A Atividade Minerária e a Obrigação de Recuperar a Área Degradada

Referência bibliográfica FARIAS Talden A atividade minerária e a obrigação de recuperar a área degradada In THOMÉ Romeu Org Mineração e meio ambiente análise jurídica interdisciplinar Rio de Janeiro Lumen Juris 2017 A ATIVIDADE MINERÁRIA E A OBRIGAÇÃO DE RECUPERAR A ÁREA DEGRADADA Talden Farias1 Sumário 1 Introdução 2 Aspectos gerais da atividade minerária 3 Configuração jurídica da atividade minerária 4 Impactos ambientais da mineração e obrigação de recuperar as áreas degradadas 5 Mineração e Plano de Recuperação de Área Degradada 6 Considerações finais Referências bibliográficas 1 INTRODUÇÃO A importância econômica da mineração no âmbito nacional e internacional é evidente levando em consideração o número de empregos e o volume de negócios gerados O estilo de vida da sociedade moderna é cada vez mais dependente dos minérios posto que praticamente inexiste atividade social que prescinda desses recursos naturais Ocorre que a par dos benefícios gerados a extração mineral também causa impactos ambientais negativos afetando a fauna a flora os recursos hídricos e o solo além do dano à paisagem Tais danos podem ser territorialmente mais restritos do que os causados por outras atividades como a agricultura e a pecuária mas com certeza são mais intensos em virtude do caráter extrativo da atividade Há que se considerar também a rigidez locacional da 1 Mestre em Ciências Jurídicas pela Universidade Federal da Paraíba doutorando em Direito da Cidade pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro e doutor em Recursos Naturais pela Universidade Federal de Campina Grande com estágio de pesquisa realizado junto à Universidade de SalamancaEspanha Advogado consultor jurídico e professor da graduação e da pósgraduação mestrado e doutorado do Centro de Ciências Jurídicas da Universidade Federal da Paraíba 2 mineração que muitas vezes é desenvolvida em locais ou perto de locais ecologicamente sensíveis exatamente porque a natureza colocou ali e não em outro lugar a jazida Foi por esse motivo que o 2º do art 225 da Constituição Federal estabeleceu como condição de garantia do direito fundamental ao meio ambiente equilibrado que Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente na forma da lei É que a recuperação da área degradada pela mineração deve seguir uma série de cuidados e procedimentos diferenciados mormente pelas características da atividade O problema é que o assunto não tem sido muito objeto de estudos jurídicos ficando tratado na maioria das vezes como um assunto de interesses dos técnicos apenas Em vista disso o objetivo deste trabalho é fazer uma análise da obrigação de recuperar a área degradada na atividade minerária enquanto instrumento jurídico de proteção do meio ambiente Nesse diapasão estudarseão os aspectos gerais da atividade minerária a configuração jurídica da atividade minerária os impactos ambientais da mineração a obrigação de recuperar as áreas degradadas e o Plano de Recuperação de Área Degradada PRAD Tratase de uma pesquisa bibliográfica e documental que visa chamar a atenção dos juristas para a necessidade de aprofundamento do tema 2 ASPECTOS GERAIS DA ATIVIDADE MINERÁRIA A mineração ocupa um dos mais relevantes lugares na economia nacional e internacional tanto pelo número de empregos diretos e indiretos que gera quanto pelo volume de negócios que movimenta Na atualidade praticamente todas as atividades sociais dependem dos recursos minerais para se desenvolver a exemplo das comunicações da construção civil da indústria da informática e da medicina Do automóvel ao tijolo do cosmético à telefonia e da máquina hospitalar ao satélite quase tudo o que se consome possui alguma espécie de minério ou é produzido com a utilização de algum recurso mineral A esse respeito José Mendo Mizael de Souza afirma o seguinte A mineração é uma atividade de utilidade publica e como tal deve ser reconhecida pois é inimaginável a vida sem minerais metais e compostos metálicos essenciais para a vida das plantas dos animais e dos seres humanos O combate à fome depende da agricultura e esta dos fertilizantes Também dependem de produtos minerais a habitação o saneamento básico as obras de infraestrutura viária os meios de transportes e de comunicação Para os padrões métodos e processos de 3 desenvolvimento econômico e social com qualidade ambiental hoje existentes no mundo a disponibilidade de bens minerais é simplesmente essencial não há progresso sem a mineração e seus produtos2 Com efeito o modelo de consumo e de desenvolvimento adotado no mundo é totalmente dependente da mineração que está presente na alimentação no asseio na construção na indústria na medicina na tecnologia etc3 Prova disso é que cerca de 90 de tudo ao redor do ser humano é de origem mineral4 A evolução do ser humano sempre esteve relacionada à extração mineral tanto que os ciclos históricos de desenvolvimento da civilização são divididos segundo a espécie de mineral mais utilizado idade da pedra idade da cerâmica idade do ferro e idade do bronze5 No caso específico da história brasileira a busca pelos recursos minerais contribuiu significativamente para a ocupação do território fomentando o desenvolvimento regional e a interiorização da população É necessário destacar que em 2000 a mineração brasileira gerou 500000 empregos diretos e um saldo de US 77 bilhões de dólares representando 85 do Produto Interno Bruto o que corresponde a US 505 bilhões de dólares6 Somente de 2005 para 2006 a contribuição da atividade minerária para as exportações brasileiras passou de 6 para 87 O Brasil já ocupa um lugar de destaque no mercado minerário mundial ao produzir 92 do nióbio 22 da tantalita 20 do ferro 19 do manganês 19 da grafita 11 do alumínio 11 do amianto 9 da magnesita 8 do caulim e 5 das rochas ornamentais do talco e da vermiculita8 A relevância econômica e social da atividade mineraria é atestada pelo próprio Ministério do Meio Ambiente Em relação à absorção de mãodeobra a mineração formal gera cerca de 100000 empregos diretos incluindo técnicos de nível superior e nível médio pessoal administrativo os mineiros de superfície e de subsolo As estatísticas mostram que na mineração de grande porte para cada emprego direto são gerados de 4 a 5 empregos indiretos nas imediações dos empreendimentos Assim estimase que os empregos totais gerados são da ordem de 400000 a 600000 Neste total não estão 2 SOUZA 2003 p 2930 3 GONÇALVES FARIAS Talden Minerais naometálicos uma análise da legislação ambiental e minerária In SOUSA OLIVEIRA FARIAS JORDÃO 2011 p 161 4 SILVESTRE 2007 p 9 5 CARNEIRO LEÃO 2001 p 5 6 FARIAS Carlos Eugênio Gomes Mineração e meio ambiente Relatório preparado para o CGEE PNUD Contrato 2002001604 Disponível em httpwwwcgeeorgbrarquivosestudo01102pdf Acesso em 15ago2014 7 NEVES SILVA 2007 p 6 8 FARIAS Carlos Eugênio Gomes Mineração e meio ambiente Relatório preparado para o CGEE PNUD Contrato 2002001604 Disponível em httpwwwcgeeorgbrarquivosestudo01102pdf Acesso em 15ago2014 4 incluídos aqueles sem vínculo empregatício assim como da mãodeobra envolvida com pesquisa e licenciamento bem como aquela utilizada na pesquisa lavra e produção de urânio petróleo e gás natural considerados monopólios estatais9 Vale salientar que a informalidade é muito grande no setor minerário brasileiro o qual é composto predominantemente por atividades de pequeno e médio porte Existem dados indicando que a extração minerária informal gera três vezes mais emprego do que a mineração formal10 Em vista disso é possível presumir que as estatísticas sobre o setor não retratam fielmente a realidade estimando um número menor de empregos e de volume de negócios gerados A prosperidade econômica experimentada pela economia brasileira e internacional nos últimos anos e a explosão da demanda em países emergentes como a China e a Índia é a razão para esse crescimento da mineração brasileira A extração mineral é apontada como a segunda maior contribuinte para a pauta de exportação brasileira perdendo apenas para a agropecuária11 Apesar de tudo a atividade minerária brasileira ainda é considerada pouco desenvolvida quando comparada a países como África do Sul Austrália Canadá Estados Unidos e Rússia12 Embora o subsolo brasileiro abrigue reservas minerais importantíssimas é provável que as reservas desconhecidas sejam ainda mais relevantes em função das dimensões continentais do país e da insuficiente pesquisa mineral realizada Por conta desse potencial o Brasil se projeta no cenário internacional como uma das futuras potências minerárias de maneira que a tendência do setor é ocupar espaços cada vez de maior destaque na economia nacional e internacional Daí a propósito a necessidade de investimento em infraestrutura e de segurança jurídica para que esse segmento econômico possa crescer da forma adequada 3 CONFIGURAÇÃO JURÍDICA DA ATIVIDADE MINERÁRIA A Constituição da Republica de 1988 determina no inciso IX do art 20 que os recursos minerais são bens da União Essa classificação que é o reconhecimento do caráter 9 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE Diretrizes ambientais para o setor mineral Disponível em httpwwwmmagovbrportSMAMINERACA acesso em 15set2013 10 CARNEIRO LEÃO 2001 p 8 11 VIANA 2007 p 84 12 CARNEIRO LEÃO 2001 p 7 5 estratégico que a atividade minerária desempenha em relação à economia e à segurança do país também foi consagrada pelo Supremo Tribunal Federal O sistema de direito constitucional positivo vigente no Brasil fiel à tradição republicana iniciada com a Constituição de 1934 instituiu verdadeira separação jurídica entre a propriedade do solo e a propriedade mineral que incide sobre as jazidas em lavra ou não e demais recursos minerais existentes no imóvel e atribuiu à União Federal a titularidade da propriedade mineral para o específico efeito de exploração econômica eou de aproveitamento industrial A propriedade mineral submetese ao regime de dominialidade pública Os bens que a compõem qualificamse como bens públicos dominiais achandose constitucionalmente integrados ao patrimônio da União Federal RE 140254SP Primeira Turma rel Min Celso de Mello j 5121995 DJ 661997 É possível afirmar que a mineração está diretamente relacionada aos objetivos fundamentais da República estabelecidos nos incisos II e III do art 3º da Lei Fundamental que são respectivamente garantir o desenvolvimento nacional e erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais Nesse sentido a Carta Manga chega a determinar expressamente o estímulo à atividade Art 174 Como agente normativo e regulador da atividade econômica o Estado exercerá na forma da lei as funções de fiscalização incentivo e planejamento sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado 3º O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas levando em conta proteção do meio ambiente e a promoção econômicosocial dos garimpeiros 4º As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis nas áreas onde estejam atuando e naquelas fixadas de acordo com o Art 21 XXV na forma da lei Essa importância estratégica da mineração também pode ser auferida pelo inciso XII do art 22 da Constituição o qual estabelece a competência privativa da União para legislar sobre jazidas minas outros recursos minerais e metalurgia O parágrafo único do dispositivo mencionado dispõe que a União poderá autorizar os Estados e o Distrito Federal a legislarem sobre o tema por meio de lei complementar de maneira a permitir que as peculiaridades regionais possam ser objeto de legislação específica É importante destacar que essa competência será exercida nos termos que a lei a ser editada permitir e que as diretrizes traçadas pela União deverão seguidas independentemente de qualquer coisa De qualquer forma isso reafirma o desiderato constitucional de tratar a atividade minerária dentro de uma política de Estado com âmbito nacional 6 De acordo com o art 176 da Lei Fundamental as jazidas e demais recursos minerais são propriedade da União para efeitos de exploração ou aproveitamento não guardando relação com a titularidade do solo A respeito disso Silvia Helena Serra afirma o que se segue Nada mais justo aliás que os recursos minerais dispostos tão desordenadamente pelo território de um Estado fossem propriedade de todos os seus cidadãos representados pelo Estado e não apenas alguns afortunados particulares Tratase primeiramente de um fundamento distributivo Um segundo fundamento é relacionado ao desenvolvimento da atividade mineira O Estado é proprietário das substâncias minerais para destinar a todos os cidadãos de forma isonômica a possibilidade de aproveitálas economicamente proporcionando a ação de empreendedores mineiros na busca por substâncias minerais inexploradas Desta forma o Estado outorga a atividade a quem a queira aproveitar conservando a titularidade dos recursos minerais estimulandose assim o aproveitamento mineral por quem tenha condições técnicas e econômicas para realizálo Um terceiro e ultimo fundamento da propriedade estatal dos recursos minerais é a melhor regulação da atividade Ainda que se diga que o Estado possa regulamentar a atividade mesmo sem a propriedade dos recursos minerais como ocorre com as minas manifestadas que embora pertençam a particulares sujeitamse às condições que o Código de Mineração estabelece para a lavra tributação e fiscalização das minas concedidas o poder regulador nestas é muito mais limitado pela própria proteção constitucional à propriedade privada O regime jurídico das minas manifestadas apresenta diferenças em relação ao regime das minas concedidas ainda que o legislador ordinário tenha se esforçado no sentido de assemelhálos O Estado é pois proprietário das substâncias minerais devido a um fundamento distributivo tendo em vista o desenvolvimento do setor mineiro e para poder melhor regulamentar a atividade minerária Sua propriedade não foi estabelecida no interesse precipuamente econômico mas antes no interesse de se proteger a substância mineral já que demasiadamente útil à sociedade mas esgotável e distribuída de forma não equânime pela Natureza13 A distinção entre o solo e o subsolo foi ratificada pelo art 1230 do Código Civil para o qual a propriedade daquele não inclui as jazidas minas e outros recursos minerais Existe a presunção legal de que a mineração é uma atividade benéfica para a coletividade quando exercida dentro da legalidade sendo essa a justificativa da dominialidade federal14 na verdade não é por outro motivo que o 1º do dispositivo constitucional citado estabelece que se trata de atividade de interesse nacional No que diz respeito à proteção ecológica Paulo de Bessa Antunes15 entende que a atividade minerária somente pode sofrer restrições embasadas diretamente na Constituição Federal que são a prática em áreas protegidas e a prática em áreas indígenas sem a chancela 13 SERRA 2000 p 19 14 SERRA 2012 p 44 15 ANTUNES 2009 p 749 7 do Congresso Nacional e sem a consulta prévia às comunidades indígenas A razão disso é exatamente o caráter de utilidade pública de que a atividade se reveste A atividade minerária no Brasil está condicionada à chancela do Departamento Nacional de Produção Mineral DNPM autarquia federal responsável pela execução das políticas públicas do setor Cabe a esse órgão controlar a atividade minerária no território nacional nos moldes do que dispõe a Lei n 887694 Art 3º A autarquia DNPM terá como finalidade promover o planejamento e o fomento da exploração e do aproveitamento dos recursos minerais e superintender as pesquisas geológicas minerais e de tecnologia mineral bem como assegurar controlar e fiscalizar o exercício das atividades de mineração em todo o território nacional na forma do que dispõe o Código de Mineração o Código de Águas Minerais os respectivos regulamentos e a legislação que os complementa competindolhe em especial I promover a outorga ou propôla à autoridade competente quando for o caso dos títulos minerários relativos à exploração e ao aproveitamento dos recursos minerais e expedir os demais atos referentes à execução da legislação minerária II coordenar sistematizar e integrar os dados geológicos dos depósitos minerais promovendo a elaboração de textos cartas e mapas geológicos para divulgação III acompanhar analisar e divulgar o desempenho da economia mineral brasileira e internacional mantendo serviços de estatística da produção e do comércio de bens minerais IV formular e propor diretrizes para a orientação da política mineral V fomentar a produção mineral e estimular o uso racional e eficiente dos recursos minerais VI fiscalizar a pesquisa a lavra o beneficiamento e a comercialização dos bens minerais podendo realizar vistorias autuar infratores e impor as sanções cabíveis na conformidade do disposto na legislação minerária VII baixar normas em caráter complementar e exercer fiscalização sobre o controle ambiental a higiene e a segurança das atividades de mineração atuando em articulação com os demais órgãos responsáveis pelo meio ambiente e pela higiene segurança e saúde ocupacional dos trabalhadores VIII implantar e gerenciar bancos de dados para subsidiar as ações de política mineral necessárias ao planejamento governamental IX baixar normas e exercer fiscalização sobre a arrecadação da compensação financeira pela exploração de recursos minerais de que trata o 1º do art 20 da Constituição Federal X fomentar a pequena empresa de mineração XI estabelecer as áreas e as condições para o exercício da garimpagem em forma individual ou associativa Isso inclui o controle das pessoas físicas e jurídicas que se dedicam à indústria mineral independentemente do regime de aproveitamento de substâncias minerais que de acordo com o art 2 do Código de Mineração DecretoLei n 22767 são os seguintes i autorização de pesquisa ii concessão de lavra iii licenciamento mineral iv permissão de lavra garimpeira v registro de extração vi monopólio e vii os especiais Nos termos da Portaria n 2372001 do DNPM por indústria mineral se compreende a pesquisa mineral a lavra o beneficiamento de minérios e a distribuição e comercialização de bens minerais 8 O art 5º do decretolei citado estabeleceu uma classificação das jazidas minerais que a despeito de sua revogação pela Lei n 931496 ainda é considerada uma referência para os estudiosos e técnicos da área De acordo com William Freire16 essa classificação apenas não abrange o petróleo o gás natural e os minerais nucleares Art 5º Classificamse as jazidas para efeitos deste Código em 9 nove classes Classe I jazidas de substancias minerais metalíferas Classe II jazidas de substancias minerais de emprego imediato na construção civil as argilas empregadas no fabrico de cerâmica vermelha e de calcário dolomítico empregado como corretivo de solos na agricultura Classe III jazidas de fertilizantes Classe IV jazidas de combustíveis fósseis sólidos Classe V jazidas de rochas betuminosas e pirobetuminosas Classe VI jazidas de gemas e pedras ornamentais Classe VII jazidas de minerais industriais não incluídas nas classes precedentes Classe VIII jazidas de águas minerais Classe IX jazidas de águas subterrâneas A partir da classificação das jazidas minerais o DNPM procurou organizar os minerais por classe com base em critérios técnicos Classe I minérios de alumínio antimônio arsênico berílio bismuto cádmio cério césio cobalto cromo chumbo cobre escândio estanho ferro germânio gálio háfnio ítrio irídio índio lítio manganês magnésio mercúrio molibdênio nióbio níquel ouro ósmio prata platina paládio rádio rênio ródio rubídio rutênio selênio tálio tântalo telúrio titânio tungstênio vanádio xenotímio zinco zircônio Classe II ardósias areias cascalhos quartzitos e saibros quando utilizados in natura para o preparo de agregados argamassa ou como pedra de talhe e não se destinem como matériaprima à indústria de transformação Classe III fosfatos guano sais de potássio e salitre Classe IV carvão linhito turfa e sapropelitos Classe V rochas betuminosas e pirobetuminosas Classe VI gemas e pedras ornamentais Classe VII substâncias minerais industriais não incluídas nas classes precedentes a anfibólios areias de fundição argilas argilas refratárias andalusita agalmatolitos asbestos ardósias anidrita antofilita bentonitas barita boratos calcários calcários coralíneos calcita caulim celestita cianita conchas calcárias córidon crisotila diatomitos dolomitos diamantes industriais dumortierita enxofre estroncianita esteatitos feldspatos filitos fluorita gipso grafita granada hidrargilita leucita leucofilito magnesita mármore micas ocre pinguita pirita pirofilíta quartzo quartzito silimanita sais de bromo sais de iodo salgema saponito sílex talco tremolita tripolito vermiculita wollastonita b basalto gnaisses granitos quaisquer outras substâncias minerais quando utilizadas para produção de britas ou sujeitas a outros processos industriais de beneficiamento Classe VIII águas minerais 16 FREIRE 1995 p 28 9 De acordo com Marcos Antônio Cabral Carneiro Leão17 a mineração pode ser dividida nas atividades de pesquisa lavra e beneficiamento de minerais o que compreende as fases de implantação operação e desativação Ana Lúcia Silva Taveira por sua vez opta pela seguinte classificação 1 prospecção é a fase que tem como objetivo a localização de concentrações anômalas de minerais economicamente interessantes 2 exploração é a fase de estudo caracterização e avaliação das ocorrências encontradas na fase de prospecção 3 desenvolvimento é a fase que engloba as operações de preparação da jazida para a lavra 4 lavra ou explotação é a fase de extração do bem mineral 5 reabilitação ambiental é a fase onde são feitos os trabalhos de reabilitação ambiental da área atingida pelo empreendimento mineral e 6 beneficiamento a mineração também pode incluir o tratamento preliminar do minério através da britagem18 Para a compreensão adequada dessas etapas fazse necessário conhecer o conceito dos institutos mais importantes relacionados ao setor os quais foram organizados da seguinte forma por Eliane Pereira Rodrigues Poveda a Jazida toda massa individualizada de substancia mineral ou fóssil aflorante ou existente no interior da terra que tenha valor econômico empregase igualmente a terminologia depósito mineral b Lavra entendese por lavra o conjunto de operações necessárias à extração industrial de substancias minerais ou fósseis da jazida c Área de lavra local em que se pratica a extração industrial de substâncias minerais d Mina segundo a legislação brasileira é uma jazida em lavra ainda que suspensa e Mineralização ocorrência de um depósito mineral podendo ou não apresentar possibilidade de aproveitamento econômico f Minério mineral ou associação de minerais que podem sob condições favoráveis ser trabalhados industrialmente para a extração de um ou mais metais O termo minério é extensivo também aos não metálicos em síntese é a substancia mineral que tenha valor econômico g Tratamento do minério o tratamento ou beneficiamento do minério corresponde ao conjunto de operações interdependentes que se aplicam aos bens minerais adequandoos a um uso particular sem alterar a identidade física ou química de seus componentes São operações de natureza física ou físicoquímica que modificam apenas a composição mineralógica em termos da proporção das espécies minerais contidas quanto à forma ou ainda à dimensão das partículas19 17 CARNEIRO LEÃO 2001 p 5 18 TAVEIRA 1997 p 1415 19 POVEDA 2007 p 20 10 Isso implica dizer que jazida é o lugar onde estão os minerais mina é a jazida explorada economicamente e lavra é o resultado da exploração econômica da jazida enquanto garimpagem é a exploração rudimentar das jazidas 4 IMPACTOS AMBIENTAIS DA MINERAÇÃO E OBRIGAÇÃO DE RECUPERAR AS ÁREAS DEGRADADAS O caput do art 225 da Constituição Federal alçou o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado à condição de direito fundamental da pessoa humana ao classificálo como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida Com isso desenhouse o núcleo do Direito Ambiental brasileiro20 para onde precisam convergir todos os institutos e instrumentos relacionados ao controle e à proteção ecológica a despeito de previsão constitucional infraconstitucional ou mesmo infralegal Os incisos III e IV do art 170 elencaram a função social da propriedade e a defesa do meio ambiente como princípios da ordem econômica de maneira que toda atividade comercial deverá observar os preceitos legais relacionados É nesse diapasão que o parágrafo único do dispositivo assegura o livre exercício das atividades econômicas independentemente da autorização de órgãos públicos a não ser quando a lei o exigir Os minerais estão incluídos entre os recursos naturais elencados no inciso V do art 3º da Lei n 693881 Lei da Política Nacional do Meio Ambiente sendo evidente que a atividade minerária também é regida pela legislação ambiental Prova disso é que embora a preocupação com o meio ambiente não ocupe um lugar de maior destaque entre os seus dispositivos o Código de Mineração não deixou de dispor sobre o assunto Art 47 Ficará obrigado o titular da concessão além das condições gerais que constam deste Código ainda às seguintes sob pena de sanções previstas no Capítulo V V Executar os trabalhos de mineração com observância das normas regulamentares VII Não dificultar ou impossibilitar por lavra ambiciosa o aproveitamento ulterior da jazida VIII Responder pelos danos e prejuízos a terceiros que resultarem direta ou indiretamente da lavra IX Promover a segurança e a salubridade das habitações existentes no local 20 BENJAMIN Antônio Herman A constitucionalização do ambiente e ecologização da Constituição brasileira In CANOTILHO LEITE 2007 p 104 11 X Evitar o extravio das águas e drenar as que possam ocasionar danos e prejuízos aos vizinhos XI Evitar poluição do ar ou da água que possa resultar dos trabalhos de mineração XII Proteger e conservar as Fontes bem como utilizar as águas segundo os preceitos técnicos quando se tratar de lavra de jazida da Classe VIII Além da chancela do DNPM a mineração está sujeita ao licenciamento ambiental exigência prevista para as atividades efetiva ou potencialmente poluidoras segundo o art 10 da Lei n 693881 O conceito de poluição foi previsto no art 3º desse diploma legal III poluição a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente a prejudiquem a saúde a segurança e o bemestar da população b criem condições adversas às atividades sociais e econômicas c afetem desfavoravelmente a biota d afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente e lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos O licenciamento ambiental é o mecanismo mediante o qual o Poder Público procura controlar as atividades que degradam ou que simplesmente podem degradar tendo em vista que o inciso V do 1º do art 225 citado determinar para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente incumbe ao Poder Público controlar a produção a comercialização e o emprego de técnicas métodos e substâncias que comportem risco para a vida a qualidade de vida e o meio ambiente21 A diferença é que uma parcela significativa dos impactos ambientais negativos da mineração são inevitáveis cabendo ao órgão ambiental responsável apenas tentar promover a mitigação compensação e recuperação Inquestionavelmente a mineração é uma das atividades que mais gera poluição mormente no que diz respeito ao lugar onde a lavra ocorre posto que se trata de extração de recurso natural não renovável Com efeito da mesma forma não é possível imaginar o desenvolvimento sem o uso de minerários também não é possível imaginar a mineração sem a ocorrência de poluição22 tendo em vista as características da atividade Entre os principais problemas ambientais causados é possível ressaltar a poluição atmosférica a poluição hídrica a poluição sonora a poluição visual e a degradação do terreno o que obviamente inclui o desmatamento e muitas vezes a fuga de animais silvestres 21 FARIAS Talden Licenciamento ambiental aspectos teóricos e práticos 4 ed Fórum Belo Horizonte 2013 p 2122 22 FIGUEIRÊDO Yuri Jordy Licenciamento ambiental da mineração avanços perspectivas e novos desafios para a efetividade da normaprincípio do desenvolvimento sustentável Revista de Direito Ambiental n 72 São Paulo 2013 p 454455 12 afora isso também ganha destaque a depreciação de imóveis da circunvizinhança os conflitos relativos ao ordenamento e uso do solo e os transtornos causados ao trânsito23 A respeito disso Firmino Araújo de Matos explica o seguinte a a eliminação de espécies vegetais e animais que ocorre também nas áreas próximas à de extração objetivando permitir movimentação mais fácil do maquinário empregado nos trabalhos de mineração b como decorrência do desmatamento imposto à área de extração e às vizinhas o solo tendo perdido a proteção natural oferecida pela vegetação passa a sofrer as conseqüências do surgimento eou aceleração de processos erosivos haja visto que o impacto das chuvas tende a ser sentido com maior intensidade c o prejuízo estético provocado por ações de exploração mais agressivas e irracionais muitas vezes com a criação de cavidades de significativa profundidade ver Anexo A d verificase outrossim aquilo que os coordenadores do trabalho acima referido chamam de perda do registro edafoestratigráfico na medida em que o desenvolvimento das escavações inevitavelmente ao gerar destruição no meio físico conduz à eliminação de informações úteis para o registro da história geológica geomorfológica e pedológica das áreas em que ocorre a mineração e a ocorrência de poluição sonora e atmosférica decorrente da utilização do maquinário necessário para o exercício da aludida atividade econômica em geral pesado e de porte significativo que em operação nos locais de lavra ou sendo empregado no transporte dos materiais explorados produzem barulho e poeira ambos prejudiciais aos moradores vizinhos às áreas de extração e aos que nelas trabalham f merece registro também embora sejam mais relacionados ao meio ambiente artificial os problemas provocados nas estradas de acesso às áreas de extração quase sempre desprovidas de pavimentação asfáltica passam a sofrer intenso desgaste com o tráfego contínuo dos caminhões transportadores das substancias minerais exploradas prejudicando o deslocamento dos que residem às proximidades bem como aqueles referentes à circulação de veículos nas vias principais a situação da Rodovia BR316 e da Av Pedro Álvares Cabral é exemplo de tal fato que vêm a ser afetadas por conta da menor velocidade desenvolvida pelos caminhos utilizados na atividade mineraria Outra consequência ambiental relevante normalmente verificada quando à exploração mineral não se segue o devido trabalho de recuperação das áreas degradadas é a proliferação de insetos e microorganismos nas lagoas formadas pela acumulação de água nas cavidades resultantes dos trabalhos de extração sejam aquelas decorrentes das chuvas sejam as provenientes do lençol freático muitas vezes também atingido A água assim estagnada permite então a proliferação de agentes favorecedores do surgimento de diversas doenças tais como verminoses ameba esquistossomose leptospirose etc em evidente prejuízo à saúde pública24 O 3º do art 225 da Lei Fundamental determina que As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores pessoas físicas ou jurídicas a sanções penais e administrativas independentemente da obrigação de reparar os danos causados Isso significa que existe uma determinação constitucional genérica para que os 23 FARIAS Carlos Eugênio Gomes Mineração e meio ambiente Relatório preparado para o CGEE PNUD Contrato 2002001604 Disponível em httpwwwcgeeorgbrarquivosestudo01102pdf Acesso em 15ago2014 24 MATOS Firmino Araújo de O controle ambiental da exploração de substâncias minerais empregadas na construção civil uma análise da atuação do poder público no Pará Belém PakaTatu 2003 p 3840 13 danos ao meio ambiente sejam reparados pelos causadores ou responsáveis a despeito do tipo de atividade desenvolvida Tal compromisso já se fazia presente no art 2º da Lei n 693881 segundo o qual A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida visando assegurar no país condições ao desenvolvimento socioeconômico aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana De fato não pode existir uma política ambiental séria sem o foco em recuperar notadamente porque as agressões ecológicas são cada vez mais intensas e frequentes Entretanto no que diz respeito à mineração esse comando assume contornos peculiares pois é a única atividade econômica cuja responsabilidade ecológica foi estabelecida expressamente pela Carta Magna pois o 2º do mencionado dispositivo estabelece que Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente na forma da lei Realmente nenhuma outra atividade econômica recebeu menção constitucional expressa em relação a essa ou a qualquer outra obrigação de cunho ecológico Tal exigência decorre do fato de a área objeto da mineração ficar muitas vezes imprestável para qualquer outra finalidade o que torna necessário a adoção de medidas de mitigação e de recuperação Nesse sentido Anelise Grehs Stifelman faz o seguinte alerta A mineração contudo apresenta uma peculiaridade uma vez retirado de seu local de ocorrência natural em hipótese alguma o minério pode ser reconstruído ou retorna à sua origem da mesma maneira como se encontrava no estágio anterior da exploração motivo pelo qual a mineração impõe ao ambiente em geral uma característica de degradação irreversível25 O fato de a atividade minerária independer da vontade do superficiário pois a titularidade do subsolo é distinta do solo é um motivo a mais para tamanha cautela uma vez que os não proprietários tendem a ser bem mais descuidados com a terra26 Além do mais o solo degradado é de difícil e lenta reversão além de ficar mais vulnerável aos efeitos do aquecimento global27 25 STIFELMAN Anelise Grehs Alguns aspectos sobre o licenciamento ambiental da mineração no Brasil In BENJAMIN 2005 v 5 p 533 26 ARAÚJO ALMEIDA GUERRA 2012 p 50 27 ARAÚJO ALMEIDA GUERRA 2012 p 1920 e 31 14 Vale ressaltar que essa é praticamente a única exigência ambiental feita a toda e qualquer atividade minerária independentemente da extensão da mina e do tipo ou do valor do minério Hernani Mota de Lima José Cruz do Carmo Flores e Flávio Luiz Costa discorrem a respeito do papel que esse instrumento deve desempenhar A exigência da apresentação obrigatória do PRAD fundamentase no princípio de que as áreas ambientalmente perturbadas pelas atividades de mineração devem ser devolvidas à comunidade ou ao proprietário superficiário nas condições desejáveis e apropriadas ao retorno do uso original do solo ou naquelas necessárias para a implementação de outro uso futuro desde que escolhido por consenso entre as partes envolvidas e afetadas pela mineração28 Por se tratar de uma atividade cujo efeito peculiar é a imediata descaracterização do solo e do subsolo em razão da subtração do recurso natural anteriormente existente o legislador constituinte originário achou por bem consagrar o dever de recuperar o lugar afetado Tal obrigação é tão relevante que parte significativa da doutrina especializada a equipara a condição de princípio do Direito Minerário29 No Direito Ambiental essa incumbência estaria ligada ao princípio do poluidor pagador o qual estabelece que quem utiliza o recurso ambiental deve suportar seus custos de maneira que nem o Estado nem terceiros sofram com isso O seu intuito é forçar a iniciativa privada a internalizar os custos ambientais gerados pela produção e pelo consumo na forma de degradação e de escassez dos recursos naturais 30 e a recuperação da área degradada na mineração nada mais é do que um exemplo disso Além de exigível na esfera cível em função do 1º do art 14 da Lei n 693881 que adotou a responsabilidade civil objetiva em matéria ambiental a não recuperação da área degradada também é responsabilizável nas esferas administrativa e criminal De fato na esteira do que estabelece o citado 3º do art 225 da Carta Magna ao dispor sobre a tríplice responsabilização por danos ecológicos esse descumprimento enseja sanções administrativas e criminais especificas no caso da atividade minerária O abandono da área degradada configura uma infração administrativa o que corresponde a toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso gozo promoção 28 LIMA FLÔRES COSTA 2006 p 398 29 POVEDA Eliane Pereira Rodrigues A eficácia legal na desativação de empreendimentos minerários São Paulo Signus 2007 p 5456 SILVESTRE Mariel Mineração em área de preservação permanente intervenção possível e necessária São Paulo Signus 2007 p 14 e SANTOS Marcus Tullius Leite Fernandes dos Direito ambiental e minerário impactos provocados pela mineração de calcário potiguar Mossoró UERN 2009 p 5961 30 FARIAS 2009 p 50 15 proteção e recuperação do meio ambiente conforme conceituação do caput do art 70 da Lei n 960598 Lei dos Crimes e das Infrações Administrativas Ambientais Por isso tal conduta está sujeita ao controle dos órgãos administrativos de meio ambiente que deverão fiscalizar e impor as sanções administrativas ambientais correspondentes nos moldes do que reza o 1º do dispositivo mencionado e os 2º e 3º da Lei Complementar n 1402011 Estabelecidas pelo art 72 da Lei n 960598 e pelo art 3º do Decreto Federal n 651408 essas sanções são as seguintes advertência multa simples multa diária apreensão dos animais produtos e subprodutos da fauna e flora instrumentos petrechos equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração destruição ou inutilização do produto suspensão de venda e fabricação do produto embargo de obra ou atividade demolição de obra suspensão parcial ou total de atividades restritiva de direitos e reparação dos danos causados Além da referência genérica ao descumprimento de condicionantes da licença ambiental ou à geração de poluição o referido decreto previu tipificação administrativa específica para a conduta sob discussão Art 63 Executar pesquisa lavra ou extração de minerais sem a competente autorização permissão concessão ou licença da autoridade ambiental competente ou em desacordo com a obtida Multa de R150000 mil e quinhentos reais a R300000 três mil reais por hectare ou fração Parágrafo único Incorre nas mesmas multas quem deixa de recuperar a área pesquisada ou explorada nos termos da autorização permissão licença concessão ou determinação do órgão ambiental competente Em sintonia com a importância que o 2º do art 225 da Lei Maior atribuiu ao assunto a Lei n 960598 também criminalizou essa conduta de forma a contribuir para efetuar a aplicação da ultima ratio do direito às condutas ecologicamente lesivas31 Cuidase de crime de mera conduta cuja concretização independe da ocorrência de danos específicos ao meio ambiente ou à saúde humana além da simples não realização da recuperação da área degradada Art 55 Executar pesquisa lavra ou extração de recursos minerais sem a competente autorização permissão concessão ou licença ou em desacordo com a obtida Pena detenção de seis meses a um ano e multa Parágrafo único Nas mesmas penas incorre quem deixa de recuperar a área pesquisada ou explorada nos termos da autorização permissão licença concessão ou determinação do órgão competente 31 BENJAMIN 2000 p 27 16 Qualquer pessoa física ou jurídica pode ser sujeito ativo desse crime que tem como elemento objetivo o dolo o qual consiste na consciência de que se age em desobediência às determinações normativas32 É importante observar que no caso do parágrafo único do dispositivo transcrito o tipo penal incide nas seguintes situações i quando não houver a recuperação da área degradada ii quando houver a recuperação apenas de parte da área degradada e iii quando houver a recuperação errada da área degradada em função da desobediência ao que foi autorizado ou licenciado pelo órgão administrativo de meio ambiente 5 MINERAÇÃO E PLANO DE RECUPERAÇÃO DE ÁREA DEGRADADA A despeito da exigência de recuperar a área degradada pela atividade minerária prevista no 2º do art 225 da Constituição da República de 1988 faltava um instrumento jurídico que viabilizasse esse objetivo Por essa razão foi editado o Decreto n 9763289 instituindo o PRAD Art 1º Os empreendimentos que se destinam à exploração de recursos minerais deverão quando da apresentação do Estudo de Impacto Ambiental EIA e do Relatório do Impacto Ambiental RIMA submeter à aprovação do órgão ambiental competente plano de recuperação de área degradada Parágrafo único Para os empreendimentos já existentes deverá ser apresentado ao órgão ambiental competente no prazo máximo de 180 cento e oitenta dias a partir da data de publicação deste Decreto um plano de recuperação da área degradada O PRAD foi criado para dar concretude ao desiderato constitucional que obriga o explorador de recursos minerais a recuperar o meio ambiente degradado tendo em vista o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado O objetivo é estabelecer as diretrizes para fazer com que o solo explotado volte a ter utilidade devolvendolhe a função social Esse documento estabelece com base no critério da melhor técnica disponível de que forma a área degradada deve ser recuperada pelo degradador ou pelo responsável pelo lugar Omar Yazbek Bitar a Maria Marta Vasconcelos33 definem o mecanismo da seguinte forma 32 GOMES MACIEL 2011 p 254 33 BITAR VASCONCELOS Maria Marta Recuperação de áreas degradadas In TANNO Luiz Carlos SINTONI Ayrton Mineração e municípios bases para planejamento e gestão dos recursos minerais São Paulo Instituto de Pesquisas Tecnológicas 2003 p 114 17 O Plano de Recuperação de Área Degradada PRAD é o instrumento técnicogerencial e legal que estabelece o conjunto de métodos e técnicas aplicáveis à contenção da degradação em cada área específica bem como a preparação para um novo uso após o término da atividade extrativa Considera as particularidades locais relacionadas ao tipo de mineração e ao ambiente físico biológico e antrópico no qual se insere cada empreendimento Cuidase de exigência para toda e qualquer atividade minerária independentemente da fase da interrupção da lavra do porte da jazida ou do tipo de minério a ser extraído Entretanto apesar de ser um instrumento de gestão ambiental típico da mineração com o tempo o PRAD passou a ser solicitado também em relação a outras atividades Rodrigo Jorge de Moraes34 cita como exemplo de atividades sujeitas a essa obrigação os canteiros para a construção de hidrelétricas rodovias usinas de açúcar e álcool etc Isso implica dizer que afora a mineração podem se submeter ao PRAD qualquer atividade que degrade o solo como a agricultura a construção civil a pecuária a piscicultura a silvicultura etc Existe uma discussão a respeito dos fins que a execução da recuperação da área degradada deve almejar Beatriz Lopes de Oliveira e Fernando Reverendo Vidal Akaoui35 por exemplo defendem que o PRAD deve zelar sempre pelo retorno da área degradada pela mineração às suas condições primitivas Ocorre que essa obrigatoriedade de procurar o retorno ao status quo ante é um equívoco pois não há qualquer texto normativo que imponha tal exigência uma vez que a partir das peculiaridades do caso concreto é que se definirão as medidas a serem tomadas Não é outra a perspectiva do Decreto nº 9763289 Art 3º A recuperação deverá ter por objetivo o retorno do sítio degradado a uma forma de utilização de acordo com um plano preestabelecido para o uso do solo visando à obtenção de uma estabilidade do meio ambiente Com efeito recuperar é fazer com que uma área degradada volte a ter as características ambientais anteriores ou compatíveis com a sua função social Esse também é 34 MORAES 2011 p 124 35 OLIVEIRA AKAOUI Plano de recuperação de área degradada ou plano de restauração de área degradada Disponível em httpwwwmpspgovbrportalpageportalcaourbanismoemeioambientebibliotecavirtualbvtesescongr essosDra20Beatriz20Lopes20de20OliveiraDr20Fernando20Reverendo20Vidahtm Acesso em 20mar2014 18 o entendimento da Lei n 99852000 Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza Art 2º Para os fins previstos nesta Lei entendese por XIII recuperação restituição de um ecossistema ou de uma população silvestre degradada a uma condição não degradada que pode ser diferente de sua condição original XIV restauração restituição de um ecossistema ou de uma população silvestre degradada o mais próximo possível da sua condição original Luís Enrique Sánchez defende que a recuperação é o conjunto de ações que visam tornar a área apta para algum uso produtivo não necessariamente idêntico ao que antecedeu a atividade de mineração36 Em igual sentido é o conceito utilizado pelo Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis IBAMA37 Recuperação significa que o sitio degradado será retornado a uma forma e utilização de acordo com um plano preestabelecido para o uso do solo Implica que uma condição estável será obtida em conformidade com os valores ambientais estéticos e sociais da circunvizinhança Significa também que o sitio degradado terá condições mínimas de estabelecer um novo equilíbrio dinâmico desenvolvendo um novo solo e uma nova paisagem A justificativa disso é que na maioria dos casos o retorno ao status quo ante é de difícil ou mesmo impossível implementação tendo em vista a natureza extrativa da atividade minerária Essa discussão parte do pressuposto de que o retorno da área degradada pela mineração às condições originais seria sempre o mais adequado o que não é verdadeiro Por vezes tal medida nem é preferível pois nem sempre essa será a solução técnica mais adequada A depender do caso concreto é possível que após a execução do PRAD a área passe a ser mais rica do ponto de vista ecológico conforme explica Roberto de Divitiis Comentário que se segue tem ligação ao início deste texto e diz da efetividade da relação mineração x meio ambiental pois a atividade extrativa é a única que tem inteira possibilidade de recuperar a biota o meio ambiente senão vejamos O assentamento de um loteamento industrial ou residencial as construções diversas fábricas campus universitário edificações outras etc a instalação de equipamentos públicos estradas pontes praças etc dão azos de definitividade ao sítio submetido aos bens erigidos admitindose as substituições sempre por algo assemelhados mas que ocupem inteiramente ou mais a área enfocada Na mineração isto não se dá pois em que pese seu peso deletério e ocasionalmente degradador ao meio ambiente o material de cobertura de superfície terra rico em humos é retirado guardado e após a extração do minério o local é reafeiçoado 36 SÁNCHEZ 2001 p 48 37 IBAMA 1990 p 13 19 seguido da deposição daquela camada então retirada e todo o material arbóreo é implantado por plantio ordenado nas suas diversas fases e com ele retorna em quase sua totalidade a fauna e a flora Exemplos há em várias partes do mundo de que áreas florestadas que já se apresentavam com degradações e ou decomposições tiveram o material de flora retirado foram executados os trabalhos da mineração e seguindose do refazimento da biota com resultados muito mais enriquecidos e enriquecedores de flora e fauna em relação ao seu estado anterior38 De acordo com Marcelo Ribeiro Tunes39 é provável que a origem da polêmica tenha sido a opção do legislador pela terminologia recuperação ao invés de reabilitação que é mais adequada sob o ponto de vista técnico No entanto o uso daquela terminologia prevaleceu tanto em razão do maior uso linguístico quanto da expressa referência constitucional40 A definição sobre como e quando a recuperação ambiental ocorrerá na mineração pertence ao órgão ambiental competente para fazer o licenciamento ambiental nos moldes do que reza o art 17 da Lei Complementar n 1402011 É claro que essa decisão deve ser justificada tanto jurídica quanto tecnicamente na medida em que a discricionariedade administrativa é mitigada pelo critério da melhor técnica disponível Nada impede todavia que o empreendedor ou responsável contribua com sugestões que poderão ser ou não acatadas Na verdade em homenagem ao princípio da participação qualquer cidadão ou instituição pode se manifestar a esse respeito sendo recomendável que a população do entorno seja instada a apresentar as suas considerações Por se tratar de uma determinação constitucional tal recuperação deve ser a mais efetiva possível seja do ponto de vista qualitativo ou quantitativo Isso implica dizer que a área a ser recuperada deve corresponder exatamente à área que sofreu a degradação A área degradada não pode ser confundida com o local da lavra pois muitas vezes os impactos ambientais negativos afetam também a circunvizinhança Nesse sentido é importante destacar os conceitos de área minerada e de área impactada da Portaria n 1202 do DNPM que alterou o Anexo I da Portaria n 2372001 2121 Entendese por área minerada para efeito desta Norma toda área utilizada pela atividade mineira seja a área da própria mina as áreas de estocagem de estéril minérios e rejeitos de vias de acesso e demais áreas de servidão 38 DIVITIIS Roberto de Exploração mineral Lei n 7805 de 18 de julho de 1989 In MORAES Rodrigo Jorge AZEVÊDO Mariângela Garcia de Lacerda DELMANTO Fábio Machado de Almeida As leis federais mais importantes de proteção ao meio ambiente comentadas Rio de Janeiro Renovar 2005 p 199 39 TUNES 2005 p 2123 40 IBAMA 1990 p 14 20 2122 Entendese por área impactada para efeito desta Norma toda área com diversos graus de alteração tanto dos fatores bióticos quanto abióticos causados pela atividade de mineração Isso significa que além da área de lavra propriamente dita a recuperação da área degradada pode abranger qualquer local que a atividade minerária em questão tenha degradado Com efeito a interpretação restritiva nesse caso deve ser repelida pois não guarda a mínima consonância com os desígnios constitucionais É evidente que o planejamento da recuperação ambiental deve ocorrer antes da pesquisa ou da lavra pois o empreendedor tem de se comprometer a executálo antes de sua liberação até porque se trata de um prérequisito para isso Porém é possível que o PRAD sofra alterações quando chegado o momento de sua execução como ressalta Marcelo Mendo Gomes de Souza41 Com base nos princípios do direito administrativo que regem a atuação da Administração na busca do bemestar da coletividade entendemos que o PRAD aprovado pela Administração na ocasião do licenciamento poderá ser revisto ou substituído posteriormente de maneira a possibilitar a adoção de novas tecnologias ou alternativas mais alinhadas com a realidade do momento de sua implantação Isso porque na maioria das vezes os empreendimentos minerários são de longa duração o que pode tornar inadequada para o momento de sua efetiva implantação a solução técnica aprovada Nesse caso o minerador deverá apresentar à Administração novo PRAD com os motivos que justifiquem a revisão ou substituição daquele aprovado A comunidade atingida deverá ser ouvida no caso de alteração total ou parcial do PRAD Isso se dá sobretudo em função das inovações técnicas e tecnológicas que precisam ser incorporadas ao instituto42 com o intuito de tornálo mais eficiente Por conseguinte a atualização do PRAD poderá ocorrer para facilitar a atuação do empreendedor ou responsável desde que não comprometa a eficiência ecológica bem como para aumentar a qualidade ambiental do trabalho Na hipótese de identificação de lavra clandestina a obrigação remanesce não obstante a incidência sobre os responsáveis das demais cominações legais O texto constitucional é claro no sentido de que toda área degradada por mineração deve ser recuperada independentemente de qualquer coisa cabendo ao órgão administrativo de meio ambiente apenas definir a escolha técnica mais pertinente 41 SOUZA 1995 p 141 42 POVEDA 2007 p 121 21 Na realidade a mineração ilegal exige ainda maiores cuidados porquanto a degradação tende a ser maior em função da ausência de planejamento e de controle Na hipótese de não identificação do minerador o proprietário do solo será responsabilizado por omissão dado que a responsabilidade civil por danos ambientais é objetiva e propter rem quando se versa questões imobiliárias No que tange ao momento de execução a prática demonstra que na maioria dos casos a recuperação da área degradada só começa quando da finalização completa da lavra Contudo não é prudente aguardar o esgotamento da jazida ou a interrupção das atividades conquanto nessa fase o empreendedor ou responsável deixe de auferir lucros e por isso muitas vezes se sente tentado a simplesmente abandonar a mina É por essa razão que Paulo Affonso Leme Machado43 defende que a recuperação deve ocorrer de forma simultânea à própria explotação da área No mesmo norte Roberto de Divitiis44 afirma que a prática mais adequada é a divisão da lavra em módulos de maneira que a exploraçãoexplotação de um novo módulo ocorra em paralelo à recuperação do anterior De fato a exceção de minerações territorialmente muito restritas não faz mesmo sentido esperar o encerramento da lavra para começar a recuperação especialmente porque são atividades de longa duração temporal Isso implica dizer que a demora somente se justifica se a recuperação ambiental impedir ou dificultar a atividade minerária uma vez que os valores ambientais não podem ser relegados ao segundo plano quando não houver uma justificativa de força maior O DNPM ou os órgãos administrativos de meio ambiente poderão paralisar a atividade durante a lavra caso a recuperação da área degradada não esteja ocorrendo não precisando aguardar o final da lavra para tomar medidas mais efetivas Nessa situação o prejuízo à coletividade e ao meio ambiente será definitivamente menor pois o empreendedor que não segue o cronograma durante a lavra dificilmente o fará depois Quanto à natureza jurídica impende dizer que o PRAD é um estudo ambiental que deve ser utilizado como meio de se atingir o cumprimento de uma obrigação constitucional de relevante interesse ambiental Cuidase portanto de uma modalidade de avaliação de 43 MACHADO 2009 p 693 44 DIVITIIS Roberto de Exploração mineral Lei nº 7805 de 18 de julho de 1989 In MORAES Rodrigo Jorge AZEVÊDO Mariângela Garcia de Lacerda DELMANTO Fábio Machado de Almeida As leis federais mais importantes de proteção ao meio ambiente comentadas Rio de Janeiro Renovar 2005 p 199 22 impactos ambientais AIA típica mas não exclusiva da atividade minerária e que deve prever como e quando a área degradada deve ser recuperada45 Não é pertinente classificar o PRAD como condição de validade da licença ambiental na atividade minerária já que a condicionante é a execução e não o estudo em si Ademais a exigência é cabível mesmo se a lavra nunca foi legalizada seja do ponto de vista da legislação ambiental ou minerária Assim como qualquer AIA as diretrizes do PRAD devem ser estabelecidas no Termo de Referência TR determinado pelo órgão administrativo de meio ambiente responsável pelo licenciamento ambiental que estabelecerá nesse documento a abrangência os procedimentos e os requisitos gerais a serem seguidos pelo proponente da atividade Normalmente o TR básico da atividade minerária requer as seguintes informações46 1 Descrição geral do empreendimento 11 Identificação do empreendimento Razão Social Endereço CNPJ Situação legal etc 12 Localização e vias de acesso 13 Coordenadas geográficas e seu ponto de amarração com mapa em escala 120000 14 Objetivo 15 Justificativa justificar a alternativa de reabilitação em termos de importância no contexto ambiental e sócioeconômico da região 2 Dados da área a ser reabilitada 21 Volume da cava final 22 Volume de rejeito 23 Dimensão da área a ser reabilitada 24 Declividade dos taludes 25 Concepção esquemática da área póslavra apresentação de desenho em perspectiva da área póslavra 3 Conformação topográfica e paisagística apresentação de proposta de adequação paisagística e topográfica para as áreas de influência direta 4 Metodologia descrição da metodologia para o desenvolvimento do projeto Ex Em caso de revegetação informar todas as espécies a serem introduzidas bem como método de plantio irrigação etc Cronograma de execução Anexos Documentação fotográfica Documentação cartográfica em escala 120000 Planta de situação da Área do projeto Detalhe da Área de lavra enfatizando a topografia ART do responsável técnico 45 FARIAS 2011 p 64 46 SUDEMA 2014 23 Cumpre observar que esse é o conteúdo mínimo podendo e até devendo o empreendedor inserir outras informações que se mostrarem relevantes para a feitura e execução do PRAD O TR precisa considerar as peculiaridades de cada atividade minerária especialmente em função das características geológicas do terreno da circunvizinhança do método de lavra e do tipo de minério a ser explotado Com efeito não é possível comparar a dimensão ecológica e econômica da extração de areia a outras indústrias minerárias a exemplo do ferro Por isso não é adequado a recomendação do mesmo modelo de TR de PRAD para toda e qualquer atividade minerária devendo o Poder Público levar em consideração as particularidades do caso concreto O órgão responsável pelo licenciamento ambiental pode pedir esclarecimentos ou complementações na hipótese de inadequação do PRAD ao TR conforme determina o inciso IV do art 10 da Resolução n 23797 do CONAMA e o 1º do art 14 da Lei Complementar n 1402011 Entretanto somente a ele cabe aprovar o PRAD atuando o DNPM os demais órgãos ambientais e o Ministério Público como instâncias de fiscalização Da mesma forma que o PRAD só pode ser executado depois de aprovado sob pena de causar prejuízos ao meio ambiente a sua execução deverá ser aprovada pelo órgão responsável pelo licenciamento ambiental É que o fato de estar bem feito não garante a sua execução correta sendo essa a fase que exige maior fiscalização Em vista disso os problemas relacionados ao PRAD podem ocorrer tanto na fase de elaboração quanto na de execução Na fase de elaboração é possível constatar casos adaptações mal feitas ou mesmo de plágio afora a incompletude e a superficialidade de alguns estudos47 Tais falhas técnicas normalmente reduzem o estudo a um mero plano de reconformação topográfica e de revegetação ficando na prática as empresas livres para agirem como entenderem48 Inobstante a responsabilidade profissional do autor do estudo não se pode deixar de observar o erro do órgão administrativo de meio ambiente e dos servidores envolvidos que aprovaram um estudo inconsistente e que deverão ser responsabilizados por isso Contudo é realmente na fase de execução que ocorrem os maiores problemas porque muitas vezes não se implementa ou se implementa apenas parte daquilo que foi planejado A esse respeito Curt e Terence Trennepohl afirmam o seguinte 47 LIMA FLÔRES COSTA 2006 p 399 48 VIANA 2007 p 89 THOMÉ 2006 p 154 24 Neste particular é importante observar que a grande maioria dos empreendimentos de extração mineral embora obrigatória a apresentação do PRAD simplesmente o abandona quando terminada ou interrompida a atividade exploratória sem que seja perseguida a recuperação prevista no referido instrumento Destarte em muitos casos restam as crateras e encostas descascadas que mais parecem feridas na natureza cuja reparação deveria ser exigida pelo órgão ambiental que licenciou a atividade Urge por isso que os órgãos licenciadores fiscalizem sazonalmente as atividades de extração mineral principalmente as conhecidas pedreiras a céu aberto para obrigar o cumprimento das medidas assumidas no Plano de Recuperação de Área Degradada PRAD49 Enquanto Elieth Oliveira Brandão50 identificou a inexistência da recuperação da área degradada nas minas ativas e desativadas da região do Araripe o maior polo gesseiro do país Talden Farias51 constatou realidade semelhante no que tange aos areeiros do Estado da Paraíba Daí a advertência de Marcos Antônio Cabral Carneiro Leão52 quanto a não observação de uma preocupação mais efetiva no que diz respeito à recuperação da área minerada Anelise Grehs Stifelman53 atribui o insucesso dessa determinação constitucional à ausência de uma constante fiscalização por parte dos órgãos administrativos de meio ambiente e do DNPM A dificuldade de fiscalização é lamentavelmente uma realidade explicada pela falta de estrutura dos órgãos encarregados quadro presente em praticamente todo o país O problema é que muitas vezes a atividade minerária ocorre em lugares recônditos distantes das concentrações populacionais e do Poder Público o que gera empecilhos à fiscalização e à participação popular É óbvio que somente o engajamento popular juntamente com a melhor estruturação do DNPM e dos órgãos administrativos de meio ambiente é que se poderá garantir a efetividade dos PRADs da atividade minerária A despeito disso impõe esclarecer que o Poder Público poderá exigir o cumprimento do PRAD se constatada a sua execução insuficiente inexistindo prescrição quanto a essa obrigação Na verdade ainda que o minerador tenha cumprido fielmente o PRAD poderá ainda dele ser exigido algum tipo de adequação ou complementação pois o seu dever constitucional é recuperar a área degradada 49 TRENNEPOHL Curt TRENNEPOHL Terence 2008 p 41 50 BRANDÃO 2014 p 64 51 FARIAS 2011 p 121 52 LEÃO 2001 p 3 53 STIFELMAN Anelise Grehs Alguns aspectos sobre o licenciamento ambiental da mineração no Brasil In BENJAMIN Antônio Herman org Paisagem natureza e direito São Paulo Imprensa Oficial 2005 v 5 p 548549 25 Em outras palavras se o PRAD é um instrumento para a recuperação da área degradada ele perde a razão de existir caso não contribua efetivamente para o atingimento desse desiderato constitucional De mais a mais cuidase de um dever imprescritível pois a qualquer momento se poderá exigir que o solo exploradoexplotado volte a ter relevância social 6 CONSIDERAÇÕES FINAIS A mineração ocupa um dos mais relevantes lugares na economia nacional e internacional tanto pelo número de empregos diretos e indiretos que gera quanto pelo volume de negócios que movimenta Na atualidade praticamente todas as atividades sociais dependem dos recursos minerais para se desenvolver a exemplo das comunicações da construção civil da indústria da informática e da medicina A Constituição Federal reconheceu o caráter estratégico que a mineração desempenha em relação à economia e à segurança do país ao determinar no inciso IX do art 20 que os recursos minerais são bens da União bem como ao estabelecer no 1º do art 176 que se trata de atividade de interesse nacional Por conta disso as restrições à extração mineral devem guardar fundamento constitucional direto A atividade minerária gera uma série de impactos ambientais negativos como a degradação do solo o desmatamento a fuga de animais a poluição atmosférica a poluição hídrica a poluição sonora a poluição visual etc É por isso que o 2º do art 225 da Lei Fundamental determina a recuperação da área degradada pela atividade minerária sendo a sua desobediência passível de responsabilização nas esferas administrativa cível e criminal O objetivo da recuperação da área degradada é fazer com que o lugar da jazida alcance a estabilidade ambiental necessária e torne a poder desempenhar um papel relevante na sociedade não havendo necessariamente a busca pelo retorno às condições originais do sítio O PRAD desponta como o instrumento jurídico e político que determina que o responsável por essa atividade minerária recupere a área exploradaexplotada de acordo com os critérios técnicos estabelecidos pelo órgão responsável pelo licenciamento ambiental É necessário zelar pela efetividade do PRAD na atividade minerária pois existem problemas tanto na fase de elaboração quanto na de execução já que é possível constatar tanto adaptações mal feitas ou plágio quanto a implementação errada incompleta ou mesmo inexistente Daí a importância da fiscalização e da participação popular aliada à atuação do 26 Ministério Público e à melhor estruturação e transparência do DNPM e dos órgãos administrativos de meio ambiente REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANTUNES Paulo de Bessa Direito ambiental 11 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2009 ARAÚJO Gustavo Henrique de Sousa ALMEIDA Josimar Ribeiro de GUERRA Antônio José Teixeira Gestão ambiental de áreas degradadas Rio de Janeiro Bertrand Brasil 2012 BENJAMIN Antônio Herman A constitucionalização do ambiente e ecologização da Constituição brasileira In CANOTILHO José Joaquim Gomes LEITE José Rubens Morato Direito constitucional ambiental brasileiro São Paulo Saraiva 2007 BENJAMIN Antônio Herman Crimes contra o meio ambiente uma visão geral In FREITAS Vladimir Passos de coord Direito ambiental em evolução 2 Curitiba Juruá 2000 BITAR Omar Yazbek VASCONCELOS Maria Marta Recuperação de áreas degradadas In TANNO Luiz Carlos SINTONI Ayrton Mineração e municípios bases para planejamento e gestão dos recursos minerais São Paulo Instituto de Pesquisas Tecnológicas 2003 BRANDÃO Elieth Oliveira Análise da recuperação de áreas degradadas pelas mineradoras de gipsita do Município de AraripinaPE Dissertação de mestrado em Tecnologia Ambiental Associação Instituto de Tecnologia de Pernambuco Recife 2014 CARNEIRO LEÃO Marcos Antônio Cabral A mineração de agregados e o meio ambiente na região da grande Natal diagnóstico compatibilização e recomendações para sua viabilização Dissertação de mestrado em Geociências Universidade Federal do Rio Grande do Norte Natal 2001 DIVITIIS Roberto de Exploração mineral Lei n 7805 de 18 de julho de 1989 In MORAES Rodrigo Jorge AZEVÊDO Mariângela Garcia de Lacerda DELMANTO Fábio Machado de Almeida As leis federais mais importantes de proteção ao meio ambiente comentadas Rio de Janeiro Renovar 2005 FARIAS Carlos Eugênio Gomes Mineração e meio ambiente Relatório preparado para o CGEE PNUD Contrato 2002001604 Disponível em httpwwwcgeeorgbrarquivosestudo01102pdf Acesso em 15ago2014 FARIAS Talden Introdução ao direito ambiental Belo Horizonte Del Rey 2009 FARIAS Talden Licenciamento ambiental aspectos teóricos e práticos 4 ed Fórum Belo Horizonte 2013 FARIAS Talden Plano de recuperação de área degradada na atividade mineral de extração de areia análise de sua efetividade na Região Metropolitana de João PessoaPB Tese de 27 doutorado em Recursos Naturais Universidade Federal de Campina Grande Campina Grande 2011 FIGUEIRÊDO Yuri Jordy Licenciamento ambiental da mineração avanços perspectivas e novos desafios para a efetividade da normaprincípio do desenvolvimento sustentável Revista de Direito Ambiental São Paulo n 72 2013 FREIRE William Comentários ao Código de Mineração Rio de Janeiro Aide 1995 GOMES Luiz Flávio MACIEL Silvio Crimes ambientais comentários à Lei 960598 São Paulo Revista dos Tribunais 2011 GONÇALVES Emanuel FARIAS Talden Minerais naometálicos uma análise da legislação ambiental e minerária In SOUSA Antônio Augusto Pereira de OLIVEIRA Djane de Fátima FARIAS Givanildo Gonçalves JORDÃO Mercília Tavares orgs Agenda ambiental gestão socioambiental Campina Grande EDUEPB 2011 IBAMA Manual de recuperação de áreas degradadas pela mineração técnicas de revegetação Brasília IBAMA 1990 LIMA Hernani Mota de FLÔRES José Cruz do Carmo COSTA Flávio Luiz Plano de recuperação de áreas degradadas versus plano de fechamento de mina um estudo comparativo Revista da Escola de Minas Ouro Preto n 59 2006 MACHADO Paulo Affonso Leme Direito ambiental brasileiro 16 ed São Paulo Malheiros 2009 MATOS Firmino Araújo de O controle ambiental da exploração de substâncias minerais empregadas na construção civil uma análise da atuação do poder público no Pará Belém PakaTatu 2003 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE Diretrizes ambientais para o setor mineral Disponível em httpwwwmmagovbrportSMAMINERACA acesso em 15set2014 MORAES Rodrigo Jorge Setor sucroalcoleiro regime jurídico e ambiental das usinas de açúcar e álcool São Paulo Saraiva 2011 NEVES Carlos Augusto Ramos SILVA Luciano Ribeiro da Universo da mineração brasileira Brasília Departamento Nacional de Produção Mineral 2007 OLIVEIRA Beatriz Lopes de AKAOUI Fernando Reverendo Vidal Plano de recuperação de área degradada ou plano de restauração de área degradada Disponível em httpwwwmpspgovbrportalpageportalcaourbanismoemeioambientebibliotecavirt ualbvtesescongressosDra20Beatriz20Lopes20de20Oliveira Dr20Fernando20Reverendo20Vidahtm Acesso em 20mar2014 POVEDA Eliane Pereira Rodrigues A eficácia legal na desativação de empreendimentos minerários São Paulo Signus 2007 28 SÁNCHEZ Luis Enrique Desengenharia o passivo ambiental na desativação de empreendimentos industriais São Paulo Edusp 2001 SANTOS Marcus Tullius Leite Fernandes dos Direito ambiental e minerário impactos provocados pela mineração de calcário potiguar Mossoró UERN 2009 SERRA Silvia Helena ESTEVES Cristina Campos Mineração doutrina jurisprudência legislação e regulação setorial São Paulo Saraiva 2012 SERRA Silvia Helena Direitos minerários formação condicionamentos e extinção São Paulo Signus 2000 SILVESTRE Mariel Mineração em área de preservação permanente intervenção possível e necessária São Paulo Signus 2007 SOUZA José Mizael Mendo de Brasil país mineiro In SOUZA Marcelo Gomes de org Direito minerário aplicado Belo Horizonte Mandamentos 2003 SOUZA Marcelo Mendo Gomes de Direito minerário e meio ambiente Belo Horizonte Del Rey 1995 SUDEMA Superintendência de Administração do Meio Ambiente Termo de referência para elaboração de Plano de Recuperação de Área Degradada PRAD para licenciamento de atividades minerárias Disponível em wwwsudemapbgovbr Acesso em 15set2014 STIFELMAN Anelise Grehs Alguns aspectos sobre o licenciamento ambiental da mineração no Brasil In BENJAMIN Antônio Herman org Paisagem natureza e direito São Paulo Imprensa Oficial 2005 v 5 TAVEIRA Ana Lúcia Silva Análise qualitativa da distribuição de custos ambientais estudo de caso da Samarco Mineração SA Dissertação de mestrado em Geociências Universidade Estadual de Campinas 1997 THOMÉ Romeu O fechamento de mina e o desenvolvimento sustentável Provocações Sete Lagoas v 1 2006 TRENNEPOHL Curt TRENNEPOHL Terence Licenciamento ambiental 4 ed Niterói Impetus 2011 TUNES Marcelo Ribeiro O zoneamento ecológicoeconômico como fator de viabilização da mineração em áreas de preservação permanentes Areia e brita n 26 2005 VIANA Maurício Boratto Licenciamento ambiental de minerações em Minas Gerais novas abordagens de gestão Dissertação de mestrado em Desenvolvimento Sustentável Universidade de Brasília Brasília 2007