Direito Constitucional 6

DIREITO CONSTITUCIONAL - TRE/RJ\nTeoria e Questões\nAula 06 - Profª Nádia / Prof. Ricardo Vale\n\nAULA 06\nPROCESSO LEGISLATIVO\n\nSumário\nProcesso Legislativo ............................................................................................. 2\n1 - Introdução: ...................................................................................................... 2\n2 - O Processo Legislativo Constitucional: .................................................... 3\n3 - Controle judicial preventivo de constitucionalidade: ............................... 5\n4 - Procedimentos Legislativos: .......................................................................... 6\n4.1 - Procedimento legislativo comum: .......................................................... 7\n4.2 - Procedimentos legislativos especiais: ................................................. 33\n5 - Processo Legislativo Orçamentário: ......................................................... 49\n6 - Processo Legislativo nos Estados-membros: ...... .................................. 54\nQuestões Comentadas ...................................................................................... 55\nLista de Questões ............................................................................................... 70\nGabarito .............................................................................................................. 78\n\nPara tirar dúvidas e ter acesso a dicas e conteúdos gratuitos, acesse nossas redes sociais:\n\nFacebook do Prof. Ricardo Vale:\nhttps://www.facebook.com/profricardovale\n\nFacebook da Profª. 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Do ponto de vista jurídico, é o conjunto de disposições que regula o procedimento a ser observado pelos órgãos responsáveis pela produção das espécies normativas primárias; do ponto de vista sociológico, são os fatores reais de poder que impulsionam a atividade legislante.1\n\nPara Marcelo Cattoni, o processo legislativo é o núcleo central do regime constitucional no Estado democrático de direito. É ele que permite a construção do Direito, que é o elemento essencial do estado de direito pluralista em que vivemos. Nesse contexto, para o processo legislativo existir enquanto mecanismo de garantia, no processo de produção das normas, a participação dos que por elas serão afetados, em respeito mesmo ao princípio constitucional do contraditório.2\n\nO processo legislativo, embora seja considerado o núcleo central do regime constitucional, não é uma cláusula pétrea da Constituição. Assim, suas regras podem, sim, ser alteradas por meio de emenda constitucional. Ressalte-se, inclusive, que o regime jurídico das medidas provisórias já foi alterado por emenda constitucional.\n\n1 MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional, 9ª edição. São Paulo Editora Atlas: 2010, pp. 1082-1083.\n2 In: CANOTILHO, J.J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lenio Luiz. Comentários à Constituição do Brasil. Ed. Saraiva, São Paulo: 2013, pp. 1119-1121.\n\nwww.estrategiaaconcursos.com.br\n2 de 78 DIREITO CONSTITUCIONAL - TRE/RJ\nTeoria e Questões\nAula 06 - Profª Nádia / Prof. Ricardo Vale\n\n2- O Processo Legislativo Constitucional:\n\nÉ possível falar da existência de um \"processo legislativo regimental\", com regras bem detalhadas e específicas de cada Casa Legislativa, previstas nos respectivos Regimentos Internos. O estudo do processo legislativo regimental é tarefa extremamente árdua e complexa, que não é objeto dessa aula.\n\nO foco de nossa atenção está no chamado processo legislativo constitucional, que consiste no conjunto coordenado de disposições constitucionais cuja finalidade é a elaboração dos atos normativos primários relacionados no art. 59, CF/88.\n\nArt. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:\n\nI - emendas à Constituição;\nII - leis complementares;\nIII - leis ordinárias;\nIV - leis delegadas;\nV - medidas provisórias;\nVI - decretos legislativos;\nVII - resoluções.\n\nParágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.\n\nO objeto do processo legislativo é, portanto, a elaboração de emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. Todas essas são espécies normativas primárias, que reiteram sua validade diretamente do texto constitucional. Há alguns autores, como, por exemplo, o Prof. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, que consideram que as emendas constitucionais, por serem obra do Poder Constituinte, estão fora do escopo do processo legislativo. Não é esse, todavia, o entendimento que veio prevalecer; por terem sido expressamente relacionadas no art. 59, a edição de emendas constitucionais é objeto do processo legislativo.\n\nExistem algumas espécies normativas que, apesar de serem primárias, estão fora do escopo do processo legislativo. É o caso dos decretos autonômos e\n\nwww.estrategiaaconcursos.com.br\n3 de 78 dos regimentos dos tribunais, que são atos normativos primários, mas que não são objeto do processo legislativo. Os atos normativos secundários, como os decretos regulamentares, também não são objeto do processo legislativo.\n\nO desrespeito às regras do processo legislativo constitucional resulta em inconstitucionalidade formal (ou nomodinâmica) da norma. Suponha, por exemplo, que o deputado federal apresente projeto de lei cuja iniciativa privativa é do Presidente da República. A lei aprovada, inclusive, sancionada pelo Presidente. Considerando-se que houve um vício de iniciativa (o projeto de lei só poderia ter sido apresentado pelo Presidente), tem-se, nesse caso, uma inconstitucionalidade formal ou nomodinâmica. Trata-se de vício insanável, o que poderá levar à declaração de inconstitucionalidade da norma pelo STF.\n\nFazemos questão de mencionar, nesse ponto, um dos princípios mais importantes do processo legislativo constitucional: o princípio da não convalidação das nulidades. Decree o fato de que a sanção presidencial não convalido o vício de iniciativa, tampouco o vício de emenda. O devido processo legislativo dever ser respeitado e os vícios que nele ocorrem não são eliminados pelo ato de sanção, nem podem ser convalidados por qualquer outro procedimento.\n\nOutro importante princípio do processo legislativo constitucional é o princípio da simetria. Esse princípio impõe que as regras básicas do processo legislativo estabelecidas pela CF/88 são observações obrigatórias nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios. Dessa forma, se o Presidente da República tem iniciativa privada de projeto de lei que trate do regime jurídico dos servidores públicos federais, por uma questão de simetria, projeto de lei que versa sobre regime jurídico dos servidores públicos estaduais é da iniciativa privativa do Governador.\n\nPodemos classificar o processo legislativo da seguinte maneira:\n\na) Quanto às formas de organização política: divide-se em quatro espécies:\n\n- Autocrático: caracteriza-se por ser expressão do próprio governante, que se atribui a competência de editar leis, em detrimento da participação dos cidadãos, seja esta direta ou indireta.\n\n- Direto: caracteriza-se por ser discutido e votado pelo próprio povo, diretamente.\n\n- Semidireto: é aquele que exige concordância do eleitorado, por meio de referendo popular, para se concretizar. - Indireto ou representativo: é aquele em que o povo elege seus representantes, que recebem poderes para decidir sobre assuntos de competência constitucional.\n\nb) Quanto à sequência das fases procedimentais: divide-se em duas espécies.\n\n- Comum: destina-se à elaboração das leis ordinárias. Mais à frente, veremos que o processo legislativo como um subtipo, que não nos interessam ainda nesse momento.\n\n- Especial: é aquele utilizado para a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos, resoluções e leis financeiras (lei de plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias, leis complementares anuais e abertura de créditos adicionais).\n\nComentários:\n\nOs decretos presidenciais não são objeto do \"processo legislativo\".\n\n3- Controle judicial preventivo de constitucionalidade:\n\nO controle de constitucionalidade pode ser repressivo ou preventivo.\n\nO controle será repressivo quando incidir sobre a norma pronta e acabada, expurgando-a do ordenamento jurídico por ser incompatível com a Constituição. O controle repressivo de constitucionalidade é feito por qualquer tribunal do País (diante de casos concretos) ou pelo STF (no controle abstrato da norma, ao apreciar uma Ação Direta de Inconstitucionalidade ou uma Ação Declaratória de Constitucionalidade). Conforme já assinalamos, o desrespeito ao processo legislativo constitucional implica em vício insanável da norma, que, portanto, padecerá de inconstitucionalidade formal ou nomodinâmica. Assim, uma lei que seja promulgada e publicada sem que tenham sido respeitados todas as suas formalidades, poderá ser declarada inconstitucional pelo STF, caso este seja provocado por um dos legitimados do art. 103, CF/88.3 Teremos, nessa hipótese, um controle repressivo exercido pelo Poder Judiciário.\n\nTodavia, também é possível o controle preventivo pelo Poder Judiciário. Esse controle não incidirá sobre a norma, mas sobre o processo legislativo em si. Ele será viabilizado mediante a impetração de mandado de segurança por congressista no STF. Há um direito líquido e certo de congressista sendo violado, de o ser devido processo legislativo respeitado.\n\nCabe destacar que não se admite o controle judicial do processo legislativo mediante ação direta de inconstitucionalidade, pois o ajuizamento desta pressupõe uma norma pronta e acabada, já publicada e inserida no ordenamento jurídico. O meio hábil para se fazer esse controle é o mandado de segurança, que viabilizará o controle pelo Poder Judiciário.\n\nSomente poderão impetrar mandado de segurança os congressistas da Casa Legislativa em que este esteja tramitando a proposta. Se o projeto de lei ou emenda constitucional estiver tramitando no Senado Federal, apenas os Senadores poderão impetrar mandado de segurança; ao passo que na Câmara, os deputandos poderão fazê-lo.\n\nA competência originária para apreciar o mandado de segurança que visa invalidar o processo legislativo é do STF, órgão responsável por apreciar os atos emanados do Congresso Nacional, suas Casas e componentes.\n\n4- Procedimentos Legislativos:\n\nÉ importante distinguirmos processo legislativo de procedimento legislativo. O processo legislativo é o mecanismo por meio do qual são elaboradas as normas jurídicas do art. 59, CF/88. Por sua vez, procedimento legislativo é a sucessão de atos necessários para a elaboração das normas do art. 59, CF/88; em outras palavras, procedimento é o trâmite para a produção de cada ato normativo primário. Os procedimentos legislativos podem ser classificados em:\n\na) Procedimento legislativo comum: destinado à elaboração de leis ordinárias.\n\nb) Procedimento legislativo especial: destinado à elaboração das outras espécies normativas primárias (leis complementares, leis delegadas, medidas provisórias, emendas constitucionais, decretos legislativos, resoluções).\n\n4.1 - Procedimento legislativo comum:\nO procedimento legislativo comum é o destinado à elaboração de leis ordinárias. Ele se subdivide nos seguintes tipos:\n\na) Procedimento legislativo ordinário: consiste no procedimento mais completo, em que não há prazos definidos para o encerramento das fases de discussão (deliberação) e votação. Devido à não imposição de prazos, é o procedimento que permite estudo mais aprofundado sobre as matérias objeto do projeto de lei.\n\nb) Procedimento legislativo sumário: possui as mesmas fases do procedimento legislativo ordinário, mas há imposição de prazo para a sua conclusão nas fases de discussão (deliberação) e votação.\n\nc) Procedimento legislativo abreviado: é o procedimento que se aplica a projetos de lei que, na forma dos regimentos internos das Casas Legislativas, dispensam a discussão e votação em Plenário. Assim, por meio desse procedimento legislativo, teremos projetos de lei aprovados diretamente pelas Comissões, sem necessidade de irem a Plenário.\n\nVamos, a seguir, tratar em detalhes de cada um desses procedimentos legislativos.\n\n4.1.1 - Procedimento legislativo ordinário:\nConforme já afirmamos, o procedimento legislativo ordinário é o mais completo, no qual não há qualquer imposição de prazos para encerramento das fases de discussão (deliberação) e votação. É, por isso, o procedimento mais demorado, havendo a possibilidade de se aprofundar no exame do projeto de lei. O processo legislativo ordinário apresenta três fases: i) fase introdutória; ii) fase constitutiva e iii) fase complementar.\n\nA fase introdutória compreende a iniciativa de lei. Diz respeito à apresentação do projeto de lei ao Congresso Nacional.\n\nA fase constitutiva, por sua vez, abrange: i) a deliberação sobre o projeto de lei; ii) a votação do projeto de lei e; iii) a manifestação do Chefe do Executivo (sanção ou veto). Se for o caso, haverá, ainda, a apreciação do veto presidencial pelo Poder Legislativo.\n\nA fase complementar abrange a promulgação e a publicação de lei.\n\n4.1.1.1 - Fase Introdutória: Iniciativa:\nO processo legislativo é instaurado por meio da apresentação de projeto de lei por um dos legitimados a fazê-lo. A iniciativa da lei é, portanto, o primeiro passo do processo legislativo; em outras palavras, é o ato descentralizado (deflagra) o processo legislativo.\n\nE quem são legitimados para apresentar projeto de lei?\n\nA resposta está no art. 61, CF/88:\n\nArt. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos.\n\nComo se vê, o rol de legitimados a apresentar projeto de lei é relativamente extenso, compreendendo autoridades dos três Poderes da República. Percebe-se que a iniciativa de lei pode ser parlamentar (quando o projeto é apresentado por membro ou Comissão das Casas Legislativas) ou extraparlementar. c) Ao Supremo Tribunal Federal;\n\nd) Aos Tribunais Superiores;\ne) Ao Procurador-Geral da República;\nf) Aos cidadãos.\n\nEsse rol de legitimados não é taxativo, pois não menciona o Tribunal de Contas da União e a Defensoria Pública, que também podem apresentar projetos de lei sobre determinadas matérias.\n\nÉ importante destacar que aquele que apresenta projeto de lei pode solicitar sua retirada. Entretanto, para ter validade, o pedido necessitará do deferimento das Casas Legislativas, de acordo com as regras regimentais.\n\nA iniciativa pode ser classificada em 3 (três) tipos: privativa (exclusiva ou reservada), geral (comum ou concorrente), popular.\n\n4.1.1.1.1 - Iniciativa privativa (exclusiva ou reservada):\nÉ a que existe quando apenas determinados órgãos ou agentes políticos gozam do poder para propor leis sobre uma matéria específica. É o caso da iniciativa privativa do Chefe do Estado ao Supremo Tribunal Federal por lei complementar sobre o Estatuto da Magistratura (CF/88, art. 93). Outro exemplo é a previsão de que compete ao Presidente da República a iniciativa de projeto de lei sobre regime jurídico dos servidores públicos federais. É relevante enfatizar que não se admite delegação da iniciativa privativa atribuída pela Constituição.\n\nDevido ao princípio da separação de poderes, o Poder Legislativo não pode fixar prazo para que o detentor da iniciativa reservada apresente projeto de lei sobre determinada matéria, ressalvados os casos em que o prazo for definido pela própria Constituição. Com base no mesmo fundamento, também não cabe ao Judiciário obrigar órgão ou autoridade de outro Poder a exercer tal iniciativa. Entretanto, devido à previsão expressa da Constituição, pode o Poder Judiciário, por meio de mandado de injunção ou ação direta de inconstitucionalidade por omissão, reconhecer a mora do detentor da iniciativa reservada e, em consequência disso, declarar a inconstitucionalidade de sua inércia. DIREITO CONSTITUCIONAL - TRE/RJ\nTeoria e Questões\nAula 06 - Profª Nádia / Prof. Ricardo Vale\na) Iniciativa privativa do Presidente da República:\nAs matérias da iniciativa privativa do Presidente da República estão elencadas no art. 61, §1º, CF/88. As leis que tratam das matérias relacionadas nesse dispositivo constitucional somente podem ser objeto de projeto apresentado pelo Presidente da República, sob pena de nulidade.\nDestaca-se que, em virtude do princípio da simetria, essas matérias, na órbita estadual e municipal, serão a iniciativa privativa do Governador e Prefeito, respectivamente. Como exemplo, lei que versa sobre o regime jurídico dos servidores públicos estaduais é de iniciativa privativa do Governador.\nSegundo o STF, o art. 61, §1º, CF/88, e o observância obrigatória para os Estados-membros, que disciplinaram o processo legislativo ordinário em suas respectivas Constituições, não podem se afastar desse modelo, sob pena de nulidade da lei¹.\nAlém disso, tais matérias não podem ser exaustivamente tratadas na Constituição Estadual e na Lei Orgânica de município ou do Distrito Federal, sob pena de invadir a iniciativa privativa do chefe de Executivo. Nesse sentido, atende a Corte que a \"lei institucional a norma de Constituição Estado-membro que disponha sobre valor da remuneração de servidores públicos\". Segundo o STF essa é a matéria de projeto de lei que deve ser encaminhado ao Poder Executivo local. Há, portanto, flagrante inconstitucionalidade formal (ou nomodinâmica).\n§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:\nI - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;\nII - disponham sobre:\na) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;\nb) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;\nc) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento