Orçamentos, Custos e Finanças no Setor Público

Conteúdo ORÇAMENTOS CUSTOS E FINANÇAS NO SETOR PÚBLICO Iraneide S S Azevedo Catalogação na publicação Poliana Sanchez de Araujo CRB 102094 A994o Azevedo Iraneide S S Orçamentos custos e finanças no setor público Iraneide S S Azevedo Aline Alves revisão técnica Lilian Martins Porto Alegre SAGAH 2017 440 p il 225 cm ISBN 9788595021303 1 Finanças Orçamentos 2 Serviço público I Alves Aline II Título CDU 33613 Revisão técnica Lilian Martins Especialista em Controladoria e Planejamento Tributário UNIFIN Professora do Curso de Ciências Contábeis Faculdades São Judas Tadeu FAPA e UniRitter Coordenadora do Núcleo de Assessoramento Fiscal NAF das Faculdades São Judas Tadeu Orçamentos custos e finançasIniciaisImpressaindd 2 17072017 174011 Custos de financiamento de bens públicos Objetivos de aprendizagem Ao final deste texto você deve apresentar os seguintes aprendizados n Identif car os bens públicos e quase públicos n Reconhecer a provisão de um bem público n Def nir o mecanismo de revelação da demanda Introdução O que é um bem público E se é público quem paga a conta A ciclovia de uma cidade é um exemplo de bem público assim como as estátuas Mas ambas exigem conservação e isso tem um custo que por sinal é bem alto Como se manter os bens públicos funcionando e em bom estado já não fosse um grande desafio há ainda agravantes sérios no Brasil como a imensa corrupção O financiamento dos bens públicos ocorre de forma compulsória por meio dos impostos No que diz respeito à alocação de bens públicos é um argumento amplamente difundido o de que os agentes tendem a distorcer suas verdadeiras preferências para minimizar sua contribuição no financiamento desses bens Neste texto você vai conhecer melhor os bens públicos e todos esses processos em que eles estão envolvidos Bens públicos Você já deve ter percebido que consome muitos bens sem pagar parques defesa nacional ar limpo e água Quando os bens não têm preços as forças de mercado que normalmente alocam recursos estão ausentes O mercado privado pode deixar de fornecer a quantidade socialmente efi ciente de tais bens Orçamentos custos e finançasU1C04indd 54 17072017 135034 Características dos bens públicos Bens públicos puros O bem público puro é um bem cujo consumo não é rival e cuja exclusão não é desejável por oposição aos bens privados A não rivalidade ocorre quando dois ou mais consumidores podem consumir uma mesma unidade do bem consumo conjunto Ou seja o consumo do bem por um consumidor não reduz a quantidade desse bem disponível para o consumo por outro consumidor A exclusão não ser desejável é a característica inerente ao fato de não existirem custos adicionais em se ter um consumidor extra A impossibilidade de exclusão ou a difi culdade gerada por custos elevados implica que os indivíduos não podem ser privados dos benefícios do usufruto do bem eou serviço mesmo se não tiverem contribuído para o seu fi nanciamento Se não é possível restringir a sua utilização existirão indivíduos que não revelarão as suas preferências pelo bem na esperança de que outras pessoas o façam Assim eles poderão assim usufruir do bem sem o pagar Esses indivíduos são chamados de freeriders passageiros clandestinos ou simplesmente caroneiros Como exemplo de uma estratégia de freerider para um bem público puro você pode considerar a defesa nacional Todos os indivíduos valo rizam a defesa nacional mas não da mesma forma uns valorizam mais e outros menos Em economia financeira freerider é aquele que pega carona que faz uso de determinado bem público sem que tenha direta ou indiretamente incorrido em uma contribuição para a consecução de tal bemserviço Essa denominação ainda designa aquele que ocupa o bem público que assim foi definido antes mesmo da existência do próprio conceito de Estado Você pode ler um texto sobre O comportamento do freerider dentro do setor público acessando PAULO ARAÚJO FREITAS JUNIOR c2016 55 Custos de financiamento de bens públicos Orçamentos custos e finançasU1C04indd 55 17072017 135035 Nos bens públicos não rivais o custo marginal de prover o bem para um consumidor adicional é zero para qualquer nível de produção Já nos não excludentes os indivíduos não podem ser excluídos do consumo do bem Bens quase públicos A defi nição de bem público não é indiscutível como você viu Ela varia de acordo com as condições de uso e de mercado bem como com a tecnologia Você pode considerar como exemplo o caso da energia elétrica Se usada em ambientes privados ela é encarada como um bem essencialmente privado Portanto se as pessoas não pagarem por ela o serviço será cancelado o que impedirá os usuários de acessálo De outro ponto de vista contudo a energia é um bem de consumo rival Isso quer dizer que quando você consome certa quantidade de quilowatts ela deixa de estar disponível para os outros consumidores Além disso como você deve ter considerado a energia pode ser usada para iluminar espaços públicos Nesse caso ela se torna um bem público puro Isso acontece pois não é viável impedir as pessoas de acessála além de ser desnecessário Afinal se mas indivíduos tiverem acesso à iluminação pública o preço do serviço permanecerá o mesmo Você também pode refletir sobre este outro exemplo o caso das estradas de rodagem O uso de uma estrada vicinal semideserta pode ser não rival já que ela recebe menos tráfego do que sua capacidade permitiria Assim o custo marginal de uso por um veículo adicional é bastante baixo Apesar de ser possível impedir que veículos a utilizem por meio da instalação de um pedágio por exemplo é provável que os custos de instalação e de manutenção desse novo serviço ultrapassem o valor que ele arrecadaria Assim não seria benéfico introduzilo Por outro lado considere estradas maiores como é o caso da Via Dutra que liga São Paulo ao Rio de Janeiro Nelas além de o custo de exclusão ser compensatório há rivalidade no consumo que fica clara em momentos de congestionamento Dessa perspectiva é possível considerar essa rodovia um bem privado Portanto você pode considerar que boa parte dos bens satisfaz somente em parte as condições de impossibilidade de exclusão e não rivalidade no consumo Os bens públicos impuros ou bens quase públicos são aqueles que Orçamentos custos e finanças no setor público 56 Orçamentos custos e finançasU1C04indd 56 17072017 135035 incorporam parcial ou completamente ao menos uma dessas características Com base no diagrama elaborado por Atkinson e Stiglitz 1980 a Figura 1 mostra no eixo horizontal a possibilidade de exclusão Já no eixo vertical você pode ver a rivalidade no consumo custo marginal de provisão Você deve notar que em vez de uma separação bem marcada existe uma continuidade entre bens públicos e privados No canto inferior esquerdo da imagem estão os bens públicos puros Para eles os custos de exclusão são infinitos e não existe rivalidade Já no canto superior direito você pode ver os bens privados Para eles a exclusão é realizável a baixos custos e o custo marginal de provisão é alto Entre esses dois extremos você pode localizar os bens públicos impuros bens quase públicos Figura 1 Gráfico do custo marginal de provisão bens públicos e privados Fonte Atkinson e Stiglitz 1980 Nesse mesmo sentido serviços de saúde pública como vacinas benefi ciam não apenas as pessoas vacinadas mas toda a população pois previnem 57 Custos de financiamento de bens públicos Orçamentos custos e finançasU1C04indd 57 17072017 135035 o aparecimento de epidemias Além disso você deve considerar que o custo marginal da vacinação é positivo e que é possível excluir os não pagantes Não é viável contudo excluir dos benefícios aliados à redução das epidemias nem cobrar por tais benefícios aqueles que não se vacinaram Isso faz com que esses serviços sejam bens públicos impuros Por isso vários países oferecem vacinação gratuita a fim de incentivar e mesmo obrigar a população a se imunizar Outro bem quase público que você pode considerar como exemplo é o serviço de bombeiros Nesse caso como você deve imaginar existe rivalidade no consumo Isso ocorre pois uma equipe que sai para atender a uma ocorrência deixa de estar disponível para atender a outros chamados Dessa forma o custo marginal de provisão desse tipo de serviço é positivo e pode ser elevado Atualmente contudo grande parte das pessoas vive em aglomerações urbanas e em edifícios Portanto esse serviço pode enfrentar dificuldades de excluir os que não contribuem para o seu financiamento Ele perde assim parte do seu caráter privado Por isso na maioria dos países ele é oferecido pelos governos Nesses casos seu custo é financiado por impostos e taxas Provisão de um bem público Uma questão sobre a qual você precisa refl etir é esta como é possível prover um bem público de forma efi ciente O nível eficiente de fornecimento de uma mercadoria privada é determinado por meio de uma comparação entre o benefício marginal de uma unidade adicional e o custo marginal de produção da mesma unidade A eficiência é alcançada quando o benefício marginal e o custo marginal são iguais entre si O mesmo princípio se aplica a bens públicos mas sua análise é diferente No caso dos bens privados o benefício marginal é medido por meio do benefício recebido pelo consumidor Quanto aos bens públicos você deve perguntar qual o valor que cada pessoa atribui a cada unidade adicional produzida O benefício marginal é obtido pela soma desses valores para todos os usuários desse bem Para determinar o nível eficiente de oferta do bem público você deve igualar a soma desses benefícios marginais ao custo marginal de sua produção Orçamentos custos e finanças no setor público 58 Orçamentos custos e finançasU1C04indd 58 17072017 135035 A Figura 2 ilustra o nível eficiente de produção de um bem público D1 representa a demanda do bem público por parte de um consumidor e D2 a demanda por parte de um segundo consumidor Cada curva da demanda informa o benefício marginal que o consumidor recebe a partir do consumo de cada nível de produção Por exemplo quando há apenas duas unidades de um bem público o primeiro consumidor está disposto a pagar R 150 pelo bem e assim R 150 é o benefício marginal De igual modo o segundo consumidor tem um benefício marginal de R 4 Figura 2 Gráfico da provisão eficiente de bens públicos Fonte Pindyck e Rubinfeld 2010 p 603 Quando um bem é não disputável o benefício marginal social de seu consumo dado pela curva da demanda Di é determinado pela soma vertical das curvas da demanda individual do bem D1 e D2 No ponto de produção de nível eficiente as curvas da demanda e do custo marginal se cruzam Para calcular a soma dos benefícios marginais das duas pessoas você deve somar verticalmente cada uma dessas curvas de demanda Por exemplo quando a produção for de duas unidades você somará o benefício marginal de R 150 com o benefício marginal de R 4 para obter o benefício marginal de R 550 Quando essa soma é calculada para cada nível de produção do bem público é possível obter a curva da demanda agregada D para esse bem público 59 Custos de financiamento de bens públicos Orçamentos custos e finançasU1C04indd 59 17072017 135036 A quantidade eficiente produzida é aquela para a qual o benefício marginal da sociedade é igual ao custo marginal Isso ocorre no ponto de interseção entre a curva da demanda e a curva do custo marginal No exemplo que você viu como o custo marginal de produção é R 550 o nível eficiente de produção são duas unidades Para entender por que duas unidades é o nível eficiente você deve observar o que ocorreria se apenas uma unidade fosse produzida embora o custo marginal continuasse sendo de R 550 o benefício marginal seria de aproximadamente R 7 Como o benefício marginal seria maior do que o custo marginal uma quantidade muito pequena do bem seria ofertada Do mesmo modo suponha que fossem produzidas três unidades desse bem público Nesse caso o benefício marginal de aproximadamente R 4 seria menor do que o custo marginal de R 550 Portanto uma quantidade excessiva desse bem público estaria sendo ofertada Apenas quando o benefício marginal social é igual ao custo marginal é que o bem público é ofertado eficientemente A lista de bens públicos é muito menor do que a de bens oferecidos pelo governo Muitos bens ofertados pelo poder público podem ser disputáveis em termos de con sumo exclusivos ou ainda as duas coisas Por exemplo a educação de nível secundário é um bem disputável em termos de consumo Leia a continuação dessa discussão sobre a provisão eficiente de bens públicos no livro Microeconomia PINDYCK RUBINFELD 2010 p 603 O problema do carona freeriders O problema do freeriding carona é muito discutido na economia em especial na área de fi nanças públicas e teoria de mercados Os caronas são agentes que consomem mais do que a parcela justa de recursos O problema dos caronas é como evitar ou impor um limite a esse consumo Orçamentos custos e finanças no setor público 60 Orçamentos custos e finançasU1C04indd 60 17072017 135036 Um exemplo é o gasto com segurança nenhuma pessoa de um país pode ser excluída do benefício da segurança nem mesmo aqueles que não pagam impostos ou que são contrários à existência dela Considere uma rua onde os moradores resolveram pagar uma pessoa para fazer a segurança Todos os moradores aceitam pagar exceto um Se a me lhoria for implantada o morador que não paga será um carona usufruindo do benefício Isso se torna um problema quando os demais moradores se recusam a melhorar a segurança no caso de um deles ser um carona No caso dos bens públicos a presença de caronas torna difícil ou até mesmo impossível que os mercados ofertem os produtos eficientemente Por isso o bem público acaba tendo de ser subsidiado ou fornecido pelo governo caso tenha de ser produzido de maneira eficiente As pessoas não revelam o quanto estão dispostas a pagar pelo bem público O problema do carona impede que as pessoas revelem suas verdadeiras preferências Ou seja o carona não revela o valor real que está disposto a pagar pelo bem público na tentativa de se apropriar de um maior benefício líquido que o bem lhe gera Portanto se todas as pessoas souberem disso agirão como caronas Revelação da demanda Podese pensar em um sistema em que haja incentivo para o agente informar corretamente o valor do bem público a ele Suponha que o bem público tenha um custo C Será socialmente efi ciente fornecer o bem público desde que Σvi C Suponha que adicionalmente as preferências são quase lineares Se você estabelecer que o bem público será fornecido quando Σvi C e que cada agente 61 Custos de financiamento de bens públicos Orçamentos custos e finançasU1C04indd 61 17072017 135036 deverá pagar vi haverá um incentivo a mentir Isso desde que se desconfie que Σvj C para todo j i e assim o agente estará pegando carona Pode então ocorrer um caso em que seja eficiente de Pareto fornecer o bem mas todos os agentes mentem e impedem o fornecimento O sistema alternativo pode ser a definição de um custo fixo por indivíduo ci Em seguida se deixa que o agente revele seu valor vi Se o somatório dos valores líquidos ni vi ci for superior a 0 então o bem público será fornecido e cada um pagará ci Caso contrário o bem público não será fornecido Nesse caso se pode pensar que haverá um incentivo para que aqueles que têm valores líquidos positivos superestimem o valor do bem e para que aqueles que têm valores líquidos negativos o subestimem Portanto podem ocorrer situações em que não será eficiente prover o bem Taxa de GrovesClarke Uma solução pode ser a taxa de GrovesClarke Nessa taxa são defi nidos agentes pivôs Esses têm como característica principal o fato de mudarem a escolha Se Σvi 0 e Hj Σijvi 0 então o agente j é um agente pivô É possível agora descrever o mecanismo de GrovesClarke para tomar decisões sobre bens públicos 1 Designe um custo para cada agente ci o qual a pessoa terá de pagar se for decidido que o bem público será provido 2 Cada agente tem de declarar um valor líquido si que pode ser ou não seu valor líquido verdadeiro ni 3 Se a soma dos valores líquidos declarados for positiva o bem público pode ser provido Se for negativa não será 4 Cada pessoa pivô terá de pagar um imposto Se a pessoa j mudar de decisão de provisão para não provisão terá de pagar um imposto de Se a pessoa j mudar de decisão de não provisão para provisão o imposto será de Orçamentos custos e finanças no setor público 62 Orçamentos custos e finançasU1C04indd 62 17072017 135036 O imposto não é pago aos outros agentes é pago ao Estado Não importa para onde vai o dinheiro desde que não influencie a decisão de mais ninguém Tudo o que importa é que seja pago pelas pessoas pivôs para que se defrontem com os incentivos apropriados para dizer a verdade A seguir você pode ver os problemas da taxa de GrovesClarke n Tem a necessidade de preferências quase lineares n Não gera alocações eficientes de Pareto Apenas o nível de bens públicos é ótimo mas as alocações individuais poderiam ser melhoradas As taxas vão para alguém de fora do sistema isso pode ser minimizado se o número de agentes for grande e o resultado dos valores líquidos não gerar agentes pivôs n Há problemas na declaração de eficiência de Pareto uma vez que há pessoas que piorarão de situação com a provisão do bem público Em qualquer mecanismo GrovesClarke i o anúncio verdadeiro é uma estratégia sempre ótima ii se todos os anúncios são potencialmente pivotais então o anúncio verdadeiro é uma estratégia dominante 63 Custos de financiamento de bens públicos Orçamentos custos e finançasU1C04indd 63 17072017 135036 Numa sociedade dita igualitária os bens públicos estão à disposição dos usuários para o seu bem estar por meio de sua utilização a despeito de existirem os caronas que muitas vezes não contribuem com impostos e taxas para a sua implantação Este dilema é enfrentado pelo setor público pois para tomar a decisão de estruturar um bem público necessita contar com a participação e contribuição dos contribuintes caso contrário não será eficiente a implantação do bem A pergunta que o agente público faz é eficiente ou não a disposição do governo de constituir para a sociedade um bem que tenha um objetivo social Isto é conhecido como a revelação da demanda Orçamentos custos e finanças no setor público 64 Orçamentos custos e finançasU1C04indd 64 17072017 135037 ATKINSON A B STIGLITZ J E Lectures on public economics New York McGrawHill 1980 PAULO G ARAÚJO A FREITAS JUNIOR R O comportamento do free rider dentro do setor público Araraquara LMF c2016 Disponível em httplmfunespcombr noticiasocomportamentodofreeriderdentrodosetorpC3BAblico Acesso em 19 jun 2017 PINDYCK R S RUBINFELD D L Microeconomia 7 ed São Paulo PrenticeHall 2010 Leituras recomendadas BYRNS R T STONE G W Microeconomia São Paulo Makron 1996 VARIAN H R Microeconomia princípios básicos Rio de Janeiro Campus 2000