Teoria Econômica da Política Ambiental - Comando Controle Imposto de Pigou e Mercado de Cotas

Nota de aula 2 Teoria econômica da política ambiental comandoecontrole imposto de Pigou e mercado de cotas 1 Introdução à teoria da política ambiental Objetivo O objetivo da política ambiental é promover o nível socialmente ótimo de impacto ambiental quando falhas d e mercado impedirem que tal nível prevaleça Falha de mercado Como visto na parte anterior do curso em relação ao impacto ambiental uma falha de mercado específica externalidade é a regra e não a exceção Com isso a regulação governamental tende a desempenhar relevante papel na prática Papel do governo A questão aqui é como o papel do governo deve ser planejado o que não é simples A teoria econômica mostra que existem apenas dois arranjos institucionais capazes de alocar recursos eficientemente o mercado e um planejador central benevolente o último correspondendo à noção de decisão integrada ou centralizada Este último o qual não deve ser confundido com o governo muitas vezes não tem paralelo na realidade Por exemplo a fusão de empresas é uma decisão tomada em função de diversos aspectos alguns deles corporativos sendo o fato de uma das empresas gerar externalidade para as outras apenas um dos aspectos relevantes Definição de governo segundo a ciência econômica O governo é a instituição responsável por zelar pelo bemestar social O que compreende a intervenção em mercados quando estes não operam de maneira eficiente Outra definição possível é a de que o governo é um conjunto de diversos indivíduos que realizam múltiplas atividades as quais se combinam para gerar bens e serviços públicos O que tornaria o governo semelhante a uma firma Na prática p orém os servidores públicos também buscam poder e para isso formam coalizões A política pública real é portanto uma atividade regida por objetivos técnic o s e polític o s e é este segundo elemento que mais preocupa os economistas pois contribui para gerar alocações ineficientes uma coalização considera apenas seu próprio interesse e não o interesse do público geral No entanto não há saída sem governo pois o mercado não pode conduzir a sociedade à alocação ótima sob externalidade Então pragmaticamente o que se deve fazer é prescrever receitas a serem seguidas pelo governo que conduzam a sociedade à alocação correta Essas receitas serão chamadas de instrumentos de política pública Como funcionam os instrumentos de política Os instrumentos de política pública ambiental funcionam mudando o comportamento de consumidores e firmas A mudança visada no caso específico de política pública ambiental é a internalização de externalidades Tratase de estimular cada tomador de decisão a levar em conta ao menos parcialmente consequências de suas decisões que vão além de seus interesses individuai s Tipos de instrumentos de política Existem duas categorias amplas de instrumentos de política pública ambiental comando e controle e instrumentos de mercado ou instrumentos de incentivo econômico As duas categorias diferem em i a maneira como procuram alterar o comport amento de indivíduos e empresas e ii o grau de liberdade de escolha permitido a indivíduos e empresas Comandoecontrole Os instrumentos de comandoecontrole se apoiam n o tripé restrição fiscalização sanção O primeiro componente de tais instrumentos é um limite quantitativo a o impacto ambiental como por exemplo um padrão de qualidade do ar 50 microgramas de material particulado por metro cúbico na média diária O segundo componente é a especificação de como monitorar indivíduos e empresas dispositivos de medição são instalados em determinados locais das cidades O terceiro componente é a punição aplicada à violação d o limite multa proporcional à poluição excedente ou ação penal Uma característica principal do comando e controle é a de que o limite correspondente ao primeiro componente diz respeito ao tomador individual de decisão restringido pois a quantidade de impacto gerada por cada consumidor e por cada empresa Baumol e Oates 1988 Mercado Os instrumentos de mercado se apoiam no binô mio preçoliberdade de escolha Geralmente agem por meio da precificação ou seja procuram tornar ações geradoras de externalidades negativas mais custosas e ações gerador a s de externalidades positivas mais rentáveis Um detalhe crucial que distingue do comandoecontrole é a maior liberdade de escolha permitida aos tomadores E isso pois não há racionamento na escala individual ie não é imposto limite à quantidades controladas pelos indivíduos mas pode haver limite à quantidade social agregada 2 Níveis privad amente e social mente ótimos de poluiç ão 2 1 Nível socialmente ótimo Para compreender os instrumentos de política ambiental é preciso adotar um novo diagrama Este deve retratar os níveis possíveis de i externalidade ii dano causado pela externalidade e iii custo a ser pago para reduzir o nível de externalidade Considerase o dano pois é o que de fato importa para a sociedade e não o grau em que a externalidade se manifesta per se por exemplo mais importante do que o nível de poluição na atmosfera é a perda de bemestar causada pela poluição os dois não são a mesma coisa pois nem toda a poluição atmosférica prejudica os indivíduos Considerase o custo pois reduzir o nível de externalidade é uma atividade em si a qual requer fatores de produção escassos que poderiam ser utilizados alternativamente n a produção de bens de consumo por exemplo Há três principais providências para reduzir o nível de uma externalidade ambiental negativa Introdução de métodos endofpipe topo da chaminé E sses não atuam diretamente sobre a causa ou fonte da externalidade mas sim sobre a externalidade em si Capturam a perturbação ambiental depois dela ter sido gerada mas antes de ser introduzida no ambiente É o caso dos filtros de chaminés industriais e da captura e armazenamento de gases de efeito estufa por processos produtivos carbon capture and storage CCS Mudança tecnológica Ataca a raiz do problema impedindo a geração da perturbação ambiental G eralmente compreende a substituição de máquinas equipamentos e veículos por versões novas e capazes de prestar serviços mediante menor geração de externalidade Para isso é preciso retirar fatores de produção de seus usos correntes alocandoos para pesquisa desenvolvimento inovação e difusão PDID Um exemplo é a substituição de altosfornos siderúrgicos consumidores de carvão mineral por altosfornos consumidores de carvão vegetal Redução da produção e do consumo Tratase de r eduz ir a quantidade de perturbação ambiental gerada por atividade econômica a partir da redução da intensidade da última Esta é uma possibilidade teórica a qual soa na escala macroeconômica como um desaquecimento verde daí por que se trata provavelmente da alternativa com maior custo social Na escala microeconômica ela talvez seja eficiente se direcionada a produtos com intolerável impacto ambiental como tintas contendo chumbo em sua composição altamente tóxicas Parece mais razoável esperar que alguma combinação destas três providências prevaleça na prática como alguns autores têm previsto que vai ser o caso no combate a o aquecimento global De qualquer maneira chegase ao resultado de que pode haver um trade off entre controle de uma externalidade e bemestar social o que é tão mais provável quanto menor for o nível em que se deseja manter a externalidade sob controle Daí a necessidade de pensar no custo social de redução da externalidade ou custo de abatimento como é mais comum na literatura ver Chimelli 2011 Mickitrick 1999 O discutido ainda não é suficiente para montar o diagrama É preciso fazer hipóteses quanto a como o dano e o custo variam com o nível de externalidade Quanto ao primeiro é comum assumir uma relação crescente de forma que quanto maior é o nível de externalidade maior é o dano causado por um aumento adicional da externalidade O dano aumenta pois mais do que proporcionalmente com o nível de externalidade O que está por trás desta hipótese é a noção de utilidade marginal decrescente ie a ideia de que o bemestar proporcionado por um bem de consumo aumenta com o número de unidades consumidas mas isso ocorre de maneira a que quanto mais unidades se consome meno r prazer se pode obter de uma unidade adicional O que significa que o valor de uma unidade adicional de bem medido em termos do prazer que ela proporciona é tão menor quanto menos escasso for o bem Quanto mais se tem do bem menos escasso ele é e pois menor o valor subjetivo ou satisfação psíquica associados a uma unidade adicional O mesmo princípio pode ser aplicado ao ar puro quanto menos escasso for o ar puro maior o bem estar proporcionado por uma unidade adicional de tal bem Ocorre que escassez de ar puro é equivalente à abundância de ar impuro ie ao excesso de poluição Em um subúrbio altamente saturado de poluição uma unidade adicional de ar puro proporciona maior bemestar do que poderia proporcionar no Parque Estadual da Serra do Mar PESM uma reserva ecológica de Mata Atlântica em que o ar puro é consideravelmente mais abundante Colocando de outra maneira uma unidade adicional de poluição causaria maior perda de bemestar humano ou dano social para os habitantes do subúrbio do que para os habitantes do PESM Outro exemplo ainda é o referente ao incômodo ou estresse causado pelo trabalho Um aumento de uma hora de uma jornada de trabalho de doze horas diárias tende a causar maior estresse adicional do que o aumento de uma hora de uma jornada de seis horas Quem trabalha doze horas está mais sobrecarregado do que quem trabalha seis horas e portanto qualquer aumento da jornada tende a elevar mais o nível de estresse no primeiro caso Uma externalidade negativa assim como o trabalho exercem uma influência sobre o bemestar que é oposta àquela exercida pelos bens de consumo e pelo lazer Quanto maior é a quantidade dos últimos absorvida por um indivíduo maior é o bemestar dele Daí porque a palavra bem é utilizada Porém quanto maior for a quantidade de externalidade negativa poluição por exemplo e maior o número de horas trabalhadas menor é bemestar individual E portanto externalidade negativa e trabalho são males Entendendo o dano causado por uma externalidade negativa exatamente como a perda de bemestar que o aumento dela proporciona mais externalidade significa uma perda de bemestar cada vez maior Consequentemente mais externalidade significa um dano cada vez maior O gráfico abaixo ilustra de acordo com o exposto a curva de dano social marginal DSMg ou simplesmente Dx Tratase do aumento do dano provocado por um aumento muito pequeno infinitesimal do nível de externalidade este indicado por x Quanto ao custo de abatimento também faz sentido supor que seja crescente com o nível de externalidade pois quanto maior é a perturbação introduzida no ambiente mais esforço social é requerido para eliminála Porém é comum assumir que quanto maior o esforço de abatimento já feito maior é o esforço requerido pelo abatimento adicional Ou expressando de outra maneira quanto maior é o nível de externalidade menor é o esforço necessário para abater uma unidade de externalidade Um exemplo é o dos sistemas de captura e armazenamento de carbono CCS na sigla em inglês que consistem em introduzir modificações nos processos produtivos impedindo que cheguem à atmosfera as emissões de gases de efeito estufa GEE E também é parte do procedimento CCS destinar os gases para locais em que sejam retidos ou tenham seu potencial de geração de efeito estufa reduzido Uma possibilidade é a de liberar os gases nos oceanos em colunas de ar ou depositar no fundo deles Partindo de uma situação inicial em que os processos produtivos são altamente carbonointensivos a introdução de um dispositivo de CCS relativamente simples e pois de menor custo tende a gerar uma redução significativa das emissões Uma redução adicional requereria a introdução de mais dispositivos de CCS os quais teriam de atuar sobre fontes de emissão mais difíceis de serem controladas Também parece correto supor que a capacidade do oceano para depurar ou reter GEEs depende inversamente da quantidade de GEEs nele lançada E pois cada passo no sentido de aumentar o volume de GEE capturado representa redução da capacidade de depuração do oceano E portanto se torna necessário passar a lançar os GEE em múltiplos pontos no oceano ou armazenálos de alguma outra forma O que aumenta o custo de abatimento Consequentemente quanto mais se avança na redução da intensidadecarbono da produção via introdução sucessiva de soluções CCS maior é o custo de um avanço adicional É possível prover outros exemplos mas de qualquer maneira a ideia básica por trás da hipótese de um custo adicional de abatimento crescente é uma só A sociedade adota uma espécie de ordem de prioridade para o emprego dos métodos disponíveis de abatimento de maneira a que os menos custosos sejam utilizados primeiro e portanto apenas se faça uso dos mais custosos se for necessário levar a externalidade a um nível muito baixo O diagrama abaixo que será referido no curso como diagrama de externalidade sintetiza o exposto ao incorpora duas curvas a de DMgS e a de custo marginal social de abatimento CMgSA ou Cx Como o gráfico acima foi originalmente proposto para a análise da poluição atmosférica é mais fácil compreendêlo tendo em mente este tipo específico de externalidade Para facilitar ainda mais a terminologia a variável x será referida como unidades de poluição O nível de poluição em que as duas curvas se cruzam x é o nível socialmente ótimo É fácil ver por que Para isso seja assumido que a sociedade como um todo ie empresas e consumidores são capazes de concordar plenamente quanto ao nível de poluição e pois decidir como uma unidade integrada acerca dele Se a sociedade está em um determinado nível de poluição inicial x0 ela pagaria um custo Cx0 para reduzir a poluição em uma unidade Como consequência o dano seria reduzido em uma magnitude igual a Dx0 Vale a pena fazer isso apenas se o ganho ou benefício proporcionado pela redução do dano for superior ao custo É o que se tem para todos os valores de x superiores à x e pois nenhum destes níveis de poluição seria praticado pela sociedade integrada uma vez que sempre vale a pena passar para um nível menor gráfico abaixo Uma análise similar pode ser aplicada aos níveis de poluição inferiores à x Porém para isso é preciso esclarecer um ponto nevrálgico do diagrama enquanto o nível de externalidade apenas pode ser reduzido mediante o pagamento do custo de mitigação um aumento do nível de externalidade não requer o pagamento do custo de mitigação Há uma assimetria fundamental portanto entre um aumento e uma redução do nível de poluição Apenas é possível interpretar corretamente o gráfico se tal sutileza for levada em conta Ocorre que pois a sociedade integrada pode se dar ao luxo de aumentar o nível de poluição como bem entender sem desembolsar um centavo para isso excetuandose é claro o custo de produzir mais daquilo que causa poluição algo que não está retratado no gráfico ora focado e pois pode ser desconsiderado por hora Isso quer dizer que a curva Cx deve ser desconsiderada ao analisarse a possibilidade de um aumento da poluição Não mas sim que ela deve ser interpretada como indicando o custo de abatimento evitado De fato ao aumentar a poluição em uma unidade a sociedade economiza o gasto que teria de fazer para eliminar esta unidade adicional Conclusivamente partindo de x1 a perda imposta pelo aumento da poluição em uma unidade é medida pelo aumento do dano Dx1 e o ganho é medido pelo custo de mitigação evitado Cx1 A mudança vale a pena apenas se Cx1 Dx1 exatamente o caso para x1 x E pois nenhum nível de externalidade x x será praticado pela sociedade integrada Uma conclusão fundamental é a de que o nível socialmente ótimo de externalidade não necessariamente é zero Mais enfaticamente ele seria zero se D0 C0 ou seja as curvas de custo e dano marginal se cruzam em zero ou se D0 C0 ie as curvas não se cruzassem em nenhum ponto e a curva de dano marginal estivesse acima da curva de custo marginal O que está ilustrado na figura abaixo Figura Situações em que o nível zero de externalidade é ótimo No entanto tais possibilidades para a relação entre C0 e D0 não parecem ser as mais prováveis na realidade Basta notar que C0 é o custo de abater uma unidade de poluição e D0 o dano evitado O mais provável é o que prevalece nos diagramas anteriores que C0 seja grande pois reduzir a poluição para zero exigiria um grande investimento e que D0 seja pequeno pois começando com o maior nível de ar limpo possível uma redução infinitesimal não poderia causar uma grande perda de bemestar e pois o dano evitado seria pequeno D e qualquer maneira a principal mensagem é do pont o de vista da teoria econômica a mera existência da externalidade não é em si um problema e pois não requer intervenção nos mercados Há problema apenas se os mercados operarem para manter a externalidade negativa em nível distinto do socialmente ótimo x Som ente neste caso é justificável a intervenção 2 2 Nível privadamente ótimo Conforme visto nas aulas anteriores a sociedade não age de maneira integrada mas sim como um conjunto de indivíduos e empresas que tomam decisões de forma independente Isso significa que o custo e o benefício da alteração do nível de externalidade são compartilhados de maneira desigual por empresas e indivíduos Além disso essa desigualdade adota um padrão particular no qual aqueles que geram poluição arcariam integralmente com o custo total d e abatimento não se apropriando integralmente do benefício total de um ar mais limpo De fato para tornar as coisas mais simples será assumido como na maioria dos livros didáticos que o dano enfrentado pelos poluidores é insignificante Sendo assim o abatimento de poluição tem custo positivo mas benefício nulo para quem decide quanto a ele É claro portanto que um custo marginal nulo de abatimento prevalecerá ou seja serão esgotadas as oportunidades de economizar custo de redução O que ocorre para x x p na figura abaixo Nota que para qualquer outro nível de x é possível economizar uma quantia positiva de dinheiro aumentando o nível de poluição Assinalese que Dx é agora uma linha pontilhada pois é desconsiderada pelo tomador de decisão representado no gráfico o poluidor Uma lição importante decorre do gráfico anterior O nível de externalidade que prevalece sob decisões independentes é superior ao que prevalece sob coordenação plena Algo que o modelo de EG já havia mostrado Também é muito importante explicitar uma suposição subjacente à figura anterior de que todos os poluidores são iguais em enfrentar a mesma curva de custo de redução marginal Essa suposição será mantida a seguir exceto se indicado de outra forma Ela p ermite usar o diagrama acima para analisar o comportamento social e individual Uma vez que x p x um nível maior do que o socialmente ótimo e pois excessivo prevalecerá Neste caso há ineficiência alocativa e portanto a intervenção governamental é justificada 3 Instrumentos de comando e controle 3 1 Exemplo de instrumentos no Brasil 3 1 1 Controle de desmatamento florestal Instrumentos Há diversos instrumentos de controle do desmatamento florestal considerando o país como um todo São exemplos políticas públicas específicas como os planos de ação para prevenção e controle do desmatamento dos biomas Amazônia PPCDAM e Cerrado PPCerrado Um dos principais instrumentos de controle é uma peça de legislação o C ódigo F lorestal Dentre as múltiplas leis instituídas pelo código há restrições à supressão da vegetação impostas pelos dispositivos de reserva legal RL e de áreas de preservação permanente APP amb a s restringido a utilização da terra em parte da área de um imóvel rural Cabe considerar a definição dessas duas modalidades segundo a versão atual de 2012 do código florestal Capítulo I artigo 3º parágrafo 2 Área de Preservação Permanente APP área protegida coberta ou não por vegetação nativa com a função ambiental de preservar os recursos hídricos a paisagem a estabilidade geológica e a biodiversidade facilitar o fluxo gênico de fauna e flora proteger o solo e assegurar o bemestar das populações humanas Capítulo I artigo 3º parágrafo 3 Reserva Legal área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural delimitada nos termos do art 12 com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa Padrões É obrigatório manter porções prédefinidas da área de um imóvel rural na forma de APP e RL Referindose ao primeiro instrumento a tabela a seguir resume os parágrafos I a XI do artigo 4 º do código florestal Tal tabela revela que a APP impõe aos proprietários fundiários níveis máximos ou limites à supressão florestal os quais também pode m ser entendidos como níveis mínimos quantitativos de preservação florestal Os níveis máximos de impacto ambiental são o que se entende por padrão este um componente fundamental de instrumentos de comandoecontrole Classe Largura do curso dágua metros Largura da APP na forma de faixas marginais a curso dágua ou formação natural metros Curso dágua natural perene ou intermitente 10 30 Curso dágua natural perene ou intermitente 50 50 Curso dágua natural perene ou intermitente 100 50 a 200 Curso dágua natural perene ou intermitente 200 200 a 600 Curso dágua natural perene ou intermitente 500 acima de 600 Entorno dos lagos e lagoas naturais Não se aplica Em zonas rurais 100m para corpo dágua acima de 20 hectares e 50 m para os demais corpos dágua em zonas urbanas 30 m Entorno de reservatórios dágua artificiais decorrentes de barramento ou represamento de cursos dágua naturais Não se aplica Como definido na licença ambiental Áreas no entorno das nascentes e dos olhos dágua perenes Não se aplica 50 no mínimo Encostas ou partes de encosta com declividade superior a 45 graus equivalente a 100 na linha de maior declive Não se aplica 100 Restingas Não se aplica 100 Manguezais Não se aplica 100 Bordas dos tabuleiros ou chapadas até linha de ruptura do relevo Não se aplica 100 Topo de morros montes montanhas e serras com altura mínima de 100 metros e inclinação média maior do que 25 graus Não se aplica 100 Áreas em altitude superior a 1800 mil e oitocentos metros qualquer que seja a vegetação Não se aplica 100 E m veredas a faixa marginal em projeção horizontal Não se aplica 50 OBS 100 significa que a APP corresponde a 100 da formação natural ie 100 das bordas de tabuleiros devem ter sua vegetação plenamente conservada A tabela informa que por exemplo é permitida a supressão da vegetação até um raio de no máximo 30 metros de cursos dágua com 10 metros de largura Quanto à reserva legal os padrões quanto à porcentagem da área do imóvel a ser mantida coberta por vegetação original são os seguintes I localizado na Amazônia Legal a 80 oitenta por cento no imóvel situado em área de florestas b 35 trinta e cinco por cento no imóvel situado em área de cerrado c 20 vinte por cento no imóvel situado em área de campos gerais II localizado nas demais regiões do País 20 vinte por cento Monitoramento O monitoramento se dá de quatro maneiras pelo menos Protocolação de documentação exigida para análise da localização da área de Reserva Legal junto ao órgão estadual integrante do Sistema Nacional de Meio Ambiente uma plataforma online Regularização do imóvel com a inclusão no CadastroAmbiental Rural capítulo VI do código florestal em que a fronteira e as áreas de APP e RL do imóvel fundiário são delimitadas com georreferencia mento uso de um GPS por especialistas in loco e registradas Licenciamento da supressão florestal s olicitação pelo proprietário de autorização para supressão da vegetaç ão a qual é julgada pelo órgão ambiental estadual ou municipal em função das áreas de APP e RL registradas no CAR entre outros fatores caso o imóvel não esteja incluído no CAR a solicitação é automaticamente negada Monitoramento via satélite em tempo real do desmatamento nos biomas Cerrado e Amazônia Sanção A supressão vegetal para além dos limites impostos por RL é punida com sanções administrativas cíveis e penais e o proprietário está i obrigado a recompor a vegetação suprimida em até dois anos e ii aderir ao Programa de Regularização Ambiental artigo 17º do código florestal A depender da legislação estadual a multa aplicada pode corresponder à proporção considerável do valor do imóvel No caso da APP o proprietário está obrigado a promover a recomposição da vegetação suprimida Artigo 7º do código florestal e é vedada a concessão de novas autorizações de supressão Por exemplo em um caso recente em que o Ministério Público do estado de São Paulo acionou um proprietário do interior de São Paulo por falta de APP e RL em propriedade de 1353 hectares foi imposta multa de R4100000 R30ha em média Além disso o nãocadastramento no CAR é também sujeito à sanções tais como i exclusão do Programa de Regularização Ambiental PRA ii restrição ao crédito rural iii negação de solicitação de supressão de vegetação SEMAPA 2018 3 12 Controle de poluição veicular Instrumentos Um dos instrumentos de controle de poluição veicular é a inspeção obrigatória em que é verificado se o veículo atende a prérequisitos referentes a níveis de emissão de gases tóxicos e material particulado Somente o município de São Paulo e o estado do Rio de Janeiro tiveram inspeção veicular obrigatória a qual foi suprimida em 2014 no primeiro e em 2018 no segundo Apesar de ter sido aprovada pela câmara municipal de São Paulo e m 2017 a volta da inspeção foi vetada pelo prefeito O que destoa da tendência mundial uma vez que a inspeção é realidade em mais de 55 países Padrões Alguns exemplos de limites de emissão segundo a Resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA número 315 de 2002 a qual embasava os programas de inspeção veicular são D ois gramas de hidrocarbonetos totais por ensaio para a emissão evaporativa de todos os veículos automotores leves que utilizam motores do ciclo Otto exceto os que utilizam unicamente o g ás natural Limites de poluentes para veículos leves de passageiros Monóxido de carbono CO 2 gkm Hidrocarbonetos totais THC somente para veículos a gás natural 03 gkm Material particulado MP somente para motores ciclo Diesel 005 gkm Monitoramento Em São Paulo no ano de 2012 a informação de aprovação na inspeção era adicionada de maneira visível ao veículo na forma de um selo colado no parabrisa O monitoramento da aprovação em inspeção veicular era feito pela Política Militar e por fiscais da secretaria de Meio Ambiente em ambos os casos a partir de blitzes de trânsito Sanções Estando o veículo sem selo de aprovação na inspeção era cobrada multa de R550 em 2012 3 2 Como desenhar instrumentos Há diversos tipos de instrumentos de comandoecontrole ou regulação direta Uma categorização fornecida por Perman et al 2003 cap7 se encontra na tabela abaixo Tabela Categorias de instrumentos de comandoecontrole Perman et al 2003 cap7 tabela 72 adaptada Instrumento Descrição Exemplos Controle de insumos Restrições à quantidade de insumos específicos utilizada na produção Proibição de alguns agrotóxicos pex Glifosato na Europa Controle de tecnologia Exigências quanto à métodos de produção Exigência de instalar conversores catalíticos em exaustores Controle de produção Limites superiores tetos à quantidade produzida não transferíveis não transacionáveis Proibição do DDT cotas veiculares em Singapura Licenças de emissão Limites superiores tetos à emissões Permissões para descarte de efluentes Controle de localização zoneamento Regulação quanto à localização admissível de algumas atividades Por exemplo localização de aeroportos e indústria pesada Conforme afirmam Perman et al 2003 os instrumentos de comandoecontrole funcionam impondo obrigaç ões ou restrições ao comportamento de empresas e indivíduos O tripé de comando e controle deve estar devidamente balanceado para não impor um custo excessivo aos geradores de externalidades em termos de lucro e utilidade sacrificadas e também ao governo em termos de custo de monitoramento A teoria econômica sugere critérios que pertencem a três classes como segue 1 Clareza publicidade e coerência do padrão o limite ou padrão para um determinado impacto ambiental deve ser definido e informado aos geradores de externalidades Para garantir que o padrão seja razoável ele deve ser definido com base em critérios que sejam adequados de acordo com as comunidades científicas e profissionais Um critério possível é a eficiência ou seja fixar o limite no nível socialmente ótimo Outro é contar com o conselho de especialistas ie ecólogos hidrólogos e cientistas da atmosfera 2 Efetividade a meta deve ser atingida e para isso o monitoramento e a sanção devem assegurar o cumprimento A palavra principal aqui é fiscalização e para garantila o monitoramento e a sanção devem ser planejados para que seja do interesse individual de cada agente cumprir com o limite Eficiência ou custoefetividade a meta deve ser alcançada com o menor custo em termos de custos diretos administração e indiretos perda de bemestar e lucro Esses custos se desdobram em custo informacional referente ao monitoramento de tomadores de decisão custo administrativo compreendendo os procedimentos necessários para desenvolver e implementar os instrumentos custos de transação enfrentados pelos agentes incluindo por exemplo a documentação requerida para solicitação de autorizações custo de conformidade ou seja o custo d e adapta r práticas de produção ou consumo para com isso cumprir a meta custo da punição ou perda imposta aos transgressores Em relação ao último componente do custo a sanção deve ser proporcional ao dano causado e níveis excessivos de punição devem ser evitados Este é um princípio estabelecido na legislação ambiental de muitos países incluindo o Brasil Por exemplo na lei de crimes ambientais de 1998 lêse Art 6º Para imposição e gradação da penalidade a autoridade competente observará I a gravidade do fato tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências para a saúde pública e para o meio ambiente II os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental III a situação econômica do infrator no caso de multa 3 3 Um modelo simplificado de comandoecontrole Uma maneira muito simples de conceber a decisão entre cumprimento e violação de um a norma ambiental é reduzindo o modelo de atividade criminosa de Becker 1968 a um simples cálculo de custobenefício O que exige assumir que pessoas e empresas privadas se comport a m como maximizadores de benefícios líquidos como de praxe em teoria econô mica Isso significa optar entre duas opções por aquela que oferece o maior benefício líquido As duas opções são cumprir ou violar uma norma ambiental Por exemplo um proprietário de imóvel rural decide entre violar ou não a norma de reserva legal e um motorista se leva ou não seu veículo para a inspeção veicular Seja considerado esse segundo exemplo O custo de cumprimento é denotado por C c tratandose no caso da inspeção veicular do custo de modificar o veículo de maneira a reduzir a emissão de poluentes para o nível legalmente permitido O benefício do cumprimento é B c e de maneira análoga para a opção de violação C v e B v Com isso a violação é a melhor opção se B v C v B c C c Essa equação pode ser tornada mais esclarecedora adicionandose tr ês hipóteses A violação não gera benefício direto ie B v 0 O custo de violação é a perda imposta pela punição que se desdobra em ii a probabilidade de detecção da violação p e iib o valor da punição multa ou dano à reputação causada por processo jurídico L e A conformidade é benéfica para talvez a construção de uma reputação ambientalmente responsável um ganho a ser denotado por r o que faz mais sentido para veículos corporativos como pex camin hões de transporte de carga O custo de conformidade é equivalente ao custo de abatimento da externalidade regulada e será representado por C c C Assim a violação compensa se pL r C ou equivalentemente pL C r Em outras palavras se o custo esperado de punição for inferior ao custo de cumprimento deduzido do ganho de reputação ambientalmente responsável a violação da lei será compensada Isso fornece uma justificativa para dois dos três componentes da política de comando e controle a saber monitoramento e sanção De fato quanto mais acurado o monitoramento é ou seja quanto maior p e quanto maior o custo de punição L ma i s provável é o cumprimento basta notar que se a violação compensa para uma punição esperada pL no máximo equivalente ao custo líquido de cumprimento C r então ela não mais compensa para uma punição esperada superior ao custo líquido de cumprimento Obviamente a reputação ambientalmente responsável também desempenha um papel desde que efetivamente traga ganhos aos agentes ela reduz o custo líquido de cumprimento Um canal através do qual tais ganhos podem ocorrer é considerando empresas privadas condicionar os empréstimos públicos à conformidade com a legislação ambiental como é feito no Brasil China e Peru por exemplo Se esse modelo simples for combinado com o gráfico derivado anteriormente é possível entender como um instrumento de comando e controle pode promover o nível de poluição socialmente ideal Uma maneira possível de implementar x é restringi ndo as emissões individuais lim itandoas a x N Se todos os N poluidores possuem o mesmo custo marginal de abatimento de poluição então o custo de conformidade C xN é igual à área do triângulo cinza na figura abaixo Not a o custo social marginal é a curva externa e o custo social privado individual é a linha interna Então a melhor decisão para o poluidor individual é cumprir o padrão se pL C xN abstraindo o ganho de reputação ambientalmente responsável por simplicidade Isso requer que o enforcement atinja um nível mínimo de desempenho De fato a multa esperada a qual é o produto da probabilidade de detectar uma violação p esta uma função da qualidade da tecnologia de monitoramento pela multa legalmente permitida L deve ser pelo menos igual ao custo de conformidade enfrentado pelo poluid or individual triângulo cinza É notório que este não é o caso no gráfico à esquerda uma vez que a multa esperada é representada pelo retângulo azul O qual é inferior em área ao triângulo de custo de cumprimento Já no gráfico à direita é aparente que a multa esperada é aproximadamente equivalente ao custo de cumprimento Ambos estão sobrepostos em uma boa parte e os triângulos cinza e azul em que não há sobreposição são aproximadamente iguais Fica portanto clara a importância de utilizar uma tecnologia de monitoramento com probabilidade de detecção de violação suficientemente grande Uma segunda conclusão importante é a de que o comando e controle requer um esforço mínimo de monitoramento o que significa que o governo deve direcionar permanentemente os fundos para esse empreendimento Obviamente é coerente com o modelo apresentado que a baixa efetividade do monitoramento po ssa ser compensada por uma multa alta U ma multa enorme seria uma maneira de baixo custo para garantir a conformidade No entanto na prática o nível de multa tende a ser limitado a uma magnitude razoável Por exemplo se um caso de violação da lei terminar no tribunal o juiz pode entender que um poluidor não tem meios de pagar por uma multa grande De fato uma multa enorme pode levar à falência o que também tem um custo social Isso está de fato de acordo com a prática de manter a multa em nível proporcional ao custo social da falha endossado pelas autoridades ambientais brasileiras conforme trecho da lei de crimes ambientais reproduzido anteriormente 4 Teoria econômica da política ambiental 1 imposto de Pigou e direitos transacionáveis 4 1 Introdução Se o consumo ou a produção causam externalidades tecnológicas os mercados são incapazes de alocar eficientemente os meios escassos de produção O que está em consonância com a discussão da invalidade do PTFBE sob externalidade Considerando o caso de externalidades causadas pela produção há outra interpretação possível da ineficiência O número de fatores empregados na produção do bem que gera externalidade é excessivo está acima do nível socialmente desejável Tal nível de externalidade é determinado pela curva de isobem estar social e portanto corresponde à situação em que a sociedade balanceia da melhor forma possível o benefício proporcionado pela produção e o custo imposto pela externalidade O que é apenas outra maneira de dizer que do ponto de vista econômico a causa da perda de eficiência não é o fato mesmo de existir uma fonte de externalidade mas sim a incapacidade dos indivíduos para coletivamente fazerem valer o melhor balanço entre consumo e produção de um lado e externalidade de outro A questão de política pública que se coloca diz respeito à possibilidade de reestabelecer a eficiência alocativa É possível fazêlo com o mínimo de intervenção governamental O parágrafo anterior sugere uma resposta afirmativa D esde que as ações individuais sejam perfeitamente coordenadas tende a prevalecer um nível de externalidade socialmente ótimo para o qual não há ineficiência Mas essa resposta leva a outra pergunta a qual de maneira alguma é mais fácil de responder do que a primeira uma vez que vem tirando o sono dos cientistas sociais há muito tempo como coordenar as ações individuais A priori parece que tal coordenação não pode emergir espontaneamente da própria ação individual pois do contrário o problema original não existiria Esta conclusão contudo não é correta como mostram os estudos de Elinor Ostrom O rigoroso seria afirmar que há diversos entraves que impedem ou dificultam com que os indivíduos se autocoordenem Mas a autocoordenação não é o único meio para promover ou estimular a coordenação conforme a história revela Um meio alternativo é a intervenção de uma autoridade externa ie do governo É exatamente esta a via proposta original por Arthur C Pigou Se há firmas causando um nível excessivo de dano isso significa que o lucro por elas auferido é também excessivo Se fosse possível penalizar este lucro em função do dano então acabariase com um nível de externalidade adequado Como penalizar o lucro das firmas Em uma economia de mercado o governo não tem o direito de expropriar lucros ou propriedade privada Contudo ele tem o direito de i cobrar impostos e ii impor restrições à ação individual e punir violações destas restrições A proposta de Pigou se enquadra na primeira frente de ação Tal proposta parte da percepção de que os impostos atuam para desestimular as atividades econômicas sobre as quais incidem sejam elas de produção ou de consumo tendo pois um impacto negativo sobre a intensidade com que tais atividades são desenvolvidas ie sobre o nível de produção e consumo Para ilustrar podese tomar o diagrama de equilíbrio parcial No gráfico abaixo há um mercado em que vigora um imposto sobre a produção ou consumo de um bem o alvo de incidência não altera o resultado O valor do imposto é por unidade de bem é t A quantidade de equilíbrio sem imposto q é nitidamente superior à que prevalece mediante o imposto q t Todavia devese assinalar que o imposto proposto por Pigou imposto de Pigou não incide sobre a atividade econômica mas sim sobre a geração de externalidade Ou seja não se trata de um imposto sobre a produção ou sobre o consumo de um bem mas sim sobre o nível de externalidade decorrente destas atividades O diagrama acima pois não pode ser utilizado para representar o imposto de Pigou pois tal instrumento não atua diretamente sobre os mercados quaisquer consequências referentes aos mercados são indiretas O diagrama de EG também não pode ser utilizado 4 2 Imposto de Pigou Ao procurar promover o nível de poluição socialmente ideal quanto o governo deve taxar cada unidade de poluição Não é difícil responder Consideremos um ní vel genérico de imposto de t unidade de poluição e vamos pensar em como os poluidores reagiriam a isso Se eles mantiverem x x p teriam que pagar x p t Esta é a melhor opção para poluidores A resposta é não se um nível menor de poluição tiver um custo menor O que é realmente verdade passando de x p para x 3 a carga tributária é reduzida em uma quantidade numericamente igual ao retângulo que abrange o triângulo vermelho e o trapézio azul esse é o benefício figura aba ixo Contudo de tal benefício deve ser deduzido o custo d e abatimento numericamente igual ao triângulo vermelho O benefício líquido que é numericamente igual ao trapézio azul é positivo o que mostra uma redução de x p a x 3 Será que x 3 é a melhor opção para poluidores A resposta é negativa pois mover de x 3 para x 2 produz um benefício líquido positivo trapézio azul C figura abaixo Isso também torna x 2 subótima trapézio azul A Na verdade as oportunidades para reduzir o custo total enfrentado pelos poluido res se esgotam para x de modo que c x t Uma redução adicional não compensa a partir do nível máximo de benefício líquido que é numericamente igual ao triângulo azul na figura abaixo pois um triângulo amarelo deve ser deduzido Este triângulo amarelo existe apenas quando o custo de abatimento unitário C x é superior a o custo de imposto unitário t Portanto uma conclusão importante é alcançada Se confrontados com um imposto de t unidade de poluição os poluidores escolherão x tal que C x t Assim se o governo quer f azer cumprir x basta fixar t C x o que incentiva automaticamente os poluidores a praticar x Nenhuma outra medida é necessária Esse é o imposto pigouviano É auto implementável evitando custos de monitoramento e é por isso que os economistas são mais propensos a recomendar este tipo de instrumento de política em vez de instrumentos de comando e controle Muitos livros didáticos definem o imposto pigouviano de uma forma aparentemente diferente como um imposto por unidade de emissão que é i gual ao dano social marginal D x Essa forma de apresentar o imposto pigouviano torna mais claro o papel de internalização do instrumento os poluidores pagam um valor igual ao dano que causam à sociedade É também a definição original proposta por Pigou apud Daly e Farley p376 No entanto tal definição equivale ao raciocínio apresentado anteriormente no sentido de que ambas conduzem ao nível social mente ótimo de emissões Basta notar que Dx Cx e portanto t Cx Dx Devese também destacar a natureza de duplodividendo do imposto de Pigou ie o fato de que permite não apenas reduzir a externalidade primeiro dividendo mas também gerar receita tributária a qual pode ser utilizada para substituir impostos distorcivos como os que incidem sobre a produção e o consumo segundo dividendo Lo 2013 Box 1 Solução matemática para o problema individual de taxaç ão assumindo que todos os poluidores possuem a mesma curva de custo marginal Para quem gosta de cálculo o problema enfrentado pelo i ésimo poluidor tributado em t unidade de poluição é min x x x pi C w dw xt Em que x p i é o nível individualmente ótimo de poluiç ão para o i ésimo indivíduo sem o imposto A integral é o custo de reduzir a poluição a partir do nível máximo x pi para x ou seja tratase da área acima do intervalo x x pi e abaixo da curva C individual A condição de primeira ordem é d dx x x pi C w dw t 0 C x t 0 C x t O ultimo passo decorrendo do teorema fundamental do cálculo ou então d a aplicação da integral seguida pela derivação notando que x p i é uma constante Note que com t Dx então x x Sem o imposto é claro que a melhor solução é Cx 0 ie x x p este sendo o ótimo privado 4 3 Teoria mercado de direitos transacionáveis 4 32 1 Introdução O raciocínio que mostra por que o imposto pigouviano funciona é elucidar sobre um caminho alternativo para o nível de poluição socialmente ideal O imposto pigouviano fixa o preço que os poluidores individuais pagam O que aconteceria se em vez disso a quantidade individual fosse fixada Cada poluidor poderia emitir x N sendo N o número de poluidores Mesmo que isso funcione na prática devese estar ciente de que se trata de um instrumento de política diferente na verdade um instrumento de comando e controle conforme já discutido Baumol e Oates p54 Não há liberdade de escolha para os poluidores Com o imposto de Pigou o preço é fixo mas os poluidores podem escolher a quantidade Uma maneira de conferir alguma liberdade de escolha é uma sofisticação simples d a fixação de quantidade Em vez de fixar a quantidade no nível individual por que não fixála no nível coletivo Ou seja informar aos poluidores que eles só podem emitir como um todo x e deixálos à vontade para fatiar o bolo entre eles O processo poderia ser iniciado com qualquer distribuição de direitos de geração de poluição ou licenças de poluição emitidas e transferidas aos poluidores pelo governo Para simplificar pense em uma licença como um documento que permite ao detentor emitir uma unidade de poluição Obviamente todas as licenças emitidas devem somar x Para simplificar ainda mais a compreensão suponha que as permissões sejam concedidas de forma equitativa aos po luidores com todos recebendo uma dotação inicial ou cota igual a x N as consequências de diferentes critérios de atribuição de dotações individuais serão discutidas posteriormente Há entretanto uma questão prática como fazer isso funcionar com decisões independentes Deve ser lembrado que com decisões independentes o nível ótimo de poluição é xp x Portanto o nível almejado pelo governo não ocorrerá No entanto se a suposição de que todos os poluidores são iguais for removida supondo que alguns enfrentam custos marginais de redução menores do que outros então para alguns o melhor nível de poluição será inferior a x N e para outros será superior Os níveis individualmente ótimos são pois diferentes Como podemos conciliar essa heterogeneidade com um teto no nível agregado Substituir a palavra licenças por maçãs pode ser esclarecedor alguns poluidores têm mais maçãs do que desejam enquanto outros têm menos Como a humanidade resolveu historicamente esse tipo de problema Organizando um mercado de maçãs O primeiro passo é atribuir licenças na forma de direitos de propriedade transacionáveis aos poluidores Então o preço fica livre para variar ao longo da compra e venda de maçãs até que não haja mais oportunidades de troca Com isso a emissão total é mantida no nível x Es t e caminho é claramente um instrumento de mercado denominado mercado de licenças de emissão transferíveis por Baumol e Oates 1988 cap4 Tal instrumento conduz à mesma quantidade e preço de equilíbrio que o imposto pigouviano Baumol e Oates capítulo 4 próxima subseção Na verdade tanto o imposto pigouviano quanto o mercado de licenças fazem os poluidores pagarem pelo direito de poluir 4 32 2 Como o m ercado de direitos transacion áveis funciona Devese considerar que existem dois poluidores a linha contínua e b linha contínua com pontos com o primeiro tendo um custo marginal de abatimento maior conforme ilustrado na figura abaixo E ntão vamos começar encontrando o nível ótimo de poluição para um dado poluidor e para um dado nível de preço por unidade de poluição Para isso será abstraída a posse de direitos transacionáveis O preço por unidade de poluição p de maneira equivalente à alíquota do imposto de Pigou t impõe uma despesa tributária ao poluidor de magnitude equivalente ao produto entre preço e unidades de poluição geradas Nesta situação a melhor ação para o poluidor é c omo discutido antes praticar nível de poluição x i tal que C i x i p com C i s endo a função d e custo marginal de abatimento d o i ésimo poluidor com isso o custo total enfrentado ie a soma de carga tributária e custo de abatimento é minimizada Para um determinado nível de preço no eixo vertical a poluição ótima é simplesmente o nível correspondente no eixo horizontal conforme a curva de custo marginal Em coerência com o problema de otimização do poluidor discutido em detalhes em 313 o intercepto é o preço máximo que os poluidores estão dispostos a pagar para poluir Isso significa que acima desse nível é melhor para eles não poluir gerar poluição zero Para níveis abaixo dos preços máximos dos dois poluidores interceptos ambos gerarão um nível positivo de poluição e equivalente ao nível compatível com o imposto segundo a reta de custo marginal Nes t e caso portanto a poluição total nesta economia simples é apenas a soma dos níveis de poluição individuais Deste raciocínio resulta uma curva que representa o comportamento coletivo dos poluidores Ela relaciona a alíquota de imposto com a poluição total linha tracejada abaixo Alguns autores se referem a ela como a curva de custo marg inal de abatimento da indústria CMgAI entretanto o termo curva de oferta de poluição parece mais esclarecedor para mim Devese ressaltar que a CMgAI apresenta uma quebra de inclinação por dois motivos Primeiro como já mencionado para um nível de preço superior ao intercepto da reta de custo marginal de abatimento poluição zero é ótima para o poluidor Em segundo lugar a quantidade de poluição é sempre não negativa Com isso para um preço superior ao intercepto da curva b apenas o poluidor a emite e portanto a inclinação da CMgAI é a inclinação da curva a Para um preço inferior a inclinação da curva b passa a determinar juntamente com a inclinação da curva a a inclinação da curva CMgAI Adicionando a curva D x ao gráfico anterior encontrase o equilíbrio do imposto pigouviano no cruzamento entre CMgAI e Dx conforme figura abaixo Vejamos agora como as transações ocorrem Cada poluidor recebe inicialmente x2 autorizações ou direitos do governo Para entender como as transações ocorrem seja considerado apenas um poluidor a por exemplo Para um preço inferior ao custo marginal de abatimento associado com x2 tal como p 0 a estaria disposto a comprar autorizações Por quê Como o custo de abatimento evitado é maior do que o preço da licença a compra é uma maneira de economizar dinheiro e portanto realizar um ganho Para ver isso observe que se a partir do ponto de partida a aumenta as emissões em uma unidade ele evita um custo C a x 2 p 0 Então ele fará isso e gerará um nível de emissão maior Nesse nível o custo marginal de abatimento é menor mas ainda acima de p 0 Portanto a aumentará a poluição novamente comprando mais autorizações até que x x tal que C a x p 0 Agora para p 1 C a x2 a está disposto a vender autorizações uma vez que o dinheiro recebido é maior do que o aumento do custo de abatimento Novamente em termos líquidos ganhase dinheiro O que é verdadeiro para no máximo x tal que C a x p 1 Um detalhe importante a notar é que a alocação inicial de licenças ancora o poluid or pois para p C a x 2 o poluidor é indiferente entre comprar vender ou não transacionar Agora vamos voltar ao gráfico completo adicionando o poluidor b O objetivo da análise é encontrar o preço que equilibra o mercado de cotas Ou seja p x b p x a p x Para isso a busca será feita em três estágios No primeiro tomase um preço maior do que o custo marginal superior referente ao nível de poluição permitido a priori ie p 1 C a x2 É o que se tem na figura abaixo Ela deixa claro que em tal situação os dois poluidores desejarão poluir em quantidade superior às permissões detidas por cada um x a1 x2 e x b1 x2 Ou seja ambos desejam vender permissões Como tais desejos são incompatíveis não há transações ou seja o preço em questão não é de equilíbrio de maneira mais detalhada como não há transações não pode haver equilíbrio em transações Seja agora considerado um preço p 2 C b x2 Neste caso conforme figura abaixo os dois produtores desejarão emitir acima das permissões detidas ou seja comprar Novamente pois não é possível ter transações e pois tal preço não é de equilíbrio Agora seja considerado um preço p 3 de nível intermediário aos dois custos marginais referentes às permissões inicialmente detidas ie C b x2 p 3 C a x2 Como se vê abaixo o agente de baixo custo deseja vender e o de alto custo deseja comprar Transações são possíveis Isso na verdade é válido para qualquer preço entre os dois custos marginais referidos Porém apenas um nível de preço em tal intervalo é capaz de conduzir a um interesse em vender uma quantidade equivalente àquela para a qual há interesse de comprar Ou seja há apenas um preço de equilíbrio Tal unicidade de preço é garantida pela linearidade das curvas de custo marginal Visualmente o nível p 3 é o preço de equilíbrio ie ele é tal que x2 x b p 3 x a p 3 x2 x x b p 3 x a p 3 Em consonância com a notação at é aqui adotada denotará se p3 por p É necessário verificar se de fato o preço p estabelece um equilíbrio no sentido de que nenhum dos dois poluidores t e m interesse em desviarse de tal situação Seja iniciado pelo poluidor de baixo custo A figura abaixo indica que o retângulo azul representando a receita com venda em permissões obtida ao reduzir poluição abaixo de xb 3 p é inferior ao custo de abatimento evitado representado pelo triângulo amarelo somado ao retângulo azul Não há pois interesse em tal ação Também não há interesse em aumentar a poluição pois o custo de abatimento evitado representado pelo trapézio laranja seria inferior à despesa em permissões enfrentada equivalente à composição formada pelo trapézio laranja e o triângulo verde O análogo é observado para o caso do poluidor de alto custo figura abaixo uma redução de poluição evitaria despesa tributária retângulo azul inferior ao custo de abatimento retângulo azul triângulo amarelo um aumento evitaria custo de abatimento triângulo laranja inferior à despesa adicional em permissões triângulo laranja triângulo verde Temse pois um equilíbrio em p 3 p Dois resultados cruciais são alcançados Em primeiro lugar segundo a condição de equilíbrio o nível socialmente ótimo de emissões x prevalece De fato como as transações não podem alterar o valor total do que está send o negociado x prevalece conforme visado pelo formulador de política pública dado que dividir o bolo não pode aumentalo Em segundo lugar o preço de equilíbrio é exatamente igual ao imposto pigouviano De fato dados os parâmetros de intercepto e inclinação aqui adotados para representar os custos marginais de redução dos poluidores resulta que p C 1 x 2 C 2 x 2 2 t Veja a figura abaixo na qual a curva MgCAI é introduzida no diagrama de imposto Pigouviano sob heterogeneidade de custo marginal Para lançar mais luz nos fatores que fazem com que o mercado de direitos trans a cionáveis funcione seja considerado o seguinte excerto extraído de Ervine 2017 Incentivadas a aproveitar ganhos de eficiência as empresas com custos marginais de abatimento menores podem reduzir as emissões de forma mais eficiente do que aquelas com custos mais altos vendendo suas licenças não utilizadas a poluidores de maior porte e assim gerando ganhos econômicos adicionais Então o mercado funciona recompensando aqueles que são mais eficientes no abatimento o que aconteceu no exemplo analisado com b o poluidor de baixo custo que gerou receita com a venda de licenças De maneira equivalente a transação pode ser entendida como uma transferência da tarefa de abatimento para o poluidor capaz de realizar tal tarefa pelo menor custo Box 2 Instrumentos de m ercado minimizam o custo total de abatimento A introdução d e heterogeneidade no custo marginal de abatimento abre espaço para o estabelecimento de uma propriedade importante do imposto pigouviano a de que a meta de abatimento é atingida a um custo mínimo de poluição Tal propriedade também é válida para o mercado de licenças Perman et al 2003 p 224 Em outras palavras os instrumentos de mercado sempre incentivam os poluidores a compartilhar em o custo de redução de uma forma que mi nimize o custo total de redução prevalecendo a maneira menos custosa de reduzir poluição O que é esclarecido pela solução do problema de minimização do custo total de abatimento a partir da alocação do esforço de abatimento dentre os dois poluidores min x a x b x a x pa C a w dw x b x pb C b w dw st x a x b x Ou de maneira equivalente min x a x a x pa C a w dw x x a x pb C b w dw A CPO é C a x a C b x x a 0 C a x a C b x x a atenção para a regra da cadeia na derivada de G b x x a G b sendo a antiderivada de C b Em palavras a alocação de menor custo d e poluição é aquela em que há equalização d o custo marginal de abatimento dos poluidores Isso é exatamente o que ocorre a partir do comportamento espontâneo do poluidor se a taxa pigouviana for fixada com base no MgCAI conforme mostrado abaixo as linhas vermelhas mostram o nível ótimo de poluição x e a alíquota compatível t assumese que a curva B omitida cruza MgCAI exatamente em x Um melhor entendimento é atingido levandose em conta uma alocação que viola a equalização de custo marginal Um caso simples é aquele com todo o esforço de redução atribuído a um único poluidor a figura abaixo gráfico à esquerda a área do triângulo vermelho é o custo total de redução O poluidor b enfrentaria um custo total nulo Esta claramente não é a alocação ideal pois a transferência de uma pequena quantidade de poluição de a para b reduz o custo total ve r abaixo No gráfico à direita da figura abaixo a quantidade de poluição equivalente à base do triângulo roxo à esquerda é transferida de a para b Há um ganho saliente pois o triângulo roxo à esquerda que é o custo de abatimento da poluição evitado pela transferência é maior do que o custo de abatimento enfrentado este último capturado pelo triângulo roxo à direita o triângulo de custo é comprimido pela transferência é isso que explica o ganho 4 5 Equilíbrio do m ercado de direitos transacion áveis discussão detalhada Um preço de equilíbrio equivalente à alíquota do imposto de Pigou é talvez o principal resultado teórico da análise do mercado de direitos transacionáveis Tratase também de um dos pontos mais discutidos por analistas d os mercados de direitos de emissão de gases de efeito estufa GEE atualmente existentes O argumento intuitivo apresentado na seção anterior não faz jus a tal importância e por isso é aqui apresentada uma análise mais consistente mas ainda menos geral e rigorosa do que a apresentada por Perman et al 2003 apêndice 71 Mesmo assim a discussão a seguir é válida para um n ível adequado de generalidade aplicandose a i diferentes formas lineares para as retas de custo marginal individuais mas a um par de retas com mesma inclinação e ii diferentes vetores de dotações iniciais de autorizações As dotações iniciais serão indicadas por αx para o poluidor a aquele com maior custo marginal no nível de dotação inicial e por 1 αx para o outro poluidor 0 α 1 atenção para o fato de que é a referência para denominação dos produtores é o custo marginal na dotação inicial Uma hipótese importante é a de que os poluidores são tomadores de preço ou seja há concorrência perfeita no mercado de direitos transacionáveis A ideia geral da demonstração é simples x e t são definidas a partir de Dx e C M gAI a última sendo a soma horizontal das duas curvas individuais de custo marginal o equilíbrio no mercado de direitos transacionáveis i se dá em xp e ii é definido a partir das duas curvas de custo marginal individuais Então inevitavelmente p t Parte 1 alíquota do imposto de Pigou Sejam assumidas formas lineares genéricas para os custos marginais dos poluidores a e b dadas por C a x a c a0 c a1 x a e C b x b c b 0 c b 1 x b c a 0 0 c b0 0 c a1 0 c b 1 0 c a1 0 c a1 c b1 e c a1 c b1 Com isso x a t x b t t c a0 c a1 t c b0 c b1 Com isso CMgAI é t c a0 c a1 t c b0 c b1 xt 1 c a1 1 c b1 x c a0 c a1 c b0 c b1 t x c a0 c a1 c b0 c b1 1 c a1 1 c b1 t x c a1 c b1 c a0 c b1 c b0 c a1 c a1 c b1 c b1 c a1 c a1 c b1 x c a1 c b1 c a0 c b1 c b0 c a1 c b1 c a1 t C x x c a1 c b1 c a0 c b1 c b0 c a1 c b1 c a1 t C x sendo o valor do imposto que corresponde na curva MgCAI à quantidade total x Já a quantidade socialmente ótima é x tal que Dx Cx x d 0 d 1 x x c a1 c b1 c a0 c b1 c b0 c a1 c b1 c a1 caso seja assumida forma genérica Dx d0 d1x d0 0 d1 0 Omitindo o cálculo da expressão algébrica para x o relevante é que t a alíquota do imposto de Pigou é t C x x c a1 c b1 c a0 c b1 c b0 c a1 c b1 c a1 Parte 2 equilíbrio no mercado de direitos transacionáveis Parte 2 a problema do agente a O problema do agente a que compra autorizações é Perman et al 2003 apêndice 7a parte 7 min x a α x x a C a w dw p x a α x Assinalese i o agente a termina emitindo acima da autorização ou seja não há abatimento mas sim aumento de emissão de αx para x a o que determina o sinal da derivada na CPO ii há economia de custo de abatimento que deve ser contabilizada com sinal negativo ii a despesa de venda é um custo por isso sendo contabilizada com o mesmo sinal do custo de abatimento CPO C a x a p 0 p C a x a Assumindo a forma genérica para o custo de a temse p c a0 c a1 x a é a curva de emissão ótima do agente a e com isso x a p c a0 c a1 Parte 2 b problema do agente b O problema do agente b que vende autorizações é min x b x b 1α x C b w dw p1α x x b Assinalese i o abatimento no caso se dará como redução da emissão abaixo do nível autorizado ou seja de αxpara x a ii a receita de venda é um ganho e por isso deve ser deduzida para com isso obterse o custo líquido CPO C b x b p 0 Cb x b p Procedendo de forma análoga ao caso do agente a temse p c b0 c b1 x b x b p c b0 c b1 Parte 2 c equilíbrio de mercado A condição de equilíbrio nesse mercado é x a p x b p x ou seja a emissão de equilíbrio tem de ser equivalente ao nível socialmente ótimo tomado por base para definir as dotações iniciais Perman et al 2003 apêndice 7a parte 7 Ie x a p x b p p c a0 c a1 p c b0 c b1 note que a condição anterior é análoga à que define a curva CMgAI p c a0 c a1 p c b0 c b1 x p 1 c a1 1 c b1 x c a0 c a1 c b0 c b1 p x c a0 c a1 c b0 c b1 1 c a1 1 c b1 c a1 c b1 x c a0 c b1 c b0 c a1 c a1 c b1 c a1 c b1 c a1 c b1 c a1 c b1 x c a0 c b1 c b0 c a1 c a1 c b1 Tal preço é exatamente equivalente à alíquota do imposto de Pigou obtida na primeira parte O equilíbrio de mercado pois por definirse por x a x b x soma horizontalmente as duas curvas de custo marginal gerando implicitamente uma curva MgCAI É isso que faz com que os dois instrumentos imposto de Pigou e mercado de direitos operem com o mesmo preço Do ponto de vista lógico a determinante mais primitiva mais básica do resultado demonstrado é a noção de soma horizontal das curvas individuais de custo marginal Cabe notar que como as CPOs conduzem à p C a x a e a p C b x b temse C a x a C b x b ie há equalização de custo marginal e portanto minimização do custo total de redução de emissões 4 6 Consequências distributivas da dotação inicial de autorizações Independentemente da atribuição de dotações iniciais de autorizações o nível de poluição socialmente ótimo visado prevalecerá No entanto o custo líquido de gestão de poluição excedente enfrentado por cada poluidor varia em função das dotações iniciais Tal custo é dado por custo de gestão de poluição custo de abatimento despesa com a compra de autorizações receita com a venda de autorizações Quanto a isso assinalese que o poluidor ou vende ou compra e portanto ou a receita de venda ou a despesa de compra é nula Se uma atribuição equitativa de dotações prevalecer o poluidor com menor custo ganhará dinheiro vendendo autorizações para os outros obtendo receita líquida positiva ao invés de custo Na atribuição alternativa em que o poluidor de menor custo de abatimento não recebe autorizações ele não obteria receita O que revela essas que as dotações iniciais são ativos Três implicações principais resultam disso Em primeiro lugar a atribuição é uma doação ou seja concessão gratuita de um ativo aos poluidores A forma mais elementar des te ativo é o direito de propriedade de gerar poluição estipulado na autorização Portanto doação significa conceder aos titulares d as autorizações o direito de poluir Por outro lado a instituição de um imposto de Pigou retira o direito de poluir dos poluidores e dá à sociedade o direito ao ar puro É por isso que os poluidores devem pagar à sociedade compensandoa pelo ar sujo Aqui está uma razão pela qual o mercado de autorizações pode não levar à mesma distribuição de custo de gestão que o imposto Pigouviano leva dependendo de como as licenças são inicialmente alocadas Em segundo lugar a concessão equitativa significa que todos os poluidores recebem o mesmo valor de ativo mesmo com contribuições individuais para a poluição diferindo consideravelmente entre eles A medida correta para tal contribuição é o custo marginal de abatimento pois quem tem alto custo marginal sempre emite mais seja qual for o preço do direito de poluir O que é particularmente preocupante aqui é que os grandes poluidores que causam grandes danos à sociedade receb e m um ativo igual aos demais Isso não pa rece justo Consequentemente equidade em dotação inicial pode não levar à equidade em custo de gestão da poluição Para visualizar as implicaçõ es distributivas do mercado de autorizações tomese o gráfico abaixo D o lado esquerdo prevalece a dotação inicial equitativa já analisada e pois o produtor com curva de custo marginal inferior agora indicado por 2 obtém receita de venda dada pelo triângulo azul Já no gráfico da direita a dotação inicial concede ¼ das autorizações para o poluidor 2 Esse número é baixo o bastante para que tal produtor mesmo apresentando custo marginal menor para todos os níveis de poluição tenha interesse em comprar autorizações Já o outro produtor tem interesse em vender e isso pois recebe um a grande dotação inicial O crucial é que a receita líquida obtida pelo vendedor é consideravelmente maior no segundo caso como indicado pelo maior tamanho do triângulo azul Ou seja o valor de ativo da autorização é maior quando o poluidor 2 recebe ¾ do total do que no caso de dotação equitativa Discrepância similar é observada no caso dos triângulos vermelhos referentes à economia de custo de abatimento Fica pois claro que o retorno econômico gerado pela transação de autorizações é função da dotação inicial 4 7 Papel do governo Os dois instrumentos de política ambiental o imposto de Pigou e o mercado de direitos transacionáveis dependem da ação do governo No primeiro caso em que se tem um instrumento fiscal isso é claro No último caso é ao governo que cabe as tarefas de definir a emissão agregada representada pelas autorizações distribuir as autorizações e monitorar o cumprimento delas de modo a assegurar que o nível agregado de emissões não ultrapasse o permitido De fato a teoria econômica da política ambiental reserva um papel importante para o governo na correção de níveis excessivos de externalidades o de regulador da atividade econômica Para desempenhar tal papel dispõese de duas categorias gerais de instrumentos de política ambiental i os assim chamados instrumentos de comandoecontrole e ii os instrumentos de mercado cuja referência é o me rcado de direitos transacionáveis mas também o imposto de Pigou 5 Exemplos de aplicação dos instrumentos 5 1 Imposto de Pigou Há pelo menos três décadas temse avançado no Japão e em países europeus como França Alemanha Inglaterra Itália e Suécia na criação de impostos de Pigou sobre o uso veicular de combustíveis fósseis especialmente a gasolina Sterner 2010 A externalidade cujo nível excessivo se procura corrigir é dupla emissão de poluentes e de gases de efeito estufa Um dos argumentos que tem sido utilizado contra tal instrumento de política ambiental é a conjectura de regressividade ie tratase de sustentar que a proporção da renda que os mais pobres teriam de dedicar ao pagamento do imposto seria superior O artigo de Sterner 2010 demonstra que este conjectura não é válida para todos os contextos possíveis e que na verdade a informação disponível quanto à aplicação do instrumento revela que há razoável equidade no que tange à incidência do imposto sobre a diferentes classes de renda O autor também demonstra que as emissões de carbono foram consideravelmente reduzidas pelo imposto sobre a gasolina No início da década de 1990 a Austrália introduziu um imposto sobre emissões de carbono carbon tax Na prática tratase de fixar um preço para a emissão de carbono em um nível alto e deixar a quantidade flutuar ao sabor das forças de mercado Lo 2013 Conforme Lo 2013 resume a teoria básica por trás do instrumento é a seguinte impostos carbono cria m incentivos para controlar gases de efeito estufa colocando um preço nas emissões Em teoria os maiores emissores de carbono deveriam pagar mais se o imposto fo r eficaz o pagamento total deveria ser maior e não o pagamento por unidade emitida Contudo o autor aponta que a experiência da Austrália não tem verificado esta última regra uma vez que os grandes produtores têm sido sobrecompensados e o governo tem perdoado a falha em cumprir com a meta de emissões Tais desvios têm diversas causas as quais são abstraídas do modelo básico que justifica o imposto de Pigou Conforme Lo 2013 aponta A realidade é que considerações de economia política ou apenas considerações políticas acerca de emprego e votos muitas vezes dominam e t êm comprometido decisões independentes sobre o preço do carbono Um pacote de precificação do carbono que causasse perdas de dinheiro e emprego às principais empresas emissoras de GEE não encontraria apoio das indústrias e sindicatos I mpostos sobre o carbono retiram dinheiro de todos os bolsos devido à natureza difusa de carbono Daí porque se mostram impopulares entre os eleitores e empresas em geral 5 2 Mercado de direitos c ap and trade 5 21 Fundamentos Os mercados de carbono da Europa EUETS da China da Nova Zelândia e do estado da Califórnia etc são exemplos de mercados de direitos transacionáveis Tais sistemas de transação de quotas de carbono são na prática denominados por cap and trade ie colocar um teto ou racionar e transacionar O interesse por tal instrumento de política é crescente nos países desenvolvidos inclusive nos Estados Unidos que não ratificou o protocolo de Kyoto Goulden Schein 2013 mas retornou recentemente para o protocolo de Paris o qual substitui atualmente o de Kyoto Tais mercados funcionam teoricamente como o modelo de mercado de direitos transacionáveis de emissão de poluição Ou seja o governo define uma quantidade máxima de emissões de gases de efeito estufa a ser transacionada e também define a quantidade máxima autorizada por cada documento de permissão transacionável Uma terceira convenção bastante relevante é a maneira como as permissões são distribuídas às empresas privadas interessadas em participar no mercado o que pode ser feito via distribuição equitativa ou leilão com os participantes pagando pela permissão apenas no segundo caso De qualquer maneira há uma distribuição inicial de permissões ou seja cada participante inicia com um determinado número de autorizações para emitir gases de efeito estufa e portanto com uma quantidade de emissões permitida Aqueles que desejam emitir mais do que estão autorizados devem comprar licenças daqueles que desejam emitir menos do que estão autorizados Essencialmente pois o mercado funcionaria teoricamente para anular déficits e superávits referentes a emissões autorizadas e desejadas transferindo direitos de emissão das unidades superavitárias para as deficitárias e dinheiro no sentido contrário daí um paralelo com o mercado Wickselliano de fundos emprestáveis este sendo uma representação teórica do mercado crédito É preciso detalhar sendo rigoroso com o modelo de mercado de direitos o que determina o desejo de um ente privado de emitir acima ou abaixo do nível permitido pelas autorizações possuídas Os entes privados com custo marginal de redução de emissões superior ao preço de mercado minimizam o custo total de redução adquirindo autorizações Já os entes com custo marginal inferior ao preço de mercado minimizam custo reduzindo emissões abaixo das autorizações possuídas e portanto têm incentivo para vender tais autorizações Ou seja desejar emitir acima ou abaixo do total de autorizações possuído significa reconhecer uma dessas opções como a de menor custo Este é um detalhechave pois o mercado de carbono tem sido defendido como política pública de redução de emissões exatamente com base na proposição teórica de que se trata de alternativa para minimizar o custo total de atingir a meta global de redução de emissões Ou seja o mercado de carbono seria custo efetivo Meadows et al 2020 A base de comparação é geralmente o que Baumol e Oates 1988 definem como política de comandoecontrole de redução de emissões exatamente a imposição de um teto único de emissões referente a cada ente privado sem a possibilidade de adquirir o direito de ultrapassagem Uma noção da importância atual do cap and trade é fornecida pelo excerto abaixo de Ervine 2017 e de maneira mais detalhada pelas duas subseções a seguir To date carbon pricing in one form or another exists in 40 national and over 20 subnational jurisdictions covering approximately 13 p er cent of annual GHG emissions and worth almost US50 billion in 2016 Emissions trading in t urn represents the most common pricing tool with global carbon markets valued at 34 billion in 2015 covering sectors that account for roughly 40 per cent of GDP in the jurisdictions that had implemented them Indeed as negotiat ions to reach a legally binding agreement to mitigate and manage global climate change intensi fied in advance of the December 2015 UNFCCC Paris Climate Change Conference carbon pricing was on the agenda as never before 5 22 Exemplos de mercado de carbono o mercado europeu Importância e objetivo do EUETS Segundo Callan e Thomas p 309 o primeiro mercado de carbono jurisdicional ie abrangendo uma região políticoadministrativa da história é o European Union Emissions Trading Scheme EUETS cria do como um dos instrumentos para garantir o cumprimento de metas europeias estabelecidas quando da assinatura do protocolo de Kyoto especialmente a meta de redução de emissões GEE em 8 em relação ao nível de 20082012 Tratase do maior mercado de carbono do mundo atualmente Narassimham et al 2018 Tal mercado tem sido mantido ativo desde 2005 e já passou por três fases operacionais Fases do EUETS As fases do EUETS diferem em função da introdução de ajustes nas regras de operação d o mercado à luz de resultados e falhas atingidos na fase anterior A primeira de 2005 a 2007 foi a fase piloto em que segundo Meadows et al 2020 a estrutura institucional foi criada Nesta fase cada país definiu de maneira independente a distribuição das autorizações e o teto de emissões foi fixado com base nos Planos Nacionais de Alocação Dorsch et al 2020 O objetivo dessa primeira fase foi criar o mercado ou pelo menos uma primeira versão dele que funcionasse minimamente e não como afirmam Dorsch et al 2020 produzir um nível substancial de escassez ou seja não se procurou atingir um nível de preço capaz de incentivar com eficácia a redução de emissões A segunda fase de 2008 a 2012 correspondeu ao primeiro período de compromisso sob o protocolo de Kyoto Meadows et al 2020 ou seja tratouse da primeira fase em que a redução de emissões gerada como resultado do mercado foi contabilizada para verificar o cumprimento europeu com o limite de emissões estabelecidos no protocolo A alocação de autorizações continuou a ser feita de maneira independente por cada país bem como a definição do teto mas o nível do último foi reajustado com base nas emissões efetivamente transacionadas na primeira fase o que permitiu tornar tal teto mais compatível com a realidade A terceira fase compreendeu o período de 2013 a 2020 estando associada ao segundo período de compromisso sob o protocolo de Kyoto Meadows et al 2020 Nesta o teto passou a ser fixado no âmbito da União Européia e não mais de maneira nacionalmente independente e tal teto também passou a ser dinâmico sendo reduzido em função de um fator linear de 174 ao ano A quarta fase que se dará no período de 2021 a 2030 será orientada para o cumprimento do compromisso assumido no acordo de Paris O teto dinâmico da terceira fase será tornando mais restritivo com um fator linear de redução de 22 aa O fator linear é um bom indicador para a ambição ambiental geral do sistema ou seja para o tamanho do esforço de redução reconhecido como apropriado pelos governos europeus Outros ajustes estão ainda em discussão conforme detalhado na próxima seção Segundo Dorsch et al 2020 o total efetivo de emissões liberadas pelos participantes do mercado se mostrou consideravelmente inferior ao teto nas duas primeiras fases o que indicaria falta de ambição dos governos europeus ou seja seria possível ter reduzido substancialmente mais as emissões caso um teto menor e portanto um maior preço de carbono tivesse prevalecido Tamanho e performance O tamanho do mercado de carbono europeu é de 40 das emissões de dióxido de carbono continentais as emissões de outros gases como metano não são objeto de transação no mercado contando com a participação de 11000 entes privados do setor de geração de eletricidade e da indústria de transformação bem como 500 linhas áreas que operam voos intraeuropeus Meadows et al 2020 Em relação à performance do mercado Meadows et al 2020 informam que Between 2005 and 2017 the emissions covered by the EU ETS fell by 26 which is more than the average for the EU as a whole In other words the EU ETS sectors are doing more than other sectors are doing Emissions covered by the EU ETS have reduced from over 2 billion tonnes per year in 2008 to less than 17 billion tonnes per year in 20174 The EU ETS has continuously ensured reductions in emissions while maintaining a very high level of compliance Since 2013 taking into account extensions of scope there has been an average yearly reduction in the EU ETS sectors of around 26 The power sector delivered the highest reduction by an average reduction of more than 4 per year since 2013 reflecting fuel switching away from coal and an increased use of renewable energy sources Emissions from industrial sectors reduced as well but to a much more limited extent of around 05 per year Meadows et al 2020 p 68 Simultaneidade de outros instrumentos Contudo a redução global e setor i a l não pode ser atribuída exclusivamente ao mercado de carbono pois outros instrumentos de redução incluindo por exemplo o mecanismo de desenvolvimento limpo da ONU comandoecontrole imposto sobre emissões foram implementados na Europa concomitantemente com o mercado de carbono segundo Meadows et al 2020 não existe ainda estudo identificando a contribuição específica de cada instrumento Em sentido contrário as emissões do setor de aviação europeu têm crescido a 5 ao ano segundo Meadows et al 2020 5 23 Exemplos de mercado de carbono Suíça e Califórnia O mercado Suíço Reproduzindo o resumo de Narassimhan et al 2018 apêndice a Suíça possui um mercado nacional de carbono o qual complementa um imposto sobre carbono de modo que prevalece no país a implementação simultânea de dois instrumentos de política ambiental um mercado de direitos transacionáveis e um imposto de Pigou De 2008 a 2012 deuse a fase inicial do mercado de carbono em que foi dado às empresas privadas a oportunidade de escolher entre participar do mercado ou pagar o imposto As autorizações foram doadas pelo governo Na segunda fase de 2013 a 2020 foi imposto um teto de emissões referente à economia nacional como um todo exigido a adesão ao mercado por parte de grandes emissores Uma mudança importante no mercado de carbono foi a venda na forma de leilão de parte das autorizações com o restante sendo ainda doado Foi fixada a meta de aumentar para 70 o total de autorizações leiloadas Outras alterações na segunda fase foram a criação de uma reserva de autorizações para novos participantes do mercado penalidades por violação das autorizações de valor equivalente ao do mercado europeu e inclusão do setor de aviação civil de maneira coordenada com o mercado europeu o que faz sentido para o caso de voos europeus O mercado da Califórnia e de Québec Um mercado de carbono reúne estados da California nos Estados Unidos e de Québec no Canadá e outros nove estados do primeiro país Reproduzindo o texto de Narasshimhan et al 2018 apêndice o sistema de cap and trade Californiano foi criado em 2013 como um dos instrumentos voltados a atingir a meta de reduzir as emissões estaduais para o nível de 1990 até 2020 Na primeira fase do mercado de 2013 a 2014 foram contempladas 25 das emissões estaduais bem como todos os seis mais importantes gases de efeito estufa Na segunda fase 85 das emissões foram objeto de transações Um detalhe interessante acerca da implementação prática do mecanismo é como as autorizações são contabilizadas pelas empresas não faria sentido permitir a contabilização como parte do patrimônio líquido por exemplo mesmo sendo as autorizações um ativo na prática As companhias de eletricidade recebem autorizações como representantes legais dos consumidores ou seja os proprietários de última instância são os consumidores exceto em caso de capital aberto em que é exigida a venda consignada em leilões estaduais As estatais do setor podem optar pelo leilão consignado estadual ou depositar em uma conta de autorizações Segundo Dormandy et al 2019 e Buttraw and McCormack 2017 o leilão consignado funciona para redistribuir autorizações inicialmente recebidas de graça em que cada portador de licenças deve obrigatoriamente vender todas as licenças recebidas Um detalhe importante é que apenas parte das empresas que devem participar do mercado recebem licenças de graça e portanto apenas parte delas vende no primeiro estágio tratase das empresas distribuidoras de energia no caso Californiano Em contraste todas devem participar como demandantes manifestando intenção de compra equivalente às emissões nãoevitáveis As intenções de venda e compra resultam em um preço de equilíbrio o qual em um segundo estágio é utilizado para calcular a receita obtida pelas vendedoras líquidas Tal mecanismo pode ser operado pelo governo ou por entidades privadas A principal finalidade do leilão consignado é revelar informação sobre as quantidades agregadas demandadas e ofertadas e sobre o preço de equilíbrio o que mitiga falhas informacionais inerentes ao funcionamento do mercado de carbono o qual passa a funcionar em um terceiro estágio Assim como no mercado Suíço há a meta de aumentar a parcela das autorizações obtidas por meio de leilões ordinários no mercado Californiano Uma pecularidade do mercado é a reserva de contenção de preço utilizada pelo regulador governamental como mecanismo para influenciar o preço de equilíbrio por meio da introdução ou da retirada de autorizações O que será substituído em 2021 por dois níveis de contenção de preços inferiores ao teto e por um piso de USD10 Problemas de design Existem vários aspectos relativos à implementação do mercado de carbono que estão em discussão internacional Uma é como as licenças são alocadas Deveria ser por meio de leilões em que o proponente do maior preço obtém a autorização ou por meio de uma distribuição mais justa e livre de custo para o governo Este problema está conectado a talvez a mais frequentemente discutida característica do EUETS o nível de preço que tem prevalecido visto por alguns analistas como insuficiente para internalizar a quantidade adequada da externalidade de geração de GEE Dotação inicial excessiva Em 2005 a quantidade de autorizações disponibilizadas aos participantes se relevou superior à demanda por autorizações ou seja o órgão regulador do mercado cedeu no estágio inicial pré transações uma quantidade de autorizações consideravelmente superior àquela que os participantes deseja va m de fato executar Obviamente isso ocorreu pois a segunda era a priori desconhecida pelo regulador A consequência disso é fácil de intuir o número de participantes superavitários relevouse excessivo ou seja prevaleceu uma quantidade total de autorizações potencialmente ofertada superior à demandada e consequentemente o preço da autorização ficou aquém do previsto e na verdade muito baixo inferior a 1 por tonelada de CO 2 equivalente 1tCO 2 e Este resultado é indesejável pois quanto menor o preço da autorização menor a receita gerada pelos superavitários ou seja as empresas com baixo nível de emissões e portanto mais fraco o incentivo à manterse ou tornarse ainda mais superavitário Tal incentivo é sem dúvida uma das principais motivações comportamentais que o mercado de carbono visa introduzir pois a ideia central de precificar emissões é estimular a redução de emissões e quanto menor o preço menor a redução resultante e pois menor o poder do instrumento de precificação E devese assinalar que tal poder foi comprometido por um erro referente ao estágio pré transações o que revela a importância de detalhes de design do mercado tema tratado na próxima seção Tal erro foi fruto da falta de informação acerca da demanda por autorizações algo concebível por conta do caráter inovador do mercado mas que poderia ter sido mitigado com uma pesquisa de demanda voltada às empresas potencialmente interessadas em participar Na segunda fase do EUETS o erro foi corrigido aproveitandose a informação revelada pela primeira fase quanto à quantidade total transacionada O órgão regulador optou por fornecer 94 de tal quantidade na forma de licenças inicialmente disponíveis o que elevou o preço para um nível que oscilou entre 19 e 29 tCO 2 e em 2008 O gráfico abaixo copiado de Meadows et al 2020 exibe a série do preço da autorização em tCO2e ao longo das três fases do mercado Segundo Flachsland et al 2020 três são as razões para um preço excessivamente baixo 1 a natureza pol ítica da atribuição de dotações iniciais de autorizações e questões de credibilidade relacionadas 2 a miopia potencial dos participantes do mercado e das firmas e 3 à possibilidade de que reduções unilaterais individuais conduz a m à redução nula ou até mesmo aumento ricochete das emissões acumuladas na escala da União Européia Quanto a primeira c omo Ervine 2017 explica há uma razão estratégica clara para os governos fornecerem dotações iniciais excessivas o que pode se dar até mesmo na forma de um teto nãorestritivo acima do nível máximo de emissões O motivo é evitar se tornar impopular entre empresas politicamente influentes Uma quarta razão segundo Newel et al 2014 é que existem muitas outras formas de reduzir as emissões como subsídios para aumentar a eficiência energética Soluções piso reserva de estabilidade e fator de redução Uma solução que está sendo discutida na literatura para o problema de preço baixo e pois pouco efetivo para estimular redução de emissões é a fixação de um piso de preço de maneira exógena pelo órgão regulador Flachsland et al 2020 Hintermayer 2020 A necessidade de tal expediente se tornou segundo Flachsland et al 2020 após 2018 discutível uma vez que reformas no mercado realizadas recentemente puderam elevar o preço em nível compatível ao estimado como eficiente por modelos de otimização no intervalo de 2530tCO2e em 2018 Tais reformas alteraram componentes específicos da estrutura de funcionamento do mercado os quais são ignorados no modelo de mercado de autorizações transacionáveis mas são necessários na prática Tratase da reserva de estabilidade do mercado e do fator linear de redução aplicado anualmente ao teto de emissões redução essa que adiciona uma dinâmica de redução de emissões compatível com as metas europeias A reserva de estabilidade do mercado foi criada para evitar um preço excessivamente baixo Ela funciona como uma esponja seca a qual absorve o excesso de autorizações em momentos de sobreoferta e libera autorizações em momentos de suboferta nestes últimos é como se a esponja fosse espremida Meadows et al 2020 É importante destacar que para o mercado de carbono funcionar na prática uma série de normas e mecanismos ignorados pelo modelo teórico são necessárias exatamente pois o modelo abstrai como resultado das hipóteses adotadas características da realidade capazes de comprometer o funcionamento como o interesse político em superdimensionar a atribuição das dotações iniciais Controles Além disso mecanismos de regulação similares aos empregad os no setor financeiro são ado tados no mercado europeu incluindo um sistema de monitoramento declaração verificação e cumprimento monitoring reporting verification and compliance Desde 2008 é aplicada à violação da cota de autorizações possuída uma multa de 100 por tCO 2 e excedente corrigida pela inflação além da obrigação de ajustar a conduta cumprindo com a cota Meadows et al 2020 Ou seja o risco moral é real assim como no mercado financeiro em que toma a forma pex de inadimplência de credores e requer um instrumento de incentivo que o debele Alta volatilidade Outro problema nos mercados reais de carbono é a alta volatilidade de preços figura abaixo o que não está de acordo com modelos teóricos livres de falhas e imperfeições os quais só podem exibir oscilações em torno de um nível fixo Em 2008 o preço do carbono no EUETS era de 30 tCO2e o nível recorde sendo em torno de 6tCO2e em 2016 Ervine 2017 Figur a Preço de carbon no EUETS source Kapft et al 2007 Sumário Em suma os muitos problemas de design enfrentados nos mercados mundiais de carbono mostram que o mercado de direitos transacionáveis teórico apresentado na quarta seção desta nota de aula é no máximo um ponto de partida conceitual aproximado Não pode ser diretamente transformado em realidade sem reconhecer i a estrutura econômica ii as instituições e iii as relações de poder Um lento processo de tentativa e erro de desenho e aprimoramento do mercado também deve ser esperado 45 See for instance Bawn and Rosenbluths paper in the link httpspapersssrncomsol3paperscfmabstractid1154118 Mais sobre o assunto pode ser encontrado na página online da ONU sobre eliminação de tintas com chumbo https wwwunenvironmentorgexploretopicschemicalswastewhatwedoemergingissuesglobalallianceeliminateleadpaint Os termos adaptação e mitigação bastante comuns nas análises de medidas para o enfrentamento das mudanças climáticas ver o quarto relatório do IPCC tópico 5 podem ser entendidos exatamente como uma combinação de mudança tecnológica e da redução da produção e consumo de alguns bens altamente carbonointensivos por exemplo calefação com carvão mineral prática minoritária no mundo mas que permanece em alguns países como a Polônia ver httpwwwsciencedirectcomsciencearticlepiiS0169809514002464 Mais sobre isso no capítulo 6 de https wwwipccchpdfspecialreportssrccssrccswholereportpdf Um exemplo alternativo mas que segue a mesma ideia básica pode ser encontrado texto de Arister Chimelli professor da FEAUSP em que se trata da despoluição de rios O texto está no link httpwwwuspbrnereuswpcontentuploadsTDNereus0811pdf Para entender siga o seguinte procedimento a Comece em x 0 Esse é o melhor nível de poluição individual pense primeiro A resposta é não porque gerar uma unidade de poluição gera economia positiva igual a C0 0 b E agora será que x 1 é o melhor nível pense primeiro Não porque aumentar novamente a poluição em uma unidade gera uma economia positiva D1 0 c Portanto o poluidor continuará a aumentar a poluição enquanto uma unidade adicional proporcionar uma economia positiva de dinheiro Isso deixa de ser verdade em x xp de modo que C xp 0 Além disso nenhum ganho de poluição é possível O rigor exige maior detalhamento Considere que todos os poluidores s ão iguais quanto à curva de custo marginal individual dada por C i x a bx i i1 N b 0 Com isso a curva social de abatimento a qual está representada no diagrama é Cx Na bx O que implica que x pi ab é o n ível ótimo individual de poluição and x p Nab é o nível ótimo agregado https tjspjusbrasilcombrjurisprudencia51112118931216720138260491sp00031216720138260491inteiroteor511121224 Fonte https sapientiapucspbrbitstreamhandle123301Andre20Souza20Santospdf Fonte das informações https noticiasuolcombrcotidianoinspecaoveicular Aqui se tem um resumo grosseiro do capítulo 14 de Baldwin Cave and Lodge 2012 Understanding Regulation theory strategy and pratice Oxford University Press This is in accordance with Baumol and Oates chap11 and Baldwin Cave and Lodge 2012 chap15 httpwwwplanaltogovbrccivil03Leisl9605htm Um exemplo alternativo é o de manejo da vegetação de um imóvel rural dada a possibilidade por exemplo de vender a produção em um nicho de mercado em que a conservação florestal seja compensada com prêmio de preço Ver por exemplo a obra Governing the commons de 1999 Parte do pensamento de Ostrom sobre este tema será apresentado no tópico de autogovernança Se são os consumidores que estão causando o dano então o bemestar que obtêm ao desenvolver a atividade geradora de externalidade é excessivo A ideia de que é desejável oferecer alguns graus de liberdade para os tomadores de decisão é amplamente difundida na teoria econômica como revelad o pela importância que a teoria atribui ao mercado como uma instituição para coordenar as ações individuais isso poderia ser justificado com a ideia hayekiana de que o regulador governamental é incapaz de estar totalmente informado sobre os níveis de variáveis enfrentados pelos tomadores de decisão e portanto restrições impostas pelo regulador podem fixar algumas variáveis em níveis subótimos veja The use of knowledge in society de Hayek httpwwwjstororgstable 1809376 Nisso temos uma diferença importante entre o imposto Pigouvian o e os instrumentos de comando e controle o último oferece menos graus de liberdade variáveis de controle ou simplesmente escolhas para os tomadores de decisão O gráfico foi gerado no software R com y a 1 15x 1 e y b 07 15x 2 É um bom exercício traçar a curva da indústria em um software matemático como o R Para isso basta perceber que se trata de uma função definida por partes e se concentrar na função inversa que expressa a poluição em função do custo marginal A especificação completa da CMgAI é t a 2 x 1 x 2 t a 1 b 1 t a 2 x 1 x 2 a 2 a 1 b 1 t a 2 x 1 x 2 t a 1 b 1 t a 2 b 2 Note que se a quantidade de poluição pudesse ser negativa CMgAI seria uma função de uma única parte x 1 x 2 t a 1 b 1 t a 2 b 2 o que corresponde à soma horizontal das duas retas Kate Ervine 2017 How Low Can It Go Analysing the Political Economy of Carbon Market Design and Low Carbon Prices New Political Economy DOI 1010801356346720181384454 Perman R Ma Y Mcgilvray J Commom M 2003 Natural Resource and Environmental Economics 3 rd Edition Pearson Addison Wesley Uma solução mais geral é encontrada no ap êndice 71 part e 2 do livro de Perman et al 2003 Notar que tal hipótese é rigorosamente incorreta pois há apenas dois poluidores e pois é correto assumir que tenham poder de mercado Mesmo assim devese considerar que o número de poluidores é um recurso didático que visa simplificar uma discussão que se refere a um número arbitrariamente grande de produtores Agradeço a Brett Day da Exeter Business School pelo apoio na redação dessa seção Quaisquer erros e omissões são de minha inteira culpa Sterner T 2010 Distributional effects of taxing transport fuel Energy policy Lo A 2013 The Political Economy of Carbon Tax International Practice and the Australian Model Chinese Journal of Urban and Environmental Studies 101 1350007 Goulder L H Schein A 2013 Carbon taxes vs cap and trade A critical review No w19338 National Bureau of Economic Research Andreas Karpf Antoine Mandel Stefano Battiston Price and Network Dynamics in the European Carbon Market Documents de travail du Centre d Economie de la Sorbonne 201710 ISSN 1955611X 2017