a Ordem do Progresso

MARCELO DE PAIVA ABREU (ORGANIZADOR) DIONÍSIO DIAS CARNEIRO GUSTAVO H. B. FRANCO WINSTON FRITCH LUIZ ARANHA CORRÊA DO LAGO EDUARDO MARCO MODIANO LUIZ ORENSTEIN DEMÓSTHENES MADUREIRA DE PINHO NETO ANDRÉ LARA RESENDE ANTONIO CLAUDIO SOCHAZIEWSKI SÉRGIO BESSERMAN VIANNA\n\nA ORDEM DO PROGRESSO\n\nCEM ANOS DE POLÍTICA ECONÔMICA REPUBLICANA\n\n1889-1989\n\nCENTRO DE DOCUMENTAÇÃO INSTITUTO DE ECONOMIA UNICAMP\n\nUNICAMP PROGRAMA DO LIVRO DE GRADUAÇÃO 1995\n\nEditora Campus CAPÍTULO 1\n\nA PRIMEIRA DÉCADA REPUBLICANA\n\nGUSTAVO H.B. FRANCO\n\n1. Introdução\n\nA primeira década do regime republicano foi das mais difíceis para a política econômica. Em primeira instância, essas dificuldades se devem ao fato de que aí se observam os momentos cruciais de importantes transformações \"estruturais\" na economia do país, destacadamente a súbita disseminação do trabalho assalariado no campo e o reordenamento da inserção do país na economia internacional. A primeira estava relacionada ao fim da escravatura, a imensa entrada de imigrantes ao longo da década de 1890, e a segunda, ao extraordinário florescimento das relações financeiras do Brasil com o exterior. Transformações deste quilate, todavia, não definem inevitabilidades, mas modificam o espectro de escolhas a serem exercidas no contexto da política econômica e esta, como sempre, exaustivamente observado ao longo deste volume, é afetada por múltiplos fatores, dentre os quais, por certo, política, doutrina e personalidade. A primeira década republicana, além de trazer mudanças estruturais na economia, será pródiga em crises políticas, embates doutrinários e grandes personalidades, de modo que a política econômica desses anos não encontra explicações simples em nenhuma de suas influências.\n\nA década de 90 seria memorável em seus debates entre metalistas e papalistas em torno da orientação a ser dada à política macroeconômica. Nos primeiros anos a balança tenderia para estes, pois a República teria como seu primeiro ministro da Fazenda um campeão papelista de indisputado talento, ninguém menos do que Rui Barbosa. Todavia, a necessidade de se flexibilizar a política monetária geraria excessos, assim multiplicando resistências, de modo que o experimento papelista teria curta duração. A depreciação cambial de 1891, por outro lado, haveria de inaugurar um período de hesitações e de progressiva deterioração das contas externas, a reação conservadora a partir de meados da década seria avassaladora. 2. O Brasil e a Economia Internacional\n\nO crescente envolvimento do Brasil com a economia internacional constituiu um traço fundamental da história econômica do país nos últimos anos do século XIX. Do ponto de vista comercial, observa-se maior abertura, a razão exportações/PIB que era de 15,4% em 1870, chega a 18,6% em 1900. O valor das exportações per capita, contudo, ainda cresce de US$ 11,7 em 1872 para US$ 12,9 em 1913, não chega a definir o Brasil como uma economia especialmente \"aberta\", pois estes valores estão próximos da média da América Latina \"tropical\", isto é, sem incluir Argentina, Uruguai e Chile. Além disso, note-se que a participação brasileira sobre o comércio mundial é muito pequena, inferior a 1%, em 1913.\n\nJá a pouco notada participação brasileira no tocante ao investimento internacional é bem mais substancial. O valor do estoque de capital estrangeiro no Brasil em 1913, incluindo-se aí investimentos ingleses, franceses, alemães e norte-americanos, diretos e de carteira, atingia a cifra de 514 milhões de libras, o que representava cerca de 30% do total para a América Latina e 5,4% do total mundial. É importante observar, que o grosso desses investimentos teriam lugar durante o período 1902-1913: o valor da dívida externa federal, por exemplo, crusceria de 30,9 milhões de libras em 1890 para 44,2 milhões de libras em 1900, mas em 1913 atingiria a cifra de 144,3 milhões de libras. No tocante ao investimento direto, note-se que de 1860 a 1902 o capital das firmas estrangeiras estabelecidas no país atinge 105 milhões de libras, ao passo que o total para as companhias constituídas durante 1903-1913 era de ordem de 190 milhões de libras. Ao longo dos anos 90 a convivência do país com os mercados financeiros internacionais se enriquece sobremodo, pois é nesses anos que se assentam as bases da grande abertura financeira da primeira década do século XX. A conta capital passa a ter importância crescente no contexto das contas externas do país, tornando-se um mecanismo através do qual a instabilidade da receita comercial poderia ser compensada, e que também permitia a manutenção de níveis de absorção (ou taxas de investimento) maiores do que seria possível na ausência de capitais externos. Em contrapartida, argumenta-se comumente que é exatamente na articulação perversa (ou a correlação positiva) entre movimentos de capital e as contas comerciais que se devem procurar as raízes da instabilidade macroeconômica a que esteve sujeita a economia brasileira em sua fase caracteristicamente primário-exportadora.\n\nEste é, na verdade, um debate que extravaza a historiografia brasileira: um dos temas importantes da enorme literatura referente ao funcionamento do padrão ouro nos anos anteriores a 1914 diz respeito ao agrupamento de mecanismos que asseguraram estabilidade macroeconômica nos países centrais — mecanismos que envolvem justamente articulação entre as contas comerciais e os movimentos de capital — implicam instabilidade nos países da chamada periferia.\n\nNo contexto brasileiro, existe uma interpretação tradicional do problema na obra clássica de Furtado (1974, pp. 158-9), na qual se argumenta que uma crise nos centros industriais se reflete nas economias “dependentes”, em um primeiro momento, através de uma redução do volume de exportações, e em seguida, através de uma piora nos termos de intercâmbio, e tendo em vista que “uma economia deste tipo a conta capital do balanço de pagamentos se comporta adversamente nas etapas de depressão, percebe-se facilmente por que lestais estiveram sempre condenadas a desequilíbrios de balanço de pagamentos e à inflação monetária.”\n\nA evidência disponível no que tange aos países centrais não é definitiva mas parece apontar na direção de um comportamento contraditório em se tratando de saídas de capital, o pré-cíclico no respeito aos termos de troca, isto é, uma relação positiva (do ponto de vista do centro) entre termos de troca e exportações de capital. Isso vem a ser, do ponto de vista dos países periféricos, uma relação negativa entre termos de troca e entradas de capital, o que desautoriza a visão furtadiana ao menos a nível do balanço de pagamentos da Grã-Bretanha. É preciso notar, contudo, que embora esta correlação negativa “estabilizadora” seja dominante em termos gerais, ao tomano o período 1870-1913 em seu conjunto, esse não seria necessariamente o caso para determinados períodos, ou para determinados países. Para o caso do Brasil em particular convém observar que, tomando o período 1870-1900 como um todo, a correlação entre movimentos de capital e termos de troca não revela nenhum padrão dominante, mas há períodos onde ambos se movem na mesma direção: para 1870-1873, as entradas de capital aumentam e os termos de troca melhoram, o que também se observa em 18861889, e no sentido inverso, ou seja ambos pioram juntos, em 18761878 e em 1895-1897.\n\nA relação entre movimentos de capital e a evolução da capacidade para importar melhor informa sobre a influência daqueles sobre o estado das contas externas do país e consequentemente sobre as flutuações da taxa de câmbio. Em dois períodos onde as entradas de capital são reduzidas, 1876-1883 e ao longo dos anos 90, de fato se observam dificuldades cambiais. No primeiro período, a taxa de câmbio cai do nível de 27 pence por mil-réis em dezembro de 1875 para 21 pence por mil-réis em fins de 1883, e posteriormente para 18 pence por mil-réis em meados de 1885. Já no tocante aos anos 90, a depreciacão cambial assume dimensões de crise em 1891, quando a taxa cai de aproximadamente 24 pence por mil-réis em fins de 1890 para 12 pence por mil-réis no final de 1891. Em função disso, se observa uma significativa desvalorização relativa da taxa de câmbio, e constatam-se que as entradas de capital importante em reduzir o déficit da conta corrente eram uma média anual em torno de 1,3 milhão de libras em 18881891 para uma média anual em torno de 110 mil libras em 18921894. Esta forma de ajuste fornece talvez um dos melhores exemplos disponíveis do que se convenceu chamar, segundo a análise pioneira de Furtado, de “socialização das perdas”.\n\nAs dificuldades cambiais do país se tornariam crônicas após a crise de 1891-1892. A taxa de câmbio flutua entre 9 pence e 10 pence por mil-réis até fins de 1895 quando há uma mudança ascendente da capacidade para importar, mercê da piora acentuada nos termos de troca, vale dizer, de um colapso dos preços do café, já refletindo as safras resultantes do grande aumento no plantio provocado pelas desvalorizações cambiais no início da década.\n\nO déficit em conta corrente cresceria substancialmente, atingindo 2.295 mil libras em 1895 e 5.014 mil libras em 1896 e inaugurando um período crítico no tocante às contas externas. Tendo em vista o peso dos compromissos externos anteriormente assumidos — à razão serviço (juros, amortizações, descontos, e comissões) da dívida externa (pública e privada) sobre as exportações atinge valores em torno de 21% em 1896 e 18971 — uma conjuntura de semiparlialisação dos fluxos de capital para o Brasil, isto é, da dificuldade em se obter acomodação junto aos Rothschild, observa-se uma nova crise cambial devido dessa vez leva à moratória em 1898-1900. A historiografia tradicionalmente não reserva a conta capital papel importante em nenhuma das duas grandes crises cambiais verificadas na década de 90, havendo em vez disso uma forte tendência no sentido de se atribuir as crises a choques comerciais (flutuações nos preços do café) ou a excessos monetários e fiscais. No tocante à crise de 1891 a interpretação tradicional atribui o colapso cambial à expansão monetária provocada em última instância pelas reformas no sistema monetário introduzidas por Rui Barbossa em 1890, o que também se aplica à rise que nos levou à moratória em 1898, que seria não mais que a liquidação em última instância dos excessos do Encilhamento.\n\nÉ igualmente comum o viés no sentido de se explicar as flutuações cambiais nos anos 90 através das variações no preço do café. O próprio Furtado (1974, p. 164 ss) enxergam este último como “o fator determinante da taxa cambial”, o que teria sido “perfeitamente percebido” por Wileman em seu clássico estudo de 1896. Isto se observa também na interpretação de Flávio Versiani (1980, pp. 157) sobre o período anterior a 1914, que também se reporta a Wileman, mas a influência do café sobre o câmbio é questionada no estudo de Maria Teresa Versiani (1985). Em ambos os casos, e também em Fishlow (1972), a análise não incorporou o fato de que a taxa de câmbio é afetada por múltiplas influências, do modo que a análise estatística é feita em diversas configurações de métodos mais elaborados. Alguns trabalhos mais recentes incluindo tentativas de se expressar modelos macroeconômicos e suas influências sobre a taxa de câmbio são identificados e testados, como por exemplo Cardoso (1981), Franco (1986a) e Fishlow (1987). Os resultados desses estudos não são conclusivos, embora gerem dúvidas, especialmente no segundo caso, sobre interpretações simplistas da relação entre a taxa de câmbio, a moeda e os termos de troca.\n\n3. Trabalho Assalariado e a Política Monetária\n\nAs últimas décadas do século XIX marcam os momentos decisivos de uma importante transformação na economia brasileira: de acordo com Furtado (1974, p. 151) “o fato de maior relevância ocorrido na economia brasileira no último quartel do século XIX foi, sem lugar a dúvida, o aumento da importância relativa do setor assalariado”. É claro que isso representa uma importante mudança qualitativa na organização econômica do país que viria a afetar significativamente a natureza e o potencial de acumulação de capital nos anos posteriores. A despeito disso, todavia, muitos autores observaram que esta transição teria um notável impacto “monetário”, pois o pagamento de salários multiplicaria em muitas vezes, por exemplo, as necessidades de capital de giro na atividade agrícola, com isso elevando bastante o grau de monetização e a demanda por moeda na economia. Segundo um relato contemporâneo (Ministério da Fazenda, Relatório (RMF) 1891, vol. I, p. 142): \"...nas suas relações com o mercado de consumos interior ou exterior, a lavoura, mais ou menos enfeudada aos correspondentes, concluiu mediante eles todos as suas operações de expedição, venda, reembolso e suprimento, por um mecanismo de crédito e escrituração que ordinariamente dispensava a tradição efetiva de dinheiro. Os pagamentos efetuavam-se por ordem de saques, que, debitados em conta corrente, se compensavam oportunamente com o haver apurado na alienação das safras. Por um jogo análogo de cheques sobre os comissários se satisfaziam as dívidas contratadas nas casas comerciais do interior.\" A difusão do trabalho assalariado no campo haveria, por certo, de modificar drasticamente essas praxes, sendo também importante observar que, como as despesas com a mão-de-obra na atividade agrícola tinham um caráter essencialmente sazonal - pois estavam ligadas principalmente à colheita - a difusão do assalariamento haveria de manifestar-se em primeira instância através de crescentes demandas de adiantamentos junto aos bancos para ocasião das safras. Na verdade, há relatos sobre pressões sazonais sobre os bancos no Rio de Janeiro, resultando em dificuldades de liquidez na praça do Rio desde os anos 1860, segundo observa Calógeras (1910; p. 161): \"...as colheitas exigiam remessas periódicas de dinheiro, as quais empobreciram as praças de onde o papel moeda era exportado, e esse só retornava lentamente dada a dificuldade das comunicações. O Rio, principalmente, capital econômico e também política, assistia, à época das colheitas do Norte, a drenagem do seu numerário para as praças dessas regiões e sofria as consequências disso: elevação da taxa de descontos, tabelas de juros muito altos, dificuldades de realizar negócios pela falta de numerário, penúria de moeda.\" encontraram diversos tipos de obstáculos. De um lado, o incipiente desenvolvimento do sistema bancário o tornava especialmente vulnerável às variações sazonais na procura por crédito e nos seus depósitos. O sistema bancário àquela época era bastante concentrado na capital, onde estavam localizados cerca de 80% dos depósitos bancários, e era muito pouco desenvolvido. Em 1888 havia 0,043 agência bancária para cada 10 mil habitantes no país, um número considerado extremamente baixo. Tomando somente a capital este número se elevava para 0,443, o que também era considerado muito baixo. Como expressão deste estado de coisas, segundo um relato contemporâneo (The Economist, 23.12.1890): \"...era raro o uso de cheques, com hábito comum ali de reterem os indivíduos em seu poder largas quantias em vez de depositá-las em bancos. Os pequenos negociantes, os tavernistas, por exemplo, no Rio de Janeiro, apenas excepcionalmente depositavam nos estabelecimentos. Ordinarimente preferem ter consigo seu dinheiro até a época de pagamentos..., satisfazendo então os seus débitos com as somas acumuladas em casa no decurso de seis ou nove meses. O mesmo sucede com as classes que vivem de salários... os agricultores e outros habitantes do interior acumulam grandes somas, para satisfazer as suas necessidades; e esse dinheiro leva consigo, ao invés de ter aos bancos. A receita das alfândegas, em vez de se depositar em bancos, e por eles transmitir-se ao Rio de Janeiro, acumula-se em somas importantes, expedidas periodicamente pelos paqueques para a capital.\" a presença de crises de liquidez, e com crescente gravidade à medida que se aproxima o ano da Abolição, fornece uma indicação clara do impacto monetário da difusão do trabalho assalariado no campo. Isso se observa de forma clara a partir de meados dos anos 80. Já fins de 1883, de acordo com o ministro da Fazenda Rodrigues Pereira, \"o movimento das transações vinha sendo embaraçado pela falta de meio circulante, atribuída principalmente à migração de dinheiro para algumas praças do Norte, exigida pelas magníficas safras ali colhidas\" (RMF, 1884, p. 62). Nessa ocasião, o ministro propôs ainda: elevação da taxa de descontos, tabelas de juros muito altos, dificuldades de realizar negócios pela falta de numerário, penúria de moeda. No início da década de 80, o problema das novas demandas de moeda advindas do trabalho livre era constantemente mencionado, e argumentava-se nesse sentido que as demandas sazonais de crédito associadas às safras (de café, açúcar etc.) podiam agora se tornar muito mais fortes, e podiam ter sérias consequências no tocante à liquidez, caso não fossem implementados esquemas destinados a prover acomodação para essa elevação once and for all da procura de moeda. Esquemas nesse sentido, porém... Esta preocupante sucessão de crises resultou não só em tornar inoportuna a política monetária deflacionista do ministro da Fazenda Conselheiro Belizário, talvez o mais destacado expoente metalista de seu tempo; mas também em reforçar a impressão de que a lei de 1885 representava, apenas, um 'paliativo' e que era preciso buscar-se soluções mais efetivas e duradouras para os problemas monetários causados pela difusão do assalariamento no campo, o que implicava basicamente modificações drásticas na orientação da política monetária, ou mesmo uma verdadeira reforma nas instituições monetárias. Foi nesse contexto que surgiu o primeiro grande projeto de reforma monetária, apresentado ao Senado em junho de 1887. A apresentação desse projeto daria início a um período de ricas discussões sobre questões relativas à moeda, à taxa de câmbio e ao sistema monetário, um verdadeiro tour de force que resultaria, 17 meses depois — a 24 de novembro de 1888 — em uma lei de reforma bancária traduzindo um frágil compromisso entre posições e rendadeinconciláveis. Com efeito a necessidade de se expandir a oferta de moeda contrapunha-se à orientação conservadora dos sucessivos gabinetes imperiais empenhados em retirar a oferta de moeda do modo a restabelecer a adesão ao padrão ouro a paridade de 1846 — 27 pesos per mil-réis. O primeiro regulamento expressa perfeitamente essa inconsistência, tal como extensamente discutido em Franco (1983, cap. 2), pois se revelava impensável, de forma que em meados de 1889 a reforma monetária não havia alcançado um centímetro. Ao longo de 1888, todavia, a taxa de câmbio havia se apreciado até a tão perseguida paridade de 1846 e a havia permanecido desde então. Em função disso seria possível ao Gabinete Ouro Preto, o último do Império, estabelecer finalmente um compromisso entre os que propunham a expansão monetária e os que lutavam pela paridade de 1846: a emissão conversível.