Inovação e Orçamento Público: Emendas de Relator Geral do PLOA

TEMA 2 Inovação e Orçamento Público Rodrigo Oliveira de Faria Brasília DF 2022 As Emendas de RelatorGeral do PLOA nas Normas Regimentais do Congresso Nacional Gênese Configuração e Evolução Histórica 3º lugar REALIZAÇÃO IDEALIZAÇÃO SUMÁRIO SUMÁRIO 1 1 INTRODUÇÃO 2 2 A ASCENDÊNCIA DAS EMENDAS DE RELATORGERAL DO PLOA À AGENDA DO DEBATE POLÍTICO RECENTE 7 3 AS RESOLUÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL E O ESTABELECIMENTO DAS FASES HISTÓRICAS DA COMISSÃO MISTA DE PLANOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO CMO 15 4 OS PARECERESPRELIMINARES AS REAIS REGRAS DO JOGO ORÇAMENTÁRIO NA FASE CONGRESSUAL 40 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 68 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 71 2 1 INTRODUÇÃO A temática das emendas de RelatorGeral do projeto de lei orçamentária anual ascendeu subitamente à agenda do debate político após a divulgação em 08 de maio de 2021 pelo Jornal O Estado de SPaulo de um esquema de compra de apoio parlamentar por meio de um novo tipo de emenda de relatorgeral do orçamento a chamada RP9 também referido como Tratoraço ou Orçamento Secreto PIRES 2021 O tema repercutiu amplamente na imprensa brasileira e logo em seguida três partidos políticos Cidadania PSB e PSOL impetraram em 06 e 07 de junho de 2021 arguições de descumprimento de preceito fundamental ADPF no Supremo Tribunal Federal STF requerendo a declaração de inconstitucionalidade do indicador de resultado primário RP nº 9 despesa discricionária decorrente de emenda de relatorgeral exceto recomposição e correção de erros e omissões da Lei Orçamentária Anual LOA de 2021 MORAU GALUPPO 2021 BRASIL 2021b 2021c 2021d A conjunção da aridez do tema do hermetismo técnicoorçamentário e de um ambiente político acalorado tem prejudicado o entendimento mais preciso das questões centrais relativas às emendas de RelatorGeral que permita um debate público mais qualificado fora do círculo dos iniciados na linguagem orçamentária Central e fundamentalmente há a alegação de que as emendas de relator que não possuiriam assento constitucional expresso e que seriam destinadas apenas a correções e ajustes técnicos no orçamento teriam sido desvirtuadas de sua função acessória para se prestarem à inclusão de novas programações no orçamento BRASIL 2021c De forma associada outras questões não menos importantes frisese mas que não se prendem à adequação técnica e regimental das emendas de relator em si mesmas são apresentadas i não observância de critérios legais ou técnicos de alocação ii arbitrariedade na escolha dos beneficiários da despesa pública e iii ausência de rastreabilidade das dotações MORAU GALUPPO 2021 Esta segunda ordem de questões portanto referese fundamentalmente aos critérios políticos de 3 destinação das referidas emendas e à ausência da transparência accountability e rastreabilidade nos mecanismos adotados na distribuição dos recursos derivados de tais emendas Este artigo apresenta uma reconstituição histórica das normas regimentais internas do Congresso Nacional fundamentalmente as Resoluções da Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização CMO e os Pareceres Preliminares dos PLOAs para que a temática central das emendas de RelatorGeral do projeto de lei orçamentária anual PLOA possa ser avaliada sob perspectiva analítica mais ampla A reconstituição histórica das normas legais e regimentais permite uma análise mais isenta e objetiva do atual panorama em relação ao tema evidenciando ainda como chegamos à situação atual Acreditase que sem olhar adequadamente para o passado não se pode entender como chegamos ao atual estado de coisas e menos ainda quais as possíveis soluções para a problemática existente Este trabalho portanto embora não possua imediato cunho normativo ou prescritivo tem como norte central o de fornecer elementos concretos e objetivos para que a proposição de soluções sobre tais questões possa ocorrer de forma mais proveitosa Não se pode imaginar ensaios de reengenharia institucional sem elementos concretos e sólidos que permitam evidenciar adequadamente os problemas limitações e desafios relativos ao tema De início podese afirmar que a questão do identificador de resultado primário RP 9 não está bem colocada O RP 9 não é em absoluto a causa da problemática identificada O RP 9 é apenas e tãosomente um marcador de programação orçamentária desvirtuado de sua função principal de auxílio na apuração do resultado primário Tal identificador não criou as emendas de RelatorGeral do PLOA e não foi o responsável pelos problemas surgidos com a utilização de tais emendas As emendas de RelatorGeral do PLOA como se verá existem desde que a primeira Resolução do Congresso Nacional regulamentou o funcionamento da CMO Mais do que isso existem desde que os primeiros Pareceres Preliminares dos PLOAs que são o elemento concreto e efetivo de delimitação dos poderes e atribuições do 4 RelatorGeral delinearam as hipóteses constitutivas de tais emendas fora das hipóteses de erro ou omissão de ordem técnica ou legal Ademais as alegações de impropriedade técnica ou legal na utilização das referidas emendas também são bastante frágeis ante os dispositivos regimentais que regulamentam as hipóteses de cabimento das emendas de RelatorGeral De tal constatação não decorre qualquer juízo de valor quanto ao mérito de tais emendas ou acerca de eventuais desvios e problemas decorrentes da ausência de observância de critérios técnicos e legais no processo alocativo ou da ausência de transparência e de accountability ocasionados por tais espécies de emendas Contudo parece que a solução para tal questão não se dará pela via do questionamento quanto à observância da técnica regimental Há necessidade de que sejam construídas instituições regras do jogo que permitam efetivamente condicionar tais emendas sem que se pretenda fulminar sua existência por uma crítica superficial de impropriedade técnica Por outro lado a reconstituição histórica permite que se afirme que há mudanças significativas sejam qualitativas sejam quantitativas em relação ao perfil assumido pelas emendas de RelatorGeral principalmente nos últimos dois ou três exercícios financeiros Tais mudanças encontramse situadas dentro de um contexto mais amplo em que se pode visualizar um esforço direcionado do Congresso Nacional para ampliação de suas prerrogativas desde a edição da Emenda Constitucional nº 86 de 17 de março de 2015 que tornou obrigatória a execução das programações orçamentárias relativas às emendas individuais até as mais recentes alterações constitucionais que ampliaram a obrigatoriedade de execução para as emendas de bancada e ainda estabeleceram o dever de execução das programações orçamentárias Emendas Constitucionais nº 100 de 26 de junho de 2019 e nº 102 de 26 de setembro de 2019 Contudo a análise e discussão dessa perspectiva mais ampla também foge ao objetivo deste trabalho que tem contornos mais específicos Dito isto há que se delimitar o escopo deste artigo à discussão central acerca das emendas de RelatorGeral do PLOA sua previsão normativa e técnica os delineamentos e contornos assumidos historicamente Ademais pretendese sublinhar a evidenciação de que são os Pareceres Preliminares do PLOA que definem 5 as regras do jogo orçamentário de forma concreta As Resoluções da CMO apresentam delineamentos gerais e não se prestaram mesmo sob a égide da Resolução nº 295CN que procurou regulamentar e circunscrever a atuação do RelatorGeral do PLOA após os escândalos dos Anões do Orçamento a evitar que tais emendas fizessem parte da cultura orçamentária brasileira em sua fase congressual Ainda no que diz respeito ao escopo desta monografia o exame pormenorizado de todo o amplo conjunto de aspectos de que se revestem as Resoluções que tratam da CMO transcenderia em muito o objetivo central do artigo ampliando significativamente as normas objeto de exame comparação e esforço interpretativo Portanto dados os limites e escopo fixados inicialmente e que se referem centralmente ao papel e incumbência do RelatorGeral e às normas regimentais do Congresso Nacional não se tratará das regras relativas à composição mandatos alternância de postos critérios de rodízio prazos gerais regras gerais das emendas individuais e coletivas e procedimentos de funcionamento da CMO Frisese que a delimitação do escopo deste artigo não implica de forma alguma sinalização de menor importância para os demais temas aqui não abordados diretamente que podem e devem ser objeto de exame pormenorizado em outra oportunidade A Câmara dos Deputados possui extenso acervo catalogado e sistematizado dos documentos referentes à tramitação dos projetos de lei orçamentária anual em seu sítio Para este breve esforço de reconstituição histórica do tema utilizarseá principalmente dos Pareceres Preliminares dos PLOAs registrados e disponíveis na página da Câmara dos Deputados Salientese que para o período que vai de 1995 a 2001 há apenas os documentos da Lei Orçamentária Anual e de Banco de Dados versão Access 97 Execução e Restos a Pagar Para o período subsequente iniciandose com o PLOA de 2002 a documentação acompanha todas as fases de elaboração da lei orçamentária em sua fase congressual inclusive e principalmente os Pareceres Preliminares permitindo o exame detalhado de cada um dos documentos e a reconstituição histórica dos fatos elementos e papel dos principais atores do processo orçamentário Adicionalmente serão utilizadas em perspectiva 6 comparativa e analítica todas as Resoluções do Congresso Nacional que regulamentaram o funcionamento da CMO e ainda as leis de diretrizes orçamentárias LDOs que são fundamentais na reconstituição histórica dos identificadores de resultado primário RPs Por último serão utilizados o Relatório Final da CPMI dos Anões do Orçamento e o Relatório sobre as Contas do Presidente da República de 2020 do Tribunal de Contas da União cuja relatoria coube ao Ministro Walton Alencar Rodrigues Este artigo encontrase dividido em quatro seções A primeira seção apresenta a ascendência do tema das emendas do RelatorGeral e do identificador de resultado primário RP 9 à agenda do debate político e técnico por meio da divulgação dos escândalos derivados de tais emendas pela grande imprensa e também por partidos políticos com representação no Congresso Nacional A segunda seção trata do funcionamento da Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização CMO em seus quatro grandes períodos de existência e dos delineamentos regimentais existentes inclusive sua evolução histórica para que se adentre com maior êxito no conhecimento acerca do papel atribuições e limites das atribuições conferidas ao RelatorGeral do PLOA A terceira seção apresenta fundamentalmente os Pareceres Preliminares dos PLOAs indicando como as regras do jogo orçamentário são concretamente estampadas em suas diretrizes critérios lacunas autorizações e limitações aos atores políticos e em especial ao RelatorGeral A última seção apresenta as considerações finais deste breve esforço de reconstituição histórica 7 2 A ASCENDÊNCIA DAS EMENDAS DE RELATORGERAL DO PLOA À AGENDA DO DEBATE POLÍTICO RECENTE No dia 08 de maio de 2021 o Estadão divulgou o mais recente escândalo envolvendo o orçamento público no que parecia ser o reavivamento do escândalo dos Anões do Orçamento de 1993 A figura do RelatorGeral do Orçamento novamente assume caráter central simulando uma reconstituição de uma das principais conclusões da Comissão Parlamentar de Inquérito CPI que investigou o esquema pregresso BRASIL 1994 vol III p 3 As manchetes do Jornal O Estado de SPaulo descreviam um esquema de compra de apoio parlamentar por meio de um novo tipo de emenda de relatorgeral do orçamento a chamada RP9 Do total de repasses previstos R 2718 milhões foram destinados à aquisição de máquinas pesadas por preços até 259 acima dos valores da tabela de referência do governo válida para 2021 O esquema ficou conhecido como tratoraço Secretamente esses recursos extras foram concentrados num grupo de parlamentares É um dinheiro paralelo ao previsto nas tradicionais emendas individuais a que todos os congressistas têm direito aliados ou oposicionistas Numa radiografia do orçamento secreto as cidades de Tauá CE Santana AP e Petrolina PE aparecem em destaque como os redutos eleitorais de aliados do governo que receberam recursos de maneira desproporcional por critérios apenas políticos Os R 1103 milhões que o relatorgeral do orçamento Domingos Neto PSDCE destinou a Tauá em dezembro logo após a eleição de sua mãe Patrícia Aguiar PSD fizeram da cidade a maior beneficiada do Brasil por repasses da pasta do Desenvolvimento Regional no ano passado PIRES 2021 A ampla repercussão do tema na imprensa brasileira alimentou uma série de reportagens procurando descrever os elementos principais do esquema O debate se alastrou primeiramente para os círculos políticos e na sequência para os ambientes burocráticos técnicos e acadêmicos com diversas análises do episódio e de seus desdobramentos sendo produzidas 8 Em decorrência no dia 06 de junho de 2021 um dos partidos políticos com representação no Congresso Nacional mais especificamente o CIDADANIA interpôs Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental ADPF com pedido de medida cautelar em face da execução do indicador de resultado primário RP nº 09 despesa discricionária decorrente de emenda de relatorgeral exceto recomposição e correção de erros e omissões da Lei Orçamentária Anual LOA de 2021 MORAU GALUPPO 2021 p1 Após a ampla fundamentação trazida na exordial o CIDADANIA requeria in verbis a a concessão de medida cautelar para suspender a execução das verbas orçamentárias constantes do indicador de resultado primário RP n 09 despesa discricionária decorrente de emenda de relatorgeral exceto recomposição e correção de erros e omissões da Lei Orçamentária Anual LOA de 2021 ou de qualquer outra despesa que não represente obrigação legal do Estado até a edição de norma legal ou administrativa que preveja a transparência em relação às intervenções de agentes públicos e de terceiros e a observância de critérios objetivos e impessoais de distribuição entre beneficiários de recursos para a execução das políticas públicas critérios estes que levem em conta exclusivamente indicadores socioeconômicos da população beneficiada outros indicadores e parâmetros aplicáveis em função dos objetivos finalísticos da política pública em questão e critérios e parâmetros relativos aos princípios de boa gestão financeira e preservação do patrimônio público bem como a atribuição de publicidade aos autores dos convênios e contratos de repasse e termos de execução descentralizadas firmados pelo Governo com recursos de emenda de relatorgeral b sejam solicitadas informações à Presidência do Congresso Nacional bem como seja determinada a oitiva sucessiva do AdvogadoGeral da União e do Procurador Geral da República conforme os arts 6º e 8º da Lei n 98681999 e nos termos do art 103 3º da Constituição Federal c ao final a procedência do pedido para que seja declarado inconstitucional o indicador de resultado primário RP n 09 despesa discricionária decorrente de emenda de relatorgeral exceto recomposição e correção de erros e omissões da Lei Orçamentária Anual LOA de 2021 por ofensa aos preceitos fundamentais da impessoalidade e da eficiência MORAU GALUPPO 2021 p 4748 9 Em síntese os argumentos principais desenvolvidos na peça remetiam à não observância de critérios legais ou técnicos de alocação do que decorreria uma arbitrariedade na escolha dos beneficiários da despesa pública e ainda à ausência de rastreabilidade das dotações MORAU GALUPPO p 1144 A gravidade do referido problema seria acentuada em face da existência de uma exigência constitucional de que as alocações de recursos orçamentários obedecessem a critérios técnicos de política pública debatidos conhecidos e publicados independentes do interesse eventualmente existente na execução da despesa por qualquer agente público MORAU GALUPPO p 17 Como solução para o referido problema o Cidadania propunha a apresentação e a aprovação de proposições legislativas com o objetivo de se estabelecer um marco legal unificado para o processo de desenvolvimento de critérios alocativos para cada espécie de política pública a ser materializada por transferências voluntárias ou não para a sua vinculação com indicadores socioeconômicos da população beneficiada compatíveis com a natureza e os objetivos de cada espécie de intervenção governamental e para a gradual implementação e publicação desses critérios em princípio pelo caráter de aplicação extensiva a todos os entes públicos tal medida seria idealmente vinculada por lei complementar com normas gerais nacionais na matéria e adicionalmente por meio de uma proposta de emenda constitucional estabelecendo o princípio mediante um projeto de lei que fixe as obrigações a serem seguidas pelo Executivo na função administrativa e de um projeto de resolução que altere a Resolução 12006CN para estabelecer a obrigatoriedade de cumprimento dos mencionados critérios na elaboração de emendas e na aprovação da configuração final do orçamento bem como a forma de verificação dessas disposições e os meios de impedir que ações colusivas no âmbito do Congresso Nacional burlem o cumprimento desses princípios e regras MORAU GALUPPO p 41 A ADPF 850 não foi única Foi seguida pela ADPF 851 interposta pelo Partido Socialista Brasileiro PSB em 7 de junho de 2021 em face da reiterada prática de desvirtuamento das emendas do relator RP 9 destinandolhes vultosas quantias do 10 orçamento federal em violação ao regime constitucional das emendas parlamentares ao orçamento previsto no art 166 da Constituição e aos preceitos fundamentais da legalidade da publicidade da moralidade e da impessoalidade da Administração Pública BRASIL 2021c Como destaca a Ministra Rosa Weber ao apresentar a síntese do pedido o PSB Sustenta que as emendas do relator sem previsão constitucional expressa e originariamente destinadas apenas a correções e ajustes técnicos no orçamento na forma de Resolução do Congresso Nacional não têm tido suas informações individualizadas e publicizadas não sendo possível identificar os parlamentares que fizeram a indicação dos recursos nem a destinação específica das verbas Refere que a dotação realizada às emendas do relator alcança no orçamento de 2021 o valor de R 185 bilhões evidenciando a desvirtuação da sua função acessória de permitir ao relator efetuar ajustes e correções técnicas no orçamento para se prestarem à inclusão de novas programações no orçamento Alega que desse modo sob a nomenclatura de emendas do relator a distribuição dos recursos públicos tem se dado às margens da Constituição e da legalidade a depender de ajustes entre o relatorgeral do orçamento e o Executivo e às escondidas da população e dos órgãos fiscalizadores configurando verdadeiro regime de exceção ao orçamento em burla à transparência e à distribuição isonômica dos recursos públicos Afirma instituído informalmente e à margem da legalidade regime de emenda não sujeito aos limites materiais do art 166 da CF a que se submetem as emendas individuais e de bancada BRASIL 2021c p 12 No mesmo dia de 07 de junho de 2021 outro partido político o Partido Socialismo e Liberdade PSOL também ingressou com arguição de descumprimento de preceito fundamental ADPF 854 relativa à execução do indicador de Resultado Primário RP nº 09 despesa discricionária decorrente de emenda de relatorgeral exceto recomposição e correção de erros e omissões da Lei Orçamentária Anual LOA de 2021 requerendo a concessão de medida liminar para que seja determinada i a imediata suspensão da execução dos recursos orçamentários oriundos do identificador de resultado primário nº 9 as emendas do relatorgeral RP 9 ao 11 orçamento de 2021 e ii a publicação eou juntada nestes autos das informações pormenorizadas das emendas RP 9 dentre outros com as informações completas relativas aos parlamentares autores das indicações o detalhamento da destinação dos recursos das emendas em 2020 e 2021 e os convênios e contratos de repasse e termos de execução descentralizadas firmados com recursos orçamentários de emenda de relatorgeral RP 9 BRASIL 2021d p 2 No mérito pugnava pela procedência da arguição de descumprimento de preceito fundamental a fim de que fosse declarada a inconstitucionalidade do conjunto de atos do Poder Público consistente na execução do identificador de Resultado Primário RP nº 9 despesa discricionária decorrente de emenda de relatorgeral e por conseguinte das emendas do relatorgeral do Orçamento de 2021 BRASIL 2021d As ações impetradas na Corte Constitucional brasileira pelos partidos políticos Cidadania PSB e PSOL não foram as únicas medidas adotadas Denúncias foram formuladas por Deputados Federais e encaminhadas ao Tribunal de Contas da União TCU resultando em processos de apuração que ainda se encontram em fase de instrução Todavia a análise de mérito da compatibilidade da sistemática de alteração orçamentária com as premissas constitucionais que norteiam a apresentação de emendas ao PLOA é objeto de Denúncia sobre as operações de 2020 e 2021 formalizada por um grupo de Deputados Federais cujo feito se encontra em fase de processamento no TC 01437920210 da relatoria do ministro Aroldo Cedraz BRASIL 2021e p 300 O próprio TCU faz referência expressa às mencionadas ADPFs destacando o cerne do desvirtuamento das emendas de RelatorGeral e apresentando as consequências derivadas de sua ampliação no exercício de 2020 Nessas ações sustentam os autores que as emendas de relatorgeral sem previsão constitucional expressa e originariamente destinadas apenas a correções e ajustes técnicos no orçamento na forma de Resolução 12006CN não têm tido suas informações individualizadas e publicizadas 12 não sendo possível identificar os parlamentares que fizeram a indicação dos recursos nem a destinação específica das verbas BRASIL 2021e p 299 Como seria de se esperar o Parecer prévio do TCU acerca das Contas do Presidente da República relativas ao exercício de 2020 TC nº 01492220215 de 30 de junho de 2021 também examinou a questão das emendas do relatorgeral do orçamento tendo sido feita a seguinte recomendação específica 311 À Presidência da República à Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Economia para que a quanto ao orçamento do exercício de 2020 deem ampla publicidade em plataforma centralizada de acesso público aos documentos encaminhados aos órgãos e entidades federais que embasaram as demandas eou resultaram na distribuição de recursos das emendas de relatorgeral RP9 b quanto à execução do orçamento de 2021 adotem as medidas necessárias no sentido de que todas as demandas de parlamentares voltadas para distribuição de emendas de relatorgeral independentemente da modalidade de aplicação sejam registradas em plataforma eletrônica centralizada mantida pelo órgão central do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal previsto nos arts 3º e 4º da Lei 101802001 da qual seja assegurado amplo acesso público com medidas de fomento à transparência ativa assim como seja garantida a comparabilidade e a rastreabilidade dos dados referentes às solicitaçõespedidos de distribuição de emendas e sua respectiva execução em conformidade com os princípios da publicidade e transparência previstos nos arts 37 caput e 163A da Constituição Federal com o art 3º da Lei 125272011 e art 48 da Lei Complementar 1012000 seção 414 BRASIL 2021f p 8 A análise do TCU sem prejuízo dos processos em andamento que com certeza trarão elementos adicionais relevantes centrouse principalmente neste primeiro momento nos critérios para distribuição das emendas do relatorgeral apontandose a ausência de critérios objetivos e levantando questionamentos acerca da equidade na distribuição de valores expressivos por intermédio das referidas emendas e ainda 13 nos instrumentos de accountability para registro e acompanhamento da execução das referidas emendas Nesse cenário de ausência de divulgação dos critérios objetivos e de instrumento centralizado de monitoramento das demandas voltadas para a distribuição das emendas de relatorgeral RP9 fica comprometida a transparência da alocação de montante expressivo do orçamento da União A distribuição de emendas parlamentares por dezenas de ofícios e planilhas não se demonstra compatível com o arcabouço jurídicoconstitucional Não é razoável supor que emendas parlamentares sejam alocadas no ente central que deve ser exemplo para toda a Federação a partir de dezenas de ofícios sem que sejam assegurados dados abertos em sistema de registro centralizado que permitam a transparência ativa a comparabilidade e a rastreabilidade por qualquer cidadão e órgãos de controle A realidade identificada não reflete os princípios constitucionais as regras de transparência e a noção de accountability razão pela qual deve ser objeto de recomendação BRASIL 2021e p 308309 A análise acerca da execução de despesas decorrentes de emendas de RelatorGeral do PLOA foi realizada em item próprio item 414 dentro do Relatório sobre as Contas do Presidente da República de 2020 TC 01492220215 mais extensa do que a recomendação específica consignada ao final Contudo a Corte de 1 Contas não deixa de registrar uma sinalização quanto à vedação de inclusão de programações novas por meio das emendas de RelatorGeral É de se frisar por oportuno que o dispositivo mencionado apenas descreve a abrangência do identificador de resultado primário criado para um tipo de emenda parlamentar RP9 não constituindo hipótese de exceção à vedação contida na Resolução 12006CN que proíbe a apresentação de emendas que tenham por objetivo a inclusão de programação nova bem 1 A seção 414 que analisa a execução de despesas decorrentes de emendas de RelatorGeral do PLOA encontrase no intervalo de páginas 297309 do Relatório sobre as Contas do Presidente da República de 2020 Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues Registrese contudo que os fatos referentes à execução orçamentária e financeira das emendas classificadas como RP9 relativas ao exercício de 2020 também foram objeto de análise e realização de diligências no âmbito do TC 00079720219 com o propósito de subsidiar a apreciação das Contas 14 como o acréscimo de valores a programações constantes dos projetos art 144 parágrafo único ressalvadas as correções de erros e omissões de ordem técnica ou legal que devem ser realizadas e processadas por meio dos pareceres preliminares mantido o alinhamento procedimental com a restrição constitucional prevista para esta finalidade art 166 3º inciso III alínea b BRASIL 2021e p 300 grifos nossos Desta forma o tema das emendas de RelatorGeral do PLOA não somente foi posto na ordem do dia do debate político mas adicionalmente foi colocado como tema central a ser analisado nos meandros burocráticos requerendo a adoção de providências imediatas na administração pública federal Em tal contexto tornase fundamental que a recuperação da trajetória de tais emendas seja realizada para que possamos analisar a gênese os delineamentos e as modificações históricas que permitiram ou ensejaram tal estado de coisas Tal o objeto de análise da próxima seção 15 3 AS RESOLUÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL E O ESTABELECIMENTO DAS FASES HISTÓRICAS DA COMISSÃO MISTA DE PLANOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO CMO A apreciação do projeto de lei orçamentária anual representa uma incumbência expressamente atribuída a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados nos termos do art 166 da Constituição Art 166 Os projetos de lei relativos ao plano plurianual às diretrizes orçamentárias ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados I examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista que sobre elas emitirá parecer e apreciadas na forma regimental pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso I sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias II indiquem os recursos necessários admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa excluídas as que incidam sobre a dotações para pessoal e seus encargos b serviço da dívida c transferências tributárias constitucionais para Estados Municípios e Distrito Federal ou III sejam relacionadas a com a correção de erros ou omissões ou b com os dispositivos do texto do projeto de lei grifos nossos Nesse contexto e ante a expressa remissão constitucional às normas regimentais do Congresso Nacional assume relevo significativo o estabelecimento 16 das normas internas de funcionamento da CMO por meio das Resoluções Como destacam Figueiredo e Limongi 2008 p 4748 Não há qualquer regulamentação seja na Constituição seja em lei complementar ou ordinária quanto à composição dessa comissão CMO sua forma de trabalhar e mais importante para os fins deste estudo ao tratamento dispensado às emendas apresentadas ao orçamento Essa é uma matéria estritamente da alçada do Poder Legislativo O estabelecimento das normas de funcionamento da Comissão Mista Permanente a que se refere o 1º do art 166 da Constituição Federal se deu por meio de 04 quatro Resoluções principais com suas respectivas alterações 1 Resolução nº 1 de 17 de maio de 1991 posteriormente alterada por meio da Resolução nº 1 de 1993CN de 3 de junho de 1993 2 Resolução nº 2 de 15 de setembro de 1995 3 Resolução nº 1 de 04 de outubro de 2001 alterada pelas Resoluções 01 02 032003CN e Ofício CN nº 8232004 e 4 Resolução nº 1 de 22 de dezembro de 2006 alterada pelas Resoluções nº 3 de 2008CN nº 3 de 2013CN e nº 3 de 2015CN A Resolução nº 191 a primeira a regulamentar o 1º do art 166 da Constituição de 1988 bastante enxuta em termos de artigos 28 artigos trouxe apenas 4 quatro dispositivos relativos às funções e atribuições do relatorgeral do PLOA 1º do art 10 caput do art 16 e seu 3º e 4º do art 21 abaixo reproduzidos Art 10 Compete ao presidente respeitado o disposto nos 1º 3º e 4º do art 8º e nos 4º e 5º deste artigo designar relatorgeral do Projeto de Lei Orçamentária Anual e o Relator do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de acordo com a indicação das lideranças partidárias ou dos blocos parlamentares bem como os demais Relatores que se fizerem necessários aos trabalhos da comissão observado sempre que possível o critério da proporcionalidade partidária 1º No caso de designação de relatoresparciais para apresentação de seus relatórios à subcomissão específica serão indicados também 17 relatoressetoriais que consolidarão os relatórios parciais na forma do 3º do art 21 desta resolução cabendo ao relatorgeral do Projeto de Lei Orçamentária Anual adequar os pareceres setoriais aprovados em cada Subcomissão vedada qualquer modificação de parecer setorial ressalvadas as alterações por ele propostas e aprovadas pelo Plenário da comissão bem como as decorrentes de destaques aprovados pela comissão grifos nossos Art 16 O relatorgeral da Lei Orçamentária Anual apresentará parecer preliminar que depois de aprovado pelo Plenário da comissão estabelecerá os parâmetros que obrigatoriamente deverão ser obedecidos pelos Relatores Parciais ou Setoriais na elaboração de seus relatórios inclusive quanto a apreciação das emendas 3º O parecer preliminar será apresentado pelo relatorgeral do Projeto de Lei Orçamentária Anual até o término do prazo de emendas e votado na comissão nos cinco dias úteis que se seguirem grifos nossos Art 21 4º Os pareceres setoriais aprovados pela subcomissão serão adequados pelo relatorgeral da Lei Orçamentária Anual na forma do disposto no 1º do art 10 e apreciados pelo plenário da comissão grifos nossos A Resolução nº 191 em termos bastantes incipientes traçou linhas vagas e genéricas para as atribuições do RelatorGeral com ênfase na adequação dos pareceres setoriais Chama a atenção o fato de o dispositivo relativo ao Parecer Preliminar aprovado pelo Plenário da comissão consignar que os parâmetros estabelecidos naquele deveriam ser obedecidos pelos Relatores Parciais ou Setoriais que em flagrante omissão não faz qualquer menção à figura do RelatorGeral A Resolução nº 191 logo foi alterada pela Resolução nº 1 de 1993CN em 3 de junho de 1993 com modificações expressivas relativas à sua composição diminuindo o número de membros titulares de 120 para 84 fixação de limites quantitativos para as emendas individuais 50 emendas não previstas na Resolução nº 191 mudança do prazo para apresentação do parecer preliminar pelo RelatorGeral modificações 18 nos prazos inicialmente previstos e ainda a possibilidade de apresentação de emendas coletivas de comissão permanentes de partidos políticos e de bancada que também não foram estabelecidas na Resolução nº 191 Ante a lacuna no tratamento das competências e limitações ao exercício das atribuições do RelatorGeral por intermédio das Resoluções nº 191 e nº 393 assumem relevo os contornos dos pareceres preliminares que estabeleceriam os parâmetros a serem obedecidos Contudo os pareceres preliminares peçaschave para análise dos poderes enfeixados pelos atores no processo de elaboração da lei orçamentária anual em sua fase congressual e em particular para exame das atribuições e competências do RelatorGeral não se encontram disponíveis para o período que vai de 1995 a 2001 no sítio da Câmara dos Deputados o que prejudica em alguma medida uma análise 2 mais pormenorizada dos elementos restrições e contornos das atribuições do RelatorGeral no período De qualquer forma tal lacuna é suprida em parte por meio da documentação produzida pela CPI a que se fará referência na sequência e que apresenta relevante análise do período sob comento Efetivamente em 20 de outubro de 1993 a edição da Revista Veja foi veiculada com a divulgação de um escândalo de corrupção por meio de entrevista exclusiva concedida ao repórter Policarpo Jr em Brasília com o título Os Podres do Congresso em que o exdiretor de Orçamento da União entrega um esquema de roubalheira na Câmara e dá os nomes dos parlamentares governadores ministros e empreiteiras envolvidos VEJA 1993 Em decorrência da divulgação dos escândalos pela imprensa foi constituída uma Comissão Parlamentar Mista de Inquérito CPMI através do Requerimento nº 15193CN de autoria do Senador Eduardo Suplicy PTSP destinada a apurar fatos contidos nas denúncias do Sr José Carlos Alves dos Santos referentes às atividades de 2 A Câmara dos Deputados possui extenso acervo catalogado e sistematizado dos documentos referentes à tramitação dos projetos de lei orçamentária anual no sítio httpswww2camaralegbrorcamentodauniaoleisorcamentariasloa Para o período que vai de 1995 a 2001 contudo há apenas os documentos da Lei Orçamentária Anual e de Banco de Dados versão Access 97 Execução e Restos a Pagar Para o período subsequente iniciandose no exercício financeiro de 2002 a documentação acompanha todas as fases de elaboração da lei orçamentária em sua fase congressual permitindo o exame detalhado de cada um dos documentos e a reconstituição histórica dos fatos elementos e papel dos principais atores do processo orçamentário 19 parlamentares membros do Governo e representantes de empresas envolvidas na destinação de recursos do Orçamento da União A CPI do Orçamento teve como Presidente o Senador Jarbas Passarinho e como relator o Deputado Roberto Magalhães BRASIL 1994 Cerca de três meses após o início dos trabalhos em 21 de janeiro de 1994 era publicado o Relatório Final da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito O item 51 do Relatório Final apresentava a análise das irregularidades verificadas na elaboração e execução do orçamento da União destacando também a participação do Poder Executivo no esquema visto que este seria em última instância o responsável pela destinação de verbas porquanto elabora e implementa o Orçamento da União com a constatação de que o esquema não surgia apenas continuava no Legislativo BRASIL 1994 vol III p 3 Com o registro de que o grupo de parlamentares envolvidos lutava para assumir alternadamente os postoschave da CMO Presidência e RelatoriaGeral havia menção expressa da importância da figura das emendas do RelatorGeral para o esquema A chamada emenda de relator era componente vital do esquema Não se prendendo às formalidades da publicação prévia era forte instrumento de poder do RelatorGeral que centralizava todas as decisões até praticamente o término do prazo disponível Como garantia desse poder os pareceres de Relator eram sempre entregues na undécima hora contandose com o fato de que as votações seriam realizadas quase sempre às vésperas dos períodos de recesso parlamentar com quórum mínimo Para que se aquilate a importância da emenda de Relator como foi empregada observese que o Deputado João Alves em 1990 conseguiu com elas dar destinação a 109 bilhões de cruzeiros de um total de 36 bilhões do Ministério da Ação Social ou seja nada menos que 302 do total das verbas Esse grupo atuou com desenvoltura até o Orçamento de 1992 Os grupos de pressão garantiam a aprovação das emendas de seu interesse mediante o oferecimento de vantagens indevidas Registrese que ao chegar ao Plenário do Congresso dada a exiguidade do tempo para apreciação o projeto do orçamento constituía uma verdadeira caixa preta conhecido e compreendido apenas pelos integrantes do 20 esquema e por aqueles poucos parlamentares versados no assunto não vinculados ao próprio esquema de corrupção A complexidade do projeto e sua falta de transparência permitiam que fosse alterado até mesmo após a votação quer ainda antes da publicação quer já no Departamento de Orçamento da União BRASIL 1994 vol III p 34 Corroborando as afirmações acima registrouse ainda no Relatório Final episódio ilustrativo dos poderes do RelatorGeral e dos prazos propositalmente exíguos de apreciação No caso singular da discussão e votação do projeto de orçamento para 1992 realizada no final de 1991 verificouse a realização de uma reunião da Comissão Mista de Orçamento iniciada em 18 de dezembro e terminada na madrugada do dia 19 Naquela ocasião sendo RelatorGeral o Dep Ricardo Fiúza diante de dificuldades para o encerramento da tramitação e início do processo de votação do Projeto houve a ocorrência de uma delegação de poderes ao Relator para que promovesse modificações até a hora da votação Entretanto segundo exaustiva investigação efetuada pela Subcomissão de Emendas verificouse que Na sessão do Congresso Nacional do dia 191291 seguramente não foi votada a redação final do orçamento de 1992 como comprovam os documentos do sistema relatório fonte do Anexo II Após esta data a elaboração orçamentária continuou com alterações eou inclusões de emendas até 040292 BRASIL 1994 vol III p 8 Como recomendações a CPI propôs nova sistemática orçamentária por meio de elaboração compartilhada do orçamento geral da União pelo Executivo e Legislativo item 5211 extinção da Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização item 5212 criação da Comissão Parlamentar Mista de Sistematização Orçamentária item 5213 restauração das Comissões de Fiscalização e Controle da Câmara dos Deputados e do Senado Federal item 5214 definição de percentual mínimo de aplicação de recursos em continuidade de obras item 5215 limitação do poder de emendar a lei orçamentária item 5216 21 permitindose unicamente emendas de autoria de Comissão Bancada e Partido Político fortalecimento dos mecanismos de controle externo pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas da União TCU item 5221 extinção das subvenções sociais item 523 limitação das transferências federais voluntárias item 524 dentre outras medidas BRASIL 1994 Por meio do conjunto de recomendações se pretendia assegurar a eliminação de práticas nocivas de inclusão clandestina e ilegítima de projetos e atividades de interesse restrito de grupos econômicos e políticos que ora definem o gasto público de forma antidemocrática e sem observância das verdadeiras prioridades sociais BRASIL 1994 vol III p 10 Na conclusão dos trabalhos foi proposta a cassação de dezessete deputados e um senador recomendandose que se prosseguissem as investigações sobre doze congressistas e encaminhando o caso de uma dúzia de não parlamentares ao Ministério Público Dos dezoito parlamentares acusados pela CPMI seis foram cassados quatro renunciaram antes do julgamento e oito acabaram absolvidos na Câmara FURTADO 2015 p 252 Em 15 de setembro de 1995 o Senador José Sarney Presidente do Senado Federal editava a Resolução nº 21995 que dispunha sobre a Comissão Mista Permanente a que se refere o 1º do art 166 da Constituição Federal e sobre a tramitação das matérias a que se refere o mesmo artigo Portanto o contexto de ampla divulgação e debate em torno do escândalo dos anões do orçamento formou o ambiente necessário para uma modificação mais extensa e sistematizada da mecânica de funcionamento da CMO o que foi realizado por intermédio da Resolução nº 21995 Nas palavras de Figueiredo e Limongi 2008 p 18 a Resolução nº 2 de 1995 foi uma consequência direta do escândalo dos anões do orçamento As investigações realizadas e as conclusões do relatório apresentado pela CPI deram origem a mudanças institucionais importantes no processo de apreciação do orçamento pelo Legislativo Sanches também atribui a incorporação de restrições às investigações realizadas pela CPI do Orçamento 22 As restrições à apresentação de emendas de relator foram progressivamente ampliadas pelo Congresso Nacional a partir de 1993 Resoluções nº 393CN e 195CN em razão dos problemas identificados pela CPI do Orçamento na sua utilização sobretudo pelo seu emprego como instrumento para favorecer determinados parlamentares programas entidades eou unidades da federação SANCHES 1998 p 10 Como visto a centralidade de atuação do RelatorGeral nos esquemas pretéritos também em face da ausência de regramento nas Resoluções anteriores da CMO e em decorrência da própria dinâmica de atuação da CMO exigiu que modificações se traduzissem em novas regras de funcionamento da CMO A tramitação da peça orçamentária carecia de parâmetros mínimos que pudessem balizar a participação dos congressistas agigantandose o papel do relatorgeral FIGUEIREDO LIMONGI 2008 O novo caput do art 15 da Resolução nº 295 deixava registrada a submissão do RelatorGeral aos parâmetros e critérios fixados pelo parecer preliminar contrariamente à versão anterior do dispositivo e elencava parâmetros e critérios a serem estabelecidos no Parecer Preliminar Art 15 O RelatorGeral do projeto de lei orçamentária anual apresentará parecer preliminar que depois de aprovado pelo plenário da Comissão estabelecerá os parâmetros e critérios que obrigatoriamente deverão ser obedecidos pelos Relatores Setoriais pelo RelatorGeral e pelos Relatores Adjuntos na elaboração do parecer sobre o projeto de lei inclusive quanto às emendas 1º Ao parecer preliminar poderão ser apresentadas emendas por parlamentares e pelas Comissões Permanentes das duas Casas do Congresso Nacional além das previstas no caput do art 17 desta Resolução que serão apreciadas pela Comissão 2º Os parâmetros e critérios a que se refere o caput deste artigo resultarão dos seguintes elementos fixados isolada ou combinadamente I as dotações globais de cada função órgão ou área temática indicando as reduções e os acréscimos propostos 23 II as condições restrições e limites para o remanejamento e o cancelamento de dotações especialmente no que diz respeito aos subprojetos ou subatividades que nominalmente identifique Estado Distrito Federal ou Município 3º O parecer preliminar deverá conter ainda I exame crítico das finanças públicas e do processo orçamentário incluindo a execução recente e as diretrizes orçamentárias em vigor para o exercício II avaliação da proposta encaminhada pelo Poder Executivo do ponto de vista do atendimento ao que dispõe a lei de diretrizes orçamentárias o plano plurianual e especialmente o 7º do art 165 da Constituição Federal III quadro comparativo por órgão entre a execução no exercício anterior a lei orçamentária em vigor o projeto do Executivo e o parecer preliminar IV análise das receitas com ênfase nas estimativas de impostos e contribuições V análise da programação das despesas dividida por áreas temáticas VI referência a temas que exijam maior aprofundamento durante a tramitação do projeto ou que merecerão tratamento especial no relatório 4º O parecer preliminar com base no inciso IV do parágrafo anterior e no caput do art 17 desta Resolução incorporará as eventuais reestimativas de receita e indicará ao nível de função órgão ou área temática as alterações das despesas delas decorrentes 5º O parecer preliminar estabelecerá critérios de preferência para as emendas que contemplem ações definidas como prioritárias na lei de diretrizes orçamentárias grifos nossos O principal dispositivo contudo para as finalidades deste artigo é o art 23 que estabelece as restrições fundamentais de atuação do RelatorGeral do PLOA Art 23 O parecer do RelatorGeral do projeto de lei orçamentária anual com base nos pareceres dos Relatores Setoriais será elaborado conjuntamente com até sete Relatores Adjuntos por ele designados sendo um de cada subcomissão 1º Os Relatores Adjuntos sob a coordenação do RelatorGeral terão a incumbência de auxiliar na apreciação do projeto dividido por áreas temáticas distintas não podendo haver mais de dois Relatores Adjuntos pertencentes ao mesmo partido ou bloco parlamentar 24 2º Somente poderão ser incorporadas ao relatório como propostas de alteração dos pareceres setoriais as modificações que devidamente justificadas tenham sido aprovadas pela maioria do colegiado constituído pelo RelatorGeral e Relatores Adjuntos 3º Cabe à Relatoria Geral do projeto de lei orçamentária anual adequar os pareceres setoriais aprovados e as alterações decorrentes de destaques aprovados vedada a aprovação de emendas já rejeitadas bem como a apresentação de emenda de Relator que implique inclusão de subprojetos ou subatividades novos 5º As emendas de RelatorGeral que venha a ser formuladas com vistas ao cumprimento de suas responsabilidades serão publicadas como parte do relatório com os respectivos fundamentos grifos nossos A redução de autonomia do RelatorGeral pode ser vislumbrada por meio da regra de elaboração colegiada do parecer preliminar elaboração conjunta com até sete relatores adjuntos com restrição ao pertencimento ao mesmo partido ou bloco parlamentar e ainda e principalmente à vedação à apresentação de emenda de relator que implicasse a inclusão de novos subprojetos ou subatividades 3º do art 23 Em relação à primeira grande modificação um observador privilegiado destaca os pontos favoráveis à nova dinâmica a apreciação dos projetos sobre matéria orçamentária por colegiados de relatores tem inúmeras vantagens tais como a agilização dos processos a redução do stress dos envolvidos por minimizar a recorrência e acabar com as infindáveis rodadas de negociações a elevação dos níveis de transparência e equidade das alocações e a diminuição dos níveis de concentração de poderes em relatores individualizados SANCHES 1998 p 6 A delimitação da atribuição central de adequação dos relatórios setoriais como a principal incumbência do RelatorGeral também é destacada por Figueiredo e Limongi 2008 p 51 25 A Resolução nº 2 procurou delimitar mais claramente a capacidade do próprio relator de influir por meio da apresentação de emendas na alocação final dos recursos Seu papel segundo o art 23 deve se ater a adequar os pareceres setoriais aprovados e as alterações decorrentes de destaques aprovados Além disso foi adotada uma série de medidas com o objetivo de garantir maior transparência aos trabalhos dos relatores visando em última instância que não se repetissem os expedientes duvidosos usados pelos relatores no período imediatamente posterior à promulgação da Constituição de 1988 Em relação à segunda grande restrição trazida pela Resolução nº 295 Figueiredo e Limongi 2008 p 55 também realçam a vedação expressa de que as emendas viessem a criar novos programas ou mesmo subprogramas Cumpre notar que as normas contidas na Resolução nº 295CN acabam restringindo severamente a capacidade de o Legislativo alterar significativamente os aportes contidos na proposta enviada Isso porque em primeiro lugar a resolução vedou expressamente que emendas venham a criar novos programas ou mesmo subprogramas não importando seu proponente Com isso procurouse mais uma vez circunscrever a atuação dos relatores Destarte por meio da Resolução nº 295 o Congresso Nacional procurou redefinir sua participação no processo de elaboração da lei orçamentária anual em face dos problemas identificados na CPI dos Anões do Orçamento restringindo de forma mais clara o trabalho do RelatorGeral e disciplinando as regras para o processo de apresentação e de aprovação das emendas parlamentares Contudo a investigação dos resultados práticos da adoção da Resolução nº 295 sinalizaria para dificuldades em sua implementação No que se refere às normas mais genéricas da Resolução nº 295CN cumpre observar o descaso às exigências definidas no art 20 parágrafo único quanto aos elementos justificativos que devem instruir as emendas coletivas bem como a atenuação da proibição fixada pelo art 23 3º que 26 veda ao RelatorGeral a apresentação de emendas com o propósito de incluir subprojetos novos Em 1997 não obstante as restrições regimentais e limitações criadas pelo funcionamento dos Comitês de Apoio à RelatoriaGeral LOA de 1998 foram apresentadas cerca de 200 emendas de RelatorGeral das quais pelo menos 25 relativas à criação de novos subprojetos e subatividades Não obstante uma parte apreciável destas tenha sido objeto de cancelamentos ou modificações por deliberação do Plenário da Comissão Mista parte delas subsistiu em evidente conflito com a Resolução nº 295CN SANCHES 1998 p 10 grifos nossos Outras normas da Resolução também teriam sido burladas Quanto à Resolução nº 295CN até mesmo algumas de suas normas objetivas têm sido burladas por meio de artifícios criativos Um exemplo disso são as chamadas Indicações de Bancada para Emendas de Relator instituídas pelo Parecer Preliminar de 1996 e mantidas no Parecer Preliminar de 1997 as quais além de contornar as restrições às emendas de Relator vieram a sistematizar uma forma de violação aos limites quantitativos fixados pela Resolução nº 295CN para as emendas de bancada estadual SANCHES 1998 p 9 Em síntese apesar do avanço normativo trazido pela Resolução nº 295CN no sentido de delimitar de forma mais precisa as atribuições do RelatorGeral a elaboração colegiada do Parecer Preliminar e a vedação explícita à inclusão de novos subprojetos ou subatividades 3º do art 23 o RelatorGeral continuou a deter grande poder não obstante os esforços dos membros do Parlamento no sentido de limitar os papéis decisórios do RelatorGeral por intermédio das normas da Resolução nº 295CN sobretudo as do art 23 que o situa basicamente como um coordenador dos relatores responsáveis pelas decisões na prática este continua a concentrar grande poder às expensas do esvaziamento das Relatorias Setoriais A principal determinante disso são as normas do Parecer Preliminar que têm reservado ao RelatorGeral os recursos derivados de cortes nas despesas de custeio GND 3 dos erros de alocação como por 27 exemplo nas transferências legais reservas de contingência e sentenças judiciais e dos adicionais de receita novas ou reestimadas em relação às previsões do Poder Executivo Neste último exercício enquanto as Relatorias Setoriais só conseguiram mobilizar algo como R 10 bilhão com base no que lhes autorizava o Parecer Preliminar a RelatoriaGeral trabalhou com R 33 bilhões dos quais R 12 bilhão por ela alocados diretamente e R 21 bilhões disponibilizados às Relatorias Setoriais para atender às emendas individuais e parcialmente às emendas coletivas Observese porém que em vista dos níveis de discricionariedade de que dispõe o RelatorGeral para fazer o aporte de recursos adicionais para as Relatorias Setoriais este pode influir fortemente em parte das alocações durante o processo de negociação dos aportes que irá propiciar a cada Relator Setorial Tal se traduz em muito poder para um órgão que segundo o art 23 da Resolução nº 295CN deveria apenas adequar os pareceres das Relatorias Setoriais SANCHES 1998 p 10 Em 04 de maio de 2000 foi publicada a Lei Complementar nº 101 Lei de Responsabilidade Fiscal LRF estabelecendo normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e fixando uma série adicional de atribuições para as leis de diretrizes orçamentárias Em tal contexto foi publicada no ano seguinte em 4 de outubro de 2001 a Resolução nº 12001CN revogando expressamente a Resolução nº 295CN Como destaca Greggianin 2011 p 166 A ResoluçãoCN nº 1 de 2001 substituiu a ResoluçãoCN nº 2 de 1995 incorporando os avanços ocorridos em matéria fiscal e financeira Em decorrência da aprovação da LRF a resolução atribui novas competências à CMO na apreciação dos relatórios de gestão fiscal dos relatórios de cumprimento de metas e de contingenciamento além dos avisos enviados pelo Tribunal de Contas da União acerca de obras com indícios de irregularidades Passouse a exigir que o parecer preliminar do projeto de lei orçamentária anual contivesse o exame da conjuntura econômica e fiscal em atendimento à LRF incluindo a avaliação da receita A resolução formaliza o entendimento já consensual de concentrar no relatorgeral as análises da reserva de contingência e do texto da lei orçamentária art 10 28 Permeando esse breve retrospecto histórico da evolução das Resoluções da CMO e de seus impactos para o processo orçamentário percebese desde logo a importância do Parecer Preliminar no contexto de delimitação das atribuições e faculdades atribuídas aos atores envolvidos na elaboração orçamentária Como destacou Greggianin O parecer preliminar se consolidou como peça fundamental na apreciação e organização da votação do orçamento cujos méritos são orientar no sentido do estrito cumprimento das normas constitucionais legais e regimentais definir regras claras para a organização dos trabalhos de apreciação do projeto e limitar prerrogativas dos relatores Para além da divisão de áreas das relatorias os documentos passaram a disciplinar e quantificar as dotações da proposta que poderiam ser canceladas para a formação do banco de fontes dos relatores Consolidouse a ideia de limitar a ação dos relatores setoriais ao cancelamento dos investimentos GND 4 da proposta ficando o relatorgeral encarregado dos cancelamentos de custeio GND 3 GREGGIANIN 2011 p 149 As normas relativas ao parecer preliminar sofreram ajustes pontuais principalmente em relação a exigências da LRF como se nota da tabela comparativa abaixo Resolução nº 295CN Resolução nº 12001CN Art 15 O RelatorGeral do projeto de lei orçamentária anual apresentará parecer preliminar que depois de aprovado pelo plenário da Comissão estabelecerá os parâmetros e critérios que obrigatoriamente deverão ser obedecidos pelos Relatores Setoriais pelo RelatorGeral e pelos Relatores Adjuntos na elaboração do parecer sobre o projeto de lei inclusive quanto às emendas Art 18 O RelatorGeral do projeto de lei orçamentária anual apresentará parecer preliminar que depois de aprovado pelo plenário da Comissão estabelecerá os parâmetros e critérios que obrigatoriamente deverão ser obedecidos pelos Relatores Setoriais e pelo RelatorGeral na elaboração do parecer sobre o projeto de lei inclusive quanto às emendas 1º Ao parecer preliminar poderão ser apresentadas emendas por parlamentares e pelas Comissões Permanentes das duas Casas 1º Ao parecer preliminar poderão ser apresentadas emendas por parlamentares e pelas Comissões Permanentes das duas Casas 29 do Congresso Nacional além das previstas no caput do art 17 desta Resolução que serão apreciadas pela Comissão do Congresso Nacional além das previstas no caput do art 22 desta Resolução que serão apreciadas pela Comissão 2º Os parâmetros e critérios a que se refere o caput deste artigo resultarão dos seguintes elementos fixados isolada ou combinadamente 2º Os parâmetros e critérios a que se refere o caput deste artigo resultarão dos seguintes elementos fixados isolada ou combinadamente I as dotações globais de cada função órgão ou área temática indicando as reduções e os acréscimos propostos I as dotações globais de cada função subfunção programa órgão ou área temática indicando as reduções e os acréscimos propostos II as condições restrições e limites para o remanejamento e o cancelamento de dotações especialmente no que diz respeito aos subprojetos ou subatividades que nominalmente identifique Estado Distrito Federal ou Município II as condições restrições e limites para o remanejamento e o cancelamento de dotações especialmente no que diz respeito aos subprojetos ou subatividades que nominalmente identifique Estado Distrito Federal ou Município 3º O parecer preliminar deverá conter ainda 3º O parecer preliminar deverá conter ainda I exame crítico das finanças públicas e do processo orçamentário incluindo a execução recente e as diretrizes orçamentárias em vigor para o exercício I exame da conjuntura macroeconômica e do endividamento com seu impacto sobre as finanças públicas II avaliação da proposta encaminhada pelo Poder Executivo do ponto de vista do atendimento ao que dispõe a lei de diretrizes orçamentárias o plano plurianual e especialmente o 7º do art 165 da Constituição Federal II análise das metas fiscais com os resultados primário e nominal implícitos na proposta orçamentária comparandoos com os dos dois últimos exercícios III quadro comparativo por órgão entre a execução no exercício anterior a lei orçamentária em vigor o projeto do Executivo e o parecer preliminar III avaliação da proposta encaminhada pelo Poder Executivo do ponto de vista do atendimento ao que dispõe o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias IV análise das receitas com ênfase nas estimativas de impostos e contribuições IV análise da evolução e avaliação das estimativas das receitas com ênfase na metodologia e nos parâmetros utilizados V análise da programação das despesas dividida por áreas temáticas V observância dos limites previstos na Lei Complementar nº 101 de 2000 30 VI referência a temas que exijam maior aprofundamento durante a tramitação do projeto ou que merecerão tratamento especial no relatório VI análise da programação das despesas dividida por área temática incluindo a execução recente VII quadro comparativo por órgão entre a execução no exercício anterior a lei orçamentária em vigor o projeto do Executivo e as alterações eventualmente determinadas pelo parecer preliminar 4º O parecer preliminar com base no inciso IV do parágrafo anterior e no caput do art 17 desta Resolução incorporará as eventuais reestimativas de receita e indicará ao nível de função órgão ou área temática as alterações das despesas delas decorrentes 4º O parecer preliminar com base no inciso IV do 3º e no caput do art 22 desta Resolução poderá incorporar ao projeto de lei orçamentária eventuais reestimativas de receita indicando em nível de função órgão ou área temática as alterações das despesas delas decorrentes 5º O parecer preliminar estabelecerá critérios de preferência para as emendas que contemplem ações definidas como prioritárias na lei de diretrizes orçamentárias 5º O parecer preliminar estabelecerá critérios de preferência para as emendas que contemplem ações definidas como prioritárias na lei de diretrizes orçamentárias Já se fez menção ao esforço de circunscrever e delimitar os poderes do RelatorGeral por meio da Resolução nº 295CN contudo percebese que tais iniciativas não solucionam todos os problemas existentes demandando ajustes normativos adicionais posteriores ao mesmo tempo em que persistiam as críticas acerca da concentração de poderes na figura do RelatorGeral Exemplo disso é o fato de que não obstante a tenha sido constituído um Comitê de Avaliação da Receita Orçamentária inciso I do 1º do art 11 da Resolução nº 12001CN tal comitê não atuará de forma independente e segregada do RelatorGeral como se nota da leitura do parágrafo único do art 10 Na apreciação na Comissão do projeto de lei orçamentária anual a análise da parte relativa à receita à reserva de contingência e ao texto da lei ficarão a cargo do RelatorGeral Ademais os membros do Comitê da Receita são nas novas regras designados pelo RelatorGeral 2º do art 11 da Resolução nº 12001CN que coordena os 31 comitês constituídos caput do art 11 Por último registrese que o RelatorGeral pode propor à Comissão alteração do parecer preliminar com a devida comprovação técnica e legal caso identifique erro ou omissão nas estimativas de receita ou alteração relevante na conjuntura macroeconômica nos resultados fiscais ou nas despesas obrigatórias 2º do art 19 Para facilitar o entendimento de algumas das principais modificações relativas às regras pertinentes ao RelatorGeral apresentase abaixo breve comparação entre os dispositivos centrais previstos nas Resoluções nº 295CN e nº 12001CN Salientase que a mudança redacional ocorrida implica alguma dificuldade comparativa visto que que o formato e disposição das normas foram consideravelmente alterados Resolução nº 295CN Resolução nº 12001CN Art 27 Os Relatores somente poderão apresentar emendas à despesa e à receita com a finalidade de I corrigir erros e omissões de ordem técnica e legal II agregar proposições com o mesmo objetivo ou viabilizar o alcance de resultados pretendidos por um conjunto de emendas Art 23 3º Caberá à Relatoria Geral do projeto de lei orçamentária anual adequar os pareceres setoriais aprovados e as alterações decorrentes de destaques aprovados vedada a aprovação de emendas já rejeitadas bem como a apresentação de emenda de Relator que implique inclusão de subprojetos ou subatividades novos grifos nossos 1º É vedada a apresentação de emendas de Relator tendo por objetivo a inclusão de subtítulos novos bem como o acréscimo de valores a dotações constantes no projeto de lei orçamentária ressalvado o disposto no inciso I do caput e no parecer preliminar 2º As emendas de Relator serão classificadas de acordo com a finalidade nos termos do parecer preliminar 32 Em relação às emendas ao projeto de lei orçamentária anual importante registrar que desde a primeira Resolução que disciplinou o funcionamento da CMO há dispositivo relativo à autorização para que sejam apreciadas emendas relativas a i dotação para pessoal e seus encargos ii serviço da dívida e iii transferências tributárias constitucionais para Estados municípios e Distrito Federal quando se referirem à correção de erros e omissões com pequenas modificações entre os mesmos Resolução nº 191CN Resolução nº 295CN Resolução nº 12001CN Art 11 Não serão apreciadas pela comissão emendas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual e Créditos Adicionais que Art 16 As emendas ao projeto de lei orçamentária anual e aos projetos de lei de créditos adicionais que proponham inclusão ou acréscimo de valor somente poderão ser aprovadas pela Comissão caso Art 21 As emendas ao projeto de lei orçamentária anual e aos projetos de lei de créditos adicionais que proponham inclusão ou acréscimo de valor somente poderão ser aprovadas pela Comissão caso I sejam incompatíveis com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias I sejam compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias I sejam compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias II incidam sobre II indiquem os recursos necessários admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa excluídas as que incidam sobre II indiquem os recursos necessários admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa excluídas as que incidam sobre a dotação para pessoal e seus encargos a dotações para pessoal e seus encargos a dotações para pessoal e seus encargos b serviço da dívida b serviço da dívida b serviço da dívida c transferências tributárias constitucionais para Estados municípios e Distrito Federal c transferências tributárias constitucionais para Estados Municípios e Distrito Federal c transferências tributárias constitucionais para Estados Municípios e Distrito Federal III sejam constituídas de várias partes que devam ser objeto de emendas distintas III não sejam constituídas de várias ações que devam ser objeto de emendas distintas e III não sejam constituídas de várias ações que devam ser objeto de emendas distintas e 33 IV contrariem as normas de funcionamento da comissão IV não contrariem as normas desta Resolução bem como as previamente aprovadas pela Comissão IV não contrariem as normas desta Resolução bem como as previamente aprovadas pela Comissão Parágrafo único Somente serão apreciadas emendas relativas aos casos previstos no inciso II deste artigo quando se referirem a a correção de erro ou omissão ou b cancelamento parcial ou total 1º Somente serão apreciadas emendas que proponham anulações de despesa mencionadas nas alíneas do inciso II deste artigo quando se referirem a correção de erros ou omissões 1º Somente serão apreciadas emendas que proponham anulações de despesa mencionadas nas alíneas do inciso II deste artigo quando se referirem a correção de erros ou omissões Todavia o dispositivo específico do art 23 da Resolução nº 12001CN que sistematiza melhor as hipóteses de emendamento pelos Relatores surge com esta última Resolução Antes havia os dispositivos genéricos mencionando as hipóteses de correção de erro ou omissão nos casos citados de despesas de pessoal dívida e transferências constitucionais e também nas hipóteses de reestimativa de receita Portanto percebese uma melhoria na sistematização das matérias tratadas deixandose mais claras as possibilidades e restrições às emendas de Relator As inúmeras resoluções sempre procuraram solucionar problemas e conflitos identificados no processo No entanto à medida que algumas deficiências foram sendo solucionadas outras surgiram Mesmo após a ResoluçãoCN nº 1 de 2001 persistiram queixas quanto ao excesso de atribuições do relatorgeral o desvirtuamento do papel das emendas coletivas e a necessidade de melhorar o conteúdo das emendas individuais o que redundou na aprovação da ResoluçãoCN nº 1 de 2006 GREGGIANIN 2011 p 167 A última fase normativa da CMO iniciase em 26 de dezembro de 2006 com a publicação da Resolução nº 1 de 2006CN De um ponto de vista geral percebese claramente a evolução normativa das regras da CMO com o desenvolvimento da 34 sistematização das matérias e ampliação de 28 artigos na Resolução nº 191CN para 161 artigos na Resolução nº 1 de 2006CN Importante novidade referese à segregação de funções entre as atribuições e competências da Relatoria da Receita e da Relatoria Geral Como analisando anteriormente a sistemática anterior concentrava tais atribuições na figura do RelatorGeral tendo tal aspecto sido objeto de modificação Exatamente por isso a nova Resolução prevê que Art 30 A análise da estimativa da Receita e das respectivas emendas é de competência do Relator da Receita 1º O Relatório da Receita será votado previamente à apresentação do Relatório Preliminar observados os prazos estabelecidos no art 82 Como destaca Greggianin 2011 p 167168 A criação da Relatoria da Receita foi fundamentada no princípio da segregação de funções e de poderes do relatorgeral A apreciação da proposta orçamentária passa a ocorrer em duas etapas independentes da receita e da despesa a medida visou conter as sucessivas reavaliações de receita feitas pelo próprio relatorgeral situação de potencial conflito de interesses No modelo anterior a estimativa integrava o parecer preliminar a cargo do relatorgeral com o auxílio de um comitê a partir da ResoluçãoCN nº 1 de 2001 podendo ser alterada a qualquer momento A indicação do Relator da Receita deixa de ser incumbência do RelatorGeral do PLOA e passa a ser resultado da indicação das lideranças partidárias inciso I do art 16 da Resolução nº 1 de 2006CN Ademais o Relator da Receita não pode pertencer à mesma Casa partido ou bloco parlamentar do RelatorGeral do PLOA inciso V do art 16 da Resolução nº 1 de 2006CN Assim podese afirmar que a nova sistemática pretendeu assegurar uma atuação independente do Comitê de Avaliação de Receita o que não ocorria sob a vigência da Resolução anterior visto que a mesma se encontrava sob coordenação do RelatorGeral do PLOA 35 Não se pode também deixar de registrar que a discussão das reestimativas de receitas aqui apontadas brevemente nas interfaces com as funções da Relatoria Geral sofreram alteração significativa com a Emenda Constitucional nº 95 de 15 de dezembro de 2016 que estabeleceu o Novo Regime Fiscal e fixou limites individualizados para as despesas primárias do Poder Executivo Tais alterações impactam diretamente nas reestimativas de receita visto que eventuais reestimativas podem não ensejar espaço fiscal para acomodação de novas despesas primárias em função da restrição do Teto de Gastos Também há que se salientar relevantes atualizações em decorrência da Resolução nº 3 de 2015CN que incorporou as alterações da Emenda Constitucional nº 86 de 17 de março de 2015 que tornou obrigatória a execução da programação orçamentária decorrente das emendas individuais implicando em adaptações normativas significativas em comparação ao modelo anterior no que diz respeito a tais emendas Em decorrência da nova sistemática o Parecer Preliminar deixa de estabelecer limite global de valor para apresentação e aprovação de emendas individuais por mandato parlamentar como feito até então passandose a considerar como montante o parâmetro de 12 da receita corrente líquida RCL prevista no PLOA 9º do art 166 da Constituição e artigo 49 caput da Resolução nº 12006CN Muito embora notese ampliação no desenvolvimento dos temas e evolução da sistematização normativa a Resolução nº 1 de 2006CN contudo praticamente não modificou os dispositivos relativos às competências do RelatorGeral Vejase a título exemplificativo a comparação entre os artigos 27 da Resolução nº 12001CN e o art 144 da Resolução nº 12006CN que tratam dessas hipóteses de emendamento Resolução nº 12001CN Resolução nº 12006CN Art 27 Os Relatores somente poderão apresentar emendas à despesa e à receita com a finalidade de Art 144 Os Relatores somente poderão apresentar emendas à programação da despesa com a finalidade de I corrigir erros e omissões de ordem técnica e legal I corrigir erros e omissões de ordem técnica e legal 36 II agregar proposições com o mesmo objetivo ou viabilizar o alcance de resultados pretendidos por um conjunto de emendas II recompor total ou parcialmente dotações canceladas limitada a recomposição ao montante originalmente proposto no projeto III atender às especificações dos Pareceres Preliminares 1º É vedada a apresentação de emendas de Relator tendo por objetivo a inclusão de subtítulos novos bem como o acréscimo de valores a dotações constantes no projeto de lei orçamentária ressalvado o disposto no inciso I do caput e no parecer preliminar Parágrafo único É vedada a apresentação de emendas que tenham por objetivo a inclusão de programação nova bem como o acréscimo de valores a programações constantes dos projetos ressalvado o disposto no inciso I do caput e nos Pareceres Preliminares 2º As emendas de Relator serão classificadas de acordo com a finalidade nos termos do parecer preliminar Com exceção da possibilidade de se agregar proposições com o mesmo objetivo inciso II do art 27 que não subsistiu como hipótese de emenda de Relator na Resolução atual e da recomposição de dotações canceladas inciso II do art 144 as hipóteses de emendas são as mesmas a correção de erros e omissões de ordem técnica e legal e b atendimento ao disposto no Parecer Preliminar A redação do 1º do art 27 e do parágrafo único do art 144 é praticamente idêntica e remete além das hipóteses de erro e omissão de ordem técnica ou legal ao disposto nos Pareceres Preliminares Portanto a inclusão de subtítulos novos e o acréscimo de valores a dotações constantes do projeto de lei orçamentária a princípio vedada tem como hipóteses de exceção em ambas Resoluções as mesmas previsões legais remetendo fundamentalmente e esta é a questão central ao atendimento das especificações contidas no Parecer Preliminar Tal elemento é central para o exame que aqui se propõe pois evidencia que regimentalmente há hipóteses expressamente consignadas para emendas de RelatorGeral fora das previsões estritas de erro ou omissão de ordem técnica ou legal ao contrário das afirmativas feitas nas ADPFs que apontam para um desvirtuamento das emendas de RelatorGeral Destarte ante a existência de previsão regimental afirmativas acerca da existência de infringência às normas 37 constitucionais legais e regimentais pelas emendas de RelatorGeral do PLOA para além das hipóteses de correção de erros ou omissões de ordem técnica eou legal são no mínimo frágeis E isso se dá independentemente da concordância com o fato de que persiste acúmulo e concentração de poderes na figura do RelatorGeral do PLOA Há propositalmente uma remissão autorizativa para que o detalhamento das hipóteses de emendamento pelo RelatorGeral se estabeleça efetivamente nos Parecer Preliminar Em outros termos por expressa disposição da Resolução nº 12006CN existe a possibilidade de haver emendas de RelatorGeral fora das estritas hipóteses de erros e omissões desde que estabelecidas no Parecer Preliminar Feita a digressão histórica da evolução dos principais dispositivos das Resoluções da CMO e das previsões respectivas relativas à figura do RelatorGeral cabe a apresentação nesse momento dos atuais dispositivos da Resolução nº 1 de 2006CN sublinhandose as remissões expressamente consignadas para que a complementação normativa de diversos aspectos indicados nas normas seja concretizado por intermédio das regras estabelecidas no Parecer Preliminar Art 51 O RelatorGeral apresentará Relatório Preliminar que aprovado pelo Plenário da CMO estabelecerá os parâmetros e critérios que deverão ser obedecidos na elaboração do relatório do projeto pelo RelatorGeral e pelos Relatores Setoriais Artigo com redação dada pela Resolução nº 3 de 2015CN grifos nossos Art 52 O Relatório Preliminar será composto de duas partes II Parte Especial que conterá no mínimo a as condições restrições e limites que deverão ser obedecidos pelos Relatores Setoriais e pelo RelatorGeral no remanejamento e no cancelamento de dotações constantes do projeto e as competências temáticas dos Relatores setoriais e do RelatorGeral e a estrutura básica de seus relatórios 38 g as orientações específicas referentes à apresentação e à apreciação de emendas de Relator Alínea com redação dada pela Resolução nº 3 de 2015CN grifos nossos Art 56 A Reserva de Recursos será composta dos eventuais recursos provenientes da reestimativa das receitas da Reserva de Contingência e outros definidos no Parecer Preliminar deduzidos os recursos para atendimento de emendas individuais de despesas obrigatórias e de outras despesas definidas naquele Parecer grifos nossos Art 58 O RelatorGeral e os Relatores Setoriais observarão na elaboração de seus relatórios os limites e critérios fixados no Parecer Preliminar vedada a utilização na aprovação de emendas de quaisquer fontes que não tenham sido autorizadas naquele Parecer grifos nossos Art 144 Os Relatores somente poderão apresentar emendas à programação da despesa com a finalidade de I corrigir erros e omissões de ordem técnica ou legal II recompor total ou parcialmente dotações canceladas limitada a recomposição ao montante originalmente proposto no projeto III atender às especificações dos Pareceres Preliminares Parágrafo único É vedada a apresentação de emendas que tenham por objetivo a inclusão de programação nova bem como o acréscimo de valores a programações constantes dos projetos ressalvado o disposto no inciso I do caput e nos Pareceres Preliminares grifos nossos A centralidade do Parecer Preliminar é uma nota distintiva bastante significativa e condicionante no contexto da discussão do projeto de lei orçamentária em sua fase congressual O documento que consolida as regras centrais as restrições condições autorizações e demais regramentos é exatamente o Parecer Preliminar E em razão das remissões expressamente consignadas na Resolução nº 1 de 2006CN assim como em sua precursora é no Parecer Preliminar que se deve investigar com maior exatidão os contornos e poderes enfeixados pelo RelatorGeral do PLOA As Resoluções apresentamse nesse contexto como a 39 moldura mais ampla todavia as determinantes centrais e específicas são ditadas pelos Pareceres Preliminares Em resumo é no Parecer Preliminar que se encontram as reais regras do jogo orçamentário na fase congressual e são tais regras que estabelecem os limites e restrições que efetivamente condicionam limitam e autorizam os atores inclusive o RelatorGeral do PLOA A centralidade da referida peça não passa despercebida em outros trabalhos de reconstituição histórica Como deixou consignado Greggianin 2011 p 150 O parecer preliminar veio a se tornar tão relevante no âmbito do processo decisório orçamentário que já se defendeu sua aprovação por meio de uma resolução específica anual no Plenário do Congresso Nacional Por tudo isso fazse necessário que passemos agora ao exame dos Pareceres Preliminares investigando quais foram as modificações recentes que produziram acirradas discussões quanto à figura do RelatorGeral do PLOA 40 4 OS PARECERESPRELIMINARES AS REAIS REGRAS DO JOGO ORÇAMENTÁRIO NA FASE CONGRESSUAL Primeiramente cabe apresentar a configuração estrutural básica da seção Parte Especial do Relatório Preliminar dos PLOAs que apresenta o tratamento das emendas do RelatorGeral e tem seguido o seguinte formato sem modificações desde o PLN 3 nº 72015CN PLOA 2016 até o PLN nº 282020 PLOA 2021 PARTE ESPECIAL I Da Apreciação de Emendas Individuais e Coletivas II Das Emendas de Relator III Das Vedações ao Cancelamento de Dotações no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social IV Da Reserva de Recursos V Dos Recursos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social Passíveis de Utilização pelos Relatores Setoriais VI Dos Recursos do Orçamento de Investimento Passíveis de Utilização pelos Relatores Setoriais VII Dos Recursos Passíveis de Utilização pelo RelatorGeral e dos Ajustes Necessários VIII Do Atendimento de Emendas Coletivas IX Dos Relatores Setoriais e de seus Relatórios X Do RelatorGeral e de seu Relatório XI Das Disposições Finais A composição temática da subseção Das Emendas de Relator desmembrase em 4 quatro itens básicos desde o PLN nº 92013CN PLOA 2014 a regra genérica de vedação à apresentação das emendas de relator e indicação de suas exceções b enumeração das hipóteses de emendas de relator em conformidade com os incisos I e II do art 144 da Resolução nº 1 de 2006CN 3 Desconsiderouse o ajuste da nomenclatura do tópico VIII Do Atendimento das Emendas Coletivas em que houve a supressão de pelo RelatorGeral no Relatório Preliminar do PLOA 2018 O tópico havia sido denominado de VIII Do Atendimento das Emendas Coletivas pelo RelatorGeral nos Relatórios Preliminares do PLOA 2016 e PLOA 2017 41 c indicação das hipóteses de apresentação de emendas pelo RelatorGeral com fundamento no inciso III do art 144 da Resolução nº 1 de 2006CN e d classificação das modalidades de emendas de relator A tabela 1 abaixo compara os itens a e b acima indicados nos últimos 5 cinco exercícios evidenciando que as modificações são bastante diminutas quando se compara os Relatórios Preliminares do PLOA 2017 ao PLOA 2021 BRASIL 2016 2017 2018 2019 2020 4 Tabela 1 Comparativo das subseções II Das Emendas de Relator PARECER PRELIMINAR PLN Nº 182016CN Presidente Arthur Lira Relator Eduardo Braga 21112016 PARECER PRELIMINAR PLN Nº 202017CN Presidente Dário Berger Relator Cacá Leão 22112017 PARECER PRELIMINAR PROJETO DE LEI Nº 272018CN Presidente Mário Negromonte Jr Relator Waldemir Moka 20112018 PARECER CN Nº 56 DE 2019 Presidente Marcelo Castro Relator Domingos Neto 04122019 PARECER CN Nº 2 DE 2021 Presidente Flávia Arruda Relator Marcio Bittar 04032021 II Das Emendas de Relator II Das Emendas de Relator II Das Emendas de Relator II Das Emendas de Relator II Das Emendas de Relator 8 É vedada a apresentação de emendas de relator que incluam dotações em subtítulos novos ou aumentem dotações em subtítulos constantes do PLOA2017 ressalvados os casos permitidos pela Resolução 12006CN e pelos itens 9 e 10 deste parecer 8 É vedada a apresentação de emendas de relator que incluam dotações em subtítulos novos ou aumentem dotações em subtítulos constantes do PLOA2018 ressalvados os casos permitidos pela Resolução 12006CN e pelos itens 9 e 10 deste parecer 9 É vedada a apresentação de emendas de relator que incluam dotações em subtítulos novos ou aumentem dotações em subtítulos constantes do PLOA2019 ressalvados os casos permitidos pela Resolução 12006 do Congresso Nacional e pelos itens 10 e 11 deste parecer 9 É vedada a apresentação de emendas de relator que incluam dotações em subtítulos novos ou aumentem dotações em subtítulos constantes do PLOA2020 ressalvados os casos permitidos pela Resolução 12006 do Congresso Nacional e pelos itens 10 a 13 deste parecer 9 É vedada a apresentação de emendas de relator que incluam dotações em subtítulos novos ou aumentem dotações em subtítulos constantes do PLOA2021 ressalvados os casos permitidos pela Resolução 12006 do Congresso Nacional e pelos itens 10 a 12 deste parecer 9 As emendas de relator em conformidade com o art 144 I e II da 9 As emendas de relator em conformidade com o art 144 I e II da Resolução nº 1 de 10 As emendas de relator em conformidade com o art 144 I e II da Resolução 12006 do 10 As emendas de relator em conformidade com o art 144 I e II da Resolução 12006 do 10 As emendas de relator em conformidade com o art 144 I e II da Resolução 12006 do 4 Optouse por restringir a apresentação em tabelas comparativas aos cinco últimos Pareceres Preliminares dos PLOAs de forma a permitir uma visualização mais satisfatória dos dispositivos considerandose que há necessidade de diminuição do tamanho da fonte para cada inclusão adicional de ano com prejuízo para a leitura De qualquer forma haverá indicação no texto quanto à extensão temporal de permanência de dispositivos ou itens dos Pareceres Preliminares ou quando for necessário à exposição dos argumentos apresentados neste artigo 42 Resolução 12006CN destinamse a 2006CN destinamse a Congresso Nacional destinamse a Congresso Nacional destinamse a Congresso Nacional destinamse a I corrigir erros omissões ou inadequações de ordem técnica ou legal verificados no PLOA 2017 ou no processo de emendamento em especial quanto à I corrigir erros omissões ou inadequações de ordem técnica ou legal verificados no PLOA 2018 ou no processo de emendamento em especial quanto à I corrigir erros omissões ou inadequações de ordem técnica ou legal verificados no PLOA 2019 ou no processo de emendamento em especial quanto à I corrigir erros omissões ou inadequações de ordem técnica ou legal verificados no PLOA 2020 ou no processo de emendamento em especial quanto à I corrigir erros omissões ou inadequações de ordem técnica ou legal verificados no PLOA 2021 ou no processo de emendamento em especial quanto à a revisão de valores em razão de alteração de parâmetros econômicos a revisão de valores em razão de alteração de parâmetros econômicos a revisão de valores em razão de alteração de parâmetros econômicos a revisão de valores em razão de alteração de parâmetros econômicos a revisão de valores em razão de alteração de parâmetros econômicos b correção necessária ao cumprimento de mandamentos constitucionais e legais b correção necessária ao cumprimento de mandamentos constitucionais e legais b correção necessária ao cumprimento de mandamentos constitucionais e legais b correção necessária ao cumprimento de mandamentos constitucionais e legais b correção necessária ao cumprimento de mandamentos constitucionais e legais c adequação da classificação institucional funcional e programática bem como dos demais classificadores da despesa inclusive para que se mantenham séries históricas ou se assegure a comparabilidade de programações orçamentárias ao longo dos exercícios financeiros com a devida fundamentação c adequação da classificação institucional funcional e programática bem como dos demais classificadores da despesa inclusive para assegurar a comparabilidade de programações orçamentárias ao longo dos exercícios financeiros com a devida fundamentação c adequação da classificação institucional funcional e programática bem como dos demais classificadores da despesa inclusive para assegurar a comparabilidade de programações orçamentárias ao longo dos exercícios financeiros com a devida fundamentação c adequação da classificação institucional funcional e programática bem como dos demais classificadores da despesa inclusive para assegurar a comparabilidade de programações orçamentárias ao longo dos exercícios financeiros com a devida fundamentação c adequação da classificação institucional funcional e programática bem como dos demais classificadores da despesa inclusive para assegurar a comparabilidade de programações orçamentárias ao longo dos exercícios financeiros com a devida fundamentação II recompor dotações canceladas II recompor dotações canceladas II recompor dotações canceladas II recompor dotações canceladas II recompor dotações canceladas III dar cumprimento ao disposto no art 47 3º II da Resolução 12006CN III dar cumprimento ao disposto no art 47 3º II da Resolução 12006CN III dar cumprimento ao disposto no art 47 3º II da Resolução 12006 do Congresso Nacional III dar cumprimento ao disposto no art 47 3º II da Resolução 12006 do Congresso Nacional III dar cumprimento ao disposto no art 47 3º II da Resolução 12006 do Congresso Nacional IV implementar destaques aprovados que impliquem redução cancelamento ou recomposição de dotação IV implementar decisões da CMO relativas a destaques aprovados IV implementar decisões da CMO relativas a destaques aprovados IV implementar decisões da CMO relativas a destaques aprovados IV implementar decisões da CMO relativas a destaques aprovados 43 11 Com fundamento no art 144 I da Resolução 12006 do Congresso Nacional fica o relatorgeral autorizado a apresentar emendas para incorporar ao orçamento os efeitos de proposições legislativas em tramitação no Congresso Nacional Fonte Pareceres Preliminares dos PLOAs disponíveis na página da Câmara dos Deputados httpswww2camaralegbrorcamentodauniaoleisorcamentariasloa Compilação e sistematização próprias Primeiramente em relação ao primeiro tema de que trata a subseção relativa às Emendas de Relator a vedação introdutória praticamente reconstitui o 1º do art 27 da anterior Resolução nº 12001CN apresentando na sequência as ressalvas permitidas pela atual Resolução nº 12006CN e pelos itens indicados no Parecer Preliminar Tal item não apresenta modificação alguma nos últimos anos como se pode notar na tabela 1 exceto pela sua numeração no parecer preliminar Na sequência os Pareceres Preliminares indicam as situações fáticas que consubstanciam as hipóteses de erros omissões ou inadequações de ordem técnica ou legal em conformidade com os incisos I e II do art 144 da Resolução nº 12006CN Percebese que nos últimos cinco Pareceres Preliminares não há qualquer alteração relevante à exceção do item 11 do PLOA 2020 RelatorGeral Domingos Neto que destoa dos demais ao facultar ao RelatorGeral a possibilidade de apresentação de emendas para incorporar ao orçamento os efeitos de proposições legislativas em tramitação no Congresso Nacional e que será objeto de considerações adiante A classificação das modalidades de emendas de relator item d indicado acima também não sofre modificação digna de registro nos últimos cinco Pareceres Preliminares como se verifica na tabela 2 abaixo Tal fato evidencia ampla concordância e aceitação da referida regra no Congresso Nacional ratificando que as 44 hipóteses de erro ou omissão técnica ou legal não representam a única e exclusiva modalidade de atuação do RelatorGeral Tabela 2 Classificação das emendas de Relator por modalidades PARECER PRELIMINAR PLN Nº 182016CN Presidente Arthur Lira Relator Eduardo Braga 21112016 PARECER PRELIMINAR PLN Nº 202017CN Presidente Dário Berger Relator Cacá Leão 22112017 PARECER PRELIMINAR PROJETO DE LEI Nº 272018CN Presidente Mário Negromonte Jr Relator Waldemir Moka 20112018 PARECER CN Nº 56 DE 2019 Presidente Marcelo Castro Relator Domingos Neto 04122019 PARECER CN Nº 2 DE 2021 Presidente Flávia Arruda Relator Marcio Bittar 04032021 11 Observadas as autorizações e impedimentos previstos neste parecer as emendas de relator serão classificadas nas seguintes modalidades 11 Observadas as autorizações e impedimentos previstos neste parecer as emendas de relator serão classificadas nas seguintes modalidades 12 Observadas as autorizações e impedimentos previstos neste parecer as emendas de relator serão classificadas nas seguintes modalidades 13 Observadas as autorizações e impedimentos previstos neste parecer as emendas de relator serão classificadas nas seguintes modalidades 12 Observadas as autorizações e impedimentos previstos neste parecer as emendas de relator serão classificadas nas seguintes modalidades I constituição ou aumento da reserva de recursos com fontes provenientes I constituição ou aumento da reserva de recursos com fontes provenientes I constituição ou aumento da reserva de recursos com fontes provenientes I constituição ou aumento da reserva de recursos com fontes provenientes I constituição ou aumento da reserva de recursos com fontes provenientes a da reserva de contingência primária e de cancelamentos de programação prévios nos termos do art 52 II b da Resolução 12006CN e demais autorizados neste parecer a de reservas de contingência primárias e de cancelamentos de programação prévios nos termos do art 52 II b da Resolução nº 1 de 2006CN e demais autorizados neste parecer a de reservas de contingência primárias e de cancelamentos de programação prévios nos termos do art 52 II b da Resolução 12006 do Congresso Nacional e demais autorizados neste parecer a de reservas de contingência primárias e de cancelamentos de programação prévios nos termos do art 52 II b da Resolução 12006 do Congresso Nacional e demais autorizados neste parecer a de reservas de contingência primárias de cancelamentos de programação prévios nos termos do art 52 II b da Resolução 12006 do Congresso Nacional e de demais autorizados neste parecer b da reestimativa de receita b da reestimativa de receita b da reestimativa da receita b da reestimativa da receita b da reestimativa de receita II intervenção na despesa para II intervenção na despesa para II intervenção na despesa para II intervenção na despesa para II intervenção na despesa para a acréscimo de dotações constantes do PLOA 2017 a acréscimo de dotações constantes do PLOA 2018 a acréscimo de dotações constantes do PLOA 2019 a acréscimo de dotações constantes do PLOA 2020 a acréscimo de dotações constantes do PLOA 2021 45 b inclusão de dotações em novas programações b inclusão de dotações em novas programações b inclusão de dotações em novas programações b inclusão de dotações em novas programações b inclusão de dotações em novas programações c recomposição de dotações até o montante original do PLOA 2017 c recomposição de dotações até o montante original do PLOA 2018 c recomposição de dotações até o montante original do PLOA 2019 c recomposição de dotações até o montante original do PLOA 2020 c recomposição de dotações até o montante original do PLOA 2021 III intervenção na receita nos casos autorizados neste parecer III intervenção na receita nos casos autorizados neste parecer III intervenção na receita nos casos autorizados neste parecer III intervenção na receita nos casos autorizados neste parecer III intervenção na receita nos casos autorizados neste parecer IV ajuste técnico para IV ajuste técnico para IV ajuste técnico para IV ajuste técnico para IV ajuste técnico para a cancelamento de dotações em razão de redução da receita a cancelamento de dotações em razão de redução da receita a cancelamento de dotações em razão de redução da receita a cancelamento de dotações em razão de redução da receita a cancelamento de dotações em razão de redução da receita b adequação do orçamento de investimento em decorrência da aprovação de emenda para constituição ou aumento da participação da União no capital de empresa estatal não dependente b troca de fontes de recursos para viabilizar o atendimento de emendas b troca de fontes de recursos para viabilizar o atendimento de emendas b troca de fontes de recursos b troca de fontes de recursos c troca de fontes de recursos c adequação da classificação institucional funcional ou programática e detalhamento da despesa c adequação da classificação institucional funcional ou programática e detalhamento da despesa c adequação da classificação institucional funcional ou programática e detalhamento da despesa c adequação da classificação institucional funcional ou programática e detalhamento da despesa d adequação da classificação institucional funcional ou programática e detalhamento da despesa d correção de erros e omissões informados nos termos do art 28 parágrafo único da Resolução nº 12006CN d correção de erros e omissões informados nos termos do art 28 parágrafo único da Resolução nº 1 de 2006CN d correção de erros e omissões informados nos termos do art 28 parágrafo único da Resolução 12006 do Congresso Nacional d correção de erros e omissões informados nos termos do art 28 parágrafo único da Resolução 12006 do Congresso Nacional e correção de erros e omissões inclusive quando solicitada nos termos do art 28 parágrafo único da Resolução 12006 do Congresso Nacional Fonte Pareceres Preliminares dos PLOAs disponíveis na página da Câmara dos Deputados httpswww2camaralegbrorcamentodauniaoleisorcamentariasloa Compilação e sistematização próprias 46 A indicação das hipóteses de apresentação de emendas pelo RelatorGeral com fundamento no inciso III do art 144 da Resolução nº 1 de 2006CN configuram em relação ao tópico Das Emendas do Relator o que há de mais importante E isso ocorre justamente em função da autorização conferida pelo inciso III do art 144 para apresentação de emendas pelo RelatorGeral A tabela 3 abaixo sistematiza a comparação das autorizações concedidas ao RelatorGeral com base no inciso III do art 144 da Resolução nº 12006CN nos PLOAs de 2016 a 2021 Tabela 3 Emendas autorizadas com fundamento no inciso III do art 144 da Res 12006 PARECER PRELIMINAR PLN Nº 182016CN Presidente Arthur Lira Relator Eduardo Braga 21112016 PARECER PRELIMINAR PLN Nº 202017CN Presidente Dário Berger Relator Cacá Leão 22112017 PARECER PRELIMINAR PROJETO DE LEI Nº 272018CN Presidente Mário Negromonte Jr Relator Waldemir Moka 20112018 PARECER CN Nº 56 DE 2019 Presidente Marcelo Castro Relator Domingos Neto 04122019 PARECER CN Nº 2 DE 2021 Presidente Flávia Arruda Relator Marcio Bittar 04032021 10 Com fundamento no art 144 III da Resolução 12006 do Congresso Nacional fica o relatorgeral autorizado a apresentar emendas para 10 Com fundamento no art 144 III da Resolução 12006 do Congresso Nacional fica o relatorgeral autorizado a apresentar emendas para 11 Com fundamento no art 144 III da Resolução 12006 do Congresso Nacional fica o relatorgeral autorizado a apresentar emendas para 12 Com fundamento no art 144 III da Resolução 12006 do Congresso Nacional fica o relatorgeral autorizado a apresentar emendas para 11 Com fundamento no art 144 III da Resolução 12006 do Congresso Nacional fica o relatorgeral autorizado a apresentar emendas para I alocação nas dotações previstas no art 16C da Lei nº 95041997 Fundo Especial de Financiamento de Campanha 47 II cancelamento de dotações nos termos do art 52 II b da Resolução 12006CN II cancelamentos de dotações prévios à atuação dos relatores setoriais nos termos do art 52 II b da Resolução 12006 do Congresso Nacional II cancelamentos de dotações prévios à atuação dos relatores setoriais nos termos do art 52 II b da Resolução 12006 do Congresso Nacional II cancelamentos de dotações prévios à atuação dos relatores setoriais nos termos do art 52 II b da Resolução 12006 do Congresso Nacional I cancelamentos de dotações prévios à atuação dos relatores setoriais nos termos do art 52 II b da Resolução 12006 do Congresso Nacional I adequação de dotações em decorrência da avaliação realizada com base nos itens 38I e 38III deste parecer I adequação de dotações em decorrência da avaliação realizada com base nos itens 39I e 39III deste parecer I adequação de dotações em decorrência da avaliação realizada com base nos itens 39I e 39III deste parecer II adequação de dotações em decorrência da avaliação realizada com base nos itens 40I in fine e 40III deste parecer III ajustes relacionados às programações de que trata o art 21 da LDO 2019 III ajustes relacionados às programações de que trata o art 21 da LDO 2020 III ajustes relacionados às programações de que trata o art 23 da Lei nº 14116 de 31 de dezembro de 2020 lei de diretrizes orçamentárias para 2021 IV remanejamento de dotações desde que indicadas no Relatório Setorial da Área Temática III Educação e Cultura a no âmbito do órgão 26000 Ministério da Educação em decorrência de reavaliação e cancelamento parcial do montante consignado no sequencial 003314 Reserva de Contingência para acrescer dotações em despesas primárias discricionárias b relativas a despesas primárias discricionárias da unidade orçamentária 26298 Fundo 48 Nacional de Desenvolvimento da Educação para as unidades orçamentárias 74902 Recursos sob Supervisão do FIES e 26291 Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior IV reforço de dotações de investimentos constantes do projeto ou inclusão de obras que garantam a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade IV acréscimo de recursos nas programações constantes do projeto de lei orçamentária anual III alocação de R 9727673665 nove bilhões setecentos e vinte e sete milhões seiscentos e setenta e três mil seiscentos e sessenta e cinco reais em programações que tenham caráter nacional e se destinem V alocação em programações que tenham caráter nacional e que se destinem V alocação em programações que tenham caráter nacional e que se destinem V alocação em programações que tenham caráter nacional e que se destinem V alocação em programações que tenham caráter nacional e que se destinem Fonte Pareceres Preliminares dos PLOAs disponíveis na página da Câmara dos Deputados httpswww2camaralegbrorcamentodauniaoleisorcamentariasloa Compilação e sistematização próprias Obs procedeuse a ajuste na indicação dos incisos do item relativo à autorização para apresentação de emendas com supedâneo no inciso III do art 144 da Resolução nº 12006CN de forma a facilitar a comparação das temáticasmatérias pertinentes Por isso em alguns casos os incisos estão fora da ordem devida de seus respectivos Pareceres Preliminares No que diz respeito às autorizações conferidas pelos Pareceres Preliminares com fundamento no inciso III do art 144 da Resolução nº 12006CN há hipóteses comuns que se repetem anualmente de que são exemplos 49 i cancelamentos de dotações antecedentes à atuação dos relatores setoriais na forma prevista pela alínea b do inciso II do art 52 da Resolução nº 12006CN ii adequação de dotações em decorrência das avaliações efetuadas pelo RelatorGeral relativas ao texto do PLOA e seus anexos e emissão de parecer sobre as respectivas emendas e sobre as despesas com pessoal e encargos sociais constantes da proposta orçamentária inclusive quanto ao Anexo V do PLOA e as dotações correspondentes iii ajustes relativos às programações relativas ao cumprimento da Regra de Ouro iv alocação em programações que tenham caráter nacional Alguns apontamentos são necessários à compreensão das hipóteses acima apresentadas Em relação às avaliações relativas ao texto do PLOA e às despesas com pessoal e encargos há que se salientar que tais previsões tem constado dos Pareceres Preliminares que têm atribuído tais competências ao RelatorGeral do PLOA No que pertine à Regra de Ouro tais programações tornaramse necessárias ao cumprimento do disposto no art 169 da Constituição havendo permissão específica nos textos das leis de diretrizes orçamentárias para tais programações nos últimos três exercícios financeiros Por último no que diz respeito à alocação em programações de caráter nacional tem constado anualmente nos Pareceres Preliminares rol bastante extenso com as espécies de despesas que permitiriam alocações do RelatorGeral sinalizando para praticamente toda a programação contida nos projetos de lei orçamentária 5 Em relação às demais hipóteses indicadas na tabela há autorizações específicas contidas nos Pareceres Preliminares e que fornecem indícios do alargamento de competências e atribuições enfeixados pelo RelatorGeral Bastante 5 O rol de despesas que ensejam alocações do RelatorGeral é tão extenso que nos últimos anos fazse necessário utilizar praticamente todo o abecedário de a a z Dada tal extensão entendemos desnecessário trazer tais comparações para a tabela com prejuízos para sua leitura e visualização sem que houvesse benefícios adicionais significativos 50 ilustrativo nesse sentido é a autorização ampla e genérica conferida pelo Parecer Preliminar do PLOA 2020 para que o RelatorGeral pudesse reforçar dotações de investimentos constantes do projeto ou incluir obras Registrese que tal autorização assemelhase aos contornos também genéricos da autorização alocação em programações de caráter nacional e que por estarem associadas a um amplo rol de matérias passíveis de intervenção acabam por se estender a quase toda a programação constante do PLOA Feita a análise acerca da subseção II Das Emendas de Relator há que se proceder neste momento ao exame da subseção VII Dos Recursos Passíveis de Utilização pelo RelatorGeral e dos Ajustes Necessários para que possamos prosseguir a investigação acerca das competências do RelatorGeral constantes dos Pareceres Preliminares A tabela 4 abaixo apresenta o comparativo da subseção VII de modo a permitir a visualização das principais alterações ocorridas nos Pareceres Preliminares dos PLOAs 2016 a 2021 Tabela 4 Comparativo das subseções VII Dos Recursos Passíveis de Utilização pelo RelatorGeral e dos Ajustes Necessários PARECER PRELIMINAR PLN Nº 182016CN Presidente Arthur Lira Relator Eduardo Braga 21112016 PARECER PRELIMINAR PLN Nº 202017CN Presidente Dário Berger Relator Cacá Leão 22112017 PARECER PRELIMINAR PROJETO DE LEI Nº 272018CN Presidente Mário Negromonte Jr Relator Waldemir Moka 20112018 PARECER CN Nº 56 DE 2019 Presidente Marcelo Castro Relator Domingos Neto 04122019 PARECER CN Nº 2 DE 2021 Presidente Flávia Arruda Relator Marcio Bittar 04032021 VII Dos Recursos Passíveis de Utilização pelo RelatorGeral e dos Ajustes Necessários VII Dos Recursos Passíveis de Utilização pelo RelatorGeral e dos Ajustes Necessários VII Dos Recursos Passíveis de Utilização pelo RelatorGeral e dos Ajustes Necessários VII Dos Recursos Passíveis de Utilização pelo RelatorGeral e dos Ajustes Necessários VII Dos Recursos Passíveis de Utilização pelo RelatorGeral e dos Ajustes Necessários 27 Além da possibilidade de utilização dos recursos previstos no item 19III deste parecer e no art 27 Além da possibilidade de utilização dos recursos previstos nos itens 18III e 19III deste 28 Além da possibilidade de utilização dos recursos previstos nos itens 19III e 20III deste 30 Além da possibilidade de utilização dos recursos previstos nos itens 20III e 21III deste 30 Além da possibilidade de utilização dos recursos previstos nos itens 19III e 20III deste 51 66 parágrafo único da Resolução 12006CN o relatorgeral pode cancelar até 4 quatro por cento do total das dotações consignadas para outras despesas correntes GND 3 classificadas como despesas discricionárias RP 2 e RP 3 parecer e no art 66 parágrafo único da Resolução 12006CN o relatorgeral pode cancelar até 4 quatro por cento do total das dotações consignadas para outras despesas correntes GND 3 classificadas como despesas discricionárias RP 2 e RP 3 parecer e no art 66 parágrafo único da Resolução 12006 do Congresso Nacional o relatorgeral pode cancelar até 4 quatro por cento do total das dotações consignadas para outras despesas correntes GND 3 classificadas como despesas discricionárias RP 2 e RP 3 ou como subvenções econômicas no âmbito das operações oficiais de crédito e encargos financeiros da União parecer e no art 66 parágrafo único da Resolução 12006 do Congresso Nacional o relatorgeral pode cancelar dotações consignadas para outras despesas correntes GND 3 investimentos GND 4 e inversões financeiras GND 5 parecer e no art 66 parágrafo único da Resolução 12006 do Congresso Nacional o relatorgeral pode cancelar até 4 quatro por cento do total das dotações consignadas para outras despesas correntes GND 3 investimentos GND 4 e inversões financeiras GND 5 271 O relatorgeral pode ainda cancelar até 5 cinco por cento do total das dotações consignadas para investimentos GND 4 e inversões financeiras GND 5 para recompor cancelamentos de despesas do PLOA 281 O relatorgeral pode ainda cancelar até 5 cinco por cento do total das dotações consignadas para investimentos GND 4 e inversões financeiras GND 5 para recompor cancelamentos de despesas do PLOA 28 Não há limite para o cancelamento da dotação consignada a cada subtítulo desde que respeitado o limite global 28 Não há limite para o cancelamento da dotação consignada a cada subtítulo desde que respeitado o limite global 29 Não há limite para o cancelamento da dotação consignada a cada subtítulo com fundamento nos itens 28 e 281 desde que respeitado o limite global 31 Não há limite para o cancelamento da dotação consignada a cada subtítulo com fundamento no item 30 31 Não há limite para o cancelamento da dotação consignada a cada subtítulo com fundamento no item 30 desde que respeitado o limite global Fonte Pareceres Preliminares dos PLOAs disponíveis na página da Câmara dos Deputados httpswww2camaralegbrorcamentodauniaoleisorcamentariasloa Compilação e sistematização próprias Como se pode notar primeiramente os Pareceres Preliminares discriminam as autorizações de recursos à disposição do RelatorGeral com base nos itens 52 respectivos contidos nos pareceres e ainda fazem remissão ao parágrafo único do art 66 da Resolução 12006 para apresentarem na sequência os limites quantitativos e qualitativos para as autorizações de cancelamentos também permitidas ao RelatorGeral O primeiro item indicado geralmente remete à possibilidade de utilização de 20 vinte por cento do saldo da reserva de recursos nos termos previstos pelo inciso III do art 57 da Resolução nº 1 de 2006CN que são distribuídos entre as emendas de bancada e de comissão conforme definições do RelatorGeral Vejamos nesse sentido o que dispõe o art 57 Art 57 Os recursos líquidos destinados ao atendimento de emendas coletivas de apropriação calculados de acordo com o art 56 caput terão o seguinte destino observada a vinculação de fontes I 25 vinte e cinco por cento para as emendas de Bancada Estadual distribuídos na forma do 1º deste artigo II 55 cinquenta e cinco por cento aos Relatores Setoriais para as emendas de Bancada Estadual e as de Comissão III 20 vinte por cento ao RelatorGeral para alocação entre as emendas de Bancada Estadual e de Comissão observado o disposto no 2º 2º o RelatorGeral na distribuição dos recursos de que trata o inciso III do caput assegurará que o montante de recursos destinado ao atendimento de emendas de Comissão não seja inferior a 15 quinze por cento do total dos recursos líquidos de que trata o caput deste artigo grifos nossos A segunda hipótese referese a deduções do montante da dotação inicial da reserva de recursos que são reservadas para emendas do RelatorGeral nos montantes indicados no Parecer Preliminar Tais reservas para emendas do RelatorGeral são utilizadas conforme as autorizações constantes do Parecer Preliminar com fundamento nos incisos I II e III do art 144 da Resolução nº 12006CN a que já se fez referência anteriormente Para facilitar a compreensão apontamos novamente a grafia do art 56 que dá origem a tais recursos reservados ao RelatorGeral 53 Art 56 A Reserva de Recursos será composta dos eventuais recursos provenientes da reestimativa das receitas da Reserva de Contingência e outros definidos no Parecer Preliminar deduzidos os recursos para atendimento de emendas individuais de despesas obrigatórias e de outras despesas definidas naquele Parecer grifos nossos Portanto os valores a serem deduzidos da dotação inicial da reserva de recursos não possuem caráter exaustivo permitindo que o Parecer Preliminar aponte hipóteses de dedução As emendas de RelatorGeral a que se faz menção neste momento são exatamente um exemplo de dedução da reserva de recursos com autorização regimental estabelecida no art 56 da Resolução nº 1 de 2006CN Somente o saldo da reserva de recursos após a dedução dos recursos para atendimento de emendas individuais despesas obrigatórias e de outras definidas no Parecer Preliminar possui destinação previamente estabelecida em linhas gerais 6 pelo art 57 da Resolução nº 1 de 2006CN a que se fez referência acima A terceira hipótese usualmente registrada é a prevista no parágrafo único do art 66 da Resolução nº 12006CN que prevê Art 66 O RelatorGeral poderá propor em seu relatório acréscimos e cancelamentos aos valores aprovados para as emendas coletivas de apropriação nos pareceres setoriais utilizando as fontes de recursos definidas no Parecer Preliminar Parágrafo único O cancelamento de que trata o caput não poderá ser superior a 10 dez por cento do valor aprovado para cada emenda no Parecer Setorial Como anteriormente indicado após apresentarem os recursos à disposição do RelatorGeral nos termos indicados nos Pareceres Preliminares é usualmente apresentada a possibilidade de cancelamento de até 4 do total de dotações 6 Dissemos em linhas gerais pois mesmo nas hipóteses de destinação com percentuais definidos pela Resolução nº 1 de 2006CN há certa discricionariedade considerando que 55 de tal parcela depende de critérios estabelecidos pelos relatores setoriais e que 20 são distribuídos entre emendas de bancada e de comissão conforme definições do relatorgeral a teor do art 57 da Resolução nº 1 de 2006CN 54 consignadas para outras despesas correntes GND 3 classificadas como despesas discricionárias RP 2 e 3 Todavia como se nota da tabela 4 tal autorização tem sido ampliada nos últimos Pareceres Preliminares Necessário rememorar neste momento o registro feito por Greggianin 2011 p 149 acerca da sistemática que era usualmente utilizada em termos de autorizações de cancelamento entre RelatorGeral e Relatores Setoriais Para além da divisão de áreas das relatorias os documentos pareceres preliminares passaram a disciplinar e quantificar as dotações da proposta que poderiam ser canceladas para a formação do banco de fontes dos relatores Consolidouse a ideia de limitar a ação dos relatores setoriais ao cancelamento dos investimentos GND 4 da proposta ficando o relatorgeral encarregado dos cancelamentos de custeio GND 3 GREGGIANIN 2011 p 149 Todavia o costume acima registrado apresentou modificações como se nota da tabela comparativa 4 acima a indicar que os Pareceres Preliminares tem ampliado as autorizações do RelatorGeral em 2 dois sentidos principais a modificação do percentual global de cancelamento das dotações relativas ao custeio GND 3 fato ocorrido por exemplo no Parecer Preliminar do PLOA 2020 em que não houve fixação de percentual ou seja facultandose o cancelamento integral sem limite das dotações relativas ao GND 3 e b autorizações conferidas para cancelamentos pelo RelatorGeral de dotações relativas a investimento GND 4 e inversões financeiras GND 5 com ou sem limites de cancelamento Destarte notase alteração bastante significativa no que diz respeito às autorizações concedidas ao RelatorGeral de que é exemplo mais marcante o Parecer Preliminar do PLOA 2020 RelatorGeral Domingos Neto em decorrência da amplitude autorizativa estabelecida no Parecer Preliminar respectivo facultandose ao RelatorGeral o cancelamento de dotações consignadas para outras despesas 55 correntes GND 3 investimentos GND 4 e inversões financeiras GND 5 sem quaisquer limites globais Importa ressaltar que a regra autorizativa de cancelamento de 4 quatro por cento do total das dotações consignadas ao GND 3 existe pelo menos desde o Parecer Preliminar ao PLN nº 282011CN PLOA 2012 que teve como RelatorGeral Arlindo Chinaglia Portanto tratavase de regra de uso amplo e corrente no Congresso Nacional A regra anterior que facultava ao RelatorGeral o cancelamento de dotações consignadas no PLOA a Outras Despesas Correntes GND 3 fixava o limite global de 5 cinco por cento da soma das dotações do GND 3 constou dos Pareceres Preliminares ao PLN nº 462009CN PLOA 2010 e ao PLN nº 592010 PLOA 2011 Todavia ampliações mais significativas da referida autorização não são hipóteses exclusivas do período mais recente O Parecer Preliminar ao PLN nº 38 de 2008CN PLOA 2009 por exemplo havia possibilitado ao RelatorGeral o cancelamento de dotações consignadas no PLOA 2009 a Outras Despesas Correntes GND 3 até o limite global de 20 vinte por cento da soma das dotações desse GND 42 Além da possibilidade de utilização dos recursos previstos no item 293 deste Parecer e no art 66 parágrafo único da Resolução nº 012006CN a Relatoria Geral poderá cancelar dotações consignadas no PLOA 2009 a Outras Despesas Correntes GND 3 até o limite global de 200 vinte por cento da soma das dotações desse GND excluídas desta soma as dotações cujos cancelamentos são vedados no item 23 deste Parecer podendo os cancelamentos em cada subtítulo incidir com qualquer percentual desde que respeitado o limite global mencionado Contudo desde o Parecer Preliminar ao PLN nº 32 de 2001CN PLOA 2002 e até o Parecer Preliminar ao PLN nº 30 de 2007CN PLOA 2008 a autorização para cancelamento concedida ao RelatorGeral observou o limite global de 3 para cancelamento de dotações consignadas no PLOA ao GND 3 Vejase a respeito o item correspondente do Parecer Preliminar ao PLOA 2008 56 49 Além da possibilidade de utilização dos recursos previstos no item 363 deste Parecer e no art 66 parágrafo único da Resolução nº 12006CN a Relatoria Geral poderá cancelar dotações consignadas no PLOA2008 a Outras Despesas Correntes GND 3 até o limite global de 30 três por cento da soma das dotações desse GND excluídas desta soma as dotações cujo cancelamento é vedado no item 30 deste Parecer podendo os cancelamentos em cada subtítulo incidirem com qualquer percentual desde que respeitado o limite global mencionado Em síntese desde o Parecer Preliminar do PLOA 2002 existe regra que limita o 7 percentual de cancelamento das dotações relativas ao GND 3 tendo sido inicialmente estabelecido o limite global de 3 seguido por uma alteração brusca no PLOA 2009 em que tal percentual subiu para 20 e retrocedeu nos PLOAs 2010 e 2011 a um limite global de 5 até chegarmos ao limite mais recentemente utilizado de 4 da soma das dotações consignadas ao GND 3 Por outro lado como dito a tradicional regra de se conferir a autorização de cancelamento do GND 3 ao RelatorGeral e dos GNDs 4 e 5 aos Relatores Setoriais foi subvertida no período recente Percebese assim uma ampliação das autorizações concedidas ao RelatorGeral que também passa a investir sobre o cancelamento de GNDs 4 e 5 anteriormente restritos aos Relatores Setoriais Há portanto modificações qualitativas no sentido de novas autorizações incorporadas à atuação do RelatorGeral desde pelo menos o Parecer Preliminar do PLOA 2018 bem como ampliações quantitativas com a elevação dos percentuais de cancelamento sobre o GND 3 ou no limite da retirada de qualquer limite percentual de cancelamento de que é exemplo marcante o PLOA 2020 7 A Câmara dos Deputados possui extenso acervo catalogado e sistematizado dos documentos referentes à tramitação dos projetos de lei orçamentária anual no sítio httpswww2camaralegbrorcamentodauniaoleisorcamentariasloa Para o período que vai de 1995 a 2001 contudo há apenas os documentos da Lei Orçamentária Anual e de Banco de Dados versão Access 97 Execução e Restos a Pagar Para o período subsequente iniciandose com o PLOA 2002 a documentação acompanha todas as fases de elaboração da lei orçamentária em sua fase congressual permitindo o exame detalhado de cada um dos documentos e a reconstituição histórica dos fatos elementos e papel dos principais atores do processo orçamentário 57 As modificações qualitativas mais marcantes nesta reconstituição histórica são i a possibilidade de apresentação de emendas para incorporar ao orçamento os efeitos de proposições legislativas em tramitação no Congresso Nacional Parecer Preliminar do PLOA 2020 ii a incidência da faculdade de cancelamento pelo RelatorGeral também sobre GNDs 4 e 5 desde o Parecer Preliminar do PLOA 2018 No que diz respeito à autorização para reforço de dotações de investimentos constantes do projeto ou inclusão de obras ou acréscimo de recursos nas programações constantes do projeto de lei orçamentária anual que constaram respectivamente dos Pareceres Preliminares dos PLOAs 2020 e 2021 podese vislumbrar tais modificações como desdobramentos da faculdade relativa à autorização para alocação de recursos em programações que tenham caráter nacional e que se destinem que consta nos Pareceres Preliminares desta forma desde o Parecer Preliminar ao Projeto de Lei nº 132014CN PLOA 2015 Portanto no caso específico em comento vislumbrase mais uma mudança de redação do que propriamente uma inclusão adicional de autorização De toda forma nos dois últimos Pareceres Preliminares dos PLOAs 2020 e 2021 as duas espécies de autorizações constam dos respectivos Pareceres Preliminares conjuntamente Mais remotamente tais autorizações constam de forma dispersa nos Pareceres Preliminares dificultando sua sistematização histórica A tabela 5 abaixo permite uma visualização das autorizações e montantes passíveis de utilização pelo RelatorGeral do PLOA de forma comparativa para que se possa ter uma ideia de grandeza em termos de volume e ampliações de montantes alterações quantitativas com base nos Pareceres Preliminares dos PLOAs de 2014 a 2021 Tabela 5 Autorizações e montantes movimentados pelo RelatorGeral Pareceres Preliminares Emendas de RelatorGeral Dedução da reserva de recursos art 56 in fine 20 do saldo da reserva de recursos distribuídos pelo RelatorGeral inciso III do art 57 Cancelamentos autorizados pelo Parecer Preliminar VII Recursos passíveis de utilização pelo RelatorGeral PLOA 2014 R 545918993500 R 155260834800 R 3764088607960 4 GND 3 PLOA PLOA 2015 R 1140000000000 R 196888948000 R 4213149701888 4 GND 3 PLOA 58 PLOA 2016 R 3953262634700 R 59 bilhões para MME e R 336 bilhões para compatibilização da meta fiscal R 100000000000 R 4402892332300 4 GND 3 PLOA PLOA 2017 R 963367366500 R 100000000000 R 4803474049388 4 GND 3 PLOA PLOA 2018 R 830111127700 R 60000000000 R 5557118948286 4 GND 3 PLOA 5 GNDs 4 e 5 p recomposição PLOA 2019 R 38260967000 R 60000000000 R 5872000979904 4 GND 3 PLOA 5 GNDs 4 e 5 p recomposição PLOA 2020 R 720964321100 R 18 bilhão para recomposição do FEFC e R 54 bilhões para as demais R 30000000000 R 155616094738800 GNDs 3 4 e 5 PLOA PLOA 2021 R 3560497825200 R 353 bilhões para repartições constitucionais ou legais de receita para entes federados e apropriação em despesas não sujeitas ao teto de gastos e R 2826 milhões para emendas nos termos do parecer R 30000000000 R 6016284690988 4 GNDs 3 4 e 5 PLOA Fonte Pareceres Preliminares dos PLOAs disponíveis na página da Câmara dos Deputados e Sistema de Planejamento e Orçamento SIOP da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério da Economia Compilação e sistematização próprias Como se observa os RelatoresGerais sempre movimentaram recursos expressivos no desempenho das atribuições conferidas pelos Pareceres Preliminares Todavia o fato de não ter havido até o exercício de 2020 marcação específica que identificasse tais emendas permitiu que o tema permanecesse de certa forma submerso na agenda política Tal situação é ilustrada quando são extraídos os dados do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento SIOP por meio da seleção dos identificadores de resultado primário RP correspondentes às emendas parlamentares Notese que analisandose a questão das emendas apenas sob a perspectiva da marcação dos RPs poderseia concluir que as emendas de RelatorGeral do PLOA somente surgiram nos exercícios de 2020 e 2021 Como vimos tal situação não corresponde em absoluto com a realidade O mesmo pode ser dito sobre as emendas individuais e 59 sobre as emendas coletivas A tabela 6 evidencia as dotações dos projetos de lei orçamentária anual com os correspondentes RPs Tabela 6 Emendas parlamentares por RP Ano Emendas Individuais RP6 Emendas de Bancada Estadual RP7 Emendas de Comissão Permanente RP8 Emendas de RelatorGeral do PLOA RP9 2014 R 8672 bilhões 2015 R 9663 bilhões 2016 R 9097 bilhões 2017 R 9099 bilhões R 6066 bilhões 2018 R 8774 bilhões R 3071 bilhões 2019 R 9144 bilhões R 4580 bilhões 2020 R 9468 bilhões R 5927 bilhões R 687286 milhões R 30124 bilhões 2021 R 9670 bilhões R 7302 bilhões R 18530 bilhões Fonte Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento SIOP da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério da Economia Sistematização e compilação próprias Desta forma tornase necessário que se proceda à breve reconstituição histórica acerca dos identificadores de resultado primário RPs para que possamos prosseguir com a análise aqui efetuada A primeira menção a um código classificador facultativo que identificaria se a despesa seria de natureza financeira ou não constou da Lei nº 9995 de 25072000 LDO 2001 nos seguintes termos Art 14 A lei orçamentária poderá conter código classificador em todas as categorias de programação que identificará se a despesa é de natureza financeira ou nãofinanceira de acordo com a metodologia de cálculo das necessidades de financiamento conforme demonstrativo previsto no art 8º 3º I desta Lei grifos nossos Contudo a primeira menção expressa ao identificador de resultado primário surge com a Lei nº 10266 de 24072001 LDO 2002 in verbis Art 14 Para fins da apuração do resultado primário previsto no art 18 desta Lei o projeto de lei orçamentária conterá código identificador de resultado primário em todas as categorias de programação da despesa e em todas as fontes de recursos que identificará se a despesa é de natureza financeira ou 60 primária de acordo com a metodologia de cálculo das necessidades de financiamento cujo demonstrativo constará em anexo à lei orçamentária nos termos do 1º do art 8º grifos nossos No exercício seguinte a Lei nº 10524 de 25072002 LDO 2003 já trouxe a necessidade de discriminação da despesa com a especificação do identificador de resultado primário e aprimorou a identificação dos RPs despesa de natureza financeira primária obrigatória e primária discricionária Art 5º Os orçamentos fiscal e da seguridade social discriminarão a despesa por unidade orçamentária detalhada por categoria de programação em seu menor nível com suas respectivas dotações especificando a esfera orçamentária a modalidade de aplicação a fonte de recursos o identificador de uso o identificador de resultado primário e os grupos de natureza de despesa conforme a seguir discriminados 7º O identificador de resultado primário de caráter indicativo tem como finalidade auxiliar a apuração do resultado primário previsto no art 15 desta Lei devendo constar no projeto de lei orçamentária em todas as categorias de programação da despesa identificando de acordo com a metodologia de cálculo das necessidades de financiamento cujo demonstrativo constará em Anexo à lei orçamentária nos termos do art 10 1º XIII desta Lei se a despesa é de natureza I financeira 0 II primária obrigatória quando conste do quadro previsto no art 100 desta Lei 1 ou III primária discricionária entendidas aquelas não constantes do Anexo previsto no art 100 desta Lei 2 grifos nossos Sobrevieram outros desdobramentos com a inclusão de novos RPs de que são exemplos a identificação de outras despesas constantes do Orçamento de Investimento que não impactem o resultado primário LDO 2004 despesas primárias que não impactem o resultado primário Lei nº 11086 de 2004 que alterou a LDO 2005 outras despesas constantes do orçamento de investimento das empresas estatais que não impactam o resultado primário 4 LDO 2006 relativa ao 61 ProjetoPiloto de Investimentos Públicos PPI 3 LDO 2007 primária discricionária relativa ao PAC RP 3 Lei nº 12053 de 2009 que alterou a LDO 2009 Destacase portanto a finalidade central do identificador de resultado primário que sempre foi a de auxiliar a apuração do referido resultado por meio da identificação das despesas financeiras primárias e discricionárias Contudo o próprio Poder Executivo terminou por utilizar a referida marcação para outras finalidades ensejando que posteriormente o Poder Legislativo também fizesse o mesmo movimento como veremos A Lei nº 12919 de 24122013 LDO 2014 estabeleceu a necessidade de discriminação da despesa discricionária decorrente de emendas individuais com o identificador de resultado primário RP6 e também a obrigatoriedade de execução orçamentária e financeira de forma equitativa da programação incluída por emendas individuais em montante correspondente a 12 da receita corrente líquida RCL prevista no PLOA Em 30122015 a Lei nº 13242 LDO 2016 estendeu a obrigatoriedade de execução às programações incluídas ou acrescidas por emendas de bancada estadual para o exercício de 2016 constantes da Seção I do Anexo de Metas e Prioridades daquela lei em montante correspondente a 06 seis décimos por cento da receita corrente líquida realizada no exercício de 2015 Contudo a LDO2016 não estabeleceu a necessidade de discriminação da despesa de emendas de bancada estadual por meio da criação de um identificador de resultado primário O identificador de resultado primário de bancada estadual RP 7 somente veio a ser previsto legalmente no final do exercício de 2016 com aplicabilidade para o exercício de 2017 com a aprovação da Lei nº 13408 de 26122016 LDO 2017 A identificação das emendas de Comissão RP 8 e de RelatorGeral RP 9 esteve sempre no centro de disputas entre Poder Executivo e Legislativo no período recente Tal identificação foi inicialmente vetada da Lei nº 13898 de 11112019 LDO 2020 todavia foi reincluída por intermédio da alteração da LDO 2020 com a aprovação da Lei nº 13957 de 18122019 para o exercício de 2020 Ou seja o próprio Poder Executivo propôs por intermédio da Mensagem nº 638 de 3 de dezembro de 62 2019 alteração da LDO 2020 para reincluir as emendas de comissão permanente RP 8 e as emendas de relatorgeral do PLOA RP 9 após o veto inicial 8 A celeuma se estendeu para o exercício subsequente A Lei nº 14116 de 31 de dezembro de 2020 LDO 2021 não trouxe a previsão da identificação dos RPs 8 e 9 Isso decorreu da propositura de veto nos termos indicados pela Mensagem nº 757 de 31 de dezembro de 2020 para o exercício de 2021 O Anexo VIII previsto no art 175 da LDO 2021 também foi objeto de veto Todavia o veto às programações com identificador de resultado primário RP 8 e RP 9 foi derrubado pelo Congresso Nacional permanecendo as referidas marcações A proposta de projeto de lei de diretrizes orçamentárias para 2022 do Poder Executivo foi encaminhada ao Congresso Nacional sem a previsão da identificação das emendas de comissão RP 8 e de RelatorGeral RP 9 Contudo a Lei aprovada Lei nº 14194 de 20 de agosto de 2021 trouxe novamente as referidas marcações Não houve propositura de veto pelo Poder Executivo nesta última oportunidade O atual dispositivo 4º do art 7º da LDO 2022 permanece registrando a finalidade central do identificador de resultado primário RP de auxiliar a apuração do resultado primário previsto na LDO e prevê a identificação das emendas parlamentares como se segue 4º O identificador de Resultado Primário RP visa a auxiliar a apuração do resultado primário previsto nos art 2º e art 3º o qual deve constar do Projeto de Lei Orçamentária de 2022 e da respectiva Lei em todos os GNDs e identificar de acordo com a metodologia de cálculo das necessidades de financiamento do Governo Central cujo demonstrativo constará anexo à Lei Orçamentária de 2022 nos termos do disposto no inciso X do Anexo I se a despesa é I financeira RP 0 II primária e considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da meta sendo 8 O PLN nº 51 de 2019 que alterava a Lei nº 13898 de 11 de novembro de 2019 LDO 2020 também foi encaminhado com a previsão do art 64A A execução das programações das emendas impositivas observará as indicações de beneficiários e a ordem de prioridades feitas pelos respectivos autores Tal dispositivo contudo foi objeto de veto Disponível em httpslegissenadolegbrsdleggetterdocumentodm8052496ts1576755295166dispositioni nline Acesso em 25 out 2021 63 a obrigatória cujo rol deve constar da Seção I do Anexo III RP 1 b discricionária não abrangida pelo disposto na alínea c deste inciso RP 2 e c discricionária decorrente de programações incluídas ou acrescidas por emendas 1 individuais de execução obrigatória nos termos do disposto nos 9º e 11 do art 166 da Constituição RP 6 2 de bancada estadual de execução obrigatória nos termos do disposto no 12 do art 166 da Constituição e no art 2º da Emenda à Constituição nº 100 de 26 de junho de 2019 RP 7 3 de comissão permanente do Senado Federal da Câmara dos Deputados e de comissão mista permanente do Congresso Nacional RP 8 ou 4 de relatorgeral do projeto de lei orçamentária anual que promovam alterações em programações constantes do projeto de lei orçamentária ou inclusão de novas excluídas as de ordem técnica RP 9 III primária discricionária constante do Orçamento de Investimento e não considerada na apuração do resultado primário para cumprimento da meta RP 4 grifos nossos Percebese portanto que as emendas de RelatorGeral do PLOA não trazem qualquer ineditismo ao cenário de discussão e aprovação do projeto de lei orçamentária anual A novidade recente relativa à utilização do identificador de resultado primário RP 9 para a marcação de tais emendas não gerou em si mesma qualquer disfuncionalidade Destarte mesmo na inexistência da marcação específica do RP 9 a movimentação de recursos por meio das emendas de RelatorGeral teria ocorrido Todavia do ponto de vista da gestão orçamentária e financeira do governo federal a identificação da emenda de RelatorGeral por meio do RP 9 trouxe questionamentos e restrições significativas haja vista a regulamentação anual existente na LOA relativa às alterações das programações orçamentárias decorrentes das emendas parlamentares Vejamos brevemente tal questão A Lei nº 14144 de 22 de abril de 2021 LOA 2021 autoriza a abertura de créditos suplementares para o aumento de dotações fixadas atendidas algumas condições 64 Art 4º Fica autorizada a abertura de créditos suplementares para o aumento de dotações fixadas por esta Lei desde que compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021 e com os limites de despesas primárias de que tratam os art 107 art 110 e art 111 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias observem o disposto no parágrafo único do art 8º da Lei Complementar nº 101 de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal não cancelem dotações decorrentes de emendas ressalvadas as disposições dos 7ºa 9º e atendam as seguintes condições 7º Somente poderão ser cancelados valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação das emendas quando cumulativamente I houver impedimento técnico ou legal que impeça a execução da despesa em consonância com o disposto no 2º do art 67 da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021 atestado pelo órgão setorial do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal II houver solicitação ou concordância do autor da emenda III os recursos forem destinados à suplementação de dotações correspondentes a a outras emendas do autor ou b programações constantes desta Lei caso em que os recursos de cada emenda do autor integralmente anulada deverão suplementar único subtítulo e IV não houver redução do montante das dotações orçamentárias destinadas nesta Lei e em seus créditos adicionais por autor a ações e serviços públicos de saúde 9º Após os remanejamentos efetuados de acordo com o disposto no 7º a execução orçamentária deverá manter a identificação das emendas e dos respectivos autores inclusive no caso da suplementação prevista na alínea b do inciso III do 7º grifos nossos A redação da LOA 2020 pouco foi modificada em relação à atual previsão normativa como se pode notar 65 Tabela 7 Autorizações para cancelamentos de emendas nas LOAs 2020 e 2021 LEI Nº 13978 DE 17 DE JANEIRO DE 2020 LOA 2020 LEI Nº 14144 DE 22 DE ABRIL DE 2021 LOA 2021 Seção III Seção III Da Autorização para a Abertura de Créditos Suplementares Da Autorização para a Abertura de Créditos Suplementares Art 4o Fica autorizada a abertura de créditos suplementares para o aumento de dotações fixadas por esta Lei desde que compatíveis com a obtenção do resultado primário necessário ao cumprimento da meta estabelecida na LDO2020 e com os limites de despesas primárias de que tratam os arts 107 110 e 111 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias bem como observem o disposto no parágrafo único do art 8o da Lei de Responsabilidade Fiscal não cancelem dotações decorrentes de emendas ressalvadas as disposições dos 7º a 9º e atendam as seguintes condições Art 4º Fica autorizada a abertura de créditos suplementares para o aumento de dotações fixadas por esta Lei desde que compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021 e com os limites de despesas primárias de que tratam os art 107 art 110 e art 111 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias observem o disposto no parágrafo único do art 8º da Lei Complementar nº 101 de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal não cancelem dotações decorrentes de emendas ressalvadas as disposições dos 7ºa 9º e atendam as seguintes condições 7o Somente poderão ser cancelados valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação de emendas quando cumulativamente ocorrerem as seguintes condições 7ºSomente poderão ser cancelados valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação das emendas quando cumulativamente I impedimento técnico ou legal que impeça a execução da despesa I houver impedimento técnico ou legal que impeça a execução da despesa em consonância com o disposto no 2ºdo art 67 da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2021 atestado pelo órgão setorial do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal II solicitação ou concordância do autor da emenda II houver solicitação ou concordância do autor da emenda III destinação dos recursos à suplementação de dotações correspondentes a outras emendas do autor no caso de impedimento parcial ou total ou de uma única programação constante da lei orçamentária vigente no caso de impedimento total e III os recursos forem destinados à suplementação de dotações correspondentes a a outras emendas do autor ou b programações constantes desta Lei caso em que os recursos de cada emenda do autor integralmente anulada deverão suplementar único subtítulo e IV não redução do montante das dotações orçamentárias destinadas nesta Lei por autor a ações e serviços públicos de saúde IV não houver redução do montante das dotações orçamentárias destinadas nesta Lei e em seus créditos adicionais por autor a ações e serviços públicos de saúde 9º Os remanejamentos decorrentes do disposto no 7º poderão remanejar valores entre grupos de natureza de despesa e deverão possibilitar a identificação da emenda e do respectivo autor especialmente quando da execução das programações objeto de suplementação 9ºApós os remanejamentos efetuados de acordo com o disposto no 7º a execução orçamentária deverá manter a identificação das emendas e dos respectivos autores inclusive no caso da suplementação prevista na alínea b do inciso III do 7º A análise efetuada pelo TCU sobre as Contas de 2020 também trouxe ponderações a tal respeito 66 A destinação de volume expressivo de emendas de relatorgeral para honrar despesas correntes requer uma análise mais aprofundada dos seus reflexos sobre a dinâmica da execução orçamentária uma vez que segundo o art 4º da LOA 2020 o Poder Executivo somente poderia cancelar dotações mediante solicitação ou concordância do autor da emenda 7º inciso II o que exige envio de projeto de lei Há que se examinar sob o ponto de vista da razoabilidade se despesas correntes em especial as de caráter continuado efetivamente deveriam depender de emendas de relatorgeral para serem honradas BRASIL 2021e 303304 grifos nossos Portanto a questão no caso seriam as consequências de tal espécie de emenda relativamente às demais regras normativas previstas no atual arcabouço orçamentáriofiscal que trazem condicionantes e restrições significativas com impactos nada triviais para a gestão orçamentária e fiscal do governo federal De toda forma as colocações aqui feitas neste quesito possuem caráter preliminar pois há necessidade de uma avaliação mais aprofundada em relação ao tema de complexidade considerável Não se pode contudo deixar de registrar que tais questões relacionamse ao esforço direcionado de ampliação de protagonismo pelo Congresso Nacional em relação à temática orçamentária com decorrências significativas na relação entre os Poderes Tais indícios apontam para mudanças de caráter mais estruturante no presidencialismo de coalizão brasileiro Retomandose a questão da mudança de padrão das emendas de RelatorGeral do PLOA há que mencionar por fim que tal constatação também foi expressamente registrada na análise das Contas do exercício de 2020 efetuada pelo TCU Embora em 2020 as emendas de relatorgeral tenham totalizado R 15133 bilhões cumpre registrar que 80 deste valor R 12121 bilhões se referem a emendas de ordem técnica mudança de fonte e outros ajustes previstos no art 144 da Resolução nº 12006CN não classificadas com identificador de resultado primário específico Os 20 restantes R 3012 bilhões dizem respeito a emendas RP9 que decorreram de especificações havidas no Parecer Preliminar do relatorgeral submetido e apreciado pela CMO 67 Apesar de constar do Parecer Preliminar o perfil das emendas de 2020 suscita um exame mais detido para que possam ser identificadas as possíveis causas de tão substancial mudança de padrão Notase que entre 2017 e 2019 a quantidade de emendas de relatorgeral manteve a média de 30 em relação ao total de emendas apresentadas em cada exercício por tipo de autoria Em 2020 foram apresentadas 1621 emendas de relatorgeral quantitativo que representou 155 do total de emendas e superou em 523 as emendas desse tipo apresentadas no exercício anterior A mudança no padrão das emendas de relatorgeral não se limitou ao quantitativo chamando atenção também o volume de recursos Enquanto no triênio 20172019 as emendas de relatorgeral somaram R 16582 bilhões o que representou em média 703 do total de emendas apresentadas em 2020 aquelas emendas totalizaram R 15133 bilhões O montante 379 maior do que o verificado em 2019 representou 878 do volume global de emendas apresentadas ao PLOA 2020 BRASIL 2021e p 301 Em síntese a reconstituição histórica dos Pareceres Preliminares dos PLOAs permite comprovar que tais peças são as regras reais e efetivas do jogo orçamentário em sua fase congressual e que tais peças sempre previram não somente a participação ativa do RelatorGeral mas também seus poderes e autorizações de forma concreta respeitadas as linhas gerais das Resoluções Percebeuse assim principalmente nos últimos anos um alargamento de tais atribuições e competências com reflexos significativos nas relações entre os Poderes e na gestão orçamentária e fiscal do governo federal demandando novas pesquisas e análises 68 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS Este artigo procurou destacar um tema específico dentro do panorama mais amplo das emendas parlamentares qual seja o das emendas de RelatorGeral do PLOA dada a centralidade do tema na ordem do dia Para tanto procurouse elaborar uma reconstituição histórica das fases da CMO pelas lentes das regulamentações especificamente introduzidas pelas suas quatro principais Resoluções investigandose os contornos das emendas de RelatorGeral em cada uma delas Ademais intentouse explorar o conteúdo dos delineamentos normativos e das regras do jogo introduzidas pelos Pareceres Preliminares ao disciplinarem as normas a serem obedecidas por cada um dos atores políticos envolvidos na fase de discussão congressual O estudo das normas regimentais do Congresso Nacional traz elementos muito relevantes para a compreensão das modificações atualmente em curso no processo orçamentário de forma mais ampla Para reforço da importância de tal análise destacamos a advertência dos estudiosos As análises que tratam da participação dos parlamentares no processo orçamentário tendem a negligenciar quando não simplesmente ignorar a importância do ordenamento interno adotado pela CMO Em verdade repetese nesse caso um vício mais profundo e arraigado das análises sobre o funcionamento do sistema político brasileiro o de superestimar a importância das regras eleitorais e dos incentivos que estas conteriam ao individualismo e à fragmentação partidária A apreciação do orçamento a participação dos parlamentares nesse processo por meio da apresentação de emendas são vistas com essas lentes No entanto insistimos as leis eleitorais não são as únicas instituições que importam Há outras restrições a considerar No caso as regras internas adotadas pela própria comissão seu regulamento interno disciplinam de forma estrita a apresentação e a aprovação de emendas FIGUEIREDO LIMONGI 2008 p 4849 As Resoluções que regulamentam o funcionamento da CMO evoluíram significativamente desde a edição da Resolução nº 1 de 1991CN tratando de forma 69 mais sistematizada sobre o amplo conjunto de temas sobre os quais há necessidade de diretrizes gerais A primeira fase das Resoluções foi bastante lacunosa e somente após o escândalo dos Anões do Orçamento em 1993 houve mudanças significativas com a introdução da Resolução nº 2 de 1995CN que trouxe restrições importantes para as atribuições do RelatorGeral Contudo com exceção da segmentação do tratamento da receita que trouxe importante delimitação aos poderes do RelatorGeral percebese que as Resoluções nº 12001CN e nº 12006CN remetem e demandam complementação normativa papel desempenhado efetivamente pela regra estabelecida pelo Parecer Preliminar Concretamente as regras do jogo orçamentário são estabelecidas nos Pareceres Preliminares do PLOA É nestes documentos que se encontram estampadas de forma clara as restrições limitações e autorizações conferidas aos RelatoresGerais para a desincumbência de suas atribuições E a análise histórica permite verificar que primeiramente sempre houve emendas de RelatorGeral para além das hipóteses de erro ou omissão de ordem técnica ou legal com previsão regimental Em outras palavras a tradicional vedação à apresentação de emendas de relator tendo por objetivo a inclusão de subtítulos novos bem como o acréscimo de valores a dotações constantes do projeto de lei orçamentária sempre encontrou várias exceções expressamente consignadas nos Pareceres Preliminares desde o Parecer Preliminar ao PLN nº 32 de 2001CN PLOA 2002 Além disso percebese mais recentemente progressivo alargamento de competências do RelatorGeral do PLOA que podem ser tidas como decorrências de um maior protagonismo do Congresso Nacional no trato com as questões orçamentárias e que se amplia desde a edição da Emenda Constitucional nº 86 de 2015 Contudo há necessidade de se verificar se algumas das novas regras contidas nos Pareceres Preliminares são episódicas ou pontuais ou se representam efetivamente alterações estruturais de cunho mais permanente Para ilustrar tal possibilidade citese a alteração brusca mas pontual contida no Parecer Preliminar ao PLN nº 38 de 2008CN PLOA 2009 que autorizou o RelatorGeral cancelar dotações consignadas no PLOA 2009 a Outras Despesas Correntes GND 3 até o 70 limite global de 20 vinte por cento da soma das dotações desse GND Como visto nos exercícios subsequentes tal regra não se manteve prevista nos Pareceres Preliminares retomandose o patamar anteriormente utilizado embora com alguma alteração incremental Desta forma as consequências da ampliação de poderes do RelatorGeral ainda precisam ser melhor aquilatadas seja em decorrência da sedimentação natural das regras do processo orçamentário que possuem nítido cunho incremental seja em decorrência dos impactos e desafios não triviais trazidos para gestão orçamentária e financeira do governo federal que devem ser objeto de maiores reflexões e de novos estudos analíticos 71 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BRASIL 1994 Congresso Nacional Câmara dos Deputados Relatório final da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito criada através do requerimento n 15193 CN destinada a apurar fatos contidos nas denúncias do Sr José Carlos Alves dos Santos referentes às atividades parlamentares membros do governo e representantes de empresas envolvidas na destinação de recursos do orçamento da União Brasília Senado Federal Centro Gráfico 21 de janeiro de 1994 Disponível em httpswww2senadolegbrbdsfitemid84896 Acesso em 15 out 2021 BRASIL Congresso Nacional Câmara dos Deputados Regimento interno da Câmara dos Deputados aprovado pela Resolução n 17 de 1989 e alterado até a Resolução n 6 de 2019 20 ed Brasília Câmara dos Deputados Edições Câmara 2019 BRASIL 1991 Congresso Nacional Câmara dos Deputados Resolução nº 1 de 1991CN Disponível em httpswww2camaralegbrleginfedrescon1991resolucao117maio19915366 80publicacaooriginal27673plhtml Acesso em 22 out 2021 BRASIL 1993 Congresso Nacional Câmara dos Deputados Resolução nº 1 de 1993CN Disponível em 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Projeto de Lei Orçamentária para 2015 Projeto de Lei nº 132014CN Brasília 10 dez 2014 BRASIL 2015 Congresso Nacional Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização Parecer Preliminar ao PL nº 7 de 2015CN PLOA 2016 Brasília 03 dez 2015 BRASIL 2016 Congresso Nacional Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização PARECER PRELIMINAR Projeto de Lei Orçamentária para 2017 Projeto de Lei nº 182016CN Brasília 24 nov 2016 BRASIL 2017 Congresso Nacional Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização PARECER PRELIMINAR Projeto de Lei Orçamentária para 2018 Projeto de Lei nº 202017CN Brasília 20 nov 2017 BRASIL 2018 Congresso Nacional Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização PARECER PRELIMINAR Projeto de Lei Orçamentária para 2019 Projeto de Lei nº 272018CN Brasília 20 nov 2018 BRASIL 2019 Congresso Nacional Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização Parecer CN nº 56 de 2019 Da COMISSÃO MISTA DE PLANOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS 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consultores de orçamento Brasília Câmara dos Deputados Edições Câmara Brasília 2011 76 MORAU Caio Chaves GALUPPO Renato Campos Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental com pedido de medida cautelar Petição inicial Brasília 06 de junho de 2021 Disponível em httpsstaticpoder360combr202106cidadaniaadpforcamentopdf Acesso em 22 out 2021 PIRES Breno Orçamento secreto bilionário de Bolsonaro banca trator superfaturado em troca de apoio no Congresso O Estado de SPaulo São Paulo 08 mai 2021 Disponível em httpspoliticaestadaocombrnoticiasgeralbolsonarocriaorcamentosecretoem trocadeapoiodocongresso70003708713 Acesso em 14 set 2021 SANCHES Osvaldo Maldonado A atuação do Poder Legislativo no orçamento problemas e imperativos de um novo modelo Revista de Informação Legislativa Brasília v 35 n 138 p 523 abrjun 1998 SERRA José Orçamento no Brasil as raízes da crise São Paulo Atual Editora 1994 VEJA São Paulo Abril edição 1310 ano 26 n 42 20 outubro 1993 114 p