Modiano - Terceiro Choque-1

Eduardo Modiano\n\nTERCEIRO CHOQUE x PRIMEIRO PACTO\n\nEduardo Modiano\n\n1. Introdução\n\nNo período 1985-88 seis países adotaram programas de \"choque\" no combate à inflação: Argentina, Israel, Bolívia, Peru, Brasil e México. A prática comum classificaria o \"choque\" como \"heterodoxo\" ou \"ortodoxo\" dependendo da inclusão ou não de um congelamento de preços e salários. De acordo com esta classificação tradicional apenas o plano boliviano seria considerado como \"choque ortodoxo\", dada a sua ênfase na redução do déficit público e no aperto da política monetária. Conforme demonstraremos em seguida, qualquer tentativa de classificar estes seis experimentos de estabilização segundo um único critério vai demonstrar-se inútil pois os \"choques\" diferenciam-se em termos de princípios, objetivos, formulação, implementação e resultados. De acordo com o critério selecionado resultam atributos distintos. Existem, porém, alguns denominadores comuns que podemos servir, dada para a concepção de programas de \"choque\" em quais países ou para nossa tentativa de estabilização no caso brasileiro. Antes, porém, de procurar tirar algumas ligeiras considerações destes experimentos, vale pena identificar suas características principais.\n\nO plano austral argentino de junho de 1985 pode ser entendido como um \"choque heterodoxo\" com um moderado ajuste fiscal e um forte aperto na política monetária. O Banco Central argentino ficou proibido de emitir moeda para financiar um déficit do governo: preços, salários e a taxa de câmbio foram congelados por tempo indeterminado; o que na prática significou novo mês. As tarifas públicas e os principais preços administrados foram reajustados na véspera do lançamento do programa. Ainda como parte do ajuste fiscal foi introduzido uma seqüência de \"pujanza forzada\" para as altas rendas. Apesar de alguns \"acidentes de percurso\" a inflação argentina caiu de 50% ao mês até 3-4% ao mês. Configurou-se ainda uma forte recuperação, pelos padrões argentinos, do nível de atividade econômica, os que resultou num crescimento do PIB de 5,7% em 1985. Uma característica importante a execução do Plano Austral é adoção de uma política de renda ativa. O governo argentino, através de permanentes negociações bipartitas com empresários e trabalhadores, denotou disposição para administrar os conflitos distributivos incertos no processo de reajustes de preços e salários.\n\n---------\n\n* Versão Preliminar - Novembro de 1988.\n* Professor Associado do Departamento de Economia. PUC/RJ. 2\n\nEduardo Modiano\n\nsalários. Entre 1985 e 1987 o Plano Austral foi reeditado a cada surto inflacionário. Diante da escalada inflacionária de 1988, por fim, o governo argentino recorreu a um pacto com os empresários: o Plano Primavera, que limitava os reajustes de preços. A taxa de inflação cedeu da faixa dos 20% ao mês para cerca de 10%ao mês.\n\nO Programa de Estabilização israelense de julho de 1985 pode ser caracterizado como um \"choque heterodoxo\" com forte ajuste fiscal e rigidez na política monetária. O congelamento dos preços, dos salários e da taxa de câmbio foi implementado sob a forma de trilhas renegociadas periodicamente entre governos, empresários e trabalhadores, os chamados \"pactos sociais\" ou resultados tripartites, que constituem até então uma peculiaridade das ações estabelecendo regras facilitando a execução de rendas ativas, que minimizam o papel da negociação da solução dos conflitos distributivos. Concomitantemente com a introdução dos programas de estabilização, os preços administrados pelo governo e a taxa de câmbio. Além de reaninhamento das tarifas públicas, o ajuste fiscal israelense foi um extenso e gradual de função pública. Mas primeiro no israel foi intensificado-se para a faixa de 6 no mês. Num primeiro momento verificou-se um aumento no emprego da ordem de 1% e uma queda do poder de compra dos salários de cerca de 10%. Seis meses após já haviam recuperado os níveis pré-choque. 3\n\nEduardo Modiano\n\nO Plano Inti peruano de agosto de 1985 distinguiu-se dos outros \"choques heterodoxos\" pela ênfase dada ao ajuste externo e redistribuição da renda para o setor rural. Paralelamente ao lançamento do programa de estabilização o governo anunciou a limitação do pagamento dos juros da dívida externa a um percentual da receita de exportações. Apesar da correção das tarifas públicas, o ajuste fiscal foi consideravelmente mais tímido do que aquele proposto nos programas argentino e israelense. O congelamento dos preços e salários e da taxa de câmbio foi frequentemente revisto. A inflação caiu de 10% ao mês para 5% ao mês, retornando logo em seguida uma tendência ascendente, aumentando com características explosivas. A política de rendas do governo encontrou dificuldades em conter o conflito distributivo, que o próprio programa de estabilização exacerbou. A inércia trazida da economia peruana resultou num crescimento do PIB de 8,5% em 1986.\n\nO Pacto de Solidariedade Econômica mexicano de dezembro de 1987 configura a mais recente iniciativa de estabilização em economista, o programa conta elementos ortodoxos e heterodoxos. Da ótica ortodoxa visa aumentar a superávit primário do governo exclui juros da dívida externa e do crescimento do PIB agregado monetário. Além disso, a disciplina dos preços internos será estimulada além das tarifas externas, através da redução acelerada das tarifas governamentais. Os componentes heterodoxos e a introdução de um esquema de indexação com base na inflação esperada para os seguintes. No início de 1988 a inflação esperada para os seguinte, No início de 1988 a inflação as expectativas em torno da administração dos resultados. Eduardo Modiano\n\n4\n\nreúna para acertar as taxas de reajuste para a taxa de câmbio, os preços públicos e os salários, que podem ou não ficar congelados em relação aos níveis de mês anterior. Uma cesta básica de consumo foi selecionada para nortear as negociações mensais a partir de março de 1988. Embora qualquer avaliação do programa ainda seja prematura, a taxa mensal de inflação caiu de 15,5% em janeiro para menos de 4% a partir de março de 1988.\n\n2. Lições dos Programas de Estabilização\n\nA primeira lição que se depende dos resultados alcançados por estes seis \"cheques\" recentes é que foi perfeitamente possível desenhar um programa de estabilização que produziu rápida e significativa queda das taxas de inflação em recursos uma forte recessão. A ação coordenada da política de rendas com as políticas monetária e fiscal pode reduzir consideravelmente os custos da desinflação, em termos dos níveis de produção e emprego. O \"cheque ortodoxo\" boliviano produz resultados similares, em termos de queda da inflação, aquele observado na Argentina, em Israel e nos primeiros meses do Cruzado, a um custo muito maior em termos de desemprego e queda do salário real.\n\nA segunda lição é que as condições iniciais, em termos de preços e salários são extremamente importantes para determinar o sucesso da primeira fase do congelamento, e, consequentemente, o sucesso do programa de estabilização. Destacamos o congelamento com preços muito \"errados\" ou geradores de uma forte redistribuição da renda, sem o respaldo de um \"pacto social\", tal como nos planos peruano e brasileiro, pode cortar a primeira fase do programa e assegurar a credibilidade na estabilização ao requerer ajustes posteriormente muito bruscos. Não por outro motivo que o congelamento de preços peruano foi revisto logo dois meses depois, que o programa de estabilização Israelense foi precedido pelo fracasso de dois outros pactos e que o governo argentino, na vigência do Plano Austral, já determinaro vários congelamentos de preços e salários. Também não é por outro motivo que já em meados de 1986 clamava-se no Brasil por um \"segundo choque\" que, além de corrigir o desequilíbrio de contas do governo, eliminasse algumas distorções vividas do primeiro congelamento. A hesitação do governo brasileiro em abrir mão do primeiro congelantes foi em grande parte responsável pela violência dos reajustes de preços que se seguiram ao Cruzado II de novembro de 1986.\n\nA terceira lição é que \"justiça fiscal\" deve ser parte integrante de um programa de estabilização heterodoxa. O bem sucedido programa israelense promoveu, coincidentemente com o congelamento de preços e salários, substancial redução do déficit público. O Programa israelense e o Plano Austral argentino, que alcançou considerável sucesso a curto prazo, e mais recentemente o Pacto de Solidariedade mexicano, incorporaram em maior ou menor escala: aumentos das tarifas públicas; reduções de subsídios; novos impostos; e até mesnos cortes no funcionalismo. Não pode haver estabilização permanente na presença de um grave desequilíbrio fiscal. Mais cedo ou mais tarde a pressão inflacionária se manifesta. É claro que, entre os mais fortes ajustes fiscais boliviano e israelense e a inexistência do ajuste fiscal brasileiro no Plano Cruzado, existe uma escolha. Quanto maior os ajustes fiscais contratados, o impacto expressivo da queda abrupta da inflação, em nome mais lenta transferência da economia. Os \"choques heterodoxos\" demonstraram ter um efeito expansionista a curto prazo sobre o nível de atividade econômica, atuando pelo \"efeito-riqueza\" quanto pela transferência de renda para setores econômicos com elevada propensão a consumir.\n\nA quarta lição demonstra a relevância das políticas do controle de demanda, monetária e fiscal, na condução do programa de estabilização. Neste caso, a ação fiscal e indicial, mesmo que inicialmente, não pode deixar de considerar a interação entre os vários agentes da política monetária, fiscal e crucial para exibir os instrumentos especulativos e impulsos assistam que vão além do crescimento.\n\nPor este motivo as políticas de demanda talvez sejam as mais relevantes, dentre todos os países que fizeram o upload heterodoxa, no Plano Cruzado brasileiro, exatamente onde não foram acionadas.\n\nA quinta lição refere-se a importância do vigor do setor externo da economia. A necessidade de operar grandes transferências de recursos reais para o exterior exacerbava o conflito distributivo interno, o que pode representar uma ameaça à estabilização. Nesta direção o Plano Inti peruano determine uma limitação aos pagamentos dos juros da dívida externa. A Argentina, concomitantemente com o lançamento do Plano Austral, emissou um acordo com o FMI. Israel garantiu substancial ajuda financeira norte-americana por ocasião do anúncio do programa de estabilização. A Bolívia havia suspendido os pagamentos dos encargos de sua dívida externa. E, finalmente, o México lançou seu programa de estabilização quando suas reservas cambiais alcançaram o nível recorde de 10% do PIB. Além disso, todos estes países se pronunciaram câmbiais na véspera ou em conjunto com o congelamento de preços. O diagnóstico brasileiro sugeria que estas medidas não eram imprescindíveis seu sucesso do Plano Cruzado, pois o país dispunha de elevadas reservas cambiais e geração superávits na balança comercial que cobriam os encargos da dívida externa. Verificou-se posteriormente que esta avaliação foi equivocada. O país tinha sido externo suficiente para enfrentar um plano moderado, tal como o argentino ou o israelense, mas não teve fôlego para suportar a execução do Plano Cruzado.\n\nA sexta e última lição ensina que as políticas de renda devem permanecer ativas durante toda a vigência do programa de estabilização. Sua importância aumenta por conta da flexibilização dos preços e salários, quando se torna necessário administrar cuidadosamente o conflito distributivo interno. Nos dois \"choques heterodoxos\" de menor sucesso, Argentina e Israel, a política de rendas cumpriu papel crucial. Em Israel a política de rendas resultou de negociações tripartites entre governo, empresários e trabalhadores agrupados sob os \"pactos sociais\". Na Argentina a política de rendas foi conduzida pelo governo através de negociações tripartites com empresários e trabalhadores através do \"pactos de solidariedade\", facilitando pela existência de um perfil político.\n\nOs preços abrupto, aliado à plena e imediata redirecionamento da economia, que caracterizou o governo brasileiro do Plano Cruzado, não se verificou em nenhum outro país. O aproveitamento de curto prazo permiti que a mesma não se sentisse com uma explosão inflacionária.\n\n3. Diagnóstico Atual da Inflação Brasileira\n\nO Plano Bresser brasileiro de 12 de junho de 1987 parecia incorporar as principais lições que podiam ser extraídas dos experimentos de estabilizações heterodoxas recentes. Em primeiro lugar, reconhecia que a combinação do congelamento de preços e salários com o controle da demanda agregada poderia produzir uma rápida queda da inflação a um custo muito menor em termos de recessão e desemprego do que a alternativa de um tratamento puramente ortodoxo. Em segundo lugar, buscava um ajuste fiscal, de tal forma a minimizar as pressões inflacionárias exercidas por um déficit público desconfortável. Em terceiro lugar, a adição ao ajuste fiscal inicial, anunciava a adoção de políticas monetárias e fiscais ativas para contrabalançar eventuais pressões da demanda em investimentos especulativos. Ao quarto lugar, identificava a restrição externa da economia como importante elemento para uma estabilização duradoura. Finalmente, diante da dificuldade em compor um pacto social, abstraía-se promover, ao lançar do programa de estabilização, uma redistribuição explodida da renda em favor dos salários.\n\nA principal lição não observada pelo Plano Bresser seria, então, aquela que demonstrou que os experimentos de estabilização mais bem sucedidos implementaram desde seu lançamento uma de preços se limitariam a 25% diante de uma URP próxima de 26%. Questões mais cruciais tais como a mudança da política salarial vigente, baseada na URP, e a revisão de outras regras de indexação da economia foram relevantes para uma segunda fase, que se iniciaria a partir de janeiro.\n\nEmbora tímido em termos das metas inflacionárias, relativamente próximas do status-quo, o pacto social constituiu uma iniciativa louvável em termos de programa de estabilização. No curto prazo seu principal mérito consistiria em afastar temporariamente o risco da hiperinflação, e, assim, ampliar a representatividade e legitimidade dos negociadores para as etapas posteriores. No médio prazo o pacto social poderá resgatar uma desindexação mais abrangente e, consequentemente, mais profunda da economia brasileira.\n\n4. Oposição Atual à Desinflação\n\nNão pairam dúvidas de que a sociedade brasileira assistirá em breve a uma nova tentativa de desindexação generalizada da economia. Poucos acreditam que uma inflação prévia de 30% ao mês possa ser debelada apenas pela ação de políticas fiscais e fiscais, sobretudo se considerarmos que as regras atuais de indexação, a magnitude e a duração do recessão, que resultariam numa queda perceptível da inflação, seriam socialmente insuportáveis. Conforme discutido acima, o pacto social recente não tem como meta reduzir significativamente a inflação, mas tão somente estabilizá-la.\n\nAssim, em algum momento, será preciso romper a inércia da inflação, suspendendo ou substituindo os mecanismos de realimentação existentes e tentativamente, iniciar uma nova destruição inflacionária, estourando o contador. A nova desindexação deverá contar, basicamente, de um alongamento dos prazos de reajustes para preços e salários. As dívidas que restam estão mais no forçamento da desindexação: com congelamento ou com liberalização, com nova moeda ou sob o cruzado; abrupta ou gradual; acordada ou imposta.\n\n4.1. Congelamento de Preços e Salários\n\nApesar do fracasso recente dos Planos Cruzado e Bresser, o congelamento de preços e salários se apresenta frequentemente como uma opção de combate à inflação. É sabido que o congelamento de preços e salários em níveis incompatíveis com o equilíbrio de médio e longo prazo da economia, gera resultados adversos a penas a curto prazo. Um congelamento de preços e salários é tão mais bem sucedido quanto mais próxima a economia se encontrar do