatores de expansão o PIB cresceu 77 e 68 nesses mesmos anos14 8 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 É possível apontar pelo menos três motivações para essa reversão na política econômica dos últimos dois anos do governo Dutra Em primeiro lugar a proximi dade das eleições presidenciais provocava um forte apelo para o aumento dos gas tos da União e dos estados Em segundo na medida em que a combinação de câmbio sobrevalorizado com controle de importações resultava em vigorosos in vestimentos na indústria de bens de consumo duráveis aumentava a força e a demanda do setor industrial O governo acompanhava esse processo gerando uma ativa política de crédito para a indústria por parte do Banco do Brasil Em terceiro lugar a desvalorização da libra esterlina e de outras moedas em 1949 indicava que a transição em direção à livre conversibilidade das moedas base indispensável ao surgimento de um movimento de capitais privados mais intenso no mundo seria lenta Como se percebe as últimas ilusões liberais do governo Dutra esfumaçaram se e com elas as razões para uma adesão estrita à ortodoxia econômica O Governo Vargas 19511954 O retorno de Getúlio Vargas à Presidência da República se deu de forma triunfal Lançado candidato pelo PTB e com uma campanha baseada na defesa da industrialização e na necessidade de se ampliar a legislação trabalhista Getúlio conseguiu sensibilizar a maioria do eleitorado15 Terminado o pleito alcançara 487 dos votos contra os 297 conferidos ao brigadeiro Eduardo Gomes UDN e 215 do candidato do PSD Cristiano Machado Em uma manobra que se repetiria no futuro a oposição tentou invalidar o pleito sob a alegação infundada de que como não obteve a maioria absoluta dos votos Vargas não poderia ser declarado vencedor Foram malsucedidos nesse in tento e em 31 de janeiro de 1951 Vargas tomou posse Iniciou seu governo com um espírito conciliatório procurando atuar como árbitro diante das diversas forças sociais Tentou atrair a UDN e escolheu um ministério bastante conserva dor com ampla predominância de figuras do PSD16 O Projeto de Governo No plano doméstico a conjuntura herdada por Vargas pode ser sintetizada pela volta do processo inflacionário e pela recorrência do desequilíbrio financeiro do setor público Já no setor externo as perspectivas eram mais favoráveis e decor riam da elevação dos preços do café e da mudança de atitude do governo norte americano visàvis do continente latinoamericano que reacendia as expectativas de novos fluxos de poupança externa O PósGuerra 19451955 9 Particularmente no caso do Brasil a vitória de Getúlio Vargas nas eleições de outubro de 1950 parece ter acelerado a disposição norteamericana de colaborar com o vasto programa de equipamento e expansão de setores de infraestrutura básica que o governo brasileiro vinha propondo insistentemente desde o final da guerra Assim é que em dezembro de 1950 ainda antes da posse de Vargas foi constituída a Comissão Mista BrasilEstados Unidos CMBEU que iniciou suas atividades em julho de 1951 propondose a elaborar projetos concretos que deve riam ser financiados por instituições como o Banco de Exportação e Importação Eximbank e o Banco Mundial A CMBEU era fundamental para o sucesso das aspirações de desenvolvimen to econômico do novo governo por duas razões Primeiro asseguraria o financia mento de projetos que permitiriam a superação de gargalos na infraestrutura econômica do país marcadamente nos setores de energia portos e transportes fornecendo as divisas necessárias para essa finalidade E segundo a desobstrução desses pontos de estrangulamento poderia propiciar uma ampliação dos fluxos de capital dirigidos ao Brasil graças a investimentos diretos ou a novos empréstimos feitos por aquelas duas instituições Essa expectativa favorável levou à elaboração de um projeto de governo bem definido que se desenvolveria em linhas gerais em duas fases na primeira have ria a estabilização da economia o que consistia fundamentalmente em equilibrar as finanças públicas de modo a permitir a adoção de uma política monetária restritiva e dessa forma reduzir a inflação A segunda fase seria a dos empreendi mentos e realizações Devido à semelhança com o ocorrido nos primeiros governos republicanos da virada do século esse projeto foi comparado pelo ministro da Fazenda Horácio Lafer por Osvaldo Aranha e pelo próprio presidente Vargas na Mensagem ao Con gresso Nacional de 1951 aos governos Campos Sales de austeridade econômica e Rodrigues Alves marcado por vigoroso programa de obras públicas que ocupa ram a Presidência da República entre 1898 e 190617 Dentre as realizações de Getúlio Vargas destacase a criação de duas empresas estatais cuja importância só ficaria mais clara a médio prazo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico BNDE e a Petróleo Brasileiro SA Petrobras Ambas ajudariam a construir um país que se modernizava deixando para trás ou tro que bocejava como nos dizeres do poeta espanhol Antonio Machado citado no começo do capítulo Rumo ao Colapso Cambial 19511952 Os objetivos da política econômica no que deveria ser a fase Campos Sales do governo ficaram imediatamente delineados tratavase de comprimir severa 10 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 mente as despesas governamentais aumentar na medida do possível a arrecada ção e adotar políticas monetária e creditícia contracionistas As despesas do setor público em 1951 foram efetivamente reduzidas Essa orientação fiscal foi mantida em 1952 quando o superávit no orçamento da União foi praticamente igual ao do ano anterior A combinação de contenção de despesas da União acompanhada pelos Estados e o Distrito Federal e de um grande au mento da receita levou ao primeiro superávit global da União e estados desde 1926 A política monetária também foi conduzida ortodoxamente naquele biênio embora a política creditícia do governo tenha se movido na direção contrária A variação anual do IGPDI em 1951 e 1952 123 e 127 respectivamente reve lou a persistência do processo inflacionário iniciado no final do governo Dutra Quanto à evolução da atividade econômica o PIB real cresceu 49 e 73 naque les dois anos A CRIAÇÃO DO BNDE E DA PETROBRAS A criação do BNDE foi precedida de longo período de debates e estudos tanto técni cos como políticos sobre a natureza dos problemas econômicos brasileiros as transforma ções estruturais por que deveria passar o sistema produtivo e o papel que deveria caber ao Estado e à iniciativa privada tanto nacional como estrangeira nessas transformações Embora a Missão Cooke de 1942 já tivesse sugerido a conveniência de o Brasil criar entidade governamental dedicada ao financiamento de longo prazo à indústria os antece dentes diretos e imediatos da instituição foram as atividades da CMBEU constituída em dezembro de 195018 Integrada por técnicos dos dois países a comissão foi encarregada de elaborar relató rios dos quais constariam as recomendações necessárias à concretização de um elenco de projetos na área de infraestrutura julgados capazes de acelerar o crescimento da eco nomia nacional Com a promessa obtida das diretorias do Banco Mundial e do Eximbank norteamericano de financiamento em moeda estrangeira totalizando US500 milhões faltava ao governo brasileiro decidir o formato da agência governamental que se encarre garia de financiar os projetos previstos com base nos recursos em moeda nacional e estrangeira Após algum debate havia a possibilidade de se usar uma agência pública já existente com poderes ampliados decidiuse pela criação do BNDE em 1982 seria criada uma diretoria no Banco para financiar projetos na área social levando à mudança do nome da instituição para BNDES Ao novo Banco criado em 20 de junho de 1952 pela Lei no 1628 foi dada a incum bência de gerir o Fundo de Aparelhamento Econômico instituído meses antes de admi O PósGuerra 19451955 11 nistrar e garantir os créditos em moeda estrangeira comprometidos com o Programa de Reaparelhamento Econômico e de preparar se necessário analisar e financiar projetos específicos que integravam aquele programa19 Porém em fins de 1952 com a guinada na orientação do governo dos Estados Unidos em relação à América Latina e o consequente abandono das promessas de financiamento norteamericano aos projetos da CMBEU o BNDE teve de reformular o programa recebido da Comissão passando a trabalhar com uma realidade caracterizada por montante sensivelmente menor de recur sos em moeda estrangeira Após um período inicial em que o volume de financiamentos foi pouco expressivo o Banco desempenharia papel importante a partir do Programa de Metas no governo Kubitschek A história da Petrobras empresa criada pela Lei n 2004 de 3 de outubro de 1953 remonta aos debates ao final da Primeira República em torno da nacionalização das jazidas de petróleo brasileiras As recorrentes dificuldades de abastecimento de petróleo e derivados só fizeram reforçar o grupo dos que identificavam o setor petrolífero como de caráter estratégico para a economia e soberania do país Não espanta pois o envolvimento direto de setores das Forças Armadas no debate em torno da matéria o que se refletiu na criação ainda em 1938 do Conselho Nacional do Petróleo CNP tendo à frente um general Horta Barbosa A campanha O petróleo é nosso acirrouse no imediato pósGuerra engajando além de políticos e militares vários setores urbanos Tal como o corrido em outros países da América Latina a opção da sociedade brasileira tendia a ser pela exclusão das companhias estrangeiras das etapas de exploração e refino do petróleo Porém o consenso se esgota va aí Quando se tratava de decidir a quem caberiam essas tarefas as posições políticas se delineavam de um lado os defensores do controle estatal de todo o processo de outro grupos que propunham uma participação direta do capital privado nacional no setor O debate atravessaria o governo Dutra até que o desenho institucional da política para o setor foi finalmente montado Foi criado o imposto único sobre derivados de petró leo coordenado pelo CNP cuja arrecadação forneceria recursos para a criação da Petrobras Ao final àquela empresa foi conferido o monopólio da extração do petróleo cabendo às companhias estrangeiras nesse desenho o mercado distribuidor de combustíveis20 As perspectivas relativas às transações com o exterior no início do governo Vargas eram animadoras Além do novo quadro de relações com os Estados Uni dos a situação das transações comerciais externas era bastante favorável graças à elevação do preço internacional do café iniciada em agosto de 1949 A política de comércio exterior dos dois primeiros anos do governo manteve a taxa de câmbio fixa e sobrevalorizada e o regime de concessão de licenças para importar ainda que bastante afrouxado nos primeiros sete meses A decisão de 12 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 liberalizar a concessão de licenças para importar levou em conta a melhoria das condições externas e tinha dois objetivos principais 1 prevenirse quanto a uma possível generalização da guerra da Coreia em conflito mundial sendo ainda re centes as lembranças das dificuldades de abastecimento de produtos essenciais vividas pelo país durante a Segunda Guerra Mundial e 2 utilizar as importa ções feitas a uma taxa de câmbio favorável para combater as persistentes pres sões inflacionárias Como resultado dessa liberalização as importações que atin giram uma média de US950 milhões aa entre 1948 e 1950 subiram a US17 bilhão em média no biênio 195152 Refletindo o viés industrializante do go verno Vargas mais de 55 desse aumento das importações ocorreu na categoria de bens de capital e 28 em outros bens de produção21 Contudo essa orientação liberalizante foi sendo modificada progressivamen te à medida que ficavam evidentes os graves desequilíbrios na balança comercial Ao contrário do esperado em 1952 a receita das exportações caiu 20 em compa ração com 195122 Em face dessa queda o governo limitou a concessão de licenças de importação no segundo semestre de 1951 e no início de 1952 comprimiua até os níveis dos períodos de maior controle As licenças contudo tinham vida útil entre seis para bens supérfluos e 12 meses para bens de produção e o nível das importações efetivas permaneceu bastante elevado Com isso o equilíbrio de 1951 deu lugar no ano seguinte a um déficit na balança comercial de US302 milhões ao esgotamento das reservas internacionais de moedas conversíveis e ao acúmulo de atrasados comerciais superiores a US610 milhões sendo US494 milhões em moedas conversíveis A crise cambial impediu os sonhos de estabiliza ção que sustentavam o projeto Campos Sales Rodrigues Alves A Instrução 70 da Sumoc23 No início de 1953 a conjuntura econômica estava dominada pelo colapso cam bial do país Com grande volume de atrasados comerciais acumulados e sem ter obtido êxito na redução da inflação o projeto de sanear a situação econômico financeira para em seguida dar início a uma fase de empreendimentos parecia sofrer fortes abalos As dificuldades entretanto aumentariam no final de 1952 o candidato do Partido Republicano general Eisenhower venceu as eleições presidenciais der rotando os democratas que há duas décadas governavam os Estados Unidos As duas mais importantes e imediatas modificações na política norteamericana para a América Latina foram em primeiro lugar como desdobramento inevitável do acirramento da Guerra Fria o combate ao comunismo passou a merecer atenção prioritária em segundo foi abandonada a política do ponto IV de Truman24 Com O PósGuerra 19451955 13 relação ao Brasil logo ficou claro que o governo Eisenhower não manteria o finan ciamento aos projetos elaborados pela Comissão Mista A partir do acúmulo pelo Brasil de vultosos atrasados comerciais o Banco Mundial decidiu interferir na condução da política econômica De início pressio nou o Eximbank a adotar condições bastante duras para a concessão de um em préstimo de US300 milhões que objetivava regularizar a situação dos atrasados comerciais O passo seguinte foi o fim da CMBEU e a interrupção do financia mento mesmo aos projetos já elaborados e apresentados por ela Em meio à conjuntura econômica adversa Vargas decidiu reorientar a política do governo Em junho de 1953 promoveu ampla reforma ministerial com vistas a enfrentar as múltiplas pressões que se avolumavam Entre estas estavam as cres centes dificuldades econômicas o agravamento das tensões sociais e a oposição constante e cada vez mais forte vinda da UDN e da imprensa25 Para o Ministério do Trabalho Indústria e Comércio Vargas nomeou em 15 de junho João Goulart Aos 35 anos de idade Jango era o presidente nacional do PTB amigo de Vargas e um de seus elementos de confiança nos meios sindicais No Ministério da Fa zenda Osvaldo Aranha simpatizante da UDN mas amigo de longa data de Getú lio substituiu Horácio Lafer A política do ministro Aranha consistiu numa nova tentativa de estabilização da economia Mantinha a visão ortodoxa do problema porém dessa feita privile giando o ajuste cambial Os problemas centrais eram dois a situação cambial e o financiamento do déficit público sem emissão de moeda e expansão do crédito Meses antes o governo criara o sistema de taxas múltiplas de câmbio Lei n 1807 ou Lei do Mercado Livre de 1711953 com o objetivo de aumentar as exportações e desestimular as importações não essenciais Ao mesmo tempo per mitiase a entrada de capitais à taxa de câmbio do mercado livre o que esperava se estimularia o ingresso de recursos do exterior Na prática seus resultados fo ram decepcionantes tendo havido um recuo de 11 no valor das exportações no 1o semestre de 1953 em relação a igual período de 1952 Os fluxos de capitais externos também não aumentaram como resultado da nova política ao contrário A entrada líquida de investimento externo direto por exemplo caiu de US94 milhões em 1952 para US51 milhões em 1953 Em 9 de outubro de 1953 e de forma bastante consistente com o processo em curso na economia mundial o governo atacou simultaneamente os problemas cambial e fiscal ao baixar a Instrução 70 da Sumoc As principais mudanças introduzidas no sistema cambial brasileiro foram 1 o restabelecimento do mono pólio cambial do Banco do Brasil 2 a extinção do controle quantitativo das impor tações e a instituição de leilões de câmbio e 3 quanto às exportações substitui ção das taxas mistas por um sistema de bonificações incidentes sobre a taxa oficial 14 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Com a Instrução 70 passaram a existir três tipos básicos de cobertura cambi al para as importações brasileiras 1 taxa oficial sem sobretaxa válida para certas importações especiais tais como trigo e material ou papel de imprensa 2 taxa oficial acrescida de sobretaxas fixas para as importações diretas dos governos fe deral estaduais e municipais autarquias e sociedades de economia mista tam bém petróleo e derivados tinham suas aquisições cobertas dessa forma e 3 taxa oficial acrescida de sobretaxas variáveis segundo os lances feitos em leilões de câmbio realizados em bolsas de fundos públicos do país para todas as demais importações Para a realização desses leilões as importações foram classificadas em cinco categorias em ordem decrescente de essencialidade A oferta disponível de cada moeda era alocada pelas autoridades monetárias entre as diferentes categorias sendo que as categorias I II e III absorviam geralmente mais de 80 da oferta total de cada moeda e a categoria V no máximo 3 Os leilões eram realizados separadamente para o dólar americano e para moedas de países com os quais o Brasil tinha acordos de pagamentos Para cada categoria foram fixados valores mínimos que eram crescentes de acordo com a menor essencialidade da categoria As taxas múltiplas de câmbio determinadas através do sistema de leilões per mitiram simultaneamente a realização de amplas desvalorizações cambiais que vieram substituir o controle de importações como instrumento para o equilíbrio da balança comercial e a manutenção de uma política de importações seletiva onerando mais certos produtos e favorecendo a aquisição de outros de acordo com o critério de essencialidade e por consequência de proteção à produção industrial doméstica Além disso o recolhimento dos ágios nos leilões credita dos à conta de Ágios e Bonificações passou a constituir uma importantíssima fonte de receita para a União reduzindo a necessidade de se recorrer ao financi amento inflacionário do déficit fiscal26 No tocante às exportações as taxas fixas foram substituídas por uma bonificação de Cr5US ou equivalente nas demais moedas para o café e Cr10US para todas as demais mercadorias Esses valores foram subsequentemente majorados em uma série de Instruções da Sumoc27 Enquanto isso o governo encontrava dificuldades em realizar uma política fiscal austera apesar da intenção de Lafer no primeiro semestre e de Aranha no segundo Já nos primeiros meses de 1953 inverteuse de credora para devedora a posição do Tesouro Nacional frente ao Banco do Brasil devido a aumentos de gastos do governo em obras públicas e com abonos concedidos ao funcionalismo civil Uma das fontes irresistíveis de pressão sobre os gastos públicos eram as obras necessárias à adequação da infraestrutura do país ao crescimento industrial sus tentado desde 1948 e particularmente ao surto de investimentos de 1951 e 1952 O PósGuerra 19451955 15 O objetivo de ampliação da infraestrutura econômica do país ganhara reforço a partir das propostas elaboradas pela Assessoria Econômica do Gabinete Civil da Presidência órgão constituído em fevereiro de 1951 Os técnicos da Assessoria propuseram a criação de diversas empresas estatais que futuramente desempe nhariam importante papel na ampliação da oferta de insumos industriais a exem plo do BNDE Petrobras e Eletrobras No caso específico do setor elétrico a Assessoria esteve por trás da instituição do Fundo Federal de Eletrificação FFE formado por recursos provenientes da arrecadação do imposto único sobre energia elétrica iniciativa que proporcionou a primeira fonte de recursos fiscais de alcance nacional diretamente vinculada a investimentos no setor Um balanço do desempenho da economia em 1953 revela que o PIB apresen tou crescimento de 47 inferior ao de todos os anos anteriores desde 1947 Devese notar entretanto que a indústria cresceu 93 O crescimento mais mo desto do PIB deveuse ao medíocre desempenho da agricultura 02 devido à forte seca ocorrida no Nordeste naquele ano Também contribuiu para o baixo crescimento do PIB a estagnação do setor de serviços em grande parte motivada pela queda das atividades do comércio e de outros setores com a diminuição das importações Não obstante a desaceleração econômica a inflação medida pelo IGPDI deu um salto do patamar anterior em torno de 12 para 205 A explicação na visão ortodoxa estaria no retorno do déficit público e na consequente expan são dos meios de pagamento Na verdade poderia também ser atribuída ao im pacto das desvalorizações cambiais decorrentes da Instrução 70 que pressiona ram os custos de produção das empresas 1954 Novas Dificuldades Salários e Café No início de 1954 as perspectivas de evolução do setor externo da economia brasileira pareciam favoráveis A balança comercial deficitária em cerca de US300 milhões em 1952 fechara 1953 com superávit de quase US400 milhões Essa dramática reversão resultou sobretudo da queda de um terço no valor das impor tações Nesse contexto as preocupações centrais do governo deslocaramse para o problema da inflação As grandes dificuldades com que se deparou o programa de estabilização eco nômica de Osvaldo Aranha situavamse na política para o saláriomínimo e nos problemas do café A decisão a respeito do aumento salarial foi precedida de in tensa polêmica e tensão política A proposta do ministro do Trabalho João Goulart era de um reajuste de 100 enquanto o percentual necessário para a recomposi ção do pico do reajuste anterior era de cerca de 53 Contra a proposta de Goulart 16 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 colocaramse a UDN a Fiesp oficiais do Exército e finalmente o Conselho Nacional de Economia e o ministro Osvaldo Aranha que propunham um reajuste próximo a 33 A UDN considerou o projeto como um instrumento voltado para estimular a luta de classes no país As pressões contra o aumento proposto por Goulart atingi riam o seu ápice porém através de documento conhecido como Manifesto dos Coronéis Embora insistisse nas questões militares seu teor tinha claras implica ções políticas O documento aludia a um estado de inquietação no Exército decor rente da deterioração de seus padrões morais e materiais Segundo seus redatores essa inquietação favorecia as manobras divisionistas dos eternos promotores da desordem o que diante do perigo comunista sempre presente trazia o risco de uma violenta subversão dos quadros institucionais da nação Como consequência direta do Manifesto o ministro da Guerra general Ciro do Espírito Santo Cardoso foi afastado do cargo e em 22 de junho João Goulart era destituído28 Preocupado com o desgaste de seu governo e voltado para as eleições de outubro de 1954 no dia 1o de maio Getúlio Vargas pronunciou discurso em Petrópolis Na ocasião anunciou o aumento de 100 para o saláriomínimo elo giou João Goulart e concluiu com vigoroso apelo à mobilização das classes traba lhadoras Como cidadãos disse Vargas a vossa vontade pesará nas urnas Como classe podeis imprimir ao vosso sufrágio a força decisória do número Constitui a maioria Hoje estais com o governo Amanhã sereis o governo29 Tratavase de linguagem inequivocamente radical mas arriscada Afinal àquela altura os ini migos de Getúlio a serem encontrados entre os industriais militares e a classe média estavam em melhor posição para mobilizar a oposição do que os trabalha dores para mobilizar o apoio ao governo30 A decisão de ir adiante com o aumento de 100 do saláriomínimo contrariou profundamente Osvaldo Aranha e seu principal colaborador Sousa Dantas que chegou a pedir demissão da presidência do Banco do Brasil Além dos problemas criados pelo aumento salarial o Programa Aranha de estabilização econômica foi prejudicado pelas enormes dificuldades enfrentadas pelas exportações de café Como resultado dos altos preços do café no mercado internacional as exportações brasileiras caíram abruptamente atingidas por boicote de consumidores nos Esta dos Unidos que enxergavam nos elevados preços do produto práticas monopolistas dos países exportadores31 Resumidamente as dificuldades com o café voltaram a colocar no horizonte a possibilidade de uma crise cambial Para piorar os propósitos deflacionários do governo viramse abalados primeiro pela mudança no patamar da inflação deriva da das desvalorizações cambiais embutidas na Instrução 70 e posteriormente pelo aumento de 100 no saláriomínimo O PósGuerra 19451955 17 O Desfecho Trágico No contexto de uma democracia ainda incipiente setores conservadores da sociedade politicamente representados na UDN davam prosseguimento à campanha contra Vargas e seu governo Estes últimos eram acusados pela maioria esmagadora da imprensa de populistas corruptos e excessivamente simpáticos aos sindicatos Com o passar do tempo o tom dos ataques a Vargas atingiu uma escala mais elevada e perigosa Assim em discurso proferido na Câmara dos Deputados em 22 de março um dos portavozes mais extremados da oposição Aliomar Baleeiro admitiu abertamente o golpe de Estado como solução válida para o afastamento de Getúlio32 Em junho Afonso Arinos líder da UDN e da oposição parlamentar encaminhou ao Congresso pedido de impeachment de Vargas contra o qual pesariam acusações de corrupção convivência com atos criminosos e imoralidade A moção foi rejeitada por 136 votos contra 35 mas as pressões sobre o presidente se avolumavam Para a oposição faltava apenas um pretexto para exigir a renúncia de Vargas e este surgiu em 5 de agosto no atentado da rua Tonelero no Rio de Janeiro contra o deputado Carlos Lacerda prócer da UDN carioca e crítico mais virulento do regime Nesse episódio que envolveu assessores próximos a Vargas mas ao que tudo indica sem o conhecimento deste foi morto o acompanhante de Lacerda o major da Aeronáutica Rubens Vaz A reação das Forças Armadas em particu lar da Aeronáutica que promoveu investigação paralela do caso incluindo o inter rogatório de suspeitos na Base Aérea do Galeão no Rio de Janeiro insufladas pelo coro dos círculos antivarguistas culminaria com a exigência da renúncia do presidente Num gesto conciliatório Getúlio em reunião ministerial ocorrida nas primeiras horas do dia 24 de agosto de 1954 aceitou uma proposta de afastamento temporário até que o episódio da rua Tonelero fosse esclarecido Na manhã da quele mesmo dia porém um grupo de generais se dirigiu ao Palácio do Catete para exigir a renúncia imediata do presidente Ao tomar conhecimento por asses sores de que estava sendo deposto Vargas recolheuse a seus aposentos e se ma tou com um tiro no peito Saía da vida para entrar na História conforme deixara registrado em sua CartaTestamento 33 Embora não seja razoável a ideia de que a crise que depôs Vargas tenha decor rido de uma suposta radicalização nacionaldesenvolvimentista no final de seu governo versão que a CartaTestamento se encarregou de propagar é certo que o aumento de 100 do saláriomínimo acirrou as tensões entre os agentes econô micos e atores do processo político Mais ainda a natureza da política de Vargas que se propunha a contentar um amplo espectro da sociedade sem a realização de 18 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 transformações estruturais e sem contar com uma sociedade civil organizada partidariamente ou não mostrouse frágil quando colocada diante de um quadro de adversidades econômicas Sem poder contar com o apoio popular e envolvido crescentemente pela insatisfação de diversos setores empresariais o isolamento político de Vargas era um fato A conjuntura era extremamente propícia à intensificação da virulenta campanha oposicionista Ainda que não fosse possível depor o presidente prova velmente seriam grandes os dividendos eleitorais a serem colhidos primeiramen te nas eleições legislativas e para o governo de 11 estados marcadas para outubro de 1954 e posteriormente na sucessão presidencial Nesse contexto aconteceu o atentado da rua Tonelero O gesto trágico do suicídio de Vargas teve profundas repercussões históricas possibilitando a formação de uma ampla frente antigolpista que assegurou a ma nutenção da ordem constitucional e a posse meses depois de seu vicepresiden te Café Filho Mais ainda essa tomada de posição majoritária em defesa da demo cracia viabilizou e impulsionou a recomposição da frente de centroesquerda for mada pelo PSD e PTB que seria responsável mais adiante pela eleição de Jusce lino Kubitschek à Presidência da República O Interregno Café Filho 1954195534 A prioridade mais imediata da política econômica do novo governo era o enfrentamento da grave situação cambial fruto da queda dos preços do café e do vencimento de créditos de curto prazo A escolha do professor Eugênio Gudin para a pasta da Fazenda com certeza considerou seu prestígio junto à comunidade financeira internacional o que poderia ajudar na negociação em curso dos com promissos externos Apesar de considerar necessário obter pelo menos US300 milhões em novos créditos para superar a crise cambial tudo o que Gudin conseguiu das fontes ofi ciais foram US80 milhões em créditos novos Sendo assim não restou alternativa senão buscar os bancos privados dos quais foi possível levantar mais US200 mi lhões ainda que sob duras condições e tendo de oferecer como garantia os US300 milhões em reservas estrangeiras em ouro que o Brasil possuía Em compensação à medida que a economia mundial caminhava em direção à conversibilidade das principais moedas a perspectiva de restabelecimento de um movimento internacional de capitais privados tornavase mais promissora Apesar da retórica nacionalista de Vargas a legislação brasileira era liberal no contexto da época e o Brasil se destacava como destino do pequeno fluxo internacional de capitais do período35 O PósGuerra 19451955 19 Gudin desejava remover os obstáculos à livre entrada de capital estrangeiro e é sob esse prisma que deve ser vista a controvertida Instrução 113 da Sumoc de 27 de janeiro de 1955 Esta consolidou a legislação anterior e deu um passo adian te autorizando a Carteira de Comércio Exterior Cacex do Banco do Brasil a emitir licenças de importação sem cobertura cambial para equipamentos e bens de produção Tratavase de mecanismo claramente vantajoso para o investidor externo De fato desde que a taxa de câmbio livre que se aplicava à entrada de capitais permanecesse inferior à taxa cambial aplicável à categoria III de importações bens de capital era mais vantajoso para a firma estrangeira internar bens de capital diretamente pela Instrução 113 do que ingressar com recursos financeiros no Bra sil e comprar licenças de importação no leilão pertinente 36 O período correspondente à gestão Gudin testemunhou um dos mais ortodo xos programas de estabilização da história econômica contemporânea gerando ampla crise de liquidez e substancial elevação do número de falências e concordatas no primeiro semestre de 1955 além de significativa queda de cerca de 15 na formação bruta de capital fixo Não fosse a curta duração do programa de estabili zação de Gudin terseia registrado uma forte queda no nível de atividade in dustrial37 Ao se juntarem o descontentamento da cafeicultura com a taxa de câm bio relativamente valorizada para a exportação de café que o setor denomina va confisco cambial e o início de pressões sobre a política econômica decor rentes da aproximação das eleições presidenciais estava formado o quadro que levou Gudin a pedir no início de abril de 1955 demissão em caráter irrevogável Visando apaziguar as elites econômicas de São Paulo particularmente os cafei cultores Café Filho nomeou para a pasta da Fazenda o banqueiro paulista José Maria Whitaker Contundente crítico do regime de taxas múltiplas de câmbio Whitaker havia se notabilizado pela intransigente defesa dos interesses da lavoura e tinha como meta principal a eliminação do confisco cambial que reduzia a lucratividade do setor exportador38 Como ministro abandonou a política de contenção de crédi to e em relação ao combate à inflação permaneceu no plano da retórica Quanto à política cambial se Gudin havia postergado a questão da unificação das taxas de câmbio inclusive demonstrando ao FMI o impacto orçamentário posi tivo da conta de Ágios e Bonificações Whitaker estava determinado a instituir um mercado totalmente livre unificando as taxas e procedendo a uma razoável desvalo rização cambial Antes disso contudo julgava que seria preciso fortalecer significa tivamente a posição externa do país e reformular o sistema tarifário brasileiro para garantir relativa proteção às indústrias após a eliminação dos ágios cambiais O FMI aprovou entusiasticamente o projeto que reformulava o sistema cam bial brasileiro preparado pelo economista Roberto Campos então superinten 20 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 dente do BNDE No entanto Café Filho optou por encaminhar o projeto ao Congresso Nacional o que significava na prática sepultar a reforma cambial Com a rejeição à proposta Whitaker renunciou ao cargo Seu substituto na pasta da Fazenda Mário Câmara pouco pôde fazer nos três meses que restavam para o término do mandato de Café Filho Balanço e Conclusões Os dez anos que se seguiram ao fim da Segunda Guerra foram de forte expan são do PIB e de pressões inflacionárias A taxa de investimento média da econo mia também se elevou refletindo o avanço do processo de industrialização e a expansão dos investimentos públicos no setor de infraestrutura As exportações e importações que cresceram a taxas médias anuais de dois dígitos durante o governo Dutra perderam fôlego entre 195155 no contexto de queda das recei tas de café e de avanço do processo de substituição de importações com a eco nomia crescentemente voltada para dentro ver Tabela 11 As transformações por que passou a economia na década não são imediata mente captadas pelos dados de repartição do PIB por classes de atividade econô mica de fato entre 1947 primeiro ano para o qual se dispõe de estatísticas con solidadas das contas nacionais e 1955 a participação da agropecuária no Produto subiu de 214 para 243 ao passo que o peso do setor industrial passou de 26 para 266 no total Tabela 11 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19461955 médias anuais por período 194650 81a 113 134b 156 239 249 34 nd Fonte Elaboração própria com base em dados do Apêndice Estatístico ao final do livro a 19481950 b 19471950 c 19521955 nd dado não disponível Crescimento do PIB aa Inflação IGP dezdez aa FBCF PIB a preços correntes Tx de cresc das exportações de bens US correntes aa Tx de cresc das importações de bens US correntes aa Balança comercial US milhões Saldo em conta corrente US milhões Dívida externa líquidaExportação de bens 195155 67 166 149 10 32 121 300 04c O PósGuerra 19451955 21 Contudo no interior da indústria de transformação é nítida a mudança sinali zando para um estágio já avançado do processo de substituição de importações no país Tal fenômeno se reflete em alguns indicadores a exemplo da queda média de 42 no valor das importações industriais entre 1952 e 1956 ao mesmo tempo em que a produção doméstica crescia 40 ver Tabela 12 Como resultado a partici pação dos importados na oferta doméstica após atingir 16 em 1952 cai para pouco mais de 7 em 1956 Ambos os movimentos aumento da produção do méstica e queda da participação dos importados ressaltase ocorreram antes que os investimentos do ambicioso Programa de Metas começassem a dar frutos 39 Por fim buscandose o principal legado do período 194555 este parece re sidir no reforço da industrialização baseada na substituição de importações e na continuidade de um nacionalismo de cunho pragmático De certa forma a contrapartida da vitória desse modelo foi a impopularidade do ideário econômico liberal podendo ter contribuído para prolongar a vida de políticas intervencionistas pouco eficientes40 Ambos os aspectos da vitória do nacionalestatismo sobre o projeto liberal irão se sobressair no período seguinte tratado no próximo capí tulo o positivo sob a forma da aceleração das transformações estruturais da Gêneros ImportaçõesOferta Doméstica Minerais não metálicos Metalúrgica Mecânica Material elétrico Material de transporte Papel e papelão Química Têxtil Alimentos Bebidas TOTAL 1950 79 183 603 404 507 261 475 24 27 27 135 1952 110 190 646 398 450 218 447 21 42 22 160 1956 13 155 340 122 112 144 124 09 33 09 72 Tx de Cresc da Produção 195052 23 13 36 50 124 6 22 2 5 29 16 195256 71 44 41a 41a 41a 45 318 23 10 7 40 Tx de Cresc das Importações 195052 78 18 64 46 78 17 23 13 71 27 44 195256 82 13 60 70 78 12 20 49 16 59 42 Tabela 12 Participação Relativa das Importações na Oferta Industrial Doméstica 1950 1952 e 1956 em baseadas em valores constantes de 1949 Fonte Malan et al 1980 Ver tabela V33 p 405 a Dada a inexistência de estimativas para a taxa de crescimento entre 1952 e 1956 optouse por supor para esses gêneros uma taxa de crescimento anual igual à do total industrial aa aproximadamente Oferta Doméstica Importações Produção Doméstica Exportações 22 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 economia brasileira e o negativo no relativo descaso da maioria da sociedade com as sequelas macro e microeconômicas do modelo estatista RECOMENDAÇÕES DE LEITURA Malan et al41 discutem as mudanças estruturais e a condução da política econômica externa antes de 1952 Vianna42 faz minuciosa análise da política eco nômica no período 195154 LEITURAS ADICIONAIS Ferreira43 traz interessante reflexão sobre a dinâmica política do chamado interregno democrático de 194564 O contexto internacional que tanto mol dou a condução da política econômica no pósGuerra é exposto com riqueza de detalhes em Malan44 NOTAS 1 Há um espanhol que querviver e a viver começaentre uma Espanha que chorae outra Espanha que boceja 2 Sobre a Guerra Fria ver Munhoz 2004 3 Esta última dizia respeito à dificuldade dos países exceto os Estados Unidos financiarem sua recons trução econômica após a Segunda Guerra tendo em vista o baixo nível de suas reservas internacio nais em moedas conversíveis e a dificuldade de ampliálo no curto e médio prazos Conforme lembra Niveau 1969 apenas os Estados Unidos podiam entre 1945 e 1949 fornecer para o mundo inteiro os bens de consumo e equipamentos de que este necessitava 4 A ironia da história residia em ter sido Dutra antigo ministro da Guerra de Getúlio Vargas e um dos artífices da deposição do exditador Não obstante Vargas apoiou a sua candidatura ao mesmo tempo em que se lançava candidato a uma vaga no Congresso constituinte Ao final foi eleito senador pelo seu Rio Grande do Sul natal e o getulismo se manteve como importante força política agora em um regime democrático Finalmente é digna de nota ainda a votação obtida pelo candidato do Partido Comunista Brasileiro PCB à Presidência 10 dos votos válidos Iedo Fiúza Os comunistas fizeram ainda 14 deputados federais um senador Luís Carlos Prestes e obtiveram a maioria da Câmara de Vereadores do Distrito Federal No bojo da onda anticomunista da Guerra Fria o Partidão foi fechado pelo governo Dutra em 1947 e seus deputados senador e vereadores cassados por lei do Congresso Nacional em janeiro de 1948 5 Ver Vianna 1989a 6 Ver Malan 1986 7 Outro fator explicativo importante do resultado obtido na balança comercial coube à recuperação dos preços internacionais do café a partir de 1949 De janeiro de 1942 a julho de 1946 os preços do produto estavam limitados pelo teto estabelecido no Acordo Internacional do Café 134 centavos de dólar por librapeso para o café tipo Santos 4 configurando uma contribuição brasileira ao esforço de guerra no plano econômico A liberação dos preços nos Estados Unidos em julho de 1946 marcou o início da recuperação do preço internacional do produto o que explica o crescimento das exporta ções entre 1946 e 1950 8 Sobre as motivações por trás dessa reviravolta da política econômica do governo Dutra ver Bastos 2004 9 Ver Tavares 1972 p 71 O PósGuerra 19451955 23 10 Este gênero industrial inclui o segmento produtor de bens de consumo duráveis eletrodomésticos em que a substituição de importação avançaria nos anos após a Segunda Guerra Ver Tavares 1972 e Malan et al 1980 11 Taxas de crescimento calculadas a partir de Tabela AV1 em Malan et al 1980 12 Dados da estrutura do valor adicionado industrial em 1949 em Fishlow 1972 e participação dos importados na oferta doméstica em 1950 em Malan et al 1980 Tabela V25 13 Ver Abreu 1994 14 Ver Vianna 1989a 15 O nacionalestatismo tal como propugnado por Getúlio Vargas e o PTB ganharia também a desig nação de trabalhismo 16 Ver Fausto 2000 17 Ver Vianna 1989b 18 Ver Abreu et al orgs 2001 19 Idem 20 Ver Leopoldi 2003 21 Ver Baer 2002 22 Três foram as causas principais dessa queda os efeitos da sobrevalorização do cruzeiro a queda das vendas de algodão segundo produto em importância na pauta de exportações em virtude de uma crise da indústria têxtil mundial e finalmente a retenção de estoques devido à expectativa generalizada de desvalorização cambial 23 Superintendência da Moeda e do Crédito criada em fevereiro de 1945 e que constituiria o embrião do futuro Banco Central do Brasil 24 Em seu discurso de posse em janeiro de 1949 Truman havia proposto quatro cursos de ação para a política externa de seu governo O de número IV propugnava tornar o conhecimento técnico norteamericano disponível para as regiões mais pobres do mundo o que gerou grande expectativa e depois ante os parcos recursos alocados àquele objetivo frustração entre os países então chama dos de subdesenvolvidos Ver Malan 1986 p 68 25 Ver Abreu et al orgs 2001 26 Embora a Instrução 70 determinasse que esses recursos fossem utilizados na regularização de opera ções cambiais e no financiamento à agricultura as autoridades econômicas esperavam superar essa rigidez e utilizálos mais amplamente no financiamento dos gastos do governo viabilizando dessa forma uma política monetária restritiva 27 Como resultado em setembro de 1955 isto é dois anos após a implementação da Instrução 70 as bonificações atingiram 102 no caso de café e 172 para os demais produtos ambas relativamente à cotação oficial de Cr1836US Ver Rio e Gomes 1977 28 Ver Fausto 2000 e Abreu et al orgs 2001 29 Citado em Abreu et al orgs vol V pp 59656 30 Idem 31O preço médio do café importado nos Estados Unidos atingiu o seu pico histórico real em 1954 a US 280librapeso a preços de 1990 Ver Bacha 1992 32 Ver Abreu et al orgs 2001 33 Ver Ferreira 2003 34 Para esta seção ver Pinho Neto 1989 35 Entre 1949 e 1954 o investimento líquido norte americano em manufaturas no Brasil representou 53 do total recebido pela América Latina e 17 do realizado no mundo Só o Canadá recebeu investimentos diretos em montante comparável ao aplicado no Brasil Vianna 1987 36 Ver Abreu 1994 p 144 Os equipamentos importados através da Instrução 113 seriam incorporados aos ativos das empresas sem contrapartida no passível exigível Conforme ressalta Pinho Neto 1989 p 154 a vantagem daí resultante pode ser medida pelo diferencial entre o custo das divisas na categoria relevante e a taxa de mercado livre Tal subsídio aliado à inexistência de financiamentos no exterior que permitisse aos investidores nacionais beneficiaremse da medida fez com que a referida Instrução fosse vista como uma discriminação contra o capital nacional Como benefício 24 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 adicional para o governo a Instrução 113 permitia a entrada de capital estrangeiro sem impactar a base monetária e portanto sem exercer pressões inflacionárias 37 Ver Pinho Neto 1989 38 Idem 39 Ver Malan et al 1980 40 Ver Abreu 1994 p 145 41 Ver Malan et al 1980 42 Ver Vianna 1987 43 Ver Ferreira 2003 44 Ver Malan 1986 Capítulo 2 Dos Anos Dourados de JK à Crise Não Resolvida 19561963 André Villela Juscelino queria tudo o que sonhava mas não queria pagar preço algum por esse sonho Autran Dourado assessor de imprensa de Juscelino Kubitschek João Goulart ouvia demais o último interlocutor embaixador Marcílio Marques Moreira comentando como João Goulart era manipulado pelas pessoas próximas e tinha dificuldades para decidir Introdução O período coberto por este capítulo comporta muitos traços de continuidade com aquele que o precedeu mas também mudanças importantes Do ponto de vista político o período entre os anos de 1956 e 1963 inscrevese no continuum democráticopopulista iniciado no pósSegunda Guerra e que inclui os governos Dutra Vargas e Café Filho Pelo lado da economia esse período também dá seguimento até 1962 a um longo ciclo de expansão cujo início data da recuperação relativamente precoce da economia brasileira dos efeitos da Gran de Depressão dos anos 30 As mudanças no plano político não tomariam a forma de ruptura até o golpe de 1964 Não restam dúvidas porém quanto à deterioração do ambiente institucional a partir da renúncia de Jânio Quadros 1961 e da disputa em torno da posse de seu vice João Goulart disputa esta provisoriamente resolvida com a 26 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 solução parlamentarista A posterior deposição do presidente João Goulart se ria o ponto culminante de um processo gradual de polarização da sociedade brasi leira em marcado contraste com o clima de relativa estabilidade política sob Juscelino Kubitschek Já as mudanças econômicas e sociais mais significativas se fizeram sentir ao longo de todo o período através da transformação da estrutura produtiva com a perda de importância relativa da produção agropecuária e o ganho correspondente do setor industrial e da crescente urbanização da popula ção do país A descontinuidade na trajetória de crescimento econômico claramente prece deu o golpe de 1964 podendo ser observada já em meados de 1963 quando se assiste ao início da desaceleração A inesperada renúncia de Jânio Quadros ajuda ria a agravar a crise econômica que sob Goulart se misturaria a um quadro político que se deteriorava rapidamente Agora mais do que nunca polarização política e crise econômica produziriam um coquetel letal Ao final o país assistiria à deposi ção de João Goulart pondo fim pela via da força à crise política A retomada da brilhante trajetória de crescimento econômico porém teria de esperar até 1968 O capítulo trata tanto dos elementos de continuidade como daqueles de mu dança nesse rico período da história republicana Rico em termos políticos econô micos e culturais tendo sido indelevelmente marcado pela figura carismática do presidente Juscelino Kubitschek A figura de JK inclusive serve para emoldurar uma certa nostalgia que ainda cerca a percepção coletiva daqueles tempos até hoje lembrados como uma espécie de era de ouro tropical Afinal com a nova capital Brasília inaugurada em 1960 o mundo assistiu ao apogeu da arquitetura modernista brasileira Culturalmente explodia a Bossa Nova o Brasil ganhava a sua primeira Copa do Mundo de futebol na Suécia e o Cinema Novo estava prestes a despontar A referida efervescência nos campos cultural artístico e esportivo deveu muito à brilhante fase que a economia brasileira atravessou entre 195662 De fato ainda que tenha havido um arrefecimento da trajetória de expansão econômica em 1962 e estagnação em 1963 a taxa média de crescimento do PIB nesses seis anos foi de respeitáveis 79 aa Nesse curto período a economia e sociedade brasileiras sofreriam profundas transformações Tais transformações por sua vez re sultaram de medidas de política econômica implementadas pelos governos da época com base nas restrições impostas pelas conjunturas doméstica e internacional Este capítulo analisará a evolução da economia brasileira entre 1956 e 1963 Para tanto discutese o conjunto de políticas econômicas implementadas durante os governos JK Quadros e Goulart procurando sempre situálas dentro do contex to político da época1 Na próxima seção é apresentado um panorama do período 195663 como um todo destacandose inicialmente o comportamento das prin Dos Anos Dourados de JK à Crise Não Resolvida 19561963 27 cipais variáveis macroeconômicas e em seguida as profundas mudanças estrutu rais por que passou a economia brasileira A terceira seção trata do governo JK analisando tanto a condução da política econômica cambial sobretudo no período quanto sua política de desenvolvimento consubstanciada no Programa ou Pla no de Metas A política econômica dos governos Quadros e Goulart é discutida na quarta seção com ênfase na malograda tentativa de estabilização econômica do Plano Trienal Na última seção é feito um balanço do período destacandose o seu legado Crescimento e Transformações Econômicas As eleições de outubro de 1955 colocaram frente a frente na disputa pela Pre sidência da República um político populista apoiado por legenda pouco expressiva Ademar de Barros PSP um candidato identificado com os setores urbanos conser vadores Juarez Távora UDN e numa coligação entre o Partido Social Democrá tico PSD e o Partido Trabalhista Brasileiro PTB Juscelino Kubitschek de Oliveira o JK médico mineiro com experiência administrativa à frente da Prefei tura de Belo Horizonte e posteriormente como governador de Minas Gerais O quarto candidato era o líder integralista Plínio Salgado lançado pelo PRP Par tido de Representação Popular Durante a campanha eleitoral Juscelino ressaltou o fato de o país estar atra vessando uma fase de transição entre um passado agrário e um futuro industrial e urbano Assim seu plano de governo cujos principais elementos ele publicaria em 1955 sob o título Diretrizes Gerais do Plano Nacional de Desenvolvimento falava explicitamente em acelerar o desenvolvimento econômico como forma de trans formar o país estruturalmente Para Juscelino isso exigiria uma enérgica política de industrialização a solução mais eficiente para resolver problemas de um país populoso com um grande mercado interno em potencial e dotado de adequados recursos naturais2 Nas eleições de 3 de outubro de 1955 os eleitores deram preferência ao dis curso desenvolvimentista de JK conferindo ao candidato do PSD 36 dos votos válidos Para vicepresidente e pela legenda do PTB o que era permitido pela legislação eleitoral da época foi eleito João Jango Goulart assegurando as sim a vitória dos partidos herdeiros do getulismo3 Ao tomar posse Juscelino assumia a Presidência de um país cuja população crescia a taxa anual próxima de 3 tendo atingido pouco mais de 60 milhões de habitantes a maior parte dos quais ainda vivia no campo A importância relativa do setor rural se refletia na participação do setor agropecuário no PIB que ainda era de 21 em 1956 peso semelhante ao da indústria de transformação4 Foi 28 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 justamente esse sinal de atraso econômico que JK se empenhou em reverter valendose para tanto de pesados investimentos públicos e privados nos setores industrial e de infraestrutura econômica reunidos em seu Programa de Metas Com ele o país viveria uma fase áurea do desenvolvimentismo O êxito desse plano em termos de aceleração da taxa de crescimento econô mico é confirmado pelo comportamento do PIB Após um crescimento modesto 29 em 1956 em decorrência sobretudo da quebra da safra agrícola entre 1957 e 1960 a economia brasileira cresceu respectivamente 77 108 98 e 94 Em 1961 ano que inclui a breve passagem de Jânio Quadros pela Presidência da República a economia cresceu respeitáveis 86 ainda embala da pelos vultosos investimentos do Programa de Metas de JK A renúncia de Jânio e a tumultuada presidência de João Goulart ajudam a explicar a inflexão de 1962 e o pífio desempenho econômico de 1963 anos em que o PIB acusou expansão de 66 e 06 respectivamente Se em termos de crescimento do produto o período 195663 foi inequivocamen te exitoso o mesmo não pode ser dito com relação ao comportamento da inflação das finanças públicas e das contas externas do Brasil Não que Juscelino tivesse herdado uma economia brilhante sob esses aspectos Pelo lado da inflação o quadro até que não era dos piores de fato quando JK assumiu o poder a variação do Índice Geral de Preços havia recuado para 122 após superar 20 em 1953 e 1954 Porém ao término dos cinco anos de seu mandato a inflação girava na faixa de 30 a 40 O quadro não era melhor no tocante às contas públicas o déficit do governo federal dobrou em termos reais entre 1956 e 1963 sendo equivalente em média a um terço das receitas totais entre 1956 e 1960 e 50 entre 1961 e 19635 Tabela 21 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19561963 médias anuais por período 195660 81 247 160 23 32 125 290 19 Fonte Elaboração própria com base em dados do Apêndice Estatístico ao final do livro Crescimento do PIB aa Inflação IGP dezdez aa FBCF PIB a preços correntes Tx de cresc das exportações de bens US correntes aa Tx de cresc das importações de bens US correntes aa Balança comercial US milhões Saldo em conta corrente US milhões Dívida externa líquidaExportação de bens 196163 52 591 152 35 00 44 296 24 Dos Anos Dourados de JK à Crise Não Resolvida 19561963 29 Como se vê na Tabela 21 os indicadores macroeconômicos foram quase sem pre melhores durante o governo JK 1a coluna do que no período JânioJoão Goulart A única exceção fica por conta das exportações que caíram mais de 10 entre 1955 e 1960 de US1423 milhões para US1269 milhões É claro que esses indicadores não comprovam necessariamente uma superioridade da gestão macroeconômica durante a Golden Age de Juscelino Dados os efeitos defasados associados à política econômica não resta dúvida que o aumento do patamar infla cionário e da razão dívida externa líquidaexportações no período 196163 foi em grande medida herdado dos anos JK Mesmo a desaceleração da taxa de cresci mento do PIB nos governos Quadros e Goulart pode em parte ser vista como um legado do período anterior De fato essa perda de dinamismo da economia decor reu em grande medida do término do grande bloco de investimentos associado ao Plano de Metas mas também das tentativas de estabilização nos dois governos que se seguiram a Juscelino tentativas essas tornadas urgentes à luz do legado inflacionário daquele governo Em síntese JK de fato entregou a seus sucessores uma economia maior e mais desenvolvida mas ao mesmo tempo deixoulhes um presente de grego sob a forma da piora de alguns dos principais indicadores macroeconômicos internos e externos E o que dizer do comportamento dos indicadores sociais do país no período em apreço Nesse campo o objetivo enunciado por Juscelino em seu documento de campanha aumentar o padrão de vida do povo abrindo oportunidades para um futuro melhor parece ter se cumprido Ao longo da década de 1950 o que é verdade também inclui o período anterior ao mandato de JK a esperan ça de vida ao nascer dos brasileiros passou de 459 para 527 anos No mesmo período a taxa de mortalidade infantil caiu de 1447 para 1181 por 1000 nasci dos vivos Finalmente foi na década de 1950 que o analfabetismo deixou de caracterizar a maioria da população com mais de 15 anos de idade Ainda assim em 1960 a proporção de analfabetos permanecia elevadíssima atingindo cerca de 40 da população naquela faixa etária6 Se no terreno macroeconômico o período 195663 apresenta tanto aspectos positivos crescimento do PIB principalmente quanto negativos aceleração in flacionária aumento do déficit público e deterioração da situação externa e em termos sociais houve expressivos avanços pelo menos até 1960 como avaliar as mudanças estruturais por que passou a economia brasileira Estas como já se dis se foram expressivas E isso pode ser comprovado de diversas maneiras A primei ra e mais sintética emerge do exame da participação percentual dos setores de atividade no PIB vale dizer o quanto a agropecuária a indústria e o setor de serviços individualmente representam no total do produto do país7 30 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Em 1950 o setor agropecuário respondia por 243 do PIB brasileiro parti cipação próxima à da indústria 241 A indústria de transformação8 por sua vez entrava com aproximadamente 187 do PIB naquele ano enquanto os ser viços correspondiam aos restantes 516 Em 1955 ano anterior à posse de JK os pesos dos setores agropecuário e industrial no PIB pouco haviam se altera do sendo de 235 e 256 respectivamente o peso da indústria de transfor mação havia subido para 204 em 1955 A partir da implementação do Programa de Metas o quadro muda radical mente o setor agropecuário perde espaço para o setor industrial e em 1960 tem peso de 178 no PIB ou seja um recuo de 57 pp em apenas cinco anos contra 322 da indústria 256 da indústria de transformação A perda de importância do setor agropecuário teria continuidade nos anos seguintes e em 1963 a participação desse setor na economia atinge 163 e a da indústria 325 265 no caso da indústria de transformação Como se vê a perda de peso relativo do setor primário se deu essencialmente em benefício do avanço do setor manufatureiro tendo a parcela dos serviços no PIB permanecido grosso modo constante entre 1956 e 1963 em torno de 50 do total9 Uma forma complementar de se perceber a profunda mudança estrutural so frida pela economia brasileira nesse curto espaço de tempo é examinar o que se passou no interior do setor manufatureiro naqueles anos em que se intensificou o processo de substituição de importações no Brasil Como é sabido a industrialização substitutiva de importações teve início espontaneamente ou seja sem ajuda do governo nos primeiros anos da Repú blica no rastro do fenômeno especulativo conhecido como Encilhamento10 Atra vessando as crises da Primeira Guerra e da Grande Depressão a substituição de importações teve continuidade no Brasil seguindo um curso natural isto é progressivamente internalizandose a produção de bens de consumo não durá veis tipicamente têxteis vestuário alimentos bebidas etc Alcançada a subs tituição nessa fase fácil surgiam pontos de estrangulamento a montante do processo produtivo isto é nos setores produtores de bens intermediários insumos industriais e de capital A restrição cambial que caracterizaria o período pós Segunda Guerra tornou ainda mais premente a necessidade de se contar com uma oferta doméstica desses insumos e máquinas A partir da década de 1940 assistese a uma maior intencionalidade no processo de substituição de importa ções que passa a ser dirigido pelo governo valendose dentre outros instrumen tos de seletividade no mercado de câmbio Conforme se verá mais adiante o governo JK aprofundaria ainda mais o pro cesso de substituição de importações através de seu Programa de Metas O re sultado dos maciços investimentos realizados nos setores de infraestrutura bási Dos Anos Dourados de JK à Crise Não Resolvida 19561963 31 ca energia e transportes sobretudo e manufatureiro foi um aumento da taxa de investimento formação bruta de capital fixoPIB que passou de 135 em 1955 para 157 em 1960 18 em 1959 chegando a 17 em 1963 Já as trans formações sofridas pelo setor secundário da economia podem ser apreciadas com parandose a mudança ocorrida no valor adicionado industrial entre os anos de 1952 e 1961 Tabela 22 Em primeiro lugar notase a expressiva taxa de crescimento médio do valor adicionado do setor industrial no período 116 aa superando o próprio ritmo de expansão do PIB daí o ganho de participação do setor no total Dentre os subsetores chama atenção o avanço da participação dos bens duráveis e dos de capital no qual o processo de substituição de importações mais progrediu Não resta dúvida de que a vinda das montadoras estrangeiras de automóveis e o concomitante desenvolvimento de um setor nacional de fornecedores de autopeças muito contribuiu para o desempenho de ambos os subsetores Já o valor adici onado do subsetor de bens intermediários cresceu a um ritmo semelhante ao da indústria como um todo entre 1952 e 1961 daí a sua participação ter se mantido mais ou menos constante com cerca de um terço do valor adicionado total O grande perdedor portanto foi o subsetor de manufaturados leves não duráveis cuja participação no valor adicionado da indústria recuou cerca de 15 pontos percentuais Notese porém que em 1961 ele ainda respondia pela maior parte do valor agregado do setor secundário numa indicação clara de que o processo de substituição de importações havia avançado muito mas ainda se encontrava longe de seu auge coisa que só aconteceria ao final da década de 1970 com a maturação dos projetos do II PND Tabela 22 Valor Adicionado Industrial em 1952 e 1961 Subsetor Particip 1952 Particip 1961 Tx cresc anual 195261 Não duráveis 554 400 77 Duráveis 60 120 182 Intermediários 325 357 128 Capital 61 123 203 Total 1000 1000 116 Fonte Sochaczewski 1993 p 79 32 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 O crescimento econômico e as mudanças estruturais no período de 195663 acima resumidos decorreram em grande medida de decisões de política econô mica que por sua vez estiveram condicionadas em maior ou menor grau às res trições políticas e econômicas domésticas e externas A condução da política econômica tanto a de curto prazo como a política de desenvolvimento é analisada cronologicamente no restante do capítulo Os Anos JK A Política Cambial Devido às dificuldades de se praticar políticas fiscal e monetária ativas na época pelos motivos que se verá mais à frente a política cambial terminou sendo o principal instrumento de política econômica do governo brasileiro na década de 1950 Devido à escassez de dólares problema que afligiu a econo mia internacional no imediato pósSegunda Guerra e o Brasil até fins dos anos 1960 tornou necessária prioritária até a criação de mecanismos muitas vezes engenhosos de alocação de divisas escassas Conforme tratado no capítulo anterior um desses mecanismos adotado em meio à crise cambial de 195253 foi a influente Instrução 70 da Sumoc de outubro de 1953 Essa norma elimi nou o controle de licenças de importação até então em vigor substituindoo por um sistema de leilão de divisas Com isso introduziase um componente mais concorrencial numa política até então essencialmente discricionária O sistema de taxas de câmbio múltiplas inaugurado com a Instrução 70 vigo rou até março de 1961 ainda que tivesse sido ligeiramente modificado com a Lei no 3244 de 14 de agosto de 195711 Ele foi complementado por outra Instrução da Sumoc esta mais controvertida e com grande impacto na economia brasi leira a de número 113 de 17 de janeiro de 1955 Como se viu no capítulo anterior a Instrução 113 foi baixada ainda no governo Café Filho por iniciativa do ministro da Fazenda e expoente do pensamento liberal brasileiro Eugenio Gudin e autorizava a importação de bens de capital sem cobertura cambial vale dizer sem o emprego de divisas Na prática a Instrução se mostrou um instrumento poderoso de atração do capital estrangeiro mais de 50 do total de investimento externo direto que ingressou no Brasil entre 1955 e 1960 ou US401 milhões o fizeram sob a égide daquela Instrução Igualmente dos US17 bilhão em empréstimos e financiamentos obtidos pelo Brasil entre 1955 e 1960 mais de 60 também ingressaram no país sob a forma de máquinas veículos e equipamentos sem cobertura cambial12 Com isso e essa era a principal crítica Dos Anos Dourados de JK à Crise Não Resolvida 19561963 33 O REI CAFÉ PERDE A SUA MAJESTADE Durante muito tempo o café foi sinônimo de Brasil e o Brasil de café Após a forte expansão do plantio e das exportações no período imperial 18221889 a preeminência do café na economia e sociedade do Brasil se acentuaria ainda mais durante a Primeira República 18891930 Já a perda de importância relativa do setor coincide com o processo de industrialização brasileira que ganha força no pósSegunda Guerra Ainda assim os primeiros 10 anos após o final do conflito foram de escassez do produto no mercado internacional à medida que aumentava a demanda europeia e que fatores climáticos reduziam a oferta mundial Impactos do Café na Economia Brasileira A consequente elevação dos preços do produto que subiram cerca de três vezes e meia em termos reais ie corrigidos pela inflação dos Estados Unidos entre 1945 e 1954 foi favorecida pelo fim do preçoteto estabelecido pelos Estados Unidos durante a guerra e funcionou como forte estímulo à expansão do cultivo do café no Brasil avançando nas terras do Paraná e no resto do mundo Colômbia e África sobretudo O 1850 1900 1945 1955 1956 1957 1958 1959 1960 2000 Produção milhões de sacas de 60kg 24a 139 161 265 171 263 317 441 298 296c Exportações café Brasil US milhões 13 92 229 844 1030 846 688 733 713 1775 Preço médio de importação nos EUA centslb 805 705 1270 5218 5117 4982 4389 3665 3234 10564d Exportações café Brasil como total exportações Brasil 382 570 350 593 695 607 553 572 562 32 Exportações café Brasil como exportações mundiais café valor 347b 746 495 363 396 356 325 365 369 217 Exportações café Brasil como PIB 91 126 37 41 41 28 19 25 21 03 Fonte Bacha 1992 e para 2000 elaboração do autor com base no Anuário Estatístico do Café 20022003 a 1852 b 1851 c média das safras 19992000 e 20002001 d preço do café natural arábica brasileiro na Bolsa de NY 34 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 que setores do empresariado nacional e da esquerda faziam àquela Instrução concediase um subsídio implícito ao capital estrangeiro No caso de investi mentos diretos o capital dessas empresas era internalizado no Brasil sob a for ma de máquinas e equipamentos convertido pela taxa de câmbio mais elevada do mercado livre mas suas remessas posteriores para o exterior se realizavam pelo favorável custo de câmbio grosso modo equivalente à sobrevalorizada taxa média para as exportações Como se percebe a política cambial no período não apenas procurava lidar com a restrição de divisas da época agravada pelo desempenho ruim das expor tações de café como também funcionava como um importante instrumento de política de desenvolvimento econômico ao alargar as possibilidades de inves timento em um contexto de escassez de divisas Essa política de desenvolvi mento está sintetizada no conjunto de projetos de investimento reunidos no Programa de Metas examinado a seguir resultado esperado foi um novo período de superprodução semelhante ao dos anos 30 que se estendeu de meados da década de 1950 a meados dos anos 60 a despeito de acordos de contenção da oferta firmados entre o Brasil e outros países produtores No caso brasileiro as compras por parte do governo dos excedentes de café exerce ram forte pressão sobre os gastos do Tesouro nos anos JK prejudicando em muito a condução da política macroeconômica no período Após uma relativa estabilidade no triênio 195557 os preços internacionais do café dão início a uma trajetória de queda refletindo a expansão da oferta mundial do produto Ao final de 1958 o preço do café brasileiro em Nova York desceu a 418 centslibrapeso As exportações do produto reduziramse em mais de US150 milhões em relação ao ano anterior o mesmo ocorrendo com as exportações totais que atingiram em 1958 o nível mais baixo da década US688 milhões Se o peso do café no total exportado permaneceu em torno de 60 na década de 1950 sua participação no PIB caiu pela metade de 4 para 2 refletindo o avanço do processo de industrialização no período Nesse sentido os anos 50 marcam indubitavelmente uma inflexão na primazia do café na economia brasileira Não obstante as mudanças sofridas na década de 1950 o café permanece sendo uma cultura importante em diversas regiões do Brasil até os dias atuais Além de dar emprego a centenas de milhares de famílias o produto continua figurando como um item importante da pauta de exportações do país tendo respondido por 21 do valor total das exportações brasileiras em 2008 Contudo nada que se compare ao seu papel histórico quando figurava indiscutivelmente como centro da economia e sociedade brasileiras O PósGuerra 19451955 35 O Programa de Metas Os antecedentes do Programa de Metas podem ser buscados ainda durante a Segunda Guerra quando duas missões estrangeiras Cooke e KleineSaks aqui vieram estudar os problemas da economia brasileira A elas se seguiu a Missão Abbink de 1949 cujo relatório final continha um conjunto ordenado de planos de desenvolvimento que posteriormente serviriam de base para o Plano Salte lançado no governo Dutra mas implementado apenas parcialmente Dois anos mais tarde em 1951 era instalada a Comissão Mista BrasilEstados Unidos CMBEU que delineou projetos econômicos setoriais específicos formando um conjunto coe rente de planos de investimento13 Dentre os 41 projetos elaborados pela CMBEU destacavamse aqueles que visavam resolver os estrangulamentos nos setores de energia e transportes cuja expansão no passado não havia acompanhado a do resto da economia A CMBEU também recomendou que se criasse um banco de desen volvimento que daria origem ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico BNDE fundado em 1952 O esforço de planejamento econômico no Brasil que ganhara fôlego com os trabalhos da CMBEU e posteriormente do Grupo Misto CepalBNDE se tor naria permanente a partir da instituição por Juscelino Kubitschek do Conselho de Desenvolvimento Decreto no 38744 de 12 de fevereiro de 1956 direta mente ligado à Presidência da República Para a secretariageral do novo órgão foi designado Lucas Lopes que acumularia o cargo com o de presidente do BNDE Ao longo de 1956 o Conselho de Desenvolvimento foi responsável pela identifi cação de setores da economia que uma vez adequadamente estimulados poderi am apresentar capacidade de crescimento Além disso e atendendo à necessi dade de ampliação de setores de infraestrutura básica notadamente nas áreas de energia e transportes previamente apontadas como pontos de estrangulamento o Conselho elaborou um conjunto de 30 objetivos metas específicos dis tribuídos segundo cinco áreas denominado Programa de Metas14 O Programa contemplava investimentos nas áreas de energia transporte in dústrias de base alimentação e educação cujo montante orçado equivaleria a cerca de 5 do PIB no período 19576115 As áreas de energia e transporte receberiam a maior parcela dos investimentos previstos no Programa 713 a cargo quase que exclusivamente do setor público Para as indústrias de base foram previstos cerca de 223 dos investimentos totais sob a responsabilidade principalmente do se tor privado por vezes com ajuda de financiamentos públicos As áreas de educa ção e alimentação receberiam os restantes 64 dos recursos totais16 Além dessas áreas havia uma meta autônoma particularmente cara a JK a construção de Brasília cujos gastos não estavam orçados no Programa A ideia de 36 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 construir Brasília foi apresentada por JK ainda na campanha eleitoral e era por ele considerada um projeto prioritário A nova capital era vista por Juscelino como a chave de um processo de desenvolvimento que transformará o arquipéla go econômico que é o Brasil em um continente integrado17 As inversões do Programa de Metas a cargo do setor privado tanto o nacional como o estrangeiro direcionaramse sobretudo aos setores automobilístico de construção naval mecânica pesada e equipamentos elétricos A supervisão des ses investimentos foi entregue a uma estrutura paralela à burocracia estatal com posta pelos grupos executivos formados no interior do Conselho de Desenvol vimento18 A implementação do Programa dependeu da adoção de uma tarifa aduaneira protecionista19 complementada por um sistema cambial que subsidiava tanto a importação de bens de capital como de insumos básicos e que atraía o investi mento direto por parte do capital estrangeiro Já sua execução esteve sob a coor denação geral do Conselho de Desenvolvimento que por um processo de aproxi mações sucessivas ia revendo as metas à medida que estas eram alcançadas ou desvios constatados20 A Tabela 23 reúne algumas das principais metas quanti tativas e resultados do Programa Como se percebe muitas das metas alcançaram elevado percentual de realiza ção frente ao planejado com destaque para a construção de rodovias produção de veículos e a ampliação da capacidade de geração de energia elétrica A produção Previsão 2000 1000 96 200 3 13 5 1100 1400 170 90 95 82 23 76 26 32 138 60 62 78 Realizado 1650 230 75 52 1 17 650 870 133 75 74 Tabela 23 Plano de Metas Expansão Prevista e Resultados 19571961 Setor Energia elétrica 1000 Kw Carvão 1000 ton Produção de petróleo 1000 barrisdia Refino de petróleo 1000 barrisdia Ferrovias 1000 km Rodoviasconstrução 1000 km Rodoviaspavimentação 1000 km Aço 1000 ton Cimento 1000 ton Carros e caminhões 1000 unid Nacionalização de carros Nacionalização de caminhões Fonte Orenstein e Sochaczewski 1989 p 180 Dos Anos Dourados de JK à Crise Não Resolvida 19561963 37 de automóveis em particular serviu para impulsionar o crescimento do setor de bens de consumo duráveis que conjuntamente com o setor de bens de capital lideraram essa etapa do processo de substituição de importações Ainda refletindo a opção feita pelo transporte rodoviário os setores ferroviário e de produção de carvão mineral apresentaram índices de realização comparativamente baixos21 É importante salientar que ao lançar o Programa o governo se esquivou de apresentar em paralelo uma proposta detalhada de financiamento preferindo procurar sua solução ao longo da execução do programa22 As fontes de recur sos em moeda nacional distribuíamse entre o orçamento da União cerca de 40 e Estados 10 bem como recursos das empresas privadas e estatais 35 ficando as entidades públicas BNDE Banco do Brasil etc com os res tantes 15 Já a origem dos recursos externos desdobravase entre financiamen tos de entidades de crédito internacional Eximbank norteamericano e Banco Mundial financiamento de entidades oficiais estrangeiras investimentos dire tos trazidos em importações sem cobertura cambial através das facilidades per mitidas pela Instrução no 113 da Superintendência da Moeda e do Crédito SUMOC e suppliers credits Como se nota tal divisão de encargos colocava o peso maior do esforço de investimento sobre o setor público o que na ausência de uma reforma tributária que gerasse um significativo incremento das re ceitas da União certamente provocaria um déficit público incompatível com a con tenção da inflação no patamar previsto23 De fato o principal mecanismo de financiamento do Programa de Metas foi a inflação resultante da expansão monetária que financiava o gasto público e do aumento do crédito que viabilizaria os investimentos privados24 Tratavase por tanto de um mecanismo clássico de extração de poupança forçada da sociedade como um todo via inflação e seu redirecionamento aos agentes públicos e pri vados encarregados de realizarem as inversões previstas no Programa Para tan to contribuiu a estrutura particularmente complexa de execução da política monetária no país na época na qual o Banco do Brasil cumpria simultaneamente funções de banco central e banco comercial Na prática o Banco do Brasil promovia a expansão primária dos meios de pagamentos ao emprestar ao Tesouro para ajudar a cobrir o déficit de caixa cau sado em grande parte por subsídios dados às empresas de transporte de proprie dade do governo federal25 A fim de estancar esse déficit e assim interrom per a expansão indesejada da base monetária o governo teria de recorrer a uma das três alternativas ou uma combinação delas elevação da tributação coloca ção de títulos da dívida ou contenção dos gastos 38 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 A primeira alternativa não se mostrou factível em função de a arcaica estrutura tributária de então não permitir um aumento substancial de receitas no curto pra zo O recurso à emissão de títulos por sua vez esbarrava na Lei de Usura que limitava a taxa de juros nominais a 12 contra uma inflação média em 195661 superior a 20 e na proibição a qualquer forma de indexação na economia Como resultado os títulos públicos rendiam muitas vezes taxas reais de juros negativas Nesse contexto restava ao governo o recurso à contenção de despesas que termi nava por assumir a forma de atrasos nos pagamentos a fornecedores envolvidos em projetos ligados ao Programa de Metas26 Conforme já dito o desempenho agregado da economia brasileira no período 195660 decorreu em grande medida do Programa de Metas As hipóteses macroeconômicas adotadas por seus formuladores foram as mesmas usadas nas projeções do Grupo Misto CepalBNDE a saber crescimento anual de 2 do produto real per capita entre 1956 e 1960 inclusive redução do coeficiente de importações de 14 para 10 e inflação esperada para os quatro anos seguintes de 135 aa27 Confrontandose essas hipóteses com os resultados efetivos emerge um quadro misto se por um lado a economia logrou crescer em média cerca de 5 aa em termos per capita mais que o dobro dos 2 aa previstos e o coeficiente de importações caiu para cerca de 8 em 1960 10 previstos por outro a inflação média entre 1957 e 1960 25 aa excedeu largamente os 135 antecipados O Plano de Estabilização Monetária Como visto anteriormente as políticas monetária e fiscal durante o governo JK tornavamse passivas subordinadas ao objetivo maior de transformação estrutural da economia O uso de financiamento inflacionário para atender à prioridade de desen volvimento industrial traduziuse em uma forte elevação do índice geral de preços entre 1957 e 1958 levando a inflação a saltar de 70 para 244 entre aqueles dois anos28 O governo reagiu mediante o encaminhamento ao Congresso em 27 de ou tubro de 1958 do Plano de Estabilização Monetária PEM elaborado pelo minis tro da Fazenda Lucas Lopes e pelo presidente do BNDE Roberto Campos As origens do PEM remontam à tentativa pelo Brasil de obter no início de 1958 um empréstimo junto ao ExportImport Bank Eximbank dos Estados Unidos29 Em resposta o Eximbank condicionou o crédito à obtenção pelo Bra sil de um aval junto ao Fundo Monetário Internacional FMI Este por sua vez exigiu uma série de medidas visando conter a elevação dos preços e o cres cente déficit do balanço de pagamentos do país Entre as medidas estavam a contenção do gasto público e do crédito moderação nos reajustes salariais refor Dos Anos Dourados de JK à Crise Não Resolvida 19561963 39 ma do sistema de taxas de câmbio múltiplas ainda em vigor e fim do plano de compras de café pelo governo Procurando contornar as críticas do Congresso ao PEM bem como compatibilizar suas diretrizes gerais com a continuidade dos investimentos pre vistos no Programa de Metas Lopes e Campos optaram por uma estabilização monetária gradual em oposição ao tratamento de choque exigido pelo Fundo Mesmo a estratégia gradualista não foi aceita pelo presidente do Banco do Brasil Sebastião Paes de Almeida que se recusava a cortar o crédito concedido pelo banco para financiar o capital de giro das indústrias Não obstante a oposição de setores importantes dentro do próprio governo JK deu início à aplicação do PEM em janeiro de 1959 Entre as medidas anunciadas estava a diminuição dos sub sídios à importação de trigo e gasolina com impactos imediatos no custo de vida Contudo o acirramento do debate e da oposição política ao PEM ao longo do primeiro semestre de 1959 levou Juscelino a romper negociações com o FMI em junho daquele ano30 Entre crescer ou estabilizar Juscelino optou pelo primeiro Dava assim razão à avaliação de Autran Dourado que abre este capítulo segun do a qual o presidente da República acreditava ser possível um almoço grátis31 Abandonando o PEM Juscelino preservava o Programa de Metas e o sonho da nova capital dando alento a seu projeto político de retornar à Presidência em 1965 mas legava a seu sucessor um quadro de deterioração de alguns dos prin cipais indicadores macroeconômicos De fato entre 1956 e 1960 as exportações caíram quase 15 e a dívida externa líquida aumentou 50 chegando a US34 bilhões ou 27 vezes as exportações totais em 1960 O déficit do governo federal por sua vez mante vese em torno de um terço das receitas totais da União no período32 Na origem desse desequilíbrio estava o vigoroso programa de obras públicas do governo em particular a construção de Brasília e sobretudo os gastos associados à política de compra dos excedentes de café33 O financiamento inflacionário dos déficits levou o IGP a crescer 244 em 1958 394 em 1959 e 305 em 1960 Era este o legado negativo que JK deixava a seu sucessor Os Governos Jânio Quadros e João Goulart A disputa pela sucessão de Juscelino teve como principais candidatos Jânio Quadros governador de São Paulo lançado pelo pequeno Partido Trabalhista Na cional PTN mas com apoio da UDN Ademar de Barros Partido Social Pro gressista PSP e o general Henrique Lott PSD que com João Goulart como candidato a vice pelo PTB reeditava a aliança partidária que dera vitória a JK cinco anos antes Dessa feita porém apenas a parte trabalhista da coalizão saiu 40 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 vitoriosa com João Goulart Ao mesmo tempo as urnas consagraram por ampla maioria de votos 48 do total contra os 28 dados a Lott o excêntrico Jânio Quadros exprofessor de português que empunhando uma vassoura durante sua campanha prometia varrer para longe a inflação e sobretudo a corrupção que dizia tomara conta do país no governo que saía Defrontado com os problemas macroeconômicos herdados da administração JK Jânio que assumiu o governo em 31 de janeiro de 1961 tratou de lançar um pacote de medidas de cunho ortodoxo que incluíam uma forte desvalorização cambial e a unificação do mercado de câmbio Instrução 204 da Sumoc a conten ção do gasto público uma política monetária contracionista e a redução dos subsí dios ainda concedidos às importações de petróleo e trigo As medidas foram bem recebidas pelos credores do Brasil e pelo FMI garan tindo significativo reescalonamento da dívida externa do Brasil que venceria en tre 1961 e 1965 bem como a obtenção de novos empréstimos nos Estados Unidos e Europa Tudo indicava que se não possuía um conjunto de metas de desenvolvi mento econômico à la JK Quadros tinha ainda que difusa uma estratégia global para os seus cinco anos de mandato Esta previa para o ano de 1961 o esforço de estabilização doméstica e a recuperação do crédito externo ao qual se seguiria a retomada em novas bases do crescimento contando com a contribuição decisiva dos capitais estrangeiros oficiais e privados34 O mérito da estratégia econômica de Quadros entretanto jamais poderá ser avaliado sem base parlamentar de sustentação em um Congresso dominado pelo PTB e PSD Jânio renunciou a seu mandato em 25 de agosto de 1961 num dos gestos mais dramáticos e enigmáticos da História do país pelos efeitos políticos imediatos e de prazo mais longo A Constituição indicava inequivocamente que com a renúncia de Jânio deve ria assumir a Presidência o seu vice João Goulart então em viagem oficial à China comunista Contudo logo surgiu forte oposição à posse de Goulart entre setores militares e civis o que por sua vez deu origem à organização das forças legalistas lideradas pelo governador do Rio Grande do Sul e cunhado de João Goulart Leonel Brizola com apoio também de importante dispositivo militar Ante a escalada das tensões o Congresso adotou uma solução conciliatória aprovando a mudança do sis tema de governo que passou de presidencialista para parlamentarista Isso permi tiu que Goulart tomasse posse como presidente da República com poderes diminuí dos a 7 de setembro de 1961 tendo como primeiroministro Tancredo Neves Para a pasta da Fazenda durante o governo de Tancredo Neves foi indicado o banqueiro e embaixador Walter Moreira Salles como forma de tranquilizar os setores mais con servadores temerosos quanto à forma que poderia assumir a política econômica sob João Goulart tido como populista e excessivamente favorável aos trabalhadores35 Dos Anos Dourados de JK à Crise Não Resolvida 19561963 41 Os resultados econômicos em 1961 foram positivos em que pese a grave crise política que o país atravessara e certamente influenciados pela maturação de diversos projetos de investimentos iniciados ainda na gestão de Juscelino Assim o PIB naquele ano cresceu 86 embora viesse acompanhado de expres siva elevação do patamar inflacionário com a variação do IGP passando de 305 em 1960 para 478 em 1961 A taxa de investimento do país recuou em 1961 para 131 do PIB seu nível mais baixo desde 1950 num indício de que o auge dos investimentos pesados já havia passado De positivo o pequeno aumento das exportações de US13 bilhão em 1960 para US14 bilhão em 1961 e a redução da relação dívida externa líquidaexportações de 27 para 20 em igual período A experiência parlamentarista duraria até o final de 1962 tendo incluído ain da três primeirosministros distintos pela ordem Auro de Moura Andrade36 Brochado da Rocha e Hermes Lima Na raiz dessa rotatividade e da instabili dade política nela implícita estavam divergências entre João Goulart que pressionava na direção de um plano de governo mais à esquerda e os diversos gabinetes Vendose tolhido em seus poderes o presidente desejava antecipar o plebiscito sobre o regime de governo37 Ao menos nesse último ponto João Goulart saiu vitorioso e o plebiscito antecipado para 6 de janeiro de 1963 conferiu ampla vitória aos defensores da volta ao regime presidencialista An tes porém em meio à deterioração do quadro econômico era publicado o Pla no Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social elaborado por equipe lide rada por Celso Furtado então ministro extraordinário para assuntos de desen volvimento econômico A decisão de lançar o Plano Trienal teve como pano de fundo a queda da taxa de crescimento da economia em 1962 para 66 contra 86 em 1961 bem como o agravamento do quadro inflacionário com a inflação medida pelo IGP atingindo 63 ou mais de 100 anualizados em dezembro de 1962 Lançado oficialmen te em 30 de dezembro de 1962 seu objetivo mais geral era conciliar crescimento econômico com reformas sociais e o combate à inflação Nas palavras de Furtado o Plano Trienal era um desafio que visava demonstrar contra a ortodoxia dos monetaristas esposada e imposta pelo FMI que era possível conduzir a economia com relativa estabilidade sem imporlhe a purga recessiva38 Os objetivos específicos do Plano eram 1 garantir taxa de crescimento do PIB de 7 aa próximo à média dos anos anteriores 2 reduzir a taxa de inflação para 25 em 1963 visando alcançar 10 em 1965 3 garantir um crescimento real dos salários à mesma taxa do aumento da produtividade 4 realizar a reforma agrária como solução não só para a crise social como para elevar o consumo de diversos ramos industriais e 5 renegociar a dívida externa para diminuir a pres são de seu serviço sobre o balanço de pagamentos39 42 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Com relação à inflação o diagnóstico de Furtado indicado ministro do Plane jamento no novo governo presidencialista de Goulart era o tradicional naquele momento ela resultava de excesso de demanda causado pelo déficit público40 A fim de conter a escalada dos preços propunhase um conjunto de medidas comumente presentes em planos de estabilização de cunho ortodoxo a saber a correção de preços públicos defasados o realismo cambial corte de despesas controle da expansão do crédito ao setor privado e aumento do compulsório sobre depósitos à vista41 Já a estratégia de desenvolvimento proposta por Furtado encaixavase como era de esperar na tradição cepalina Ela dava ênfase ao aprofundamento do pro cesso de industrialização pela via da substituição de importações como forma de enfrentar os pontos de estrangulamento da economia brasileira Para Furtado a crise econômica por que passava o país era antes de mais nada uma crise do modelo de desenvolvimento e que só poderia ser superada com o aprofundamento do próprio modelo ou seja com a ampliação do mercado interno através da refor ma agrária e de outras políticas voltadas à redistribuição de renda42 Enquanto isso externamente o Brasil procurava alívio para os problemas do balanço de pagamentos Em março de 1963 foi enviada uma missão a Washington tendo à frente o ministro da Fazenda San Tiago Dantas encarregado de negociar o reescalonamento da dívida externa e obter ajuda financeira adicional Contrariamente à boa acolhida dada a pedido semelhante feito pelo governo Jânio Quadros em 1961 dessa vez o governo dos Estados Unidos não se mostrou tão disposto a ajudar Tal posição estava fortemente pautada na deterioração da situação políti ca do Brasil leiase guinada à esquerda do governo o que incluía a aprovação da Lei de Remessa de Lucros Lei no 4131 de 3 de setembro de 1962 Em seus artigos 31 a 33 essa Lei limitava em 10 sobre o capital registrado as remessas de lucro ao exterior considerava as remessas em excesso a esse limi te como retorno de capital e determinava que os lucros em excesso ao mesmo limite quando não remetidos seriam registrados como capital complementar não dando direito à remessa de lucros no futuro Como resultado da Lei e da própria deterioração da situação política no Brasil o volume líquido de investi mentos externos a ingressar no país caiu cerca de 40 de uma média anual de US150 milhões no período 195662 para menos de US90 milhões em 1963 Ao final dos quase US600 milhões solicitados pelo Brasil Souza Dantas não conseguiu mais que US84 milhões para liberação imediata e US400 milhões gradualmente não ficando claro o que seria gradualmente Não foi conseguida a renegociação de prazos para o pagamento da dívida externa43 A pouca receptividade do governo dos Estados Unidos ao pleito brasileiro deve ser creditada também a seu descontentamento com a chamada Política Externa Dos Anos Dourados de JK à Crise Não Resolvida 19561963 43 Independente praticada pelo Brasil Iniciada ainda no governo Jânio Quadros essa política manifestouse entre outras coisas na aproximação do Brasil com Cuba e outros países socialistas no apoio ao anticolonialismo na África e à discussão na ONU sobre o ingresso da República Popular da China naquela organização44 Diante do fracasso da missão de San Tiago Dantas e das críticas domésticas a essa mesma missão e às medidas contracionistas previstas no Plano Trienal João Goulart abandonou a ortodoxia econômica Ao final de abril e em mais um sinal aparente da indecisão ressaltada por Marcílio Marques Moreira na epígrafe que abre o capítulo o presidente decidiu restituir os subsídios ao trigo e ao petróleo que haviam sido abolidos em janeiro de 1963 aumentou em 60 os vencimentos do funcionalismo e reajustou o saláriomínimo em 5645 A taxa de inflação mensal que em abril atingira 16 bem abaixo dos 63 à época do lançamento do Plano Trienal tornou a se acelerar em maio 40 mantendo se em patamar elevado até o fim de 1963 Em meados daquele ano o presidente promoveu reforma ministerial substi tuindo os responsáveis pelo Plano Trienal San Tiago Dantas acometido de cân cer no pulmão deu lugar na Fazenda a Carvalho Pinto e o Ministério do Planeja mento foi extinto46 Nessa mesma época assistese ao descontrole das contas públicas com aumento significativo da oferta de moeda a partir de maio e à permanência do déficit do balanço de pagamentos em meio à já mencionada redução das entradas autônomas de capitais Por fim teve início uma forte desace leração da atividade econômica resultante tanto das medidas contracionistas incluídas no Plano Trienal como de fatores estruturais relacionados à perda de dinamismo do processo de substituição de importações Politicamente agravase a radicalização no país envolvendo de um lado in vasões de terras e expropriação de empresas estrangeiras e de outro o acirra mento da conspiração militar contra João Goulart Ao clamor pela aceleração das reformas de base agrária universitária do capital estrangeiro prometidas por Goulart vindo da esquerda os setores conservadores reagiam com manifestações de massa como a Marcha pela Família com Deus pela Liberdade que reuniu centenas de milhares de pessoas em São Paulo em sua maioria de classe média Enquanto isso no interior das Forças Armadas assistiase à crescente politização de seus quadros sendo grande a penetração da ideologia de esquerda entre o pessoal subalterno fato que preocupava a maior parte dos oficiais graduados receosos da perda de disciplina e de ameaças à hierarquia militar O desenrolar da trama política no fatídico ano de 1964 foi assim resumido A tragédia dos últimos meses do governo Goulart pode ser apreendida pelo fato de que a resolução dos conflitos pela via democrática foi sendo descartada como impossível ou 44 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 desprezível por todos os atores políticos A direita ganhou os conservadores moderados para a sua tese só uma revolução purificaria a democracia pondo fim à luta de classes ao poder dos sindicatos e aos perigos do comunismo47 O lance final dessa tragédia política deuse a 31 de março de 1964 com o golpe civilmilitar que derrubou João Goulart A melhoria do quadro econômico objetivo declarado dos revolucionários teria de esperar a adoção do Paeg no governo Castello Branco e o milagre que o sucedeu Já a restauração da normalidade institucional também prometida por parcela daqueles que toma ram o poder teve de aguardar muito mais Conclusões Um balanço do período de 1956 a 1963 como um todo é dificultado pela existência de uma clara descontinuidade em 1961 O que se tem e isso é refletido na divisão dada a este capítulo são dois subperíodos bem demarca dos os anos JK 1956 a 1960 e os conturbados governos de Jânio Quadros e João Goulart janeiro de 1961 a março de 1964 No caso de Juscelino qualquer avaliação deve começar por ressaltar a virtuosa combinação de crescimento econômico acelerado transformação estrutural da eco nomia brasileira e pleno gozo das liberdades democráticas no país Parece trivial mas esses ingredientes jamais se apresentaram conjuntamente e de maneira tão bemsucedida na história republicana brasileira quanto na Golden Age sob Juscelino Entre 1956 e 1960 as principais metas de ampliação da produção e da infraestrutura econômica reunidas no Programa de Metas foram alcançadas bem como a metasíntese de construção de Brasília propulsora da interiorização da ocupação econômica e demográfica do Brasil que se desenrola até hoje Nesse sentido a política de desenvolvimento econômico de JK foi coroada de sucesso ainda que não se deva omitir o fato de que o Plano de Metas também agravou a concentração regional da produção além de ter sido praticamente omisso em relação à agricultura e à educação básica nesse último caso com reflexos per versos até hoje para a distribuição de renda no país Um olhar mais crítico sobre o período e que fuja ao sebastianismo que caracteriza parcela das avaliações existentes também revela que ao lustrum mirabile de JK correspondeu também uma macroeconomia do homem cordial na feliz expressão de Marcelo de Paiva Abreu48 Essa macroeconomia que fincaria raízes nos corações e mentes de vasta parcela da população e pior entre economistas e políticos desde então subentende um mundo de possibilida des ilimitadas ao alcance do governo Seus ingredientes principais são crença na Dos Anos Dourados de JK à Crise Não Resolvida 19561963 45 ausência de restrições orçamentárias sobretudo no mundo real ênfase na von tade política como guia infalível para a condução de ações de governo ignoran do os aspectos mais básicos das negociações dentro de sistemas políticos com plexos e mais grave um solene desprezo pela inflação mecanismo introdutor de sérias distorções nos cálculos dos agentes econômicos usurpador do poder de compra das camadas mais pobres da sociedade e concentrador de renda A dificuldade histórica de se montar coalizões antiinflacionárias entendi das como uma conjunção de interesses políticos empresariais e sindicais que se traduzisse em respaldo para medidas de estabilização no Brasil foi driblada por JK através do crescimento econômico acelerado anestesiando os custos políti cos dos remédios amargos que necessariamente acompanham essas medidas49 Juscelino deixaria para seus sucessores a parte ruim dos 50 anos em 5 a inflação alta o déficit público elevado e a deterioração das contas externas na certeza de encontrar cinco anos mais tarde um país saneado mas estagnado pronto para reconduzilo a mais cinco anos de desenvolvimentismo presidencial Tratase de estratégia de triste recorrência na história administrativa do país em todos as esferas de governo que apenas lentamente vem sendo superada E como avaliar as gestões econômicas de Quadros e Goulart Conforme visto ambos sucumbiram à mencionada dificuldade de formar coalizões antiinflacio nárias Para piorar tiveram de enfrentar uma herança macroeconômica muito pior do que recebera JK ao assumir a Presidência Mas também assumiram o comando de uma economia muito maior e mais complexa e que ainda digeria as transfor mações que sofrera a partir do Programa de Metas Os desequilíbrios que natural mente decorrem de processos de take off econômico acelerados como foi o período 195660 tiveram efeitos econômicos perversos que Jânio e João Goulart não puderam solucionar A deterioração do quadro macroeconômico se agravaria com a inesperada renúncia de Quadros e passaria incólume ao Plano Trienal Sua persistência ajudaria a conturbar um quadro político já bastante ins tável que culminaria com o golpe civilmilitar de 1964 RECOMENDAÇÕES DE LEITURA Lessa50 e Lafer51 permanecem sendo os tratamentos mais detalhados sobre a condução da política econômica no período bem como sobre o Programa de Metas Para uma excelente análise crítica da política econômica de JK a Goulart ver Abreu52 LEITURAS ADICIONAIS Sochaczewski53 discute em detalhes tanto as políticas de desenvolvimento como as de curto prazo entre 1952 e 1968 As dificuldades políticas para a gestão macroeconômica no governo Goulart são analisadas em Fonseca 200454 46 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 NOTAS 1 O leitor interessado em detalhes desse contexto deve consultar os verbetes relevantes em Abreu et al coords 2001 2 Ver Lafer 2002 p 48 3 No início de novembro a vitória de Juscelino foi contestada por setores conservadores Estes com apoio de parte das Forças Armadas mas sem amparo na legislação em vigor alegavam ter JK sido eleito com uma minoria dos votos válidos Ao dia 11 um golpe preventivo encabeçado pelo general Henrique Lott terminou por garantir a posse de JK e João Goulart em 3 de janeiro de 1956 Fausto 2000 4 A título de comparação no início do século XXI a participação do setor agropecuário no PIB do Brasil estava em torno de 8 5 Ver Mesquita 1992 Tabela 1 6 Dados do IBGE 2003 7 Cabe destacar que em uma perspectiva de longo prazo a década de 1950 aparece em terceiro lugar no século XX no que diz respeito à magnitude da mudança estrutural na economia brasileira atrás apenas dos anos 30 e 40 Esse indicador é obtido pela soma das diferenças entre as participações setoriais em dois anos delimitadores de décadas consecutivas elevadas ao quadrado Ver Bonelli 2003 p 374 8 Tratase de subconjunto da Indústria que além da indústria de transformação inclui também a construção civil a indústria extrativa mineral e os serviços industriais de utilidade pública 9 Participações calculadas a partir de dados brutos do PIB setorial em IBGE 2003 10 A melhor análise histórica da industrialização substitutiva de importações no Brasil é de Fishlow 1972 11 Além de alterar o regime cambial a Lei no 3244 modificou a política tarifária do Brasil introduzindo a cobrança de impostos ad valorem isto é uma alíquota que variava de 0 a 150 incidente sobre o preço de importação das mercadorias estrangeiras em substituição ao arcaico sistema de impostos específicos em vigor desde o Império Com o novo sistema de cobrança evitavase a perda de receita para o Fisco que acontecia na presença de inflação e com o sistema de alíquotas específicas Para a implementação da nova tarifa foi criado o Conselho de Política Aduaneira CPA 12 Ver Malan 1986 13 Ver Sochaczewski 1993 14 Ver Faro e Silva 2002 Nas palavras de Lessa 1982 p 27 o Plano de Metas constituiu a mais sólida decisão consciente em prol da industrialização na história econômica do país tendo conferido priori dade absoluta à construção dos estágios superiores da pirâmide industrial verticalmente integrada e do capital social básico de apoio a esta estrutura dando continuidade assim ao processo de substitui ção de importações que se vinha desenrolando nos dois decênios anteriores Com efeito por esse critério apenas o II PND no governo Geisel poderia rivalizar com o Plano de Metas Notase porém que Lessa não poderia ter feito essa comparação visto que seu trabalho fora escrito para a Cepal originalmente em 1964 10 anos portanto antes da elaboração do II PND 15 Ver Orenstein e Sochaczewski 1989 16 Os investimentos mobilizados pelo Plano correspondiam a uma parcela que variava de 76 do PIB em 1957 a 41 em 1961 Desse volume total cerca de dois terços se referia a bens e serviços nacionais totalizando aproximadamente Cr 300 bilhões à época e o restante importados no valor de cerca de US 22 bilhões Faro e Silva 2002 17 Citado em Lafer 2002 p 147 Uma vez eleito e cinco meses após pedir ao Congresso que examinasse a questão e desse ao governo os meios para alcançar aquele objetivo foi sancionada lei autorizando o Poder Executivo a tomar as providências necessárias para acelerar a construção da nova capital após ter sido aprovada por unanimidade no Congresso 18 Ver a respeito Lafer 2002 e Leopoldi 2002 19 Dessa forma reservavase o mercado interno para os novos setores industriais que se instalariam no país Ver Gordon e Grommers 1962 e Lessa 1982 20 Ver Faro e Silva 2002 21 Ver Orenstein e Sochaczewski 1989 Dos Anos Dourados de JK à Crise Não Resolvida 19561963 47 22 Ver Lessa 1982 p 33 Para o autor essa ausência de indicação clara de fontes de financiamento visava contornar as resistências que inevitavelmente surgiriam no setor privado 23 Ver Mesquita 1992 p 23 24 Além disso foram utilizados recursos dos fundos setoriais de vinculação orçamentária nas áreas de energia e transportes e aqueles oriundos da conta de Ágios e Bonificações criada com a Instrução 70 da Sumoc 25 Ver Orenstein e Sochaczewski 1989 26 Idem 27 Dados em Presidência da República Conselho de Desenvolvimento Programa de Metas citado em Sochaczewski 1993 28 A variação do IGP em 1957 7 bem abaixo dos 246 e 244 registrados em 1956 e 1958 respectivamente pode ser creditada à boa safra agrícola naquele ano juntamente com o controle exercido pelo governo sobre os preços da cesta básica aluguéis e transportes urbanos Ver a respeito Abreu 1994 29 Ao longo de 1958 JK também se dedicou à promoção de um Plano multilateral de assistência ao desenvolvimento da América Latina Batizada de Operação PanAmericana OPA a iniciativa de Juscelino terminou por sensibilizar os Estados Unidos que concordaram em apoiar a criação de um mecanismo financeiro multilateral para a região Tais esforços resultaram na fundação em 1959 do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID de quem o Brasil até hoje recebe financiamentos 30 JK que ante a enfermidade de Lucas Lopes havia assumido pessoalmente as negociações com o Fundo vendeu de forma politicamente astuta o seu gesto como sendo uma ruptura com a instituição FMI e não das negociações com o Fundo com óbvios dividendos políticos Lucas Lopes e Roberto Campos deixariam o governo logo em seguida 31 Tratase de tradução para o português da conhecida expressão em inglês there is no such thing as a free lunch popularizada pelo professor da Universidade de Chicago agraciado com o Prêmio Nobel de Ciências Econômicas em 1976 Milton Friedman 32 Ver Mesquita 1992 Tabela I1 33 Enquanto o custo de construção de Brasília foi estimado por Lessa 1982 em 2 a 3 do PIB entre 1957 e 1961 Orenstein e Sochaczewski 1989 afirmam que as compras oficiais de estoques excedentes de café teriam consumido de três a quatro vezes mais recursos públicos no período ou seja volume superior aos gastos totais ie públicos e privados com o Programa de Metas 34 Ver Mesquita 1992 35 Ver Fausto 2000 pp 4423 36 Escolhido por Goulart em 2 de julho de 1962 Moura Andrade teve o seu nome aprovado pelo Congresso Contudo ante a dificuldade de montar um gabinete terminou renunciando à indicação sem ter chegado a assumir o cargo 37 O ato que estabeleceu o parlamentarismo previu a realização de um plebiscito em 1965 no qual a população decidiria em definitivo sobre o sistema de governo 38 Ver Furtado 1997 Tomo II p 244 39 Ver Sochaczewski 1993 p 209 40 As receitas totais do governo federal em 1962 cobriram apenas dois terços das despesas daquele ano Ver Mesquita 1992 Tabela I1 41 Ver Abreu 1994 e Malan 1986 42 Ver Fonseca 2004 43 Ver Sochaczewski 1993 p 218 44 Ver Malan 1986 pp 959 45 Ver Abreu 1994 p 164 Para Sochaczewski 1993 p 212 essas medidas foram a pá de cal sobre o Plano Trienal Para uma análise que atribui as constantes mudanças na orientação de política econômica por parte de João Goulart mais às dificuldades de legitimação e sustentação política do presidente do que à sua conhecida dificuldade em tomar decisões ver Fonseca 2004 48 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 46 Com a decisão Furtado retornaria ao comando da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste Sudene criada em fins de 1959 com o objetivo de elaborar e coordenar os planos socioeconômicos de interesse daquela região 47 Ver Fausto 2000 p 458 48 Ver Abreu 1994 49 Ver Mesquita 1992 p 18 50 Ver Lessa 1982 51 Ver Lafer 2002 52 Ver Abreu 1994 53 Ver Sochaczewski 1993 54 Ver Fonseca 2004 Capítulo 3 Reformas Endividamento Externo e o Milagre Econômico 19641973 Jennifer Hermann O mais fértil laboratório de análise sobre o mistério do desenvolvimento são os países do Leste e Sudeste asiático porque permitem estudarse a correlação ou falta de correlação entre democracia e desenvolvimento ou entre autoritarismo e reforma econômica Roberto Campos A lanterna na popa p 1272 O eixo de sua construção do regime militarautoritário no Brasil foi o controle militar da Presidência da República e a imposição de limites à autonomia dos demais poderes da União B Sallum Jr Labirintos dos generais à Nova República p 18 Introdução O período de 196473 abrigou três mandatos de presidentes militares do mare chal Humberto Castello Branco 196466 de Arthur da Costa e Silva 196769 e Emílio Garrastazu Médici 196973 os dois últimos generais Apesar da duração relativamente curta dos dois primeiros governos os anos 196473 são marcados pela continuidade no terreno político bem como quanto ao modelo de política econômica A homogeneidade política do período foi sustentada por um regime de exce ção instituído no país pelo golpe militar que depôs o então presidente João Goulart em 31 de março de 1964 Castello Branco assumiu o governo em 15 de abril do mesmo ano com um mandato que se extinguiria em 20 de janeiro de 1967 Em 50 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 julho de 1964 a Emenda Constitucional no 9 prorrogou o mandato de Castello Branco até 15 de março de 1967 Nessa data assumiu o governo o general Costa e Silva cujo mandato foi interrompido em agosto de 1969 por problemas de saúde Assumiu então o general Médici que se manteve no cargo até 15 de março de 1974 quando foi substituído por outro militar o general Ernesto Geisel O modelo de política econômica traçado no governo Castello Branco fora for mulado pelos ministros do Planejamento e da Fazenda respectivamente Roberto de O Campos e Octávio G de Bulhões ambos economistas de perfil ortodoxo Os dois foram empossados em abril de 1964 e permaneceram nos cargos até o final da gestão de Castello Branco Os ministros estabeleceram o combate gradual à inflação a expansão das exportações e a retomada do crescimento como principais objetivos da política econômica Apesar da troca de governo e de ministros tal orientação como veremos foi seguida sem grandes desvios até 1973 Contudo no governo Castello Branco devido ao cenário de desequilíbrio monetário e externo do início do período a política econômica acabou por assumir uma orientação cla ramente restritiva Somente a partir de 196768 a retomada do crescimento tor nouse o objetivo predominante A continuidade no campo da política econômica foi em grande parte reflexo da continuidade política do período Diante da forte repressão a manifestações da sociedade civil e mesmo à atuação de partidos políticos a visão de política econô mica do governo não encontrava resistência formal impondose à sociedade e aos demais poderes da União como observa Sallum Jr na epígrafe1 Com relação ao empresariado não havia motivos para resistência já que a política econômica do período de 196473 especialmente a partir de 1968 foi em geral favorável aos lucros em detrimento dos salários Nesse sentido quanto ao aspecto destacado por R Campos na epígrafe deste capítulo o Brasil de 196473 ilustra um caso de nítida ausência de correlação entre democracia e desenvolvimento e de alta corre lação entre autoritarismo e reforma econômica No que tange ao desempenho da economia os anos 196473 abrigam duas fases distintas A primeira de 1964 a 1967 caracterizouse como uma fase de ajuste conjuntural e estrutural da economia visando ao enfrentamento do proces so inflacionário do desequilíbrio externo e do quadro de estagnação econômica do início do período Os anos 196467 foram marcados pela implementação de um plano de estabilização de preços de inspiração ortodoxa o Plano de Ação Econô mica do Governo Paeg e de importantes reformas estruturais do sistema financeiro da estrutura tributária e do mercado de trabalho Nesse período a economia brasileira teve um comportamento do tipo stop and go embora o cresci mento médio do PIB tenha sido razoável 42 ao ano A segunda fase de 1968 a 1973 caracterizouse por uma política monetária expansiva e por vigoroso cresci Reformas Endividamento Externo e o Milagre Econômico 19641973 51 mento da atividade econômica média anual de 111 acompanhado de gradual redução da inflação e do desequilíbrio externo Essas condições justificaram a al cunha de milagre brasileiro para esse período O presente capítulo examina a política econômica e a evolução da economia brasileira em cada uma dessas duas fases A segunda seção trata da política de estabilização inscrita no Paeg e a terceira das reformas tributária e financeira A seção seguinte analisa os impactos dessas políticas sobre as principais variáveis macroeconômicas no período de 196467 A quinta seção descreve o desempenho da economia brasileira durante o milagre 196873 e discute as bases de sus tentação do crescimento equilibrado desse período A última seção conclui o capítulo com uma síntese das mudanças econômicas do período de 196473 no Brasil e uma breve discussão sobre a herança deixada para o governo Geisel O Paeg 196466 Diagnóstico e Estratégia de Estabilização Ao longo de 1963 e até o início de 1964 a economia brasileira operou em verdadeiro estado de estagflação estagnação da atividade econômica acom panhada de aumento da inflação Após um crescimento real médio de 88 ao ano no período 195762 o PIB brasileiro cresceu apenas 06 em 1963 enquanto a inflação medida pelo IGP elevouse da média de 325 ao ano naqueles anos para 799 em 1963 ver Apêndice Estatístico2 Esse era o cenário a ser enfrenta do pela política econômica no início do governo Castello Branco Tanto o Paeg quanto as reformas estruturais do período de 196466 estão funda mentados no diagnóstico apresentado pelo ministro Roberto Campos ao presidente Castello Branco em fins de abril de 1964 Em documento reservado intitulado A Crise Brasileira e Diretrizes de Recuperação Econômica Campos aponta duas li nhas principais de ação para a superação da crise o lançamento de um plano de emergência destinado a combater eficazmente a inflação que veio a ser o Paeg e o lançamento de reformas de estrutura as reformas fiscal e financeira3 Quanto à inflação a avaliação de Campos era de que a responsabilidade pri mordial do processo inflacionário cabe aos déficits governamentais e à contínua pressão salarial4 Os déficits alimentavam a expansão dos meios de pagamento que por sua vez sancionavam os aumentos de salários Esse diagnóstico inspirou as principais medidas do Paeg Quadro 31 1 um programa de ajuste fiscal com base em metas de aumento da receita via aumento da arrecadação tributária e de tarifas públicas e de contenção ou corte em 1964 de despesas governamentais 2 um orçamento monetário que previa taxas decrescentes de expansão dos meios de pagamentos 3 uma política de controle do crédito ao setor privado pela qual o crédito total ficaria limitado às mesmas taxas de expansão definidas para os meios 52 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 de pagamento 4 um mecanismo de correção salarial pelo qual as revisões sala riais deverão guiarse pelo critério da manutenção durante o período de vi gência de cada reajustamento do salário real médio verificado no biênio anterior acrescido de porcentagem correspondente ao aumento de produtividade5 Essa regra salarial foi aplicada inicialmente à administração pública e a partir de 1966 estendeuse ao setor privado6 Com base nessas medidas o Paeg estabeleceu metas decrescentes de inflação para o período de 196466 70 em 1964 25 em 1965 e 10 em 1966 As metas de inflação comparadas com as metas monetárias e fiscais permitem perceber que em termos reais o plano previa crescimento nulo dos meios de pagamento em 1964 comportando alguma expansão no biênio 196566 Quadro 31 No campo fiscal constatase também uma política austera para 1964 especialmente no que tange ao corte de despesas com algum alívio em 1965 Apesar da austeridade monetária e fiscal como observa Resende7 no Paeg o combate à inflação estava sempre qualificado no sentido de não ameaçar o ritmo da atividade produtiva O Plano previa taxas reais de crescimento do PIB de 6 ao ano no biênio 196566 As metas do Paeg para a inflação indicavam uma estratégia assumidamente gradualista O Plano não se propôs a eliminar o processo inflacionário em curto espaço de tempo mas apenas a atenuálo ao longo de três anos admitindo ainda uma inflação de dois dígitos 10 no terceiro ano A opção pelo gradualismo foi justificada no Plano com base no argumento de que havia a necessidade de uma inflação corretiva e de evitarse uma grave crise de estabilização Com relação ao primeiro aspecto o problema é que a aceleração da inflação é em geral acompanhada de um processo de desajuste de preços relativos sendo Quadro 31 Metas Monetárias e Fiscais do Paeg Taxas Nominais de Variação Indicador Metas 1964 1965 1966 Receita da Uniãoa 15 58 Despesas da Uniãoa 27 42 Déficit da União 62 3 M1 e crédito privado 70 30 15 Inflação 70 25 10 Fonte Elaboração própria a partir de dados de Simonsen 1970 p 2834 a Variações da receita e despesa do governo em 1964 medidas em relação ao orçamento preexistente para o mesmo ano e em 1965 em relação ao reprogramado para 1964 Reformas Endividamento Externo e o Milagre Econômico 19641973 53 particularmente penalizados aqueles preços fixados em contratos de longo prazo um ano ou mais como salários aluguéis tarifas públicas e em regimes de câmbio administrado como o que vigia no Brasil à época também a taxa de câmbio Esse desajuste é em si uma fonte realimentadora da inflação porque gera um conflito distributivo causador de contínuas demandas por correções de preços defasados O diagnóstico do Paeg para o Brasil de 1964 era de que entre aqueles preços apenas os salários não estavam defasados estes foram até apontados como uma das prin cipais causas da inflação como vimos A correção das tarifas públicas e da taxa de câmbio era apontada como uma medida duplamente necessária pois além de elimi nar ou atenuar as distorções de preços relativos contribuiria também respectiva mente para o ajuste fiscal e para o ajuste do balanço de pagamentos Quanto ao segundo ponto o argumento era de que a magnitude dos cortes fiscais e monetários necessários para reduzir rapidamente a inflação a partir do nível elevado em que se encontrava no início de 1964 144 anualizada provoca ria uma grave recessão da atividade econômica o que não era politicamente reco mendável àquela altura Os militares assumiram o poder em 1964 com um discur so que atribuía ao governo militar a missão de salvar o país do caos econômico e político em que se encontrava O Paeg anunciado como um plano emergencial de estabilização era parte dessa missão Contudo para legitimar o regime de exceção junto à sociedade leiase junto à classe empresarial e às camadas de renda mais alta e ao meio político internacional era necessário preservar a renda agregada de uma queda abrupta enquanto se implementava o plano de combate à inflação Numa segunda etapa com a inflação sob controle seriam então implementadas políticas diretamente voltadas para o objetivo de crescimento e desenvolvimento econômico o que de fato foi feito a partir de 1967 O fato é que nesse período havia no Brasil um certo consenso de que as crises de estabilização não eram uma necessidade para o alcance da estabilidade de preços Nos governos Castello Branco e Costa e Silva em particular predomi nou a visão de que era possível conciliar taxas razoáveis de crescimento do PIB com o combate gradual à inflação A mágica dessa conciliação seria feita pela correção monetária Somente duas décadas mais tarde o governo e toda a socie dade começaria a se dar conta da contradição inerente a esse modelo de estabili zação no qual um dos remédios a correção monetária tinha também o efeito de reproduzir a própria doença As Reformas Estruturais do Período de 196467 As reformas de estrutura a que se referiu Roberto Campos em sua análise da crise brasileira em 1964 tiveram por foco a estrutura tributária e a financeira Além 54 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 dessas reformas uma importante mudança foi introduzida no mercado de trabalho em 1964 mantendose em vigor ainda na década de 2000 Tratase da criação do FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço que substituiu o regime de estabilidade no emprego então vigente entendido como um entrave institucional ao aumento do emprego e por conseguinte ao crescimento econômico O FUNDO DE GARANTIA POR TEMPO DE SERVIÇO FGTS O FGTS veio substituir o regime de trabalho vigente nos anos de 1960 que garantia estabilidade do trabalhador no emprego após dez anos de serviço no mesmo estabele cimento O FGTS é um fundo formado por depósitos mensais por parte do empregador em nome de cada trabalhador de valor à época equivalente a 8 dos respectivos salários nominais Com o FGTS as empresas ganharam o direito de demitir funcionários a qualquer momento Em caso de demissão ou em algumas situações especiais como a compra de imóvel por exemplo os recursos são liberados para o trabalhador A ideia era que a flexibilização do mercado de trabalho permitida pelo Fundo não estimularia as demissões mas sim as contratações de empregados na medida em que diminuía o risco e os custos de longo prazo do emprego para os empregadores Infelizmente não é possível avaliar quantitativamente essa hipótese Isso exigiria alguma forma de com paração entre as taxas de desemprego antes e depois do FGTS Contudo a pesquisa de emprego do IBGE só teve início na década de 1980 As reformas tributária e financeira que foram implementadas gradualmente entre 1964 e 1967 são analisadas a seguir A Reforma Tributária Os objetivos explícitos da reforma tributária eram o aumento da arrecadação do governo via aumento da carga tributária da economia e a racionalização do sistema tributário Nesse sentido pretendiase reduzir os custos operacionais da arrecadação eliminando impostos de pouca relevância financeira e definir uma estrutura tributária capaz de incentivar o crescimento econômico Para tanto as principais medidas implementadas foram8 1 instituição da arrecadação de im postos através da rede bancária 2 extinção dos impostos do selo federal sobre profissões e diversões públicas municipais 3 criação do ISS Imposto Sobre Serviços a ser arrecadado pelos municípios 4 substituição do imposto estadual sobre vendas incidente sobre o faturamento das empresas pelo ICM Imposto Reformas Endividamento Externo e o Milagre Econômico 19641973 55 sobre Circulação de Mercadorias incidente apenas sobre o valor adicionado a cada etapa de comercialização do produto 5 ampliação da base de incidência do imposto sobre a renda de pessoas físicas 6 criação de uma série de mecanis mos de isenção e incentivos a atividades consideradas prioritárias pelo governo à época basicamente aplicações financeiras para estimular a poupança e in vestimentos em capital fixo em regiões e setores específicos e 7 criação do Fundo de Participação dos Estados e Municípios FPEM através do qual parte dos impostos arrecadados no nível federal no qual se concentrou a arrecadação era repassada às demais esferas de governo Esse conjunto de medidas resultou em significativa elevação da carga tributá ria do país que passou de 16 do PIB em 1963 para 21 em 1967 Do ponto de vista distributivo a reforma tributária do governo Castello Branco foi regressiva beneficiando as classes de renda mais alta os poupadores com os incentivos e isenções sobre o imposto de renda Assim a maior parte do aumento de arrecada ção foi obtida através dos impostos indiretos que em termos relativos penalizam mais as classes de baixa renda Outra característica da reforma tributária foi o seu caráter centralizador do ponto de vista federativo Foi limitado o direito dos estados e municípios legisla rem sobre tributação Esses direitos ficaram restritos ao imposto sobre transmis são de imóveis de baixa arrecadação e ao ICM no caso dos estados e ao ISS e IPTU Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana no caso dos municípios Além disso a reforma atribuiu exclusivamente à União o poder de decisão sobre o percentual das transferências através do FPEM conferiu à União o poder de inge rência sobre a alocação de parte desses recursos 50 dos recursos deveriam ser alocados a investimentos e eliminou o princípio da anualidade pelo qual novos tributos só podem entrar em vigor no ano seguinte à sua aprovação pelo Congres so para impostos indiretos principal alvo do aumento da carga tributária e con tribuições Nessas condições o êxito da reforma no sentido de aumentar a carga tributá ria bem como de promover o desenvolvimento financeiro e econômico do país no período do milagre deve ser creditado tanto à racionalidade das medidas volta das para esses fins como ao regime autoritário vigente Dificilmente uma reforma regressiva e centralizadora como a de 196467 teria sido aprovada pelo Congresso e aceita sem resistências pela sociedade em um regime democrático A Reforma Financeira Até meados da década de 1960 o sistema financeiro brasileiro doravante SFB constituíase basicamente de quatro tipos de instituições bancos comer 56 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 ciais privados e financeiras que atuavam na provisão de capital de giro para as empresas caixas econômicas federais e estaduais atuando no crédito imobiliário e bancos públicos Banco do Brasil e Banco Nacional de Desenvolvimento Econô mico BNDE únicos que atuavam na intermediação a prazos mais longos Ins tituições não bancárias embora existissem tinham papel secundário no mercado financeiro do Brasil pré1964 As reformas de 196467 tiveram por objetivo explícito complementar o SFB constituindo um segmento privado de longo prazo no Brasil A carência dessas instituições e instrumentos tinha ficado patente durante o Plano de Metas cujo financiamento teve como fontes predominantes a emissão de moeda algumas fon tes fiscais ou parafiscais e o capital externo A precariedade daquele segmento do SFB determinava ainda que a emissão de moeda se tornasse uma fonte de finan ciamento inflacionária na medida em que os recursos novos criados pelo governo não retornavam ao sistema sob a forma de poupança financeira mas sim de depó sitos à vista disponíveis para gasto imediato Diante desse quadro o objetivo central da reforma financeira foi dotar o SFB de mecanismos de financiamento capazes de sustentar o processo de industriali zação já em curso de forma não inflacionária Para tanto era necessário em pri meiro lugar reorganizar o funcionamento do mercado monetário o que foi feito com a criação de duas novas instituições o Banco Central do Brasil Bacen como executor da política monetária e o Conselho Monetário Nacional CMN com funções normativa e reguladora do SFB Quanto ao modelo de financiamento o projeto original dos ministros Octávio Bulhões e Roberto Campos que formularam a reforma seguia o modelo segmen tado vigente nos Estados Unidos Neste as instituições financeiras atuam em segmentos distintos do mercado cabendo aos bancos de investimento o papel de prover financiamento de longo prazo como intermediários na colocação de títulos no mercado de capitais e em menor escala como emprestadores finais No Brasil mantevese ainda um papel importante para os bancos públicos no crédito de longo prazo A estrutura financeira então criada é apresentada no Quadro 329 Para viabilizar esse modelo era necessário estabelecer regras claras de funcio namento do mercado de capitais e dotar as instituições financeiras bem como as empresas interessadas no financiamento direto de condições de acesso a recursos de longo prazo As regras de funcionamento do mercado foram estabelecidas numa série de Leis e Resoluções do governo10 Quanto à captação de longo prazo o diagnóstico era de que tanto a geração quanto a alocação de poupança no Brasil eram prejudicadas pelo baixo retorno real dos ativos de longo prazo em um contex to de inflação crescente e juros nominais limitados ao teto de 12 ao ano pela Lei da Usura e pela Cláusula Ouro que impedia a indexação de contratos Reformas Endividamento Externo e o Milagre Econômico 19641973 57 Tipo de Instituição Conselho Monetário Nacional CMN Banco Central do Brasil Bacen Banco do Brasil BB Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico BNDE Bancos de Desenvolvimento BD regionais e estaduais Bancos Comerciais Bancos de Investimento Sociedades de Crédito Financiamento e Investimento Sistema Financeiro da Habitação SFH Corretoras e Distribuidoras de Valores Área de Atuação Criado em 1964 em substituição à Superintendência da Moeda e do Crédito Sumoc com função normativa e reguladora do sistema financeiro Criado em 1964 como executor das políticas monetária e financeira do governo Banco comercial e agente financeiro do governo especialmente em linhas de crédito de médio e longo prazos para exportações e agricultura Criado em 1952 para atuar no financiamento seletivo de longo prazo para a indústria e infraestrutura Atuação semelhante à do BNDE mas em âmbito regionalestadual Crédito de curto e médio prazos capital de giro Regulamentados em 1966 para atuarem no segmento de crédito de longo prazo e no mercado primário de ações operações de subscrição Instituições não bancárias conhecidas como Financeiras voltadas ao financiamento direto ao consumidor curto e médio prazos Criado em 1964 tendo o Banco Nacional da Habitação BNH como instituição central e composto ainda pela Caixa Econômica Federal CEF caixas econômicas estaduais sociedades de crédito imobiliário e associações de poupança e empréstimo APE Mercados primário e secundário de ações Quadro 32 O SFB após as Reformas de 19641967 58 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 O aumento do retorno real dos ativos requeria a contenção do processo inflacio nário Esse problema seria enfrentado com o Paeg A opção do governo pelo gradualismo no combate à inflação exigia contudo a criação de mecanismos de proteção do retorno real dos ativos bem como de incentivo à demanda durante o período de transição para a baixa inflação11 Os mecanismos então criados foram diferenciados por segmento de mercado 1 para os títulos públicos foi criada em julho de 1964 a ORTN Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional que instituiu a correção monetária da dívida pública com base na inflação ocorrida ao longo de cada período de pagamento de juros 2 para os ativos privados de renda fixa títulos e empréstimos a Lei do Mercado de Capitais 1965 e Reso luções posteriores do Bacen autorizaram a emissão de diversos tipos de instru mentos financeiros com correção monetária 3 quanto aos ativos de renda vari ável ações foram concedidas reduções ou isenções de imposto de renda para as empresas emissoras de ações e para os poupadores 4 para os bancos públicos foram ainda criados novos mecanismos de captação de longo prazo a partir de fundos especiais formados por recursos das próprias autoridades monetárias ou por poupança compulsória Outro aspecto importante das reformas de 196466 foi a ampliação do grau de abertura da economia ao capital externo de risco investimentos diretos e prin cipalmente de empréstimo Os principais expedientes criados para atrair esses recursos foram os seguintes 1 regulamentação de alguns tópicos da Lei no 4131 de 1962 de forma a permitir a captação direta de recursos externos por empresas privadas nacionais 2 Resolução 63 do Bacen que regulamentou a captação de empréstimos externos pelos bancos nacionais para repasse às empre sas domésticas 3 mudança na legislação sobre investimentos estrangeiros no país de modo a facilitar as remessas de lucros ao exterior o objetivo era tornar o mercado brasileiro mais competitivo na captação de investimentos diretos A abertura financeira era vista como uma condição capaz de contribuir para o aumento da concorrência e da eficiência do SFB Além disso a avaliação das auto ridades à época era de que o país padecia de uma carência estrutural de poupan ça interna de modo que mesmo com a reorganização do sistema financeiro do méstico a oferta de fundos teria de ser suplementada por recursos externos12 A Economia Brasileira no Período de 196467 Em meio à política de estabilização e à reforma tributária que elevou a carga tributária da economia a partir de 1964 Tabela 31 a atividade econômica se recuperou mas cresceu a taxas moderadas no período 196467 42 ao ano es pecialmente no biênio 196465 29 ao ano como mostra a Tabela 32 Apesar do Reformas Endividamento Externo e o Milagre Econômico 19641973 59 efetivo aperto monetário e fiscal do período o Paeg não cumpriu as metas estabelecidas a inflação IGP alcançou 92 em 1964 34 em 1965 e 39 em 1966 quando as metas do Plano eram respectivamente 70 25 e 10 As metas de expansão nominal dos meios de pagamento fixadas pelo governo foram ultrapassadas em 1964 e 1965 e as do crédito ao setor privado o foram nos três anos do Paeg Tabela 33 Contudo como as metas de inflação também fo ram superadas devido à inflação corretiva e à expansão do M1 e do crédito o crescimento real dos meios de pagamento e do crédito privado oscilou bastante Tabela 31 Indicadores Fiscais no Brasil 19631973 médias por período do PIB Fonte IBGE Estatísticas do Século XX Disponível em wwwibgegovbr Acesso em 20fev2004 1 Consumo do governo federal inclui subsídios e transferências ao setor privado 2 Referese a União Estados e Municípios Cons 84 79 91 FBCF 36 43 43 Despesa Primária Período 1963 196467 196873 Total 120 121 134 Governo Federal1 Estados 74 78 77 Municípios 17 18 26 Total 211 217 237 Carga tributária2 161 194 251 Saldo primário 50 23 14 Fonte Elaboração própria com base em dados do Apêndice Estatístico ao final do livro Tabela 32 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19641973 médias anuais por período Indicadores Crescimento do PIB aa Inflação IGP dezdez aa FBCF PIB a preços correntes Tx de cresc das exportações de bens US correntes aa Tx de cresc das importações de bens US correntes aa Balança comercial US milhões Saldo em conta corrente US milhões Dívida externa líquidaExportação de bens Médias 196467 42 455 155 41 27 412 15 20 Médias 196873 111 191 195 246 275 0 1198 18 60 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 foi negativo em 1964 e 1966 mas superou amplamente a meta em 1965 Tal expansão porém foi concentrada no segundo semestre do ano como compensa ção da forte retração monetária implementada até meados de 1965 que por isso acabou sendo o ano de menor crescimento do PIB 24 na fase 196467 Com relação ao ajuste fiscal embora as metas fixadas no Paeg não tenham sido cumpridas à risca para as receitas e despesas separadamente os déficits obtidos ficaram próximos do previsto para o biênio 19646513 A política salarial do Plano também foi bastante restritiva tanto pela fórmula de correção quanto pelo período de referência para o cálculo do salário real O mecanismo de correção pela média em vez de pelo pico do salário real é coe rente como estratégia para conter o conflito distributivo que mantém ativa a espi ral preçossalários A correção pelo pico repõe integralmente a inflação acumulada desde o último reajuste transferindo renda dos lucros para os salários e gerando novas demandas de correção de preços por parte do setor empresarial A correção pela média do salário real divide o ônus da inflação entre empregados e emprega dores e dessa forma contribui para conter o conflito distributivo desde que a fórmula de divisão seja bem aceita por ambas as partes Nesse aspecto a escolha do período de referência para o cálculo do salário real e o comportamento da infla ção ao longo desse período são cruciais Como o valor do salário nominal é fixo entre duas datas de reajuste um ano na maioria dos casos na presença de infla ção o salário real se reduz a cada mês ao longo desse período Assim se este for um período de inflação estável o valor relativo dos salários e dos lucros fica equilibra do se for um período de queda da inflação a indexação retroativa resultará em Tabela 33 Taxas de Crescimento dos Meios de Pagamento M1 e do Crédito no Brasil 19641973 médias por período ao ano Fonte IBGE Estatísticas do Século XX Disponível em wwwibgegovbr Acesso em 21fev2004 Período 1964 1965 1966 1967 196467 196873 M1 55 337 182 166 48 139 Créd ao Set Públ 29 266 140 69 11 162 Variação real pelo IGP Créd ao Set Priv 62 173 40 258 74 254 Créd Total 24 214 85 117 49 174 M1 816 795 138 457 525 357 Créd ao Set Públ 976 700 197 163 471 02 Variação nominal Créd ao Set Priv 803 575 336 573 563 493 Créd Total 875 630 272 397 527 398 Reformas Endividamento Externo e o Milagre Econômico 19641973 61 ganho para os salários reais porque o período comportará salários reais mais eleva dos que no cenário de inflação estável por fim se o período for de aceleração da inflação haverá ganho para os lucros porque a média do salário real ficará acha tada em relação ao que seria nos outros cenários Esse foi exatamente o caso quando da implementação do Paeg que escolheu os dois anos anteriores às datas de reajuste como referência Dependendo do mês de reajuste da categoria esse período se distribuía entre parte de 1962 o ano de 1963 e os primeiros meses de 1964 Como esse foi um período de aceleração infla cionária a política salarial do Paeg penalizou os salários reais em favor dos lu cros14 Essa perda vale notar não ficou restrita aos reajustes salariais de 1964 mas estendeuse por todo o período de vigência do Paeg porque 1 em 1965 a média dos dois anos anteriores incluía o ano de 1964 que ainda manteve a tendência de alta da inflação 2 a partir de 1966 um Decreto Lei no 15 determinou que as correções salariais fossem calculadas com base na inflação prevista pelo governo 10 em 1966 que foi superada pela inflação efetiva naquele ano 391 3 o aumento devido à produtividade não era integral mas equivalente a dois terços da taxa de crescimento da produtividade estimada pelo próprio governo sempre de forma conservadora Esse efeito distributivo negativo sobre os salários foi tam bém em parte a contrapartida das correções de preços relativos incluindo im postos e câmbio consideradas necessárias para estancar o processo inflacionário na época Em suma as pressões inflacionárias de demanda e de custos diagnosticadas no Paeg foram efetivamente combatidas com políticas monetária fiscal e salarial restritivas Contudo o sucesso do Plano foi parcialmente comprometido pelos aumentos atribuídos a outros custos básicos impostos tarifas públicas câmbio e juros este último devido ao aperto monetário e pela criação da correção monetária para ativos e contratos em geral Na prática o Paeg estabeleceu um mecanismo de seleção de custos que deve riam ser comprimidos em nome da necessidade de conter o processo inflacioná rio e daqueles que deveriam ser preservados ou mesmo reajustados No primeiro grupo estavam os salários reais No segundo os itens componentes da receita do governo as tarifas das empresas estatais e os rendimentos reais do setor financeiro e dos rentistas em geral protegidos pela correção monetária dos ativos e contra tos Assim além da função original de combate à inflação a política de controle de custos do Paeg cumpriu outras funções macroeconômicas contribuindo para o ajuste fiscal e externo da economia O nível adequado da taxa de câmbio real aliado ao fraco crescimento econô mico no biênio 196465 média anual de 29 permitiu o aumento dos saldos comerciais explicado tanto pela expansão das exportações 24 acumulados no 62 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 período de 196466 quanto pela retração das importações 27 no biênio 1964 65 Estas últimas voltaram a crescer a partir de 1966 acompanhando a recupe ração da atividade econômica O saldo do balanço de pagamentos BP foi favore cido também pelo ingresso de capitais voluntários investimentos diretos ba sicamente e de empréstimos de regularização no período Esses empréstimos aliás explicam o único superávit do BP no período de 196467 já que sem eles o ano de 1965 seria de déficit Nesse caso porém é difícil separar a contribuição das medidas econômicas e a do cenário político do período É sabido que tanto o golpe militar de 1964 quanto os governos militares que se sucederam no Brasil pelo menos até a gestão de Geisel contaram com a simpatia dos Estados Unidos prin cipal exportador de capital para as economias latinoamericanas à época15 Em relação à reforma financeira os efeitos do Paeg foram mais lentos só se fazendo sentir ao longo dos anos seguintes O principal efeito visível a curto prazo e talvez o maior mérito da reforma foi a efetiva criação de um mercado de dívida pública no país viabilizando de forma permanente o financiamento não monetário dos déficits do governo A partir de 1965 esses déficits passaram a ser predominantemente financiados com dívida pública cerca de 55 em 1965 e de 86 em 196616 O Período de 196873 Recuperação e Milagre Características Gerais do Milagre Em 1968 a economia brasileira inaugurou uma fase de crescimento vigoroso que se estendeu até 1973 Nesse período o PIB cresceu a uma taxa média da ordem de 11 ao ano liderado pelo setor de bens de consumo durável e em menor escala pelo de bens de capital A taxa de investimento que ficou estagna da em torno de 15 do PIB no período de 196467 subiu para 19 em 1968 e encerrou o período do milagre em pouco mais de 20 O crescimento do perío do de 196873 retomou e complementou o processo de difusão da produção e consumo de bens duráveis iniciado com o Plano de Metas Taxas de crescimento da ordem de 11 ao ano por seis anos consecutivos já mereceriam a designação de milagre econômico A façanha da economia brasi leira nesse período foi ainda mais surpreendente porque tal ritmo de crescimento foi acompanhado de queda da inflação embora moderada e de sensível melhora do BP que registrou superávits crescentes ao longo do período O termo milagre se justifica ainda mais nesse caso em razão de duas relações macroeconômicas bas tante conhecidas 1 a relação direta entre crescimento e inflação ou inversa Reformas Endividamento Externo e o Milagre Econômico 19641973 63 entre desemprego e inflação no original retratada na Curva de Phillips e 2 a relação inversa entre crescimento econômico e saldo do BP retratada em diver sos modelos de macroeconomia aberta que ressaltam o dilema da política eco nômica entre o equilíbrio interno rumo ao pleno emprego e externo A CURVA DE PHILLIPS E O DILEMA ENTRE CRESCIMENTO E EQUILÍBRIO EXTERNO A Curva de Phillips CP originalmente 1958 estabelece uma relação inversa entre a taxa de desemprego e a taxa de variação dos salários nominais numa mesma economia Lembrando que os salários são um importante item dos custos de produção e que estes afetam diretamente o comportamento dos preços economistas keynesianos criaram uma nova versão da CP nos anos de 1960 que se popularizou como a CP na qual a taxa de desemprego é inversamente relacionada à inflação a redução da taxa de desemprego provocaria aumento da taxa de inflação O trade off entre emprego e inflação é explicado pela tendência ao aumento dos custos não só através dos salários mas também das matériasprimas à medida que a economia se aproxima do pleno emprego Mais tarde M Friedman E Phelps e a escola novoclássica propuseram novas versões para a CP em que os aumentos salariais e de preços em geral seriam ainda alimentados pelas expecta tivas inflacionárias dos agentes além de o serem pela demanda agregada O trade off entre crescimento e equilíbrio externo é identificado em vários mode los de macroeconomia aberta na teoria da absorção na síntese de Meade e no modelo MundellFleming Em todos eles o trade off surge na balança comercial e se explica por uma diferença entre a reação das exportações e importações a variações no PIB as primeiras são em geral supostas exógenas e as últimas endógenas As sim à medida que a economia cresce as importações tendem a crescer também enquanto as exportações ceteris paribus ficam inalteradas porque elas não têm relação direta com a renda interna mas sim com a renda externa No modelo Mundell Fleming com câmbio flexível as exportações podem responder favoravelmente ao crescimento do PIB quando este é acompanhado ou induzido por política monetária expansiva como no período de 196873 no Brasil essa reduz os juros e consequentemente o saldo da conta de capital admitindo alguma mobilidade de capi tal enquanto o aumento do PIB reduz o saldo comercial Os dois efeitos implicam redução do saldo do BP perda de reservas desvalorização cambial e por fim reequilíbrio Contudo apesar das minidesvalorizações cambiais a partir de 1968 esse não era exatamente o caso do Brasil já que as correções cambiais não eram ditadas pelo mercado mas sim pela avaliação do governo a cada período 64 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Uma breve análise da conjuntura econômica e da estratégia de controle da inflação e das contas externas no período de 196873 torna possível compreender a gênese do milagre brasileiro17 Ao assumir o governo em março de 1967 o general Costa e Silva convidou o professor de Economia da USP Antonio Delfim Netto para assumir a pasta da Fazenda Delfim Netto manteve em linhas gerais a política de combate gradual à inflação mas imprimiu uma mudança de ênfase da política econômica em dois sentidos 1 o controle da inflação passou a enfatizar o componente de custos em vez da demanda já que a economia operou em ritmo de stop and go nos três anos do governo Castello Branco e 2 por isso mesmo o combate à inflação deve ria ser conciliado com políticas de incentivo à retomada do crescimento econômi co Essa reorientação atendia à já mencionada necessidade de o governo militar legitimarse no poder como uma alternativa melhor para o país que a do governo deposto marcado pela tendência à estagflação Na nova estratégia as políticas fiscal e salarial do Paeg foram mantidas pratica mente sem alterações os déficits do governo foram sendo reduzidos Tabela 31 e as correções salariais seguiram a regra criada em 1966 baseada na inflação esti mada pelo governo e não na inflação efetiva Mas 1967 marca um ponto de inflexão na política monetária que se tornou expansiva após a forte restrição da liquidez em 1966 Tabela 33 Para compensar os possíveis efeitos da expansão monetária sobre a inflação foram instituídos controles de preços através de um órgão criado exclusivamente para esse fim a Conep Comissão Nacional de Estabilização de Preços mais tarde substituída pela CIP Comissão Intermi nisterial de Preços A Conep passou a tabelar não apenas preços públicos tari fas câmbio e juros do crédito público mas também uma série de preços privados basicamente insumos industriais Os juros cobrados pelos bancos comerciais foram também tabelados pelo Bacen Em meados de 1968 foi lançado o Plano Estratégico de Desenvolvimento PED cujas prioridades eram 1 a estabilização gradual dos preços mas sem a fixação de metas explícitas de inflação 2 o fortalecimento da empresa privada visando à retomada dos investimentos 3 a consolidação da infraestrutura a cargo do governo e 4 a ampliação do mercado interno visando a sustentação da demanda de bens de consumo especialmente dos duráveis A ausência de metas explícitas de inflação no PED tecnicamente deixava maior espaço para a implementação de políticas de crescimento Outro reforço nesse sentido foi a adoção da política de minidesvalorizações cambiais a partir de 1968 evitando que a inflação ainda na casa dos dois dígitos causasse uma defasagem cambial signi ficativa que viesse a prejudicar a balança comercial e indiretamente a atividade econômica Reformas Endividamento Externo e o Milagre Econômico 19641973 65 No campo fiscal havia a determinação de que os investimentos públicos em infraestrutura não comprometessem o ajuste fiscal em curso Isso foi obtido através do aumento da participação das empresas estatais nesses investimentos redu zindo a participação da administração direta Tabela 34 Como resultado o go verno pôde conciliar a realização dos novos investimentos públicos com a redução do déficit primário que nessa época não abrangia o resultado das estatais e até com a geração de superávits a partir de 1970 Tabela 31 Ademais essas empre sas tinham melhores condições de auxiliar na implementação do PED porque em geral contavam com outras fontes de financiamento empréstimos que não os recursos orçamentários Tabela 34 Indicadores da Formação Bruta de Capital Fixo FBCF no Brasil 19631973 médias por período Fonte IBGE Estatísticas do Século XX Disponível em wwwibgegovbr Acesso em 20fev2004 Período 1963 196467 196873 1963 196467 196873 Total 54 51 65 318 335 331 Setor Público Gov 36 43 43 215 277 223 Estatais 17 09 21 103 58 108 Total 170 155 195 1000 1000 1000 Setor Priv 116 103 131 682 665 669 FBCF em PIB Composição da FBCF Com o afastamento de Costa e Silva a mesma orientação de política econô mica foi mantida no governo Médici 196973 No campo político porém o período marca uma fase de nítida radicalização do regime autoritário Em respos ta às inúmeras manifestações contrárias ao regime militar desde 1964 em de zembro de 1968 o governo Costa e Silva decretou o AI5 Ato Institucional no 5 que suspendeu as garantias constitucionais fechou o Congresso por tempo indeterminado e cassou mandatos de políticos opositores ao regime Ao AI5 seguiuse um longo período conhecido como anos de chumbo marcado por prisões arbitrárias e sem qualquer direito de defesa por parte do acusado tor turas e deportações de cidadãos considerados subversivos da ordem leiase críticos ao regime autoritário Esse ambiente político favoreceu indiretamente 66 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 a política antiinflacionária do governo calcada no controle direto de preços e na contenção dos salários reais A Política Econômica e a Economia Durante o Milagre A mudança de ênfase na política monetária e antiinflacionária introduzida pelo ministro Delfim Netto aliada aos efeitos da reforma financeira que facilitou a expansão do crédito ao consumidor se refletiu na atividade econômica a partir de 1968 quando o PIB cresceu 98 mais que o dobro do ano anterior Compa rada ao período de 196467 a fase do milagre foi claramente favorecida pela política monetária em termos reais os meios de pagamento cresceram a uma taxa média anual de 14 entre 1968 e 1973 ante 5 no período de 196467 e o crédito total seguiu a mesma tendência com crescimento real médio de 17 ao ano entre 196873 ante 5 no período anterior Tabela 33 Esse crescimento vale notar foi concentrado no crédito ao setor privado 25 no milagre contra 7 antes já que a manutenção do ajuste fiscal reduziu a absorção de recursos pelo setor público Quanto ao trade off da Curva de Phillips quatro fatores atuaram para conter a tendência ao aumento da inflação 1 a capacidade ociosa da economia herdada do período de fraco crescimento 196267 2 o controle direto do governo sobre preços industriais e juros 3 a política salarial em vigor que em geral resultou em queda dos salários reais e 4 a política agrícola implementada que contri buiu para expandir a produção e evitar pressões inflacionárias no setor através de financiamentos públicos subsidiados e de isenções fiscais para a compra de fertili zantes e tratores Os quatro fatores atuaram diretamente sobre os custos de produção tornando a Curva de Phillips da economia brasileira mais achatada A capacidade ociosa existente atuou também do lado da demanda o fato de as empresas não precisa rem de início repor capital fixo reduzia o horizonte de tempo envolvido na deci são de investir em capital circulante no caso bem como os custos financeiros da retomada Nesse caso a atividade produtiva tornase mais sensível à política mo netária já que o investimento não depende inicialmente nem de crédito nem de expectativas de longo prazo Além disso a melhora das contas externas permitiu um controle maior sobre a taxa de câmbio Apesar da política de minidesvalorizações cambiais adotada a par tir de 1968 as defasagens entre as correções cambiais e a inflação especialmente entre 1970 e 1973 evitaram que o câmbio se tornasse uma fonte autônoma de pressão inflacionária Isso contribuiu para conter a inflação de custos que ameaça va a economia à medida que aumentava o grau de utilização da capacidade exis tente que chegou a 90 em 1973 Reformas Endividamento Externo e o Milagre Econômico 19641973 67 Quanto ao dilema entre crescimento e equilíbrio externo a solução do pro blema foi facilitada por uma combinação de condições favoráveis 1 a disponi bilidade de liquidez a juros baixos no mercado externo aliada à já mencionada boa vontade dos Estados Unidos para com o Brasil 2 a posição favorável dos termos de troca diante do aumento dos preços das commodities exportáveis e 3 a expansão do comércio mundial O tabelamento de juros utilizado no Brasil era uma prática comum nos anos 6070 Nos Estados Unidos tal prática promoveu a ampliação da liquidez domés tica e estimulou a economia que passou a registrar déficits comerciais crescentes A contrapartida desses déficits foi a expansão do comércio mundial e o acúmulo de reservas nos países superavitários especialmente Japão e Alemanha além de outras economias europeias Juntamente com o capital americano que buscava aplicações mais rentáveis não submetidas a tetos de juros em outros países es ses recursos deram origem ao chamado mercado de eurodólares depósitos em dólares mantidos em bancos fora dos Estados Unidos Parte desses recursos acabou migrando também para os países em desenvolvimento especialmente aqueles com perspectivas de crescimento e com regimes políticos convenientes à posição ameri cana na Guerra Fria exatamente o caso do Brasil no período do milagre18 Nesse contexto a tendência à redução dos saldos do BP à medida que o PIB brasileiro crescia foi evitada com base numa política deliberada de captação de recursos externos Tal política na verdade teve início ainda no governo Castello Branco com a abertura financeira implementada no período como parte da ampla reforma financeira de 196467 Nos governos Costa e Silva e Médici as condições favoráveis à atração de capital externo foram indiretamente reforçadas pela políti ca cambial os ajustes contínuos da taxa de câmbio evitavam expectativas de gran des desvalorizações à frente o que favorecia o retorno real esperado dos emprés timos externos concedidos às empresas e bancos brasileiros Assim a forte expansão econômica em 196873 no Brasil refletiu também a forte entrada de capital no país os investimentos externos diretos aqueles apli cados diretamente à produção de bens e serviços e os empréstimos em moeda cresceram continuamente no período exceto em 1972 no primeiro caso e em 1973 no segundo Esses recursos foram os grandes responsáveis pelo milagre brasileiro em relação ao BP já que a tendência à deterioração das contas externas sugerida nos modelos teóricos foi confirmada para a conta de transações correntes As exportações e importações também cresceram vigorosamente no período de 196873 a taxas acumuladas de respectivamente 275 e 330 O crescimento das exportações foi liderado pelos bens manufaturados 639 e quanto à com posição das receitas pelo aumento do quantum volume físico 109 embora a contribuição dos preços em dólares das mercadorias exportadas pelo Brasil tam 68 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 bém tenha sido significativa 77 A expansão das importações teve um perfil semelhante com maior crescimento dos volumes 177 que dos preços 54 A elevada sensibilidade do quantum de importações ao crescimento do PIB nesse período refletiu essencialmente o estágio de desenvolvimento industrial da eco nomia brasileira à época face à dependência externa do país com relação a bens de capital e insumos especialmente petróleo e derivados o crescimento do setor de bens de consumo duráveis pressionou as importações desses itens A moderada valorização real do câmbio no período de 197073 estimulou também a importação de bens já produzidos no Brasil A despeito disso devido ao bom desempenho das exportações a balança comercial foi equilibrada na média de 19681973 mas re gistrou déficits significativos no biênio 19711972 A conta de serviços e rendas registrou déficits crescentes passando de cerca de US600 milhões em 1967 para US21 bilhões em 1973 A causa desse salto foi o aumento das despesas com juros e remessas de lucros reflexo da crescente capta ção de capital externo e com fretes decorrente do aumento da corrente de comércio soma das importações e exportações Assim o déficit em conta corrente saltou de US276 milhões em 1967 para US21 bilhões em 1973 Portanto o mi lagre no campo das contas externas só foi possível porque o ingresso de capital no país elevouse acentuadamente a dívida externa bruta brasileira saltou de US34 bilhões para US149 bilhões no mesmo período um aumento de 332 Esse endividamento mais do que compensou a necessidade de financiamento do déficit em contacorrente permitindo inclusive o acúmulo de reservas internacionais pelo Bacen que chegaram a US64 bilhões em 1973 ante US02 bilhão em 1967 Comentários Finais o Período de 196473 e a Herança para o Governo Geisel O ano de 1964 é um marco na história política e econômica brasileira inauguran do um longo período de governos militares que se estendeu até os primeiros meses de 1985 Este capítulo examinou o desempenho da economia brasileira na primeira década do regime militar Ao longo desse período os objetivos da política econômica foram os mesmos combate à inflação promoção do crescimento econômico e me lhora das contas externas através do aumento das exportações e da substituição de importações Apesar dessa semelhança o período contempla duas fases distintas da economia brasileira os primeiros quatro anos 196467 exibiram um comportamento errático alternando curtos períodos de recuperação e desaceleração econômica o período de 196873 caracterizouse por clara tendência expansiva Na raiz dessa diferença encontrase de um lado o cenário econômico herda do pelo primeiro governo militar um quadro de estagflação e restrição externa Reformas Endividamento Externo e o Milagre Econômico 19641973 69 De outro ela reflete a atuação do governo sobre o problema calcada em uma política macroeconômica ortodoxa e na implementação de reformas estruturais tributária e financeira O governo Castello Branco 196466 tomou para si a tarefa de arrumar a casa a fim de viabilizar a rápida retomada do crescimento econômico que em princípio deveria ocorrer ainda em sua gestão Contudo o plano antiinflacioná rio traçado o Paeg apesar de gradualista acabou se mostrando mais restritivo da atividade econômica do que seria desejável além de menos eficaz no combate à inflação Esta foi significativamente reduzida mas alimentada pela inflação corretiva e pela generalização da correção monetária dos ativos e contratos ain da encerrou o ano de 1966 em 39 bem acima da meta do Paeg de 10 Esse quadro aliado à política de restrição fiscal e monetária em curso inviabilizou uma recuperação econômica sólida ainda no período de 196467 O desequilíbrio do BP também não foi solucionado A realimentação entre as sucessivas correções cambiais e a inflação no período de 196467 não permitiu grandes melhoras no saldo comercial Por outro lado a inflação persistente e o crescimento claudicante também não atraíam capital externo O maior êxito eco nômico do governo Castello Branco deuse na área fiscal além de os déficits se rem reduzidos foram criadas com a reforma financeira na área da dívida pública condições duradouras de financiamento não monetário desses déficits O período de 196873 de certa forma beneficiouse das dificuldades da fase anterior A percepção da ineficácia da política econômica em curso no sentido de promover a retomada do crescimento levou o governo Costa e Silva 196769 a afrouxar a política monetária a partir de 1967 e a lançar o PED em meados de 1968 O PED foi um plano nitidamente mais desenvolvimentista que o Paeg prevendo a continuidade do combate gradual à inflação mas acompanhado de investimentos públicos e políticas propícias à recuperação dos investimentos pri vados É claro porém que o fato de a inflação já ter sido significativamente redu zida nos anos anteriores facilitou a adoção de um plano dessa natureza em 1968 bem como a manutenção dessa linha de ação no governo Médici 196973 Embalada pelo PED a economia brasileira iniciou em 1968 uma fase de cres cimento vigoroso que se estendeu e se acelerou até 1973 O milagre realizado nesse período foi a combinação desse crescimento com a redução das taxas de inflação e com a total eliminação dos déficits do balanço de pagamentos aliás convertidos em superávits Essa façanha foi tornada possível por dois grupos de fatores de um lado atuaram algumas condições econômicas e políticas favoráveis e de outro a habilidade do governo no aproveitamento das oportunidades que essa conjuntura oferecia 70 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 No primeiro grupo devese mencionar 1 a existência de capacidade ociosa na economia fruto da debilidade econômica da fase anterior 2 o quadro de ampla liquidez no mercado internacional 3 o regime autoritário vigente que facilitava a implementação das políticas do governo 4 a simpatia americana pelo regime No segundo grupo a habilidade do governo se revelou em diversos aspectos da política econômica do período de 196873 1 na adoção do controle de preços inclusive salários 2 na política de juros tabelados em níveis baixos 3 na política de crawling peg para o câmbio baseada em minidesvalorizações cambiais de acordo com a inflação que evitou movimentos bruscos da taxa de câmbio real estimulando as exportações e indiretamente o nível de atividade econômica e 4 na política deliberada de captação de recursos externos um auxílio luxuo so que favoreceu o controle do câmbio e o financiamento da expansão econômica Esses foram em suma os alicerces do milagre econômico brasileiro A herança que o período de 196473 transmitiu ao governo Geisel 197479 foi um misto de vantagens e problemas As vantagens óbvias foram a inflação muito mais baixa na casa dos 15 em 1973 ante 80 em 1963 a reorganização da estrutura fiscal e financeira e a recuperação do BP Uma vantagem não muito evidente à época mas que se tornou clara a partir de 1974 foi o próprio ritmo acelerado de crescimento do período do milagre que em certa medida condicionou a ousada opção de política econômica do governo Geisel guiada pelo objetivo de manutenção do crescimento apesar das dificuldades externas do período Os grandes problemas foram a correção monetária com seus efeitos perversos sobre a dinâmica dos preços e o aumento da dependência externa do país em dois setores industrial bens de capital petróleo e seus derivados e financeiro este como reflexo da política de endividamento Essas condições mostrariam seus desafios e riscos a partir do primeiro choque dos preços do pe tróleo em fins de 1973 Essas questões são analisadas no capítulo seguinte RECOMENDAÇÕES DE LEITURA Tavares19 oferece um amplo panorama analítico e empírico da economia brasi leira no período do Paeg e do milagre Simonsen20 e Resende21 são também con tribuições importantes para a discussão sobre o Paeg e Lago22 é uma referência obrigatória para a compreensão da economia brasileira no período do milagre LEITURAS ADICIONAIS Campos23 Capítulo XII é um depoimento rico em detalhes sobre os diag nósticos e estratégias de ação que orientaram as decisões de política econômica no governo Castello Branco Para uma análise teórica e empírica dos acertos e desvios da reforma financeira de 196467 ver Studart24 e Hermann25 Reformas Endividamento Externo e o Milagre Econômico 19641973 71 NOTAS 1 Em 27 de outubro de 1965 o Ato Institucional no 2 AI2 extinguiu os diversos partidos políticos então existentes e instituiu no país o bipartidarismo que manteve na legalidade apenas um partido da situação a Arena Aliança Renovadora Nacional e um de oposição o MDB Movimento Democrático Brasileiro O AI2 também cassou os mandatos de diversos deputados da oposição e impôs eleições indiretas para a Presidência da República O presidente passou a ser eleito pelo Congresso dominado pela Arena já que muitos políticos do MDB foram cassados eou exilados à época 2 Daqui em diante todos os dados citados sem referência a uma tabela específica constam do Apêndi ce Estatístico ao final do livro e os dados de inflação salvo menção em contrário referemse ao IGP FGV 3 Ver Campos 1994 Anexo VII p 1353 4 Idem p 1354 5 Ver Simonsen 1970 pp 2324 6 Ver Resende 1982 p 777 7 Idem p 774 8 Os principais instrumentos legais relativos à reforma tributária de 196467 foram a Emenda Consti tucional no 18 de 01121965 a Lei no 5172 de 25101966 e os capítulos pertinentes da Constitui ção Federal de janeiro de 1967 que praticamente repetem o conteúdo dos documentos anteriores com pequenas modificações Para maiores detalhes ver Varsano 1981 9 Para uma análise das medidas e efeitos da reforma financeira de 196467 ver Lemgruber 1978 Tavares 1972 pp 21933 Studart 1995 pp 11632 e Hermann 2002 10 Entre elas vale destacar Lei no 4595 dezembro1964 que estruturou o SFB nos moldes descritos no Quadro 32 Lei no 4728 julho 1965 que regulamentou o mercado de capitais Resolução 16 fevereiro1966 que criou as sociedades de capital aberto Resolução 39 outubro1966 regu lamentando as Bolsas de Valores e Resolução 45 dezembro1966 que criou os bancos de investi mento 11 A intenção original era realmente que esses mecanismos de proteção fossem temporários No en tanto a resistência da inflação em níveis de dois dígitos nos anos 196070 e seu salto para três e depois quatro dígitos nas décadas de 198090 apesar de diversas tentativas de estabilização até 1994 acabaram por estender a vigência do principal deles a correção monetária até 1995 12 Este diagnóstico mostrouse equivocado logo na primeira fase de crescimento da economia brasileira pósreformas Entre 1968 e 1973 o ingresso líquido de capital externo somou US129 bilhões valor surpreendente face ao ingresso de US09 bilhões nos seis anos anteriores 196267 Desse montante porém apenas US24 bilhões financiaram de alguma forma o crescimento econômico e US62 bilhões tornaramse acúmulo de reservas no Bacen Ver a respeito Cruz 1983 pp 6065 13 Ver Simonsen 1970 pp 2334 14 O IBGE e a Fundação Getulio Vargas antiga responsável pela elaboração das Contas Nacionais do Brasil não disponibilizam dados oficiais sobre a participação dos salários e lucros no PIB brasileiro para o período de 196169 ver IBGE Estatísticas do Século XX Tabela 3 distribuição Para indicadores não oficiais que confirmam a perda real dos salários com o Paeg ver Resende 1982 pp 77780 15 Como observou Roberto Campos 1994 p 568 O movimento de 64 tem de ser entendido como um processo detonado pela interação das condições internas com o contexto internacional da época O quadro externo era o da Guerra Fria entre Estados Unidos e União Soviética socialista que a União Soviética parecia estar ganhando crescimento a taxas muito altas prevendo ultrapassar a economia americana guerrilhas antiimperialistas em todo o Terceiro Mundo o socialismo na China em 49 e a vitória da revolução em Cuba em 59 No Brasil A infiltração das esquerdas era visível Nesse contexto aos olhos do governo americano os militares no Brasil defendiam o país de um inimigo comum a União Soviética Daí a simpatia e o apoio dos Estados Unidos aos governos militares que assumiram o poder no Brasil após o golpe de 1964 16 Ver Simonsen 1970 pp 3437 72 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 17 Para uma análise mais extensa do período do milagre ver Lago 1997 18 Como sintetiza Cruz 1983 p 65 o afluxo de recursos externos à economia brasileira entre 196973 foi determinado em última instância pelas transformações ocorridas no mercado de euromoedas Nesse sentido a economia brasileira ao elevar seus níveis de endividamento externo nada mais fez do que acompanhar de forma passiva um movimento geral que envolveu diferentes economias em desenvolvimento num momento em que o euromercado buscava novos clientes fora dos Estados Unidos e Europa Contudo como se argumentará a seguir não parece correto dizer que o Brasil teve um comportamento passivo já que os governos Castello Branco Costa e Silva e Médici implementaram políticas deliberadas de atração de capital externo 19 Ver Tavares 1972 20 Ver Simonsen 1970 21 Ver Resende 1982 22 Ver Lago 1997 23 Ver Campos 1994 24 Ver Studart 1995 25 Ver Hermann 2002 Capítulo 4 Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento O II PND e a Crise da Dívida Externa 19741984 Jennifer Hermann A inflação é péssima mas o impasse externo mortal M H Simonsen Jornal do Brasil 09071979 Theres no such thing as a free lunch M Friedman economista norteamericano Introdução O período de 197484 abriga uma série de eventos e mudanças estruturais marcantes para a história política e econômica do Brasil Data de 1974 o início do longo processo de distensão do regime autoritário imposto após o golpe armado de 1964 que gradualmente e a despeito da resistência de grupos militares levaria à redemocratização do país Esse processo atravessou três mandatos presi denciais do general Ernesto Geisel 197478 do general João Figueiredo 1979 84 e do primeiro presidente civil após o golpe José Sarney 198589 eleito ainda pelo Colégio Eleitoral1 Sua conclusão só ocorre efetivamente em 1989 quando se restabeleceu no país a eleição direta para presidente da República Mas 74 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 foi em 197484 que ocorreram as principais pressões e mudanças políticas no sen tido da redemocratização Esse contexto político como se verá influenciou as decisões de política econômica do governo Geisel No plano econômico o período de 197484 marca o auge e o esgotamento do modelo de crescimento vigente no país desde os anos de 1950 isto é do modelo de industrialização por substituição de importações ISI comandada pelo Esta do através de investimentos e crédito públicos e fortemente apoiada no endivida mento externo Ao longo desse período podese identificar fases bem distintas no comportamento da economia brasileira No governo Geisel a implementação do II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND completou o processo de ISI no Brasil O traço distintivo da economia brasileira nessa fase tal como ocorrera na era JK foi o forte crescimento econômico 67 ao ano acompanhado de gran des transformações na estrutura produtiva do país No governo Figueiredo podese distinguir três outras fases No biênio 1979 80 mantevese o crescimento vigoroso 80 ao ano mas o forte aumento da inflação e a deterioração das contas públicas e externas já sinalizavam o esgota mento do modelo de crescimento do II PND Os anos 198183 confirmariam esse prognóstico de forma dramática o triênio foi marcado por grave desequilíbrio no balanço de pagamentos BP aceleração inflacionária e forte desequilíbrio fiscal Essas dificuldades inauguraram um longo período de estagnação da economia bra sileira que com raras e curtas interrupções se estendeu até meados da década de 1990 caracterizando os anos 80 como uma década perdida O ano de 1984 marca o início de uma das curtas fases de recuperação econômica As dificuldades da economia brasileira ao longo do período de 197484 ocorre ram em meio a um cenário externo marcado por diversos choques entre eles dois fortes aumentos do preço do petróleo no mercado internacional em 1973 e 1979 e o aumento dos juros norteamericanos entre 197982 Diante da significativa dependência do Brasil à importação de petróleo e bens de capital e do elevado endividamento externo do país à época esses choques condicionaram decisiva mente a política econômica brasileira no período de 197484 exigindo políticas de ajuste externo Os distintos modelos de ajuste externo adotados nos governos Geisel e Figueiredo explicam grande parte das diferenças de desempenho da eco nomia ao longo desse período O presente capítulo examina a conturbada trajetória da economia brasileira ao longo do período de 197484 A análise que se segue destaca como principais condi cionantes dessa trajetória 1 a estrutura produtiva do país à época tema da se gunda seção do capítulo 2 a instabilidade da economia internacional objeto da terceira seção e 3 as distintas respostas de política econômica dos governos Geisel e Figueiredo analisadas respectivamente na quarta e na quinta seções Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento 19741984 75 A sexta seção conclui o capítulo com algumas considerações sobre o alto preço que a restrição externa e as políticas de ajuste representaram para a economia brasileira a partir de 1984 Estrutura Produtiva e Dependência Externa no Brasil O Cenário no Início de 1974 A rápida expansão das importações e da dívida externa brasileiras durante o milagre econômico 196873 implicou um aumento da dependência externa do país nesses anos e em anos subsequentes O forte crescimento das importa ções resultou em grande parte das mudanças estruturais associadas ao perfil de crescimento do período um crescimento liderado pelo setor industrial e neste pelos bens de consumo duráveis o que ampliou a dependência externa da econo mia em relação a bens de capital2 O crescimento do período de 196873 foi também acompanhado de aumento da dependência estrutural da economia brasileira com relação ao petróleo cuja participação no consumo total de energia primária elevouse de 34 em 1971 primeiro dado disponível para 40 em 1973 Tabela 41 O consumo aparente de petróleo cresceu continuamente durante o milagre saltando de 21 milhões de m3 em 1967 para 46 milhões em 1973 No mesmo período a importação do insumo elevouse de 59 do consumo interno para 81 Em suma a estrutura produtiva da economia brasileira a partir do milagre contava com uma capacidade de produção permanentemente ampliada no setor de bens de consumo duráveis Contudo sua efetiva utilização dali em diante im plicava uma demanda por bens de capital e petróleo que não podia ser atendida pelo parque industrial brasileiro Consequentemente o crescimento da econo mia tornouse mais dependente da capacidade de importar bens de capital e petróleo do país Paralelamente o aumento da dívida externa ampliou a dependência e a vulnerabilidade financeira externa da economia Para cumprir os encargos da dívi da é necessário gerar superávits comerciais para compensar total ou parcialmen te as despesas financeiras controlando assim os déficits em conta corrente e ou captar novos recursos no mercado externo refinanciando a dívida de modo a compensar os déficits correntes com superávits na conta de capital Nos dois ca sos o país tornase mais dependente do mercado internacional e portanto mais vulnerável a seus reveses a geração de superávits comerciais requer além de uma política cambial adequada uma demanda externa em crescimento a emissão de novas dívidas requer um mercado internacional com disponibilidade de liquidez e receptivo a novas dívidas do país devedor Na ausência dessas condições o cresci 76 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 mento econômico eou a estabilidade monetária do país devedor ficam compro metidos porque será inevitável comprimir o quantum das importações de bens de produção e possivelmente promover uma desvalorização cambial Os riscos que a elevada dependência externa implicava para a economia brasi leira começaram a se manifestar ainda em fins de 1973 Em dezembro os países membros da OPEP Organização dos Países Exportadores de Petróleo promove ram o que ficou conhecido como o primeiro choque do petróleo um aumento brusco e significativo dos preços do insumo no mercado internacional O preço médio do barril saltou de US248 em 1972 para US329 em 1973 e para US1158 em 1974 subindo gradualmente até US1360 em 1978 Tabela 413 Diante do elevado coeficiente de importação de petróleo da economia brasileira à época esse choque converteu uma situação de dependência externa em um quadro de res trição externa a partir de 1974 Com os novos preços comprimiase a capacidade de importação e consequentemente de crescimento do país Tabela 41 Consumo C e Preços de Petróleo P para o Brasil Indicadores Selecionados 19671984 Anos Selecionados Ano 1967 1971 1972 1973 1974 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 Total mil tep1 nd 77397 85638 93732 98842 125727 134009 138714 137719 143480 149426 163518 Total nd 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 Petróleo nd 341 370 404 403 425 415 392 381 361 341 331 Hidro nd 162 172 179 193 237 252 269 275 285 294 295 Outras nd 497 458 417 405 338 333 339 344 353 365 374 Composição por Fonte C Energia Primária Total mil m3 20688 30500 34986 45804 47333 60919 67514 60772 60370 59692 61128 64029 C Final Petróleo Import Total 589 708 756 809 798 847 857 827 806 768 768 581 P Merc Internacional USbarril 180 224 248 329 1158 1360 3003 3569 3428 3176 2877 2866 Fonte Consumo IBGE Estatísticas do Século XX Disponível em wwwibgegovbr Acesso 20fev2004 Preços British Petroleum disponível em wwwbpcom Acesso 30abr2004 1 tep toneladas equivalentes de petróleo Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento 19741984 77 O Conturbado Contexto Internacional de 197484 O período de 197478 marca uma fase de acomodação aos novos preços do petróleo Após o primeiro choque e em grande parte em função dele a economia mundial foi afetada por uma série de outras mudanças importantes Nos países industrializados os efeitos mais imediatos do choque foram o aumento dos juros já em 1974 e a contração da atividade econômica no biênio 1974754 Isso comprimiu ainda mais a capacidade de importar dos países em desenvolvimento já atingidos pela deterioração dos termos de troca relação entre preços das exportações e importações resultante do choque do petróleo porque a recessão nos países industrializados dificultava o aumento das receitas de exportação O resultado foi o surgimento ou aumento de déficits comer ciais em muitos desses países No Brasil a balança comercial passou de virtual equilíbrio em 1973 para um déficit de US47 bilhões no ano seguinte embora a taxa de crescimento do PIB tenha se reduzido de 140 para 82 no mesmo período As dificuldades dos países em desenvolvimento no comércio internacional fo ram aliviadas paradoxalmente por outro efeito do choque do petróleo a forte entrada de petrodólares no mercado financeiro internacional A partir de 1974 as receitas de exportação dos países membros da OPEP começaram a migrar para os países industrializados em busca de retorno financeiro O ingresso de capital estrangeiro nesses países promoveu forte expansão dos recursos à disposição dos bancos locais estimulando seu apetite por investimentos de maior risco já que naquele período a regulamentação financeira impunha tetos às taxas de juros das operações domésticas Assim os petrodólares acabaram financiando os déficits em conta corrente de países endividados como o Brasil Em meados de 1979 um segundo choque dos preços do petróleo interrom peu dessa vez de forma duradoura o fluxo de capital dos países industrializados para aqueles em desenvolvimento Por decisão da OPEP o preço do barril no mer cado internacional saltou da média de US1360 em 1978 para US3003 em 1979 e US3569 no ano seguinte Tabela 41 Visando conter os efeitos inflacionários do segundo choque do petróleo os bancos centrais dos países industrializados em geral elevaram suas taxas básicas de juros Nos Estados Unidos esta subiu conti nuamente até 1981 quando atingiu 164 ao ano mais que o dobro dos 79 ao ano vigentes antes do choque A prime rate usada como taxa de referência nos empréstimos domésticos e externos dos bancos americanos seguiu trajetória semelhante saltando para 189 em 19815 O novo patamar das taxas de juros inaugurou uma fase de recessão nos países industrializados que se estendeu na maioria deles até 1982 78 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 A combinação desses choques atingiu gravemente os países importadores de petróleo em especial aqueles já endividados como o Brasil O novo choque do petróleo deteriorou ainda mais os termos de troca para esses países O aumento dos juros americanos contribuiu para aumentar seus déficits em conta corrente de duas formas 1 através da retração das importações dos países industrializados entre eles os Estados Unidos historicamente grande comprador de produtos brasileiros e 2 através do aumento das despesas com a dívida externa já que grande parte dela fora contratada a taxas flutuantes revistas a cada seis meses indexadas à prime rate Ao mesmo tempo os juros mais altos dificultavam a capta ção de novos empréstimos pelos países já endividados além de atrair recursos para os países industrializados aumentavam o risco atribuído pelos investidores estrangeiros aos países devedores porque implicavam maiores despesas com a dívida já contratada e maiores custos de rolagem da dívida vincenda Nessas condições a compensação dos déficits em contacorrente por superávits na con ta de capital como se fez no Brasil durante o milagre não era mais possível O resultado desse novo cenário internacional foi o racionamento do crédito para os países altamente endividados a maioria da América Latina e a deflagração da crise da dívida latinoamericana Incapazes de saldar ou de refinanciar as elevadas despesas financeiras em dólares esses países se viram for çados a declarar moratória da dívida externa O primeiro deles foi o México em agosto de 1982 À moratória mexicana seguiuse um longo período de estancamento do fluxo de capital para os países em desenvolvimento bem como de renegociação da dívida externa latinoamericana caso a caso que se estendeu até o final da década de 1980 Política Econômica e Ajuste Externo no Governo Geisel 19741978 O Modelo de Ajuste Externo e seus Condicionantes O quadro de dependência estrutural e restrição externa que caracterizava a economia brasileira no início de 1974 impunha ao presidente Geisel que assumiu o governo em março do mesmo ano a adoção de algum plano de ajuste externo Teoricamente três possibilidades se apresentavam 1 atrelar o crescimento do PIB às condições gerais do mercado internacional permitindo um crescimento maior somente nos períodos favoráveis à geração via exportações eou à captação via endividamento de divisas pelo país 2 promover o ajuste externo através de mudanças de preços relativos desvalorização cambial o que permite o cresci mento econômico somente se este for liderado pelo aumento das exportações líquidas e portanto pela redução da absorção interna 3 buscar a superação da Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento 19741984 79 dependência externa investindo na ampliação da capacidade de produção do méstica de bens de capital e petróleo o que indiretamente e a longo prazo contribuiria para reduzir também a dependência financeira6 As duas primeiras caracterizam um modelo de ajuste conjuntural e potencialmente recessivo A últi ma se define como uma estratégia de ajuste estrutural que visa remover ou ate nuar a restrição externa ao crescimento de forma duradoura através da substi tuição de importações e do aumento da capacidade de exportar O MODELO ISLMBP E O AJUSTE EXTERNO DO GOVERNO GEISEL O modelo ISLMBP é uma extensão do modelo ISLM que contempla as contas do BP O BP compõese da conta de transações correntes TC e da conta capital e financeira CF A primeira através das importações é negativamente afetada pelo produto agregado Y a CF é afetada positivamente pela taxa doméstica de juros r De acordo com essas relações a curva BP que descreve a relação Yr que mantém o BP em equilíbrio é positi vamente inclinada um aumento em Y reduz o saldo do BP exigindo um aumento em r para mantêlo em equilíbrio Os gráficos a seguir mostram curvas BP típicas de países com baixa mobilidade de capital curvas bastante inclinadas como era o caso do Brasil e de outros países latino americanos nos anos 70 em três situações distintas equilíbrio internoexterno no caso a déficit externo no caso b e superávit externo em c r BP LM De 1968 a 1973 o Brasil tinha superávit no BP como em c Em 1974 esse quadro se reverteu e o país passou à situação b O ajuste externo nesses casos visa conduzir o país a uma posição do tipo a o que pode ser obtido pelo deslocamento das curvas ISLM para a esquerda via políticas fiscal eou monetária restritivas eou pelo deslocamento de forma duradoura da curva BP para a direita via políticas estruturais de substituição de importações e de aumento da capacidade de exportação do país O ajuste recessivo conjuntural enfatiza a primeira via enquanto o ajuste estrutural adotado no governo Geisel priorizou a segunda Gráfico a Gráfico b Gráfico c IS r BP LM IS Y Y r BP LM IS Y 80 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 No curto prazo porém os três caminhos dependiam em maior ou menor grau do aval do mercado internacional seja através da importação de produ tos brasileiros ou da oferta adicional de crédito A terceira alternativa era a mais dependente dessa condição porque os novos investimentos implicariam ini cialmente aumento da demanda por importações de bens de capital e insumos inclusive petróleo Diante da restrita capacidade de importar e exportar da quele momento isso só seria possível mediante novos aumentos da dívida exter na brasileira o que dependia de forma crucial das condições de crédito no mercado internacional O modelo de ajuste externo adotado no governo Geisel foi o de ajuste estrutu ral materializado no II PND anunciado em meados de 1974 Tratavase de um ousado plano de investimentos públicos e privados estes seriam incentivados por políticas específicas a serem implementados ao longo do período de 197479 que se propunha a cobrir a área de fronteira entre o subdesenvolvimento e o desenvolvimento7 Os novos investimentos eram dirigidos aos setores identifi cados em 1974 como os grandes pontos de estrangulamento que explicavam a restrição estrutural e externa ao crescimento da economia brasileira infraestrutura bens de produção capital e insumos energia e exportação No primeiro o objetivo era a ampliação da malha ferroviária da rede de tele comunicações e da infraestrutura para produção e comercialização agrícola vi sando ampliar a oferta para o mercado interno e para exportação No setor de bens de produção o foco do II PND eram os segmentos de siderurgia química pesada metais não ferrosos e minerais não metálicos No setor energético os investimentos planejados se dirigiam à pesquisa exploração e produção de petró leo e derivados à ampliação da capacidade de geração de energia hidrelétrica e ao desenvolvimento de fontes de energia alternativas aos derivados de petróleo com ênfase no álcool combustível8 Esse conjunto de iniciativas visava avançar no processo de ISI bem como ampliar a capacidade exportadora do país tanto de bens primários quanto de manufaturados e semimanufaturados Diante da magnitude e do longo prazo de maturação dos investimentos plane jados e da virtual inexistência de mecanismos privados de financiamento de longo prazo no Brasil a viabilização do II PND dependia basicamente de fontes de financiamento público e externo9 O primeiro apoiouse no BNDE cuja função central no II PND era o financiamento dos investimentos privados com base em linhas especiais de crédito a juros subsidiados10 Os investimentos públicos se riam financiados por recursos do orçamento impostos e por empréstimos exter nos captados pelas empresas estatais que por terem o aval do governo federal estavam em posição de obter melhores condições de crédito que as empresas pri vadas no mercado internacional Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento 19741984 81 Quanto ao mercado internacional embora inicialmente conturbado pelo pri meiro choque do petróleo as condições de crédito se tornaram favoráveis já a partir de 1975 A ampla disponibilidade de liquidez no mercado externo alimen tada pelos petrodólares o recuo das taxas de juros internacionais a partir de 1975 a prime rate declinou de 108 ao ano em 1974 para 68 em 1977 e a reto mada da economia mundial após o primeiro choque do petróleo foram condições indispensáveis à viabilização do modelo de ajuste externo implementado através do II PND Além desse cenário externo propício havia internamente uma pressão para a adoção de um modelo de ajuste não recessivo em 197411 O crescimento dos pri meiros anos do milagre foi facilitado pela utilização da capacidade ociosa então existente mas a partir de 1971 a demanda agregada em expansão estimulou no vos investimentos privados Em 1974 grande parte desses investimentos estava incompleta ou tinha sido recentemente concluída Uma forte desaceleração eco nômica naquele momento implicaria riscos e custos elevados para as empresas investidoras bem como para os bancos envolvidos no financiamento dos novos empreendimentos Havia portanto uma forte demanda empresarial pela conti nuidade do crescimento Por razões políticas o atendimento dessa demanda inte ressava ao governo Geisel que tal como o governo Castello Branco buscava a legitimidade do poder pelo crescimento econômico12 A radicalização do regime autoritário durante a gestão de Médici marcado por métodos violentos de repressão a todo tipo de resistência ou crítica ao regime começava a abalar a imagem dos militares junto às elites locais bem como a ima gem do país no exterior Geisel assim como seu sucessor J Figueiredo era um militar do grupo dos castelistas em referência ao expresidente Castello Bran co identificado como moderado do ponto de vista político e progressista no plano econômico que naquela conjuntura significava o empenho na formação de um capitalismo nacional de perfil liberal Na visão dessa corrente a insistência na linha radical de Médici era uma ameaça ao poder militar porque estimulava a organização da sociedade e dos políticos de oposição do MDB no caso contra o regime militar e sua política de defesa da economia de mercado A flagrante derrota da Arena partido do governo nas eleições parlamentares de novembro de 1974 parecia confirmar essa tese13 Desde que assumiu a Presidência Geisel anunciou a intenção de promover uma distensão lenta gradual e segura do regime A abertura política planejada por Geisel e seu ministro da Casa Civil Golbery do Couto e Silva não pretendia afastar os militares do poder mas sim institucionalizar esse poder através da for mação de uma base partidária sólida em vez de pela força Para tanto o apoio das elites empresariais locais era estratégico para enfraquecer tanto a ala dura mili 82 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 tar quanto movimentos políticos esquerdizantes infiltrados no MDB nos sindicatos e nas organizações estudantis que combatiam tanto o regime militar no Brasil quanto o modelo de economia capitalista que vinha sendo implementado por esse regime desde 1964 Nesse contexto a ousadia do II PND que além de profundas mudanças es truturais planejava uma taxa de crescimento do PIB da ordem de 10 ao ano no período de 197479 atendia simultaneamente ao projeto de desenvolvimento econômico e ao projeto político do governo Geisel Em suma uma resposta ortodoxa à crise de 1974 conduziria a restrições econômicas imediatas acirraria os conflitos distributivos e reduziria muito as possibilidades de o governo promover com sucesso a distensão política em que se empenhava Sallum Jr 1996 p 5114 Contudo apesar das diversas condições favoráveis à opção pelo ajuste estrutu ral em 1974 esta não foi isenta de dilemas Além da necessidade de superação da restrição externa reconheciase também no governo a necessidade de uma políti ca de controle da inflação A despeito da prática de controle direto de preços chave durante o milagre a inflação persistia em dois dígitos e mostrava claros sinais de aceleração ao longo de 1974 Esse ano se encerrou com inflação pelo IGP de 35 ante 16 no ano anterior A manutenção de um ritmo de crescimen to acelerado que se sabia ampliaria o desequilíbrio externo trazia consigo a ameaça de descontrole inflacionário seja pelo excesso de demanda ou pela eventual necessidade de correções cambiais Esse risco explica as inflexões da política eco nômica comandada pelo ministro Mário Henrique Simonsen que ocupou a pasta da Fazenda durante todo o governo Geisel No biênio 197475 o crédito manteve a tendência de forte expansão dos anos anteriores especialmente para o setor público Tabela 42 e os investimentos públicos previstos no II PND começaram a ser implementados15 Em 1976 ainda sob efeito dessa política o PIB cresceu pouco mais de 10 mas acendeuse a luz amarela da inflação que atingiu 46 Ainda nesse ano iniciouse uma política monetária contencionista que no entanto não impediu que o crédito mantivesse taxas positivas de crescimento real até o fim do governo Geisel Do lado fiscal foi adotada uma política de contenção dos gastos da administração pública direta Ministérios Por outro lado na contramão dos controles monetário e fiscal os investimentos das estatais se expandiam elevando a taxa de investimento da economia bem como a participação do governo na FBCF que atinge 40 do total no período de 197478 ante 33 no período de 197173 Tabela 43 Vale notar que esse aumento é expli Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento 19741984 83 cado exclusivamente pelas empresas estatais já que os investimentos realizados pela administração direta perdem peso relativo entre os dois períodos Esse novo perfil de atuação do governo na economia através das estatais explica a compa tibilização do forte crescimento dos investimentos governamentais com a manuten ção de superávits primários nas contas públicas e com uma carga tributária estável durante toda a fase de implementação do II PND Tabela 44 Apesar disso a Tabela 42 Meios de Pagamento M1 e Crédito no Brasil 19741984 médias anuais por período Ano 197478 197980 198183 1984 Variação Real pelo IGP Crédito dos Bancos Comerciais Total 148 110 51 46 Ao setor público 202 421 166 21 Ao setor privado 145 155 103 56 M1 05 71 202 68 Fonte IBGE Estatísticas do Século XX Disponível em wwwibgegovbr Acesso em 21fev2004 Tabela 43 Indicadores Fiscais no Brasil1 19741984 médias por períodos do PIB Ano 1970 197173 197478 197980 198183 1984 Em do PIB2 188 202 223 235 224 189 Total 1000 1000 1000 1000 1000 1000 Priv 613 672 598 712 697 729 Públ Composição Fonte Elaboração própria a partir de dados do IBGE Estatísticas do Século XX 1 FBCF formação bruta de capital fixo BC bens de capital 2 FBCF e PIB a preços correntes Total 387 328 402 288 303 271 Gov 235 196 164 102 104 107 Estatais 151 132 238 185 200 164 BC Importados FBCF 112 123 81 48 35 32 FBCF 84 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 dívida pública mobiliária federal se expandia em proporção do PIB puxada pelas operações de esterilização da entrada de capital no mercado cambial16 Em suma ao longo do governo Geisel embora a preocupação com o processo inflacionário estivesse presente o objetivo de vencer os desafios do desenvolvimen to parece ter predominado na condução da política econômica No que tange à infla ção o governo foi capaz apenas de evitar sua aceleração Quanto ao PIB embora abaixo da meta anunciada e com certa desaceleração no biênio 197778 a taxa mé dia anual de crescimento no governo Geisel foi ainda bastante elevada de 67 O Ajuste Estrutural na Prática O II PND e o Balanço de Pagamentos Diante do longo prazo de maturação dos investimentos previstos no II PND seus efeitos sobre o balanço de pagamentos BP devem ser analisados em duas etapas a de implementação do Plano e a posterior à maturação dos investimen tos Na primeira que se estende por todo o governo Geisel e até os primeiros anos do governo Figueiredo o principal efeito esperado era o aprofundamento do tipo de desequilíbrio gerado durante o milagre ou seja aumento do déficit em transações correntes decorrente da inevitável expansão das importações de bens de capital e insumos durante a realização dos novos investimentos O que justificava a assunção dos custos dessa deterioração adicional nas contas do BP eram os efeitos benéficos esperados na segunda etapa isto é a partir da Tabela 44 Indicadores da FBCF no Brasil 19701984 médias anuais por período Período 197478 197980 1981 1982 1983 1984 Receita Total 241 237 241 249 251 232 Total 225 225 233 243 241 216 Consumo1 189 201 207 219 222 196 FBCF 37 24 27 24 19 20 Desp primárias União Estados e Municípios Result Primário 16 12 08 06 10 16 Fonte IBGE Estatísticas do Século XX para União Estados e Municípios Banco Central para NFSP Andima 1994 p 154 para DPMF 1 Nesta tabela consumo inclui subsídios e transferências à Assistência e Previdência Social 2 NFSP necessidade de financiamento do setor público Sinal negativo indica superávit 3 DPMF dívida pública mobiliária federal nd não disponível Prim nd nd nd nd 17 42 Operac1 nd nd 63 73 33 30 Nominal nd nd 133 164 208 246 NFSP2 Setor Públ Consolid Início do período 58 72 73 110 137 143 Fim do período 82 51 73 110 137 143 DPMF3 Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento 19741984 85 década de 1980 Eram eles 1 avanço na ISI que se manifestaria pela redução do coeficiente de importação de bens de capital 2 redução da dependência externa em relação ao petróleo e 3 aumento da capacidade exportadora do país acompa nhado de diversificação da pauta de exportações em favor dos bens manufaturados e semimanufaturados reduzindo portanto o peso relativo dos bens primários A evolução das contas do BP entre 1974 e 1984 parece confirmar as expecta tivas do governo Nos anos 197478 percebese nítida deterioração na composi ção do BP ver Apêndice Estatístico e Tabela 45 Em termos de médias anuais nesse período 1 o déficit em contacorrente elevase para US65 bilhões ante US12 bilhão no período de 196873 2 parte dessa deterioração devese à balança comercial que sai de uma situação em média equilibrada entre 1968 73 para um déficit anual médio de US23 bilhões entre 197478 3 o déficit da conta de serviços e rendas elevase para US43 bilhões ante uma média anual de US12 bilhão entre 196873 sendo esse aumento liderado pelas re messas de lucros e despesas com juros sobre a dívida externa parte dela vale lembrar contraída antes do II PND 4 o superávit da conta de capital elevase sensivelmente da média de US22 bilhões entre 196873 para US79 bilhões entre 197478 permitindo a geração de superávits no BP a partir de 1976 ape sar do déficit crescente na conta corrente e 5 entre os mesmos períodos dete riorase a posição financeira do país tendência expressa no aumento da relação dívida externaexportações Tabela 45 de 18 para 25 O período de 197980 manteve em termos de médias anuais as tendências de aumento do déficit em contacorrente do superávit na conta de capital e da relação dívidaexportações Contudo duas diferenças importantes podem ser percebidas em relação ao período anterior no biênio 197980 o aumento do déficit em contacorrente é explicado predominantemente pelo aumento das des pesas financeiras rendas já que o déficit comercial médio do período é apenas marginalmente superior ao dos anos 197478 o que se explica pelo significativo aumento da taxa de crescimento das exportações Tabela 45 o superávit da con ta de capital não é mais suficiente para financiar o elevado déficit em contacorren te tornando o BP significativamente deficitário déficit médio de US33 bilhões As tendências do BP nesse período refletem os choques externos antes menciona dos o segundo choque do petróleo e o aumento dos juros no mercado financeiro internacional e prenunciam a crise da dívida que viria à tona em 1983 No período de 198183 embora o quadro de elevado déficit em contacorrente tenha se mantido houve nítida reversão da tendência da balança comercial que se torna superavitária Tal reversão refletiu a combinação de três fatores essencial mente os efeitos de duas maxidesvalorizações cambiais da ordem de 30 cada uma determinadas pelo ministro Delfim Netto em 1979 e 1983 a recessão da 86 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 economia brasileira no período de 198183 que contraiu as importações Tabela 45 e a substituição de importações promovida pelo II PND Por conta dessa substituição a contração das importações foi bem maior que a do PIB durante a recessão respectivamente de 124 e 22 ao ano e foi explicada pela signi ficativa redução do quantum os preços caíram apenas moderadamente Outros indicadores mostram claramente essa tendência à substituição de im portações entre as décadas de 1970 e 1980 1 o peso dos bens de capital impor tados na FBCF no Brasil reduziuse de 123 em média no período de 197173 para 35 entre 198183 Tabela 43 2 na pauta de importações a participação deste item caiu de 179 entre 197478 primeiro dado disponível para 93 na média de 198183 3 o peso do petróleo importado no consumo final de petróleo no Brasil que foi crescente até 1979 quando atingiu 86 caiu para 77 em 1983 na pauta de importações porém o peso dos combustíveis derivados de petró leo só começou a ser reduzido de forma importante a partir de 1986 Essa queda relativa nas importações de petróleo refletiu também outro efeito estrutural do II PND a substituição do insumo na matriz energética brasileira cuja participação reduziuse de 43 em 1978 para 34 em 1983 Tabela 41 O ano de 1984 confirmaria todas as tendências do período anterior em ter mos de substituição de importações e de ajuste externo Nesse ano que marca o início de uma fase de recuperação econômica o PIB cresceu à taxa de 54 mas isso não reverteu a tendência de queda dos coeficientes de importação de petró leo e bens de capital Tabelas 41 e 43 Indicadores Crescimento do PIB aa Inflação IGP dezdez aa FBCF PIB a preços correntes Tx de cresc das exportações de bens US correntes aa Tx de cresc das importações de bens US correntes aa Balança comercial US milhões Saldo em conta corrente US milhões Dívida externa líquidaExportação de bens Fonte Elaboração própria com base em dados do Apêndice Estatístico ao final do livro Tabela 45 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19741984 médias anuais por período 197478 67 378 223 153 172 2283 6548 25 197980 80 930 235 261 295 2831 11724 29 198183 22 1297 224 28 124 2818 11584 37 1984 54 2239 189 233 98 13090 95 33 Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento 19741984 87 Os efeitos do II PND sobre as exportações brasileiras foram também visí veis O quantum de exportações cresceu continuamente a partir de 1978 à exce ção apenas do ano de 1982 que foi o auge da recessão internacional provocada pelo segundo choque do petróleo e pelo aumento dos juros externos Também a partir desse ano o crescimento real das exportações tornase sistematicamente superior às taxas de crescimento real do PIB com a mesma exceção de 1982 Além disso a composição da pauta de exportações brasileira passou por mudan ças importantes a partir do II PND o peso dos bens básicos nas exportações totais reduziuse continuamente desde então de 65 em 1973 para 32 em 1984 sendo essa queda inteiramente compensada pelo aumento do peso relati vo dos bens manufaturados de 23 para 56 no mesmo período Em suma os objetivos e as expectativas de mudança estrutural que motiva ram o II PND foram em geral alcançados No entanto os custos macroeconômicos desse êxito não foram desprezíveis Sem dúvida parte das dificuldades que marca ram a economia brasileira na década de 1980 pode ser atribuída à ousadia do II PND mais especificamente à ousadia da estratégia de endividamento externo que o viabilizou Contudo como se mostrará na seção seguinte outra parte impor tante da explicação dessas dificuldades deve ser buscada no modelo de ajuste ex terno adotado nos anos 197984 para enfrentar os choques externos do período Política Econômica e Ajuste Externo no Governo Figueiredo 197984 O período de 197984 como já observado abriga três fases distintas quanto ao comportamento do PIB 197980 de elevadas taxas de crescimento 198183 de recessão e 1984 de recuperação puxada pelas exportações As diferenças entre essas fases especialmente entre a primeira e a segunda refletem as mudanças ocorridas no cenário internacional e nas estratégias de ajuste externo adotadas no período Ajuste Externo e Crescimento Inercial no Período de 197980 O general João Figueiredo assumiu a Presidência da República em março de 1979 e convidou M H Simonsen ministro da Fazenda no governo Geisel para a pasta do Planejamento que se tornaria o comando central da política econômi ca na gestão de Figueiredo No início de 1979 a economia brasileira entrava no 12o ano consecutivo de vigoroso crescimento e endividamento externo O mer cado internacional ainda se mostrava favorável a esse modelo de crescimento mas começava a dar sinais de iminente mudança Acompanhando o aumento dos 88 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 juros básicos nos Estados Unidos a prime rate subiu para 91 em 1978 após dois anos de estabilidade no nível de 68 ao ano Internamente a inflação se acelerava apesar das políticas de controle da demanda agregada por via fiscal e monetária implementadas desde 1976 Nesse contexto Simonsen iniciou sua gestão no Ministério do Planejamento com um conjunto de medidas restritivas que visavam reforçar o controle sobre os meios de pagamento e o crédito bancário inclusive os empréstimos do BNDE bem como conter os investimentos das estatais e as despesas com subsídios17 Além disso o ministro anunciou uma nova política cambial cujo objetivo era pro mover desvalorizações reais da taxa de câmbio Para compensar o impacto dessa nova política sobre os devedores em dólares foram editadas as Resoluções 432 e 230 do Banco Central Bacen que permitiam respectivamente a empresas e bancos depositarem no Bacen os dólares devidos antes do vencimento das obriga ções Isso na prática transferia o risco cambial e os custos de futuras desvaloriza ções para o governo que se tornava então responsável pela liquidação das dívidas em suas datas de vencimento Em meados de 1979 o segundo choque do petróleo e a resposta restritiva dos países industrializados que rapidamente elevaram suas taxas de juros mu daram radicalmente e por longo período o cenário externo até então amigá vel O novo contexto exigia do Brasil novas e rápidas medidas de ajuste exter no Na visão de Simonsen dessa vez o ajuste recessivo se impunha como única forma de controlar o grave desequilíbrio do BP A frase do ministro na epígrafe a este capítulo foi dita nessa ocasião e sendo ele um economista conhecido pela baixa tolerância à inflação reflete bem a gravidade do quadro externo à época Como toda política econômica restritiva porém a implementada pelo ministro gerou críticas e resistências no setor privado e até dentro do governo nas esta tais Essas pressões culminaram com a renúncia de Simonsen em agosto sendo então substituído por Delfim Netto que comandou a política econômica até o fim do governo Figueiredo18 O diagnóstico inicial de Delfim Netto foi de que o estrangulamento externo que afetava a economia brasileira em 1979 refletia antes que um excesso genera lizado de demanda um desajuste de preços relativos que distorcia a distribuição dessa demanda entre os diversos setores Em especial diante dos novos choques externos a taxa de câmbio deveria ser corrigida para promover o redirecionamento da demanda em favor dos bens de produção doméstica e estimular as exportações Para tanto as medidas de controle monetário já estabelecidas foram reforçadas gerando taxas negativas de crescimento do M1 e do crédito no biênio 197980 Tabela 42 e foi determinada uma maxidesvalorização cambial de 30 nomi nais em dezembro de 1979 Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento 19741984 89 Na área fiscal as tarifas públicas foram corrigidas e os gastos públicos controla dos O objetivo era conter o déficit público que segundo o ministro alimentava a inflação e juntamente com as operações de esterilização do capital externo tinham elevado a dívida pública mobiliária para 8 do PIB em 1978 Tabela 44 Visando controlar os gastos das estatais foi criada a Sest Secretaria Especial para as Empresas Estatais Com essas medidas o peso dos investimentos públicos na FBCF foi reduzido no período de 197980 Tabela 43 mas na administração direta não houve retração dos gastos Tabela 44 porque os subsídios basica mente direcionados à agricultura e exportação ainda cresceram no período As correções do câmbio e das tarifas públicas aceleraram a inflação que sal tou da média anual de 38 durante o governo Geisel para 93 ao ano em 1979 80 Essa aceleração refletiu também uma mudança no regime de reajuste salarial implementada em meados de 1979 reconhecendo que o rápido aumento da infla ção impunha perdas reais significativas aos salários o governo mudou a periodici dade de reajuste dos salários nos setores público e privado de anual para semes tral embora com restrições à reposição integral da inflação passada Em janeiro de 1980 foi adotada a prefixação da correção monetária que corrigia contratos em geral em níveis inferiores aos da inflação em curso visando sem sucesso induzir expectativas de queda da inflação As correções salariais mais frequentes aliadas à prática generalizada da indexação de contratos tornaramse fatores realimentadores do processo inflacionário e da chamada inflação inercial Tra tase de um processo pelo qual os preços aumentam a cada período em função de seus aumentos passados e da vã tentativa de os agentes recuperarem siste maticamente as perdas reais deles decorrentes Em suma o modelo de ajuste externo implementado no período de 197980 se pretendia não recessivo combinando controles fiscal e monetário com ajustes de preços relativos que idealmente favoreceriam a balança comercial e recupera riam as contas públicas resolvendo ao mesmo tempo os desequilíbrios externo e fiscal Na prática porém esses ajustes de preços se tornavam inócuos porque a aceleração da inflação corroía rapidamente os aumentos reais obtidos a cada roda da de correção No biênio 197980 a recessão de fato foi evitada o PIB cresceu à taxa média de 8 ao ano no período por uma combinação de aumento das expor tações e crescimento inercial dos investimentos públicos e privados do II PND que estavam sendo finalizados19 No que tange ao BP porém o desequilíbrio externo não foi sequer amenizado entre 197980 porque 1 a maxidesvalorização de 1979 não se materializou em desvalorização real do câmbio porque foi corroída pelo rápido aumento da infla ção 2 apesar do forte crescimento das exportações o déficit comercial aumen tou puxado pelo aumento dos preços especialmente do petróleo e em 1979 90 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 também do quantum das importações 3 sob o efeito do aumento dos juros in ternacionais as despesas com rendas cresceram 4 os superávits da conta de capital não foram suficientes para cobrir os déficits correntes tornando o BP deficitário Com isso o país registrou significativa perda de reservas internacio nais que passaram de US12 bilhões em 1978 para US7 bilhões em 1980 o que em termos de meses de importação média anual equivalia a uma queda de 104 para 36 meses no mesmo período Ajuste Externo e Estagflação no Período de 198184 O insucesso da estratégia de ajuste inicial aliado ao agravamento do cenário externo explicado pela recessão nos países industrializados e a partir de 1982 pela crise da dívida latinoamericana levou o governo a assumir a partir de 1981 um modelo de ajuste explicitamente recessivo O objetivo agora era a redu ção da absorção interna de modo a gerar excedentes exportáveis Na nova estraté gia a política monetária ganhava o centro da cena e a manutenção de juros reais elevados era sua principal via de atuação Os juros altos atuariam duplamente so bre o BP reduzindo o déficit em conta corrente através da redução da absorção interna e ao empurrarem as empresas inclusive as estatais para o mercado internacional em busca de juros menores atrairiam capital estrangeiro para finan ciar aquele déficit que reconhecidamente não seria eliminado a curto prazo A política monetária restritiva foi efetivamente implementada até o fim do governo Figueiredo gerando forte recessão no período de 198183 quando o PIB encolheu 22 ao ano em média A recessão aliada aos efeitos estruturais do II PND promoveu a reversão dos déficits que caracterizaram a balança comercial durante a década de 1970 como já observado a balança tornase superavitária a partir de 1981 Contudo isso não amenizou a perda de reservas internacionais pelo país porque em 1981 embaladas pela alta dos juros internacionais as despe sas com rendas deram um salto para US103 bilhões ante US70 bilhões no ano anterior e outro em 1982 para US135 bilhões Além disso diante dos riscos então atribuídos a países altamente endividados como o Brasil especialmente depois da moratória do México setembro de 1982 os juros altos no mercado interno não foram capazes de atrair capital suficiente para cobrir as novas despe sas Assim as reservas internacionais chegaram a US40 bilhões em 1982 equi valentes a 25 meses de importação e teriam sido ainda menores se o país não tivesse ao fim desse ano recorrido a um empréstimo do FMI Fundo Monetário Internacional que injetou US42 bilhões na conta de capital O acordo do Brasil com o FMI em fins de 1982 foi o primeiro de uma série que diante das dificuldades de solução do impasse externo aberto pela crise da dívida Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento 19741984 91 latinoamericana se estenderia praticamente até o final da década perdida justi ficando em grande parte essa alcunha para os anos 80 O acordo com o Fundo impôs maior rigor à política monetária restritiva já em curso Em 1983 a queda real do M1 e do crédito ao setor privado chegou respectivamente a 36 e 26 A política cambial do ministro Delfim também foi reforçada no início de 1983 com nova maxidesvalorização de 30 que dessa vez resultou em desvalorização real No biênio 198384 a política fiscal tornouse também restritiva o que não tinha ocorrido até 1982 a carga tributária foi elevada em 1983 e os investimentos públicos foram drasticamente cortados contribuindo para a redução da taxa de investimento da economia para 20 do PIB em 1983 ante 23 em 1982 Nesse caso a restrição não visava somente atingir a demanda agregada mas também o próprio déficit público que em 1982 alcançara 73 do PIB no conceito operacional e 164 no conceito nominal20 Essa deterioração fiscal refletia de um lado a resistência do gasto público à baixa e de outro os efeitos danosos do ajuste externo do período de 197980 O aumento da inflação erodia a receita real do governo caracterizando o chamado efeito Tanzi Além disso elevava os en cargos da dívida pública através da correção monetária A maxidesvalorização cam bial de 1979 e a política de juros altos a partir de então também afetaram as despe sas financeiras do setor público elevando os encargos da dívida interna com juros reais e correção cambial e externa grande parte dela de responsabilidade do governo devido às Resoluções 432230 A indexação da dívida pública foi uma estratégia crescentemente usada pelo governo para facilitar o financiamento de seus déficits através da proteção dos rendimentos dos títulos contra a corrosão inflacionária e contra o elevado custo de oportunidade representado por possíveis desvalorizações cambiais Essa estraté gia iniciada com a criação da correção monetária em 1964 funcionou bem até fins da década de 1970 enquanto a inflação e o câmbio estavam sob controle No ambiente instável do período de 198184 porém a indexação da dívida tornouse uma armadilha para o governo a aceleração da inflação as correções cambiais a política de juros altos e paralelamente as Resoluções 432 e 230 mantinham o défi cit nominal e portanto a dívida pública em crescimento mesmo diante da política fiscal restritiva Esta por sua vez se tornava também cada vez menos eficaz para gerar saldos primários não financeiros positivos porque a política monetária e a instabilidade do período golpeavam duplamente a capacidade de arrecadação do governo pela retração da economia e pelo efeito Tanzi Assim apesar da política fiscal restritiva o déficit nominal do governo e a dívida pública mobiliária federal subiram respectivamente para 246 e 143 do PIB em 1984 Tabela 44 A política de ajuste externo de 198184 mais uma vez auxiliada pelas mu danças estruturais promovidas pelo II PND produziu superávits comerciais re 92 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 cordes em 1983 e principalmente em 1984 explicados predominantemente pela variação do quantum de exportações e importações No primeiro caso o au mento mais intenso se deu em 1984 como efeito da recuperação da economia mundial No caso das importações a maior contribuição para o ajuste externo ocorreu no período 198183 motivada pela recessão doméstica Em 1984 consi derando o crescimento real do PIB de 54 a queda das importações de quase 10 liderada pelo encolhimento de 74 do quantum refletiu fundamental mente o já mencionado sucesso do II PND na substituição de importações de bens de capital e petróleo Ainda assim o ajuste externo de 1984 caracterizase como parte do ajuste recessivo implementado a partir de 1981 já que refletiu uma mudança na distribuição do PIB entre os componentes da demanda agrega da claramente favorável à transferência líquida de recursos reais ao exterior que ocorre quando o agregado das contas de comércio e serviços no BP é superavitário em 1984 o consumo a FBCF e as importações perdem participação no PIB sendo essas perdas compensadas pelo aumento do peso relativo das exportações Considerações Finais o Preço da Crise Externa e dos Ajustes dos Anos de 197484 O choque dos preços do petróleo entre 197374 inaugurou uma longa fase de dificuldades para a economia brasileira expressas no prolongado quadro de restri ção externa O modelo de ajuste estrutural implementado no governo Geisel 1974 78 teve o mérito de mudar o estágio de desenvolvimento industrial da economia brasileira internalizando em larga medida os setores de bens de capital e insumos industriais Desse ponto de vista o ajuste foi extremamente bemsucedido já que reduziu de forma estrutural a dependência externa do país em relação a esses bens cruciais ao crescimento econômico Contudo como lembra a epígrafe de M Friedman em economia não existe almoço grátis O preço desse sucesso foi o aumento da vulnerabilidade externa da economia e face à reviravolta do mercado internacional a partir de 1979 também da dependência externa financei ra21 Essa condição manteve na agenda da política econômica brasileira até mea dos da década de 1990 a necessidade de sucessivas rodadas de ajuste externo requeridas sempre que o mercado internacional se mostrava pouco receptivo às exportações eou à rolagem da dívida brasileira A partir de 1979 o diagnóstico do desequilíbrio externo brasileiro mudou gradativamente e o governo passou a adotar uma estratégia de ajuste recessivo acompanhando a mudança nas condições estruturais e conjunturais de operação da economia brasileira À medida que se estendia por mais de uma década o quadro de crescimento vigoroso da economia crescia a percepção de que o desequilíbrio ex Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento 19741984 93 terno brasileiro refletia uma situação de excesso de demanda que se agravara por ocorrer em um mau momento do mercado internacional A solução portanto seria obtida por uma combinação de ajuste de preços relativos da taxa de câm bio em especial e em menor escala das tarifas públicas e controle da absorção interna Este último foi promovido por uma política de juros reais elevados que indiretamente também ajudava o governo a ganhar tempo para o ajuste externo efetivo da contacorrente captando recursos via conta de capital A correção de preços relativos foi a tônica do modelo de ajuste externo do biênio 197980 Esse modelo foi capaz de iniciar uma reversão da tendência defici tária da balança comercial a partir de 1981 mas seus efeitos sobre a contacorrente e sobre o saldo do BP foram modestos A partir de 1981 diante dos parcos benefícios da estratégia anterior a ênfase do ajuste externo recaiu sobre o controle da absorção interna Assumiase então explicitamente o modelo de ajuste recessivo embora nova maxidesvalorização cambial tenha sido implementada em 1983 Mais uma vez os custos do ajuste foram mais altos e duradouros que seus benefícios Tal como no biênio 197980 os efeitos favoráveis da política restritiva sobre a balança comercial foram maiores que sobre a contacorrente e o saldo global do BP especialmente no período de 198183 quando o saldo comercial aumentou US93 bilhões enquanto os da contacorrente e do BP cresceram respectivamente US60 bilhões e US34 bilhões Além disso o fato de que o desequilíbrio externo volta a ser um problema já em 1985 atesta a fragilidade do ajuste obtido nos anos 198184 O preço desse ajuste em termos de inflação e deterioração fiscal no entanto foi elevado e persistente No caso da inflação a tendência à aceleração foi reforça da e se manteve na cena econômica brasileira até meados da década de 1990 Quanto às contas públicas apesar da redução do déficit operacional para 30 do PIB em 1984 o déficit nominal e a dívida pública interna mantiveram sua trajetó ria ascendente alimentados pela inflação pelas correções cambiais sucessivas pela política de juros altos pela proteção dos devedores externos através das Resoluções 432 e 230 e pelas operações de esterilização do capital externo nos períodos de superávit do BP que contribuíam para o aumento do estoque da dívida pública As experiências frustradas de ajuste externo do período de 197984 refleti ram uma característica do desequilíbrio externo brasileiro negligenciada no mo delo de ajuste recessivo o fato de que grande parte do aumento do déficit em contacorrente a partir de 1979 e quase a totalidade desse aumento a partir de 1981 refletia o crescimento exógeno dos encargos da dívida externa expli cado pelos elevados juros internacionais O mesmo ocorria com as contas públi cas nesse período o aumento do superávit primário e a redução do déficit operacional nos primeiros anos da década de 1980 não foram acompanhados de 94 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 redução do déficit nominal e portanto da dívida do setor público porque os encargos financeiros da dívida subiam devido à correção monetária e cambial Nessas condições antes que uma redução significativa das despesas financeiras que pesavam sobre o BP e as contas públicas fosse possível era muito difícil acomodar nos saldos comerciais e no resultado primário do governo todo o ajuste externo e fiscal requerido22 Assim uma solução para o impasse externo e para o crescimento inercial da dívida pública só foi alcançada quando uma renegociação da dívida externa que envolveu a aceitação de um deságio por parte dos credo res foi finalmente obtida em 1994 permitindo a estabilização do câmbio e dos preços no Brasil RECOMENDAÇÕES DE LEITURA Castro e Souza23 é leitura indispensável para entender a complexidade do período de 197484 no que tange ao desequilíbrio externo e às possibilidades de ajuste que se apresentavam à economia brasileira Fishlow24 faz a mesma discus são porém com uma visão mais crítica que Castro e Souza à opção do governo Geisel pelo ajuste estrutural LEITURAS ADICIONAIS Bonelli e Malan25 fazem uma interessante análise crítica do debate da época sobre as raízes do desequilíbrio externo de 1974 Coutinho e Belluzzo26 trazem uma detalhada exposição e discussão das diretrizes da política econômica do período de 197481 com ênfase na política de curto prazo NOTAS 1 O Colégio eleitoral era formado por membros do Congresso Nacional e representantes das assembleias legislativas estaduais 2 Ver nessa linha de interpretação Bonelli e Malan 1976 3 O dado de 1973 dilui a verdadeira dimensão do choque por se tratar de um preço médio no ano Como o aumento determinado pela OPEP ocorreu em dezembro a dimensão do choque só pode ser percebida nos preços médios a partir de 1974 4 Nos Estados Unidos a taxa básica de juros passou de 87 ao ano na média de 1973 já num patamar elevado que visava conter o processo inflacionário alimentado pelo excesso de demanda e pela flexibilização cambial com o fim do Acordo de Bretton Woods para 105 em 1974 O crescimento real do PIB passou de 58 em 1973 para menos 05 em 1974 e menos 02 em 1975 Dados do IFS FMI disponíveis no IpeaData wwwipeagovbr acesso em abril de 2004 5 Todos os dados referentes à prime rate aqui citados são de IpeaData 2004 6 Para uma análise e discussão das opções de ajuste externo disponíveis ao governo Geisel em 1974 ver Castro e Souza 1985 pp 3047 7 II PND p 7 apud Castro e Souza 1985 p 30 8 Ver Serra 1982 p 104 9 A reforma financeira de 196467 foi bastante eficaz no segmento de crédito ao consumidor e da dívida pública Contudo mecanismos privados de financiamento de longo prazo não chegaram a ser desenvolvi dos até o período do II PND e nos primeiros anos da década de 2000 são ainda precários Auge e Declínio do Modelo de Crescimento com Endividamento 19741984 95 10 No período de 197478 a participação dos desembolsos do BNDE na FBCF elevouse para 87 em média ante 40 entre 196373 conforme Monteiro Filha 1995 p 155 11 Ver Castro e Souza 1985 pp 3537 12 Ver nessa linha de interpretação Sallum Jr 1996 e Fishlow 1986 13 O MDB elegeu 16 senadores ante 6 da Arena e praticamente dobrou seu número de cadeiras na Câmara de 87 para 165 deputados federais A Arena ainda manteve a maioria mas passou de 223 para 199 deputados Nos estados o MDB elegeu 335 deputados 14 Sobre as metas do II PND ver Serra 1982 p 104 Em retrospecto notase que o governo Geisel foi muito bemsucedido na vertente econômica de seu projeto de poder mas nem tanto no campo político A resistência da ala dura do poder militar foi forte e organizada Diante disso a abertura política manteve um ritmo mais lento que o planejado e não logrou manter os militares no poder pelo voto o AI5 só foi extinto em dezembro de 1978 a Lei de Anistia só foi assinada em agosto de 1979 já pelo presidente Figueiredo e a reforma partidária que extinguiu o bipartidarismo só foi aprovada em novembro do mesmo ano as primeiras eleições diretas para governadores e prefeitos ocorreram somente em 1982 com importantes vitórias de civis da oposição e para presidente em 1989 15 Ver a respeito Coutinho e Belluzzo 1984 16 Sob um regime de câmbio fixo a entrada de dólares no mercado cambial força o Banco Central a comprálos para evitar uma apreciação da taxa de câmbio Com isso expandese a base monetária A esterilização se dá então pela venda de títulos públicos ao mercado que transfere o excesso de reservas bancárias para o Banco Central Além disso é possível que o aumento da dívida pública entre 197478 tenha sido também explicado pela ocorrência de déficit nominal soma do resultado primário com as despesas financeiras nas contas do governo Contudo não há como confirmar ou rejeitar essa hipótese porque esse indicador só passa a ser apurado no Brasil a partir de 1981 17 Ver Coutinho e Belluzzo 1984 pp 16667 18 Na época Delfim Netto ocupava o cargo de ministro da Agricultura Sua volta ao comando da econo mia foi recebida com grande entusiasmo nos meios empresariais ansiosos por uma volta aos tempos de crescimento rápido do milagre econômico 19 Vale notar que a taxa de investimento da economia foi crescente até 1981 20 O saldo operacional das contas públicas é medido pela diferença entre a receita total do governo e a soma de suas despesas primárias inclusive subsídios e transferências e com juros reais sobre a dívida pública Essa medida de juros exclui as despesas relativas à correção monetária e cambial incidentes respectivamente sobre os títulos indexados à inflação e à taxa de câmbio Há ainda dois outros conceitos de déficit público no Brasil o déficit primário que exclui do operacional as despesas com juros reais e o nominal que contabiliza o total de despesas inclusive correção monetária e cambial 21 Ver nessa linha Fishlow 1986 22 Para uma análise crítica do modelo de ajuste externo e dos impactos dos encargos da dívida externa sobre as condições de operação da economia brasileira nos anos 80 ver Batista Jr 1987 23 Ver Castro e Souza 1985 24 Ver Fishlow 1986 25 Ver Bonelli e Malan 1976 26 Ver Coutinho e Belluzzo 1984 página deixada intencionalmente em branco Capítulo 5 Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 Lavinia Barros de Castro A democracia não é branca nem preta é cinza Norberto Bobbio cientista político italiano Os vencedores pensam que a história terminou bem porque eles estavam cer tos ao passo que os perdedores perguntam por que tudo foi diferente e essa é uma questão muito mais relevante Eric Hobsbawn historiador inglês Introdução Na historiografia econômica o curto período que compreende a chamada Nova República 198589 ficou guardado na lembrança dos brasileiros como um con junto de experiências malsucedidas de estabilização da inflação Ao longo dos cinco anos do governo do presidente José Sarney foram lançados nada menos que três planos de estabilização Plano Cruzado em 1986 Plano Bresser em 1987 e Plano Verão em 1989 Embora frustrantes do ponto de vista do combate à infla ção esses planos colaboraram para que se verificassem momentos de rápido cres cimento De fato a expansão acumulada do produto no período de 198589 foi de 24 concentrados nos dois primeiros anos As contas fiscais e externas po rém se deterioraram fortemente ao longo do período como veremos 98 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Mais do que um laboratório para experiências e teorias de como combater a inflação a Nova República serviu de aprendizado mostrando as dificuldades ine rentes a qualquer processo de redemocratização Assim antes de entrarmos na análise do comportamento econômico do período devemos atentar para o momen to histórico que o precede o movimento das Diretas Já e o sentimento genera lizado de que a redemocratização tudo resolveria desde a inflação ao retorno do crescimento passando pela solução aos problemas sociais do país A segunda seção deste capítulo depois desta introdução descreve justamente os acontecimentos políticos de 198485 A terceira seção apresenta a situação da economia no início do governo Sarney e no período imediatamente anterior O debate que existia en tre os economistas brasileiros sobre as causas da inflação no país é apresentado na quarta seção enquanto a quinta a discute em maior profundidade o conceito de inflação inercial As medidas do Plano Cruzado o comportamento da economia e a própria condução do plano diante do aquecimento da demanda em 1986 são discutidos na sexta seção A sétima trata do período de 198789 com os planos Bresser e Verão mostrando a perda de eficácia das políticas de estabilização após o primeiro choque heterodoxo Plano Cruzado Já a oitava seção resume o com portamento da economia no período de 198589 enquanto a nona busca por fim ressaltar o aprendizado com os erros cometidos e sumariar as conclusões Esperança e Frustração a Campanha Diretas Já e a Morte de Tancredo Neves Em 1984 o Brasil vivia um momento peculiar de sua história Após 20 anos de Regime Militar aos poucos ganhava força o movimento por eleições Diretas Já No imaginário de milhões de brasileiros que iam às manifestações pelo direi to de eleger o presidente da República a democracia não apenas traria de volta as liberdades civis e políticas como também o fim da inflação o retorno do cresci mento e a sonhada redistribuição da renda O ambiente nacional em suma era de esperança e confiança na introdução de profundas mudanças A sucessão de comícios nos mais diversos cantos do país começou em janeiro de 1984 O ápice do movimento porém se deu às vésperas da votação da emen da constitucional que restabeleceria o direito ao voto popular e direto para presi dente da República a chamada Emenda Dante de Oliveira No dia 10 de abril quase um milhão de pessoas compareceram ao comício do Rio de Janeiro Seis dias depois foi São Paulo quem bateu o recorde no Vale do Anhangabaú reunin do mais de um milhão de pessoas Mas apesar da grande mobilização popular a emenda das diretas não foi aprovada por falta de quorum em sessão que durou mais de 16 horas Foi podese dizer a primeira frustração da Nova República Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 99 A solução política para a transição para a democracia porém já estava em curso Conscientes das dificuldades para aprovar a emenda um grupo de políti cos vinha articulando uma transição para a democracia através de eleições indire tas no Colégio Eleitoral Foi assim que no dia 15 de janeiro de 1985 Tancredo Neves elegeuse o primeiro presidente da República civil desde as eleições de 1960 Sua posse porém não chegaria a ocorrer Poucas horas antes o presidente eleito foi internado no Hospital de Base de Brasília Após 38 dias de sucessivas cirurgias acompanhadas com grande expectativa pela mídia e pela população Tancredo faleceu por infecção generalizada no dia 21 de abril A morte de Tancredo deixou no poder a coalizão partidária que ajudara a elegê lo no Colégio Eleitoral Tratavase de um agrupamento bastante plural que pou cos teriam capacidade de administrar Na tentativa de representar todos os seg mentos da sociedade o governo reunia políticos de esquerda e de centro bem como economistas de opiniões bastante distintas quanto à situação vivida pelo país e quanto às perspectivas de crescimento1 A transição para a democracia precisava mesmo conciliar as diferentes opiniões existentes acerca dos rumos do país Nas palavras de Bobbio citado na epígrafe deste capítulo não havia espaço para ser preto ou branco era preciso ser cinza Mas enquanto Tancredo tinha grande habilidade para administrar forças antagônicas seu vice José Sarney o novo presidente do Brasil era visto como o elo mais fraco da Aliança Democrá tica que havia elegido Tancredo2 Assim sem a legitimidade das urnas Sarney buscou a legitimidade das ruas com o Plano Cruzado A Economia às Vésperas do Plano Cruzado Após amargar uma recessão em 198183 a economia brasileira parecia em 1984 ter reencontrado a trajetória de crescimento que a havia caracterizado por vários anos De fato em 1984 a economia atingira um crescimento de 54 do PIB e em 1985 crescera nada menos que 78 Além disso ainda que o índice de utilização de capacidade estivesse abaixo da média do período 197080 86 ele tinha recuperado seu patamar médio vigente em 1981Tabela 513 Diferentemente do ocorrido em períodos anteriores entretanto o cresci mento parecia vir acompanhado de uma melhora substancial das contas externas e de uma redução do desequilíbrio das contas públicas A balança comercial tinha passado de um déficit de US28 bilhões em 1980 para um superávit de US131 bilhões em 1984 Quanto à situação fiscal em 1981 o déficit operacional atingiu 63 do PIB reduzindose para 30 em 1984 O extraordinário resultado obtido nas contas externas em 1984 pode ser atribuído de forma sintética a quatro causas 1 ao processo de amadurecimen 100 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 to dos investimentos em substituição de importações e em promoção de expor tações realizados no II PND 2 à maxidesvalorização da moeda realizada em 1983 3 à recessão verificada na economia brasileira nos anos anteriores e 4 à recuperação da economia americana em meados dos anos 19804 Assim e a des peito da pífia contribuição do movimento de capitais houve aumento bastante significativo das reservas internacionais do país que alcançaram em 1985 um valor 25 vezes superior ao de 1983 chegando a US 116 bilhões Tabela 51 Viviase a rigor um momento internacional favorável O preço do petróleo importante item da pauta de importações brasileiras caía no mercado internacio nal e o dólar desvalorizavase em relação às moedas europeias e ao iene5 Em 1985 estávamos diante de um contexto de menor restrição externa relativamen te ao período anterior 198183 ao mesmo tempo em que a economia tinha recuperado suas elevadas taxas históricas de crescimento Na primeira metade dos anos 1980 a evolução do déficit publico estava es treitamente vinculada à analise do comportamento das dívidas interna e externa devido ao peso dos encargos da divida Em função dos maiores juros internacio nais do processo de estatização da dívida mas também da desvalorização de 1981 e 1983 a dívida externa do setor publico saltou de 149 do PIB em 1981 para 332 em 1984 Enquanto os encargos pressionavam sensivelmente o déficit Tabela 51 Indicadores Macroeconômicos Selecionados 19801985 1980 1981 1982 1983 1984 1985 Taxa de Crescimento do PIB 92 43 08 29 54 78 Utilização de Capacidade 84 78 76 73 74 78 NFSP Déficit Operacional PIB 63 73 33 30 47 Transações Correntes TC US milhões 12739 11706 16273 6773 95 248 Balança comercial fob 2823 1202 780 6470 13090 12486 Serviços e rendas líquido 10059 13094 17039 13354 13156 12877 Transferências unilaterais 143 186 14 111 161 143 Conta Capital e Financeira CCF 9610 12746 12101 7419 6529 197 Resultado do Balanço 3472 625 4542 24 7027 457 Reservas b 6913 7507 3994 4563 11995 11608 Fontes PIB deflator implícito e população IBGE Estatísticas do século XX 2003 e IBGE Sistema de Contas Nacionais Referência 2000 IGPFGV Indicador de Utilização de Capacidade Sondagem Industrial FGVIBRE Dados do Balanço de Pagamentos e Necessidade de Financiamento do Setor Publico NFSP Banco Central do Brasil Nota a O conceito NFSP operacional retira a correção monetária e cambial e inclui os gastos líquidos com juros e o déficit primário b Referese ao conceito Liquidez Internacional Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 101 houve queda da receita tributaria porém o gasto com os itens não financeiros contribuiu para a redução do déficit6 Não apenas a relação DéficitPIB crescia como também se tornava mais difí cil financiálo Alem das dificuldades de rolar a dívida externa em meio à crise de liquidez vivida na America Latina a base monetária diminuíra de 30 do PIB em 1981 para 19 em 1984 Obviamente para recolher um mesmo imposto inflacionário sobre uma base menor era preciso elevar a inflação Durante o biênio 198384 o governo promoveu um ajuste fiscal com base na queda dos salários e do investimento público Algumas medidas fiscais e monetárias foram ainda adotadas ao final de 1985 por intermédio de um pa cote fiscal cujo objetivo era eliminar o déficit no conceito operacional Foi justamente na primeira metade da década de 1980 que cresceu a aceitação de que a definição adequada para mensurar o déficit publico era o conceito operacional isto é aquele que desconta o efeito da inflação correção monetária e cambial nas contas do governo Como resultado desses esforços fiscais o déficit operacional foi reduzido entre 198384 embora tenha voltado a subir em 1985 ver Tabela 517 O problema mais visível da economia brasileira era dessa forma a inflação que mesmo nos anos de fraco desempenho do PIB 198183 não cedia Já em 1980 a inflação havia superado os 100 e os esforços realizados nos primeiros anos da década 198182 apenas a haviam reduzido marginalmente8 Mais gra ve após a maxidesvalorização de 1983 a inflação havia se acelerado atingindo 224 em 1984 IGP As medidas fiscais porém não tiveram nenhum impacto sobre a inflação que atingiu 235 ao final do ano de 1985 A bem dizer a inflação às vésperas do Plano Cruzado estava se acelerando A média da taxa mensal de inflação entre agosto de 1985 e fevereiro de 1986 anualizada correspondia a uma inflação de 450 É interessante observar que quando a inflação apresentava vários aspec tos aceleracionistas aplicouse um plano baseado na interpretação inercialista da inflação9 O Debate sobre as Causas da Inflação no Brasil Diante da ineficácia das medidas fiscais e monetárias implementadas na pri meira metade dos anos 1980 fortaleceuse a tese de que o princípio da correção monetária introduzido no Plano de Ação Econômica do Governo Paeg tornara se um elemento de dificuldade para o combate à inflação Mas embora houvesse certa unanimidade quanto à necessidade de promover a desindexação da econo mia brasileira o modo de fazêlo estava longe de ser consensual 102 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Em 1984 havia basicamente quatro propostas de desindexação sendo discu tidas 1 Pacto Social proposto por economistas do PMDB e da Unicamp 2 o Choque Ortodoxo defendido sobretudo por alguns economistas da FGV 3 o Choque Heterodoxo de Francisco Lopes da PUCRio e 4 a Reforma Monetária de André Lara Resende e Pérsio Arida ambos também da PUCRio10 Sinteticamente os proponentes do Pacto Social defendiam que a inflação no Brasil resultava de uma disputa entre os diversos setores da sociedade por uma participação maior na renda nacional o chamado conflito distributivo Nele cada grupo buscava se apropriar de uma parcela da renda maior para si que somadas eram incompatíveis com a renda agregada da economia Assim a cada momento uma parcela da população conseguia aumentar sua fatia na renda real através da reivindicação de um aumento de seus rendimentos por exemplo au mentos nominais de salários No momento seguinte porém outro grupo rei vindicava o direito ao aumento seguindo o exemplo os empresários subiam os preços de seus produtos corroendo o ganho real obtido pelo primeiro e assim sucessivamente Em resumo era até possível transitoriamente alterar a parti cipação de uma determinada categoria na renda nacional mas ao longo do tem po a distribuição permanecia a mesma O resultado para a economia todavia era um processo inflacionário Vale notar ainda que os economistas do PMDB compartilhavam a crença de que o fim do conflito distributivo só seria possí vel numa democracia em um governo de coalizão Nela através de um acordo arbitrado ou promovido pelo governo seria possível convencer empresários e trabalhadores de que a estabilização era um bem maior Bastaria que todos con cordassem em não aumentar seus preços por um determinado período para dar fim à inflação11 Em contraposição aos defensores do Pacto encontravase o grupo do Cho que Ortodoxo Baseado na teoria quantitativa da moeda este último defendia que a inflação no Brasil não tinha nada de peculiar Como no resto do mundo a inflação era causada pela excessiva expansão monetária e esta nada mais era do que uma forma espúria de financiar um governo que gastava além de sua capaci dade de arrecadar receitas Em suma a causa da inflação brasileira era o excessivo gasto público numa economia em que o Estado crescera demais Alegavase que a ineficácia no combate à inflação no início dos anos de 1980 com a adoção do programa do FMI não era culpa da terapia mas sim do modo incompleto e ineficiente com que esta havia sido sempre aplicada no Brasil De acordo com esses economistas era preciso promover um Choque Ortodoxo Ou seja eram precisos severos cortes de gastos aumento de receitas e tributos e corte brusco da emissão de moeda e de títulos da dívida Ao mesmo tempo deverseia pro mover a desindexação da economia e a liberalização total de seus preços Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 103 Por fim tanto a proposta do Choque Heterodoxo quanto a da Reforma Monetária explicadas a seguir eram defendidas por alguns economistas da PUCRio e estavam baseadas em estudos econométricos que mostravam dois fatos estilizados O primeiro que o componente de realimentação pela inflação passada componente inercial era a principal causa da inflação do ponto de vista estatístico O segundo indicava que a influência sobre a inflação de varia ções no hiato do produto componente da Curva de Phillips da inflação era muito pequena Nesse sentido um hiato de produto de cerca de 15 reduziria a inflação em apenas 4 ou 6 ao ano Isso seria insignificante dada a dimen são da inflação no país além de ser politicamente insustentável Os economis tas questionavam também a relevância do déficit público como causa da infla ção Descontados os efeitos da correção monetária e cambial o déficit público no Brasil atingira apenas 30 do PIB Esse nível era semelhante ao verificado nessa época em países como Estados Unidos e França e inferior ao verificado na Itália e no Canadá países com inflações anuais muito inferiores às taxas brasileiras A ineficácia dos programas do FMI para estabilizar a economia brasileira na primeira metade dos anos 80 era vista como prova cabal de que a inflação brasi leira não era resultado de um sobreaquecimento da demanda em relação à estru tura da oferta A inflação seria resultado primordialmente de cláusulas de indexação que a perpetuavam ao longo do tempo Mas ao contrário dos econo mistas do PMDB que também acreditavam que o déficit público não era a prin cipal causa da inflação os economistas da PUC não acreditavam na viabilidade de um Pacto Social Essencialmente o argumento era de que o Brasil não dispu nha de uma estrutura política que permitisse acordos tripartites governo traba lhadores e empresários muito abrangentes sendo muito difícil evitar que deter minados grupos rompessem o Pacto12 O fim da inflação portanto passaria pela desindexação mas esta não ocorreria através de um acordo voluntário Do ponto de vista político existiam dois grandes atrativos nas propostas dos economistas da PUC O primeiro deles era prometer a estabilização dos preços sem adotar políticas restritivas de demanda Ao contrário seria possível até au mentar a oferta de moeda já que o fim da inflação traria consigo um natural processo de remonetização da economia durante os meses iniciais O outro atra tivo era seu caráter neutro do ponto de vista distributivo Embora a desindexação não trouxesse a solução para a má distribuição de renda do Brasil sua adoção poria salários e outras rendas em seus respectivos valores médios de equilíbrio daí a caracterização de choque neutro13 Posteriormente com o fim da infla ção melhoraria a situação dos menos abastados aqueles que mais sofrem com a inflação pois têm menor acesso a ativos indexados 104 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Para o economista Francisco Lopes o problema da estabilização poderia ser solucionado através de um pacto de adesão compulsória um congelamento de preços14 Já para Pérsio Arida e André Lara Resende o congelamento engessava a economia eliminando o mecanismo de autorregulação dos mercados via preços e causava várias distorções alocativas 15 A ideia alternativa que ficou conhecida como Proposta Larida em homenagem aos dois autores era desindexar a eco nomia através da introdução de uma moeda indexada que circularia paralelamen te à moeda oficial brasileira na época o Cruzeiro Os planos de estabilização da Nova República Cruzado Bresser e Verão seguiram a proposta de congelamen to ao passo que o Plano Real 1994 adotou a proposta Larida com algumas importantes modificações Por fim cabe aqui mencionar uma tese que não obstante não fazer parte do debate que existia préPlano Cruzado discute causas da inflação e sua relação com o déficit público Tratase da tese defendida por Franco sobre a estabiliza ção vivida pela Alemanha nos anos 1920 contemporânea ao lançamento do Plano Cruzado defendida em 198616 De acordo com esse autor diante de uma restrição externa extrema em função da obrigatoriedade do pagamento de elevadas reparações de guerra mas também de taxas de juros relativamente estáveis a despeito de uma inflação galopante a taxa de cambio alemã teria se tornado o instrumento chave para fechar as contas do Balanço de Pagamentos daquele país Para honrar os paga mentos e evitarreduzir a fuga de capitais a taxa de câmbio alemã se desvalori zava mais rapidamente do que o necessário para compensar o resultado da Ba lança de Transações Correntes Nesse contexto a elevação da taxa de câmbio constituíase em uma fonte de inflação de custos para economia Os choques eram recorrentes e cada vez mais elevados Entretanto o problema não se res tringia ao aumento dos preços dos produtos comercializáveis importados e exportados As elevações da taxa de câmbio se propagavam aos demais produ tos em função da indexação salarial existente Haveria portanto na Alemanha além de um fator de inflação de custos um conflito de rendas entre patrões e empregados conflito distributivo que juntos resultavam em inflação crescen te Devido ao fato de os salários reais se tornarem cada vez mais defasados pela própria aceleração inflacionária mas também pela existência de meca nismos ineficientes de indexação teria sido criada no país não uma inflação inercial mas sim uma espiral ascendente de preços As desvalorizações eram cada vez mais elevadas e os trabalhadores na luta por defender seus salários exigiam prazos de indexação cada vez mais curtos o que contribuía para a ex plosão inflacionária hiperinflação Diante desse quadro a solução para o fim da inflação passava pela fixação da taxa de câmbio mas também pela elevação Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 105 dos salários reais e pela redução da restrição externa suspensão do pagamento das reparações de guerra17 Ainda nesse diagnóstico a piora das contas fiscais não seriam a causa da inflação Elas se deterioravam na Alemanha em consequência da inflação pelo chamado Efeito Tanzi Este efeito ocorre quando se verifica um aumento do déficit público em função de uma perda real das receitas De fato em um contexto de elevada inflação é comum que os gastos se tornem indexados de forma mais eficiente do que as receitas gerando o déficit Essa situação pode ainda ser agravada pelo adiamento no pagamento dos impostos por parte da população quando não existe um sistema eficiente de multas com correção monetária As contas fiscais em consequência melhorariam naturalmente na medida em que a estabilização ocorresse pela recuperação do valor real das receitas do governo Anos mais tarde a história mostraria que o questionamento acerca das razões do fracasso dos planos do período 198589 ajudaria a criar um plano de desindexação muito mais sólido O Plano Real como veremos no próximo capítu lo conseguiu dar cabo a um problema essencial da economia brasileira a alta inflação mas isso se deu em um contexto de liquidez internacional muito mais favorável como será discutido Como na frase de Hobsbawn citada na epígrafe Os vencedores pensam que a história terminou bem porque eles estavam certos ao passo que os perdedores perguntam por que tudo foi diferente e essa é uma questão muito mais relevante A Inflação Inercial De acordo com Francisco Lopes a inércia inflacionária decorre da existência de contratos com cláusulas de indexação18 Numa economia indexada a tendên cia inflacionária tornase a própria inflação do período anterior e pode ser agrava da ocasionalmente por flutuações decorrentes de choques de oferta choques agrícolas choque do petróleo etc ou de choques de demanda causados por um descontrole fiscal por exemplo O ponto fundamental é que essas possíveis fontes de flutuação em vez de passageiras são incorporadas à tendência Mas como pode a simples reposição de salários e aluguéis pela taxa de infla ção passada ser per se uma causa da inflação Como esclareceu Simonsen se a situação inicial dos preços relativos for de desequilíbrio causado por um choque real a indexação ao recompor a estrutura de preços inicial tende a perpetuar preços que tomados todos ao mesmo tempo são incompatíveis com o equilíbrio de oferta e demanda da economia19 106 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 OS TRÊS COMPONENTES DA INFLAÇÃO De acordo com Simonsen 1974 a taxa de inflação em um período rt possui três componentes rt at brt1 gt Nessa equação at é a componente de inflação autônoma também chamada de componente de custos da inflação ou de componente dos choques de oferta Ou seja ela representa a influência de reajustes de preços decididos institucionalmente aumento de saláriomínimo desvalorização cambial decretada pelo governo aumento de impostos ou preços públicos etc ou a influência resultante de variações de preços causadas por fatores de natureza acidental tais como choques agrícolas ou choques do petróleo O componente brt1 é o fator de realimentação inércia da inflação repre sentando a influência da inflação do período anterior sobre a inflação corrente O parâmetro b constitui o coeficiente de realimentação isto é em que proporção a infla ção de um período se transmite ao período seguinte Exceto em períodos de hiperinflação quando o repasse pode ser superior a 1 supõese que 0 b 1 ou seja no máximo se transmite integralmente a inflação passada A clássica concepção de que um aumento da demanda não correspondido por um aumento da oferta será seguido de aumento dos preços encontrase representada por gt Essa componente de excesso de deman da tem ligação direta com o crescimento do produto Quando gt 0 o produto cresce à taxa de crescimento potencial da economia sem que haja nenhum excesso de de manda Quando gt 0 há um excesso de demanda agregada originado geralmente por descontrole fiscal ou monetário Analogamente gt 0 representa a influência de políti cas restritivas sobre a inflação com o produto crescendo abaixo do potencial Para compreender melhor a inflação inercial suponha que a inflação anual em t seja de 80 que b 09 e que gt at 0 rt 1 0 09 80 0 72 rt 2 0 09 72 0 648 Ou seja mesmo sem nenhuma pressão de oferta ou de demanda basta que a inflação seja alta em um ano para que ela permaneça bastante alta nos próximos anos Se b 1 a inflação se perpetua no tempo inércia pura e a taxa de inflação se estabi liza Quando gt at 0 e b 1 a inflação é puramente inercial e a taxa de inflação se torna constante ao longo do tempo até que ocorra um novo choque Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 107 Vejamos o caso da evolução do salário real no tempo com inflação constante Na data de dissídio os trabalhadores estabelecem seus salários nominais Como sabem que existe inflação reivindicam um valor real superior ao de equilíbrio já que ficarão sem aumentos até a data do próximo dissídio A trajetória dos salários ou aluguéis é tal que adquirem um valor real de pico na data do reajuste para então decrescer gradativamente ao valor médio e continuar decrescendo até um valor de vale no ponto que antecede o próximo reajuste Isso significa que o valor inicial dos salários ou aluguéis não corresponde ao valor de equilíbrio do mercado representado pelo salário real médio Assim a indexação ao retomar esse ponto inicial de pico reproduz uma situação de desequilíbrio para a eco nomia Esse desequilíbrio é compatibilizado através do tempo pelo aumento dos preços e consequente redução dos valores reais dos salários ou aluguéis O racio cínio é análogo para outras rendas contratuais O ponto crucial da inércia inflacionária é a assincronia dos picos de renda no tempo entre as diversas categorias da sociedade trabalhadores o governo e os empresários para simplificar É esta que permite certa estabilidade no patamar inflacionário Se todos reivindicassem seus respectivos picos de rendimento si multaneamente o resultado para a economia seria a hiperinflação Ao contrário se todos fixassem seus rendimentos no vale tenderia a haver uma deflação com recessão A única posição sustentável simultaneamente para a economia como um todo é aquela em que os rendimentos se encontram todos em seus patamares médios Esse era um ponto crucial para a sustentabilidade do programa de desindexação Ou seja era preciso fazer a conversão de todos os contratos da economia pelo seu valor médio isto é pelo seu valor de equilíbrio Para evitar que as rendas contratuais fizessem a transição para uma economia desindexada em valores de picos ou de vales insustentáveis política ou economicamente salários aluguéis preços administrados pelo governo e todos os outros contratos indexados deveriam ser fixados com base nos preços reais médios observados no período de reajuste Se fosse dado aos agentes o direito de escolher o ponto da conversão todos optariam pela conversão no pico e o resultado para o siste ma seria a explosão inflacionária O COMPORTAMENTO DAS RENDAS CONTRATUAIS NUMA ECONOMIA INDEXADA O salário ou qualquer outra renda contratual real médio para um determinado período Vt depende de três variáveis do pico de salário real V da magnitude do intervalo de reajuste q e da taxa de inflação no período αt Vt V αt θ V Simonsen 108 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 1974 e Lopes 1986 Quanto maior a taxa de inflação menor o ângulo αt ver gráfico e menor o salário real quanto menor o período de reajuste q maior o salário real por fim quanto maior o valor de pico V maior o salário real no período t A dinâmica da inflação é tal que supondo uma economia na qual a taxa de inflação possua um comportamento linear o salário real cai durante o intervalo de tempo entre reajustes q para então recompor na data de dissídio ou revisão contratual o seu valor de pico V A regra de recomposição de 100 da inflação passada na data de dissídio não garante salários reais médios constantes De fato se θ e V permanecerem constantes uma aceleração da inflação corrente α1 α2 implica redução dos salários médios reais como mostra o gráfico a seguir Se Vt é função de αt θ e V para compensar o efeito de um aumento da taxa de inflação redução de αt é preciso ou elevar os picos ou diminuir o período de reajuste ou uma combinação dos dois fatores que mantenha o salário real médio ao longo de vários períodos constante Há dois pontos finais que devem aqui ser ressaltados O primeiro deles é uma tentativa de taxonomia dos diagnósticos de inflação O segundo é uma advertên cia teórica quanto ao modelo de formação de expectativas subjacente à teoria da inflação inercial O Plano Cruzado é geralmente referido como um plano heterodoxo para se contrapor aos diagnósticos ortodoxos As teses ortodoxas veem a inflação essencialmente como o resultado de um excesso de demanda provocado em geral por um governo que gasta além do que arrecada financiando seus gastos através da expansão monetária20 Embora os ortodoxos sempre enfatizem a exis tência de inflação de demanda não se trata propriamente de negar a possibilida de de eventuais focos de custos que levem a alta de preços como por exemplo quebras de safras agrícolas ou pressões de custos associadas a sindicatos que reivindicam salários acima de seus ganhos de produtividade O ponto dos autores V Vt α1 α2 θ Salário real t Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 109 ortodoxos é que as pressões de custos só se traduzem em inflação porque o governo as sanciona através da expansão monetária passiva Pressões de custos deveriam se materializar apenas em mudanças temporárias de preços relativos e jamais em processos inflacionários Nesse sentido se estamos diante de uma economia cronicamente inflacionária ou o governo está provocando a in flação ou está sendo com ela conivente sancionando a alta de preços por uma política monetária passiva Assim a solução para o fim da inflação é indubitavelmente o ajuste fiscal acompanhado de política monetária restritiva Os ortodoxos mais pragmáticos admitem a existência de rigidez em alguns pre ços e portanto de que o combate a inflação poderá resultar em algum sacrifí cio do produto Este será porém um mal necessário para a recuperação da saúde da economia As chamadas teses heterodoxas de inflação em contraposição admitem a possibilidade teórica de inflação de demanda melhor traduzida na frase de que acima do pleno emprego expansões fiscais geram inflação Todavia enfatizam que no mundo real e em particular em economias em desenvolvimento onde a mobilidade dos fatores é menor e existem gargalos de oferta estamos fre quentemente diante de inflações de custos que se transformam em processos inflacionários pela existência do conflito distributivo21 A majoração de custos pode como na visão ortodoxa ser circunstancial caso em que provocam ape nas uma mudança temporária de preços relativos Mas em geral são pressões recorrentes que revelam problemas estruturais da economia desequilíbrios estruturais do Balanço de Pagamentos estruturas agrícolas ineficientes in fraestrutura inadequadas gargalos setoriais de oferta que aliados a rigidez de pre ços fazem com que excessos de demanda setoriais se transformem em elevações gerais de preços estruturas oligopolizadas que usam o aumento de Markup infla ção de margens como fonte de financiamento para a expansão da produção inexistência de um mercado de crédito e de capitais desenvolvido etc22 Nessa visão as pressões de custos ou de demanda quando se está acima do pleno emprego são fonte de aceleração inflacionária porém a inflação adquire um caráter inercial pela existência de um conflito distributivo latente ou insti tucionalizado e tende a se manter constante Cabe porém advertir que ainda que institucionalizado por cláusulas de indexação contratuais a infla ção que tem por origem o conflito distributivo pode se acelerar Isso ocorre como vimos quando os trabalhadores reivindicam o encurtamento dos perío dos de reajustes Diferentemente dos ortodoxos há uma ênfase nos efeitos da inflação sobre a distribuição de renda eou em problemas reaisestruturais da economia Nessas condições a expansão monetária é vista primordialmente como acomodatícia 110 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 portanto é um resultado e não a causa última da inflação Para combater esse tipo de inflação cortes fiscais e monetários causam apenas sacrifício do produto sem eliminar as verdadeiras causas da inflação Mais do que isso é preciso que a inflação deixe de ser primordialmente inercial o que passa pela desindexação da economia para que a política fiscal e monetária se tornem novamente eficientes no combate à inflação23 No diagnóstico da inflação inercial do Plano Cruzado a tese foi da existência não de problemas estruturaisreais da economia mas sim o da existência de cláu sulas de indexação contratual que perpetuavam a inflação De toda forma a ênfa se na inconsistência da renda desejada entre os agentes e a negação da importân cia do desequilíbrio do setor público como a causa última da inflação fazem do Plano Cruzado um plano heterodoxo A segunda advertência é que se costuma associar a inflação inercial com mo delos de inflação com expectativas adaptativas isto é em que os agentes olham para a inflação passada na hora de inferir preços futuros Todavia existem mo delos que reproduzem a inércia inflacionária com expectativas racionais onde a inflação esperada pelo público é igual à esperança matemática da inflação Nes se caso a inflação passada é a melhor previsão para a inflação futura Em outras palavras olhar para o comportamento passado seria o racional o que no caso sig nifica não desperdiçar informações e ter capacidade de na média inferir correta mente o valor futuro das variáveis da economia A identificação da teoria inercialista com a escola de expectativas adaptativas é portanto recorrente mas não preci sa Tampouco acreditamos ser apropriada a visão de que a inflação inercial é in dependente do estado de expectativas24 Isso porque as cláusulas de indexação periódica dos contratos sofrem revisões quando mudam as expectativas inflacio nárias permanecendo as mesmas apenas quando se espera que a inflação seja relativamente constante O Plano Cruzado O Plano Cruzado só foi adotado no segundo ano do governo Sarney pelo mi nistro da Fazenda Dílson Funaro que substituíra Francisco Dornelles em agosto de 1985 Dentre as propostas ressaltadas anteriormente o presidente Sarney adotou a proposta o Choque Heterodoxo de Francisco Lopes Assim veio a público no dia 28 de fevereiro de 1986 o conteúdo do Plano Cruzado25 O Plano Cruzado tinha várias características semelhantes ao Plano Austral implementado na Argentina um ano antes Todavia enquanto o Brasil se encontrava em uma situação bastante positiva do ponto de vista do produto a Argentina entrou no Plano Austral em uma situação de retração econômica Analiticamente existiam quatro grandes grupos de medidas no Plano Cruzado Reforma Monetária e Congelamento ficou estabelecido o cruzado como o novo padrão monetário nacional à paridade de Cr1000 Cz1 A mudança tinha basicamente dois propósitos 1 criar a imagem de uma nova moeda forte e 2 permitir a intervenção nos contratos já que ficava estabelecida uma nova unidade monetária Os preços de todos os produtos ficavam congelados a partir de 28 de fevereiro e a taxa de câmbio vigente no dia anterior ao Plano ficou igualmente fixa Para o controle do congelamento foi criada a Tabela da Sunab Superintendência Nacional de Abastecimento e Preços que consistia numa lista de preços a ser respeitada sob a vigilância da população designada fiscal do presidente As instituições que não respeitassem o tabelamento de preços seriam multadas através de denúncia pública como crime contra a economia popular Desindexação da Economia as Obrigações Reajustáveis de Tesouro Nacional ORTNs criadas em 1964 no Paeg foram extintas e substituídas pelas Obrigações do Tesouro Nacional OTN cujos valores ficaram congelados por um ano Ficava proibida terminantemente a indexação de contratos com prazos inferiores a um ano Todas as obrigações financeiras continuavam a ser denominadas na velha moeda cruzeiro que era desvalorizada diariamente em relação ao cruzado através de uma Tablita de conversão O objetivo desta era acabar com o problema da expectativa de inflação embutida nas obrigações financeiras evitando transferências de renda entre credores e devedores que seriam especialmente graves em caso de papéis com rendimentos nominais préfixados A Tablita convertia valores em cruzeiros para cruzados a uma taxa de 045 ao dia o que correspondia à média diária da inflação apurada entre dezembro de 1985 e fevereiro de 1986 Índice de Preços e Cadernetas de Poupança houve deslocamento do período de apuração do índice de preços ao consumidor IPCA que passou a ser denominado Índice de Preços ao Consumidor IPC O objetivo era eliminar a contaminação do índice pela inflação do mês de fevereiro As cadernetas de poupança passaram a ter rendimentos trimestrais e não mensais Aparentemente o intuito dessa medida era evitar o fenômeno da ilusão monetária queda do rendimento nominal e consequente despoupança Política Salarial os salários em cruzados deveriam ser calculados pela média dos últimos meses setembro de 1985 a fevereiro de 1986 em valores correntes Para faze a conversão foi divulgada uma tabela que trazia valores corrigidos a preços de fevereiro Os salários ficavam oficialmente congelados podendo os empresários decidir por aumentos caso a caso através de 112 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 negociação Os dissídios passaram a ser anuais com correção inferior a 100 de 60 sobre a variação acumulada do custo de vida Foi concedido a título de abono um aumento de 8 para todos os assalariados e um aumen to de 16 para o saláriomínimo27 Para evitar que os trabalhadores acumu lassem perdas foi criado ainda o gatilho salarial que garantia a correção imediata dos salários sempre que a inflação acumulasse 20 A ideia era endogeneizar o período de reajuste escala móvel de forma a proteger os salários reais médios de qualquer inflação além do nível que aciona o gati lho O reajuste porém não poderia exceder 20 ainda que a variação acu mulada do IPC superasse esse percentual sendo o excedente computado nos reajustes subsequentes O sucesso inicial do Plano Cruzado foi estrondoso Os índices de preços ao consumidor que em fevereiro de 1986 estavam em torno de 15 ao mês baixa ram para praticamente zero nos meses subsequentes Como a manchete de al guns jornais sintetizava o dragão da inflação era de papel O movimento de oposição ao Plano iniciado pelas duas principais centrais sindicais CUT e CGT imediatamente após seu anúncio foi rapidamente esva ziado As primeiras pesquisas de opinião indicavam índices de apoio ao presiden te perto da unanimidade Os fiscais do Sarney denunciavam qualquer desres peito aos preços tabelados Em vez da recessão do desemprego e do arrocho salarial previstos pela oposição ocorreu exatamente o contrário Segundo dados do IBGE houve crescimento de 20 nos postos de trabalho criados no primeiro quadrimestre de 1986 contra igual período de 1985 O único setor que mostrou queda expressiva do emprego foi o setor bancário em que houve a extinção de cerca de 100 mil vagas Porém essa redução já era esperada devido ao fim dos ganhos com o float inflacionário dos bancos A taxa de desemprego caiu de 44 em março para 38 em junho Além da expansão do emprego o temor de interromper a produção diante da explosão de consumo que se seguiu ao Plano fez com que alguns empresá rios concedessem aumentos salariais adicionais aos do abono sob ameaça de greve28 O problema é que essa aceleração do consumo se deu sobre uma de manda já aquecida De fato o produto industrial tinha crescido 83 em 1985 O nível de utilização de capacidade que ao final de 1985 já estava elevado para os padrões dos anos anteriores começou a crescer rapidamente Ao con trário do que dizia a tese da inflação puramente inercial a inflação antes do Plano já estava se acelerando29 A demanda já estava crescendo e esse movi mento foi intensificado após o lançamento do Cruzado Nos primeiros trimes tres de 1986 o nível de utilização passou para 81 e atingiu 86 no quarto Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 113 trimestre de 1986 A produção de bens de consumo durável mais sensível à queda dos juros aumentou 332 na comparação de junho de 1986 com junho de 1985 e essa pressão de demanda não logrou ser suavizada por um aumen to de importações como veremos No que se refere à evolução das contas fiscais Varsano traz uma análise deta lhada chamando atenção para a melhora nas contas públicas que ocorre no ime diato pósestabilização no Brasil30 Ele observa aliás que essa é uma característica comum em momentos de estabilização seja em 1996 1990 e 1994 em nosso país a semelhança de outras experiências internacionais Utilizando os dados apurados a partir das Contas Nacionais acima da linha e comparando os dados de 1986 contra 1985 verificase um aumento da poupança do governo de virtualmente zero para 28 do PIB O resultado se deve basicamente a uma maior receita tributária que passou de 2381 do PIB para 2650 impulsionada pelo maior crescimen to da economia e do fim do Efeito Tanzi Houve também forte redução das despe sas com juros reais embora os gastos não financeiros tenham se elevado O resulta do foi praticamente a manutenção das despesas totais que passaram de 2381 do PIB em 1985 para 2370 em 1986 Esses dados contrariam a visão de que teria ocorrido um enorme agravamento da situação fiscal no ano do Plano Cruzado En tretanto os resultados fiscais positivos do ano foram rapidamente revertidos já em 1987 tendo se observado poupanças negativas até 1989 quando atingiu 572 do PIB segundo a mesma fonte31 A outra suposição dos criadores do Plano era de que a oferta de moeda poderia crescer de forma a acomodar a nova demanda por moeda sem que isso tivesse quaisquer impactos inflacionários Logo se tornou claro porém que o governo tinha provocado uma expansão exagerada da oferta de moeda As taxas de juros reais se tornaram negativas e ocorreu um processo de valorização expressiva dos ativos financeiros Bolsas de valores ativos reais e o ágio no mercado paralelo de dólar subiram consideravelmente A redução das taxas de juros estimulou ainda mais a expansão do crédito levando a um boom de consumo comuns em quais quer estabilizações mas aqui agravados pelos abonos salariais concedidos e pelo próprio temor de que a estabilização fosse passageira Diante de uma demanda muito aquecida cedo começaram a surgir os sinais de desabastecimento da economia Produtos que foram congelados com defa sagem em relação à média do período anterior foram os primeiros a desaparecer das prateleiras Esse foi o caso dos produtos que no dia 28 de fevereiro esta vam em promoção Além desses surgiam problemas no preço de produtos da cesta básica ficando a margem de comercialização diferença entre os preços de varejo e de atacado praticamente nula Por fim aço combustíveis tarifas públicas e outros produtos também mostraram defasagens dos preços em rela 114 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 ção aos custos Começaram a surgir filas e com cada vez maior frequência o fenômeno do ágio A equipe econômica do governo logo percebeu os perigos embutidos no su peraquecimento da economia Mas politicamente o descongelamento era mui to difícil de ser aceito Na realidade descongelar era tarefa também complicada do ponto de vista econômico Um descongelamento parcial seria difícil de admi nistrar já o descongelamento total poderia acionar o gatilho salarial Nesse contexto a equipe econômica começou a se dividir Alguns defendiam a libera ção de apenas parte dos preços outros queriam um novo empréstimo junto ao FMI devido ao surgimento de problemas na balança comercial resultantes do próprio boom de consumo e havia ainda os que defendiam que tudo não passava de uma bolha de um surto de consumo passageiro Em meio a essas desaven ças surgiu o Cruzadinho lançado em 23 de julho de 1986 O Cruzadinho consistia num pacote fiscal para desaquecer o consumo e ao mesmo tempo financiar um plano de investimentos em infraestrutura e metas sociais considerado prioritário pelo presidente Sarney Os aumentos de preços provocados pelo pacote porém foram expurgados do índice oficial de inflação a fim de evitar o acionamento do gatilho salarial O descontentamento com o pacote foi geral era insuficiente para desaquecer o consumo e gerou poucos recursos para financiar o programa de investimentos anunciado pelo governo A insatisfação da população que já vinha crescendo com os problemas do ágio e do desabastecimento aumentou ainda mais com o expurgo do índice de preços oficial Diante do desabastecimento o governo passou a recorrer às importações Mas devido à baixa tradição brasileira de importar muitos problemas ocorreram a exemplo do congestionamento nos portos e demora na entrega dos produtos32 Na realidade nos primeiros meses do plano os superávits da balança comercial permaneceram Essa situação se alterou a partir do segundo semestre com a queda das receitas de exportação e o aumento das importações em função da defasagem cambial em termos reais uma vez que o câmbio estava congelado mas havia inflação e do rápido crescimento do produto Em outubro o governo decretou uma desvalorização do cruzado de 18 e anunciou uma política de minidesvalorizações eventuais baseadas em um indicador da relação câmbiosa lários Criouse expectativa de uma desvalorização ainda maior o que se tradu ziu em aumento do ágio no mercado paralelo de dólar antecipação das importa ções adiamento das exportações e consequentemente em uma deterioração ainda maior das contas externas Mas apesar de todos os problemas da economia o PMDB foi o partido ven cedor nas eleições de novembro de 1986 conquistando o poder nos principais Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 115 estados brasileiros Uma semana após as eleições quando ainda se contabilizavam os votos foi anunciado o Cruzado II deixando a percepção de que o adiamento de medidas restritivas tinha sido mero oportunismo político O Cruzado II era um novo pacote fiscal com o objetivo de aumentar a arreca dação em 4 do PIB O governo anunciou o aumento de impostos indiretos em produtos da ponta do consumo automóveis cigarros e bebidas A ideia do governo consistia em aumentar basicamente preços de bens finais com o obje tivo de evitar repasses ao longo da cadeia produtiva Entretanto além desses haviam sido autorizadas remarcações nas tarifas de energia elétrica telefones e tarifas postais33 O governo ainda tentou expurgar novamente os aumentos mas isso se tornou politicamente inviável O Cruzado II foi assim a válvula de escape para o abandono do congelamen to Os preços começaram a ser corrigidos e a taxa mensal de inflação em janeiro de 1987 atingiu 168 acumulando mais de 20 desde março de 1986 A consequência foi o acionamento do gatilho salarial O fim oficial do Plano Cru zado ocorreu em fevereiro de 1987 com a decretação da extinção do congela mento dos preços Finalmente com a expressiva piora das contas externas foi decretada em fevereiro de 1987 moratória dos juros externos o que diminuiu ainda mais a entrada de recursos externos no país Pouco tempo depois em abril Dílson Funaro e sua equipe pediram demissão De acordo com os próprios pais do Cruzado houve vários erros na con cepção e na própria condução do Plano a saber 1 o diagnóstico de que a inflação era puramente inercial estava equivocado Antes da introdução do Plano a inflação já estava se acelerando 2 os abonos salariais contribuíram para reforçar a explosão de consumo que normalmente ocorre após a estabiliza ção 3 a condução das políticas monetária e fiscal foi excessivamente frou xa o que poderia ter evitado o aquecimento de demanda 4 o congelamento durou demasiadamente 11 meses eram previstos inicialmente apenas três meses 5 diferentemente dos salários os preços foram congelados em seus níveis correntes e não médios introduzindo diversas distorções de preços rela tivos 6 o gatilho salarial reintroduziu e agravou a questão da indexação dos preços 7 a chamada economia informal ficou fora do congelamento o que contribuiu para desalinhar ainda mais os preços relativos 8 a manutenção do câmbio fixo de fevereiro até novembro somada ao crescimento da demanda fez com que as contas externas se deteriorassem e 9 a existência de uma defasagem nos preços públicos no momento do congelamento piorou a situação fiscal do governo34 Dessa forma nos planos que se seguiram ao Cruzado o governo Sarney procurou não repetir os erros citados O resultado porém es teve longe de ser satisfatório 116 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Os Planos Bresser e Verão O ministro Dílson Funaro foi substituído na pasta da Fazenda por Luís Carlos BresserPereira professor da FGVSP que anunciou no dia 12 de junho de 1987 um novo plano de estabilização O Plano Bresser objetivava basicamente pro mover um choque deflacionário na economia buscando evitar os erros do Plano Cruzado A inflação foi diagnosticada como inercial e de demanda e em consequência o plano foi concebido como híbrido contendo elementos hetero doxos e ortodoxos Pelo lado do diagnóstico ortodoxo as políticas fiscal e monetária ao contrário do ocorrido no Cruzado seriam ativamente usadas contra a inflação Os juros reais positivos serviriam para contrair o consumo e também evitar a especulação com estoques Pretendiase reduzir o déficit público através de aumentos de tarifas eliminação do subsídio do trigo corte de gastos e como posteriormente anunciado corte de investimentos públicos Mas para evitar o problema da de fasagem dos preços públicos e administrados ocorrido anteriormente foram de cretados diversos aumentos pouco antes do anúncio do congelamento eletrici dade combustíveis aço telefone etc Não houve tampouco tentativas de expur go como as ocorridas no Cruzadinho No entanto todos os aumentos efetuados foram computados no índice de junho a fim de evitar a contaminação do primei ro índice pósplano e como no lançamento do Cruzado houve deslocamento da base do índice oficial A inflação de maio foi apenas parcialmente reposta ficando estabelecido que o resíduo seria pago em seis parcelas mensais a partir de setembro A inflação dos 12 primeiros dias de junho impulsionada pelos aumen tos de preços públicos e administrados porém não foi reposta Do lado heterodoxo foi decretado um congelamento de preços e salários no nível vigente quando do anúncio do Plano a ser realizado em três fases 1 congelamento total por três meses 2 flexibilização do congelamento e 3 descongelamento Os salários ficavam indexados a uma nova base a Unidade de Referência de Preços URP que era prefixada a cada três meses com base na taxa de inflação média geométrica dos três meses precedentes35 Com o obje tivo de acabar com o gatilho salarial sem que se gerasse uma crise política foi introduzido através da URP um esquema em que se garantia a correção mensal mas ao mesmo tempo aumentava a defasagem entre a inflação do mês e seu repasse para os salários Consequentemente se a inflação se acelerasse ou desacelerasse a variação seria suavizada pela média Para evitar deterioração das contas externas semelhante à verificada nos primeiros meses do Plano Cruzado a taxa de câmbio não foi congelada Foi também necessária a criação de uma nova Tablita e de regras para os contratos de aluguéis Admitiamse porém isenções na aplicação da Tablita e não foi criada uma nova moeda Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 117 O Plano Bresser teve certo sucesso inicial na redução da inflação Diferente mente do Cruzado todavia nem pretendia nem obteve inflação próxima de zero nos primeiros meses A inflação mensal oficial medida pelo IPC baixou de 261 em junho para 31 em julho e 64 em agosto Após o fracasso do Cruzado porém o congelamento pretendido pelo governo não foi respeitado Diante do temor de um novo congelamento houve remarcações preventivas de preços que contribuíram para aumentar os desequilíbrios entre preços relativos Além disso a flexibilização anunciada contribuiu para que os aumentos decretados pelo governo no início do plano fossem repassados para outros preços Acordos sala riais firmados com categorias do funcionalismo acabaram por minar também a redução do déficit público pretendida pelo governo e contribuíram para a ele vação da taxa mensal de inflação que atingiu 14 em dezembro de 1987 pelo índice oficial O melhor resultado partiu das contas externas com a flexibilização do câmbio Diante porém da resistência à proposta de reforma tributária e com a crescente insatisfação da população o ministro BresserPereira pediu demissão sendo substituído por Maílson da Nóbrega funcionário do Banco do Brasil em janeiro de 1988 O novo ministro repudiou as ideias heterodoxas de combate à inflação e pro pôs uma política ortodoxa gradualista com o intuito de estabilizar a inflação em 15 ao mês e reduzir também gradualmente o déficit público As propostas ganharam a alcunha de Política do Feijão com Arroz que se baseava no conge lamento dos valores nominais dos empréstimos do setor público e na contenção salarial do funcionalismo público A taxa de inflação no primeiro trimestre de 1988 ficou próxima ao pretendido pelo governo mas os aumentos de preços públicos e um choque agrícola desfavorável fizeram com que os preços se acele rassem no segundo semestre Além disso na prática a política monetária não logrou ser contracionista devido aos megassuperávits da balança comercial que se acumularam Por todos esses fatores em julho de 1988 a variação do IPC no mês atingiu 24 realimentando as discussões acerca do caráter inercial da infla ção brasileira Uma importante mudança ocorrida ainda nesse período foi o fim da moratória do pagamento dos juros da dívida externa decretada ao final de fevereiro de 1988 O fato mais relevante de 1988 sem sombra de dúvida foi a promulgação da nova Constituição do Brasil batizada de Constituição Cidadã pelo deputado Ulysses Guimarães então Presidente da Assembleia Nacional Constituinte Para firmar sua posição de ruptura em relação ao regime militar recentemen te superado a Carta de 1988 qualifica como crimes inafiançáveis e insuscetíveis de graça ou anistia a prática da tortura e como crime inafiançável e imprescritível a ação de grupos armados civis ou militares contra a ordem constitucional e o 118 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Estado Democrático Dentre suas diversas conquistas citase a formalização da jornada de trabalho de 8 horas diárias e 44 semanais a formalização do direito ao décimo terceiro salário do direito ao aviso prévio da licença maternidade licen ça paternidade e do direito de greve O ponto mais relevante da nova carta foi a prioridade dada aos direitos sociais o que se manifesta inclusive na própria ordenação dos capítulos do Novo Texto De fato os direitos sociais se tornaram o segundo título da Constituição Direitos e Garantias Fundamentais à fren te inclusive do referente a Organização do Estado A carta reconhece a saúde a educação proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados como direitos de todos e não como serviços a serem prestados Apesar dos diversos avanços em relação aos direitos do ponto de vista econô mico a nova Constituição afetou severamente a capacidade de o Governo Cen tral controlar as contas públicas principalmente por três fatores crescimento da vinculação de receitas do governo redução da participação dos gastos federais no total do gasto público diminuindo com isso a sua capacidade de controlar os dispêndios e incremento das despesas com a Previdência36 O insucesso do gradualismo da política do feijão com arroz no combate à inflação levou a uma radicalização das propostas de desindexação que resulta ram no anúncio em 14 de janeiro de 1989 do Plano Verão Assim foram extin tos todos os mecanismos de indexação inclusive a Unidade de Referência de Preços URP que ao atrelar os salários aos preços com defasagem era uma grande força de contenção da aceleração inflacionária O novo Plano foi anun ciado também como um programa híbrido que continha elementos ortodoxos como redução de despesas de custeio reforma administrativa para reduzir custos limitações a emissões de títulos pelo governo e medidas de restrição de crédito e heterodoxos congelamento de preços e salários Novamente como havia ocorrido no Cruzado houve mudança na unidade monetária nacional sendo criado o cruzado novo correspondendo a mil cruza dos A nova moeda foi estabelecida como equivalente ao dólar na paridade 11 Mas ao contrário do primeiro plano e também do Plano Bresser não foram decre tadas novas regras de indexação sendo o congelamento anunciado por tempo indeterminado para evitar dessa vez o que foi visto como erro do Plano Bresser Diferente dos Planos anteriores preocupados com a neutralidade distributiva o Verão permitiu a transferência de rendas entre credores e devedores ao não ins tituir regras para a conversão das dívidas pósfixadas A OTN e a OTNfiscal que serviam de indexadores para os papéis pósfixados foram congeladas e extin tas O último reajuste realizado pelos indexadores desconsiderou os 13 primeiros dias de janeiro Além disso pela terceira vez na Nova República houve mudança no período de apuração do índice oficial de inflação e assim como no Plano Bresser Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 119 foram decretados aumentos prévios de preços públicos e tarifas Com isso pro curavase corrigir as receitas do governo pela inflação acumulada desde o último reajuste e ainda deixar margem para uma eventual inflação residual que ocorresse até o fim do congelamento Como 1989 seria um ano de eleições presidenciais e também devido ao des crédito do governo após tantas tentativas frustradas de estabilização o ajuste fiscal na prática não ocorreu Além disso os elevados juros praticados foram incapazes de conter o movimento de antecipação do consumo movido pelo te mor de explosão dos preços após o fim do congelamento Os trabalhadores insa tisfeitos com as sucessivas perdas implícitas nas mudanças de índices começa ram a reivindicar reposições salariais Do ponto de vista da eficácia do Plano Verão a inflação baixou no primeiro mês de sua implementação fevereiro mas já em março entrou em rota ascen dente Agora sem nenhum mecanismo de coordenação de expectativas devido à extinção dos indexadores cada agente olhava o índice que melhor lhe convinha e os períodos de reajuste de preços foram sistematicamente reduzidos O resul tado para a economia foi um grande aumento da inflação que ultrapassou 80 ao mês no começo de 1990 O Anexo traz uma comparação entre as principais medidas de cada um dos Planos inclusive da Política do Feijão com Arroz embora esta não possa ser considerada propriamente um Plano mas sim uma estratégia de combate à inflação O Comportamento da Economia no Período de 19851989 A Tabela 52 sintetiza o desempenho de alguns dos principais indicadores macroeconômicos no período de 198589 Chama atenção antes de tudo a taxa de inflação média de mais de 470 ao ano A repetição dos sucessivos planos se mostrou ser um total equívoco Entretanto no período da Nova República o crescimento médio do PIB ficou em 43 uma taxa relativamente alta se comparada com o restante da década Os fatores determinantes do nível de atividade porém variaram bastan te ao longo do período Em 1986 durante o Plano Cruzado foi a indústria que liderou o crescimento do produto apresentando uma expansão de quase 12 em relação ao ano ante rior Como seria de se esperar em momentos de estabilização através de uma âncora nominal no caso o congelamento de todos os preços e do câmbio a expansão se deu sobretudo em bens de consumo duráveis mas também em investimentos As exportações do período tiveram o pior desempenho diminu 120 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 indo 11 em relação a 1985 De fato a produção doméstica se voltou para satisfação do consumo interno cujas vendas se expandiram a uma taxa de 228 nos primeiros seis meses de 1986 contra igual período do ano anterior Tabela 52 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19851989 médias anuais por período 198589 Crescimento do PIB aa 43 Inflação IGP dezdez aa 4717 FBCF PIB a preços correntes 225 Tx de cresc das exportações de bens US correntes aa 49 Tx de cresc das importações de bens US correntes aa 56 Balança comercial US milhões 13453 Saldo em conta corrente US milhões 359 Dívida externa líquidaExportação de bens 38 Fonte Elaboração própria com base em dados do Apêndice Estatístico ao final do livro Em contraposição ao ocorrido em 1986 ao longo de 1987 Plano Bresser foi a agropecuária expansão de 15 que garantiu um desempenho positivo do PIB que cresceu 35 Já a perda de poder aquisitivo dos salários e os juros reais mais elevados em relação ao ano anterior desestimularam as vendas do comér cio e da indústria Outro importante fator que impediu a queda do produto foi a expansão das exportações no período O desaquecimento da demanda interna aliado à flexibilização do câmbio permitiram a recuperação das vendas ao exterior O ano de 1988 por sua vez quando foi implementada a chamada política do feijão com arroz foi o de pior desempenho da economia 01 PIB No caso a FBCF foi o item que apresentou pior desempenho taxa de crescimento real em relação ao ano anterior retraindose em quase 5 Como no ano anterior foi o bom comportamento das exportações que impediu uma queda mais expressiva do produto Olhando a expansão do PIB concluise que na média foram as exportações crescendo mais de 6 aa que puxaram o crescimento entre 1985 e 1989 à exceção do período relativo ao Cruzado As vendas externas foram beneficiadas pela maturação de projetos relativos ao II PND mas também pela própria queda da demanda interna a partir de 1987 e pelo bom desempenho da economia mundial Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 121 O crescimento do setor de serviços acima da indústria e da agricultura Tabe la 53 deve ser atribuído somente ao bom desempenho verificado em 1986 quando as vendas foram impulsionadas pelo Plano Cruzado Da mesma forma o bom comportamento em média de bens de capital e bens de consumo duráveis está fortemente influenciado pelo resultado daquele Plano No que se refere às contas externas é visível a melhora da balança comercial que passa de uma média de US54 bilhões no período de 198184 para US135 bilhões ao ano entre 198589 Como é natural as importações no período da Nova República apresentaram forte correlação com o comportamento da econo mia Assim no ano de 1986 elas se expandiram quase 30 caindo com o desaquecimento do PIB nos anos seguintes Consequentemente o saldo da Ba lança Comercial se manteve na média próximo a US135 bilhões Tabela 54 com resultado ligeiramente superior ao obtido em 1984 tido como excelente As transações correntes na média registraram um déficit da ordem de US360 milhões em virtude da piora do resultado da conta de serviços em relação aos níveis verificados em 1984 Deve ser ressaltado entretanto que esse comporta mento se deve novamente ao ocorrido no Plano Cruzado quando as balanças Comercial e de Serviços tiveram expressiva piora Já a entrada de capitais se viu Tabela 53 Crescimento do PIB por principais componentes 19851989 ao ano Consumo Final 38 FBCF 48 Exportações 63 Importações 61 PIB 43 Agricultura 37 Indústria 41 Serviços 48 Indústria Categorias de Uso Bens de capital 57 Bens intermediários 33 Bens de consumo duráveis 63 Bens de consumo não duráveis 34 Fonte Elaboração própria com base em dados do Apêndice Estatístico ao final do livro 122 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 bastante prejudicada pelos sucessivos planos que afastaram os investidores ex ternos do Brasil Por fim quanto aos resultados fiscais o resultado primário do governo piorou sucessivamente até 1987 teve ligeira recuperação em 1988 e voltou a piorar em seguida A melhora de 1988 entretanto tem pouco significado Como já foi dito a política de feijão com arroz enfatizava uma política fiscal contracionista e o uso de juros reais elevados para combater a inflação Além da eficácia discutí vel desses instrumentos para o controle da inflação da época houve ainda um reflexo negativo nas contas públicas pelos elevados juros como pode ser visto na Tabela 55 Tabela 54 Balanço de Pagamentos 19851989 saldos médios anuais em US milhões Balança comercial FOB 13453 Serviços e rendas líquido 13938 Transferências unilaterais 125 Transações correntes 359 Conta capital e financeira 683 Investimento estrangeiro direto 1156 Investimento estrangeiro em carteira 411 Outros 62 Erros e omissões 552 Resultado do balanço 229 Fonte Elaboração própria com base em dados do Banco Central Tabela 55 Necessidades de Financiamento do Setor Público 19851989 PIB 1985 1986 1987 1988 1989 Déficit operacional 47 36 57 48 69 Resultado primárioa 27 16 10 09 10 Juros reais líquidos 74 52 47 57 59 Fonte Giambiagi e Além 1999 a Déficit Primário Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 123 Em relação ao período como um todo podese dizer que a queda da carga tributária aliada a um aumento de gastos correntes fizeram com que as contas fiscais apresentassem expressiva deterioração chegando a quase 7 de déficit operacional em 198937 Os efeitos perversos da inflação sobre a distribuição de renda podem ser ob servados pela constatação de que a preços de 2008 o primeiro decil da distri buição sofreu uma queda da renda média de 13 comparando o nível de 1989 com o de 1985 enquanto o último decil teve um incremento de renda de 25 no mesmo período Conclusões Em 1984 o Brasil vivia o sonho de que a democracia resolveria todos os problemas do país A campanha das Diretas Já e mesmo a eleição de Tancredo Neves ainda que pela via indireta foram marcadas pela esperança de que o país reencontraria os caminhos do crescimento e promoveria ao mesmo tempo o fim da inflação e a redistribuição de renda Do ponto de vista macroeconômico o Brasil dispunha de algumas vantagens em relação à situação vivida no início dos anos 80 Por exemplo as contas externas apresentavam significativo supe rávit comercial e a situação da liquidez internacional havia melhorado em rela ção à crise vivida após a moratória do México em 1982 As contas fiscais tam bém se encontravam em posição melhor e a maturação dos investimentos rea lizados no II PND dava ao país sob a ótica da oferta de bens de capital poten cial para crescer Nesse cenário e dado o insucesso do combate à inflação nos anos anteriores desenvolveramse em meados dos anos de 1980 teorias alternativas de estabi lização A teoria que venceu o debate sobre as causas da inflação brasileira foi de que a inflação no Brasil era puramente inercial Nela a inflação decorria apenas de práticas contratuais que repunham a inflação passada a cada database Na sua essência a tese inercialista afirmava que a inflação vivida pelo país naquele pe ríodo não devia ser atribuída a um superaquecimento da demanda em relação à oferta sendo o déficit público pouco relevante A demanda porém já estava em 198586 relativamente aquecida a considerar pelos índices de utilização de capa cidade e a rigor a inflação já estava se acelerando as vésperas do Plano A suposi ção de que seria possível adotar uma política monetária acomodatícia se revelou incorreta diante da explosão de demanda que se seguiu ao anúncio do Plano Uma sucessão de erros incluindo alguns de concepção e outros de condução levou o Cruzado ao fracasso Os dois planos que se seguiram Bresser e Verão tentaram corrigir os problemas das tentativas anteriores sem sucesso A bem 124 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 dizer imediatamente após o anúncio dos sucessivos pacotes a inflação baixava mas após um breve período começava novamente a se acelerar A cada plano a inflação caía cada vez menos e se acelerava com maior intensidade Olhando em retrospectiva o período da Nova República acabou ficando na memória dos bra sileiros como uma época de grande frustração no terreno econômico O período porém comporta algumas lições importantes nessa área A primeira lição consiste na observação de que à estabilização se seguem movi mentos naturais de expansão de demanda Estes foram ampliados pelos abonos salariais e pelas políticas adotadas pelo governo Ainda que a inflação fosse pura mente inercial e ela não o era em 198586 teriam de ser tomadas medidas para evitar o boom de consumo que geralmente sucede à estabilização A segunda lição se refere ao uso da escala móvel O gatilho salarial ao endogeneizar o período de reajuste provou ser na prática um acelerador da inflação na medida em que levava ao encurtamento do período de reajuste A terceira lição é de que a estratégia de congelamento produziu desequilíbrios de preços relativos e o descongelamento mostrouse uma tarefa difícil de administrar Por fim a repetição de programas se melhantes de estabilização se mostrou um verdadeiro fracasso Os agentes apren deram a burlar os congelamentos tornandoos inócuos na prática Os planos de estabilização do período de 198589 não incorporaram o necessário controle da demanda agregada após a introdução do Plano O congelamento agravou esse pro blema porque incentivou um aumento da demanda e via expectativas criou o temor de novos congelamentos e dos efeitos do descongelamento Nossa interpretação em suma é de que sim existia um grande compo nente inercial na inflação brasileira que precisava ser contido entretanto o congelamento se mostrou ser ineficaz Havia antes do plano algumas pressões de demanda mas essas eram localizadas e repassadas para os demais preços pelo fato de a economia estar plenamente indexada Além disso embora tenha ocorrido uma deterioração das contas externas em 1986 a situação da Balança Comercial era de fato mais confortável na segunda metade dos anos 1980 do que na primeira Isto a nosso ver enfraquece a tese que atribui à necessidade de sistematicamente desvalorizar o câmbio pressão de custos resultante da vulnerabilidade externa da economia a causa última da inflação brasileira na segunda metade da década Por outro lado não há dúvidas de que a fixação da taxa de câmbio é um poderoso instrumento para conter a inflação Entretanto a estratégia só é eficaz se o país recebe fluxos de capitais para financiar os seus déficits de transações correntes que em regra surgem após uma estabilização desse tipo Nesse senti do tal estratégia era simplesmente inviável nos anos 1980 dado o contexto de liquidez internacional Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 125 Ao final do período havia certo consenso entre os economistas de que a indexação no Brasil consistia sim num problema a ser solucionado mas que o congelamento definitivamente não era uma estratégia eficiente e que a explosão inicial da demanda após o lançamento de um novo Plano teria de ser fortemente combatida O Plano Real como veremos beneficiouse do aprendizado resul tante dos sucessivos fracassos do combate à inflação no período de 198589 A Nova República é portanto uma época marcada pela esperança pela frustração e pelo aprendizado RECOMENDAÇÕES DE LEITURA Arida e Resende38 e Lopes39 são referências obrigatórias para estudar o con ceito de inflação inercial no Brasil LEITURAS ADICIONAIS Sardemberg40 e Solnik41 contam os bastidores do Plano Cruzado e fazem uma reflexão sobre as causas do fracasso daquela tentativa de estabilização Modiano42 discute com detalhes além do Cruzado os Planos Bresser e Verão Simonsen43 é um clássico para compreender as origens da teoria inercialista na literatura brasileira NOTAS 1 Francisco Dornelles sobrinho do presidente ficou com o cargo de ministro da Fazenda enquanto João Sayad secretário da Fazenda de São Paulo governo Franco Montoro assumiu o Ministério do Planeja mento 2 José Sarney havia sido presidente do Partido Democrático SocialPDS partido que sucedera à Arena e dava sustentação ao regime militar e contribuíra nos esforços do governo militar para derrotar a emenda Dante de Oliveira 3 Os níveis de utilização eram porém bem diferenciados entre setores No quarto trimestre de 1985 a indústria de Bens de Capital apresentava um índice de 69 materiais de construção 77 enquanto as indústrias Química e Textil já exibiam índice de 91 Um ano depois ao final da experiência do Cruzado os índices atingiriam 81 para Bens de Capital e Materiais de Construção e 92 para as indústrias Textil e Química Dados da FGV disponíveis no sítio do Banco Central séries temporais 4 Ver Castro e Souza 1985 5 Ver Modiano 1989 6 Giambiagi 1989 pp 137 e 138 7 Esta piora em parte está associada à redução da própria carga bruta devido à diminuição dos impostos indiretos como proporção do PIB conjugação de um Efeito Tanzi com aperfeiçoamento da evasão por parte das empresas ver Giambiagi idem p 139 Além disso contribui para a piora a própria mudança da dinâmica do crescimento para a agricultura e exportações do PIB setores menos taxados 8 Durante o II PND a inflação brasileira girou em torno de 40 Todavia ao final de 1979 e início dos anos 1980 com o advento do segundo choque do petróleo do choque dos juros da desvalorização do câmbio e da revisão do período de indexação salarial de um ano para seis meses a inflação atingiu o patamar dos 100 9 Bastos 2001 p 227 10 A caracterização das quatro teses foi feita em um artigo publicado na Gazeta Mercantil em 13 de agosto de 1984 pelo jornalista Celso Pinto Ver Sardemberg 1987 p 33 126 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 11 A ideia do Pacto Social costuma ser explicada através da imagem originalmente utilizada por James Tobin e reproduzida por Edmar Bacha em diversos artigos de uma partida de futebol em que todos os presentes se encontram de pé para ver o jogo Embora cada um prefira ver o jogo sentado aquele que toma a iniciativa sozinho de se sentar deixa de ver o jogo O resultado é um equilíbrio perverso no qual só é possível melhorar a situação geral se todos concordam em se sentar ao mesmo tempo Uma versão nacional dessa imagem encontrase em Bacha 1985 12 O fim da inflação pode ser entendido como um problema de coordenação decisória em que existe o perigo do caroneiro free rider A estabilização seria como um bem público não excludente na qual existe a possibilidade de se abster da contribuição no caso decidir continuar elevando seus preços e ainda assim se beneficiar do esforço coletivo no caso a decisão de outros de não mais aumentarem preços 13 Para uma visão crítica da neutralidade das propostas ver Serrano 1986 Para esse autor o que tornava o choque heterodoxo neutro era a adição do gatilho salarial que foi introduzido de fato no Plano Cruzado como veremos 14 Ver Lopes 1986 15 Ver Arida e Resende 1984 Ver também Resende 1986 16 Franco 1986 17 Conforme caracterizada a visão de Franco 1986 em Bastos e Willcox 2001 18 Ver Lopes 1986 19 Ver Lopes 1986 20 Vale ressaltar que teoricamente se o estoque de moeda cresce a uma taxa constante de inflação e o Banco Central acomoda o impulso expansionista do governo a inflação pode ter um comportamento inercial inflação constante ao longo de diversos períodos tendo por ponto de partida um desequilíbrio fiscal Ver Serrano 1986 21 Para uma discussão rigorosa a cerca das causas da inflação custos demanda e conflito distributivo ver Willcox 2001 As definições acima do que consiste ser ortodoxo ou heterodoxo são porém da autora num esforço de conciliar os componentes da inflação mencionados com as teses assim denomi nadas na literatura brasileira 22 Embora não exista propriamente uma teoria cepalinaestruturalista da inflação existe uma identifi cação da inflação como um resultado perverso do próprio processo de desenvolvimento Para uma discussão do diagnóstico estruturalista ver BresserPereira e Nakano 1986 para uma discussão dos efeitos inflacionários da inexistência de um mercado financeiro desenvolvido ver Tavares 1972 23 Modenesi 2005 Este autor cita que Lopes 1986 utiliza o termo heterodoxo para caracterizar a tese da inflação inercial derivada de uma série de trabalhos da PUC dos anos 1980 e de trabalhos anteriores de Mário Henrique Simonsen dos anos 1970 sendo ortodoxas tanto as formulações monetaristas como as de cunho keynesiano Todavia o uso do termo heterodoxo já tinha sido feito em 1957 por Sunkel para se contrapor a visão monetarista e caracterizar uma leitura estruturalista da inflação Arida e LaraResende não estenderam a filiação da teoria inercialista ao pensamento cepalinoestruturalista porém Lopes indiretamente admitiu alguma influência ao assinalar um caráter neoestruralista na tese inercialista Modenesi idem Para uma defesa da influência desse pensamento sobre a tese brasileira inercial ver BresserPereira e Nakano 1986 Aqui nos cabe uma observação final Embora existam modelos de inflação de inspiração keynesiana não existe propriamente uma teoria da inflação em Keynes O que sim existe nos trabalhos do autor é um questionamento aos monetaristas em relação à hipótese da constância da velocidade de circulação da moeda quebrada basicamente pela incorporação da demanda especulativa da moeda ver Simonsen 1970 a observação da existência de rigidez para baixo de alguns preços e a argumentação contra a imposição de ajustes fiscais para combater a inflação alemã dos anos 1920 24 Lopes 1986 p 124 25 Outras medidas importantes no ano de 1986 foram a extinção da chamada contamovimento e a criação da Secretaria do Tesouro Nacional STN Com o fim da contamovimento eliminavamse os suprimentos automáticos que prejudicavam a atuação do Banco Central como gestor da política mone tária Esperança Frustração e Aprendizado A História da Nova República 19851989 127 26 O índice então vigente apurava a inflação entre os dias 15 de cada mês Como o Plano Cruzado foi decretado em 28 de fevereiro era preciso redefinir o período de apuração para expurgar a inflação que ocorrera nos últimos dias de fevereiro O risco era contaminar o índice de março com uma situação pré Plano o que retiraria credibilidade quanto a sua eficácia 27 Convencidos da possibilidade de aumento de preços às vésperas do plano não captados pelo índice de fevereiro a equipe do Cruzado concordou em conceder um abono de 4 No decorrer dos três dias que antecederam o anúncio do Programa porém esse percentual foi aumentando No caso do salário mínimo ocorreram ainda dois arredondamentos o primeiro para fechar um valor nominal redondo e posteriormente quando computada a taxa de aumento daí resultante para arredondar a taxa Ver Sardemberg 1987 28 A capacidade de absorção do aumento de salários por parte das empresas foi para muitos surpreenden te Teoricamente ela pode ser entendida quando se admite que numa economia em alta inflação há uma tendência de aumento dos markups a fim de construir um colchão para possíveis aumentos dos custos e também em decorrência da própria perda da noção da estrutura de preços relativos pelos consumidores 29 Para uma discussão econométrica que nega a existência de uma inflação puramente inercial no Brasil ver Barbosa 1987 30 Dados retirados de Varsano 1986 Tabela 111 p 263 31 É importante notar que quando se olham as contas fiscais do Plano Cruzado apuradas pelo Banco Central no conceito das Necessidades de Financiamento do Setor Público abaixo da linha verificamos também uma melhora nas contas operacionais em função da redução dos juros reais pagos pelo governo Entretanto verificase uma piora das contas primárias redução do superávit na comparação entre 19861985 e não uma melhora do quadro Isso corrobora a tese de que a redução dos juros mais do compensou a eventual piora no primário mas deixa dúvidas quanto ao superávit não financeiro do governo 32 No caso da carne bovina o produto só começou a chegar nos portos em agosto de 1986 e em abril de 1987 com o Cruzado já tendo fracassado ainda havia carne chegando Ver Sardemberg 1987 33 Modiano 1989 p 364 O autor observa que algumas elevações foram extremas como no caso dos cigarros que subiram 120 34Ver Solnik 1987 35 Se por um lado a URP aumentava a inércia por outro ela evitava que as expectativas inflacionárias explodissem Para uma discussão das vantagens e desvantagens de uma indexação backward looking e uma forward looking ver Franco 1990 36 Ver Giambiagi 1997 37 A carga tributária caiu de uma média de 26 do PIB durante 198184 para uma média de 24 do PIB no triênio 198789 após o Plano Cruzado De acordo com Varsano 1986 em 1984 a carga tributária era de 242 do PIB e passou para 237 38 Ver Arida e Resende 1984 39 Ver Lopes 1986 40 Ver Sardemberg 1987 41 Ver Solnik 1987 42 Ver Modiano 1989 43 Ver Simonsen 1974 Anexo Planos de Estabilização 19861989 Feijão com arroz jan de 1989 Início Inflação de Demanda Proposta Cortes nas despesas e aumento das receitas Padrão fiscal Aprovado pelo Congresso 1000 Cruzados 1 Cruzado Novo Salário Planos Salário de dezembro diverge da URP NPC seria paga Mantidos Reajustes trimestrais Congelamento por prazo indeterminado Descongelamento gradual a partir de março Reajustes trimestrais Congelamento trê s meses reajustes 1 Congelamento por salários 2 Reajustes de salários públicos baseados nos três meses anteriores 3 Liberação dos preços Suspensões por 2 meses reajustes dos funcionários públicos Três meses segundo política de reposição Não houve abonos ou anistias Mantidos com exceção daqueles em condições nos três meses de salários 1000 Cruzados 1 Cruzado Média dos seis meses Abono salário 78 para o saláriomínimo Anulação com correção de 60 sobre aumento do custo de IPC com ponderação do antigo IPC Para o índice apontar a ponto continua continuação Câmbio Tablita Aluguéis Indexação Cadernetas Juros e Dívida externa Inflação Fixo ao valor de 28 de fevereiro a balança comercial estava equilibrada Para converter dívidas com vencimento posterior a data do plano Reajuste semestrais para aluguéis residenciais e anuais com coeficiente determinado pelo governo para os aluguéis comerciais Proibida por um ano Fim da ORTN e criação da OTN congelada por um ano Rendimento Trimestral Acordo prévio com o FMI 1985 Juros prefixados para os 12 meses futuros Moratória dos juros externos em fevereiro de 1987 Próxima a zero nos primeiros meses Ágio mudanças de índices Cruzadinho o índice de inflação exclui itens corrigidos Expurgo não é aceito no Cruzado II Dispara gatilho salarial Desvalorização de 95 A taxa não é congelada Houve desvalorização real da taxa cambial Minidesvalorizações Para atualizar dívidas estabelecidas antes da data do plano com expectativas de inflação superiores Aluguéis comerciais e residenciais congelados sem compensação pela inflação ocorrida desde o ultimo reajuste Novo Indexador URP para salários e tetos de preços de acordo com a política de congelamento três fases X Juros mantidos elevados para reduzir demanda Aumento das tarifas decretado pelo governo no início do plano expectativa de novo congelamento fizeram com que os preços subissem às vésperas do Plano Perspectiva de flexibilização fase 2 permitiu repasses de preços Desvalorização real visível nos megassuperávits da balança comercial X X X X Suspensa moratória em jan de 1988 Novo acordo com FMI Evitou no curto prazo explosão inflacionária Mantevese entre 16 a 18 ao mês nos três meses iniciais Inflação se acelera depois de três meses Desvaloriza em 1638 ficando o câmbio a partir daí congelado A taxa estipulada é de 1 Crz Novo 1 dólar Para converter dívidas posteriores a 15 de jan Juro real revisto Com o fim da OTN aluguéis reajustados por índices próprios Extintas a OTN a URP Na prática o indexador passava a ser o IPC ou o overnight o maior Criação da BTN Junho BTN fiscaldiária A partir de maio IPC 05 Elevação do overnight para 25 e 30 Reempréstimos suspensos por um ano Descrédito do governo juros elevados ajuste fiscal difícil ano eleitoral flexibilização do congelamento fim da OTN e URP eliminam âncora dos preços MedidasPlano Cruzado I 28 de fev de 1986 Bresser 15 de junho de 1987 Feijão com arroz jan de 1988 Verão 14 de jan de 1989 página deixada intencionalmente em branco Capítulo 6 Privatização Abertura e Desindexação A Primeira Metade dos Anos 90 19901994 Lavinia Barros de Castro O poder despreza aqueles que não sabem ocupálo Talleyrand diplomata francês A experiência com o rentenmark foi um pulo sobre um barranco cuja extremida de oposta estava obscurecida por nuvens Mesmo o ministro Luther o autor do decreto de 15 de outubro de 1923 descreveu seu trabalho como alguém que constrói uma casa começando pelo teto Constantino BrescianiTurroni economista italiano comentando a estabilização da hiperinflação alemã no pósPrimeira Guerra Introdução A primeira metade dos anos de 1990 marca a posse do primeiro presidente eleito pelo voto direto fato que não ocorria no país desde 1961 No início de 1990 a inflação havia ultrapassado 80 ao mês e a economia que crescera a uma taxa média em torno de 7 entre 193080 desde meados de 1980 se encontrava estag nada Nesse contexto é eleito pelo voto direto Fernando Collor de Mello numa operação de autêntico marketing eleitoral sem precedentes na história do Brasil1 Inicialmente apoiada por um partido novo e inexpressivo Partido da Recons trução Nacional PRN sua candidatura conseguiu derrotar as aspirações de 132 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 políticos tradicionais como Leonel Brizola e de Luiz Inácio Lula da Silva que já possuía forte expressão no cenário político nacional Collor trazia um discurso centrado na denúncia da corrupção assistência às camadas mais desfavorecidas da sociedade e promessas de mudanças profundas na economia tendo assumido o governo em março de 1990 As reformas propostas por Collor de fato introduziram uma ruptura com o modelo brasileiro de crescimento com elevada participação do Estado e proteção tarifária Embora os primeiros passos tenham sido dados na gestão Collor o proces so só se aprofundou no governo seguinte 1o Governo Fernando Henrique Cardoso 199598 A política industrial também ficou abaixo dos objetivos traçados sempre subordinada à questão prioritária do combate à inflação Já os planos econô micos Collor I e II não apenas fracassaram em eliminar a inflação como resultaram em recessão e perda de credibilidade das instituições de poupança Na realidade após uma série de escândalos revelação de esquemas de corrupção e dois planos econômicos malsucedidos Fernando Collor de Mello foi destituído do poder no final de 1992 mostrando mais uma vez que o poder despreza aqueles que não sabem ocupálo como citado na primeira epígrafe deste capítulo A partir da posse de Itamar Franco VicePresidente de Collor deuse conti nuidade ao processo de reformas Mais importante foram lançadas as bases do programa de estabilização que daria fim à alta inflação no país A consolidação da estabilidade entretanto exigiu mais do que a desindexação Na estratégia de combate à inflação do Plano Real a taxa de câmbio e os elevados juros tiveram um papel fundamental embora com consequências negativas para o desempe nho da economia nos anos que se seguiram Estudar as reformas do período os Planos Collor e a construção do Plano Real como estratégia bemsucedida de combate à inflação são os principais objetivos deste capítulo O texto é dividido em dez seções Após esta introdução a segun da seção discute brevemente a mudança do modelo de desenvolvimento pela qual passou a economia no início dos anos de 1990 Em seguida a terceira seção discute o processo de privatização e a abertura econômica A quarta seção aborda os dois Planos Collor 199192 Da quinta a oitava seção discutese o Plano Real em suas três fases I Ajuste Fiscal II Desindexação e III Âncora Nominal A terceira fase a rigor extrapola os limites deste capítulo uma vez que se inicia em julho de 1994 mas só termina em janeiro de 1999 com a desvalorização da taxa de câmbio Acreditamos porém que para a boa compreensão do sucesso do Plano Real no combate a inflação é imprescindível comentarmos ainda que de forma resumida o papel jogado pelas âncoras de câmbio e de juros motivo pelo qual incluímos uma breve sessão sobre essa fase no presente capítulo Por fim a nona seção discorre sobre os dados do Privatização Abertura e Desindexação 19901994 133 período 199094 ressaltando o comportamento do PIB a inflação o balanço de pagamentos e as contas fiscais As conclusões são apresentadas na décima seção A Mudança de Modelo Foge ao escopo desse capítulo analisar o modelo brasileiro de desenvolvimen to e suas transformações históricas O objetivo dessa seção é tão somente traçar em linhas gerais algumas características para que o leitor compreenda as princi pais mudanças em curso na primeira metade dos anos 1990 Durante o período de 195080 o Brasil cresceu a uma taxa média de 74 ao ano e apenas em quatro ocasiões cresceu abaixo do marco de 4 Esse cresci mento esteve associado a uma política de substituição de importações mas tam bém a alguns episódios de promoção de exportações como por exemplo ao longo do Milagre 196873 Resumidamente podemos dizer que as três principais características do modelo de industrialização brasileira do pósGuerra foram 1 a participação direta do Estado no suprimento da infraestrutura econômica energia e transportes e em alguns setores considerados prioritários siderurgia minera ção e petroquímica 2 a elevada proteção à industria nacional mediante tarifas e diversos tipos de barreiras não tarifárias e 3 o fornecimento de crédito em condições favorecidas para a implantação de novos projetos O modelo de substituição de importações MSI tal como defendido pela Cepal2 foi a forma de os países retardatários promoverem a sua industrialização Sinteticamente podese dizer que a Cepal questionava a teoria econômica con vencional em diversos pontos sobretudo quanto à capacidade de o livrecomér cio promover seja a eficiência na alocação de recursos no nível interno e exter no seja o desenvolvimento natural das economias Dessa forma o MSI defendia três papéis fundamentais para o Estado o de indutor da industrialização através da concessão de crédito e do uso intensivo de instrumentos cambiais restrições quantitativas e tarifárias o de empreende dor a fim de eliminar os principais pontos de estrangulamento da economia e o de gerenciador dos escassos recursos cambiais a fim de evitar a sobreposição de picos de demanda por divisas e crises cambiais recorrentes A Cepal e o Modelo de Substituição de Importações Conforme apresenta Bielschowsky 1988 os principais problemas das economias latinoamericanas que justificavam no diagnóstico da Cepal um esforço de industriali zação através da proteção aduaneira e da ação do Estado eram 1 a deterioração dos 134 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 termos de troca principalmente em função do repasse no caso dos países primário exportadores dos ganhos de produtividade para os produtos finais e do não repasse dos mesmos nos países do centro em função de estruturas oligopolísticas caracterís ticas da produção de manufaturados 2 o desequilíbrio estrutural no balanço de paga mentos resultante da exportação de produtos de baixa elasticidaderenda e importa ção de produtos de alta elasticidaderenda sendo a única solução definitiva a própria industrialização 3 os rendimentos crescentes da indústria argumento da indústria nascente 4 o desemprego visto como resultado do alto crescimento demográfico da importação de técnicas capital intensivas do baixo crescimento da demanda internacio nal por produtos primários e da insuficiência no desenvolvimento de setores que pode riam absorver a mão de obra expulsa pelas máquinas 5 a vulnerabilidade a ciclos econômicos consequência da especialização em atividades primárioexportadoras 6 a inadequação de técnicas modernas à disponibilidade de recursos dos países perifé ricos 7 a existência de economias de escala na indústria e 8 a indivisibilidade do capital o que justificava a ação do Estado dando o passo inicial A lógica do MSI pode ser assim sumariada um choque externo por exemplo a crise de 1929 guerras mundiais etc põe em xeque a capacidade de importação dos países primárioexportadores Dada a restrição do balanço de pagamentos o governo utiliza se de mecanismos cambiais ou tarifários para induzir um processo de substituição de importações pela produção local Ocorre porém que a própria SI aumenta a demanda interna renda o que faz crescer as importações de insumos e bens de capital acarre tando uma nova crise de divisas que leva a uma nova onda de SI e assim sucessiva mente Na superação contínua dessas contradições reside a essência da dinâmica do processo de SI Tavares 1972 O problema é que à medida que o processo avança através de sucessivas respostas à barreira externa vaise tornando cada vez mais difícil e custoso prosseguir Ocorre uma mudança na pauta de importações reduzse a participação de bens de consumo final e aumentase a de produtos intermediários com maior defasagem temporal entre o investimento e a efetiva produção Aumenta tam bém a relação capitalproduto reduzindose a eficiência dos investimentos Além disso conforme o processo avança surgem itens de elevado conteúdo tecnológico mais difí ceis de serem produzidos internamente idem Entre 19501980 o país cresceu a taxas médias superiores a 7 ao ano A partir de 1968 algumas ferramentas de apoio às exportações foram acopladas ao MSI Entretanto o modelo de industrialização adotado deixou algumas sequelas para a economia entre elas uma estrutura de incentivos distorcida em certos setores por exemplo em alguns segmentos de bens de capital em que não se atingiu escala e praticamente não houve transferência de tecnologia um certo Privatização Abertura e Desindexação 19901994 135 viés antiexportador exceto nos segmentos em que as atividades exportadoras foram incentivadas e endividamento do Estado sobretudo no período do II PND3 Todavia apesar de algumas ineficiências há um certo consenso de que no início dos anos de 1980 a estrutura industrial brasileira já estava completa e integrada sendo isto o resultado em grande medida de um modelo de desenvol vimento liderado pelo Estado4 Outro aspecto relevante do modelo de crescimento brasileiro até os anos 70 foi uma certa conivência com a inflação sobretudo após o desenvolvimento de um sofisticado sistema de indexação a partir de 1964 A alta participação do Estado e a convivência com elevadas taxas de inflação foram porém questiona das ao final dos anos de 1970 e início dos anos de 1980 com o advento do segun do choque do petróleo e dos juros internacionais Na realidade a esses choques se seguiu uma situação de crise de liquidez externa sobretudo a partir da mora tória do México em 1982 e de crise da dívida com consequências substantivas sobre o processo inflacionário A bem dizer nos anos que compreendem o final dos anos 1970 até o final dos anos 1980 o Brasil foi submetido a choques de diversas ordens que levaram o país a uma situação de severa restrição externa com implicações diretas sobre o crescimento da economia A crise financeira do Estado foi ainda decididamente agravada pelos suces sivos fracassos no combate à inflação De fato se considerarmos o período de 1986 a 1991 a economia brasileira foi submetida a diversos Planos de Estabiliza ção Plano Cruzado Bresser Verão Collor I e Collor II Enquanto o país se debatia em tentativas de combate à inflação a indústria deixava de acompanhar os avanços tecnológicos e organizacionais em rápida propagação nas economias desenvolvidas A retração do investimento prejudicaria particularmente a indús tria de bens de capital Se tomássemos por exemplo 1980 como base 100 o setor de bens de capital havia regredido 10 anos depois para um índice de produ ção física da ordem de 70 Enquanto isso um país como a Coreia continuava redu zindo seu atraso relativo face às economias líderes e começava a fazer pesquisa e desenvolvimento intensamente Enquanto a renda per capita da economia brasilei ra diminuía mais de 05 ao ano em média na década surgiam no cenário interna cional o chamado Consenso de Washington e o Plano Brady ambos em 1989 Por ocasião de um encontro do Institute for International Economics em Washington DC o economista John Williamson listou uma série de reformas que os países em desenvolvimento deveriam adotar na área econômica para que entrassem em uma trajetória de crescimento autossustentado Essa lista foi intitulada pelo próprio Willianson de Consenso de Washington pois ele acredi tava ser um conjunto de medidas com que a maioria dos economistas ali presen tes estaria de acordo Sumariamente as propostas de Williamson visavam assegu 136 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 rar a disciplina fiscal e promover ampla liberalização comercial e financeira além de forte redução do papel do Estado na economia5 Já o Plano Brady anunciado em março de 1989 teve como elemento essencial a reestruturação da dívida soberana de 32 países mediante a troca desta por bônus de emissão do governo do país devedor que contemplavam abatimento do encargo da dívida seja sob a forma de redução do seu principal seja por alívio na carga de juros Essa renegociação alterou fundamentalmente as condições de liquidez para países signatários mas a oferta abundante de financiamento internacional estava condicionada à realização de reformas e de um profundo ajuste fiscal Na realidade o Brasil só completou a renegociação do Plano Brady iniciada em 1992 no ano de 1994 e isso foi fundamental para a consolidação da estabilização Sem uma liquidez externa abundante seria impossível promover a estabilização durante o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso As chamadas reformas estrutu rais porém foram iniciadas anteriormente como veremos na próxima seção Privatização e Abertura As políticas de intensificação da abertura econômica e de privatização do governo Collor se inseriam no contexto da chamada nova Política Industrial e de Comércio Exterior PICE lançada no início do governo De acordo com Erber e Vermulm a PICE foi concebida como uma pinça com uma perna para in centivar a competição e outra para incentivar a competitividade6 Em termos da velha metáfora acreditavase que seria preciso uma cenoura e um porrete carrot and stick para fazer a carroça da indústria nacional voltar a andar É importante notar entretanto que a recuperação do atraso industrial era vista pelo governo não apenas como uma prioridade per se mas também como uma condição necessária para se obter a estabilidade duradoura dos preços Apesar de os gastos em pesquisa e desenvolvimento PD no Brasil terem passado de 05 em 1989 para 13 do PIB em 1994 como resultado da PICE a pinça acabou por ter na prática a perna da competição mais forte do que a da competitividade De fato apoiado pela legitimidade das urnas pelo contexto internacional próreformas pela insatisfação do público perante a deterioração dos serviços prestados por algumas estatais e pela própria crise do Estado o governo enfatizaria no âmbito interno uma estratégia maior de privatização sob a crença de que haveria aumento da competição e assim aumento da eficiência e no âmbito externo a reforma tarifária e de comércio exterior Nos anos de 1990 o Plano Nacional de Desestatização PND foi considera do prioritário Através dele pretendiase 1 contribuir para o redesenho do par que industrial 2 consolidar a estabilidade e 3 reduzir a dívida pública via Privatização Abertura e Desindexação 19901994 137 aceitação de títulos como moeda de privatização Alem disso foi permitida a utilização dos cruzados novos bloqueados como recursos para a privatização ver seção Os Dois Planos Collor7 A privatização do período entretanto provou ter metas muito mais otimis tas em termos de receita e cronograma do que se verificou na prática Nos gover nos Fernando Collor e Itamar Franco 199094 foram privatizadas 33 empresas federais as empresas estaduais só entraram no programa posteriormente Os principais setores foram o de siderurgia petroquímica e fertilizantes O total de receitas obtido foi de US86 bilhões com transferência para o setor privado de US33 bilhões em dívidas A natureza relativamente modesta das privatizações realizadas em relação aos prognósticos iniciais dos governos Collor e Itamar Franco possui várias explica ções 1 muitas empresas públicas estavam em má situação financeira e precisa vam ser saneadas para que existisse interesse na sua aquisição 2 existia grande dificuldade em avaliar os ativos de diversas estatais após anos de alta inflação e várias mudanças de moeda 3 havia resistência do público e um governo que perdia credibilidade 4 alguns setores tais como o de jazidas minerais e setor elétrico não podiam pela Constituição de 1988 ser vendidos para estrangeiros 5 operações mais complexas exigiam per se ganhos de experiência de privatização que ainda não existiam Além de todos esses fatores a dificuldade em vencer a inflação acabou por ocupar o maior espaço dentre os esforços do governo deixan do as privatizações em segundo plano Como dito no início desta seção a agenda de reformas não se limitou às privatizações De fato o governo Collor também foi marcado por profundas mu danças na política de comércio exterior uma vez que simultaneamente à adoção do câmbio livre intensificouse o programa de liberalização de importações que havia tido início ao final dos anos de 1980 Assim no governo Collor foram ex tintas as listas de produtos com emissão de guias de importação suspensa o chamado Anexo C que continha cerca de 1300 produtos e os regimes espe ciais de importação exceto Zona Franca de Manaus drawback e bens de informática Na prática acabaram as formas mais importantes de controles quan titativos de importação para dar lugar a um controle tarifário com alíquotas caden tes Foi também anunciada uma reforma tarifária na qual se anunciou que todos os produtos teriam reduções graduais ao longo de quatro anos a partir do qual atingi riam uma alíquota modal de 20 dentro de um intervalo de variação de 0 a 40 Tabela 61 Preanunciando reduções graduais o governo pretendia preparar os produtores nacionais para a transição para uma economia mais aberta8 Comparando a experiência brasileira com a de outros países latinoamerica nos ou mesmo com algumas experiências asiáticas o ritmo e a extensão das 138 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 reformas introduzidas no período CollorItamar podem ser considerados razoa velmente moderados compreendendo as dificuldades que a indústria nacional teria após anos de baixo nível de investimento e turbulência econômica Os Dois Planos Collor O Plano Collor I foi lançado já no dia 15 de março de 1990 mesmo dia da posse do novo presidente da República Fernando Collor Através deste o cruzei ro foi reintroduzido como padrão monetário e foi promovido um novo congela mento de preços de bens e serviços Como o plano foi lançado na metade do mês os trabalhadores tiveram apenas garantida a inflação de fevereiro perdendo a variação ocorrida nos primeiros dias de março As medidas de congelamento fo ram todavia desrespeitadas e pouco caracterizam o Plano De fato após suces sivos choques semelhantes tais ações não contavam com a menor credibilidade Foi na área financeira que se deu a maior e bastante traumática mudança o sequestro de liquidez Todas as aplicações financeiras que ultrapassassem o limi te de NCr50000 cerca de US1200 ao câmbio da época foram bloqueadas por um prazo de 18 meses O governo se comprometia a devolver os cruzados novos bloqueados transformados em cruzeiros em 12 prestações iguais e suces sivas a partir de setembro de 1991 Os recursos bloqueados receberiam correção monetária mais juros de 6 ao ano Todos os débitos existentes deveriam ser Tabela 61 Alíquotas de Importação de Setores Selecionados 19901994 em 1990 1991 1992 1993 1994 Tarifa média 322 253 212 171 142 Tarifa modal 400 200 200 200 200 Desviopadrão 196 174 142 79 79 Setores selecionados Insumos industriais básicos 126 83 61 48 43 Bens de capital 360 292 250 210 193 Veículos de passageiros 850 593 493 393 343 Peças e acessórios de bens de capital 340 278 243 209 191 Peças e acessórios de equip transport 391 315 263 212 186 Outros 512 407 335 257 193 Fonte Horta et al 1992 Tabelas 44 e 45 Exclui setores da tabela original Privatização Abertura e Desindexação 19901994 139 liquidados na moeda antiga bem como o pagamento de impostos por um perío do de 60 dias Pretendiase igualmente que os recursos fossem utilizados em privatizações o que se verificou apenas parcialmente No que tange às medidas fiscais o Plano Collor I promoveu um aumento da arrecadação através da criação de novos tributos aumento do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI Imposto sobre Obrigações Financeiras IOF e outros redução de prazos de recolhimento suspensão de benefícios e incentivos fiscais não garantidos pela Constituição além de uma série de medidas de com bate à sonegação Promoveuse ainda uma redução do número de ministérios de 23 para 12 incluindo a agregação das pastas da Fazenda e do Planejamen to no Ministério da Economia que passou a ser comandado pela ministra Zélia Cardoso de Mello a extinção de uma série de autarquias fundações e inclusi ve um conjunto significativo de demissões de funcionários públicos Implementouse ainda um regime de câmbio flutuante O diagnóstico do Plano Collor era de que existia uma fragilidade financeira do Estado tese atribuída embora não exclusivamente a economistas da Uni versidade Estadual de Campinas Unicamp O plano propunha resolver o pro blema da alta inflação através de uma desindexação parcial da economia e desoneração temporária do pagamento de juros sobre a chamada moeda indexada9 Esta nada mais era do que depósitos bancários oferecidos ao público com o nome de contas remuneradas que tinham por contrapartida títulos públicos e privados de overnight Assim como a moeda de curso corrente a moeda indexada tinha liquidez absoluta mas ao contrário da primeira possuía rendi mento nominal positivo em geral superior à inflação Assim embora não pu desse servir de meio de troca cumpria as funções de reserva de valor e de unidade conta na economia O Plano Collor I recebeu críticas de todas as partes O bloqueio dos recursos foi considerado uma inadmissível intervenção estatal que tirava a confiança dos poupadores no sistema financeiro nacional com graves consequências para o país Argumentavase ainda que o limite imposto era tão baixo que prejudicava até pequenos poupadores e que a remuneração oferecida era inferior ao rendimento de diversas aplicações queixa que gerou durante muitos anos ações judiciais contra o governo Outros aspectos do plano também questionados foram o con gelamento de preços dado o seu desgaste perante o público o ajuste fiscal que se baseava no aumento de receitas e não em corte de gastos e o caráter forte mente recessivo do plano A maior crítica era porém de natureza teórica o plano teria confundido os conceitos de fluxo e estoque Para Afonso Pastore o bloqueio dos ativos monetários restringia apenas o estoque de moeda indexada existente mas não acabava com o processo que a cria 140 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 va ou seja não eliminava o seu fluxo10 O autor argumentava que como eviden ciado pela teoria quantitativa da moeda é o fluxo de moeda que gera inflação e não o seu estoque tornando o plano em si inconsistente Seu argumento partia do princípio de que em economias monetárias modernas é comum às instituições financeiras carregarem em suas carteiras títulos públicos e privados financiandoos integralmente com depósitos de overnight sem que se verifiquem porém taxas de inflação da ordem de grandeza da que ocorria no Brasil Ainda segundo Pastore a explicação residiria no fato de que o risco envolvido nesse tipo de operação bancária é o risco de caixa do banco se ver sem recursos líquidos para fazer face aos saques do público No Brasil entretanto o risco de alavancagem para as instituições financeiras era nulo Ao longo do dia o Banco Central promovia operações chamadas de go around vendendo ou comprando títulos públicos a fim de avaliar as condições no mercado interbancário No fe chamento das operações o Banco Central se comprometia a liquidar as posições dos bancos recomprando os títulos em excesso no mercado zeragem auto mática a uma taxa de juros real positiva porém não punitiva não superior à taxa do mercado interbancário Na prática os bancos podiam carregar a quanti dade de títulos que quisessem durante o dia o risco de caixa inexistia Num esquema como esse o Banco Central tinha apenas a capacidade de fixar os juros tornando a oferta de moeda uma linha horizontal sendo portanto a demanda quem determinava a quantidade de moeda no sistema Em suma a crítica de Pastore ao Plano Collor é de que mantendo a zeragem o Banco Cen tral não conseguia ter controle sobre o fluxo de moeda fixava apenas o juro do overnight e portanto não conseguia ter controle sobre a inflação A causa da inflação não era a existência de títulos de overnight Eles adquirem este poder inflacionário quando o Banco Central garante a conversão automática em moeda com poder liberatório reduzindo a zero o preço de sua liquidez11 O autor admitia porém que sem o overnight rendendo juros reais positivos haveria o risco de desintermediação financeira e hiperinflação O público sacaria seus recursos dos bancos em busca de ativos reais ouro ou dólar gerando uma hiperinflação Embora seja unânime a aceitação de que o Plano Collor I errou ao controlar o estoque e não o fluxo o trabalho de Pastore gerou um amplo debate acerca do poder inflacionário da zeragem Alguns autores criticaram uma leitura excessi vamente quantitativista do argumento de Pastore e lembravam que o proble ma não era o simples fluxo de moeda mas o fato de a velocidade de circulação da moeda estar em ascensão num processo velado de fuga da moeda e criação de quase moedas Nesse contexto o BC não teria mesmo como controlar o fluxo porque a moeda se torna predominantemente endógena e a única forma de parar o processo inflacionário seria através de uma reforma monetária crível Ou Privatização Abertura e Desindexação 19901994 141 seja ainda que o Plano Collor tivesse se preocupado com o fluxo como se propõe nos modelos de âncora monetária o Plano não teria dado certo Essa argumentação de que o problema não era a zeragem per se ganhou força pela observação de que o Banco Central continuou a praticar a zeragem até 1995 e em determinadas circunstâncias posteriormente e a alta inflação não voltou12 O fato é que na prática o Plano Collor I conseguiu fazer com que a inflação baixasse dos 80 ao mês para níveis próximos de 10 nos meses seguintes ao mesmo tempo em que a economia sofria uma forte retração Entretanto a infla ção voltou a se acelerar ao longo do ano Diante do recrudescimento desta houve a substituição da ministra Zélia Cardoso de Mello por Marcílio Marques Moreira e em 1o de fevereiro de 1991 foi lançado o Plano Collor II cujo objetivo era conter as taxas de inflação na época em torno de 20 ao mês A forma de alcançar o controle da inflação na concepção do Plano Collor II era através da racionalização dos gastos nas administrações públicas do corte das despesas e da aceleração do processo de modernização do parque industrial Quanto a este ponto a ideia é que a modernização ampliaria a oferta a custos menores O Plano também propunha dar fim a todo e qualquer tipo de indexação da econo mia considerada a principal causa de retomada da inflação Dessa forma foi ex tinto o BTN Bônus do Tesouro Nacional que servia de base para a indexação dos impostos e também todos os fundos de investimento de curto prazo inclu sive os que eram cobertos por operações de overnight Em seu lugar foi criado o Fundo de Aplicações Financeiras FAF que teria por rendimento a Taxa Referencial TR baseada numa média das taxas do mercado interbancário A TR porém ao contrário dos antigos indexadores introduzia um elemento forward looking para a indexação no Brasil Em vez de a indexação se basear em movimen tos da inflação passada como no mecanismo de correção monetária a TR embu tia expectativas de inflação futura Nas palavras de Gustavo Franco criavase assim o neogradualismo Neste a dinâmica de formação dos preços seria pre dominantemente forward looking Dessa forma o componente autorregressivo memória inflacionária teria apenas uma pequena influência sobre a inflação13 O neogradualismo partiria do princípio de que as pessoas observam o com portamento fiscal corrente do governo e dele inferem suas expectativas de inflação Tudo se passaria como na atuação de um círculo virtuoso em que os cortes fiscais baixam a inflação e desde que não haja choques de nenhuma espécie isso gera mais credibilidade e novos espaços políticos para melhorar os fundamentos maiores cortes fiscais o que por sua vez dá mais credibilidade e gera novas pequenas vitórias contra a inflação e assim sucessivamente permitindo a inflação cair lentamente O problema é que embora fosse defen sável como estratégia de estabilização o neogradualismo não funcionou A ri 142 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 gor durante alguns meses ele possibilitou a queda da taxa de inflação Porém a sucessão de escândalos políticos inviabilizou toda e qualquer ação de política econômica que dependesse da credibilidade do governo As denúncias de corrupção culminaram em um processo de impeachment que levou por sua vez à renúncia de Collor14 A renúncia do Presidente da República todavia não configurou ameaça à estabilidade das instituições tendo o vicepresidente Itamar Franco assumido o poder em seguida em outubro de 1992 A pasta do Ministério da Economia então ocupada por Marcílio Marques Moreira foi novamente dividida entre o Ministério da Fazenda assumido inicialmente por Gustavo Krause e o Ministé rio do Planejamento sob o comando de Paulo Haddad O primeiro porém per maneceu apenas dois meses no poder tendo o segundo assumido a pasta da Fa zenda em dezembro de 1992 e nela permanecido até março de 1993 Seguiuse um período de alta rotatividade nos cargos com destaque para a passagem do futuro Presidente do país como Ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardo so15 A equipe então formada permaneceu basicamente a mesma durante todo o período 199498 Foi nesse contexto que nasceu o plano que viria marcar a esta bilização da economia O Plano Real Concepção e Prática O Plano Real foi originalmente concebido como um programa em três fases a primeira tinha como função promover um ajuste fiscal que levasse ao estabe lecimento do equilíbrio das contas do governo com o objetivo de eliminar a principal causa da inflação brasileira a segunda fase visava a criação de um padrão estável de valor denominado Unidade Real de Valor URV finalmente a terceira concedia poder liberatório à unidade de conta e estabelecia as regras de emissão e lastreamento da nova moeda real de forma a garantir a sua estabi lidade16 O diagnóstico do desajuste das contas públicas como principal causa da inflação brasileira torna o Plano Real já na sua concepção diferente de alguns de seus precursores nas décadas de 1980 e 1990 Ademais embora todos os planos desde o Cruzado 1986 atribuíssem grande importância à necessidade de desindexação para a estabilidade dos preços a proposta da URV era bastante original e bem mais complexa do que os congelamentos de preços propostos anteriormente Enquanto as duas fases iniciais do Real envolveram longo debate acadêmico e possuíam diversas inovações a terceira fase se caracterizou por um conjunto de medidas superpostas onde o governo agiu pragmaticamente diante das condi Privatização Abertura e Desindexação 19901994 143 ções que se impunham Nesse sentido assim como no caso alemão 70 anos an tes a experiência de desindexação brasileira foi um pulo sobre um barran co cuja extremidade oposta estava obscurecida por nuvens como lembrado por BrescianiTurroni citado na segunda epígrafe deste capítulo Por fim como muitas vezes ocorre a realidade se provou distinta do pressupos to A importância da Fase I para a estabilidade dos preços foi como discutiremos muito inferior ao papel desempenhado pela desindexação e pela âncora cambial Fase I O Ajuste Fiscal A chamada primeira fase do Plano Real foi composta conforme explicitava a própria Exposição de Motivos por dois esforços de ajuste fiscal o Programa de Ação Imediata PAI e o Fundo Social de Emergência FSE O PAI a rigor já havia sido lançado em maio de 1993 tendo por foco a redefinição da relação da União com os Estados e do Banco Central com Bancos Estaduais e Municipais além de um programa de combate à sonegação Dando continuidade a esses es forços propunhase em fevereiro de 1994 a aprovação do FSE Este seria cons tituído através da desvinculação de algumas receitas do governo federal visando atenuar a excessiva rigidez dos gastos da União ditada pela Constituição de 198817 No discurso do governo pretendiase com o FSE resolver a questão do financiamento dos programas sociais brasileiros identificados como prioritários Seu caráter emergencial se devia ao fato de que originalmente era previsto vigorar por um período de apenas dois anos 199495 embora tenha sido siste maticamente prorrogado com outros nomes18 O diagnóstico do problema fiscal como causa da inflação no Plano Real pode ser bem compreendido através da interpretação de Edmar Bacha19 De acordo com este a coexistência entre déficit operacional baixo menos de 10 na mé dia 19911993 e alta inflação no país não deveria ser interpretada como fora por ocasião do Plano Cruzado como prova da pouca relevância do desajuste fis cal para a inflação Existiria no Brasil um déficit potencial um desequilíbrio não revelado Isso porque a demanda por recursos expressa por ocasião da vota ção orçamentária vinha sendo muito superior ao efetivamente verificado ao final do ano fiscal A relativa adequação entre o hiato de recursos orçados e o resultado fiscal era realizada através de dois procedimentos Em primeiro lugar o orçamento embu tiria em regra uma previsão inflacionária bem inferior à efetivamente observada Como as receitas públicas no Brasil se encontravam indexadas pela inflação verificada e as despesas eram fixas em termos nominais a subestimativa da inflação favorecia a redução do déficit Em segundo lugar o Ministério da Fazen 144 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 da adiava frequentemente a liberação das verbas orçamentárias corroendo o valor real dos gastos Dessa forma existiria um desajuste fiscal ex ante isto é entre os gastos e as receitas orçadas muito elevado mas conforme a inflação corroía os gastos do governo em termos reais e suas receitas mantinhamse relativamente protegidas surgia ex post um déficit apenas moderado Os dois efeitos somados levavam à realização no Brasil de um Efeito Tanzi às avessas20 O Efeito OliveraTanzi e o Efeito Tanzi às Avessas A ideia do Efeito Tanzi às Avessas pode ser compreendida através de uma adap tação do modelo da Curva de Laffer da inflação em que a alíquota do imposto é a taxa de inflação p e a receita do governo é o Imposto Inflacionário m Conceitualmente o imposto inflacionário é definido como a demanda real por moeda multiplicada pela taxa de inflação MPPP onde M é o estoque de moeda P o nível dos preços e a apóstro fe representa a derivada da variável em relação ao tempo O comportamento da curva m se dá na medida em que a elevação da taxa de inflação eixo horizontal na figura provoca uma retração na demanda por moeda já que esta está perdendo valor real o que explica o crescimento a taxas decrescentes do lado esquerdo do gráfico A partir de certo ponto a elevação da inflação ao invés de aumentar o valor do imposto passa a reduzilo porque a demanda por moeda cai mais do que proporcionalmente ao aumento da inflação Cagan 1956 A reta d representa o efeito da inflação sobre o déficit público Efeito Tanzi às Avessas e é negativamente inclinada Sua forma é tal que com a inflação igual a zero o déficit assume seu valor potencial d e decresce linearmente com o aumento da inflação Essa relação valeria para os países que como o Brasil possuem receitas fiscais melhor indexadas do que seus gastos ao contrário do Efeito Tanzi tradicional Déficit m d d m p0 p1 Taxa de Inflação Em princípio tendo em consideração apenas a curva m o netária que atrelasse a moeda doméstica a alguma outra moeda internacional para reduzir a inflação do ponto P1 para P0 sem que nenhuma medida fiscal fosse necessária Ocorre porém que no caso do modelo que incluiu a reta d no ponto P0 o déficit medido pela projeção da curva d sobre o eixo vertical seria superior ao imposto inflacionário arrecadado com essa taxa de inflação A inflação então se aceleraria para fazer com que o valor do imposto inflacionário se adaptasse à necessidade de financiamento do setor público Ou seja a inflação voltaria de P0 para P1 se a tentativa de conter a não mudasse a estrutura fiscal do país mas apenas a monetária Assim a desindexação a ser promovida pela segunda fase do Real só seria eficiente se precedida por uma fase de ajuste fiscal Várias críticas foram porém feitas ao modelo de Bacha Por melhor que fosse a indexação das receitas brasileiras inflações elevadas sempre geram prejuízos para a carga tributária de maneira que é impossível evitar alguma perda de valor real entre o fator gerador de um tributo e o momento de sua efetiva arrecadação Efeito Tanzi clássico Giambiagi e Alêm 1999 Os agentes de maior poder de barganha como por exemplo os empreiteiros deveriam sabendo que o governo costumava atrasar seus pagamentos exigir compensações o que anularia ao menos em parte os efeitos benéficos para o orçamento do controle na boca de caixa idem e a não existência de substitutos perfeitos para a moeda no Brasil fazia com que a curva de Laffer da inflação só tivesse o lado esquerdo já que não haveria como fugir da moeda necessária para fazer pagamentos mínimos do dia a dia Entretanto no modelo de Cagan o lado esquerdo da curva é em geral considerado a parte estável da inflação não explicando portanto o por que da inflação no Brasil estar se acelerando Barbosa 1999 146 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Foge ao escopo deste capítulo uma análise da evolução das contas fiscais no período póslançamento da moeda Cabe todavia a pergunta a piora das contas fiscais verificada depois do lançamento do Real corrobora a tese da existência de um Efeito Tanzi às avessas no Brasil e portanto o diagnóstico fiscalista do Plano A resposta imediata parece ser sim pois se observou ao longo dos anos exatamente um cenário onde a inflação se reduziu e as contas fiscais pioraram Uma análise mais profunda revela porém que essa conclusão é prematura so bretudo no que se refere ao período onde se supunha inicialmente que o FSE bastaria ou seja nos anos de 1994 e 1995 O FSE foi aprovado em 28 de fevereiro de 1994 Nesse ano tivemos um primeiro semestre de elevada inflação em média 43 am e um segundo se mestre de inflação relativamente baixa 3 am em média INPCIBGE No segundo ano 1995 a inflação é moderada ao longo de todo ano com media de 17 ao mês Em princípio se a inflação cai e há uma melhora no quadro fiscal estamos diante do fenômeno Tanzi tradicional Se ao contrário a inflação cai e há uma piora no quadro fiscal estamos diante de um Tanzi às Avessas O FSE como vimos era para compensar a suposta piora esperada do quadro fiscal Dessa forma se o Fundo fosse efetivo as contas fiscais deveriam permanecer relativa mente inalteradas pelo fim da inflação O que ocorreu Os dados mostram que ao longo do ano de 1994 com a aprovação do Fundo houve uma melhora nas contas fiscais de 108 do PIB e em 1995 uma piora significativa O resultado de 1994 porém não é bem compreendido pelos analistas Giambiagi ressalta que comparando os dados abaixo da linha apurados pelo Banco Central Ne cessidades de Financiamento do Setor Público com os dados acima da linha apurados pelo IBGE nas Contas Nacionais grande parte do resultado devese a fatores não explicados a apuração de Erros e Omissões foi elevada21 Velloso na mesma direção afirma que a convivência de duas moedas e de taxas de inflação em extremos opostos pode ter introduzido distorções nas estatísticas22 Assim nos parece razoável concluir que a existência de algum Efeito Tanzi às Avessas no Brasil é provável porém parece ser um componente dentre ou tros Mais importante e ao contrário do que previa toda a teoria a falta de um ajuste fiscal não implicou o retorno da inflação como pressupunha o modelo de Bacha A inflação na realidade foi reduzida continuamente no período que sucedeu à introdução da moeda até 1999 quando ocorreu a desvalorização cam bial O ajuste fiscal proposto pelo Plano Real em suma não foi eficaz e sua ausência não impediu a queda da inflação no período Isso porém não significa afirmar que o quadro fiscal brasileiro não fosse problemático nem que não tenha sido em parte responsável pela deterioração Privatização Abertura e Desindexação 19901994 147 das expectativas dos investidores externos que culminou com a referida desva lorização O que se está aqui ressaltando é sobretudo que o ajuste fiscal não se comprovou na prática precondição para a estabilidade Em contrapartida a desindexação promovida pela URV Unidade Real de Valor teve papel funda mental para o combate à inflação segunda fase do Plano Real Fase II Desindexação A segunda fase do Plano buscava eliminar o componente inercial da infla ção23 Partiuse do princípio de que para acabar com a inflação era preciso zerar a memória inflacionária Mas em vez da utilização de congelamentos de preços a desindexação seria feita de forma voluntária através de uma quase moeda que reduziria o período de reajustes de preços A estratégia de redução do reajuste dos preços superindexação para poste rior desindexação partia da observação de que paradoxalmente é mais fácil com bater uma hiperinflação do que eliminar inflações altas e institucionalmente enraizadas alta inflação Historicamente as hiperinflações terminam de forma abrupta enquanto inflações mais moderadas podem se revelar persistentes ao longo de anos como ocorreu em alguns países latinoamericanos Por que isso ocorre Para a corrente que defendia a necessidade da desindexação para o sucesso do Plano Real o problema decorre basicamente do fato de que na alta inflação os preços ainda acompanham movimentos da inflação passada enquanto na hiperinflação os preços passam a seguir diariamente os movimentos de outra moeda em geral o dólar Retiramse portanto os vínculos dos preços com o passado e criamse as précondições para acabar com a inflação através de umanova moe da sem memória Em suma através da URV ao invés de esperar que o encurta mento do período de reajustes dos contratos viesse em consequência de uma aceleração da taxa de inflação como ocorrera nos países que viveram episódios dramáticos de hiperinflação propunhase uma reforma monetária que anulasse a memória inflacionária do sistema de forma a simular uma hiperinflação sem vi ver suas consequências Tão logo foi lançada a proposta da URV os economistas familiarizados com a proposta Larida lançada pelos economistas Pérsio Arida e André Lara Resende ao final de 1984 reconheceram os vínculos entre uma e outra De fato os auto res haviam sugerido encolher a memória inflacionária através da introdução de uma unidade monetária indexada originalmente a ORTN e portanto sem in flação Esta conviveria durante alguns meses com a velha moeda não indexada deixando que os agentes optassem livremente entre as duas moedas As seme 148 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 lhanças entre a proposta Larida e as medidas implementadas na segunda fase do Plano Real são realmente evidentes livrearbítrio para a adesão dos preços e contratos ao novo indexador depósitos e ativos financeiros compulsoriamente denominados no indexador conversão das rendas contratuais pelo seu valor real médio dólar atrelado à variação do indexador etc Todavia importantes mudan ças foram introduzidas na proposta original Por ocasião do lançamento da Proposta Larida o principal argumento para descartar sua adoção foi empírico o único país que havia introduzido um esque ma semelhante havia sido a Hungria em 194546 e o resultado havia sido a maior hiperinflação da história24 Mário Henrique Simonsen foi um dos autores que argumentou nessa direção e acabou em sua crítica contribuindo de forma substancial para o aprimoramento da proposta Simonsen observou que o valor da moeda nova indexada não seria está vel como pretendiam os dois autores25 Na realidade o valor oscilava quando a inflação se acelerava ou desacelerava em função da impossibilidade de evitar alguma defasagem entre a apuração do índice de preços e a fixação do valor de ORTN Em outras palavras dadas as dificuldades de se construir um indexador perfeito que se movesse de forma simultânea aos preços correntes haveria sempre alguma defasagem entre a inflação atual e aquela apurada estatistica mente Por outro lado a circulação de uma moeda velha com uma moeda nova indexada permitiria que o público manifestasse rapidamente repúdio à velha moeda em favor da nova fazendo explodir a velocidade de circula ção e gerando uma hiperinflação na velha moeda O problema é que com a explosão inflacionária o índice representado pela moeda nova ficaria neces sariamente defasado em relação à inflação corrente em virtude da necessidade de pelo menos alguns dias para computar o próprio índice Ou seja ocorreria alguma perda de poder aquisitivo na nova moeda em outras palavras ocorre ria alguma inflação na nova moeda A hiperinflação na velha moeda em resumo acabaria por contaminar a nova Para evitar que ocorresse a fuga da vela moeda para a nova e as conse quências da experiência húngara estipulouse no Plano Real que simplesmente não existiria uma nova moeda mas apenas uma nova unidade de conta A URV foi então racionalizada como um processo de recuperação das funções de uma mesma moeda Através dela se recuperaria primeiramente a função de unidade de conta já que URV era apenas um indexador para contratos permanecendo o cruzeiro real com a função de meio de pagamento para depois transformar a URV em Real resgatando sua função de reserva de valor pelo fim da inflação A URV começou a vigorar a partir do dia 1o de março de 1994 Entre 1o de março e 30 de junho o Banco Central fixou diariamente a paridade entre o cru Privatização Abertura e Desindexação 19901994 149 zeiro real e a URV tendo por base a perda do poder aquisitivo do cruzeiro real Em 1o de julho de 1994 foi lançado o Real e extinta a URV A segunda inovação em relação à proposta Larida se refere à criação de um indexador superior O cálculo diário da URV foi estabelecido através da variação pro rata de três índices de preços IGPM IPCAE e IPCFipe Como a URV era um mecanismo de curta duração era conveniente utilizar um conjunto de índi ces para amenizar os benefícios que a utilização de um único índice traria a cer tos setores da economia aqueles cujos principais insumos recebem maior peso na construção do índice Além disso terceira inovação estabeleceuse que os preços finais teriam de ser expressos em cruzeiros obrigatoriamente exceto nas últimas semanas de junho sendo a cotação em URVs facultativa Essa medida visava evitar um excessivo encurtamento do período de reajustes o que acelera ria demasiadamente a inflação o que pode ser considerado uma terceira inova ção em relação à proposta original De acordo com Gustavo Franco introduziamse assim custos de cardápio ou custos de menu26 Uma quarta e importante contribuição ao aperfeiçoamento da proposta Larida foi feita por um de seus próprios criadores Ao invés da política monetária passi va implícita na proposta original Persio Arida defendeu que ainda que a inflação fosse puramente inercial uma estratégia de desindexação provavelmente só se ria bemsucedida se elevasse juros no imediato pósPlano27 Basicamente por que o fim da inflação leva a uma explosão natural do consumo que se não conti da pode inviabilizar a estabilidade rapidamente Assim ao contrário do ocorrido no Plano Cruzado no início do Plano Real a equipe do governo optou por au mentar as taxas reais de juros e elevar as taxas de depósitos compulsórios da economia após a introdução da nova moeda como veremos Tal como no Plano Cruzado os salários foram convertidos pela média dos valo res reais obtidos nos quatro meses anteriores período dos dissídios salariais da época Entretanto foi introduzida uma importante mudança quinta inovação o pagamento pelo conceito de caixa A partir de 1o de março os salários ficavam fixos em URV e eram pagos pela URV do dia do pagamento Isso equivalia à correção mensal dos salários uma reivindicação antiga dos sindicatos28 No caso das de mais obrigações contratuais ficou estabelecido que no dia 1o de julho todas elas deveriam estar expressas na nova unidade de conta O voluntarismo na adesão à urverização dos contratos reforçava a ideia de que o Plano Real respeitava ao máxi mo os mecanismos de mercado evitando o uso de Tablitas e outras formas de intervenção do passado Ao mesmo tempo a livre adesão dava tempo aos agentes para renegociarem os valores de correção pela inflação que em grande medida já estava embutida no valor dos contratos em vigor à época29 150 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Por fim resta mencionar a contribuição posteriormente exposta por Gustavo Franco30 Segundo ele a URV não deveria ser examinada à luz da experiência húngara de 194546 mas sim do rentenmark alemão31 De acordo com Franco o fim da hiperinflação alemã se deu através da introdução de uma moeda indexada o rentenmark mas somente pelo fato de o governo alemão no momento em que começou a emitir os rentenmarks passar a atuar simultaneamente em duas pon tas Trocava marcos por rentenmarks a uma paridade fixa e ao mesmo tempo empenhava suas reservas internacionais para intervir no mercado de câmbio e sustentar a taxa entre o marco e o dólar Como os preços da economia eram cotados em marcos mas atrelados ao dólar a estabilidade do câmbio marcodólar trouxe a estabilidade dos preços Se da experiência húngara e das observações de Simonsen parece ter saído a lição histórica do equívoco do convívio de duas moe das de seus estudos sobre a experiência alemã Gustavo Franco parece ter levado para o Plano Real a noção da importância da fixação da taxa de câmbio para a estabilização que caracterizaria a chamada terceira fase do Plano A URV durou apenas quatro meses Na prática houve aceleração inflacionária no mês em que a URV foi introduzida e no mês que antecedeu à emissão do Real Entretanto a inflação entre abril e maio não se acelerou A aceleração inflacionária do primeiro mês após a introdução da URV era per feitamente esperada pela teoria O pagamento pela URV do dia na prática impli cava em uma redução do período de reajustes de quatro meses para um Todavia a inflação medida pela URV não seguiu se acelerando como ocorreu por exem plo na experiência húngara após a introdução do Pengö Fiscal Nesse sentido a solução brasileira teria sido superior já que a desagregação das funções da moeda teria evitado a fuga da moeda velha para a nova e com isto a possível contamina ção inflacionária Um argumento utilizado para explicar a não aceleração da inflação no caso brasileiro como vimos foi o da manutenção dos chamados custos de menu Seguindo este mesmo raciocínio a permissão do uso da URV nas últimas sema nas teria reduzido tais custos a zero o que explicaria a aceleração da inflação no mês de junho Entretanto a aceleração verificada nas últimas semanas do referi do mês foi tão grande que mesmo seus defensores refutaram a hipótese de que a redução dos custos de cardápio explicasse a aceleração atribuindo o fenômeno ao temor de novos congelamentos particularmente às vésperas do lançamento da nova moeda no mês de junho32 Quanto aos salários reais houve ganhos no mês de introdução da URV mar ço de 77 PMEIBGE Esse ganho inicial resultaria de acordo com a teoria econômica da redução do período de reajuste dos salários de 4 para 1 mês Nos meses que se seguiram porém esses ganhos foram sendo corroídos até a emissão Em segundo estava em curso a crise do México na qual a situação do balanço de pagamentos BP de final de 1994 levou a uma drástica desvalorização com efeitos sérios sobre o currency board argentino o que começava a alimentar a suspeita de que regimes de câmbio rígido poderiam não acabar bem e de que o Brasil pudesse ser o próximo país a ser afetado por uma crise similar Em terceiro e como efeito combinado do crescimento da demanda agregada e da redução da entrada de capitais associada ao ambiente externo as reservas internacionais do Brasil começaram a cair O Plano Real tinha sido lançado em junho de 1994 com US43 bilhões de reservas internacionais que já em dezembro tinham caído para US39 bilhões Em março de 1995 as reservas já estavam em US34 bilhões e continuaram a diminuir até US32 bilhões em abril antes de começarem a se recuperar em função da reação oficial Finalmente a inflação mantinha certa resistência à queda cabendo citar que nos primeiros 12 meses do Plano Real julho 1994junho 1995 a variação dos preços medida pelo INPC foi de 33 O tempo mostrou que contrariamente aos planos que o antecederam o Real foi uma experiência bemsucedida Não era essa porém a visão existente no começo de 1995 quando a possibilidade de que após alguns meses de bonança a inflação voltasse com força e a indexação se reinstalasse na economia era uma ameaça concreta Confrontadas com a pressão inflacionária com a economia superaquecida e com uma deterioração rápida do balanço de pagamentos as autoridades reagiram em março de 1995 com um conjunto de medidas incluindo fundamentalmente dois componentes Uma desvalorização controlada da ordem de 6 em relação à taxa de câmbio da época após o que o Banco Central passou a administrar um esquema de microdesvalorizações através de movimentos ínfimos de uma banda cambial com piso e teto muito próximos Uma alta da taxa de juros nominal que expressa em termos mensais passou de 33 em fevereiro para 43 em março aumentando o custo de carregar divisas Os efeitos dessas medidas tanto positivos como negativos não demoraram a aparecer Logo ficou claro fato facilitado pela rápida recomposição da liquidez internacional poucos meses depois da crise mexicana que o governo estava firmemente empenhado em defender a nova política cambial e que não contemplava novas desvalorizações Assim atraídos pela rentabilidade elevada das aplicações em moeda local os investidores retornaram ao país e as reservas internacionais fecharam 1995 em US52 bilhões Ao mesmo tempo a inflação começou a Privatização Abertura e Desindexação 19901994 151 da nova moeda quando há novo ganho real porém dessa vez em função do au mento concedido ao saláriomínimo de R 70 para R 100 pela drástica redu ção do imposto inflacionário e posteriormente pela mudança de preços relativos em curso na economia em favor dos não comercializáveis já durante a terceira fase do Plano Real Fase III Âncora Nominal A Medida Provisória MP 542 que deu início à terceira fase do Plano Real apresentava um conjunto de medidas sobrepostas33 Eram elas entre outras 1 o lastreamento da oferta monetária doméstica no conceito de base monetá ria em reservas cambiais na equivalência de R1 por US1 Art 3 da MP ainda que essa paridade pudesse ser alterada pelo Conselho Monetário Nacional 4 alínea c 2 a fixação de limites máximos para o estoque de base monetária por trimestre até março de 1995 podendo as metas serem revistas em até 20 e 3 a introdução de mudanças institucionais no funcionamento do Conselho Monetário Nacional buscando dar passos em direção a uma maior autonomia do Banco Central Não foi por outro motivo que logo após a divulgação de seu conteúdo diver sos economistas criticaram a MP pela indefinição na prática de certos mecanis mos referidos no documento Em primeiro lugar o governo estabeleceu o lastro sem garantir a conversibilidade entre o dólar e o real o que retirava parte de sua credibilidade Em segundo lugar sabiase que a redução da inflação pela URV levaria a uma natural remonetização da economia mas a magnitude em que se daria o fenômeno era ainda desconhecida Nesse sentido o risco de as metas monetárias estabelecidas pela MP serem ultrapassadas era bastante alto34 Por fim e mais importante a MP foi acusada de conter uma grave inconsistência econômica ao lançar simultaneamente âncoras monetária e cambial em uma eco nomia com mobilidade de capitais Quanto a esse aspecto poucos dias depois foi esclarecido que o real adotaria âncora monetária metas e o câmbio seria livre para oscilar para baixo mas teria o teto fixo em 1 real 1 dólar banda assimétrica Além dessas medidas o Banco Central anunciou um enorme aperto de liquidez Os recolhimentos compulsórios sobre depósitos à vista novos foram em junho aumentados de 40 para 100 enquanto os de depósitos compulsórios a prazo e de poupança foram fixados em 20 Os compulsórios foram sendo gradualmente reduzidos Esse significativo aperto de liquidez logo após o lançamento da nova moeda é uma das maiores características do Plano Real em contraposição a planos de estabilização da segunda metade dos anos 1980 O objetivo desse aperto era conter o impulso de demanda que se verificara após a estabilização no Brasil35 152 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 No que se refere à MP citada a rigor nenhuma das medidas previstas foi integralmente mantida na terceira fase do Plano nem as metas monetárias nem o lastro nem a tentativa de fazer mudanças no Conselho Monetário na direção de uma maior autonomia ao Banco Central ou mesmo a manutenção de uma paridade fixa do dólar em relação ao limite superior da banda A política de câm bio livre para baixo ou seja apenas com um teto para a cotação do dólar adota da após a emissão do real durou apenas três meses Nestes o Banco Central se absteve de intervir no mercado de câmbio ao mesmo tempo em que procurava em vão cumprir metas monetárias rígidas Em outubro de 1994 porém devido entre outras razões ao insucesso das metas monetárias o governo resolveu mu dar de âncora abandonando a monetária em prol da cambial sem compromisso formal com o lastro As duas grandes virtudes da adoção de uma âncora cambial geralmente res saltadas pelos economistas são a permitir o estabelecimento uma vez que a âncora seja crível de contratos de longo prazo inviáveis em regimes de elevada inflação e b exercer forte pressão sobre os preços no setor de bens comercializáveis tradables sendo o impacto sobre o nível geral dos preços dependente do grau de abertura da economia em questão e do grau de desequilíbrio entre oferta e demanda no setor de bens não comercializáveis nontradables36 O resultado geralmente esperado é de que ocorra num momento inicial uma distorção dos preços relativos Após um certo período no entanto espera se que esta distorção seja extinta já que a existência de um acréscimo significa tivo de lucratividade no setor de não comercializáveis atrairá mais e mais ofertantes até que se reduza o excesso de demanda e consequentemente os preços no setor O comportamento gráfico da inflação pode portanto ser dividido em duas fases a primeira delas corresponde ao período imediatamente após a introdução da âncora quando há uma redução abrupta e imediata na inflação mantendose porém acima dos patamares internacionais A segunda fase corresponde ao mo vimento de convergência da inflação doméstica aos padrões internacionais re presentado pela queda suave e contínua das taxas O grande mérito da âncora cambial consiste justamente em acelerar o processo de convergência para os pa drões internacionais de inflação tendo poucos efeitos recessivos sobre a econo mia muitas vezes gerando inclusive um boom de atividades quando comparado com medidas desinflacionárias como cortes de demanda Apesar das vantagens da âncora cambial no tocante à rápida convergência dos preços e ao aumento dos prazos de contratação sua adoção tem consequências negativas para determinadas variáveis econômicas São cinco as mazelas ressalta das pelos críticos da proposta da âncora cambial i reforça a absorção interna podendo ocasionar pressões inflacionárias e até o abandono do programa37 ii faz com que a economia perca competitividade no comércio exterior em função do aumento dos salários medidos em dólares redistribuição de renda em favor dos nontradables iii deteriora as contas externas devido à apreciação real do câmbio uma vez que a inflação interna cai porém permanece acima da internacional por algum tempo iv até que o programa se torne crítico ou devido à existência de rigidez em alguns preços as taxas de juros devem permanecer inicialmente superiores às internacionais para depois convergirem v provoca ciclos na atividade real da economia De acordo com Kiguel e Leviatan baseados em mais de 20 casos de estabilização de alta inflação com o uso de âncora cambial observase um maior crescimento do produto na fase inicial do plano38 Esse crescimento é puxado pelo consumo dos duráveis beneficiado pela queda da inflação e pelo retorno do crédito Entretanto com o passar do tempo o produto se desacelera continuamente podendo inclusive o país vivenciar um período de recessão até ocorrer re uma fuga de capitais ataque especulativo As contas fiscais e o desemprego acompanham o ciclo melhorando inicialmente para posteriormente deteriorarem Os preços relativos mudam com o preço dos comercializáveis caindo mais rapidamente do que os não comercializáveis para depois convergirem Apenas o déficit em transações correntes não apresenta um comportamento cíclico se deteriorando continuamente Como é perceptível pela evolução da conjuntura entre 199498 a ser discutida no próximo capítulo o Plano Real apresentou diversas características comuns aos planos baseados em âncora cambial adotados em países de longa história inflacionária Assim como nas demais experiências houve apreciação cambial decorrente de um câmbio pouco flexível e resistência na queda da inflação a atividade real da economia sofreu um boom inicial com queda do desemprego 1995 e posterior aumento deste a expansão do produto também se baseou principalmente no consumo duráveis em particular mais sensíveis ao crédito apesar de que como na experiência internacional tenha ocorrido modesto aumento do investimento produtivo e ganhos mais significativos de produtividade os salários reais nos primeiros períodos do Plano também se elevaram os índices de preços ao consumidor tenderam a ficar numa primeira fase acima dos índices de preços por atacado onde os tradables têm maior peso houve rápida deterioração da balança de contacorrente o Brasil teve os déficits em transações correntes financiados por fluxos de capital abundantes durante certo tempo que também se reverteram em mo 154 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 mentos de crise de confiança Crise do México Crise Asiática e Crise Russa e por fim o país sofreu uma crise cambial seguida de desvalorização em 1999 Na realidade apenas duas variáveis não se comportaram no Brasil conforme previsto pela teoria econômica desenvolvida para explicála os juros e o déficit público Em geral nos países de alta inflação que adotam âncora cambial as taxas de juros se bem que inicialmente mais elevadas que as internacionais tendem a convergir para o patamar externo com o passar do tempo No Brasil não só as taxas de juros foram mantidas elevadas ao longo de todo o período 199498 em torno de 21 em média em termos reais considerando o INPC como deflator como se mostraram bastante voláteis Quanto ao déficit público o que normal mente ocorre é uma redução do déficit na fase expansiva do ciclo e posterior deterioração na fase depressiva No caso brasileiro houve de fato uma melhora inicial em 1994 seguida de grande deterioração Diante desse comportamento podese dizer que os elevados juros durante todo o período do Real funcionaram como uma segunda âncora para os preços39 A partir de certo ponto inclusive a âncora dos juros se tornou mais relevante do que o papel desempenhado pelo câmbio Este a rigor perdeu nos últimos anos seu caráter de âncora dos preços dado que o câmbio evolui em um ritmo mais rápido do que as variáveis supostamente ancoradas40 A mudança de importância das âncoras explica o comportamento divergente dos juros no Brasil em relação à experiência internacional em países que adotam estabilizações com âncora cambial Embora seja indiscutível que os momentos de elevação dos juros correspondem a momentos onde vivemos choques exter nos Crise do México Crise da Ásia e Crise da Rússia os juros no Brasil perma neceram por todo o período em patamares elevados Assim ao contrário da ex periência internacional os juros aqui não convergiram em grande medida por que sempre foram usados como uma arma contra a inflação e a partir de determi nado ponto mudouse por opção de política econômica a principal âncora do câmbio para os juros O comportamento dos juros também ajuda a explicar embora não exclusiva mente a diferença entre o comportamento das contas fiscais no Brasil em rela ção à experiência internacional Nesta o comportamento das contas do governo acompanham o ciclo do crescimento discutido Aqui nos anos em que os juros são maiores as contas fiscais pioram e viceversa a exceção do ano de 1995 onde a maior deterioração deriva do comportamento das contas primárias A combinação de câmbio apreciado com elevados juros colocou a economia em uma trajetória de crescimento cada vez menor déficits crescentes no balanço de Privatização Abertura e Desindexação 19901994 155 pagamentos ao mesmo tempo em que a dívida pública se expandia O êxito sobre a inflação dessa estratégia combinada de câmbio apreciado com elevados juros e não de uma estratégia de combate à inflação baseada em política fiscal é indiscu tível mas o custo para o lado real da economia foi também bastante elevado A Evolução da Economia no Período de 199094 O crescimento médio do PIB no período que se estende entre os governos Collor e Itamar 199094 foi de 13 ao ano Contudo quando avaliado ano a ano seu comportamento foi bastante variado Embora o setor de serviços tenha permanecido relativamente estagnado tanto a agricultura quanto a indústria ti veram comportamento bastante volátil De fato o sequestro de liquidez realizado no Plano Collor I 1990 gerou uma forte retração na economia 43 particularmente na indústria queda de 82 Após um modesto crescimento em 1991 o PIB voltou a cair 05 em 1992 em função da crise instalada no país com o processo de impeachment do presidente Se não fosse o bom desempenho da agropecuária em 1992 49 o resultado teria sido pior Vale ressaltar que a retração da indústria no Plano Collor I 1990 se deu em todas as categorias mas foi especialmente forte no setor de bens de capital que só veio a se recuperar em 1993 O crescimento dos juros reais provocou por sua vez uma forte contração nas vendas de bens de consumo duráveis Em 1992 essa categoria apresentou uma queda de nada menos que 13 em relação ao período anterior Em 199394 a economia apresentou ao contrário taxas expressivas de cres cimento 49 em 1993 e 59 em 1994 Esse crescimento esteve associado à recuperação da indústria mas também ao bom resultado da agropecuária em 1994 55 o que chegou a ser chamado de âncora verde do real uma vez que o aumento da oferta no setor contribuiu para a queda da inflação Outros fatores que contribuíram certamente para o crescimento do PIB no biênio foram a exis tência de uma demanda reprimida um certo afrouxamento da política monetária em 1993 e a oportunidade de renovar o parque industrial bens de capital devi da às novas oportunidades de financiamento provocadas pela própria estabiliza ção Não obstante os juros terem permanecido bem acima dos níveis internacio nais as vendas de duráveis apresentaram alta correlação com a renda no biênio 199394 mais do que compensando a queda do período anterior O impacto do lançamento do real sobre a indústria crescimento de 67 em 1994 encontrase todavia subestimado pelo fato de a estabilização só ter ocor rido a partir de 1o de julho Se fosse considerado o crescimento anualizado da produção industrial no segundo semestre de 1994 ele atingiria quase 15 Esse 156 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Obs gráfico elaborado com base no IGPDI mensal de janeiro de 1985 a abril de 1996 Fonte FGV 10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Cruzado Bresser Verão Collor I Collor II Real Gráfico 61 Comportamento da Inflação Mensal IGPDI 19851996 dado nos mostra que as medidas adotadas para comprimir a demanda elevação de compulsórios e outras foram na realidade insuficientes para conter a festa da estabilização que se seguiu à introdução da nova moeda O crescimento só veio a ser contido pela Crise Mexicana deflagrada em dezembro de 1994 e pela elevação de juros que a ela se sucedeu No que tange ao comportamento da inflação no período de 199093 as taxas seguiram o padrão que já vinham apresentando nas tentativas de estabilização da Nova República Imediatamente após a introdução de um plano a taxa de infla ção caía vertiginosamente para depois voltar a se acelerar A rigor antes da intro dução do Plano Collor I nos dois primeiros meses de 1990 o Brasil estava tecnicamente vivendo uma hiperinflação a taxa de inflação mensal havia ultra passado 80 ao mês O Plano Collor I conseguiu baixar a inflação de forma signi ficativa nos primeiros meses convergindo para patamares próximos a 10 ao mês posteriormente Já em 1991 as taxas haviam dobrado Com o Plano Collor II em janeiro de 1991 a inflação caiu para voltar a se acelerar continuamente nos meses subsequentes padrão que só foi modificado com a introdução do real como mostra o Gráfico 61 Em relação ao comportamento da balança comercial no período de 199094 devese ter em conta a recessão sofrida pela economia no início do período e sua posterior expansão e a intensificação da abertura comercial Nos dois primeiros Privatização Abertura e Desindexação 19901994 157 anos do período 199091 houve uma forte retração nas exportações em rela ção aos patamares anteriores Entretanto nos três anos que se seguiram as ex portações especialmente as de manufaturados tiveram um comportamento significativamente expansivo Assim considerando 1990 como anobase as ex portações de básicos em US encontravamse em 1994 num patamar 263 superior enquanto as de manufaturados cresceram 468 As importações aumentaram continuamente 126 em média ao longo de todo o período No início do período porém é razoável crer que a própria abertu ra fosse um incentivo sobretudo para a reposição de bens de capital após anos sem investimentos significativos A importância desse fator se tornou maior com o passar do tempo Como visto anteriormente a tarifa média de importação caiu de 322 para 142 Somado a isso o efeito provocado sobre as compras exter nas pelo crescimento do produto a partir de 1993 as importações cresceram em 1994 para um patamar 60 superior ao vigente em 1990 As importações de bens de capital cuja alíquota média sofreu um corte de 167 pontos percentuais aumentaram em 914 no mesmo período enquanto os gastos com a aquisição de automóveis importados passaram de US31 milhões em 1990 para US16 bilhão em 199441 O comportamento dos fluxos de capital para o Brasil sofreu uma significativa mudança ao longo do período Os investimentos diretos após atingirem um piso de apenas US87 milhões ao final de 1991 cresceram para fechar 1994 em US15 bilhão Já os investimentos líquidos em carteira foram extremamente beneficia dos pela assinatura do Plano Brady pela estabilização e os elevados juros domés ticos vistos como necessários para assegurar a estabilização42 Quanto às contas públicas cabem algumas considerações O Plano Collor I ao introduzir novos tributos e aumentar alíquotas provocou uma melhora signi ficativa nas contas primárias que passaram de um déficit de 10 do PIB em 1989 para um superávit de 23 em 1990 O resultado primário continuou a melhorar de forma gradual porém essa trajetória foi interrompida pela crise política que se instalou no país em 1992 Os esforços realizados pelo PAI sobretudo no que se refere ao combate à sonegação aliado à desvinculação de receitas do FSE permitiram uma melhora do resultado primário que ultrapas sou os 50 do PIB em 1994 embora essa melhora tenha sido praticamente revertida em 1995 Podese assim dizer que antes da entrada em vigor do Real houve uma clara melhora das contas públicas como mostra a Tabela 62 embora o ano de 1994 seja de difícil análise Por fim a Tabela 63 traz um quadro sintético da evolução de alguns dos principais indicadores macroeconômicos no período de 199094 Como se pode perceber o crescimento médio do PIB foi baixo a inflação anual média foi da 158 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 ordem de quatro dígitos e as exportações cresceram a uma taxa de 48 enquan to as importações cresceram a uma taxa bem superior Conclusões O período de 199094 foi marcado pelo início do processo de privatização e de abertura econômica De forma estilizada ao final dos anos de 1990 após uma década sem investimentos e em luta sem sucesso pela estabilização o modelo de crescimento brasileiro com grande ênfase na substituição de importações havia se esgotado No caso brasileiro as mudanças ocorreram de forma lenta quando comparadas com diversos outros países da América Latina Do ponto de vista político o período foi bastante conturbado culminando com a renúncia do presidente eleito Fernando Collor após 30 anos sem votações Tabela 62 Necessidades de Financiamento do Setor Público 19901994 do PIB 1990 1991 1992 1993 1994 Déficit operacionala 14 02 19 08 13 Resultado primário 23 27 16 22 52 Juros reais líquidos 09 29 35 30 39 Fonte Giambiagi e Além 1999 a superávit Tabela 63 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19901994 médias anuais por período 199094 Crescimento do PIB aa 13 Inflação IGP dezdez aa 1210 FBCF PIB a preços correntes 195 Tx de cresc das exportações de bens US correntes aa 48 Tx de cresc das importações de bens US correntes aa 126 Balança comercial US bilhões 121 Saldo em contacorrente US bilhões 03 Dívida externa líquidaExportação de bens 32 Fonte Elaboração própria com base em dados do Apêndice Estatístico ao final do livro Privatização Abertura e Desindexação 19901994 159 diretas Ainda que incipiente a nossa democracia revelou relativa maturidade ao impor a queda do presidente sem interrupção dos rituais de democracia com a posse do vicepresidente da República Os dois planos realizados no governo Collor tal como os da década anterior fracassaram no sentido de alcançar uma estabilidade duradoura de preços Como vimos o Plano Collor I possuía um grave erro de concepção enquanto o Collor II foi pouco representativo tendo sido atropelado pelos próprios acontecimentos políticos A estabilização veio somente através do Plano Real uma estratégia de estabilização dividida em três fases ajuste fiscal desindexação e âncora nominal Em relação aos seus predecessores o Plano Real possuía na sua concepção várias originalidades Ao contrário das outras experiências em que se atribuía principal importância ao componente inercial o Plano Real defendia que o excessivo gasto público era o principal responsável pela inflação Todavia no caso brasileiro consideravase que a inflação beneficiava o fisco de forma espúria tornando necessário um ajuste prévio Fase I Na prática o diagnóstico do ajus te fiscal como precondição para a estabilização não foi validado uma vez que a estabilização veio a despeito da piora das contas públicas A segunda originalidade do Plano Real referese à própria estratégia adotada para tratar o componente inercial da inflação através da URV na Fase II A ma triz dessa ideia estava presente já na proposta de André Lara Resende e Pérsio Arida43 Procuramos mostrar porém que essa proposta sofreu importantes apri moramentos até o seu efetivo lançamento em 1994 sendo o maior deles o fato de a URV não ser uma moeda plena Na terceira fase do Plano Real porém não houve originalidades Na realida de percorreuse o caminho de quase todos os países que adotam âncora cambial Enquanto as duas fases iniciais do Plano foram extremamente bem elaboradas e envolveram longo debate acadêmico a terceira fase após os tropeços iniciais acabaria por se caracterizar por uma estabilização através do uso do câmbio e dos juros como âncoras para os preços num contexto de liquidez abundante O que caracteriza esta fase portanto é o pragmatismo e a agilidade nas respostas aos desafios que se impunham sobretudo considerando os sucessivos choques ex ternos vividos A esta altura cabe tentar responder Por que o Plano Real deu certo A resposta envolve um conjunto de fatores que reunidos fizeram a diferença Em primeiro lugar as condições externas para a estabilização eram muito melhores em 1994 do que nos anos de 1980 Havia abundância de liquidez internacional e um elevado patamar de reservas US40 bilhões Além disso na década de 1990 a economia brasileira se tornou muito mais aberta Por último mas não menos importante o Brasil concluiu um acordo nos moldes do Plano 160 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Brady somente em abril de 1994 tendo sido um dos últimos países latinoame ricanos a fazêlo o que o possibilitou um reescalonamento da dívida externa Todas essas características foram fundamentais para assegurar a eficácia da ânco ra cambial introduzida após o lançamento do real Nesse sentido o Plano Real se aplicado no contexto dos anos 1980 provavelmente fracassaria Em segundo lugar a estratégia da URV provou ser muito superior à de desindexação via congelamento de preços Enquanto o último provocava uma série de desajustes nos preços relativos a URV previa um período para o alinhamento destes preços Em terceiro lugar o governo contava com o apoio político do Con gresso e uma perspectiva de continuidade com o presidente Fernando Henrique Cardoso Por fim os elevados juros e o câmbio apreciado foram armas fundamen tais na consolidação da estabilidade durante todo o período 199598 embora com profundas consequências sobre a dinâmica da dívida pública e para o crescimento Diante da observação de que diversas economias latinoamericanas se estabi lizaram nos anos 1990 é impossível evitar uma pergunta final Se todos se esta bilizaram nessa década o que o Plano Real possui de especial A resposta a nosso ver passa pela compreensão de que essas economias têm em comum com o Brasil o uso do câmbio como estratégia de estabilização em um contexto de elevada liquidez internacional Todavia o Brasil ao contrário das demais que eram em grande medida economias dolarizadas desenvolvera um sofisticado sistema de indexação extremamente difícil de ser desarmado como mostrou a penosa década de 1980 Por um lado o Brasil estava em desvantagem De fato estabilizar economias já formal ou informalmente dolarizadas é tarefa muito mais simples na medida em que a memória inflacionária já desapareceu e basta fixar o câmbio Por outro lado o Brasil com seu sofisticado sistema de indexação manteve em grande medida as funções de sua moeda se não intactas muito mais ativas do que nos outros países Mais importante em contraposição por exemplo à Argentina que adotou o caso extremo de âncora cambial o Con selho da Moeda o câmbio fixo sem lastro do Real permitia uma vez domada a inflação retomar graus de liberdade no uso da política monetária e fiscal no com bate à inflação A vitória da inflação obtida no Plano Real foi sem dúvida uma grande e impor tante conquista O passar dos anos porém revelaria que esta se limitou a estabi lidade dos preços mantendose a instabilidade no lado real da economia com persistência da volatilidade do crescimento baixos investimentos sobretudo os de longo prazo de maturação baixo desenvolvimento do mercado de crédito e permanência do viés curtoprazista dos ativos financeiros A crença comparti lhada desde a década de 1980 de que o fim da inflação per se colocaria o país em rota de crescimento infelizmente não se materializou Privatização Abertura e Desindexação 19901994 161 Defendemos aqui que algumas das ideias contidas no Plano Real foram na realidade levantadas 10 anos antes Esse período caracterizouse por um longo e bastante doloroso aprendizado tanto por parte do público quanto dos policy makers Na prática esse aprendizado foi fundamental O Plano Real fica na histó ria como uma estratégia complexa e bemsucedida de desmonte de um sofistica do sistema de indexação construído ao longo de 30 anos desde 1964 Todavia o problema da indexação infelizmente não desapareceu por completo permane cendo um desafio para os próximos governos RECOMENDAÇÕES DE LEITURA Arida e Resende43 são a referência maior para uma compreensão da URV Pastore44 discute o Plano Collor e as dificuldades engendradas pela zeragem automática Já Franco45 é uma referência fundamental para aqueles que dese jam se aprofundar nos estudos sobre as origens do Plano Real LEITURAS ADICIONAIS Pinheiro46 discute o processo de privatização em profundidade Horta et al47 é recomendado para as reformas relativas ao comércio exterior NOTAS 1 Collor explorava o perfil de um possível presidente para o Brasil cheio de vigor e ousadia amante dos esportes e da velocidade Entre os slogans de Collor estavam as promessas de acabar com o tigre da inflação em um só tiro com os marajás funcionários públicos com elevados salários com os elefantes brancos alusão às estatais além de revolucionar a nossa indústria automobilística que segundo suas palavras produzia carroças e não carros 2 Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe órgão da ONU sediado em Santiago do Chile 3 Existe uma ampla literatura crítica ao chamado MSI associada sobretudo a trabalhos desenvolvidos pelo Banco Mundial nos anos 7080 As principais críticas são a proteção gerou uma utilização inade quada de recursos abundantes como trabalho e recursos naturais criouse um forte viés contra as exportações bloqueando os ganhos de escala e eficiência a proteção contra as importações e o desestímulo às exportações minaram os incentivos para a redução de custos e a introdução de novos produtos Mais recentemente os trabalhos inspirados pela crítica ao MSI têm sido submetidos a uma revisão empírica e teórica por Rodrik 1997 entre outros 4 Para uma interpretação diferente que defende a existência no Brasil de um modelo de desenvolvimento lideradoorquestrado pelo Estado State Led e o papel jogado pelas convenções do crescimento e da estabilidade ver Castro 1994 5 O Consenso de Washington sofreu inúmeras críticas no período Um de seus mais renomados questionadores no cenário internacional é J Stiglitz 2003 Para uma discussão das consequências da adoção do Consenso de Washington num contexto de câmbio fixoadministrado no caso brasileiro ver BresserPereira 2003 6 Ver Erber e Vermulm 1993 7 O fato de a primeira privatização ocorrer em 1991 data em que os recursos bloqueados pelo Plano Collor I analisado a seguir começavam a ser devolvidos limitou em muito sua utilização como moeda de privatização Tendo recuperado seu poder liberatório função de meio de pagamento os recursos devolvidos foram usados em pequeno montante nas privatizações 8 Ver Horta et al 1992 162 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 9 Ver Pastore 1990 10 Para uma discussão sobre a moeda indexada recomendase a leitura de Barros 1992 11 Pastore 1990 idem p 163 12 Ver Ramalho 1995 e De Paula 1996 13 Ver Franco 1993 14 Ao longo de 1991 começaram a aparecer na imprensa denúncias de corrupção envolvendo o tesoureiro da campanha de Collor Paulo César PC Farias Em maio de 1992 a revista Veja publicou uma entrevista com o irmão do presidente da República Pedro Collor de Mello fazendo graves acusações contra este No dia 2 de maio de 1992 a Câmara dos Deputados abriu contra Collor uma investigação que confirmou diversas ilegalidades Os episódios mais marcantes do processo de impeachment foram as manifestações populares muitas delas com elevada participação de estudantes exigindo a renúncia do presidente movimento que ficou caracterizado como caras pintadas em alusão à prática de pintar o rosto com as cores verdeamarelo durante as passeatas 15 O ministro Paulo Haddad acumulou as pastas do Planejamento e da Fazenda até janeiro de 1993 quando tomou posse a nova ministra do Planejamento Yeda Crusius Esta permaneceu no cargo até maio do mesmo ano sendo substituída por Alexis Stepanenko que por sua vez cedeu o lugar a Benedito Veras em março de 1994 O ministro Veras acompanhou o presidente Itamar Franco até o final do governo em dezembro de 1994 No que se refere ao Ministério da Fazenda após a saída do ministro Haddad sucederamse ainda quatro ministros antes da posse do ministro Malan em 1995 Elizeu Resende que também permaneceu apenas dois meses no cargo o futuro presidente da República Fernando Henrique Cardoso que ocupou a pasta entre maio de 1993 e março de 1994 e liderou a equipe econômica que concebeu o Plano Real Rubens Ricupero que o sucedeu e ficou no posto até setembro de 1994 sendo o titular da Fazenda quando o Plano Real foi decretado em 30061994 e Ciro Gomes que foi ministro no lugar de Ricupero desde setembro de 1994 até o final do governo Itamar Franco Fernando Henrique Cardoso renunciou ao cargo de Ministro em 1994 para se candidatar à Presidência da República Vitorioso nas urnas iniciou seu mandato em janeiro de 1995 16 Exposição de Motivos no 205 de 30 de junho de 1994 17 O PAI foi lançado pelo então Ministro Fernando Henrique Cardoso enquanto o FSE foi lançado com o Ministro Rubens Ricupero 18 Em 1995 foi aprovada sua prorrogação até junho de 1997 Nessa data o Fundo foi novamente renovado para o segundo semestre de 1997 e para os anos de 1998 e 1999 quando teve sua validade novamente estendida Nesse processo seu nome mudou duas vezes primeiro para Fundo de Estabilização Fiscal FEF e depois para Desvinculação de Receitas da União DRU porém nesse caso com uma abrangência mais restrita Os formuladores do Plano Real consideravam a primeira fase como suficiente para garantir o equilíbrio fiscal de curto prazo 1994 e 1995 mas admitiam a necessidade de outras providências para a criação de um equilíbrio fiscal duradouro o que envolveria inclusive alterações na própria Constituição Federal 19 Ver Bacha 1994 Vale ressaltar que esse fenômeno já estava relativamente descrito em escritos anteriores Ver Bacha 1986 20 Bacha 1994 Como vimos no Capítulo 5 o chamado Efeito Tanzi ocorre quando se verifica um aumento do déficit público em função de uma perda real das receitas Em outras palavras os gastos se tornam mais bem indexados do que as receitas gerando uma perda para o governo expressa na forma de um déficit ou redução do superávit Se não houver um adequado sistema de multas o adiamento do pagamento dos impostos pode se tornar uma prática racional do ponto de vista do agente econômico porém lesiva ao governo A hipótese de Bacha é que no Brasil ocorreria o fenômeno oposto já que as receitas estariam mais protegidas da inflação do que as despesas haveria assim um Efeito Tanzi às Avessas 21 Giambiagi 1997 pp 203204 22 Ver Velloso 1998 p 121 De acordo com este autor a deterioração das contas públicas entre 1994 e 1995 seria resultado 1 do aumento das despesas previdenciárias como reflexo do aumento do salário mínimo de R7000 para R10000 em maio de 1995 um aumento bem acima da média dos índices de inflação 2 dos reajustes concedidos ao final do Governo Itamar Franco principalmente pela busca Privatização Abertura e Desindexação 19901994 163 de isonomia entre os três poderes da República e 3 do aumento do funcionalismo de 23 em janeiro de 1995 pela reposição do IPCr acumulado entre julho e dezembro de 1994 sendo o IPCR o índice de inflação oficial decretado após a introdução da URV a seguir discutido Ou seja haveria causas concretas para a deterioração das contas independente da existência de algum Efeito Tanzi ou Tanzi as Avessas 23 Fazendo analogia com o modelo de Simonsen apresentado no primeiro Box do Capítulo 5 se no diagnóstico das causas da inflação antes da introdução do Plano Cruzado tanto o componente de demanda gt como o autônomo ou inflação de custos at eram iguais a zero sendo a inflação explicada exclusivamente pela inércia brt1 no diagnóstico que gerou o Plano Real a suposição era de que gt seria diferente de zero daí a necessidade de se fazer a Primeira Fase Ajuste Fiscal antes de combater o componente autoregressivo da inflação Segunda Fase Além disso se no Cruzado o componente inercial foi combatido através do congelamento no Real teria sido usada a estratégia da URV Vale porém observar que como procuramos defender na seção anterior o diagnóstico fiscal do Plano Real ainda que possa ser representado tomando gt 0 é bastante peculiar Efeito Tanzi às Avessas 24 De julho de 1945 até agosto de 1946 os preços aumentaram por um fator de 3 x 1025 Para um estudo da hiperinflação húngara de 1946 recomendase Bomberger e Makinen 1988 25 Ver Simonsen 1985 26 Ver Franco 1995 27 Ver Arida 1992 28 Essa inovação pode ser entendida como uma resposta à crítica feita por Lopes 1986 por ocasião do lançamento da Proposta Larida A proposta de que os preços poderiam ser convertidos livremente ao passo que as rendas contratuais salários aluguéis e preços públicos basicamente deveriam ser conver tidas pela média poderia gerar resistências políticas Afinal fica difícil justificar por que os salários devem ser convertidos à nova moeda em termos de médias enquanto os preços dos bens que compõem a cesta de consumo do trabalhador podem ser convertidos em termos de picos Lopes 1986 p 138 Dadas essas dificuldades o autor propunha o congelamento Nossa interpretação é que no Plano Real ao invés do congelamento que se tinha provado de difícil administração o que se deu em troca aos trabalhadores foi a redução do prazo de indexação salarial 29 No caso dos contratos pósfixados a transição das moedas trazia um problema a mensuração das taxas de inflação de julho e agosto de 1994 Ver Franco 1995 30 Franco 1995 31 A hiperinflação alemã é a fonte de diversas teorias distintas sobre causas e soluções para o final de hiperinflações Sobre o tema os trabalhos clássicos são BrescianiTurroni 1989 Franco 1986 Sargent 1986 e Merkin 1988 32 Franco 1995 Outra possível hipótese para o comportamento da inflação na fase URV seria que a adesão a ela teria ocorrido em duas etapas No primeiro mês um grande conjunto de preços e contratos teria sido atrelado à URV o que levara a uma redução dos períodos de reajuste na economia provocando aceleração da inflação Um segundo grupo de preços no entanto só teria aderido ao novo indexador às vésperas do Plano Real seja por conta das dificuldades de repartir o float inflacionário ganhos reais advindos de uma inflação inferior à projetada nos contratos ou até mesmo pela própria dificuldade de compreensão do funcionamento da URV Como impreterivelmente todos deveriam ter seus preços e rendas denominados em URV no momento de transição para a nova moeda os que ainda não tinham seus preços atrelados ao feto de moeda teriam corrido para a URV no último mês O resultado macroeconômico desse processo seriam dois momentos de aceleração o primeiro e o último mês Ver Castro 1999 33 A referida Medida Provisória com algumas modificações foi posteriormente transformada na Lei no 9069 em 26 de junho de 1995 34 Ver Hermann 1994 35 Cabe aqui comentar que no início dos anos 1990 diversos artigos de jornal muitos deles escritos por André Lara Resende discutiram a adoção no Brasil de uma estratégia de combate a inflação semelhante à adotada na Argentina Plan de Conversibilidad 1991 Isto é a adoção de um Conselho da Moeda Currency Board para o Brasil onde o Conselho deve manter 100 ou mais da base monetária como 164 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 reservas A adoção do Currency Board foi refutada Os principais argumentos eram de que o elevado percentual da dívida pública brasileira e as baixas reservas do nosso país tornavam essa uma estratégia extremamente perigosa De fato havia uma dívida de curto prazo a ser rolada que se dolarizada dificilmente poderia ser honrada Ademais a estratégia do Conselho da Moeda tinha também o incon veniente de eliminar de forma radical os graus de liberdade na condução da política monetária e fiscal além de atrelar o crescimento da economia ao crescimento da economia americana 36 Quanto menor o grau de abertura maiores são os custos de transação na importação de tradables logo menores serão as reduções dos preços desse setor e evidentemente menor será o impacto da âncora sobre o nível geral dos preços Por outro lado visto que o setor nontradable não sofre pressões competi tivas quanto maior a diferença entre a demanda e a oferta de nontradables e é esperado que a demanda cresça dado o boom de consumo que se segue ceteris paribus à estabilização maiores tendem a ser os preços no setor dos bens não comercializáveis e em consequência menor a redução no nível geral dos preços 37 A explicação teórica geralmente dada para esse reforço da absorção é que a elevação relativa dos preços dos nontradables implica numa redistribuição da renda para setores que geralmente possuem maior propensão a consumir De fato encontramse entre os nontradables diversos serviços cujos ofertantes pertencem em geral às classes menos abastadas por suposto mais propensas a aumentar o volume do consumo dada uma elevação da renda Esse fenômeno é ainda reforçado pelo fim do imposto inflacio nário que sabidamente onera mais os de menor renda e pelo retorno do crédito ao consumidor 38 Kiguel e Leviatan 1992 As tentativas de estabilização em países de inflação crônica através do uso de âncora estudadas por esses autores foram anotrimestre Argentina 1959319622 1967219703 1973319752 1978419811 1985119863 Brasil 1964219683 1986119864 Chile 1976319823 Uruguai 1968219721 1978419824 México 19881992 data em que foi escrito o artigo e Israel 198511992 data em que foi escrito o artigo 39 Alguns autores se referem à âncora de juros como âncora wickselliana 40 Souza 1999 p 49 De acordo com o autor há quatro fases bem distintas na condução da política cambial no Plano Real Fase I de livre flutuação entre julho e setembro de 1994 Fase II de câmbio rígido R084US por 5 meses Fase III há uma minidesvalorização de 6 março de 1995 em resposta ao Efeito Tequila seguida depequenas correções aleatórias da cotação do dólar e Fase IV onde pequenas desvalorizações cambiais foram convergindo para um percentual estável em torno de 06 ao mês que durou até o final de 1998 Nessa última fase não se poderia mais usar o termo âncorapara o comportamento do câmbio frente à inflação embora seu patamar apreciado ainda fosse importante para manter preços sobre controle 41 No caso da indústria automobilística a redução das tarifas foi bem mais expressiva passando de um patamar médio muito alto 85 para 343 42 Aqui cabe mencionar uma interpretação distinta de porque o Plano Real deu certo e o Cruzado fracassou Para Bastos 2001 havia um diagnóstico equivocado por parte dos formuladores do Plano Cruzado a de que a taxa de câmbio estivesse num patamar adequado podendo ser ali congelado e de que a situação externa estivesse confortável superávit externo Dessa forma o congelamento do câmbio realizado no início do Plano Cruzado sem o alívio da restrição externa não teria sido capaz de eliminar a inflação brasileira O retorno da inflação se deu na medida em que o congelamento do câmbio foi abandonado em meados de 1986 Em contraposição no Plano Real a fixação da taxa de câmbio teria vindo acompanhada da redução da restrição externa o que explicaria o sucesso em estabilizar a inflação 43 Ver Arida e Resende 1984 44 Ver Pastore 1990 45 Ver Franco 1995 46 Ver Pinheiro 2000 47 Ver Horta et al 1992 Capítulo 7 Estabilização Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos Os Anos FHC 19952002 Fabio Giambiagi Governar é uma arte Não é um negócio não é uma técnica não é uma ciência aplicada É a arte de conseguir que o ser humano viva em paz e razoavelmente feliz Felix Frankfurter jurista norteamericano O Brasil ainda é um país onde são muito fortes as forças em favor da gastança de recursos públicos sem lastro Creio que deva ser um dos últimos países do mundo nessa situação Paul Krugman economista norteamericano em entrevista à revista Veja 551999 Introdução Depois da redemocratização de 1945 o Brasil passou por ciclos históricos de governos militares e de governos democráticos Grosso modo nas décadas seguin tes o país teve 20 anos de democracia 19451964 e outros 20 anos de regime militar 19641984 até o retorno das Forças Armadas aos quartéis O marco desse retorno foi a posse de José Sarney em 1985 na forma de um governo de transição não mais militar porém ainda escolhido de forma indireta por um Colégio Eleito ral Nesse período de governos democráticos com o longo interregno do regime de força de 1964 o país teve alguns presidentes civis dos quais nada menos que 166 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 quatro tiveram seu mandato interrompido em circunstâncias dramáticas para a vida brasileira Getúlio Vargas suicidouse em 1954 no meio de uma enorme crise política Jânio Quadros renunciou inesperadamente em 1961 João Goulart foi de posto por um golpe em 1964 e Fernando Collor foi afastado mediante impeachment em 1992 Nessas circunstâncias em 1994 ao disputar as eleições Fernando Henrique Cardoso FHC tinha claro duas coisas Primeiro tendo estudado como sociólo go as crises anteriores e acompanhado a de Collor já como alto expoente do seu partido ele sabia que as alianças políticas eram essenciais para poder governar o Brasil A questão de como conciliar essas alianças com a necessidade de avançar e transformar estruturas envolvia a arte citada na primeira epígrafe deste capítulo Por isso concluir o mandato presidencial emanado da decisão popular na data prevista e entregar o comando do país ao seu sucessor como é praxe no ritual normal de uma democracia e como não ocorria no Brasil desde a transição entre JK e Jânio foi uma das prioridades de FHC e isso condicionou as opções que fez na economia A segunda coisa que FHC tinha claro é que fora eleito para vencer a inflação e que a forma como o seu governo seria visto pela História estaria ligada ao seu grau de êxito na matéria Cabe lembrar que antes do Plano Real houve nada menos que cinco planos frustrados de estabilização Cruzado 1986 Bresser 1987 Verão 1989 Collor I 1990 e Collor II 1991 Neste capítulo iremos nos deter na análise dos dois períodos de governo de FHC 19951998 e 19992002 Após esta introdução trataremos dos esforços em favor da estabilização no começo do Plano Real Logo depois abordaremos o pri meiro e o segundo mandatos e em seguida analisaremos as reformas do período com destaque em uma seção específica para as privatizações O capítulo é complementado por duas seções sobre a década de 1990 e termina com uma seção de conclusões A Batalha da Estabilização O primeiro governo FHC foi dominado pelo tema da estabilização em função da memória dos planos fracassados nos 10 anos prévios já citados1 O ano de 1995 e o próprio governo empossado em 1o de janeiro se iniciaram sob intensa pressão por diversas razões Em primeiro lugar a economia se encontrava em cla ro processo de superaquecimento o que trazia à memória o fantasma do Plano Cruzado em que um boom de consumo mal administrado tinha provocado o colap so da estabilidade no quarto trimestre de 1994 a expansão do PIB em relação ao mesmo período do ano anterior tinha sido de 11 168 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 ceder e daí em diante a taxa anual caiu ao longo de quatro anos consecutivos Pode se concluir que nas difíceis circunstâncias de 1995 o Plano Real foi salvo por dois fatores a política monetária pois sem os juros altos daquela época dificilmente ele teria escapado de sofrer o mesmo destino que os planos que o antecederam e a situação do mercado financeiro internacional pois se este não tivesse retornado à ampla liquidez e busca pela atratividade dos mercados emergentes a política mo netária per se provavelmente teria sido incapaz de assegurar o êxito do Plano Em contrapartida o PIB dessazonalizado diminuiu mais de 3 entre o primei ro e o terceiro trimestre de 1995 movimento esse que na indústria foi mais inten so com queda de 9 entre 1995I e 1995III O grande carry over de 1994 ano que se encerrou com todos os indicadores muito acima da média anual garantiu um bom desempenho dos resultados anuais de 1995 mas o clima que se viveu nesse último ano foi de crise devido à trajetória das variáveis ao longo dos meses Um script similar seria observado anos depois com a reação oficial diante das crises da Ásia no segundo semestre de 1997 e da Rússia em agosto de 1998 Em ambos os casos a terapia incluiu uma forte dosagem de ortodoxia monetária Com o tempo houve também uma pequena desvalorização real Esta última resultava do fato de que as microdesvalorizações permitidas pelo regime de minibandas se mantiveram relativamente constantes ao longo do tempo em um contexto de inflação declinante4 As taxas de juros nominais já então expressas em bases anuais passaram de 21 para 43 em outubro de 1997 e de 19 para 42 após uma curta nova lua de mel com os mercados internacionais em setembrooutubro de 1998 A eficácia do remédio porém era cada vez menor como se verá no res tante do capítulo A Crise em Gestação 199519985 O Plano Real foi muito bemsucedido no controle da inflação contrariamen te ao que tinha acontecido previamente quando após alguns meses a inflação voltava mais forte as taxas de variação anual dos preços caíram continuamente entre 1995 e 1998 O problema é que paralelamente a esse êxito a gestão macroeconômica deixava dois flancos expostos que estavam se agravando a olho nu um desequilíbrio externo crescente e uma séria crise fiscal6 O Desequilíbrio Externo No que tange ao desequilíbrio externo a razão do mesmo era o grande aumento das importações que se seguiu ao Plano Real combinado com um desempenho Estabilização Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos 19952002 169 nada brilhante das exportações Gráfico 71 Nos três anos entre 19951997 as importações em dólar cresceram a uma taxa média de 218 aa com destaque para o crescimento de 51 em 1995 enquanto as vendas ao exterior cresceram apenas 68 aa em que pese o fato de esses terem sido anos de grande expansão do comércio internacional e nos quais a economia mundial cresceu 43 aa Além da piora da contacorrente associada ao comportamento da Balança Co mercial o financiamento do próprio déficit em contacorrente a partir de 1995 gerou um efeito de realimentação dos desequilíbrios Como estes eram financia dos com novo endividamento externo e com a entrada de capitais na forma de investimento direto estrangeiro IDE a acumulação de estoques de passivos ex ternos dívida ou estoque de capital no país implicava pagamentos crescen tes de juros e de lucros e dividendos O resultado é que o déficit de serviços e rendas praticamente dobrou no primeiro governo FHC Devido ao aumento das importações e à maior despesa associada ao passivo externo o déficit em conta corrente que fora de apenas US2 bilhões em 1994 ultrapassou US30 bilhões em 1997 Ao mesmo tempo a dívida externa líquida que depois da crise dos anos de 1980 tinha caído de um máximo de 47 vezes as exportações de Gráfico 71 Balanço em ContaCorrente 19942002 US bilhões Fonte Banco Central Obs SRT Serviços rendas e transferências unilaterais 35 30 25 20 15 10 5 0 5 10 15 Resultado CC 18 184 235 305 334 253 242 232 77 BalComercial 105 35 56 68 66 12 07 27 131 SRT 123 149 179 237 268 241 235 259 208 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 170 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 bens para um mínimo de 23 vezes em meados dos anos 90 voltou a aumentar rapidamente em 19961997 Essa relação agravouse ainda mais em 1998 com a crise internacional que reduziu as exportações brasileiras naquele ano Gráfico 72 Todos esses fenômenos eram consequência da forte apreciação cambial que tinha se verificado nos primeiros meses do Real e que cobrava seu preço anos depois A taxa de câmbio real medida pela relação Índice de taxa de câmbio no minal x IPCEUAIPCA partindo de um nível 100 em junho de 1994 vésperas do Plano Real pois a nova moeda foi lançada em 1o de julho tinha diminuído para um índice de 68 no auge da apreciação real do câmbio em julho de 1996 Mesmo que com o passar do tempo as microdesvalorizações na prática estivessem ultrapassando a inflação gerando uma tênue desvalorização real o referido índice em dezembro de 1998 era de apenas 79 indicando uma apreciação real acumulada de mais de 20 em relação ao início do Plano Gráfico 73 Por que as autoridades deixaram que a situação chegasse a esse ponto é maté ria sujeita a controvérsia e que deverá provocar muitas teses dos historiadores7 Há três fortes razões porém que ajudam a entender o comportamento do gover no A primeira era o temor de uma repetição dos efeitos da desvalorização mexi cana concebida para ser moderada e que acabou fugindo ao controle e gerando uma inflação de mais de 50 em 1995 Hoje sabemos que a desvalorização brasi Gráfico 72 Dívida Externa LíquidaExportações de Bens 19812002 Fonte Banco Central 40 41 47 31 31 33 36 43 36 36 31 29 25 23 25 28 39 39 33 30 29 29 200 250 300 350 400 450 500 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Estabilização Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos 19952002 171 leira de 1999 foi bemsucedida mas no começo do Plano Real havia o medo de que se o Brasil deixasse o câmbio desvalorizar mais repetiria a experiência do México onde a forte desvalorização cambial experimentada anos antes tivera grande impacto inflacionário Ao optar por manter o câmbio sobrevalorizado tudo indica que FHC julgou que era melhor lidar com uma situação externa difícil mas que até então parecia contornável do que com uma desvalorização que na época era vista pelos críticos da medida como um salto no escuro A segunda razão estava ligada à primeira e era de ordem política O melhor momento para uma desvalorização maior teria sido em 1995 quando o nível de atividade em termos dessazonalizados estava caindo rapidamente e um câmbio mais desvalorizado enfrentaria uma pressão de demanda muito baixa Na época porém o governo entendeu que a memória da indexação ainda estava muito pre sente e que a inflação ainda era alta o que desaconselharia passos mais ousados na linha de uma desvalorização mais intensa Pouco depois a janela de oportunidade se fechou pois entre o terceiro trimestre de 1995 e o mesmo período de 1996 o PIB cresceu mais de 6 o que tornaria arriscado soltar o câmbio nesse contexto apesar do quadro externo relativamente benigno A partir daí quando as circuns tâncias voltaram a ser favoráveis do ponto de vista estritamente econômico o cenário Gráfico 73 Brasil Taxa de Câmbio Real jun1994 a dez2002 base junho 1994 100 Fonte Banco Central político tinha mudado em 1997 estava sendo discutida a emenda propondo a reeleição do Presidente da República e em 1998 haveria eleições gerais Realisticamente não é difícil entender por que o governo não quis adotar uma desvalorização com todos os riscos que isso implicava em dois anos politicamente cruciais pelas razões citadas como eram 1997 e 1998 Ao mesmo tempo porém a situação foi se agravando e já em 1997 o déficit em conta corrente chegou a quase 4 do PIB A terceira razão para manter o câmbio sobrevalorizado era a esperança de que o resto do mundo continuasse a financiar o país em um processo no qual os ajustes fossem feitos gradualmente e o governo se beneficiasse do papel de ponte até o restabelecimento do equilíbrio que poderia ser representado pelas volumosas privatizações em curso e que deveriam se prolongar ainda por alguns anos Notese que as entradas de Investimento Direto Estrangeiro IDE que tinham sido da ordem de US1 bilhãoano durante os 15 anos anteriores ao Plano Real aumentaram exponencialmente no governo de FHC Na expectativa dos formuladores de política econômica FHC seria reeleito e no segundo mandato seriam feitos grandemente os ajustes requeridos A Crise Fiscal Entre os ajustes naturalmente teria de ser incluído o enfrentamento do segundo grave problema do período representado por uma situação fiscal crítica Tabela 71 Esta foi caracterizada nos quatro anos do primeiro governo FHC pelos seguintes fatos Um déficit primário do setor público consolidado Um déficit público nominal de mais de 6 do PIB na média de 19951998 Uma dívida pública crescente Muito se debateu na época sobre a responsabilidade relativa dos juros visàvis das demais contas na piora do resultado fiscal depois de 1994 Entretanto quando se levam em conta os juros reais única forma em que a comparação com os anos anteriores a 1995 faz sentido pois os juros e o déficit nominais anteriores a 1994 eram enormes mas não tinham maior significado econômico a responsabilidade da política fiscal expansionista é clara De fato quase ¾ da piora do resultado operacional das Necessidades de Financiamento do Setor Público NFSP entre as médias de 19911994 e 19951998 foram causados pela deterioração do resultado primário e só um quarto pela maior despesa com juros reais Estabilização Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos 19952002 173 Entre 1994 e 1998 o setor público sofreu uma piora primária da ordem de cinco pontos percentuais do PIB O peso dos juros ao longo do tempo decorreu por um lado da taxa de juros real que deflacionando a taxa de juros básica Selic pelo IPCA foi de 22 em média nos quatro anos 19951998 e por outro do fato de que as taxas de juros incidiam no começo do Plano Real sobre uma dívida pública equivalente a 30 do PIB e passaram depois a ser aplicadas a uma dívida progressivamente crescente Há que frisar também que a política eco nômica se defrontou com um problema clássico dos programas de estabilização a Tabela 71 Necessidades de Financiamento do Setor Público NFSP Conceito Nominal 19942002 PIB Discriminação 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Resultado primário 521 024 009 088 001 292 324 338 322 Governo Central 325 047 034 025 051 213 173 169 216 Receita total 1892 1678 1613 1693 1874 1966 1993 2077 2166 TesouroBC 1391 1216 1132 1222 1401 1505 1521 1597 1685 INSS 501 462 481 471 473 461 472 480 481 TransfEstMun 255 260 253 266 291 328 342 353 380 Receita líquida 1637 1418 1360 1427 1583 1638 1651 1724 1786 Despesas 1395 1357 1342 1400 1504 1449 1474 1556 1571 Pessoal 514 513 484 427 456 447 457 480 481 INSS 485 462 489 501 545 550 558 578 596 OCC 396 382 369 472 503 452 459 498 494 Erros e omissõesa 083 014 016 052 028 024 004 001 001 Estados e Municípios 077 016 050 068 017 020 051 080 072 Estados nd nd nd nd 038 014 039 055 058 Municípios nd nd nd nd 021 006 012 025 014 Empresas estatais 119 007 007 005 033 059 100 089 034 Federais nd 038 026 024 022 060 087 061 010 Estaduais nd 043 018 017 007 001 013 027 024 Municipais nd 002 001 002 004 002 000 001 000 Juros setor público 2988 679 524 462 698 820 661 667 766 NFSP 2467 655 533 550 697 528 337 329 444 nd dado não disponível a Diferença entre o resultado apurado pelo BC e pela STN Fonte Banco Central Para as receitas e despesas do Governo Central STN 174 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 falta de um alicerce representado pela política fiscal Sem a ajuda desta o êxito do Real dependeu quase que exclusivamente do rigor da política monetá ria e os juros tiveram um papel crucial para preservar o Plano Em resumo houve ao longo do período de 19951998 uma deterioração dos indicadores de endividamento tanto externo como público As autoridades ima ginavam que os ajustes poderiam esperar até um distante day after da privatização Esta cumpriria o duplo propósito de garantir financiamento externo para o desequilíbrio em conta corrente do BP e de evitar uma pressão maior sobre a dívida pública atuando como contrapeso à pressão do déficit fiscal O Desfecho dos Desequilíbrios Entre 1995 e 1998 houve um progressivo desgaste da âncora cambial como instrumento básico da política econômica Embora essa âncora tivesse sido fun cional em um primeiro momento para o combate à inflação com o passar dos anos os problemas dela decorrentes começaram a se mostrar crescentemente onerosos Por um lado porque a deterioração da contacorrente estava gerando um aumen to acelerado dos passivos externos do país E por outro porque a necessidade de compensar esse déficit externo mediante a entrada de capitais que se sentissem atraídos pelas elevadas taxas de juros oferecidas no mercado passou a gerar uma despesa financeira significativa Isso por sua vez pressionava as contas públicas e contribuía para piorar a trajetória da relação dívida públicaPIB além de represen tar um entrave para a melhora do nível de atividade A política econômica baseada na combinação de déficits em conta corrente e de taxas de juros reais elevadas poderia ser sustentada enquanto houvesse espaço para a ampliação do endivi damento tanto externo como público Entretanto com o passar do tempo e diante das crises que sacudiram os mercados internacionais no primeiro governo FHC esse espaço foi progressivamente se fechando e praticamente deixou de Tabela 72 Necessidades de Financiamento do Setor Público Conceito Operacionala PIB Composição 19911994 19951998 Deterioração Composição Resultado primário 29 02 31 72 Juros reais 33 45 12 28 NFSPb 04 47 43 100 Fonte Banco Central a Médias anuais b NFSP Juros reais Resultado primário Estabilização Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos 19952002 175 existir no decorrer do segundo semestre de 1998 quando o resto do mundo deixou de financiar o Brasil e a rolagem da dívida interna passou a ser feita a taxas de juros proibitivas Entre o final de 1994 e o ano de 1998 o mercado financeiro internacional foi sacudido por três crises importantes A primeira foi a do México que eclodiu no apagar das luzes de 1994 e afetou fortemente os mercados emergentes no primei ro semestre de 1995 A segunda foi a dos países da Ásia em 1997 inicialmente originária da Tailândia e que se alastrou rapidamente para Coreia do Sul Indonésia e Malásia E a terceira foi a da Rússia em 1998 Em todas elas o Brasil foi seria mente afetado pelo efeito contágio associado à redução dos empréstimos aos países ditos emergentes que sobreveio a cada crise Depois dos sobressaltos associados à crise do México em 1995 e da Ásia em 1997 a estratégia de continuar a financiar os desequilíbrios chegou a ganhar força novamente por um breve período de tempo no início do segundo semestre de 1998 quando superada a crise asiática o governo conseguiu concluir com êxito a privatização da Telebrás Naquela ocasião na primeira semana de agosto de 1998 as reservas internacionais do país estavam em US74 bilhões a crise asiática parecia cair no esquecimento e as pesquisas indicavam que FHC seria reeleito em outubro O governo respirava aliviado Pouco depois porém a mora tória da Rússia país com elevado déficit externo e onde as autoridades tinham se comprometido a não desvalorizar a moeda mudou súbita e completamente o panorama Com o setembro negro de 1998 o day after tinha chegado mais cedo e os ajustes que o governo tencionava fazer ao longo de quatro anos teriam de ser feitos imediatamente Depois de três ataques especulativos contra o Real em 1995 1997 e 1998 em cada uma das crises externas anteriores o instrumento clássico de combate a esses ataques a alta da taxa de juros não mais se mostrava suficiente para debelar o problema além de agravar seriamente a situação fiscal Foi nesse contexto de crise que FHC iniciou o seu segundo mandato presidencial em janeiro de 1999 O esquema de política econômica que vigorara até então porém mostrouse na prática exaurido O Segundo Governo FHC 19992002 Faltando poucas semanas para as eleições presidenciais de 1998 o governo brasileiro começou a negociar um acordo com o Fundo Monetário Internacional FMI que lhe permitisse enfrentar um quadro externo extremamente adverso caracterizado pelo esgotamento da disposição do resto do mundo em continuar a financiar déficits em contacorrente da ordem de US30 bilhões Isso por sua vez estava gerando uma fuga de capitais porque o temor de uma desvalorização 176 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 vista como iminente estava estimulando a troca de R por US antes que ocor resse a mudança cambial eou a adoção de algum tipo de controle de capitais O Fundo coordenou os esforços de apoio ao Brasil mediante a organização de um pacote de ajuda externa somando US42 bilhões Desses US18 bilhões se riam do FMI e o restante de outros organismos multilaterais e de diversos gover nos entre eles os dos Estados Unidos a GrãBretanha a Itália a Alemanha a França o Japão e a Espanha Esse primeiro acordo contemplava um importante aperto fiscal com o superávit primário passando de 00 do PIB em 1998 para 26 do PIB em 1999 e 28 e 30 do PIB em 2000 e 2001 respectivamen te10 É importante registrar que o acordo não contemplava mudanças na política cambial que seria mantida inalterada O acordo porém enfrentou dois obstáculos que se revelaram insuperáveis O primeiro foi o ceticismo com que foi recebido pelo mercado pouco disposto a essa altura a considerar que o Brasil poderia escapar de uma desvalorização E o segun do foi a rejeição pelo Congresso de uma das mais importantes medidas do progra ma fiscal proposto em outubro de 1998 a cobrança de contribuição previdenciária dos servidores públicos inativos Ela foi rejeitada pelo Congresso nos últimos dias de 1998 dando a ideia de que o governo não conseguiria ter apoio para a implementação das suas propostas11 Em tais circunstâncias o pessimismo externo aumentou e a perda de divisas se acelerou com o país enfrentando semanas nas quais a queda de reservas chegou em certos dias a ser de US500 milhões a US1 bilhão Nesse cenário e apesar da sua defesa do regime cambial nos anos anterio res o governo ficou sem opção e a desvalorização cambial foi uma imposição das circunstâncias pois em meados de janeiro de 1999 ela se tornara inevitável Assim depois de uma tentativa frustrada que durou somente dois dias de do mar o processo mediante uma mudança controlada da ordem de 10 e que em um contexto de pânico do mercado financeiro apenas financiou a fuga de divisas a uma taxa fixa por mais 48 horas o governo deixou o câmbio flutuar Assim este que antes da desvalorização estava em torno de R120 escalou rapidamente para mais de R200 em menos de 45 dias no que se anunciava como a reedição do surto inflacionário vivido pelo México quatro anos antes O panorama começou a mudar com a nomeação de Armínio Fraga para o posto de presidente do Banco Central Visto como um profundo conhecedor do merca do financeiro internacional onde trabalhara durante anos em Nova York ele escolheu sua equipe e anunciou duas providências a elevação da taxa de juros básica e o início de estudos para a adoção do sistema de metas de inflação que há anos vinha sendo adotado em diversos países Esta última foi entendida como uma espécie de troca de âncora face ao desaparecimento da âncora cambial sendo o novo regime detalhado poucos meses depois em junho O REGIME DE METAS DE INFLAÇÃO Com a adoção do sistema de metas de inflação o Conselho Monetário Nacional CMN ao definir um alvo para a variação do IPCA passou a balizar as decisões de política monetária do Banco Central BC tomadas todos os meses pelo Comitê de Política Monetária Copom Este toma decisões acerca da taxa Selic com base em um modelo no qual a hipótese adotada quanto à taxa de juros e à cotação cambial gera um certo resultado da inflação nos termos desse modelo Assim teoricamente se a variação dos preços resultante de incorporar às equações uma hipótese correspondente à taxa de juros Selic vigente na época se mostrasse inferior à meta o BC estaria em condições de reduzir os juros enquanto se a inflação estimada fosse superior à meta o BC deveria subir os juros O sistema de metas trabalha com uma margem de tolerância acima ou abaixo da meta para acomodar possíveis impactos de variáveis exógenas provocando eventuais grandes flutuações do nível de atividade A meta inicial fixada para 1999 foi de 8 com tolerância de 2 acima ou abaixo do alvo e nessa mesma oportunidade adotaramse metas de 6 para 2000 e de 4 para 2001 passando a partir de então a se definir a meta para o ano t no mês de junho do t2 A inflação se manteve dentro do intervalo previsto em 1999 e 2000 mas se situou muito acima do teto em 2001 e particularmente em 2002 Ao mesmo tempo o governo conseguiu apoio político para aprovar as medidas de ajuste com as quais poderia renegociar o acordo com o FMI já em novo cenário Como isso incluía uma dívida pública maior devido ao efeito da desvalorização sobre a parcela da dívida afetada pelo câmbio foi necessário ampliar a meta de superávit primário que passou a ser de 310 325 e 335 do PIB para os anos de 1999 a 2002 implicando um forte aperto fiscal em particular nas contas do governo central Tabela 71 A desvalorização não teve os efeitos inflacionários que inicialmente temiam os que a ela se opunham nos anos anteriores Para tentar entender isso e com o benefício da visão retrospectiva é possível apontar para a importância dos seguintes fatos que explicam a baixa inflação registrada A desvalorização ocorreu em um momento de vale da produção industrial no primeiro trimestre de 1999 esta estava 3 abaixo do primeiro trimestre de 1998 que por sua vez era 3 inferior ao primeiro trimestre de 1995 gerando uma contração de demanda que diminuiu muito a chance de repasse do câmbio aos preços Quase cinco anos de estabilidade e a desmontagem dos mecanismos de reajuste tinham de fato mudado a mentalidade indexatória dos agentes econômicos que tinha prevalecido até o Plano Real A baixa inflação mensal inicial variação do IPCA de 07 em janeiro e 11 em fevereiro apesar da megadesvalorização ocorrida diminuiu muito o temor de uma grande propagação dos aumentos de preços A política monetária rígida caracterizada por uma taxa de juros real de 15 em 1999 cumpriu o papel esperado de conter o ritmo de remarcasções e de apreciar o Real após o overshooting inicial O cumprimento sucessivo das metas fiscais acertadas com o FMI criou uma confiança crescente de que a economia seria mantida sob controle O aumento do salário mínimo em maio de 1999 de menos de 5 nominais quando muitos analistas ainda projetavam taxas de inflação da ordem de 20 teve um papel crucial nas negociações salariais da época balizando reajustes baixos A definição em junho de uma meta de inflação de 8 para o ano completou o ciclo de medidas para ajustar a economia a uma inflação superior à de 1998 porém inferior a dois dígitos A partir do começo de 1999 o país iniciou um processo de retomada do crescimento que só viria a ser abortado pela combinação de crises de 2001 Em 1999 a economia completou o ano no último trimestre crescendo a um ritmo analisado com ajuste sazonal de 6 em relação ao terceiro mas o carry over estatístico decorrente do fato de que o PIB tinha contraído ao longo de 1998 gerando um baixo nível de atividade no começo de 1999 levou a um resultado muito baixo no ano como um todo Em 2000 já sem esse efeito estatístico a economia cresceu mais de 4 Em termos de inflação os resultados do IPCA foram excelentes pois a alta de preços foi de 9 em 1999 e de 6 em 2000 neste último caso atingindo estritamente a meta de inflação A CRISE DE ENERGIA DE 2001 A economia brasileira tinha tido um bom ano em 2000 e se preparava no início do ano seguinte para o que a maioria dos analistas encarava como sendo uma clara possibilidade de manter esse ritmo de crescimento em 2001 Esse panorama porém mudou drasticamente com a crise de energia daquele ano Estabilização Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos 19952002 179 A rigor as raízes dessa crise tinham sido plantadas em anos anteriores devido ao fato de o governo ter programado uma privatização completa das usinas hidrelétricas que acabou não ocorrendo Prevendo que as empresas seriam privatizadas o governo não ampliou os investimentos esperando que o setor privado o fizesse Porém a venda das empresas não ocorreu e portanto não houve grandes inversões em novas obras no setor nem estatais nem privadas com exceção da conclusão das obras em curso En quanto isso o consumo de energia elétrica continuava aumentando em um contexto marcado por grandes inovações tecnológicas e dos hábitos de consumo massificação do uso de computadores multiplicação do número de aparelhos de TV nas residências uso intensivo de aparelhos de freezer etc Em 2001 em face de uma intensidade pluviométrica particularmente baixa no pico sazonal das chuvas os reservatórios na região SudesteCentroOeste chegaram a ape nas 34 de sua capacidade em março gerando a perspectiva clara de que o país simplesmente ficasse sem energia elétrica em meados do ano se não houvesse um ajuste forte e rápido da demanda Foi exatamente isso que ocorreu com a obrigação imposta pelo governo a todos os consumidores de realizar cortes de 20 em relação ao ano anterior da demanda de energia Com isso e a regularização do regime de chuvas a situação se normalizou com o passar dos meses e o racionamento acabou no início de 2002 Como sequela porém ficaram dois trimestres consecutivos de queda do PIB em termos dessazo nalizados durante 2001 uma série de demandas das empresas de energia cujo faturamento caiu seriamente e ficaram com dívidas elevadas tarifas mais caras para ressarcir as empresas e um modelo setorial inconcluso pela inviabilidade política de continuar com a privatização ao mesmo tempo em que as restrições fiscais continua vam dificultando o aumento dos investimentos das empresas estatais de geração ligadas à Eletrobrás Furnas Chesf e Eletronorte Essa indefinição acerca do modelo do setor foi herdada pelo governo Lula no início de 2003 Brasil Consumo de Energia Elétrica e Capacidade Instalada 19812002 crescimento médio por década Década Consumo energia aa Capacidade instalada energia aa Indústria Comércio Residências Total 198190 54 55 74 59 48 199100 24 71 58 41 33 198100 39 63 66 50 40 Fonte Pires Gostkorzewicz e Giambiagi 2001 com base em dados da Eletrobras 180 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Em 2001 a economia foi prejudicada por uma combinação de eventos incluindo a crise de energia o contágio argentino que diminuiu a entrada de capitais e os atentados terroristas de 11 de setembro que abalaram fortemente os mercados mundiais13 Nesse contexto o riscopaís voltou a aumentar refletindo uma menor disponibilidade de capitais para o país e afetando os juros domésticos14 Isso com prometeu o desempenho médio da economia no segundo governo FHC Tabela 73 Tabela 74 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19952002 médias anuais por período 199598 19992002 19952002 Crescimento do PIB aa 25 21 23 Inflação IPCA dezdez aa 94 88 91 FBCF PIB a preços correntes 174 165 170 Tx de cresc das exportações de bens US correntes aa 41 42 41 Tx de cresc das importações de bens US correntes aa 149 49 45 Balança comercial US bilhões 56 35 11 Saldo em contacorrente US bilhões 264 201 233 Dívida externa líquidaExportação de bens 29 33 31 Fonte Elaboração própria com base em dados do Apêndice Estatístico ao final do livro O balanço do período de 1999 a 2002 é ambíguo Tabela 74 De um lado o crescimento permaneceu baixo e o país continuou amargando taxas de juros reais elevadas de outro houve melhora sistemática da balança comercial e do resulta Tabela 73 Crescimento do PIB 19952002 médias anuais por período Variável 199598 19992002 19952002 Consumo total 29 19 24 Consumo governo 10 22 16 Consumo famílias 35 17 26 FBCF 42 21 10 Exportações 32 102 66 Importações 121 42 36 PIB 25 21 23 Fonte IBGE Nota As exportações e importações referemse a bens e serviços não fatores Estabilização Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos 19952002 181 do em contacorrente e o país fez um ajuste fiscal que no início do processo até os mais otimistas julgavam que seria muito difícil de implementar As Reformas do Período15 Os anos FHC foram caracterizados por marcas positivas importantes A pri meira foi a da estabilização desde que o Índice Geral de Preços IGP da Funda ção Getulio Vargas FGV começou a ser apurado na década de 1940 em apenas três anos dos quais nenhum nos 35 anos anteriores a 1994 ano do Plano Real ele tinha sido inferior a 10 Já no período de 19952002 isso ocorreu em quatro dos oito anos e com o IPCA em seis dos oito anos A segunda marca registrada foi a das reformas que deram continuidade de uma forma mais profunda a um movimento iniciado ainda no governo Collor e em claro contraste com a apatia reformista do governo Lula que sucedeu FHC As mudanças mais importantes que ficaram como herança para o futuro dos oito anos de gestão de FHC e sem que necessariamente a ordem signifique um ranking de importância relativa foram i Privatização ii Fim dos monopólios estatais nos setores de petróleo e telecomunicações iii Mudança no tratamento do capital estrangeiro iv Saneamento do sistema financeiro v Reforma parcial da Previdência Social vi Renegociação das dívidas estaduais vii Aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF viii Ajuste fiscal a partir de 1999 ix Criação de uma série de agências reguladoras de serviços de utilidade pública x Estabelecimento do sistema de metas de inflação como modelo de política monetária A privatização transferiu para o setor privado empresas deficitárias ou empre sas superavitárias com níveis inadequados de investimento Com a desestatização esses gastos deixariam de pressionar as contas públicas O fim dos monopólios estatais exigiu aprovação de Emenda Constitucional e permitiu que os setores de petróleo e telecomunicações deixassem de ser prerro gativa exclusiva de atuação do Estado abrindo caminho para o estabelecimento de competição no setor de petróleo mesmo com a Petrobras continuando a ser estatal e para a privatização da Telebrás 182 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 A mudança no tratamento do capital estrangeiro também exigiu Emenda Cons titucional A medida por um lado abriu os setores de mineração e energia à possi bilidade de exploração por parte do capital estrangeiro Por outro mudou o con ceito de empresa nacional permitindo que firmas com sede no exterior passassem a dispor do mesmo tratamento que as empresas constituídas por brasileiros Ambas contribuíram para a elevação dos investimentos estrangeiros a partir de 1995 No que se refere ao sistema financeiro com os problemas associados ao desa parecimento das receitas de float dos bancos após o fim da alta inflação as inefi ciências do setor ficaram expostas Em tal contexto os anos de 19951997 fo ram marcados pelas crises dos bancos Econômico Nacional e Bamerindus além dos casos inicialmente não resolvidos dos bancos estaduais notadamente Banespa e Banerj O governo atuou então em diversas frentes propiciando entre outras coisas uma solução de mercado para esses três bancos privados que foram absor vidos por outras instituições financeiras também privadas Em particular o gover no 1 instituiu o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional Proer concedendo uma linha especial de assistên cia financeira destinada a permitir reorganizações societárias no sistema o que com um custo fiscal relativamente baixo estimado em 1 a 2 do PIB evitou uma crise financeira dramática como a vivida antes no México e depois em países da Ásia e na Argentina16 2 privatizou a maioria dos bancos estaduais mediante negociações com os governadores 3 facilitou a entrada de bancos estrangeiros no mercado brasileiro procurando ampliar a concorrência no setor 4 favoreceu um processo de conglomeração no setor que deixou o mercado com menos insti tuições porém relativamente mais fortes 5 ampliou os requisitos de capital para a constituição de bancos e 6 melhorou substancialmente o acompanha mento e monitoramento do nível de risco do sistema por parte do Banco Central A reforma da Previdência se deu em duas etapas Na primeira através da Emenda Constitucional no 20 de 1998 estabeleceuse uma idade mínima para os novos entrantes na administração pública e ampliouse a necessidade de tem po de contribuição para quem já estava na ativa além de desconstitucionalizar a fórmula de cálculo das aposentadorias do INSS referentes portanto aos traba lhadores do setor privado Na segunda mediante a Lei no 987699 aprovouse o fator previdenciário para o INSS17 Conforme essa lei as novas aposentado rias concedidas por esse instituto aos antigos trabalhadores do setor privado pas sariam a ser calculadas em função da multiplicação da média dos 80 maiores salários de contribuição a partir de julho de 1994 para evitar questionamentos acerca de como indexar os valores anteriores ao Plano Real por um fator previdenciário tanto menor quanto menores fossem o tempo de contribuição e a Estabilização Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos 19952002 183 idade de aposentadoria Uma pessoa que se aposentasse cedo portanto teria o seu salário de contribuição multiplicado por um fator muito inferior a 1 desestimulando aposentadorias precoces A renegociação dos passivos estaduais consistiu na federalização de dívidas frente ao mercado mediante comprometimento dos estados junto à União com as dívidas sendo pagas em 30 anos na forma de prestações mensais A contrapartida exigida na forma de colateralização das receitas futuras de transferências consti tucionais evitou que os estados conseguissem burlar a regra de pagamento pois nesse caso a União poderia se apropriar das receitas de transferências dos Fundos de Participação e até do ICMS estadual o que obrigou os Estados a se ajustarem Já a LRF estabeleceu tetos para as despesas com pessoal em cada um dos poderes nas três esferas da Federação e entre vários dispositivos de controle das finanças públicas proibiu novas renegociações de dívidas entre entes da Federa ção18 A lei evitou o problema de moral hazard que se criava anteriormente em que cada renegociação era feita pela última vez e era sucedida por uma nova pactuação das condições de pagamento quando do vencimento das dívidas Combinado com os contratos assinados entre o governo federal e a maioria dos estados isso fez com que estes enfrentassem uma verdadeira restrição orçamentária além de ter propi ciado a contínua melhora da situação fiscal de estados e municípios que passaram de um déficit primário de 07 do PIB em 1997 antes da renegociação de suas dívidas a um superávit de 08 do PIB quatro anos depois Tabela 71 Além da LRF o governo implementou um rígido programa de ajuste fiscal a partir de 1999 Este representou pela primeira vez em três décadas a vigência de uma restrição orçamentária efetiva baseada em metas fiscais rígidas pondo fim à situação tradicional de falta de maior controle das contas públicas à qual se refe ria Krugman na frase citada no começo do capítulo As agências reguladoras dos serviços de utilidade pública nos moldes das que existem em diversos países desenvolvidos foram criadas com o intuito de defen der os interesses do consumidor assegurar o cumprimento dos contratos estimu lar níveis adequados de investimento e zelar pela qualidade do serviço nas áreas de telecomunicações Anatel petróleo ANP e energia elétrica Aneel Finalmente o sistema de metas de inflação ainda que institucionalmente algo precário pela ausência de autonomia do Banco Central caracterizou um com promisso formal com a estabilidade de preços por parte das autoridades inédito na história do país As metas operam como um instrumento de balização das expectativas e a implementação do sistema foi marcada pela gestão profissional do Banco Central pelo desenvolvimento de procedimentos de transparência no relacionamento entre a instituição e o público pela elaboração periódica de atas do Banco Central e dos Relatórios de Inflação e pela obtenção de taxas de inflação relativamente baixas à luz da intensidade da desvalorização cambial observada no período embora superiores aos níveis desejados em alguns anos Visto como um todo esse conjunto de novidades moldou um país em linhas gerais mais assemblhado às nações desenvolvidas genericamente caracterizadas por economias com menor presença do Estado nas atividades produtivas sistemas financeiros sólidos contas fiscais sob controle e níveis de inflação relativamente baixos AS POLÍTICAS SOCIAIS NOS ANOS FHC No governo FHC e especialmente ao longo da sua segunda gestão foram lançados ou aprimorados diversos programas que aumentaram o gasto público e criaram uma rede de proteção social relativamente desenvolvida para os padrões de um país latinoamericano de renda média como é o nosso Entre essas ações algumas das quais corresponderam a desdobramentos de programas já existentes encontramse A expansão das medidas previstas na Lei Orgânica da Assistência Social LOAS que garantiu um saláriomínimo a idosos e deficientes independentemente de contribuição prévia e no final de 2002 juntamente com as Rendas Mensais Vitais RMV atendia diretamente a aproximadamente 23 milhões de pessoas O BolsaEscola do Ministério de Educação que em 2002 garantia benefícios às famílias com crianças na escola na época correspondentes a R15 mensais por criança até o limite de três crianças R45mês e que no final do governo beneficiava 5 milhões de famílias O BolsaRenda do Ministério da Integração dirigido a aproximadamente 2 milhões de famílias pobres das regiões que enfrentavam o problema da seca O BolsaAlimentação a cargo do Ministério da Saúde que atendia a 1 milhão de gestantesano na fase de amamentação O Auxílio Gás do Ministério das Minas e Energia que previa a doação em 2002 de R8 mensais beneficiando 9 milhões de famílias para subsidiar o custo do botijão O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil PETI da Secretaria de Assistência Social para retirar 1 milhão de crianças do trabalho dando a elas bolsas para estudar Quando se compara a situação social do Brasil no início da década de 2000 com a de outros países da América Latina afetados por processos de ajuste fiscal notase que como resultado dessas iniciativas o Brasil passou a dispor de mais instrumentos de proteção às classes mais desfavorecidas da população Além disso a distribuição dos recursos é feita de forma democrática já que a verba de um modo geral é repassada Estabilização Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos 19952002 185 diretamente para as pessoas sem passar pela intermediação de lideranças políticas como em outros países da região O fato de esses programas não terem sido na época mais populares revela principalmente três questões 1 o peso da redução da renda real do trabalho no período como um dos principais determinantes do que se poderia denominar humor da população 2 a falta de competência política do governo fede ral para assumir a paternidade desses programas e se comunicar melhor com a popula ção e 3 o predomínio da percepção de insegurança nas grandes metrópoles ligada ao aumento da criminalidade no meio urbano já que muitos desses programas especí ficos estavam voltados para outras regiões que não as periferias dos grandes centros onde se localizam as principais fontes da violência As Privatizações As privatizações na gestão FHC caracterizaramse pela venda de empresas prestadoras de serviços públicos com ênfase nas áreas de telecomunicações e ener gia Essas operações por sua vez foram marcadas por uma nova mudança de porte das empresas em relação às privatizações de 19911994 o que se demonstra pelo vulto do total arrecadado19 As razões por detrás do processo de privatização estão explicitadas no artigo 1o da Lei no 8031 de abril de 1990 conforme o qual o Programa Nacional de Deses tatização PND lançado em 1990 tinha os seguintes objetivos fundamentais reordenar a posição estratégica do Estado na economia transferindo à iniciativa priva da atividades indevidamente exploradas pelo setor público contribuir para a redução da dívida pública permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas à iniciativa privada contribuir para a modernização do parque industrial do país permitir que a administração pública concentre seus esforços nas atividades em que a presença do Estado seja fundamental para a consecução das prioridades nacionais e contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais20 A essas razões originais porém com o passar do tempo acabaram se superpondo outras ligadas à necessidade de atrair capitais estrangeiros com políticas vistas como corretas por estes Em particular durante o primeiro governo FHC marcado por um déficit primário das contas públicas e por déficits em contacorrente expressivos a privatização era funcional à política econômica pois ela como já foi dito simultaneamente permitia que os elevados déficits públicos do período não pressionassem mais ainda a dívida pública e garantia financiamento firme para parte do desequilíbrio da contacorrente21 Por isso ela funcionava como ponte enquanto os desequilíbrios fiscal e externo que o 186 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 governo alegava serem temporários se mantinham Quando a partir de 1999 a desvalorização cambial e o ajuste fiscal corrigiram o rumo da economia a privatização deixou de ser urgente dando origem a uma nova atitude oficial claramente mais relaxada a esse respeito Seja como for a receita acumulada da venda de empresas estatais atingiu cerca de US100 bilhões com picos anuais de US28 bilhões em 1997 e de US38 bilhões em 1998 conforme dados do BNDES A despeito das vultosas somas obtidas com as privatizações a avaliação de todo o processo à luz dos resultados não deixa de ser ambivalente Por um lado houve um conjunto de consequências positivas Primeiro a dívida pública foi favoravelmente afetada no sentido de que sem a privatização ela seria maior ainda Segundo na maioria dos casos as empresas ficaram em melhor situação e se tornaram mais eficientes depois de vendidas do que antes22 Terceiro no caso das telecomunicações em particular houve claros benefícios sociais medidos por exemplo pela queda do preço das linhas de telefonia fixa pela redução do tempo de espera para obtenção de linhas e principalmente pela proporção de telefones fixos por habitante que conforme dados da Anatel em 1998 ano da privatização era de apenas 14 por 100 habitantes e quatro anos depois tinha passado para mais do dobro fenômeno concentrado nas classes C e D E quarto no caso dos estados a venda das empresas em situação financeira mais crítica melhorou substancialmente o resultado fiscal das empresas estatais estaduais que sofreu uma evolução positiva praticamente contínua passando de um défi cit primário de 04 do PIB em 1995 e ainda de 01 do PIB em 1998 para um superávit nesse conceito de 03 do PIB três anos depois sendo parte impor tante do ajustamento do setor público ver Tabela 71 Do lado negativo os resultados do processo de privatização ficaram aquém do que fora alardeado pela propaganda oficial nos anos de maior empenho privatizante dos governos Dois elementos concorreram para isso Primeiro a ideia muito citada pelas autoridades na época de que com a desestatização o governo teria mais recursos para gastar nas áreas sociais era equivocada A privatização foi feita fundamentalmente para permitir que as empresas privatizadas pudessem voltar a investir livres dos problemas fiscais inerentes ao setor público mas isso não significava que por essa razão o governo central teria mais recursos para aplicar em outras áreas E segundo houve sérios problemas regulatórios no setor elétrico Neste embora a rigor a privatização tenha se limitado à distribuição de energia elétrica pois 70 da capacidade de geração continuou em mãos do Estado a ausência de uma regulação clara que estimulas se o setor privado combinada com a falta de maiores investimentos das estatais gerou uma situação em que nem o setor privado nem a Eletrobras investiram conforme as necessidades do país O resultado foi uma paralisia dos investimen tos que acabou contribuindo para gerar a crise energética de 2001 Mesmo que a geração praticamente não tenha sido privatizada como a cara do setor elétrico aos olhos do público era dada pelas empresas de distribuição a crise foi vista pela população como um símbolo das supostas falhas da privatização Em resumo a realidade forneceu argumentos para os dois lados do debate sobre o tema das privatizações No final das contas politicamente a desestatização não foi nem um caso de sucesso como na Inglaterra de Margaret Thatcher nem um fracasso como por exemplo era em geral a avaliação da privatização no final dos anos de 1990 na Argentina Uma Década de Transformações A Mudança em Três Estágios Falase por vezes das décadas perdidas de 1980 e 1990 mas a expressão não chega a fazer jus aos fatos Primeiro porque enquanto na década de 1980 a renda per capita no Brasil caiu 06 aa entre 1990 e 2000 ela aumentou 09 aa Além disso enquanto nos anos de 1980 o governo não teve êxito em mudar o rumo da economia numa época marcada por diversas tentativas frustradas de combater a alta inflação a década de 1990 tem tudo para passar a ser conhecida pelos historiadores como uma década de transformações Nesse sentido entendemos que 1990 foi um ano de transição em que foram feitos anúncios de mudanças mas ainda sem grandes efeitos práticos podemos à luz do que vimos até agora e considerando também os primeiros anos da década de 2000 dividir essas transformações em três etapas a saber 19911994 Nela o binômio privatizaçãoabertura introduziu um choque de competição na economia que representou uma mudança radical do modelo de economia protegida até então vigente e obrigou o setor privado a se modernizar para sobreviver face ao novo ambiente enfrentando pelos negócios Entretanto a inflação que medida pelo IGP chegou a ser mais de 5000 nos 12 meses anteriores ao Plano Real permaneceu como um obstáculo poderoso para as decisões de investimento de longo prazo 19951998 No primeiro governo FHC a estabilização associada ao Plano Real marcou uma revolução comportamental no setor privado pois com a possibilidade de comparar preços algo impossível quando a inflação é de 2 ou 3 por dia útil a soberania do consumidor passou a obrigar a uma disputa entre as firmas que potencializou os benefícios da competição introduzida pela concorrência dos importados Porém a existência de dois grandes desequilíbrios externo e fiscal gerava a impressão de que uma crise estava à espera do país o que de fato aconteceu funcionando como um entrave às decisões de investimento 19992002 Corresponde a uma tríplice mudança de regime cambial monetário e fiscal Até 1998 sempre que o Brasil viveu alguma grande crise esteve presente pelo menos um dos três seguintes elementos alta inflação crise externa eou descontrole fiscal Foi assim no final do governo JK na sucessão de crises de JânioJango de 19611963 em 1973 com o choque do petróleo nas diversas crises externa fiscal e inflacionária dos anos de 1980 na hiperinflação reprimida vigente em 1994 e no ambiente de colapso que se vivia no final de 1998 com os desequilíbrios externo e fiscal Com as medidas de 1999 o país passou a ter condições de enfrentar cada um desses problemas se a inflação preocupa o BC atua através do instrumento da taxa de juros se há uma crise de BP o câmbio se ajusta e melhora a conta corrente e se a dívida pública cresce há que se calibrar o superávit primário Com isso têmse os elementos para atacar os principais desequilíbrios macroeconômicos de forma integrada Até então os governos tinham muitas vezes gerado diversos desequilíbrios enquanto o balanceamento entre os novos instrumentos a partir de 1999 permite dar conta do conjunto dos desafios e aspirar a ter inflação baixa equilíbrio externo e controle fiscal E de fato o ajuste foi expressivo entre 1998 e 2002 o país teve uma melhora da sua balança comercial de US20 bilhões no contexto de uma desvalorização nominal acumulada de 192 ou 307 aa e uma inflação em quatro anos de menos de 40 ou 88 aa ou seja um passthrough coeficiente de repasse do câmbio aos preços de menos de 03 Em consequência desse conjunto de mudanças o país ficou com uma economia muito mais moderna e competitiva do que em 1990 com estabilidade ainda que temporariamente ameaçada em 2002 como veremos e um conjunto de políticas macroeconômicas adequadas Por que o Ajuste não Foi Percebido Se em 1999 foram tomadas as medidas adequadas para enfrentar o duplo desequilíbrio então existente mediante o ajuste fiscal para conter o aumento da dívida pública e a flutuação cambial para reduzir o déficit em contacorrente a pergunta que cabe fazer é O que não deu certo Por que em 2002 o Brasil não era percebido como um caso de sucesso nem pelos mercados que castigaram o país com níveis de riscopaís elevadíssimos nem pela população que se manifestou majoritariamente contra o governo nas eleições No caso dos mercados a Tabela 75 fornece algumas pistas Notese que entre 1995 e 2002 não houve um único ano no qual a relação dívida públicaPIB não tenha aumentado em relação ao ano anterior Há porém Estabilização Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos 19952002 189 uma diferença fundamental entre os dois governos FHC No primeiro a dívida aumentou por razões fiscais pelas NFSP elevadas Enquanto isso no segundo governo devido ao forte ajuste primário a dívida de origem fiscal se manteve relativamente estável e o aumento do total se explica pela variação dos ajustes patrimoniais de 21 do PIB entre 1998 e 2002 por causa dos efeitos cambiais e do reconhecimento de dívidas antigas ou esqueletos O fato porém é que os investidores acostumados a olhar a evolução dos grandes agregados conti nuavam vendo uma dívida pública em constante aumento Discriminação 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Dívida interna 215 230 271 278 331 351 365 424 447 Governo Central 67 90 133 155 194 200 216 236 246 Base monetária 36 28 22 33 39 42 39 41 50 Dívida mobiliária 117 143 197 261 322 353 389 464 406 Títulos cambiais 10 08 19 41 68 85 93 140 157 Outros 107 135 178 220 254 268 296 324 249 Renegociação estmun 00 00 00 50 87 113 125 134 147 FAT 20 23 23 24 33 36 41 47 51 Operações compromissadas 00 00 00 00 00 00 05 07 52 Outras 66 58 63 65 47 46 51 81 64 Estados e Municípios 96 95 102 115 126 140 141 167 184 Dívida renegociada 00 00 00 50 87 113 125 134 147 Outras 96 95 102 65 39 27 16 33 37 Empresas estatais 52 45 36 08 11 11 08 21 17 Dívida externa 85 50 36 58 94 90 96 157 Dívida total 300 280 307 318 389 445 455 520 604 Dívida fiscal 300 280 290 317 379 372 379 395 392 Ajuste patrimonial nd nd 17 01 10 73 76 125 212 Privatização nd nd 01 19 30 35 48 46 43 Outros ajustes nd nd 18 20 40 108 124 171 255 Dívida interna nd nd 00 00 04 38 45 58 103 Dívida externa nd nd 01 02 05 30 30 42 84 Outros nd nd 17 18 31 40 49 71 68 nd dado não disponível Fonte Banco Central Tabela 75 Dívida Líquida do Setor Público 19942002 PIB 190 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Já a percepção de que a situação externa do Brasil estava de fato mudando de forma estrutural só se deu no final de 2002 Até meados daquele ano o superávit comercial em 12 meses estava em torno de US5 bilhões e a previsão de déficit em contacorrente para 2003 era de US20 bilhões Só no final de 2002 se cons tatou que o superávit comercial tinha atingido mais de US13 bilhões e as pre visões de mercado para o déficit em contacorrente de 2003 tinham caído para US5 bilhões O fato porém é que ainda no segundo semestre de 2002 quem olhasse de fora para o país chegaria à conclusão de que no Brasil a dívida pública continuava aumentando e o déficit em contacorrente era ainda quase quatro anos depois da flutuação cambial da ordem de US20 bilhões Havia nisso uma certa miopia pois mantido o ajuste fiscal o fim do processo de desvalorização levaria a uma inflexão da trajetória de aumento do endividamento público enquanto o câmbio cedo ou tarde acabaria por causar uma mudança na situação externa De qual quer forma entre a maioria dos analistas principalmente estrangeiros com menor conhecimento do país imperava grande ceticismo sobre o Brasil Ao mesmo tempo por maiores que fossem os méritos da política econômi ca inaugurada em 1999 há duas ressalvas fundamentais para entender as suas limitações Em primeiro lugar o contexto externo foi muito ruim no período de 19992002 o país enfrentou a maior crise econômica da Argentina em qua se 100 anos a contração da maioria dos mercados consumidores da América Latina os efeitos dos atentados terroristas contra as Torres Gêmeas de Nova York a desvalorização do euro uma séria contração de crédito nos mercados internacionais e uma queda acumulada de 17 do preço médio das exporta ções brasileiras entre 1998 e 2002 Tudo isso levou a uma necessidade maior de desvalorização cambial com efeitos negativos sobre a dinâmica dos preços e dos juros que foram pressionados pela necessidade de evitar uma maior infla ção causada pela taxa de câmbio Em segundo lugar é preciso levar em conta as condições iniciais de implemen tação das políticas condições essas caracterizadas por um desequilíbrio externo de grande magnitude Isto é o ajustamento externo era necessário não podia prescindir de uma desvalorização e enquanto esta se processasse a queda dos salários reais era inevitável Nos quatro anos entre 1999 e 2002 a cada final do ano a taxa de câmbio real foi mais desvalorizada que no ano anterior Enquanto durasse o ajuste portan to as mudanças da balança comercial seriam positivas mas as conseqüências inter nas seriam danosas Não é de estranhar que por cinco anos consecutivos pois esse movimento já tinha se iniciado em 1998 o rendimento médio real anual apurado pelo IBGE tenha tido um declínio constante Já em 2001 a renda média real medida por esse indicador era inferior à de 1995 e isso se acentuou em 2002 Estabilização Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos 19952002 191 O fenômeno nada mais foi do que a contrapartida da necessidade de expandir o saldo de transações reais como pode ser visto na Tabela 73 Entre 1998 e 2002 devido à taxa de câmbio as exportações reais nas Contas Nacionais tive ram um crescimento real médio de 10 aa e as importações um declínio mé dio anual de 4 Para abrir espaço para essa ampliação do saldo de transações com o exterior o consumo per capita teve que ficar praticamente estagnado nesse período Isso explica a impopularidade da política econômica assim como a re versão desse processo explicaria a popularidade de Lula anos depois O desempenho relativo da economia brasileira no período não chegou a ser ruim Cabe citar que conforme a Cepal enquanto entre 1995 e 1998 o conjunto dos demais países da América do Sul excetuando o Brasil teve um cresci mento acumulado de 17 nos quatro anos seguintes 19992002 ele sofreu uma redução total de 3 Já o Brasil no segundo governo FHC cresceu um total de 9 o que embora fosse ligeiramente inferior aos 10 do primeiro mandato representou um resultado bastante superior ao da região Entretanto após oito anos de estabilização em 2002 o Brasil nunca tinha conseguido ter dois anos consecutivos com um crescimento anual de mais de 3 e a média de expansão do PIB nos dois governos Cardoso tinha sido de apenas 23 aa Foi esse desem penho negativo que foi condenado pelo eleitorado em 2002 À luz dos comentários feitos nas três seções anteriores sobre as transfor mações da economia nos anos 1990 e mesmo considerando o desempenho me díocre da economia em termos de crescimento naqueles anos o papel do Go verno FHC talvez possa ser melhor avaliado a partir de uma observação feita curiosamente por um integrante do Governo Lula o exSecretário de Política Econômica Marcos Lisboa que ocupou a função em 2003 e 2004 sob o Mi nistro Palocci Anos depois em 2010 ao receber o título de Economista do Ano no seu discurso intitulado Instituições e crescimento econômico e fazendo certo paralelo com outros episódios históricos de reformas estruturais que contribuíram para criar as condições para uma expansão posterior ele viria a afirmar que o cuidado com a construção das instituições não gera resultados significativos no curto prazo mas é fundamental no longo prazo Não se deve medir um governo ou uma gestão pelos resultados obtidos durante sua ocorrência e sim por seus impactos no longo prazo pelos resultados que são verificados nos anos que se seguem ao seu término23 O debate de quão importantes as reformas dos anos 1990 foram para o me lhor desempenho da economia já no Governo Lula entretanto é algo que trans cende os limites deste capítulo 192 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 O MERCADO DE TRABALHO 19952002 Uma das razões pelas quais o candidato do governo FHC à Presidência da Repú blica José Serra acabou sendo derrotado nas eleições de 2002 foi certamente a avaliação de que a política econômica tinha deixado a desejar em termos dos seus efeitos sobre a renda e o emprego No caso do emprego a rigor os problemas princi pais localizaramse no período de governo 19951998 uma vez que durante o segundo governo a geração de emprego foi de 20 aa em média A taxa de desemprego era calculada pelo IBGE com base em uma metodologia que mudou no final do segundo governo FHC o que nos impede de fazer comparações entre a nova taxa e a antiga Porém adotando uma hipótese realista para a taxa de dezembro de 2002 quando a estatística de desemprego sofreu descontinuidade estimase que a taxa média anual de desemprego aberto no Brasil em 2002 tenha sido de 72 com a metodologia antiga Ela se compara com 51 em 1994 e com os 76 de 1998 Em outras pala vras a piora do desemprego nos oito anos de FHC se deu no seu primeiro governo já que entre 1998 e 2002 o desemprego diminuiu Indicadores do Mercado de Trabalho no Brasil 19952002 taxas de crescimento médias por período aa Variável 19951998 19992002 PIA 23 22 PEA 19 19 População ocupada 12 20 Com carteira assinada 07 15 Fonte IBGE Para 2002 utilizaramse dados parciais sem incluir o final do ano dado que a Pesquisa Mensal de Emprego sofreu descontinuidade Nota PIA População em Idade Ativa PEA População Economicamente Ativa Conclusões De certa forma podese falar de dois governos FHC muito diferentes entre si o primeiro caracterizado por uma política cambial rígida crescente depen dência do financiamento externo e um desequilíbrio fiscal agudo e o segundo marcado pelo câmbio flutuante redução do déficit em contacorrente e forte ajuste fiscal Como denominador comum a ambos governos a justa preocupação com o combate à inflação e do lado negativo a contínua expansão do gasto públi co a despesa primária total do governo central passou de 17 do PIB em 1994 Estabilização Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos 19952002 193 para 18 do PIB em 1998 e 20 do PIB em 2002 apesar da distorção existente nessa comparação devido ao aumento do PIB nominal na ordem de 10 em 1995 em relação à série original de IBGE Isto é a consolidação da estabilização e o fim de um processo histórico de 30 anos de indexação 19641994 são a parte boa do balanço de um período que por outro lado esteve associado a baixo cresci mento aumento da carga tributária e uma pesada herança de elevado endivi damento externo e fiscal No final da sua gestão como saldo positivo intangível porém muito im portante FHC deixou fundamentalmente 1 um tripé de políticas metas de inflação câmbio flutuante e austeridade fiscal que se mantidas ao longo de anos poderiam criar as condições para o desenvolvimento econômico futuro com inflação baixa e equilíbrios externo e fiscal e 2 um elenco bastan te robusto de mudanças estruturais importantes com destaque para a Lei de Responsabilidade Fiscal a reforma parcial da Previdência Social o ajuste fiscal nos estados o fim dos monopólios estatais nos setores de petróleo e telecomuni cações e a reinserção do Brasil no mundo através da obtenção de fluxos de IDE de na média quase US20 bilhõesano nos oito anos com perspectivas concre tas de continuar a serem expressivos nos anos seguintes Em contrapartida em relação às expectativas que se tinham no início da estabilização FHC ficou deven do a reforma tributária o desenvolvimento de um mercado de crédito ainda atrofiado pelos juros altos quase 10 anos depois do Plano Real e a superação dura doura da vulnerabilidade externa do país problema antigo que inclusive se agra vou no seu primeiro mandato Por último cabe uma nota importante para alguns avanços institucionais registrados em diversos campos nesse período Em particular a partir de 1999 adotouse na prática embora não formalmente um regime de funcionamento autônomo do Banco Central os ritos da democracia foram rigorosamente segui dos e o que não foi pouco oito anos de um governo civil se encerraram na data prevista e com a passagem normal do cargo para o sucessor Considerando que em outros países da América Latina nesse período houve tentativas de golpe mili tar presidentes depostos por impeachment mandatos que acabaram antes do tem po devido a crises econômicas presidentes que tiveram de fugir para não serem presos e outros presidentes que acabaram na prisão pelo menos por certo tempo tratase de um feito importante Especialmente quando se leva em conta que no Brasil depois de 1945 Getúlio Vargas Jânio Quadros João Goulart e Fernando Collor não terminaram seus mandatos e José Sarney entregou o Poder com uma inflação mensal de mais de 80 Entendendo a estabilidade institucional como um processo de longo amadurecimento o Brasil tornouse mais parecido com uma nação adulta nos anos de 1990 194 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 RECOMENDAÇÕES DE LEITURA Franco24 expõe algumas das ideias centrais da concepção dominante na equi pe econômica nos primeiros anos do Plano Real Giambiagi25 faz uma análise da política fiscal implementada nos dois governos FHC de 1995 a 2002 LEITURAS ADICIONAIS Batista Jr26 inclui as principais críticas feitas à condução da política econô mica nos anos FHC O tema das reformas do período permeia mais de um capítu lo de Giambiagi e Além27 NOTAS 1 Para entender a concepção do governo e como ele encarava os principais desafios na época ver Franco 1998 O mesmo autor depois fez um balanço mais abrangente do período Franco 1999 2 Esse era na época o índice de preços ao consumidor mais considerado nas análises tanto oficiais como de consultores privados Posteriormente em 1999 com a adoção do sistema de metas de inflação o índice mais relevante passou a ser o IPCA Índice de Preços ao Consumidor Ampliado que tem uma composição da cesta de consumo mais abrangente 3 Isso era uma forma de câmbio controlado com uma taxa que com o passar do tempo era suavemente deslizante 4 A desvalorização nominal em 1997 e 1998 foi da ordem de 7 a 8 aa enquanto a inflação em 1998 caiu para apenas 2 5 Os números citados neste capítulo já representam o resultado da revisão da série das Contas Nacionais de 1995 em diante feita em 2007 6 Para uma crítica contundente à política econômica do período ver Batista Jr 2000 Uma avaliação também crítica embora mais moderada encontrase em Amann e Baer 2000 7 Ver Lopes 2003 8 Os números das Tabelas 71 e 72 já incorporam as revisões metodológicas feitas depois do último ano da tabela mas retroativas ao começo da década de 2000 9 Ver Giambiagi e Além 1999 e Velloso 1998 10 Esses percentuais referemse ao que foi negociado na época muito antes da revisão da série histórica do PIB que ocorreu vários anos depois e afetou a série dos dados fiscais da relação Superávit primárioPIB 11 A taxação dos inativos tinha ainda um forte conteúdo simbólico pela ideia de que o Brasil estaria enfrentando um velho tabu A medida foi depois reapresentada e aprovada mas meses mais tarde foi julgada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal Já então porém a decisão não teve a mesma repercussão negativa pois a economia brasileira estava se recuperando e foram tomadas medidas fiscais compensatórias A proposta viria a ser resgatada em 2003 na reforma previdenciária do governo Lula 12 Para uma avaliação da política fiscal nos dois governos FHC ver Giambiagi 2002 13 Na Argentina na época vigorava o Plano de Conversibilidade e o mercado receava que a paridade USpeso fixada por lei em 11 não pudesse ser mantida Como muitos investidores estrangeiros não faziam distinção entre os países ditos emergentes o Brasil acabou sendo indiretamente afetado pelo aumento do risco da região Em 11 de setembro de 2001 um grupo terrorista da organização AlQaeda explodiu dois aviões contra as Torres Gêmeas de Nova York e um terceiro contra o Pentágono em Washington além de ter sequestrado um quarto aparelho que acabou caindo em uma área rural matando todos os passageiros Foi o maior atentado terrorista da História visto como uma agressão direta aos Estados Unidos e os seus efeitos iniciais se fizeram sentir pesadamente sobre os mercados financeiros internacionais 14 Sobre o tema do riscopaís ver Garcia e Didier 2002 Estabilização Reformas e Desequilíbrios Macroeconômicos 19952002 195 15 Sobre algumas dessas questões ver Souza 1999 16 O saneamento do sistema financeiro promovido pelo Proer revelouse de grande ajuda na crise financeira internacional anos depois em 2008 17 Ver Ornelas e Vieira 1999 18 Ver Afonso 2002 19 Para a explicação e a descrição das origens da privatização ver Pinheiro e Giambiagi 1994 e 1997 Para uma avaliação dos primeiros resultados ver Pinheiro 1996 20 Em 1980 as empresas estatais investiam 45 do PIB Dez anos depois essa variável tinha diminuído para apenas 19 do PIB Ver Pinheiro e Giambiagi 1997 21 Ver Bacha 1997 22 Ver para os casos iniciais Pinheiro 1996 23 Lisboa 2010 p 7 24 Ver Franco 1998 25 Ver Giambiagi 2002 26 Ver Batista Jr 2000 27 Ver Giambiagi e Além 1999 página deixada intencionalmente em branco Capítulo 8 Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 Fabio Giambiagi Sou mais madura mais experiente mais consciente das limitações de ser Gover no Sou mais tolerante na convivência com outras forças políticas e entendo que um governo tem de ser mais amplo Mudei muito Luiza Erundina exprefeita de São Paulo em 2000 respondendo à pergunta sobre o que mudara desde que tinha sido eleita prefeita pelo PT em 1988 Não me cobrem coerência Não tenho compromisso com o erro Juscelino Kubitschek quando era acusado de mudar de opinião Introdução Este capítulo aborda os dois governos do presidente Luiz Inácio Lula da Silva 20032006 e 20072010 A sua posse em 2003 teve dois significados importantes Em primeiro lugar em termos políticoideológicos representou a ascensão da esquerda ao poder através do Partido dos Trabalhadores PT Pelas posições deste desde a primeira vez que Lula foi candidato a presidente em 1989 o novo governo parecia encarnar uma mensagem de transformação talvez apenas comparável na América do Sul à posse de Salvador Allende no Chile nos anos de 1970 Em segundo lugar a perspectiva de um governo Lula servia como um teste importante para a economia brasileira De fato durante anos inicialmente com as reformas dos governos CollorItamar Franco e mais especialmente após o 198 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Plano Real as autoridades tinham assumido o discurso das mudanças estrutu rais Isso implicava afirmar que a defesa da estabilidade e a partir do final dos anos 90 a austeridade fiscal seriam transformações permanentes que cristaliza riam ambições nacionais e não do partido A ou B Esse discurso porém tinha dificuldades para convencer muitos analistas tanto no mercado doméstico como no internacional como se conclui à luz dos prêmios de risco e das taxas de juros ainda bastante elevadas observadas na prática ao longo de todo o período de 1999 2002 Em outras palavras o mercado pareceu durante muito tempo entender que o compromisso com a estabilidade e a austeridade era do presidente Fernando Henrique Cardoso FHC junto com seu ministro da Fazenda Pedro Malan e o Banco Central BC Havia dúvidas porém sobre até que ponto esses compro missos seriam mantidos pelo governo seguinte A desconfiança aumentou ao longo de 2002 no calor da campanha eleitoral Em que pesem análises que procuravam fugir ao pessimismo muitos observado res internacionais temiam a decretação de alguma forma de moratória em 2003 no contexto da adoção que alguns julgavam certa de políticas populistas por parte de um novo governo encabeçado pelo PT1 Ao tratar da condução da política econômica no período de 20032010 este capítulo aborda esses receios chamando atenção para as dúvidas que existiam acerca da permanência do ajuste brasileiro e a forma como o novo governo lidou com elas Ele está dividido em nove seções Após esta introdução analisase a mudança de posição do PT e logo depois comentamse as primeiras medidas de política eco nômica do novo governo A quarta seção mostra a superação da crise de 2002 e é seguida por uma discussão acerca das propostas apresentadas pelo novo governo ao Congresso dando continuidade às reformas de 19952002 A sexta seção trata do desempenho da política econômica nos anos 20032010 A sétima analisa o novo papel do Brasil na economia mundial A oitava mostra os governos FHC e Lula como parte de um processo histórico Ao final sintetizamse as conclusões A Mudança do PT e o Caminho para o Centro Ao longo dos anos e à medida que crescia o PT bem como seu candida to a presidente da República Lula lançado pelo partido desde as eleições de 1989 passaram por um processo de moderação A frase de Luiza Erundina na epígrafe deste capítulo embora ela não faça mais parte do PT é a expressão desse processo Como é comum em partidos de esquerda que tendo a perspec tiva do poder se aproximam do centro político o PT foi abandonando algumas bandeiras que empunhou historicamente como por exemplo a defesa específi ca da moratória da dívida externa Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 199 Ainda que importante esse processo de conversão do PT até 2002 era ainda incipiente É possível fazer uma longa listagem de declarações eou atos indo desde economistas simpatizantes até o seu próprio líder Lula passando por deputados e representantes diversos do partido cujo teor trazia preocupação aos mercados no início da década Vejamos alguns casos A economista Maria da Conceição Tavares exdeputada federal do PT e na época conselheira de Lula escreveu em julho de 2000 artigo defendendo a ideia de que está mais do que na hora de submeter à população um plebiscito nacio nal sobre a dívida externa que esclareça os prejuízos decorrentes de manter essa situação de submissão às regras do FMI que mantêm o país prisioneiro do capital financeiro internacional Folha de S Paulo 02072000 Naquela época as principais lideranças do PT tinham dado seu apoio justa mente a um plebiscito informal e voluntário feito junto à população pela Conferência Nacional dos Bispos do Brasil CNBB e que continha três pergun tas A primeira delas era se o acordo firmado com o FMI em 1999 deveria ser mantido A segunda se a população era favorável a uma auditoria da dívida exter na E a terceira textualmente se o orçamento público nos três níveis de gover no deve continuar pagando a dívida interna aos especuladores Em artigo publi cado no Jornal do Brasil o então deputado federal também do PT Aloísio Mercadante visto então como possível ministro da Fazenda de um eventual go verno Lula afirmou claramente que apoiamos a iniciativa da CNBB de realizar um plebiscito sobre o endividamento do país Jornal do Brasil 04092000 Apesar da moderação pela qual passou o partido alguns dos seus portavozes mais importantes continuaram tendo até 2002 ano das eleições uma pos tura crítica em relação ao coração da política de ajustamento implementada a partir de 1999 pelo governo FHC Guido Mantega por exemplo que represen tava o candidato Lula em diversos eventos e na época tinha uma coluna regular no jornal Valor Econômico manifestouse muito claramente nos seguintes termos em 2001 acerca das metas fiscais para 20022004 anunciadas na Lei de Diretri zes Orçamentárias LDO A meta de superávits primários de 3 do PIB de 2001 a 2004 contida na última LDO é exagerada e suicida para uma economia que precisa de investimentos Valor Econômico 10052001 O sentido dessas afirmações tinha ficado claro em artigo do mesmo Lula já antes em 2000 quando escreveu que precisamos em primeiro lugar readquirir o controle sobre nossa política fiscal e monetária hoje comandada pelo FMI a serviço da geração de superávits primários para pagar os credores Valor Econômi co 02052000 Ressaltese que mesmo pouco tempo antes das eleições esse tom era mantido Em agosto de 2002 dois meses antes da disputa presidencial o mesmo Mantega afirmava que o superávit primário de 375 do PIB definido para 2003 é um obstáculo para o país aumentar seus gastos sociais Por isso vamos reabrir a discussão do superávit primário com o FMI Se nósbaixarmos nossos gastos com juros o superávit pode ser menor O Globo 24082002 O próprio candidato Lula assim se expressou no debate promovido pela TV Record entre todos os candidatos antes das eleições no dia 2 de setembro de 2002 afirmando que o país não pode continuar sendo vítima da insanidade de uma política econômica que só pensa no pagamento de juros e não pensa no pagamento de salários A pergunta natural feita pelos detentores de ativos importantes no sistema financeiro era portanto o que isso implicaria no futuro Isto é se pagar os juros da dívida não era mais prioritário como eles seriam pagos É importante fazer a ressalva de que argumentos como os aqui transcritos não implicavam necessariamente uma defesa da proposta de não pagar a dívida seja a externa ou a pública propostas que de fato o PT não defendia na época Entretanto a simples menção à possibilidade de um debate acerca da conveniência ou não desse pagamento patrocinado por quem tinha chances concretas de ser governo alimentava os temas do mercado financeiro nacional e internacional Ou seja se parlamentares influentes do Partido manifestavamse sobre a conveniência de realizar um plebiscito sobre a dívida externa e assessores de Lula opunhamse radicalmente aos níveis de superávit primário então existentes havia dúvidas compreensíveis entre os detentores de títulos do governo brasileiro acerca de que atitude seria adotada pelo PT caso fosse governo quanto ao pagamento da dívida externa e da sustentação de superávits primários que permitissem honrar a despesa com juros da dívida interna Um momento importante do debate programático se deu em 2001 com a divulgação do primeiro documento oficial do Partido com vistas às eleições de 2002 Intitulado Um outro Brasil é possível e divulgado como plano econômico nele constavam entre outras textual ementes as propostas de Renegociação da dívida externa p 5 Limitação na forma de um percentualteto das receitas da disponibilidade de recursos destinados ao pagamento de juros da dívida pública p 19 O programa econômico posteriormente em parte revisto mas sem mudanças de fundo e rebatizado sintomaticamente de A ruptura necessária foi aprovado meses depois pela máxima instância deliberativa do partido em um encontro nacional ocorrido no final de 2001 na cidade de Olinda Na tabela que definia os usos e fontes financiar o Fome Zero através de um sistema de cupons de alimentação com custo estimado no próprio documento em aproximadamente 17 do PIB com recursos do Tesouro e da assistência social p 101 o que significava na prática em se tratando de um novo programa um aumento de gastos nesse montante sem fonte de recursos assegurada Em outras palavras o documento cuja página de apresentação era assinada pelo próprio Lula propunha aumentar o gasto público assistencial e previdenciário mediante medidas que somando as citadas com outras propostas representavam uma variação do gasto da ordem de 5 do PIB em relação à situação da época Essas questões são importantes porque sem entendêlas não se pode compreender o comportamento do mercado financeiro em 2002 e o alívio resultante do abandono desse tipo de postura em 2003 O discurso do PT começou a mudar de tom no meio da disputa eleitoral de 2002 a partir da escolha como coordenador do programa de governo de um quadro com experiência administrativa e então já filiado às correntes moderadas do partido Antônio Palocci na época prefeito de Ribeirão Preto e que tinha sido anteriormente deputado federal Palocci que até então não era um dos membros mais destacados do PT começou a agir com desenvoltura e na qualidade de coordenador do programa foi conversando com diferentes grupos de economistas de um lado e com representantes do establishment do outro A visão que ele transmitia aos seus interlocutores era de que o partido tinha mudado Em outras palavras de certa forma a mensagem que se tentava passar era que o PT tinha rompido com a ideia de ruptura 202 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 A QUESTÃO DA GOVERNABILIDADE Após a aprovação da nova Constituição em 1988 e do esfacelamento da então coalizão governante baseada no binômio PMDBPFL respectivamente Partido do Movi mento Democrático Brasileiro e Partido da Frente Liberal que tinha conquistado uma vitória esmagadora nas eleições parlamentares de 1986 o processo políticopartidá rio brasileiro viria a se caracterizar por três elementos básicos a saber 1 a exigência para a aprovação de Emendas Constitucionais de três quintos dos votos das duas casas do Congresso e em cada uma delas em duas votações 2 a elevada fragmen tação partidária e 3 a intenção manifesta de sucessivos governos desde os anos 90 de mudar certos artigos da Constituição o que esbarrava em 1 e 2 Isso deu origem à contingência de o partido no poder ter de construir o que os estudiosos da ciência política denominam de presidencialismo de coalizão Observe se que pelo resultado das eleições de 1998 por exemplo primeiro nenhum partido tinha mais de 25 dos votos na Câmara de Deputados segundo o PSDB partido do então presidente da República tinha menos de 20 dos deputados e terceiro para aprovar uma Emenda Constitucional que requer 308 votos era necessário somar todos os votos de pelo menos quatro partidos Distribuição das Bancadas Partidárias na Câmara de Deputados nas Eleições Legislativas de 1998 e 2002 Partidos 1998 2002 Deputados Participação Deputados Participação PFL 105 205 84 164 PSDB 99 193 71 138 PMDB 82 160 74 144 PPB 60 117 48 94 PT 58 113 91 177 PTB 31 60 26 51 PDT 26 51 21 41 PSB 19 37 23 45 PL 12 23 26 51 Outros a 21 41 49 96 Total 513 1000 513 1000 Fonte Jornais diversos da época a Em 1998 9 partidos Em 2002 10 partidos Ver Abranches 2003 Essa realidade não se modificou substancialmente nas eleições de 2002 Isto é independentemente de qual fosse o presidente ao longo da campanha já ficara nítido que nenhum partido teria uma hegemonia clara e que seria necessário construir coalizões amplas para governar A diferença com relação às eleições anteriores é que em 1994 e 1998 FHC construiu a coalizão junto com sua candidatura fazendo uma aliança eleitoral já para a campanha com o argumento de que sem alianças é possível vencer mas não governar Enquanto isso Lula diante das dificuldades de avançar mais para o centro em função da dinâmica eleitoral fez uma aliança com um pequeno partido de centro o Partido LiberalPL mas deixou para discutir alianças mais amplas depois das eleições Foi por esse motivo que em nome da governabilidade o PMDB que apoiou José Serra para a presidência em 2002 passou a ser cortejado para formar parte do governo em 2003 e se integrou plenamente a ele nos anos posteriores Em 2003 opinando a respeito do contraste entre o que o PT tinha proposto historicamente e o que ele vinha fazendo mais de um jornalista lembrou a frase de JK citada no começo do capítulo e com a qual ele repelira nos anos de 1950 aqueles que apontavam contradições entre suas promessas e seus atos Para a conversão da cúpula do partido em favor de se ter um governo moderado é provável que tenham convergido dois fatores A dramaticidade da crise argentina de 20012002 que deixou claros os problemas que poderiam resultar de uma paralisia completa dos empréstimos ao Brasil A própria seriedade da situação externa do país no final de 2002 indicando que sem a recuperação do crédito externo e o acesso aos recursos do FMI havia riscos de Lula ter de assumir em 2003 com uma situação gravíssima dólar pressionado inflação ascendente e o país correndo risco de insolvência 204 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 A mudança que teve depois como um marco o anúncio do nome de Palocci para o cargo de ministro da Fazenda seria completada já no governo em 2003 com a divulgação de um documento oficial de caráter conceitual intitulado Po lítica Econômica e Reformas Estruturais8 Nesse trabalho se propunha um modelo de desenvolvimento que preservasse a estabilidade econômica redirecionando porém o gasto público de modo a que este chegasse às classes sociais efetivamente mais necessitadas O citado texto enfatizava tópicos como a necessidade de rever a Lei de Falências a concessão de autonomia operacional ao Banco Central a importância de modificar as regras de aposentadoria do fun cionalismo a defesa de uma maior focalização do gasto público e outras propos tas que até então o PT tinha tradicionalmente combatido Emblemático da mudança de enfoque do Partido foi o reconhecimento nesse documento do Ministério da Fazenda do mérito de muitas das políticas sociais do governo anterior ao afirmar que ao longo dos últimos 10 anos o Brasil reduziu significativamente o grau de extrema pobreza em cerca de 45 pontos percentuais apresentando um dos melhores desempenhos entre os países lati noamericanos p 37 O contraste entre essa passagem do documento e as críticas do PT nos anos anteriores acerca do suposto descaso do governo FHC com a questão social é evidente As Primeiras Medidas de Política Econômica Poucos dias após as eleições de 2002 Martin Wolf editor do Financial Times publicou um artigo reproduzido no Brasil pelo jornal Valor Econômico tendo como título Ao Senhor Presidente Lula da Silva no qual dizia que o melhor caminho para o país evitar uma moratória era obter um superávit primário de 6 do PIB9 Qual devia ser exatamente o nível de superávit primário era uma questão em aberto na época dada a dificuldade de conhecer com precisão as taxas futuras de juros e de crescimento do PIB Entretanto existia a percepção difusa de que o superávit de 375 do PIB previsto para 2003 no acordo negociado com o FMI em 2002 não era mais suficiente para a situação na qual a economia brasileira se encontrava Primeiro porque para reconquistar a confiança da co munidade financeira os credores reclamavam um certo grau de overshooting fis cal que não deixasse dúvidas acerca da trajetória futura da relação dívida pública PIB Segundo porque tudo indicava que a taxa de juros real teria de sofrer um aumento expressivo em 2003 em relação a 2002 para poder combater a inflação que estava se estabelecendo na economia no final de 2002 E terceiro porque a dívida pública tinha aumentado muito como percentual do PIB requerendo um ajuste adicional da meta de superávit primário10 Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 205 QUAL DEVE SER O SUPERÁVIT PRIMÁRIO Há uma conhecida fórmula para calcular o superávit primário como fração do PIB requerido para manter estável a relação dívida públicaPIB e que é uma função da taxa de juros e do crescimento econômico Tal fórmula é p d iq 1q s onde p é o superávit primário expresso como proporção do PIB d é a relação dívida públicaPIB i é a taxa de juros real da dívida pública q é o crescimento da economia e s expressa a relação SenhoriagemPIB ou seja o fluxo de financiamento através da emissão monetária Na fórmula o componente d considera a dívida pura isto é aque la que rende a necessidade de pagamento de juros e portanto não inclui a base monetária que nas estatísticas oficiais é parte da dívida pública Para uma dívida inicial de 55 do PIB sem base monetária similar à que existia no final de 2002 no Brasil e uma senhoriagem de 04 do PIB consistente com uma inflação baixa o conjunto de resultados do superávit primário para valores realistas das taxas de juros e de crescimento da economia é dado pelo quadro a seguir No início de 2003 a economia brasileira encontravase no lado inferior esquerdo da tabela com a necessidade de elevar os juros para combater a inflação e com a perspec tiva de um crescimento estimado para aquele ano em apenas 2 que depois aca bou sendo menor Com uma taxa de juros real prevista para o ano da ordem de 10 ou mais é natural que as recomendações dos especialistas em questões fiscais apontas sem para a necessidade de ter um superávit primário próximo a 40 do PIB como se vê na parte inferior da primeira coluna da tabela Superávit Primário Requerido para Estabilizar a Relação Dívida PúblicaPIB PIB d 055 s 0004 Crescimento real do PIB 20 30 40 50 Taxa de 80 28 23 17 12 juros 90 34 28 22 17 real 100 39 33 28 22 110 45 39 33 27 120 50 44 38 33 É válido admitir que a relação superávit primárioPIB poderia cair nos anos seguintes se a economia crescesse mais eou os juros cedessem Cabe lembrar que a fórmula calcula o superávit necessário para estabilizar a relação dívidaPIB mas o objetivo é que esta diminua o superávit tem de ser maior que o apontado pela tabela para cada combinação de hipótese Foi o que acabou acontecendo de 2003 em diante Definiu um aperto da meta de superávit primário que passou de 375 para 425 do PIB em 2003 Ordenou cortes do gasto público para viabilizar o objetivo fiscal deixando de lado antigas promessas de incremento do gasto Colocou na Lei de Diretrizes Orçamentárias o objetivo de manter a mesma meta fiscal de 425 do PIB de superávit primário para o período de 20042006 208 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 A expectativa média do mercado para a variação do IPCA de 2003 apurada pelo Banco Central em janeiro de 2002 era de 40 Ela foi aumentando lenta mente e chegou a setembro de 2002 em torno de 55 Quando ficou claro que Lula venceria as eleições face à indefinição que existia acerca da condução futu ra da política monetária em um cenário com o dólar pressionado essa expectati va para a inflação de 2003 subiu quase 600 pontos em menos de dois meses chegando a novembro em 11 Aquele foi um momento de auge da incerteza acerca de que rumos tomariam a política monetária e as principais variáveis macroeconômicas a partir do mês de janeiro seguinte quando assumiria o presidente eleito Até setembro a taxa de juros nominal Selic estava em 18 aa quando a inflação em 12 meses medida pelo IPCA se situava em 8 Com a disparada do dólar e o contágio da inflação mensal no último trimestre que elevou a inflação de 2002 a quase 13 a equipe do Banco Central de FHC elevou os juros até 25 mas isso revelouse relativamente inócuo face à falta de precisão a respeito da política a ser adotada a partir de janeiro de 2003 A sequência anteriormente mencionada de nomeação de Palocci para minis tro da Fazenda seguida da indicação de um banqueiro central visto pelo mercado como confiável do anúncio da conservação inicial do restante da diretoria do BC herdada de Armínio Fraga e de duas novas rodadas de aumento dos juros até 265 aa já no governo Lula gerou uma grande distensão do ambiente finan ceiro a partir do primeiro trimestre de 2003 Nesse contexto e ajudada pelos excelentes resultados mensais da Balança Comercial a taxa de câmbio recuou para menos de R300 no segundo trimestre Enquanto isso o riscopaís medi do pelo CBond desabava para menos de 800 pontos praticamente o mesmo nível de um ano antes devolvendo em sua totalidade o que em 2002 o merca do denominava de efeito Lula Como parte da sequência de ações ortodoxas vistas como prómercado adotadas em 2003 deve ser citada a renovação do acordo com o FMI até o final de 2004 mantendo o esquema de comprovação regular do cumprimento das metas fiscais e todo o arcabouço normal dos acordos com a instituição Uma diferença importante em relação a acordos anteriores porém foi que na prática no novo acordo embora dispondo da linha de crédito daquela instituição o país não fez uso dos recursos Assim o programa operou como uma espécie de pre venção contra possíveis crises mas sem implicar maiores diferenças para 2004 em relação à política econômica implementada em 2003 Contudo em termos de contaminação dos preços associada à desvalorização anterior da taxa de câmbio o mal estava em parte feito Isso porque a inflação dos primeiros meses de 2003 embora com tendência declinante revelouse maior Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 209 que a do mesmo período de 2002 elevando assim o acumulado em 12 meses até um pico de 17 em maio Só a partir do segundo semestre de 2003 e depois de uma queda mais acentuada da inflação o BC se viu à vontade para seguir com convicção uma política de redução das taxas de juros Resumindo o que foi discutido até aqui o governo Lula assumiu em uma situa ção de certa forma paradoxal Ao longo dos oito anos anteriores Lula e o PT tinham tido uma postura crítica acusando o governo FHC de estar obcecado pela esta bilidade Ao mesmo tempo questionavase a chamada vulnerabilidade externa foco de parte importante do diagnóstico e das propostas do PT durante a campa nha eleitoral O PT preparouse então para uma vez no governo e julgando que a batalha contra a estabilidade estaria vencida dar início imediatamente à tão alme jada fase de crescimento da economia e de superação da crise externa Ao chegar o momento de assumir o poder porém a situação não poderia ser mais diferente do que se imaginava no início da campanha eleitoral de 2002 quando a expectativa generalizada era de que o Brasil teria naquele ano uma inflação de 4 ou 5 um superávit comercial da ordem de US5 bilhões e um déficit em conta corrente próximo dos US20 bilhões Ao se encerrar 2002 a inflação era de 13 o Brasil tinha retornado à fase dos megassuperávits co merciais com o saldo ultrapassando US13 bilhões e o déficit em contacorrente tinha caído para menos de US8 bilhões Ao longo de 2003 a ortodoxia fiscal e monetária abraçada pelo novo governo gerou resultados positivos em termos de combate à inflação ajudada natural mente pela queda do câmbio no início de 2003 causada em parte pelo rigor da política monetária Para isso contribuiu não apenas a política econômica como também a abundância conjuntural de liquidez internacional face às baixíssimas taxas de juros vigentes nos Estados Unidos na época em torno de 1 aa Com a perspectiva de que o mercado de câmbio revertesse em parte a desvalorização de 2002 isto é tendo pela frente a possibilidade de um importante ganho de capi tal medido em dólares houve uma grande entrada de recursos que por sua vez contribuiu para fazer cair a cotação do dólar A contrapartida da queda da inflação foi a elevação da taxa de juros real Selic usando o IPCA como deflator de 6 em 2002 para 13 em 2003 Na sequência desse processo a atividade econômica sofreu as consequências e o desempenho do PIB ficou comprometido em 2003 As Propostas de Reforma de 2003 Juntamente com as medidas de aperto monetário e fiscal outro elemento importante para justificar a guinada do mercado após a onda de desconfiança O envio ao Congresso da proposta de reforma tributária O encaminhamento em paralelo com a reforma tributária da proposta de reforma da Previdência Social Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 211 O Desempenho da Economia no período 20032010 O desempenho da economia brasileira a partir de 2003 foi decisivamente influenciado pela evolução da economia internacional e face à continuidade do regime de metas de inflação que tinha sido inaugurado em 1999 também da taxa de câmbio e da inflação Isto é após o anúncio das novas metas de 85 para 2003 e de 55 para 2004 as decisões mensais acerca da taxa básica de juros nas reuniões do Comitê de Política Monetária Copom do Banco Central foram sempre tomadas em função da tentativa de atingir o alvo proposto que de 2005 em diante seria de 45 aa Devido ao comportamento favorável da taxa de câmbio e à rígida política monetária adotada pelo Banco Central a inflação em 12 meses acabou cedendo substancialmente a partir do segundo trimestre do ano e fechou 2003 em 93 ligeiramente acima da meta de 85 porém abaixo do nível psicologicamente importante dos dois dígitos Já a taxa de juros real média em 20032004 medida pela Selic mostrouse similar à do segundo Governo FHC indicando mais um aspecto em que a política econômica do primeiro Governo Lula assemelhouse pelo menos inicialmente à do seu antecessor Enquanto que entre 19951998 a taxa Selic real média foi de 22 aa no período 19992002 ela caiu para 10 aa subindo para 13 aa em 2003 e cedendo para 8 em 2004 A rigor com a nova alta da Selic depois observada em 2005 a taxa de juros real anual média de 11 aa do primeiro Governo Lula 20032006 foi ligeiramente superior à do segundo Governo FHC embora depois tenha diminuído significativamente para 6 aa no segundo Governo 20072010 O Gráfico 81 mostra que nos oito anos do Governo Lula o Banco Central conduzido de modo autônomo por Henrique Meirelles e por vezes à revelia das posições defendidas pelo Ministério da Fazenda implementou nada menos que quatro rodadas de elevação nominal dos juros algo dificilmente previsível em 2002 a se confiar nos documentos programáticos do PT escritos em anos ante riores no começo do Governo em 2003 quando com o dólar ainda pressionado a taxa Selic nominal anualizada foi aumentada de 250 para 265 entre setembro de 2004 e maio de 2005 quando no contexto de uma forte alta das commodities ela passou de 160 para 1975 entre abril e setembro de 2008 quando o forte crescimento da economia e o temor do Banco Central quanto a uma pressão de demanda levaram a uma alta de 1125 para 1375 e final mente entre abril e julho de 2010 quando a taxa em função de um receio similar já afastada a crise econômica de 2009 passou de 875 para 1075 Embora o Brasil tenha continuado a ter taxas de juros reais muito elevadas no contexto internacional da observação do Gráfico 81 se depreende que o deno 212 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 minador comum dos ciclos foi que os picos e os vales de cada processo foram cada vez menores que no ciclo anterior Fonte Banco Central Gráfico 81 Selic nominal Por sua vez a apreciação da taxa de câmbio real brasileira medida pela relação Taxa de câmbio nominal IPC dos EUAIPCA ao longo dos anos Lula foi substancial em parte influenciada pela melhora dos termos de troca e pela abundância de recursos à disposição no mercado internacional14 O fenômeno pode ser compreendido e avaliado à luz dos Gráficos 82 e 83 este último mos trando a forte correlação verificada entre o preço dos produtos exportados pelo Brasil e a evolução da taxa de câmbio A política fiscal inicial do novo Governo revelouse também contrariamente à retórica de campanha eleitoral mais contracionista que no Governo anterior De fato em 2003 especificamente o gasto primário total incluindo as transfe rências para Estados e Municípios e utilizando o deflator implícito do PIB como deflator caiu mais de 3 em termos reais Por outro lado ele voltou a aumentar fortemente já a partir de 2004 sendo financiado pela elevação da carga tributá ria repetindo o padrão de incremento simultâneo desta e da relação gasto públi coPIB observado nos anos FHC A queda das receitas extraordinárias que tinham caracterizado os últimos anos da política fiscal na gestão FHC recursos que estavam ligados a paga mentos de impostos atrasados e outras formas de receitas once and for all gerou Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 213 Gráfico 82 Brasil Preços de exportações e importações média 2002 100 Gráfico 83 Brasil Taxa de câmbio real e preço das exportações brasileiras de produtos básicos dez2002 a dez2010 Fonte Funcex Fonte Funcex Banco Central IBGE a necessidade de praticar a contração do gasto de 2003 particularmente intensa no caso de pessoal e de outras despesas correntes e de capital OCC 214 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Em que pese a obtenção de superávits primários relativamente robustos o rigor da política monetária se traduziu em despesas expressivas com o pagamen to de juros em um primeiro momento A Tabela 81 mostra a evolução do supe rávit primário e a tendência de redução do peso dos juros ao longo do tempo Tabela 81 Necessidades de Financiamento do Setor Público NFSP Conceito Nominal 20022010 PIB Discriminação 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Resultado primário 322 327 372 379 320 331 342 203 277 Governo Central 216 228 270 260 217 223 235 133 214 Receita total 2166 2098 2161 2274 2294 2325 2364 2321 2299 TesouroBC 1685 1623 1678 1769 1773 1797 1825 1750 1722 INSS 481 475 483 505 521 528 539 571 577 TransfEstMun 380 354 348 390 392 397 439 401 383 Receita líquida 1786 1744 1813 1884 1902 1928 1925 1920 1916 Despesas 1571 1513 1559 1638 1696 1711 1642 1797 1789 Pessoal 481 446 431 430 445 437 432 476 453 INSS 596 630 648 680 699 696 658 706 694 OCC 494 437 480 528 552 578 552 615 642 Fundo Soberano 047 Ajuste metodológicoa 011 011 011 007 004 004 091 Erros e omissõesb 001 003 005 003 000 001 005 006 004 Estados e Municípios 072 081 090 099 083 113 101 066 056 Estados 058 070 083 080 069 098 085 056 046 Municípios 014 011 007 019 014 015 016 010 010 Empresas estatais 034 018 012 020 020 005 006 004 007 Federais 010 005 000 005 004 006 001 005 002 Estaduais 024 022 012 014 024 001 007 008 007 Municipais 000 001 000 001 000 000 000 001 002 Juros setor público 766 851 662 726 683 611 546 537 532 NFSP 444 524 290 347 363 280 204 334 255 a Recursos transitórios referentes à amortização de contratos de Itaipu com o Tesouro Nacional Em 2010 inclui capitalização da Petrobras b Diferença entre o resultado apurado pelo BC e pela STN Fonte Banco Central Para as receitas e despesas do Governo Central STN diante da queda da relação DívidaPIB e dos juros menores com algumas oscilações dadas pelos movimentos já citados da política monetária Não obstante o fato de que os superávits primários observados em média no Governo Lula foram em linhas gerais significativos houve uma nítida mudança de postura após a troca do Ministro da Fazenda ocorrida no final do primeiro Governo Lula com a saída de Antonio Palocci objeto de uma série de acusações com grande repercussão na época e a sua substituição por Guido Mantega antigo assessor de Lula por vários anos e exMinistro do Planejamento sendo Presidente do BNDES na época da mudança na condução da Fazenda Tal mudança nos rumos da política econômica se manifestou por meio dos seguintes elementos a taxa de variação real do gasto público teve um aumento expressivo em relação à média dos dois primeiros anos de Governo com ênfase nos aumentos do funcionalismo especialmente no segundo Governo Lula observouse uma tendência a um afrouxamento dos superávits primários o Governo passou a usar a possibilidade de desconto por vezes até mesmo expressivo de parte do investimento da meta de superávit primário mecanismo que embora estivesse formalmente disponível ainda no final do Governo FHC nunca tinha sido utilizado Com isso a meta fiscal na prática deixou de ser efetivamente perseguida uma vez que passou a ficar sujeita a uma espécie de banda de tolerância o Ministério da Fazenda passou a divergir claramente em várias ocasiões do Banco Central acerca da condução da política monetária foram abandonados os estudos que a área econômica vinha fazendo em 2005 destinados a elaborar um plano de longo prazo visando maior contenção do crescimento da despesa para atacar de modo mais vigoroso o desequilíbrio fiscal a retórica ministerial deixou de enfatizar os aspectos de continuidade ligados à manutenção das políticas herdadas do Governo anterior e passou a procurar diferenciar de forma sistemática a política oficial em relação à que era praticada no Governo FHC e houve um aumento substancial da importância e do papel do BNDES na economia Apesar da redução do superávit primário na segunda metade do segundo Governo Lula o fato é que com a apreciação cambial nominal verificada a partir do final de 2002 incidente sobre uma dívida pública no início ainda fortemente indexada à taxa de câmbio e com o aumento inicial do superávit primário houve um processo duradouro de redução da relação Dívida líquida do setor público PIB Além do superávit primário mesmo menor ter sido relativamente 216 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 robusto houve uma tendência de redução da taxa de juros real entre os Governos FHC e Lula reduzindo a despesa financeira e ao mesmo tempo os ajustes patrimoniais evoluíram favoravelmente A Tabela 82 mostra a dinâmica desse processo que fez a dívida líquida do setor público cair de 60 do PIB em 2002 para 40 do PIB em 2010 Observe se que quando se comparam as posições de 2010 e de 2002 os efeitos patrimoniais Tabela 82 Dívida líquida do setor público 20022010 PIB Discriminação 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Dívida interna 447 437 427 452 484 530 495 520 500 Governo Central 246 247 246 287 330 387 358 392 378 Base monetária 50 43 46 47 51 55 49 52 57 Dívida mobiliária 406 431 403 446 452 451 410 434 432 Renegociação estmun 147 143 143 135 130 124 122 115 111 FAT 51 52 53 54 55 52 51 50 46 Empréstimos ao BNDES 08 08 09 08 04 02 11 41 65 Operações compromissadas 52 39 30 17 33 70 108 143 79 Outras 56 63 28 26 17 11 25 31 32 Estados e Municípios 184 175 171 156 147 136 131 122 117 Dívida renegociada 147 143 143 135 130 124 122 115 111 Outras 37 32 28 21 17 12 09 07 06 Empresas estatais 17 15 10 09 07 07 06 06 05 Dívida externa 157 111 79 32 11 75 110 92 98 Dívida total 604 548 506 484 473 455 385 428 402 Dívida fiscal 392 393 373 373 375 362 338 355 333 Ajuste patrimonial 212 155 133 111 98 93 47 73 69 Privatização 43 37 33 30 28 26 23 23 21 Outros ajustes 255 192 166 141 126 119 70 96 90 Dívida interna 103 76 65 57 50 44 39 36 32 Dívida externa 84 57 46 34 30 35 05 25 27 Outros 68 59 55 50 46 40 36 35 31 Fonte Banco Central Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 217 dominados pela apreciação do dólar responderam por quase ¾ da queda da relação DívidaPIB Tanto no caso das NFSP como da dívida pública houve uma inflexão impor tante em 2009 quando na esteira da maior crise da economia mundial desde os anos 30 a economia brasileira parou de crescer Na ocasião com a combinação de frustração de receita incentivos concedidos no bojo da adoção de uma política anticíclica e manutenção do ritmo de crescimento do gasto em função de deci sões previamente tomadas houve uma redução importante do superávit primário e um aumento da dívida pública Neste ponto porém há que se fazer um esclarecimento essencial relacionado com a posição do setor público em relação ao resto do mundo Nas crises anterio res o setor público era devedor líquido em dólares Depois disso os sucessivos anos de acumulação de reservas tinham feito o setor público se transformar em credor líquido do exterior de modo que na crise de 2008 a posição de reservas internacionais do país era largamente superior à dívida externa bruta oficial Anteriormente uma desvalorização apreciação cambial fazia a dívida públi ca aumentar diminuir Na nova situação porém o fenômeno passava a ter o efeito oposto em face da citada posição externa líquida credora Uma crise ex terna que em várias ocasiões nos anos de 1990começo da década de 2000 tinha causado problemas de Balanço de Pagamentos e via câmbio pressionado a rela ção Dívida públicaPIB passava agora a gerar efeito fiscal de sentido exatamente contrário Ou seja a desvalorização cambial em 2008 reduziu inicialmente a dívida pública Já com o câmbio voltando a se apreciar em 2009 a dívida líquida do setor público aumentou pela redução do valor em R das reservas internacio nais que são um ativo que é descontado da dívida bruta para chegar ao conceito de dívida líquida No que se refere às variáveis econômicas pelas quais em geral se mede o sucesso ou fracasso de um Governo relacionadas ao nível de atividade e ao com portamento dos preços os resultados do Governo Lula foram positivos Tabela 83 No campo da economia real após o efeito inicial da alta dos juros em 2003 o PIB teve um crescimento modesto de apenas 11 Porém e no rastro do significativo crescimento da economia mundial nos anos seguintes a econo mia brasileira mostrou um dinamismo muito maior Somente no final de 2008 o crescimento seria interrompido pela crise mundial mas retornando com grande vigor em 2010 No quinquênio 20042008 especificamente a taxa média de crescimento do PIB foi de 48 mas na média dos oito anos 20032010 devido às baixas taxas de 2003 e 2009 ele ficou em 40 Adicionalmente a inflação mantevese sempre no intervalo de tolerância de finido pelo sistema de metas de inflação e mostrou uma trajetória cadente quan do se compararam as taxas médias observadas em Governos sucessivos Ao mesmo tempo o maior otimismo com a evolução futura da economia causou uma intensificação da demanda por emprego gerando uma queda importante das taxas de desemprego de 12 em 2002 para 7 em 2010 acompanhada de uma importante elevação dos níveis de formalização da economia Tabela 83 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 20032010 médias anuais por período 20032006 20072010 20032010 Crescimento PIB aa 35 45 40 Inflação IPCA dezdez aa 64 51 57 Taxa desemprego IBGE 109 80 95 FBCF PIB a preços correntes 159 180 170 Tx de cres das exportações de bens 229 100 163 US correntes aa Tx de cres das importações de bens 179 188 183 US correntes aa Balança comercial US bilhões 374 276 325 Saldo em conta corrente US bilhões 109 246 69 Dívida externa líquidaExportações de bens 14 01 07 Fonte Elaboração própria com base em dados do Apêndice Estatístico do final do livro A Mudança da Taxa de Desemprego Aberto Calculada pelo IBGE Em dezembro de 2002 o cálculo da taxa de desemprego oficial realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE passou a incorporar uma série de mudanças metodológicas em relação à pesquisa anterior Tais modificações foram retroativas a janeiro daquele ano Basicamente as três mudanças mais importantes que seguiram tendências internacionais foram as seguintes O período de referência passou a ser representado pelos 30 dias anteriores à pesquisa e não pela semana apenas Para ser considerado membro da População Economicamente Ativa PEA o indivíduo tem de ter ficado empregado ou tem de ter procurado emprego nos 30 dias prévios A População em Idade Ativa PIA da qual uma parte compõe a PEA passou a ser considerada a partir de 10 anos e não de 15 como era antes A extensão geográfica das regiões metropolitanas pesquisadas incorporou os municípios que passaram a formar parte dessas áreas ao longo dos anos 90 De um modo geral as novas mudanças deram origem a uma PEA maior que no conceito anterior Na nova classificação principalmente pela extensão do prazo de apuração de uma semana para 30 dias parte importante dos trabalhadores adicionais ingressou na estatística como desempregados causando aumento da taxa de desemprego Não é difícil entender por quê Imaginemos um universo com 6 desempregados em uma PEA de 100 indivíduos ie uma taxa de desemprego de 6 e com base em um critério pelo qual inicialmente a PEA não captasse a situação de quem tenha procurado emprego no começo de um período de 30 dias mas não o tenha procurado especificamente na semana da pesquisa Esse indivíduo não era considerado desempregado pelo conceito inicial porque oficialmente quem não procura emprego não é desempregado e na pesquisa de sete dias esse indivíduo não aparecia procurando emprego Quando o período da consulta se estende para 30 dias esse indivíduo que antes era parte da PIA mas não da PEA passa a compor a PEA como desempregado Como um indivíduo pesa mais na comparação com um universo de 6 pessoas que em um universo de 100 a nova taxa de desemprego que resulta de comparar 7 com 101 é maior do que a anterior de 60 Portanto não podemos comparar a taxa de desemprego do governo Lula com a do governo anterior porque a pesquisa original foi abandonada no final de 2002 e a nova pesquisa começou apenas naquele ano A comparação só pode ser feita com 2002 quando começou a ser apurada a nova pesquisa No campo externo houve uma combinação singular de trajetórias A existência de superávits em conta corrente nos primeiros anos do Governo juntamente com a continuidade do ingresso de um fluxo expressivo ano após ano de investimentos estrangeiros gerou uma significativa acumulação de reservas e a consequente redução da dívida externa líquida do país Esta última chegou a se tornar negativa desde 2008 significando que as reservas eram superiores à dívida externa bruta total privada e oficial O Gráfico 84 mostra a melhora inequívoca da posição externa do país denotando uma transformação fundamental em relação ao padrão histórico observado nas décadas anteriores nas quais o Brasil sempre tinha sido um devedor líquido 220 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Contudo o acúmulo de reservas não esteve isento de problemas O contínuo aumento do estoque de reservas depois de 2003 não por acaso coincide com a persistente tendência de apreciação do Real interrompida apenas no final de 2008 por conta dos reflexos da crise financeira internacional A apreciação se mantida tenderia cedo ou tarde a penalizar os resultados da Balança Comer cial19 O Brasil objetivamente conseguiu evitar que o seu setor industrial so fresse maiores problemas até 2010 De qualquer forma a partir de meados da década a maior parte dos superávits no Balanço de Pagamentos do país res ponsáveis pelo aumento das reservas originaramse da evolução da conta de capitais e não dos resultados da conta corrente Quanto aos riscos da apreciação cambial estes ficaram em parte encobertos pelo crescimento firme da economia mundial especialmente antes da eclosão da crise internacional no final de 2008 que marcou o período de 2003 a meados de 2008 Tal cenário manteve a possibilidade de expansão do quantum das exportações brasileiras nas Contas Nacionais entre 2002 e 2007 as exporta ções cresceram a uma média anual de mais de 9 apesar da apreciação real observada Além disso o crescimento mundial provocou forte aumento dos pre ços internacionais das commodities o que em certa medida compensou o efeito preço negativo da apreciação cambial sobre as exportações Basta dizer que en Gráfico 84 Brasil Dívida externa líquidaExportações de bens 20022010 Fonte Banco Central Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 221 tre as médias anuais de 2002 e 2008 os preços em dólar dos produtos básicos e semimanufaturados exportados pelo país cresceram 164 e 134 respectiva mente Mesmo os preços dos produtos manufaturados exportados pelo Brasil menos sensíveis às pressões de demanda e ao crescimento econômico sofre ram um incremento de 66 nessa comparação O desempenho da Balança Comercial no Governo Lula impressiona mais pelo seu valor pela dimensão dos superávits observados no período que pelo seu elemento físico uma vez que por trás dos números elevados da Balança escondia se uma trajetória bem menos brilhante da evolução do quantum de exportações e importações Assim os superávits deveramse em boa parte ao boom de preço das exportações Cabe chamar a atenção para a perda de participação dos manufa turados na pauta de exportações do país essa rubrica que em 1970 respondia por apenas 15 das exportações totais e em 1985 já tinha alcançado 55 do total mantevese aproximadamente nesse nível com algumas oscilações até 2002 porém caindo para 39 do total em 2010 Apesar da melhora significativa do preço das commodities a combinação de apreciação cambial maior crescimento do PIB e forte predomínio da absorção doméstica gerou uma tendência gradual à deterioração da posição externa do país expressa pelo resultado em contacorrente A partir de meados da década os fluxos externos se deterioraram e o país passou a piorar o seu saldo em transa ções correntes como mostra o Gráfico 85 A deterioração do resultado em contacorrente resultou por um lado da apre ciação cambial e por outro foi a contrapartida do esforço de investimento para alavancar o crescimento em um contexto de pressão sobre a absorção doméstica acentuada pelo impulso do consumo doméstico Tal dinâmica foi mais intensa a partir de meados da década em virtude das características do ciclo político em curso no qual a popularidade do Governo se baseava em transferências de renda a um grande número de indivíduos e no forte estímulo ao consumo das famílias O consumo maior tornouse a base do evidente sentimento de bemestar da maioria da população e por extensão do eleitorado Com isso o país desfez em parte o ajustamento que tinha realizado a duras penas com a erosão de popularidade disso resultante de FHC no seu segundo Governo e de Lula na primeira metade do seu primeiro Lembremos que a pou pança externa contrapartida nas Contas Nacionais do déficit em conta cor rente tinha sido de 43 do PIB em 1999 no começo do ajustamento verifica do no segundo Governo de FHC e revertera o sinal transformandose em despoupança superávit em conta corrente de 14 do PIB em 2004 Seis anos depois era novamente positiva em 27 do PIB em 2010 com o res surgimento dos déficits em contacorrente 222 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Por outro lado a poupança doméstica que tinha aumentado de apenas 121 do PIB em 1999 para 185 do PIB em 2004 voltou a ceder até 165 do PIB em 2010 Tal dinâmica foi o reflexo do fato de que o consumo total privado e do Governo que em 1999 fora de 850 do PIB e que após cinco anos de ajustamento cedera para 790 do PIB voltou a aumentar para 818 do PIB em 2010 A Tabela 84 capta a dinâmica desse processo No capítulo anterior vimos que nos quatro anos de ajuste 19992002 o consumo das famílias tinha crescido menos do que o PIB que por sua vez também tinha crescido pouco en quanto que as exportações cresceram fortemente e as importações diminuíram em termos reais para o setor externo se ajustar Esse padrão de certa forma se manteve nos primeiros dois anos do primeiro Governo Lula quando o consumo privado cresceu a uma média anual de apenas 15 ante 34 do PIB 128 das exportações reais e 61 das importações reais As circunstâncias começaram a mudar na segunda metade do primeiro Governo Lula coincidindo não por acaso com a queda do exMinistro Palocci e a adoção de um discurso muito mais pró consumo que próajuste Tal mudança marcou um contraste com o clima vigente até então e iria se caracterizar pela forte expansão do crédito e por uma política fiscal mais agressiva em termos de expansão do gasto público O resultado disso foi uma aceleração do consumo em particular o das famílias que no segundo Gráfico 85 Brasil Balanço em conta corrente 20022010 US bilhões Fonte Banco Central Obs STR Serviços rendas e tranferências unilaterais Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 223 governo Lula cresceu a uma taxa muito superior à registrada na média dos pri meiros quatro anos de Governo20 Tal dinâmica se explica também pelo desempenho da política fiscal Também nesse caso como se pode ver na Tabela 85 a gestão de Palocci na Fazenda manteve as linhas gerais da política adotada no segundo Governo FHC nos anos do Minis tro Malan no cargo caracterizada pelo crescimento da receita a taxas superiores às de incremento do gasto primário no nível do Governo Central Reparese que o crescimento anual do gasto primário total do Governo dos seis anos 20052010 foi da ordem de 65 em termos reais contra uma média de pouco mais de 2 nos dois primeiros anos do Governo Lula Esse padrão de gestão fortemente baseado nas transferências diretas a indivíduos através de aposentadorias au Tabela 85 Taxas de crescimento da receita e da despesa totais do Governo Central por períodos aaa Variável 19992002 20032004 20052010 20032010 Receita total 59 33 52 48 Despesa primáriaa 43 22 64 54 PIB 21 34 42 40 a Inclui transferências a Estados e Municípios Fonte STN Deflator Deflator implícito do PIB Tabela 84 Crescimento do PIB 20032010 médias anuais por período Variável 20032006 20072010 20032010 Consumo total 30 53 41 Consumo governo 25 39 32 Consumo famílias 32 57 44 FBCF 43 90 66 Exportações 100 17 58 Importações 97 136 116 PIB 35 45 40 Fonte IBGE Nota As exportações e importações referemse a bens 224 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 mentos reais do saláriomínimo benefícios assistenciais do LOAS seguro de semprego e BolsaFamília implicou um estímulo poderoso ao consumo espe cialmente em um contexto marcado pela inflação baixa A CONSOLIDAÇÃO DO SISTEMA DE METAS DE INFLAÇÃO Ao longo do Governo Lula o regime de metas de inflação seguido pelo Banco Central a partir de 2003 sob a condução de Henrique Meirelles acabou por se consoli dar como parte do arcabouço de política econômica Tal fato não deixa de ser algo irônico quando se lembram as críticas que os representantes do PT faziam ao mesmo nos anos iniciais do regime Vale recordar que o próprio assessor principal Guido Mantega do já então Presidente eleito e que três anos depois acabaria nomeado Ministro da Fazenda fez logo após a vitória eleitoral de 2002 a seguinte declaração acerca da decisão que o Comitê de Política Monetária Copom estava prestes a tomar na época elevando os juros Nesse modelo se toma a taxa de câmbio a taxa de inflação e o crescimento do PIB para se chegar à taxa de juros Então por esse modelinho talvez tenham que subir um pouco os juros Mas não nos esqueçamos que esse modelo econométrico é burro porque se fosse inteligente poderia dispensar o presidente do Banco Central e colocar as variáveis no computador Gazeta Mercantil 19 de novembro de 2002 Após a redefinição das metas de inflação para 2003 e 2004 por parte do novo Governo em 2003 para 85 e 55 respectivamente a trajetória da inflação foi declinante movimento esse consolidado com a fixação da meta para 2005 em junho de 2003 em 45 Nele e nos anos seguintes a inflação oficial se manteve sempre dentro do intervalo da banda Nos cinco anos 20052010 nos quais a taxameta foi estabelecida em 45 a taxa efetiva de variação do IPCA foi de 49 indicando um grau de eficiência elevado da política monetária Para tal êxito contribuíram a trajetória excepcionalmente bem comportada da taxa de câmbio com exceção do ano de 2008 e uma taxa de juros real em média ainda bastante elevada embora com tendência de queda No final da década os desafios associados ao regime eram quatro i comba ter a alta conjuntural da inflação observada em 2010 com chances de contaminar o resultado de 2011 ii reduzir a meta a médio prazo para um número mais próximo da inflação nos países mais avançados talvez para algo entre 30 e 40 ligeiramente abaixo do alvo de 45 mantido durante vários anos iii conciliar a preservação do regime de metas com um crescimento médio sustentado mais robusto da economia idealmente mais próximo de 5 e iv conseguir implementar ii e iii em um contexto de juros reais menores que as taxas observadas no Brasil na primeira década e meia a partir da estabilização de 1994 Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 225 Uma nova realidade Os anos Lula coincidiram com o surgimento de uma nova percepção tanto interna como externa ao país acerca do novo papel do Brasil no mundo Houve seis fatores que se combinaram nesse sentido i a crescente importância da economia chinesa no mundo ii a avidez das economias emergentes por produtos dos quais o Brasil tornarase um grande produtor iii as potencialidades associadas à exploração do etanol iv as descobertas de petróleo do présal v os efeitos indiretos da crise de 2009 sobre a imagem do país e last but not least vi a escolha do Brasil para ser sede da Copa do Mundo de 2014 e do Rio de Janeiro como local das Olimpíadas de 2016 O primeiro ponto é crucial para entender o que aconteceu com o Brasil na queles anos Quem identificou pioneiramente o fenômeno foi Antônio Barros de Taxas alvo e observadas da variação janeirodezembro do IPCA Resultado Variação cotação Ano Meta original observado RUSa Taxa Selic realb 1999 800 894 480 153 2000 600 597 93 108 2001 400 767 187 90 2002 350 1253 523 59 2003 325 930 182 129 2004 375 760 81 80 2005 450 569 118 126 2006 450 314 87 116 2007 450 446 172 71 2008 450 590 319 62 2009 450 431 255 54 2010 450 591 43 36 a Referese à cotação no final de dezembro b Deflator IPCA Obs Para 2004 e 2005 adotouse uma margem de tolerância de ou 250 em relação à meta Para os demais anos a margem foi de ou 200 Fontes Banco Central IBGE 226 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Castro com seu artigo original aludindo ao surgimento de um mundo sinocên trico21 O fato de a China ter a altas taxas de crescimento b um peso crescen te na economia e na demanda mundiais e c ser forte demandante de produtos exportados pelo Brasil fez com que os efeitos do dinamismo daquela economia sobre o nosso país se tornassem cada vez maiores com o passar do tempo como fica claro pela observação do Gráfico 86 Na crise externa do Brasil durante 1998 1999 quando a China crescia em termos anuais a uma taxa em torno de 10 o peso da demanda daquele país nas exportações brasileiras era ínfimo da ordem de 1 Já em 2010 ele foi de mais de 15 das nossas exportações significando que a capacidade de influenciar variáveis relevantes da economia brasileira era muito maior Cabe destacar que enquanto isso as vendas brasileiras para os Es tados Unidos que ainda em 2002 eram de mais de 25 do total exportado pelo Brasil diminuíram para menos de 10 do total em 2010 reflexo em parte das mudanças geopolíticas que ocorreram no mundo no período O segundo ponto é essencial para entender por que algumas economias emer gentes tiveram melhor desempenho que outras na década de 2000 Com a emer gência não só da China mas também de outros países da Ásia e principalmente da Índia com seu potencial de consumo devido à sua população de dimensões bilionárias passou a haver uma procura muito grande por produtos dos quais o Gráfico 86 Participação das exportações para a China no total das exportações do Brasil Fonte Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 227 Brasil tornarase um fornecedorchave no mercado mundial As elevadas taxas de investimento de vários países asiáticos com destaque para a China catapultaram a demanda por minério de ferro onde a empresa brasileira Vale se destaca como uma das grandes players no mundo22 Ao mesmo tempo a emergência de literalmente centenas de milhões de pessoas ao mercado de consumo de mas sas na Ásia e em particular nos seus dois gigantes China e Índia abriu um horizonte de expansão enorme para muitos de nossos produtos básicos Isso vale tanto para itens da nossa pauta exportadora como a soja como também para produtos com algum grau de elaboração onde por dotação natural ou em função do resultado de investimentos anteriores o Brasil tinha grande vantagem compa rativa Foi o caso por exemplo de papel e celulose ou do complexo de carnes setores em que o Brasil tinha assumido um papel de liderança mundial23 No que se refere aos biocombustíveis eles se tornaram muito relevantes no debate mundial na década de 2000 devido à combinação de três fenômenos Um o repique dos preços do petróleo na década flertando frequentemente com o nível de US 100 em claro contraste com os níveis baixos de preço que perdu raram durante muitos anos o que estimulou a procura de fontes alternativas Dois a crescente percepção de que o mundo padecia de um risco ambiental associado a uma civilização excessivamente poluente24 E três a preocupação exacerbada após os atentados terroristas de 2001 nos EUA e a intervenção norte americana na Guerra do Iraque com o fato de que os grandes produtores de petróleo se encontravam em países vistos sob a ótica das potências ocidentais como problemáticos25 A isso se adicionou no caso do Brasil o amadurecimento de pesquisas de longa duração realizadas pela Embrapa Todos esses fatores com binados com o benefício natural decorrente do fato de que pelas condições do solo e do clima o país encontravase em situação privilegiada como produtor de combustíveis derivados da canadeaçúcar com grande rendimento e baixo custo colocaram o Brasil no centro dessa discussão de interesse mundial com o apare cimento de um horizonte de perspectivas muito promissoras para a exploração dos biocombustíveis O surgimento na década de 2000 de perspectivas de grande aumento da produção offshore nas novas áreas do présal configurouse como uma novidade com potencial para provocar efeitos significativos sobre a economia brasileira Sem dúvida é importante abandonar paulatinamente a civilização do petró leo devido às ameaças ambientais dela decorrentes De qualquer forma o Brasil foi visto pelo mundo como tendo tido a sorte de fazer a última descober ta associada a um padrão de desenvolvimento que embora fadado a mudar subs tancialmente no decorrer das décadas seguintes ainda poderia ensejar grandes perspectivas de exploração aos países produtores se soubessem administrar a 228 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 bonança adequadamente Na esteira dessas descobertas abriramse perspecti vas de investimentos expressivos por parte da Petrobras com grandes efeitos multiplicadores pelos diversos elos da cadeia de produção de bens e serviços relacionada com o setor No que se refere à crise mundial de 2009 embora ela tenha castigado o país pela paralisia das fontes de crédito internacional e causado uma recessão por dois trimestres do nível de atividade no país acabou tendo efeitos benéficos sobre nossa imagem externa Primeiro porque contrariamente ao que ocorrera em ou tros episódios de crise internacional no passado os efeitos foram comparativa mente mais benignos sem a ocorrência de uma crise séria de Balanço de Paga mentos nem uma forte alta da inflação Segundo porque embora em 2009 o Brasil tenha sofrido uma queda do PIB não houve quedas dos níveis de consumo e do emprego como as observadas nas principais economias industrializadas Ter ceiro porque nesse contexto foram mais valorizadas as conquistas do país verificadas em anos anteriores relacionadas com a construção de uma economia estável e com um elevado nível de reservas internacionais Quarto porque o sistema financeiro brasileiro passou incólume pela crise refletindo em parte o efeito das regras prudenciais desenvolvidas pelo Banco Central brasileiro ao lon go de vários anos Quinto porque comparativamente indicadores nos quais o Brasil até então aparecia em situação não muito confortável no contexto interna cional passaram subitamente a serem vistos como mais do que aceitáveis um déficit público de 3 do PIB ou uma dívida pública bruta de 60 do PIB que em épocas em que o FMI ditava os padrões globais de exigências contábeis e os EUA tinham superávit fiscal eram encarados com reserva pelos analistas passa ram a serem vistos com outros olhos quando os EUA exibiram déficits de 10 do PIB e uma dívida pública de 80 do PIB E sexto porque ao ruir o esquema de governança da economia global até então baseado no poder do chamado G8 composto pelas principais potências do mundo tornouse flagrante a necessida de de reconhecimento do peso de novos atores globais Ao ser ampliado o número de participantes que dão as cartas na geopolítica mundial o país não poderia faltar nesse grupo o que se traduziu na presença brasileira no fórum dos países que na esteira da crise constituíram o G20 Finalmente a decisão tomada pela FIFA em 2007 de o Brasil sediar a Copa de 2014 e a escolha em 2009 da cidade do Rio de Janeiro como sede das Olimpíadas de 2016 fizeram com que os olhos da comunidade internacional se voltassem mais para o país Tais escolhas além de colocar a marca Brasil na vitrine diante do mundo geraram a perspectiva de investimentos importantes em obras ligadas à realização dos eventos esportivos no entorno dos projetos na infraestrutura urba na e aeroportuária e na área crítica de telecomunicações26 Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 229 Esse conjunto de elementos objetivos potencializados por uma eficiente propaganda oficial e por uma intensa diplomacia presidencial associada à figura de Lula promoveram uma nova imagem do Brasil no exterior Tanto porque os indicadores de confiança no futuro do país melhoraram internamente como no sentido de que o país passou a ser visto com mais interesse pelo resto do mundo dando continuidade ao processo de evolução positiva da imagem que a rigor tinha começado nos anos de 1990 em função da estabilização da economia e do prestígio internacional de que também desfrutava o então Presidente FHC Os governos FHC e Lula como parte de um processo histórico Os anos do Governo Lula foram num certo sentido muito específico a ser a seguir explicado o oposto do que foi o Governo FHC especialmente o segundo 19992002 Nos anos FHC como ressaltado no capítulo anterior houve uma série de reformas que modificaram significativamente a economia em relação ao que ela era até meados dos anos de 1980 contudo a evolução de alguns indica dores macroeconômicos deixou muito a desejar Além do crescimento e da gera ção de emprego terem sido muito modestos a dívida pública que era de 30 do PIB em 1994 dobrou de tamanho oito anos depois a dívida externa aumentou substancialmente e no final da gestão foi necessário recorrer ao FMI para não ficar sem reservas internacionais Em contraste nos anos Lula além de na década ter havido uma recuperação do crescimento e do investimento com um impacto muito favorável sobre o emprego a dívida líquida do setor público diminuiu em 13 o país tornouse credor líquido do exterior uma vez que a dívida externa líquida tornouse nega tiva e as reservas atingiram quase US290 bilhões em 2010 Em compensação as reformas estruturais limitaramse a uma reforma da Previdência restrita ao âmbito do funcionalismo e de importância modesta27 A REDUÇÃO DA DESIGUALDADE NA PRIMEIRA DÉCADA DO SÉCULO XXI A partir da estabilização da economia em 1994 houve no Brasil uma melhora impor tante em diversos indicadores sociais e de equidade Esses resultados se intensificaram ao longo da década de 2000 Dentre os principais indicadores dessa melhora selecio namos quatro 1 A distância entre os mais ricos e os mais pobres reduziuse fortemente ao longo da década Entre 2001 e 2009 a renda per capita dos 10 mais ricos da população 230 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 brasileira aumentou 15 ao ano enquanto a renda dos mais pobres cresceu a taxa de 68 Neri 2010 O ganho proporcionalmente maior deste último grupo está relacionado aos programas sociais com destaque para o Programa Bolsa Família PBF Este foi criado em 2004 e concebido como um programa focado nas famílias de menor renda O PBF unificou cinco programas federais préexistentes de transfe rência de renda Bolsa Escola Bolsa Alimentação Auxílio Gás Cartão Alimentação e Erradicação do Trabalho Infantil De acordo com o Ministério do Desenvolvimento Social o programa atendia em 2010 mais de 12 milhões de famílias com maior impacto no Norte e no Nordeste contribuindo dessa forma também para a redução das desigualdades regionais do país Um dos grandes méritos do programa é seu custo relativamente baixo uma vez que mesmo após a sua ampliação consumiu em 2010 menos de 05 do PIB 2 O Índice de Gini indicador que indica maior desigualdade quanto mais próximo de um e maior equidade quanto mais próximo de zero das pessoas ocupadas caiu de 057 em 2001 para 052 em 2009 Entre as causas desse fenômeno destacamse a a elevação do salário mínimo b o aumento do emprego em particular do emprego formal com carteira assinada c o incremento da taxa de escolaridade e d a queda do trabalho infantil Souza 2010 3 Considerando o país divido entre cinco classes A B C D E sendo A a mais elevada 29 milhões de brasileiros ingressaram na nova classe média Classe C entre 2003 e 2009 conforme o estudo de Marcelo Neri acima citado Muito embora o título classe média seja polêmico uma vez que o termo vai além do poder aqui sitivo e também se refere a formas de comportamento Rocha 2010 o fato é que milhares de brasileiros ingressaram na Classe C tendo esta se tornado o maior grupo social representando mais de 50 da população total Para isso contribuiu o aumento da massa salarial e a democratização do acesso ao crédito associado no caso das classes mais baixas a políticas públicas como a do Crédito Consignado A ampliação do crédito popularizou o acesso aos bens sendo essa também uma forma de aferir a redução da desigualdade 4 Por fim o Índice de Desenvolvimento Humano IDH que reúne indicadores de renda educação e saúde também evoluiu positivamente Considerando a metodologia ini ciada em 2010 o Brasil passou de 065 em 2000 para 069 em 2010 sendo a unidade o valor máximo do índice Nessas condições o Brasil se situou ao final da década na posição 73 entre 169 países avaliados com um índice que classifica o país como de alto desenvolvimento humano As melhoras verificadas na equidade e nos indicadores sociais ao longo da década de 2000 representaram um avanço civilizatório para o país No final da década os principais desafios para a década de 2010 a 2020 eram i a redução da desigualdade Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 231 regional ainda expressiva ii a precariedade do acesso ao saneamento básico nas regiões mais pobres do país iii a melhora da qualidade do ensino e iv a pobreza feminina sobretudo entre mães solteiras sem acesso a creches e com pouca capacidade de reinserção no mercado de trabalho após a maternidade Lavinas e Urani 2010 Este box foi elaborado por Lavinia Barros de Castro A combinação de aumentos reais do salário mínimo injeção de recursos nos programas sociais com destaque para o Bolsa Família e forte crescimento do emprego no contexto de uma economia em crescimento com inflação relativa mente baixa e melhora na distribuição de renda explica a elevada popularidade de Lula28 Sua história de vida de antigo retirante nordestino e exoperário que chegou ao posto mais importante do país somada à sua inigualável capacidade de comunicador que criou um sentimento de identificação único na História do país entre a maioria da população e a figura do Presidente da República o torna ram uma espécie de mito em vida Lula soube exercer com destreza a arte da política de agradar a grupos diver sos Da mesma forma que sob Getúlio Vargas JK e Jango PSD e PTB formavam parte do Governo mas representando diferentes interesses Lula soube equili brarse com maestria política entre forças diversas quando não historicamente antagônicas Ele foi apoiado politicamente por agremiações que iam desde uma das ramificações históricas do Partido Comunista até partidos conservadores associados aos grotões mais atrasados passando pelo núcleo duro parlamen tar do PT e do PMDB E em termos de grupos sociais e econômicos o leque de apoios ia desde os sindicalistas da CUT até segmentos expressivos do mercado financeiro satisfeitos com a política monetária do Banco Central a expansão do crédito e o lucro dos bancos Ao mesmo tempo o Brasil de 2010 continuava sem ter resolvido velhos pro blemas que o exercício de uma liderança política mais ativa poderia ter ajudado a enfrentar melhor A taxa de investimento em 2010 foi similar à do começo do Plano Real a poupança doméstica era muito baixa e principalmente em termos de perspectiva de longo prazo protelouse por mais 8 anos o enfrentamento no âmbito do INSS do desafio demográfico representado pelo fato de que a popula ção de 60 anos ou mais que em 2000 correspondia a apenas 13 da população de 15 a 59 anos alcançaria pelas projeções demográficas do IBGE conforme a revi são de 2008 nada menos que 52 dela em 2050 E isso sem que o Presidente mais popular da História do país tenha aceito usar sequer uma ínfima parcela do seu capital político e da sua capacidade de comunicação para lidar com o que talvez fosse o maior desafio do país a longo prazo29 232 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 O julgamento do Governo Lula por parte dos contemporâneos foi excepcio nalmente favorável haja vista as elevadas taxas de popularidade do Presidente mesmo no final do seu mandato Já o julgamento da História dependerá em parte de como forem encaminhados esse e outros desafios nos anos posteriores ao seu Governo Se o país não se preparar adequadamente para o que virá depois do boom do présal e para o fim do bônus demográfico associado ao crescimento da população ativa ainda a um bom ritmo talvez os historiadores venham a concluir daqui a algumas décadas que o Brasil terá perdido uma oportunidade rara de se preparar melhor para o futuro em um contexto externo extremamente favorável e sem aproveitar as possibilidades de influenciar a agenda nacional por parte de um Presidente com um poder de convencimento especial30 Conclusões No seu magnífico livro Raízes do Brasil publicado originalmente em 1936 Sérgio Buarque de Holanda referese ao conflito entre os tipos do aventureiro e do trabalhador que ele associa à distinção entre os povos caçadores e la vradores respectivamente Segundo ele o primeiro tipo de sociedade onde os caçadores são majoritários almeja alcançar o ponto de chegada dispensando os processos intermediários enquanto que as sociedades compostas por lavra dores baseiamse em palavras que ficaram famosas no esforço lento pouco compensador e persistente sem perspectivas de rápido proveito material O Brasil é um país onde politicamente as coalizões reformistas têm difi culdades de se estabelecer justamente pelo divórcio que existe entre os custos políticos que certas reformas exigem das quais a previdenciária é a mais evi dente e a recompensa que muitas vezes chega apenas anos depois31 Daí porque Câmara Cascudo pronunciou certa vez há muitas décadas a sentença que tão bem identifica certa característica brasileira a protelar a tarefa de encarar os problemas de frente o Brasil não tem problemas mas apenas soluções adiadas Em linhas gerais no começo da década de 2000 o Brasil se encontrava em circunstâncias algo similares às que países como Espanha ou Portugal tinham vivido em meados dos anos de 1980 quando começava a se enfrentar os custos da integração à então Comunidade Econômica Europeia sem que as vantagens disso ainda fossem claras A partir do início dos anos de 1990 o Brasil passou por mudanças importantes na sua economia o grau de abertura comercial e financei ra aumentou as empresas se tornaram mais competitivas houve um amplo pro cesso de privatização o combate à inflação se converteu em prioridade a partir de 1994 e foram adotadas medidas severas de ajuste fiscal No conjunto tais passos constituem etapas do processo de transformação de uma economia rumo Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 233 a uma situação de maior competição com o exterior e envolvem o objetivo de ter indicadores fiscais sólidos inflação baixa e regras de política econômica relativa mente estáveis Podese dizer que na América Latina o Chile é o caso bem sucedido por excelência dessa trajetória tendo começado o percurso antes do Brasil com bastante êxito De certa forma a concessão do grau de investimento investment grade ao Brasil na segunda metade da década de 2000 representou perante a comunida de financeira internacional a coroação desse processo de modernização inicia do com a abertura de Collor continuado com o Plano Real e as reformas de FHC e mantido por Lula32 O raciocínio implícito nessa estratégia era que uma vez obtido tal grau o Brasil passaria a estar associado a um risco muito menor que no passado com impacto favorável sobre a taxa de juros real domés tica Com o tempo o esforço de ajuste e modernização da economia acabaria sendo recompensado Ao término do segundo Governo Lula em 2010 essa história tinha sido es crita mas apenas pela metade Os oito anos do seu Governo de fato se caracteri zaram pela estabilidade macroeconômica e a estratégia brasileira foi premiada com o grau de investimento das agências de rating Contudo por uma certa iro nia do destino e ainda que com a qualificação de que tendo se tornado credor líquido em termos financeiros o impacto disso era muito diferente que 10 ou 15 anos antes o Brasil no final da década de 2010 estava novamente às voltas com expressivos e crescentes déficits externos em contacorrente além de conservar uma taxa de juros real elevada em termos internacionais As explica ções para tais fenômenos podem ser encontradas em diagnósticos feitos muito tempo antes que vão desde questões associadas à taxa de câmbio e à procura de poupança externa como repetidamente tem criticado BresserPereira para citar apenas um autor até a ausência de reformas estruturais mais profundas conforme enfatizado por exemplo em livro de Armando Castelar Pinheiro e Fa bio Giambiagi publicado em meados da década33 O maior aprofundamento des sas questões entretanto vai além dos limites deste capítulo À guisa de síntese o que se pode dizer sobre os anos 20032010 é que foram marcados pela consolidação do processo de estabilização e por avanços sociais im portantes Por outro lado o Brasil em 2010 ainda continuava mais de 15 anos depois do Plano Real com alguns problemas similares aos de 1995 quais sejam uma taxa de investimento insuficiente uma poupança doméstica baixa e uma competitividade deficiente da sua economia fatores que estavam novamente por trás do ressurgimento do problema dos déficits elevados em contacorrente Em bora o país tivesse avançado muito naqueles anos em 2011 no pósLula ele teria que se defrontar com alguns desafios similares aos que existiam 16 anos antes 234 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 RECOMENDAÇÕES DE LEITURA O fato de o Governo Lula ser recente faz com que seja pequeno o número de referências sobre ele comparativamente a outros períodos Mesmo assim reco mendase a leitura de BresserPereira34 este escrito antes de 2003 e do documento do Ministério da Fazenda35 por refletirem duas visões nitidamente diferentes do debate existente sobre política econômica e desenvolvimento no Brasil nos primeiros anos da década de 2000 O então Senador Aloísio Mercadante faz uma defesa do Governo no seu livro sobre a gestão Lula36 No artigo de Giambiagi sobre quase duas décadas de política fiscal no país há uma grande variedade de dados de receita e despesa do Governo Central com foco algo mais detalhado nos números referentes à década de 200037 NOTAS 1 Para duas avaliações divergentes acerca das perspectivas da economia brasileira a partir de 2003 ver Williamson 2002 e Goldstein 2003 2 Transcrição do debate divulgada no dia seguinte através da internet 3 Ver Partido dos Trabalhadores 2001 4 Ver Instituto Cidadania 2001 5 Ver Partido dos Trabalhadores 2002a 6 Ver Partido dos Trabalhadores 2002b 7 Ver Partido dos Trabalhadores 2002c 8 Ver Ministério da Fazenda 2003 Do ponto de vista do processo de evolução e amadurecimento das ideias esse documento é um desdobramento do trabalho preparado por Lisboa 2002 e cujas origens por sua vez se situam no estudo organizado por Urani et al 2001 desenvolvido no âmbito do Instituto de Estudos de Trabalho e Sociedade IETS O grupo de autores do trabalho original do IETS era eclético em termos partidários mas tinha uma clara afinidade com algumas ideias e propostas de políticas públicas desenvolvidas ao longo dos anos no Instituto de Política Econômica Aplicada Ipea órgão vinculado ao Ministério do Planejamento Essa agenda vinha sendo em parte implementada na gestão de FHC em particular no segundo mandato A partir das discussões no âmbito do IETS alguns dos responsáveis pelo documento original citado organizado por Urani e outros somados a diferentes pesquisadores sob a coordenação de Marcos Lisboa então economista da Fundação Getulio Vargas e depois nomeado Secretário de Política Econômica do governo Lula elaboraram a chamada Agenda Perdida propondo uma agenda de políticas microeconômicas que segundo os autores teria ficado esquecida no debate eleitoral de 2002 9 Valor Econômico 30 out 2002 p A11 10 Em 2007 o IBGE divulgou uma série das Contas Nacionais recalculando o PIB desde 1995 Adicional mente houve depois mudanças nos conceitos da dívida pública e do déficit público apurados pelo Banco Central com revisão da série desde o começo da década de 2000 Embora as tabelas do livro incorporem os números da nova série o superávit primário citado nesta seção como proporção do PIB referese aos números existentes na época com as informações fiscais e os valores nominais do PIB com os quais se trabalhava na ocasião O esclarecimento é importante uma vez que tais percentuais não são compará veis com os dados expostos nas tabelas O importante é registrar primeiro que a meta de superávit primário foi aumentada em 2003 e segundo que o Governo Lula cumpriu sucessivamente todas as metas primárias durante vários anos o que só deixaria de ocorrer em 2009 no contexto do relaxamento da política fiscal e da frustração de receita que acompanharam a severa crise internacional daquele ano 11 A inflação mensal média medida pelo IPCA que tinha sido de 06 ao mês nos primeiros nove meses de 2002 tinha alcançado 21 ao mês no último trimestre de 2002 e foi de 23 em janeiro de 2003 Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 235 não obstante as pressões sazonais de outubrojaneiro não serem particularmente fortes em geral Em outras palavras o quadro inflacionário era crítico no início de 2003 12 Havia também em curso praticamente desde a crise asiática de 1997 uma séria crise que atingiu em cadeia diversas economias emergentes e gerou forte escassez de recursos externos para todos esses países O ano de 2002 em particular foi marcado pela crise argentina com claro efeito de contágio sobre o Brasil Além da desconfiança em relação a um eventual governo do PT portanto o ambiente externo encontravase deteriorado há alguns anos pela sucessão de crises financeiras em mercados emergentes 13 Para uma análise das características do sistema previdenciário até então ver o Capítulo 10 de Giambiagi e Além 1999 14 A taxa de juros real do Brasil cedeu ao longo dos anos Porém como ela continuou sendo alta e os juros internacionais caíram muito no período o diferencial de juros em favor do Brasil se manteve como um poderoso fator de estímulo para o ingresso de capitais no país 15 Os superávits primários divulgados na época eram da ordem de 1 ponto percentual do PIB maiores que os expostos na Tabela 81 seja porque o PIB nominal de referência era menor antes da revisão da série histórica do IBGE seja porque o superávit da Petrobras posteriormente excluída da estatís tica fiscal inclusive nas séries retrospectivas era substancial 16 Como o crescimento do PIB também sofreu uma aceleração a despesa feita especificamente com pessoal medida como proporção do PIB em 2008 era ainda similar à de 2004 Em 2009 porém com a estagnação da economia naquele ano a relação entre a despesa com pessoal e o PIB aumentou muito No caso da despesa total depois de 2003 houve uma tendência de aumento em geral ao longo dos anos 17 A isso veio se somar específicamente em 2009 e 2010 o uso relativamente extenso de mecanismos diversos próprios da chamada contabilidade creativa com a adoção de criterios pouco usuais de contabilização de fontes de receita O destaque nesse sentido coube à capitalização da Petrobras em 2010 que engordou o superávit primário em quase 1 do PIB naquele ano como aparece na rubrica de ajuste metodológico da Tabela 81 18 O percentual de trabalhadores com carteira assinada em relação ao total de trabalhadores ocupados neste total incluindo aqueles empregados no governo que não possuem carteira de trabalho passou de 44 em 2003 para 51 em 2010 19 A partir da segunda metade da década de 2000 passou a haver um intenso debate no Brasil acerca dos riscos do país sofrer a chamada doença holandesa Dutch desease O termo se refere ao fenômeno antigamente vivenciado pela Holanda em função do boom da exploração dos seus recursos naturais gerando apreciação da sua moeda e causando problemas de competitividade para a indústria 20 É legítimo argumentar que após vários anos do ajuste iniciado em 1999 era natural que numa fase de descompressão das tensões sociais acumuladas até 20032004 houvesse um certo relaxamento macroeconômico e a relação ConsumoPIB aumentasse O que queremos destacar aqui é que em uma situação na qual tanto o consumo como o investimento aumentam como proporção do PIB o saldo em transações reais com o exterior tenderia ceteris paribus a perder peso relativo Os efeitos disso sobre a dinâmica do Balanço de Pagamentos entretanto puderam ser atenuados durante vários anos devido à melhora dos termos de troca 21 Ver Castro 2008 22 Antes da crise de 2008 havia nada menos que 72 cidades na China construindo sistemas de metrô fortemente demandantes de insumos minerais e metálicos 23 Como colocou certa vez em um debate um especialista em temas de comércio já pensaram no que vai acontecer com as exportações brasileiras de frango quando a geladeira chegar nas áreas rurais mais distantes da Índia Ressaltese que o caso do Brasil revelouse completamente diferente por exemplo em relação ao do México país cuja agropecuária é fraca com poucos recursos naturais exceto o petróleo para quem a China tornouse um poderoso concorrente das suas tradicionais maquiladoras e tradi cionalmente dependente de uma economia como a dos EUA que enfrentou uma crise profunda nos últimos anos da primeira década do século 24 Supunhase que esta a longo prazo no limite poderia comprometer dramaticamente na ausência de uma mudança do padrão de desenvolvimento os padrões de vida na Terra gerando uma grande demanda pela exploração de fontes alternativas de energia 236 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 25 A exemplo de alguns países no Oriente Médio e na África ou do delicado caso da Venezuela sob a liderança de Hugo Chávez 26 O desafio para o país passou nesse caso a ser não só ter eventos que fossem bemsucedidos mas também conseguir que eles deixassem um legado de realizações para a população e não apenas dívidas e obras superfaturadas Se o Brasil seria capaz disso ou não é algo que só se poderia saber depois da realização da Copa do Mundo e das Olimpíadas 27 Uma avaliação equilibrada e equidistante dos governos FHC e Lula foi dada no fim da gestão deste último pelo historiador José Murilo de Carvalho em entrevista ao jornal Valor Econômico de 20 de agosto de 2010 Segundo ele houve redução da pobreza e da miséria desde o Plano Real com grande aceleração a partir de 2003 Programas de inclusão social iniciados no governo anterior como o Bolsa Escola foram grandemente ampliados no Bolsa Familia e pelos aumentos no saláriomínimo Lula se beneficiou de uma herança bendita dos dois governos anteriores de Itamar e Fernando Henrique sobretudo no que se refere ao Plano Real O controle da inflação o saneamento financeiro garantidos no governo Lula pela ação do Banco Central e o enxugamento das gorduras do Estado formaram um dos alicerces em que se sustenta o bom momento de que goza a economia do país Se Lula expandiu muito o lado social no quesito republicanismo o governo Cardoso teve melhor desempenho apesar de alguns tropeços como na campanha para a reeleição Uma diferença importante foi o cenário internacional Cardoso foi atropelado por uma crise externa que prejudicou o seu segundo mandato quando poderia colher os frutos do saneamento realizado no primeiro Lula na maior parte do tempo voou em céu de brigadeiro Mas de modo geral vejo os dois governos e o de Itamar como voltas de um círculo virtuoso que se levado adiante corre o risco de consolidar nossa democracia política e nos aproximar de uma democracia social páginas 6 e 7 do caderno EuFim de Semana do jornal 28 Ao mesmo tempo porém um mínimo de rigor no tratamento dos dados obriga a qualificar melhor certas análises contemporâneas e segundo as quais os anos 20032010 corresponderam ao melhor Governo da História do país O fato de que a taxa de crescimento médio do PIB nos oito anos citados tenha sido de 40 aa uma boa taxa mas nada espetacular e de que o índice de Gini das pessoas ocupadas embora declinante ainda era de 052 em 2009 sendo que entre 1993 e 2002 já tinha caído de 060 para 056 indica quão eficiente foi a propaganda política oficial no período mais do que a natureza supostamente excepcional dos avanços alcançados embora estes tenham sido inequívocos 29 Por exemplo aceitando alguma erosão da sua popularidade para tentar convencer a população de que algo precisava ser feito com as regras de concessão de benefícios em um país onde as mulheres em média nas cidades continuaram se aposentando por tempo de contribuição pelo INSS aos 51 anos de idade 30 Uma boa explicação para o sucesso de Lula foi dada ao autor deste capítulo em 2007 em conversa pessoal por um jornalista que conhecia muito bem há mais de 20 anos o então Presidente Suas palavras resumidamente foram as seguintes Lula tem a popularidade que tem porque tem uma sensibilidade rara para perceber o que a média das pessoas quer Repare que ele surge na política brasileira nas assembleias de São Bernardo mas ele não cresceu aí defendendo as suas próprias teses O que ocorria no lugar onde as assembleias eram realizadas O palanque estava no meio do estádio e Lula se dirigia a ele partindo das laterais do campo que estava apinhado de gente Na medida em que ia avançando aproveitava para sentir a temperatura do ambiente Quando o clima dominante era de revolta pela proposta dos empresários no palanque era duríssimo contra o patronato Já quando sentia que a maioria das pessoas estava satisfeita com o que tinha sido alcançado ressaltava as conquistas e investia contra os grupos mais radicais que sempre querem mais do que o que é obtido nesse tipo de negociações Ou seja Lula defendia como sendo opinião dele como líder sindical o que já sabia de antemão que a maioria queria Ele não influenciava a opinião majoritária mas era o contrário era guiado por ela Lula pregava aquilo que a massa queria ouvir E no exercício da Presidência faz a mesma coisa Com resultados políticos tanto em 1979 como agora muito favoráveis a ele 31 Certa vez o líder do Governo na Câmara dos Deputados assistindo a uma apresentação de um assessor do Ministro de Planejamento acerca das preocupações que o Executivo tinha a respeito das tendências demográficas futuras e seu impacto sobre as contas da previdência social perguntou no final da exposição Ok entendi mas quero saber o seguinte isso estoura neste Governo ou não E o drama Rompendo com a Ruptura O Governo Lula 20032010 237 político é que a consequência de adiar reformas importantes sabese dificilmente aparece imediata mente mas com o passar dos anos A história foi contada ao autor deste capítulo pelo próprio assessor em questão O detalhe relevante é que o Ministro de Planejamento na época atendia pelo nome de Delfim Netto e o diálogo ocorreu em 1982 32 O grau de investimento é uma das categorías de risco soberano ou seja atribuído ao país utilizadas por agências privadas de classificação de risco Embora a escala completa de ratings varie entre as diversas agências em todas elas a obtenção de grau de investimento denota um país cuja economia é considerada relativamente equilibrada e que respeita os chamados fundamentos macroeconômicos sugerindo um baixo grau de exposição ao risco para os investidores que aplicam seus recursos nessa economia Além disso a regulação financeira de diversos países impõe limites ao investimento de suas instituições financeiras em ativos estrangeiros de países não classificados como investment grade 33 Ver BresserPereira 2002 e Pinheiro e Giambiagi 2006 respectivamente 34 Ver BresserPereira 2002 35 Ver Ministério da Fazenda 2003 36 Ver Mercadante 2006 37 Ver Giambiagi 2008 página deixada intencionalmente em branco Referências Bibliográficas ABRANCHES Sérgio Presidencialismo de coalizão o dilema institucional brasileiro In O Sistema Parti dário na Consolidação da Democracia Brasileira Instituto Teotônio Vilela Coleção Brasil 2010 vol 3 parte I 2003 ABREU Alzira A de et al coords Dicionário HistóricoBiográfico Brasileiro Pós1930 ed rev e atual Rio de Janeiro Editora FGVCPDOC 2001 ABREU Marcelo de Paiva Crescimento rápido e limites do modelo autárquico In Bolívar Lamounier Dionísio D Carneiro Marcelo de P Abreu 50 Anos de Brasil 50 Anos de Fundação Getulio Vargas Rio de Janeiro Editora FGV 1994 AFONSO José Roberto Responsabilidade fiscal primeiros e próximos passos In João P dos Reis Velloso e Antonio D Leite coords O novo Governo e os desafios do desenvolvimento Rio de Janeiro José Olympio Editora 2002 AMANN Edmund WERNER Baer The illusion of stability the Brazilian economy under Cardoso World Development vol 28 n 10 pp 18051819 out 2000 ANDIMA Associação Nacional das 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15135 153 179 47 26 1960 94 254 3182 305 70070 18647 171 174 52 70 1961 86 346 4653 478 72223 26980 172 164 31 66 1962 66 503 7452 516 74421 38800 192 158 46 42 1963 06 784 13376 799 76663 57500 233 161 50 34 1964 34 895 26214 921 78941 125300 209 170 61 75 1965 24 589 42662 342 81253 189900 225 190 52 54 1966 67 379 62789 391 83592 222000 283 210 53 44 1967 42 265 82783 250 85955 266 311 205 41 43 1968 98 267 115171 255 88337 340 339 233 45 69 1969 95 201 151400 193 90733 407 372 249 60 71 1970 104 163 194315 193 93139 459 423 260 34 69 1971 113 194 258296 195 95551 529 488 253 37 67 1972 119 199 346581 157 97975 593 584 260 47 69 1973 140 296 511834 155 100417 613 836 251 59 84 1974 82 346 745136 345 102883 679 1097 251 23 71 1975 52 339 1049518 294 105380 813 1291 252 14 32 1976 103 412 1633963 463 107915 1067 1531 251 53 44 1977 49 454 2492978 388 110494 1414 1763 256 44 48 1978 50 382 3617246 408 113124 1808 2001 257 41 44 1979 68 544 5961236 772 115811 2682 2223 247 41 66 1980 92 921 12508 1102 118563 5281 2368 245 21 61 1981 43 1005 24016 952 121381 9335 2573 252 22 03 1982 08 1010 48681 997 124251 18037 2699 262 11 13 1983 29 1315 109386 2110 127140 58020 1885 269 30 29 1984 54 2017 347886 2238 130083 184261 1888 242 47 35 1985 78 2485 1307719 2351 132999 622228 2102 238 38 36 1986 75 1492 3502631 650 135814 1365500 2565 265 37 36 1987 35 2062 11103966 4158 138586 3952300 2809 243 39 29 1988 01 6280 80782983 10376 141313 26557200 3042 234 47 06 1989 32 13044 1170387 17829 143997 283 4136 237 38 09 1990 43 27370 31759185 14767 146593 6806 4666 296 29 03 1991 10 4167 165786498 4802 149094 40925 4051 244 16 38 1992 05 9682 1762636611 11578 151547 4551 3873 250 24 32 1993 47 20013 38767064000 27082 153986 9023 4296 253 24 33 1994 53 22517 349205 10939 156431 0639 5462 279 38 52 1995 44 935 705641 148 158875 0918 7690 260 33 11 1996 22 171 843966 93 161323 1005 8397 264 37 38 1997 34 76 939147 75 163780 1078 8712 265 42 55 1998 00 42 979276 17 166252 1161 8438 274 26 26 1999 03 85 1065000 200 168754 1815 5869 284 35 04 2000 43 62 1179482 98 171280 1830 6445 304 48 40 2001 13 90 1302136 104 173808 2350 5540 319 23 03 2002 27 106 1477822 264 176304 2921 5059 324 29 04 2003 11 137 1699948 77 178741 3078 5522 319 36 22 2004 57 80 1941498 121 181106 2926 6636 328 49 61 2005 32 72 2147239 12 183383 2435 8818 338 46 49 2006 40 61 2369484 38 185564 2176 10889 341 53 58 2007 61 59 2661344 79 187642 1948 13663 347 53 58 2008 52 83 3031864 91 189613 1835 16526 349 28 42 2009 06 57 3185125 14 191481 1998 15945 nd 06 19 2010 75 73 3674964 113 nd 1758 20904 nd 48 60 Fontes PIB defl ator implícito e população IBGE Estatísticas do século XX 2003 e IBGE Sistema de Contas Nacionais Referência 2000 IGPFGV Taxa de câmbio ofi cial cotação média venda Bacen Carga tributária FGVIBGE PIB mundial International Financial Statistics Yearbook PIB América Latina Cepal nd Não disponível a 194766 Cr bilhões 196769 NCr milhões 197079 Cr milhões 198085 Cr bilhões 198688 Cz milhões 1989 NCr milhões 199092 Cr milhões 1993 CR milhões 19942009 R milhões b 194566 Cr 196769 NCr 197085 Cr 198688 Cz 1989 NCr 199092 Cr 1993 CR 19942009 R c PIB nominal dividido pela taxa de câmbio média do ano US bilhões d Até 1990 dados de Ricardo Varsano com base nas Contas Nacionais e Fonte De 1951 a 1960 The World Economy a millenium perspective Paris OECD 2001 De 1961 até 1989 IFS Yearbook FMI Para 19902009 World Economic Outlook 248 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Tabela A2 Brasil Composição do PIB 19472010 Composição 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 Consumo Total 859 864 876 860 868 876 844 835 840 846 832 822 801 841 Famílias 761 759 763 746 759 766 711 722 725 719 710 706 693 726 Administração pública 99 105 112 114 109 110 133 112 115 127 122 116 107 115 FBKF 149 127 130 128 154 148 151 158 135 145 150 170 180 157 Variação de Estoques 02 01 07 05 06 04 05 09 17 00 23 12 26 13 Saldo em transações com o exterior 07 10 01 16 17 28 10 01 08 10 06 04 06 11 Exportações 127 111 89 92 96 71 66 67 76 68 56 57 59 53 Importações 134 101 88 76 113 99 56 68 68 58 62 61 66 64 PIB 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 Composição 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 Consumo Total 853 837 823 822 794 808 838 818 780 799 805 804 791 813 781 793 786 782 789 782 Famílias 738 725 704 711 687 702 724 707 671 686 694 696 692 720 679 689 692 685 690 691 Administração pública 116 112 119 111 107 106 113 111 109 113 111 108 99 93 102 105 94 97 99 91 FBKF 131 155 170 150 147 159 162 187 191 188 199 203 204 218 233 224 213 223 234 236 Variação de Estoques 20 22 10 19 37 25 01 03 29 17 14 09 17 25 24 06 07 08 02 04 Saldo em transações com o exterior 04 14 04 09 22 07 01 08 00 04 17 16 12 56 38 24 07 12 21 22 Exportações 58 67 86 65 76 65 57 60 67 70 65 73 78 77 72 70 72 67 72 90 Importações 62 80 90 56 54 58 58 67 67 74 82 89 90 133 110 94 79 79 93 112 PIB 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 Composição 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Consumo Total 759 781 790 761 742 774 734 701 697 786 795 786 777 775 835 848 848 850 850 835 Famílias 664 677 687 669 637 662 608 567 542 593 616 615 601 596 625 647 649 643 647 643 Administração pública 95 104 104 92 104 112 126 135 155 193 179 171 177 179 210 201 199 207 203 192 FBKF 243 230 199 189 180 200 232 243 269 207 181 184 193 207 183 169 174 170 157 168 Variação de Estoques 01 04 16 13 24 00 00 00 00 05 17 05 16 14 03 02 01 01 07 15 Saldo em transações com o exterior 04 07 26 62 54 26 34 56 35 12 08 25 14 04 15 18 22 20 14 18 Exportações 96 79 122 150 129 92 98 117 89 82 87 109 105 95 73 66 68 69 94 100 Importações 100 86 97 88 75 66 64 61 55 70 79 84 91 92 88 84 90 89 108 117 PIB 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 Composição 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Consumo Total 833 823 813 790 802 803 802 791 835 818 Famílias 635 617 619 598 603 603 599 589 617 606 Administração pública 198 206 194 192 199 200 203 202 218 212 FBKF 170 164 153 161 159 164 174 191 170 184 Variação de Estoques 10 02 05 10 03 03 09 16 04 08 Saldo em transações com o exterior 13 15 29 39 36 29 15 02 01 10 Exportações 122 141 150 164 151 144 134 137 111 112 Importações 135 126 121 125 115 115 119 135 112 122 PIB 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 Fonte Bacen Obs As exportações e importações referemse a bens e serviços reais Apêndice Estatístico 249 Tabela A3 Brasil PIB Taxas de Crescimento Real 19712010 Composição 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Consumo Total 124 109 121 97 10 126 49 47 87 45 57 42 20 27 28 123 17 13 38 09 Famílias nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd Administração pública nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd nd FBKF 153 167 210 133 97 70 12 47 39 135 122 68 163 02 88 226 14 49 12 109 Exportações 55 242 143 23 116 03 04 133 93 226 214 92 143 220 70 106 192 131 51 49 Importações 197 201 204 282 44 12 77 44 84 07 124 60 174 30 01 286 29 11 90 109 PIB 113 119 140 82 52 103 49 50 68 92 43 08 29 54 78 75 35 01 32 43 Agropecuária 102 40 01 13 66 24 121 27 47 96 80 02 05 26 96 80 150 08 28 37 Indústria 118 142 170 85 49 117 31 64 68 93 88 00 59 63 83 117 10 26 29 82 Extração mineral 36 24 98 232 30 28 35 75 121 128 22 69 155 305 116 37 08 04 40 27 Transformação 119 140 166 78 38 121 23 61 69 91 104 02 58 62 84 113 10 34 29 95 Construção 125 179 209 91 81 102 52 62 37 90 61 25 144 12 60 178 07 31 31 98 SIUP 124 119 146 121 104 143 128 114 126 105 34 63 78 122 102 83 33 58 16 18 Serviços 112 124 156 106 50 116 50 62 77 92 25 21 05 53 69 81 31 23 35 08 Indústrias Categorias de uso Bens de capital nd nd nd 223 47 100 53 01 78 86 194 148 192 148 124 219 18 21 03 155 Bens intermediários nd nd nd 93 64 129 70 69 92 91 111 29 24 103 73 84 11 21 24 87 Bens de consumo duráveis nd nd nd 83 42 176 02 208 75 188 249 80 09 75 156 204 54 06 24 58 Bens de consumo não duráveis nd nd nd 39 29 103 02 51 35 53 11 21 49 21 77 90 14 44 39 52 Composição 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Consumo Total 05 01 41 58 69 20 26 02 07 30 12 26 03 39 39 46 58 50 41 61 Famílias nd 06 45 74 86 32 30 07 04 40 07 19 08 38 45 52 61 57 42 70 Administração pública nd 28 23 03 14 18 13 32 17 02 27 48 12 41 23 26 51 32 39 33 FBKF 47 66 63 143 73 15 87 03 82 50 04 52 46 91 36 98 139 136 103 219 Exportações 48 165 117 40 20 04 110 49 57 129 100 74 104 153 93 50 62 06 102 115 Importações 111 45 268 203 307 56 146 01 151 108 15 119 16 144 85 185 199 154 115 362 PIB 10 05 47 53 44 22 34 00 03 43 13 27 11 57 32 40 61 52 06 75 Agropecuária 14 54 10 74 57 30 08 34 65 27 61 66 58 23 03 48 48 61 46 65 Indústria 03 40 81 81 47 11 42 26 19 48 06 21 13 79 21 22 53 41 64 101 Extração mineral 20 36 27 74 62 24 50 36 44 91 22 116 47 43 93 44 37 49 11 157 Transformação 01 42 93 81 49 01 25 48 19 57 07 24 19 85 12 10 56 32 82 97 Construção 12 58 56 90 12 32 85 11 29 20 21 22 33 66 18 47 49 79 63 116 SIUP 71 04 61 62 93 31 59 12 05 42 62 29 40 84 30 35 54 45 26 78 Serviços 03 08 32 40 32 22 26 11 12 36 19 32 08 50 37 42 61 49 22 54 Indústrias Categorias de uso Bens de capital 13 69 96 187 03 141 48 16 91 131 135 58 22 197 36 57 195 143 174 209 Bens intermediários 23 24 55 65 02 29 46 07 19 68 01 42 20 74 09 21 49 15 88 114 Bens de consumo duráveis 47 130 291 151 145 112 35 196 93 208 06 47 30 218 114 58 91 38 64 102 Bens de consumo não duráveis 18 38 67 19 42 37 05 11 12 04 16 11 39 40 46 27 34 14 15 52 Fonte IBGE Sistema de Contas Nacionais Referência 2000 Dados anteriores a 1991 segundo antiga metodologia Para 19921995 Sistema de Contas Nacionais Trimestrais Referência 2000 dados oriundos do banco Sidra nd Não disponível Obs Exportações e importações referemse a bens e serviços reais 250 Tabela A4 Balanço de Pagamentos no Brasil Contas Selecionadas 19452010 em US milhões Contas do BP 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 Transações Correntes TC 246 189 204 115 135 93 494 725 12 236 35 23 300 265 345 518 Balança comercial fob 332 391 96 207 139 414 44 302 395 147 319 407 106 66 72 24 Exportação de bens 665 985 1152 1180 1096 1355 1769 1418 1539 1562 1423 1482 1392 1243 1282 1269 Importação de bens 323 594 1056 973 957 942 1725 1720 1145 1415 1104 1075 1285 1177 1210 1293 Serviços e rendas líquido 78 178 276 315 271 319 536 421 393 378 344 419 393 327 407 498 Serviços fretes viagens etc 15 113 221 210 170 209 379 300 227 243 230 278 265 219 256 304 Rendas juros lucros etc 63 65 55 105 101 110 157 121 166 135 114 141 128 108 151 194 Transferências unilaterais 8 24 24 7 3 2 2 2 14 5 10 11 13 4 10 4 Conta Capital e Financeira CCF 33 3 349 52 72 111 266 708 41 236 34 190 309 425 345 493 Investimento Direto nd nd 55 67 44 39 63 94 60 51 79 139 178 128 158 138 Investimento em carteira 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Emprést e Financ curto e longo prazos nd nd 56 39 41 68 21 2 523 171 21 34 149 269 37 77 Emprést de regularização FMI outros 0 0 80 0 38 0 28 28 486 200 61 28 37 195 21 61 Demais setores LP e CP nd nd 24 39 79 68 7 26 37 29 40 62 112 74 58 16 Demais operações nd nd 238 80 69 82 182 616 542 14 66 17 18 28 150 278 Erros e Omissões 154 89 9 100 96 12 147 10 69 11 13 16 170 190 25 11 Resultado do Balanço 59 97 136 67 33 30 81 27 40 11 12 183 161 30 25 14 Contas do BP 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 Transações Correntes TC 263 453 171 81 284 31 276 582 364 839 1630 1688 2085 7504 6999 6426 4826 6983 10708 12739 Balança comercial fob 111 90 112 343 655 438 213 26 318 232 344 241 7 4690 3540 2255 97 1024 2839 2823 Exportação de bens 1403 1214 1406 1430 1595 1741 1654 1881 2311 2739 2904 3991 6199 7951 8670 10128 12120 12659 15244 20132 Importação de bens 1292 1304 1294 1086 941 1303 1441 1855 1993 2507 3247 4232 6192 12641 12210 12383 12023 13683 18084 22955 Serviços e rendas líquido 389 402 326 317 446 548 566 630 713 1092 1300 1452 2119 2814 3461 4172 4923 6030 7880 10059 Serviços fretes viagens etc 206 203 182 129 191 271 278 333 377 473 572 743 1027 1541 1451 1589 1500 1770 2320 3039 Rendas juros lucros etc 183 199 144 188 255 277 288 297 337 619 729 709 1093 1274 2010 2583 3423 4261 5560 7020 Transferências unilaterais 15 39 43 55 75 79 77 22 31 21 14 5 27 1 2 1 0 71 11 143 Conta Capital e Financeira CCF 390 472 210 134 35 47 49 680 936 1281 2173 3793 4111 6531 6374 8499 6151 11884 7624 9610 Investimento Direto 147 132 87 86 154 159 115 135 207 378 448 441 1148 1154 1095 1219 1685 2056 2210 1544 Investimento em carteira 0 0 0 0 0 0 0 0 53 30 40 139 261 140 96 419 720 929 640 351 Emprést e Financ curto e longo prazos 466 252 118 31 392 263 33 490 709 843 1699 3067 2410 5432 5381 5817 4011 8827 6107 7196 Emprést de regularização FMI outros 260 120 187 52 250 9 33 12 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Demais setores LP e CP 206 132 69 21 142 254 66 502 709 843 1699 3067 2410 5432 5381 5817 4011 8827 6107 7196 Demais operações 223 88 5 17 581 375 99 55 33 30 14 146 292 195 198 1044 265 73 1333 520 Erros e Omissões 51 137 76 217 31 25 35 1 41 92 7 433 355 68 439 615 611 639 130 343 Resultado do Balanço 178 118 37 2 218 9 262 97 531 534 537 2538 2380 1041 1064 2688 714 4262 3215 3472 251 Tabela A4 continuação Balanço de Pagamentos no Brasil Contas Selecionadas 19452010 em US milhões Contas do BP 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Transações Correntes TC 11706 16273 6773 95 248 5323 1438 4180 1032 3784 1407 6109 676 1811 18384 23502 30452 33416 25335 24225 Balança comercial fob 1202 780 6470 13090 12486 8304 11173 19184 16119 10752 10580 15239 13299 10466 3466 5599 6753 6575 1199 698 Exportação de bens 23293 20175 21899 27005 25639 22349 26224 33789 34383 31414 31620 35793 38555 43545 46506 47747 52994 51140 48011 55086 Importação de bens 22091 19395 15429 13916 13153 14044 15051 14605 18263 20661 21040 20554 25256 33079 49972 53346 59747 57714 49210 55783 Serviços e rendas líquido 13094 17039 13354 13156 12877 13707 12676 15096 15334 15369 13543 11336 15577 14692 18541 20350 25522 28299 25825 25048 Serviços fretes viagens etc 2819 3491 2310 1658 1594 2557 2258 2896 2667 3596 3800 3184 5246 5657 7483 8681 10646 10111 6977 7162 Rendas juros lucros etc 10275 13548 11044 11498 11283 11150 10418 12200 12667 11773 9743 8152 10331 9035 11058 11668 14876 18189 18848 17886 Transferências unilaterais 186 14 111 161 143 80 65 92 246 833 1555 2206 1602 2414 3622 2446 1823 1458 1689 1521 Conta Capital e Financeira CCF 12746 12101 7419 6529 197 1432 3259 2098 629 4592 163 9947 10495 8692 29095 33968 25800 29702 17319 19326 Investimento Direto 2315 2740 1138 1459 1337 174 1031 2630 607 364 87 1924 799 1460 3309 11261 17877 26002 26888 30498 Investimento em carteira 3 2 288 272 231 475 428 498 421 472 3808 14466 12325 50642 9217 21619 12616 18125 3802 6955 Emprést e Financ curto e longo prazos 11720 9974 4437 10517 106 205 1464 304 3826 4345 5138 8260 3051 33955 5493 3270 5879 4031 1342 8774 Emprést de regularização FMI outros 0 4177 1481 1796 63 613 1147 456 852 741 590 406 496 129 47 72 34 9329 2966 10323 Demais setores LP e CP 11720 5797 5918 8722 43 408 317 152 2974 3604 4548 8666 3546 33826 5732 3657 6113 4914 1461 1660 Demais operações 1287 611 2131 5175 805 1937 4120 3926 4269 8101 1406 14702 5679 9455 11076 2182 10572 18456 14712 9353 Erros e Omissões 415 369 670 403 405 56 806 833 775 328 875 1386 1111 334 2207 1800 3255 4256 194 2637 Resultado do Balanço 625 4542 24 7027 457 3836 1015 1249 886 481 369 14670 8709 7215 12919 8666 7907 7970 7822 2262 Contas do BP 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Transações Correntes TC 23215 7637 4177 11679 13985 13643 1551 28192 24302 47518 Balança comercial fob 2650 13121 24794 33641 44703 46457 40032 24836 25290 20267 Exportação de bens 58223 60362 73084 96475 118308 137807 160649 197942 152995 201915 Importação de bens 55572 47240 48290 62835 73606 91351 120617 173106 127705 181649 Serviços e rendas líquido 27503 23148 23483 25198 34276 37120 42510 57252 52930 70630 Serviços fretes viagens etc 7759 4957 4931 4678 8309 9640 13219 16690 19245 31071 Rendas juros lucros etc 19743 18191 18552 20520 25967 27480 29291 40562 33684 39558 Transferências unilaterais 1638 2390 2867 3236 3558 4306 4029 4224 3338 2845 Conta Capital e Financeira CCF 27052 8004 5111 7523 9464 16299 89086 29352 71301 100102 Investimento Direto 24715 14108 9894 8339 12550 9380 27518 24601 36033 36962 Investimento em carteira 77 5119 5308 4750 4885 9081 48390 1133 50283 64458 Emprést e Financ curto e longo prazos 5714 1031 1549 10421 26753 9851 13694 5172 4926 40772 Emprést de regularização FMI outros 6757 11480 4769 4363 23271 0 0 0 0 0 Demais Setores LP e CP 925 10332 6194 5927 3351 9990 13832 5172 4926 40776 Demais operações 3454 2016 8542 691 145 6747 517 1555 19941 42089 Erros e Omissões 531 66 793 1912 201 628 3152 1809 347 3484 Resultado do Balanço 3307 302 8496 2244 4319 30569 87484 2969 46651 49101 Fonte Bacen 252 Tabela A5 Brasil Indicadores de Endividamento e Solvência Externa 19452010 US milhões Ano Dívida externa brutaa Reservas internacionaisb Dívida externa líquida Dívida externa líquidaExportações de bens Rendas exportações de bensc 1945 698 863 165 025 96 1946 645 959 314 032 66 1947 625 929 304 026 48 1948 597 883 286 024 89 1949 601 875 274 025 92 1950 559 821 262 019 81 1951 571 584 13 005 89 1952 638 482 156 011 85 1953 1159 421 738 048 108 1954 1196 372 824 053 86 1955 1395 442 953 067 80 1956 2736 608 2128 144 95 1957 2491 474 2017 145 92 1958 2870 465 2405 193 87 1959 3160 366 2794 218 118 1960 3738 345 3393 267 153 1961 3291 470 2821 201 131 1962 3533 285 3248 268 164 1963 3612 215 3397 242 103 1964 3294 244 3050 213 132 1965 3823 483 3340 209 160 1966 3771 421 3350 192 159 1967 3440 198 3242 196 174 1968 4092 257 3835 204 158 1969 4635 656 3980 172 146 1970 6240 1187 5053 184 226 1971 8284 1723 6561 226 251 1972 11464 4183 7281 182 178 1973 14857 6416 8441 136 176 1974 20032 5269 14763 186 160 1975 25115 4040 21075 243 232 1976 32145 6544 25601 253 255 1977 37951 7256 30695 253 282 1978 52187 11895 40292 318 337 1979 55803 9689 46114 302 365 1980 64259 6913 57346 285 349 1981 73963 7507 66456 285 441 1982 85487 3994 81493 404 672 1983 93745 4563 89182 407 504 1984 102127 11995 90132 334 426 1985 105171 11608 93563 365 440 1986 111203 6760 104443 467 499 1987 121188 7458 113730 434 397 1988 113511 9140 104371 309 361 1989 115506 9679 105827 308 368 1990 123439 9973 113466 361 375 1991 123910 9406 114504 362 308 1992 135949 23754 112195 313 228 1993 145726 32211 113515 294 268 1994 148295 38806 109489 251 207 1995 159256 51840 107416 231 238 1996 179935 60110 119824 251 244 1997 199998 52173 147825 279 281 1998 241644 44556 197088 385 356 1999 225610 36342 189267 394 393 2000 216921 33011 183910 334 325 2001 209934 35866 174068 299 339 2002 210711 37823 172888 286 301 2003 214930 49296 165633 227 254 2004 201374 52935 148439 154 213 2005 169450 53799 115651 098 219 2006 172589 85839 86750 063 199 2007 193219 180334 12885 008 182 2008 198340 206806 8466 004 205 2009 198192 239054 40862 027 220 2010 255664 288575 32911 016 196 Fonte Banco Central Para a dívida externa bruta 1945 a 1952 IBGE Estatísticas do século XX 2003 a Exclui dívida de curto prazo antes de 1956 e empréstimos intercompanhias a partir de 1998 b Liquidez internacional c O numerador referese ao resultado líquido de juros lucros e dividendos e outras rendas Apêndice Estatístico 253 Tabela A6 Brasil Exportações de Bens 19642010 US milhões Básicos Semimanufaturados Manufaturados Operações Especiais Total 1964 1221 115 90 5 1430 1965 1301 154 130 10 1595 1966 1445 141 152 4 1741 1967 1302 147 196 9 1654 1968 1492 179 202 9 1881 1969 1796 213 282 20 2311 1970 2049 251 414 25 2739 1971 1989 247 575 94 2904 1972 2725 391 831 45 3991 1973 4097 568 1374 161 6199 1974 4577 919 2261 195 7951 1975 5027 849 2585 209 8670 1976 6129 842 2776 381 10128 1977 6957 1044 3840 279 12120 1978 5977 1419 5083 178 12657 1979 6553 1886 6646 159 15244 1980 8488 2349 9027 268 20132 1981 8920 2116 11883 374 23293 1982 8238 1433 10253 251 20175 1983 8535 1782 11276 306 21899 1984 8706 2872 15132 295 27005 1985 8538 2758 14063 280 25639 1986 7280 2491 12404 174 22349 1987 8022 3175 14839 188 26224 1988 9411 4892 19187 299 33789 1989 9549 5807 18634 393 34383 1990 8746 5108 17011 549 31414 1991 8737 4691 17757 435 31620 1992 8830 5750 20754 459 35793 1993 9366 5445 23437 307 38555 1994 11058 6893 24959 635 43545 1995 10969 9146 25565 826 46506 1996 11900 8613 26413 821 47747 1997 14474 8478 29194 848 52994 1998 12977 8120 29387 656 51140 1999 11828 7982 27329 872 48011 2000 12561 8499 32528 1498 55086 2001 15342 8243 32901 1736 58222 2002 16951 8966 32999 1446 60362 2003 21179 10943 39653 1309 73084 2004 28520 13430 52943 1584 96477 2005 34721 15961 65144 2482 118308 2006 40281 19522 74951 2981 137735 2007 51594 21802 83943 3310 160650 2008 73029 27072 92682 5159 197942 2009 61957 20499 67349 3189 152995 2010 90005 28207 79563 4140 201915 Fonte Secex 254 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Tabela A7 Brasil Composição das Importações 19741989 US milhões Ano Bens intermediários Combustíveis Bens de capital Bens de consumo Total geral Não duráveis Duráveis Total 1974 6903 2891 2220 444 183 627 12641 1975 6125 2899 2652 371 163 534 12210 1976 5930 3634 2288 393 138 531 12383 1977 5744 3849 1868 457 105 562 12023 1978 6551 4223 2224 547 138 685 13683 1979 8368 6465 2253 870 128 998 18084 1980 9685 9868 2610 695 97 792 22955 1981 8290 11022 2196 490 93 583 22091 1982 6892 10141 1804 468 90 558 19395 1983 5425 8195 1335 417 57 474 15429 1984 5639 6888 1078 265 46 311 13916 1985 5887 5711 1094 369 92 461 13153 1986 7907 3052 1468 1478 139 1617 14044 1987 8016 4147 1985 800 103 903 15051 1988 8427 3538 1974 540 126 666 14605 1989 10487 3798 2300 1469 209 1678 18263 Fonte Ipea Tabela A8 Brasil Composição das Importações 19902010 US milhões Ano Matériasprimas e produtos intermediários Combustíveis e lubrifi cantes Bens de capital Bens de consumo Total Não duráveis Duráveis Total Automóveis Outros Total 1990 9158 5288 3963 1491 31 729 760 2251 20661 1991 9779 4690 4218 1505 142 706 848 2353 21040 1992 9581 4457 4434 1152 304 626 930 2082 20554 1993 12964 3980 5089 1462 676 1085 1762 3224 25256 1994 15964 3987 7585 2428 1435 1678 3113 5541 33079 1995 22828 4684 11486 4876 3039 3058 6098 10974 49972 1996 24714 5929 12918 5199 1562 3024 4586 9785 53346 1997 26867 5597 16098 5533 2465 3187 5652 11185 59747 1998 26783 4100 16102 5508 2677 2592 5269 10777 57763 1999 24059 4258 13577 4218 1214 1969 3183 7401 49295 2000 28432 6358 13605 3993 1211 2239 3450 7442 55839 2001 27340 6276 14808 3631 1475 2041 3516 7148 55572 2002 23447 6240 11643 3400 834 1675 2509 5910 47240 2003 25767 6640 10346 3121 597 1819 2416 5537 48290 2004 33532 10288 12128 3670 584 2604 3188 6858 62806 2005 37813 11930 15379 4551 820 3106 3926 8477 73599 2006 45161 15267 18891 5914 1914 4158 6072 11986 91305 2007 59375 20073 25113 7808 3120 5128 8248 16056 120617 2008 83078 31466 35910 9813 5342 7363 12705 22518 172972 2009 59754 16746 29698 9910 5893 5721 11614 21524 127722 2010 83884 25344 40995 12847 9129 9449 18579 31426 181649 Fonte Secex Obs Os dados não são comparáveis com os de 19471989 devido a diferenças de classifi cação As informaçõs podem diferir em relação às do Balanço de Pagamentos por divergências entre as fontes de estatísticas primárias 255 Tabela A9 Brasil Índices de Preços e Quantum de Exportação e Importação 19452010 base 2006 100 Ano Exportação Importação Termos de Troca Preço Quantum Preço Quantum 1945 82 59 130 33 631 1946 107 68 147 44 725 1947 137 62 182 64 753 1948 142 61 204 53 697 1949 147 55 199 53 741 1950 221 45 179 58 1233 1951 261 50 233 81 1122 1952 259 40 251 75 1031 1953 254 45 239 52 1064 1954 302 38 224 70 1348 1955 240 44 221 56 1087 1956 234 47 213 54 1098 1957 232 44 215 66 1081 1958 219 42 210 62 1045 1959 192 49 192 70 1000 1960 195 48 207 69 943 1961 204 51 216 66 943 1962 191 47 216 66 882 1963 193 54 222 64 870 1964 229 46 214 56 1069 1965 232 51 215 49 1081 1966 223 58 224 64 993 1967 222 55 228 70 970 1968 219 63 238 86 921 1969 237 72 245 90 967 1970 272 74 257 108 1062 1971 272 79 273 132 996 1972 290 100 290 160 1001 1973 392 115 352 193 1112 1974 491 117 477 291 1031 1975 503 125 511 262 983 1976 587 125 536 253 1096 1977 732 120 572 230 1279 1978 684 134 620 242 1104 1979 756 146 743 266 1017 1980 820 178 999 252 820 1981 790 214 1093 221 723 1982 750 195 1068 199 703 1983 713 223 1026 165 695 1984 737 266 1001 152 737 1985 686 271 971 148 706 1986 710 228 791 194 898 1987 712 267 889 185 800 1988 792 309 917 174 864 1989 811 308 984 203 824 1990 793 287 1065 213 745 1991 779 295 987 233 789 1992 753 345 936 240 804 1993 696 402 856 323 813 1994 770 410 829 437 929 1995 875 385 848 645 1032 1996 876 396 852 685 1028 1997 882 436 809 810 1091 1998 823 451 766 825 1074 1999 717 486 770 701 932 2000 741 540 771 793 962 2001 716 591 745 817 960 2002 683 642 721 717 947 2003 715 743 766 691 934 2004 793 885 842 817 942 2005 889 968 936 861 950 2006 1000 1000 1000 1000 1000 2007 1105 1055 1082 1220 1021 2008 1396 1029 1321 1436 1057 2009 1209 918 1171 1194 1032 2010 1457 1006 1217 1635 1197 Fontes Para 19451974 Abreu Marcelo org A Ordem do Progresso Ed Campus 1990 com base em dados do IBGE e da FGV Para 19742009 Funcex 256 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Tabela A10 Brasil Índices de Preços e Quantum de Exportação por Tipo de Produto 19742010 base2006 100 Ano Total Básicos Semimanufaturado Manufaturado Preço Quantum Preço Quantum Preço Quantum Preço Quantum 1974 491 117 586 189 774 63 471 64 1975 503 125 611 200 661 68 478 72 1976 587 125 779 191 598 74 507 73 1977 732 120 1012 167 725 76 585 88 1978 684 134 872 166 726 103 606 112 1979 756 146 945 168 812 123 671 132 1980 820 178 992 208 851 146 758 159 1981 790 214 887 244 763 147 783 202 1982 751 195 848 236 646 117 761 180 1983 713 223 836 248 613 153 703 214 1984 737 266 845 250 737 206 721 280 1985 686 271 747 277 664 219 695 270 1986 710 228 929 190 634 208 658 252 1987 712 267 775 251 695 241 720 275 1988 792 309 854 267 852 303 787 325 1989 811 308 841 276 877 350 811 307 1990 793 287 765 277 772 350 850 267 1991 779 295 777 273 704 352 834 284 1992 753 345 739 290 677 449 816 339 1993 696 402 719 316 642 448 736 425 1994 770 410 827 324 736 494 792 420 1995 875 386 864 308 911 530 912 374 1996 876 396 936 316 793 556 917 384 1997 882 436 1011 355 782 556 897 434 1998 823 451 849 379 721 576 885 442 1999 717 486 712 412 608 673 790 461 2000 741 540 697 447 695 626 798 544 2001 716 591 639 596 622 678 798 551 2002 683 642 613 687 594 773 761 579 2003 715 743 677 777 661 848 757 701 2004 793 885 804 880 757 909 802 883 2005 889 968 914 943 847 966 890 979 2006 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 2007 1105 1055 1145 1118 1109 1007 1084 1032 2008 1396 1029 1618 1121 1389 998 1260 981 2009 1209 918 1334 1153 1108 948 1186 757 2010 1457 1006 1740 1284 1429 1011 1287 824 Fonte Funcex Apêndice Estatístico 257 Tabela A11 Brasil Indicadores de Nível de Atividade Emprego e Renda 19722010 Ano Indicador de utilização de capacidade Taxa de desemprego aberto média anual Rendimento médio realb 1970 86 nd nd 1971 87 nd nd 1972 87 nd nd 1973 90 nd nd 1974 89 nd nd 1975 87 nd nd 1976 89 nd nd 1977 85 nd nd 1978 84 nd nd 1979 83 nd nd 1980 84 nd nd 1981 78 nd nd 1982 76 nd nd 1983 73 67 1185 1984 74 71 1004 1985 78 53 1046 1986 83 36 1358 1987 81 37 1202 1988 80 39 1231 1989 81 34 1331 1990 74 43 1200 1991 75 48 997 1992 72 58 918 1993 77 53 1004 1994 80 51 1067 1995 83 46 1180 1996 82 54 1267 1997 84 57 1293 1998 82 76 1287 1999 81 76 1216 2000 83 71 1209 2001 82 62 1161 2002 79 117 a 1117 2003 80 123 a 981 2004 83 115 a 983 2005 85 98 a 1007 2006 83 100 a 1051 2007 85 93 a 1088 2008 85 79 a 1130 2009 80 81 a 1157 2010 85 67a 1208 Fontes Indicador de capacidade Sondagem Industrial FGVIBRE Desemprego IBGE Rendimento Real IBGE Defl ator INPC Para o dado do rendimento médio de 2002 especifi camente informação gentilmente garantida por Lauro Ramos a Novo conceito b Pesquisa Mensal de Emprego regiões metropolitanas Base julho 1994 100 nd Não disponível 258 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Tabela A12 Renda domiciliar per capita média por décimo da população em R de 2008 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 Valor real da renda R 1 décimo 3935 3849 3313 3682 3981 6178 3891 3239 3471 3340 2851 2953 3909 3552 3683 4024 3988 2 décimo 7982 7794 6628 7033 7822 11960 8072 6987 7397 7152 7171 7175 8957 8702 8819 9175 9007 3 décimo 11499 11270 9451 9812 11196 17266 11950 10366 10987 10790 10859 10834 13305 13253 13292 13752 13336 4 décimo 15426 15376 12730 13028 15156 23063 16286 14240 15195 14831 15062 14781 18239 18423 18316 18780 18177 5 décimo 20078 20167 16604 16827 19789 30163 21777 19081 20286 19989 19816 19460 24226 24603 24513 24882 24062 6 décimo 26066 26323 21706 21897 25996 39245 28688 25429 27320 26599 25956 25379 31215 31904 31840 32183 30810 7 décimo 34420 34944 29019 29026 34705 51770 38387 34145 36980 36069 33767 33042 41439 42908 42835 42953 40671 8 décimo 47479 48596 40734 40263 48462 71032 53068 47896 53183 50944 45659 45490 57856 60084 59840 59656 56501 9 décimo 73452 75977 64686 62950 75938 110332 82888 76363 86943 81165 69547 71135 90765 94047 93193 93283 88320 10 décimo 208087 215890 184473 183355 222150 319545 242147 232740 277915 238978 194772 218045 266047 269368 269912 273454 255335 Média 44842 46019 38934 38787 46520 68056 50716 47049 53968 48986 42546 44829 55596 56684 56624 57214 54021 Percentual da renda total 1 décimo 088 084 085 095 086 091 077 069 064 068 067 066 070 063 065 070 074 2 décimo 178 169 170 181 168 176 159 149 137 146 169 160 161 154 156 160 167 3 décimo 256 245 243 253 241 254 236 220 204 220 255 242 239 234 235 240 247 4 décimo 344 334 327 336 326 339 321 303 282 303 354 330 328 325 323 328 336 5 décimo 448 438 426 434 425 443 429 406 376 408 466 434 436 434 433 435 445 6 décimo 581 572 558 565 559 577 566 540 506 543 610 566 561 563 562 562 570 7 décimo 768 759 745 748 746 761 757 726 685 736 794 737 745 757 756 751 753 8 décimo 1059 1056 1046 1038 1042 1044 1046 1018 985 1040 1073 1015 1041 1060 1057 1043 1046 9 décimo 1638 1651 1661 1623 1632 1621 1634 1623 1611 1657 1635 1587 1633 1659 1646 1630 1635 10 décimo 4640 4691 4738 4727 4775 4695 4775 4947 5150 4879 4578 4864 4785 4752 4767 4779 4727 Total 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 Percentual da renda total 1 mais rico 1267 1302 1347 1319 1361 1377 1411 1441 1648 1420 1323 1509 1381 1353 1378 1386 1324 10 mais ricos 4640 4691 4738 4727 4775 4695 4775 4947 5150 4878 4578 4864 4785 4752 4767 4779 4727 50 mais pobres 1314 1270 1251 1299 1246 1302 1222 1146 1062 1145 1311 1231 1235 1209 1212 1234 1269 20 mais pobres 266 253 255 276 254 267 236 217 201 214 236 226 231 216 221 231 241 Coefi cientes 10 50 353 369 379 364 383 361 391 432 485 426 349 395 388 393 393 387 372 1 50 096 103 108 102 109 106 115 126 155 124 101 123 112 112 114 112 104 Coefi ciente de Gini 0584 0591 0596 0589 0598 0588 0601 0616 0636 0614 0583 0604 0601 0602 0602 0600 0594 Apêndice Estatístico 259 Tabela A12 continuação Renda domiciliar per capita média por décimo da população em R de 2008 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Valor real da renda R 1 décimo 3706 4300 3956 4543 5022 5657 5509 6352 2 décimo 8986 9530 9099 9971 10815 12204 12687 13909 3 décimo 13458 13869 13356 14384 15479 17480 18287 20040 4 décimo 18391 18737 18105 19194 20607 23229 24406 26441 5 décimo 24360 24654 23706 24987 26775 29886 31676 34064 6 décimo 31743 32046 30941 32354 34653 38264 40714 43423 7 décimo 41237 41471 39742 41298 43993 48504 50993 53929 8 décimo 57180 57322 54753 56386 59439 65037 67938 71653 9 décimo 88750 88336 83883 85577 89293 97783 100688 105411 10 décimo 259891 257729 238428 239386 253752 273870 275832 285893 Média 54770 54799 51597 52808 55983 61191 62873 66111 Percentual da renda total 1 décimo 068 078 077 086 090 092 088 096 2 décimo 164 174 176 189 193 199 202 210 3 décimo 246 253 259 272 276 286 291 303 4 décimo 336 342 351 363 368 380 388 400 5 décimo 445 450 459 473 478 488 504 515 6 décimo 580 585 600 613 619 625 648 657 7 décimo 753 757 770 782 786 793 811 816 8 décimo 1044 1046 1061 1068 1062 1063 1081 1084 9 décimo 1620 1612 1626 1621 1595 1598 1601 1594 10 décimo 4745 4703 4621 4533 4533 4476 4387 4324 Total 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 10000 Percentual da renda total 1 mais rico 1391 1343 1309 1297 1299 1277 1250 1231 10 mais ricos 4745 4703 4621 4533 4533 4476 4387 4324 50 mais pobres 1258 1297 1322 1384 1406 1446 1472 1525 20 mais pobres 232 252 253 275 283 292 289 306 Coefi cientes 10 50 377 363 349 328 322 310 298 284 1 50 111 104 099 094 092 088 085 081 Coefi ciente de Gini 0596 0589 0583 0572 0569 0563 0556 0548 Fonte Instituto de Pesquisa Economica Aplicada a partir dos microdados da PnadIBGE 260 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Tabela A13 Brasil Indicadores monetários 19812010 PIB Ano Base monetáriaa Senhoriagemb M1a Operações de Crédito 1981 30 16 72 nd 1982 29 20 66 nd 1983 25 14 54 nd 1984 19 27 41 nd 1985 17 25 37 nd 1986 32 38 82 nd 1987 22 29 45 nd 1988 14 39 27 nd 1989 13 55 20 nd 1990 22 49 34 nd 1991 17 28 29 nd 1992 12 36 20 nd 1993 09 35 15 nd 1994 19 49 25 366 1995 23 06 28 321 1996 21 02 29 288 1997 27 13 40 268 1998 34 08 44 279 1999 36 09 45 249 2000 34 01 49 264 2001 35 04 53 258 2002 37 14 56 260 2003 38 00 53 246 2004 37 08 55 257 2005 39 06 57 283 2006 41 08 59 309 2007 45 10 64 352 2008 45 00 63 405 2009 44 06 65 444 2010 46 11 66 464 Fontes Banco Central IBGE a Média anual dos saldos médios mensais b Fluxo de emissão de base monetária no ano nd Não disponívelnão considerado Tabela A14 Necessidades de Financiamento do Setor Público 19942010 PIB Ano Nominal Operacional Primário 1994 247 13 52 1995 66 46 02 1996 53 32 01 1997 55 40 09 1998 70 66 00 1999 53 10 29 2000 34 11 32 2001 33 10 34 2002 44 22 32 2003 52 32 33 2004 29 09 37 2005 35 30 38 2006 36 21 32 2007 28 06 33 2008 20 15 34 2009 33 37 20 2010 26 20 28 Fonte Banco Central Superávit 261 Tabela A15 Dívida líquida do setor público 19812010 Dezembro PIB 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Dívida líquida setor públicoa 267 324 514 555 520 491 496 470 402 410 368 371 332 300 280 307 318 389 445 455 520 604 548 506 484 473 455 385 428 402 Dívida internaa 118 144 185 223 214 204 196 212 216 180 135 184 188 215 230 271 278 331 351 365 424 447 437 427 452 484 530 495 520 500 Governo federal e BCab 28 29 46 80 74 67 36 40 81 29 21 08 19 67 90 133 155 194 200 216 236 246 247 246 287 330 387 358 392 378 Governos estaduaismunicipais 33 43 48 52 49 47 52 52 49 55 59 81 83 96 95 102 115 126 140 141 167 184 175 171 156 147 136 131 122 117 Empresas estataisb 57 72 91 91 91 90 108 120 86 96 97 95 86 52 45 36 08 11 11 08 21 17 15 10 09 07 07 06 06 05 Dívida externab 149 180 329 332 306 287 300 258 186 230 233 187 144 85 50 36 40 58 94 90 96 157 111 79 32 11 75 110 92 98 Governo federal e BCb 44 59 145 136 113 132 163 149 115 140 145 113 78 63 32 15 17 38 72 69 79 134 94 65 22 19 81 118 99 105 Governos estaduaismunicipais 09 11 16 18 21 18 16 14 09 11 10 11 10 03 03 04 05 07 08 09 10 14 11 09 07 06 05 06 06 06 Empresas estataisb 96 110 168 178 172 137 121 95 62 79 78 63 56 19 15 17 18 13 14 12 07 09 06 05 03 02 01 02 01 01 Total governo federal e BCa 72 88 191 216 187 199 199 189 196 169 124 121 97 130 122 148 172 232 272 285 315 380 341 311 309 311 306 240 293 273 Total governos estaduaismunicipais 42 54 64 70 70 65 68 66 58 66 69 92 93 99 98 106 120 133 148 150 177 198 186 180 163 153 141 137 128 123 Total empresas estataisb 153 182 259 269 263 227 229 215 148 175 175 158 142 71 60 53 26 24 25 20 28 26 21 15 12 09 08 08 07 06 Dívida líquida totala 267 324 514 555 520 491 496 470 402 410 368 371 332 300 280 307 318 389 445 455 520 604 548 506 484 473 455 385 428 402 Base monetária 30 29 19 21 19 42 23 15 13 25 15 14 10 36 28 22 33 39 42 39 41 50 43 46 47 51 55 49 52 57 Dívida onerosa 237 295 495 534 501 449 473 455 389 385 353 357 322 264 252 285 285 350 403 416 479 554 505 460 437 422 400 336 376 345 Dívida líquida totala 267 324 514 555 520 491 496 470 402 410 368 371 332 300 280 307 318 389 445 455 520 604 548 506 484 473 455 385 428 402 Dívida fi scal 267 324 514 555 520 491 496 470 402 410 368 371 332 300 280 290 317 379 372 379 395 392 393 373 373 375 362 338 355 333 Ajuste patrimonial estoque 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 17 01 10 73 76 125 212 155 133 111 98 93 47 73 69 Fontes Brasil Programa Econômico Boletim do Banco Central e notas para a imprensa do Banco Central a Inclui base monetária b O saldo pode ser negativo devido ao fato de o volume de créditos ser maior que o de passivos A partir de 2001 inclusive exclui resultados da Petrobras e da Eletrobras 262 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Tabela A16 Títulos Públicos Federais e operações de mercado aberto 19942010 Fim de período Participação percentual por indexador Ano Câmbioa SELICa Prefi xados Índices preço Outrosb Total 1994 83 160 402 125 230 1000 1995 53 378 427 53 89 1000 1996 94 186 610 18 92 1000 1997 154 348 409 03 86 1000 1998 210 691 35 04 60 1000 1999 242 611 92 24 31 1000 2000 225 527 149 60 39 1000 2001 295 544 81 72 08 1000 2002 335 419 20 114 112 1000 2003 205 466 116 126 87 1000 2004 93 495 190 141 81 1000 2005 12 521 272 152 43 1000 2006 10 381 342 214 73 1000 2007 20 323 329 231 137 1000 2008 26 272 260 237 205 1000 2009 05 274 258 219 244 1000 2010 05 280 327 242 146 1000 Obs A partir de abr 2000 inclui créditos securitizados dívida agrícola TDA e CDP A partir de 2002 inclusive considera as operações de swap a Com swap b Inclui operações de fi nanciamento mercado aberto Fonte Banco Central Apêndice Estatístico 263 Tabela A17 Brasil Arrecadação Federal 19912010 PIB Necessidade de Financiamento do Setor Público Discriminação 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Imposto de importação 042 039 045 047 070 050 055 067 074 072 IPI 216 234 247 208 193 184 179 167 155 160 Imposto de Renda IR 339 380 394 376 411 398 389 467 484 478 Pessoa Física 016 015 023 028 031 030 030 031 031 031 Pessoa Jurídica 084 137 106 120 132 153 136 128 129 150 Retido Fonte 239 228 265 228 248 216 223 309 325 297 Rendimentos trabalho 153 116 139 128 154 129 133 150 143 155 Rendimentos de capital 055 087 089 067 059 058 054 122 128 091 Outros rendimentos 031 025 037 033 035 029 036 037 053 051 IPMFCPMF 000 000 007 099 002 000 074 083 075 123 IOF 059 062 081 073 046 034 040 036 046 027 COFINS 131 100 138 214 216 212 204 191 302 338 PISPASEP 106 108 116 105 087 088 081 077 092 085 Contribuição sobre Lucro Líquido 028 074 079 090 083 078 082 079 069 079 CIDECombustíveis 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 Outras receitas a 086 208 119 091 082 083 096 193 126 137 Total receita 1007 1205 1226 1303 1190 1127 1200 1360 1423 1499 Memo Receita INSS 459 463 547 501 462 481 471 472 461 472 Memo ICMS Brasil 673 644 608 730 669 660 634 622 637 698 Discriminação 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Imposto de importação 070 054 048 047 042 042 046 057 051 058 IPI 149 134 116 118 123 119 127 130 097 108 Imposto de Renda IR 498 581 547 530 580 576 603 632 602 567 Pessoa Física 031 030 030 032 034 036 051 049 047 047 Pessoa Jurídica 130 229 199 201 239 236 263 279 265 243 Retido Fonte 337 322 318 297 307 304 289 304 290 277 Rendimentos trabalho 166 152 156 162 166 165 159 170 164 163 Rendimentos de capital 117 111 112 089 092 088 080 082 072 066 Outros rendimentos 054 059 050 046 049 051 049 052 054 048 IPMFCPMF 132 138 136 136 136 135 137 004 001 000 IOF 028 027 026 027 028 029 029 067 060 073 Cofi ns 356 354 350 408 408 385 387 398 370 380 PISPasep 088 087 102 103 103 101 101 104 100 111 Contribuição sobre Lucro Líquido 072 090 099 105 122 118 130 145 139 125 CIDECombustíveis 000 049 044 040 036 033 030 020 015 021 Outras receitas a 118 130 140 147 102 109 097 109 127 114 Total receita 1511 1644 1608 1661 1680 1647 1687 1666 1562 1557 Memo Receita INSS 480 481 475 483 505 521 528 539 571 577 Memo ICMS Brasil 724 710 702 712 723 725 704 736 721 nd a Inclui contribuição da seguridade dos servidores e receitas administrativas Não inclui a receita previdenciária do INSS nd não disponível Fonte Secretaria da Receita Federal 264 Tabela A18 Brasil Poupança total 19472010 Ano Variação de estoques FBKF Poupança externa Poupança doméstica Poupança total A B C D E C D 1947 02 149 21 126 147 1948 01 127 10 116 126 1949 07 130 11 112 123 1950 05 128 06 129 123 1951 06 154 27 121 148 1952 04 148 33 119 152 1953 05 151 01 145 146 1954 09 158 21 146 167 1955 17 135 03 149 152 1956 00 145 02 143 145 1957 23 150 18 155 173 1958 12 170 22 160 182 1959 26 180 23 183 206 1960 13 157 30 140 170 1961 20 131 15 136 151 1962 22 155 23 154 177 1963 10 170 07 173 180 1964 19 150 04 173 169 1965 37 147 13 197 184 1966 25 159 01 183 184 1967 01 162 09 154 163 1968 03 187 17 173 190 1969 29 191 10 210 220 1970 17 188 20 185 205 1971 14 199 33 180 213 1972 09 203 29 183 212 1973 17 204 25 196 221 1974 25 218 68 175 243 1975 24 233 54 203 257 1976 06 224 42 188 230 1977 07 213 27 193 220 1978 08 223 35 196 231 1979 02 234 48 184 232 1980 04 236 54 186 240 1981 01 243 45 199 244 1982 04 230 60 166 226 1983 16 199 36 147 183 1984 13 189 01 177 176 1985 24 180 01 203 204 1986 00 200 21 179 200 1987 00 232 05 227 232 1988 00 243 14 257 243 1989 00 269 03 272 269 1990 05 207 08 194 202 1991 17 181 04 194 198 1992 05 184 16 205 189 1993 16 193 02 207 209 1994 14 207 09 212 221 1995 03 183 25 155 180 1996 02 169 29 142 171 1997 01 174 38 137 175 1998 01 170 40 131 171 1999 07 157 43 121 164 2000 15 168 43 140 183 2001 10 170 45 135 180 2002 02 164 15 147 162 2003 05 153 02 160 158 2004 10 161 14 185 171 2005 03 159 11 173 162 2006 03 164 08 175 167 2007 09 174 03 180 183 2008 16 191 19 188 207 2009 04 170 19 147 166 2010 08 184 27 165 192 Fontes Para a poupança total igual à Formação Bruta de Capital Total IBGE Até 1993 inclusive a poupança externa é igual ao défi cit em conta corrente apurado pelo BC calculando o PIB em US em função da taxa de câmbio média do ano Apêndice Estatístico 265 Tabela A19 Brasil Indicadores de Juros Preços e Câmbio após o Plano Real 19952010 Taxas de juros nominais jandez Variação de preços jandez Dólar Fim de dezembroa Selic TRb TJLP IPCA INPC IGPDI IPADI IPCFGV INCC IPAOG agricultura IPAOG indústria RUS Variação anual 1995 5309 3162 2337 2241 2198 1478 639 2591 3145 562 1306 097 150 1996 2741 959 1604 956 912 934 809 1134 956 1730 388 104 69 1997 2478 978 1013 522 434 748 778 721 681 1772 313 112 74 1998 2879 779 1166 165 249 170 151 166 275 492 020 121 83 1999 2559 573 1322 894 843 1998 2890 912 921 2993 2832 179 480 2000 1743 210 1075 597 527 981 1206 621 766 1311 1157 196 93 2001 1732 229 950 767 944 1040 1187 794 885 1603 1033 232 187 2002 1917 280 987 1253 1474 2641 3541 1218 1287 4731 3093 353 523 2003 2335 465 1150 930 1038 767 626 893 1442 455 691 289 182 2004 1625 182 981 760 613 1214 1467 627 1102 265 1950 265 81 2005 1905 283 975 569 505 122 097 493 684 634 085 234 118 2006 1508 204 787 314 281 379 429 205 504 692 346 214 87 2007 1188 141 637 446 516 789 944 460 615 2482 442 177 172 2008 1248 161 625 590 648 910 980 607 1187 164 1296 234 319 2009 992 063 612 431 411 144 409 393 325 316 443 174 255 2010 975 069 600 591 647 1131 1383 626 777 2561 1013 167 43 Fonte Banco Central a Segmento livre Ptax venda b Taxa de remuneração dos depósitos feitos no primeiro dia do ano 266 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Tabela A20 Economia Brasileira Síntese de Indicadores Macroeconômicos 19462010 médias anuais por período Variável 194650 195155 195660 196163 196467 196873 197480 198184 198589 198094 199598 19992002 20032006 20072010 Crescimento PIB aa 81a 67 81 52 42 111 71 03 43 13 25 21 35 45 Infl ação IGP dezdez aa 113 166 247 591 455 191 518 1503 4717 12100 94c 88 c 64c 51c FBCF PIB preços correntes 134b 149 160 152 155 195 226 215 225 195 174 165 159 180 Tx cresc export bens US correntes aa 156 10 23 35 41 246 183 76 49 48 41 42 229 100 Tx cresc import bens US correntes aa 239 32 32 00 27 275 206 118 56 126 149 49 179 188 Balança comercial US bilhões 02 01 01 00 04 00 24 54 135 121 56 35 374 276 Saldo conta corrente US bilhões 00 03 03 03 00 12 80 87 04 03 264 201 109 246 Dívida externa líquida Exportação de bens 03 03 19 24 20 18 26 36 38 32 28 33 14 01 Fonte Apêndice Estatístico a 19481950 b 19471950 c IPCA Presidentes da República Getúlio Dornelles Vargas 03111930 a 29101945 José Linhares 30101945 a 31011946 Eurico Gaspar Dutra 31011946 a 31011951 Getulio Dornelles Vargas 31011951 a 24081954 João Café Filho 24081954 a 28111955 Carlos Coimbra da Luz 08111955 a 11111955 Nereu de Oliveira Ramos 11111955 a 31011956 Juscelino Kubitschek de Oliveira 31011956 a 31011961 Jânio da Silva Quadros 31011961 a 25081961 Paschoal Ranieri Mazzilli 25081961 a 06091961 João Belchior Marques Goulart 06091961 a 01041964 Pascoal Ranieri Mazzilli 01041964 a 15041964 Humberto de Alencar Castello Branco 15041964 a 15031967 Arthur da Costa e Silva 15031967 a 31081969 General Aurélio Lyra Tavares Almirante Augusto Hamann Rademaker Grünewald e Brigadeiro Márcio de Souza e Mello 31081969 a 30101969 Emílio Garrastazu Médici 30101969 a 15031974 Ernesto Geisel 15031974 a 15031979 João Baptista de Oliveira Figueiredo 15031979 a 15031985 José Sarney Ribamar de Ferreira Araújo Costa 15031985 a 15031990 Fernando Affonso Collor de Mello 15031990 a 02101992 Itamar Augusto Cautiero Franco 02101992 a 01011995 Fernando Henrique Cardoso 01011995 a 01012003 Luiz Inácio Lula da Silva 01012003 a 31122010 Relação de Presidentes da República Presidentes do Conselho de Ministros Ministros da Fazenda e Ministros do Planejamento 268 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Presidentes do Conselho de Ministros Tancredo de Almeida Neves 07091961 a 26061962 Francisco de Paula Brochado da Rocha 10071962 a 14091962 Hermes Lima 15091962 a 23011963 Ministros da Fazenda Arthur da Souza Costa 24071934 a 29101945 José Pires do Rio 21111945 a 01021946 Gastão Vidigal 01021946 a 15101946 Pedro Luís Correa e Castro 21101946 a 10061949 Manoel Guilherme da Silveira Filho 10061949 a 31011951 Horacio Lafer 01021951 a 15061953 Osvaldo Euclides de Souza Aranha 16061953 a 24081954 Eugenio Gudin 25081954 a 12041955 José Maria Whitaker 13041955 a 10101955 Mário Leopoldo Pereira da Câmara 11101955 a 31011956 José Maria Alkmim 01021956 a 21061958 Lucas Lopes 21061958 a 03061959 Sebastião Paes de Almeida 03061959 a 31011961 Clementi Mariani Bittencourt 01021961 a 07091961 Walter Moreira Salles 08091961 a 14091962 Miguel Calmon du Pin e Almeida Sobrinho 18091962 a 24011963 Francisco Clementino de San Tiago Dantas 24011963 a 20061963 Carlos Alberto Alves de Carvalho Pinto 21061963 a 19121963 Ney Neves Galvão 20121963 a 03041964 Octavio Gouveia de Bulhões 12041964 a 15031967 Antônio Delfim Netto 15031967 a 15031974 Mário Henrique Simonsen 15031974 a 15031979 Karlos Heinz Rischbieter 15031979 a 17011980 Ernane Galvêas 17011980 a 15031985 Francisco Oswaldo Neves Dornelles 15031985 a 27081985 Dilson Domingos Funaro 27081985 a 24041987 Luiz Carlos Bresser Pereira 29041987 a 28121987 Maílson Ferreira da Nóbrega 06011988 a 15031990 Zélia Maria Cardoso de Mello 15031990 a 10051991 Marcílio Marques Moreira 10051991 a 02101992 Gustavo Krause Gonçalves Sobrinho 02101992 a 16121992 Paulo Roberto Haddad 16121992 a 01031993 Elizeu Resende 01031993 a 19051993 Fernando Henrique Cardoso 19051993 a 30031994 Rubens Ricupero 30031994 a 06091994 Relação de Presidentes da República Presidentes do Conselho de Ministros 269 Ciro Ferreira Gomes 06091994 a 31121994 Pedro Sampaio Malan 01011995 a 31122002 Antonio Palocci Filho 01012003 a 27032006 Guido Mantega 27032006 a 31122010 Ministros do Planejamento Celso Monteiro Furtado 25091962 a 30061963 Roberto de Oliveira Campos 14031964 a 15031967 Hélio Marcus Penna Beltrão 15031967 a 30101969 João Paulo dos Reis Velloso 30101969 a 15031979 Mário Henrique Simonsen 15031979 a 10081979 Antônio Delfim Netto 15081979 a 15031985 João Sayad 15031985 a 23031987 Aníbal Teixeira de Souza 24031987 a 20011988 João Batista de Abreu 20011988 a 14031990 Paulo Roberto Haddad 19101992 a 26011993 Yeda Rorato Crusius 26011993 a 10051993 Alexis Stepanenko 10051993 a 03031994 Benedito Clayton Veras Alcântara 03031994 a 31121994 José Serra 01011995 a 31041996 Antônio Kandir 04061996 a 30031998 Paulo Paiva 30031998 a 30031999 Pedro Pullen Parente 06051999 a 18071999 Martus Tavares 19071999 a 03042002 Guilherme Dias 03042002 a 01012003 Guido Mantega 01012003 a 18112004 Nelson Machado 19112004 a 22032005 Paulo Bernardo Silva 22032005 a 31122010 página deixada intencionalmente em branco Biografia dos Autores André Villela é Bacharel UFRJ 1989 e Mestre PUCRio 1993 em Economia e phD em História Econômica pela Universidade de Londres London School of Economics 1999 Sua tese intitulada The Political Economy of Money and Banking in Imperial Brazil 185070 foi agraciada com o Prêmio Haralambos Simeonides conferido pela Anpec em 1999 Trabalhou como economista no Ipea 1992 e no BNDES 199395 e foi consultor e assessor da Presidência do IBGE entre 1999 e 2001 Foi professor do Departamento de Economia da PUCRio 199395 e no Institute of Latin American Sudies University of London 199798 Atualmente trabalha como professor adjunto na EPGEFGV onde é responsável pelas disciplinas na área de História Econômica nos cursos de Graduação Fabio Giambiagi é funcionário concursado do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BNDES desde 1984 Trabalhou durante vários anos no Departamento de Pesquisas Depec do BNDES além de ter sido durante dois anos membro do staff do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID em Washington e de ter desempenhado posteriormente a função de assessor do ministro do Planejamento em Brasília Foi professor de diversas cadeiras na Faculdade de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ e da Pontifícia Universidade Católica PUC no Rio de Janeiro Foi Coordenador do Grupo de Acompanhamento Conjuntural GAC do Ipea autor de diversos trabalhos publicados em revistas especializadas sobre temas de finanças públicas e Pre vidência Social e coautor entre outros livros de Finanças Públicas Teoria e Prática no Brasil editora CampusElsevier Atualmente é Chefe do Departamento de Risco de Mercado do BNDES Jennifer Hermann é Doutora em Economia pelo Instituto de Economia da UFRJ e professora da instituição desde 1994 Lecionou na UFF entre 199094 Concentra as atividades de ensino pesquisa e consultoria nas áreas de Macroeconomia e Teoria Financeira Publicou diversos capítulos de livros e artigos em revistas especializadas sobre temas dessas áreas Atuou como consultora em pesquisas para a Cepal o BNDES e o Ipea 272 Economia Brasileira Contemporânea 19452010 Lavinia Barros de Castro é doutora em Economia pela UFRJ 2009 doutora em Ciências Sociais pela UFRRJ 2006 com doutorado sanduíche na Universidade de Berkeley Califórnia 2005 e Mestre pela UFRJ 1999 com dissertação intitulada História Precoce das Ideias do Plano Real É professora de Economia Brasileira nas Faculdades IBMECRJ desde 1999 dá aulas em cursos de MBA organizados pela COPPEAD a partir de 2007 e escreveu diversos artigos sobre conjuntura econômica e financiamento do desenvolvimento É economista do BNDES desde 2001 trabalhando atualmente com gestão de riscos tema de sua tese de doutorado em Economia Sérgio Besserman Vianna é Bacharel e Mestre em Economia pela PUCRio Sua dissertação de Mestrado intitulada A Política Econômica no Segundo Governo Vargas 19511954 foi vencedora do 11o Prêmio BNDES de Economia Entre 1983 e 1986 foi professor do Departamento de História da UFF Ocupou diversos cargos de destaque na área de planejamento entre os quais o de diretor de Planejamento do BNDES 19961999 e presidente do IBGE 19992003