Politicas Publicas - Conceitos e Praticas - Manual SebraeMG

A n o t a ç õ e s 1 Políticas Públicas Conceitos e Práticas Série Políticas Públicas Volume 7 Ficha Técnica 2008 SebraeMG Todos os direitos reservados É permitida a reprodução total ou parcial de qualquer forma ou por qualquer meio desde que divulgadas as fontes SebraeMG ROBERTO SIMÕES Presidente do Conselho Deliberativo AFONSO MARIA ROCHA Diretor Superintendente LUIZ MÁRCIO HADDAD PEREIRA SANTOS Diretor Técnico MATHEUS COTTA DE CARVALHO Diretor de Operações Gerência de Políticas Públicas e Articulação Institucional SebraeMG NAIR APARECIDA DE ANDRADE Gerente BRENNER LOPES JEFFERSON NEY AMARAL Supervisores Assessoria de Políticas Públicas SEBRAESP SILVÉRIO CRESTANA Coordenação RICARDO WAHRENDORFF CALDAS Editoração Eletrônica CASA DE EDITORAÇÃO E ARTE LTDA Revisão FILÓ DE SOUZA P7694 Políticas Públicas conceitos e práticas supervisão por Brenner Lopes e Jefferson Ney Amaral coordenação de Ricardo Wahrendorff Caldas Belo Horizonte SebraeMG 2008 48 p 1Políticas Públicas I Lopes Brenner II Amaral Jefferson Ney III Caldas Ricardo Wahrendorff IV Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Minas Gerais A n o t a ç õ e s 3 APRESENTAÇÃO O objetivo deste Manual é apresentar conceitos e práticas de Políticas Públicas de uma forma clara e não acadêmica a pes soas interessadas independente de serem especialistas ou não no tema A razão de ser deste Manual é justamente o fato de que as Polí ticas Públicas afetam a todos os indivíduos de todas as escolari dades independente de sexo religião raça ou nível de renda Sendo fato que as Políticas Públicas afetam a todos nada mais razoável do que produzir um Manual de fácil compreensão e acessível a todos os atores que direta ou indiretamente lidam com essa questão no seu diaadia seja por meio da articulação ou por meio da intervenção no decorrer de sua prática profis sional Sendo assim este Manual será voltado inicialmente para os co laboradores do SebraeMG os quais contribuem para a formu lação e execução de Políticas Públicas no plano estadual e mu nicipal com o objetivo de estruturar um cenário mais propício ao desenvolvimento e fortalecimento dos pequenos negócios no Estado de Minas Gerais Esperamos que através da disseminação dos conceitos e práti cas contidos neste Manual possam ser desenvolvidas as com petências necessárias à real identificação dos fatores que têm impedido a expansão dos negócios de pequeno porte e a par tir daí elaborar instrumentação técnica que possa conduzir ao aperfeiçoamento desses fatores por meio das Políticas Públicas Com essa iniciativa nossa expectativa é que possamos contri buir para a facilitação do processo de estruturação de um am biente mais favorável ao empreendedorismo e assim estimular a formalização de novos negócios e postos de trabalho condição necessária ao desenvolvimento econômico sustentável MATHEUS COTTA DE CARVALHO Diretor de Operações SEBRAE MINAS Políticas públicas Conceitos e práticas 4 ÍNDICE PARTE 1 As Políticas Públicas 5 1 Conceitos de Políticas Públicas 5 2 Os atores das Políticas Públicas 8 3 As fases das Políticas Públicas 10 Contextualização 24 Principais resultados 25 Desempenho do programa 25 PARTE 2 A Questão Federativa 28 1 As competências dos municípios e as Políticas Públicas municipais 28 2 As Políticas Públicas municipais 30 PARTE 3 Como criar Cidades Empreendedoras 33 PARTE 4 Casos Bem Sucedidos de Cidades Empreendedoras 38 Santa Fé do Sul São Paulo 38 Batalha Piauí 40 Embu São Paulo 41 Petrópolis Rio de Janeiro 42 Três Marias Minas Gerais 43 Santa Luzia Minas Gerais 44 Anexo 47 A n o t a ç õ e s 5 PARTE As Políticas Públicas 1 Conceitos de Políticas Públicas A função que o Estado desempenha em nossa sociedade sofreu inúmeras transformações ao passar do tempo No século XVIII e XIX seu principal objetivo era a segurança pública e a defesa externa em caso de ataque inimigo Entretanto com o aprofundamento e expansão da democracia as responsabilidades do Estado se diversificaram Atualmente é comum se afirmar que a função do Estado é promover o bem estar da sociedade Para tanto ele necessita desenvolver uma série de ações e atu ar diretamente em diferentes áreas tais como saúde educação meio ambiente Para atingir resultados em diversas áreas e promover o bemes tar da sociedade os governos se utilizam das Políticas Públicas que podem ser definidas da seguinte forma Políticas Públicas são um conjunto de ações e decisões do governo voltadas para a solução ou não de problemas da so ciedade Dito de outra maneira as Políticas Públicas são a totalidade de ações metas e planos que os governos nacionais estaduais ou municipais traçam para alcançar o bemestar da sociedade e o interesse público É certo que as ações que os dirigentes públi cos os governantes ou os tomadores de decisões selecionam suas prioridades são aquelas que eles entendem serem as de mandas ou expectativas da sociedade Ou seja o bemestar da sociedade é sempre definido pelo governo e não pela sociedade Isto ocorre porque a sociedade não consegue se expressar de forma integral Ela faz solicitações pedidos ou demandas para 1 Políticas públicas Conceitos e práticas 6 os seus representantes deputados senadores e vereadores e estes mobilizam os membros do Poder Executivo que também foram eleitos tais como prefeitos governadores e inclusive o próprio Presidente da República para que atendam as deman das da população As demandas da sociedade são apresentadas aos dirigentes públi cos por meio de grupos organizados no que se denomina de So ciedade Civil Organizada SCO a qual inclui conforme apontado acima sindicatos entidades de representação empresarial asso ciação de moradores associações patronais e ONGs em geral1 As sociedades contemporâneas se caracterizam por sua diver sidade tanto em termos de idade religião etnia língua renda profissão como de idéias valores interesses e aspirações No entanto os recursos para atender a todas as demandas da sociedade e seus diversos grupos a SCO são limitados ou escas sos Como conseqüência os bens e serviços públicos desejados pelos diversos indivíduos se transformam em motivo de disputa Assim para aumentar as possibilidades de êxito na competição indivíduos que têm os mesmos objetivos tendem a se unir formando grupos Não se deve imaginar que os conflitos e as disputas na socieda de sejam algo necessariamente ruim ou negativo Os conflitos e as disputas servem como estímulos a mudanças e melhorias na sociedade se ocorrerem dentro dos limites da lei e desde que não coloquem em risco as instituições Assim o interesse público o qual por sua vez reflete as deman das e expectativas da sociedade se forma a partir da atuação dos diversos grupos Durante a apresentação de suas reivindicações os grupos tentam obter apoio de outros grupos mas também sofrem oposição daqueles que têm outras reivindicações contrá rias O interesse público se forma portanto por meio da disputa de todos os grupos da Sociedade Civil Organizada SCO 1A corrente teórica que criou e desenvolveu tal explicação é denominada de pluralismo As demais correntes teóricas existentes não dão uma contribuição tão significativa para a explicação do fenômeno e foram ignoradas neste trabalho A explicação que se segue é portanto de cunho pluralista A n o t a ç õ e s 7 Cabe ao formulador de Políticas Públicas conseguir perceber compreender e selecionar as diversas demandas Compreendidas as diversas demandas e expectativas da socieda de ele fará a seleção de prioridades para em seguida oferecer as respostas As respostas nunca atenderão às expectativas de todos os grupos Alguns grupos serão contemplados outros não Para os grupos contemplados o governo terá de formular e de senvolver ações para buscar atender suas expectativas integral ou parcialmente Quando o governo busca atender as principais na sua percepção demandas recebidas dizse que ele está vol tado para o interesse público ou seja para o interesse da socie dade Ao atuar na direção do interesse público o governo busca maximizar o bem estar social Em outras palavras as Políticas Públicas são o resultado da com petição entre os diversos grupos ou segmentos da sociedade que buscam defender ou garantir seus interesses Tais interes ses podem ser específicos como a construção de uma estrada ou um sistema de captação das águas da chuva em determinada região ou gerais como demandas por segurança pública e melhores condições de saúde É importante ressalvar entretanto que a existência de grupos e setores da sociedade apresentando reivindicações e deman das não significa que estas serão atendidas pois antes disso é necessário que as reivindicações sejam reconhecidas e ganhem força ao ponto de chamar a atenção das autoridades do Poder Executivo Legislativo e Judiciário Como exemplo do que foi apresentado podemos citar o Progra ma do Artesanato Brasileiro PAB gerenciado pelo Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior MDIC cuja missão é estabelecer ações conjuntas no sentido de enfrentar os desafios e potencializar as muitas oportunidades existentes para o desenvolvimento do Setor Artesanal gerando oportunidades de trabalho e renda bem como estimular o aproveitamento das vocações regionais levando à preservação das culturas locais e à formação de uma mentalidade empreendedora por meio da preparação das organizações e de seus artesãos para o merca Políticas públicas Conceitos e práticas 8 do competitivo conforme apresentado na página do MDIC² Tal programa é gerido pelo governo federal mas busca a des centralização pois pretende desenvolver as potencialidades dos estados e municípios Tal política foi desenvolvida visando a geração de emprego e renda bem como a preservação das culturas locais e a criação de uma mentalidade empreendedora Para tanto as ações adotadas são a capacitação de artesãos e multiplicadores estruturação de núcleos produtivos do segmento artesanal feiras e eventos para comercialização da produção artesanal e rotas de artesanato e turismo Certamente tais ações não são consideradas suficientes por todos os grupos envolvidos nesse tema entretanto certa mente ela surgiu como resultado da interação dos elementos que constituem esse segmento social 2 Os atores das Políticas Públicas Aos grupos que integram o Sistema Político apresentando rei vindicações ou executando ações que serão transformadas em Políticas Públicas denominamos de Atores No processo de discussão criação e execução das Políticas Públi cas encontramos basicamente dois tipos de atores os estatais oriundos do Governo ou do Estado e os privados oriundos da Sociedade Civil Os atores estatais são aqueles que exercem fun ções públicas no Estado tendo sido eleitos pela sociedade para um cargo por tempo determinado os políticos ou atuando de forma permanente como os servidores públicos que operam a burocracia Existe importante diferença no modo de agir de cada um desses segmentos Os políticos são eleitos com base em suas propostas de políti cas apresentadas para a população durante o período eleitoral e buscam tentar realizálas As Políticas Públicas são definidas no Poder Legislativo o que insere os Parlamentares vereadores e deputados nesse processo 2wwwdesenvolvimentogovbr A n o t a ç õ e s 9 Entretanto as propostas das Políticas Públicas partem do Poder Executivo e é esse Poder que efetivamente as coloca em prática Cabe aos servidores públicos a burocracia oferecer as informa ções necessárias ao processo de tomada de decisão dos políticos bem como operacionalizar as Políticas Públicas definidas Em princípio a burocracia é politicamente neutra mas frequente mente age de acordo com interesses pessoais ajudando ou difi cultando as ações governamentais Assim o funcionalismo público compõe um elemento essencial para o bom desempenho das diretrizes adotadas pelo governo Já os atores privados são aqueles que não possuem vínculo dire to com a estrutura administrativa do Estado Fazem parte desse grupo A imprensa Os centros de pesquisa Os grupos de pressão os grupos de interesse e os lobbies As Associações da Sociedade Civil Organizada SCO As entidades de representação empresarial Os sindicatos patronais Os sindicatos de trabalhadores Outras entidades representativas da Sociedade Civil Organiza da SCO Ainda utilizando o Programa do Artesanato Brasileiro podemos citar como exemplo de atores estatais envolvidos os deputados e senadores responsáveis pela aprovação do orçamento que de fine quanto será gasto por cada Política Pública governadores deputados estaduais responsáveis pela elaboração de Políticas Públicas estaduais prefeitos e vereadores que além de elabo rar as políticas municipais se utilizam de seu prestigio político para apresentar reivindicações de suas localidades a deputados senadores e ao Poder Executivo federal e estadual ministros de Estado servidores do MDIC mais especificamente do Departa mento de Micro Pequenas e Médias Empresas do Ministério da Cultura já que o artesanato se insere em suas atribuições Políticas públicas Conceitos e práticas 10 e do Ministério do Turismo uma vez que uma das ações da política é a chamada Rotas de Turismo servidores dos órgãos estaduais referentes ao artesanato dentre outros Já os artesãos e suas associações entidades de apoio ao desen volvimento das micro e pequenas empresas bem como as que se dedicam ao desenvolvimento do empreendedorismo em nos sa sociedade grupos ligados a atividades turísticas e culturais são alguns dos atores privados envolvidos nessa política 3 As fases das Políticas Públicas o ciclo ou estágios das Políticas Públicas O processo de formulação de Políticas Públicas também chama do de Ciclo das Políticas Públicas apresenta diversas fases PRIMEIRA FASE Formação da Agenda Seleção das Priori dades SEGUNDA FASE Formulação de Políticas Apresentação de Soluções ou Alternativas TERCEIRA FASE Processo de Tomada de Decisão Escolha das Ações QUARTA FASE Implementação ou Execução das Ações QUINTA FASE Avaliação Na prática as fases se interligam entre si de tal forma que essa separação se dá mais para facilitar a compreensão do processo PRIMEIRA FASE Formação da Agenda É impossível para os atores públicos concentrarem suas atenções e atenderem a todos os problemas existentes em uma sociedade dado que estes são abundantes e os recursos necessários para solucionálos escassos Por isso é necessário que se estabeleçam quais questões serão tratadas pelo governo O processo de defi nição da lista de principais problemas da sociedade é chamado de Formação da Agenda Tal processo envolve a emergência o A n o t a ç õ e s 11 reconhecimento e a definição das questões que serão tratadas e como conseqüência quais serão deixadas de lado O tratamen to dos problemas se encontra no processo orçamentário o qual será melhor trabalhado à frente Cabe aqui dizer que no caso do Governo Federal foram estabelecidos no Plano Plurianual de 2007 a 2011 aproximadamente 210 programas finalísticos no âmbito do Poder Executivo que por sua vez se multiplicam em ações e projetos Existe uma série de elementos que contribuem para que deter minado problema se insira na Agenda Governamental dentre os quais podemos citar a título ilustrativo A existência de indicadores que são uma série de dados que mostram a condição de determinada situação Se esses indica dores apresentarem uma situação problemática ela poderá ser inserida na Agenda Governamental para sofrer interferência do poder público Um exemplo seria uma alta taxa de mortalidade de micro e pequenas empresas nos primeiros meses de sua existência o que poderia resultar em uma política pública voltada para esse segmento Eventos Simbólicos Situações que pela repercussão social que causam chamam a atenção para determinados problemas como casos de crimes violentos que pela comoção na popula ção podem dar início a ações do governo que busquem evitar que outros crimes parecidos ocorram Feedback das ações governamentais São os resultados obtidos com programas anteriores encerra dos ou não que apontam falhas nas medidas adotadas pelo re ferido programa avaliado ou outros problemas que até então não recebiam atenção governamental Em geral são frutos de avaliações das políticas Os processos institucionais também desempenham um rele vante papel na definição da Agenda A rotina administrativa e as regras do sistema político produzem uma dinâmica que influi na inclusão de determinado tema Como exemplo podemos citar o fato de que os períodos de transição de governos são apontados como aqueles onde a Agenda muda com maior facilidade o que também demonstra a importância da visão dos políticos sobre quais temas devem receber maior atenção Políticas públicas Conceitos e práticas 12 Porém cabe ressalvarmos que mesmo que uma questão se in sira na Agenda Governamental isso não significará que ela será considerada prioritária Isso só ocorre quando diversos fatores se juntam tais como vontade política mobilização popular e a percepção de que os custos de não resolver o problema serão maiores que os custos de resolvêlos SEGUNDA FASE Formulação de Políticas A partir do momento em que uma situação é vista como proble ma e por isso se insere na Agenda Governamental é necessário definir as linhas de ação que serão adotadas para solucionálos Este processo no entanto não ocorre de maneira pacífica uma vez que geralmente alguns grupos considerarão determinadas formas de ação favorável a eles enquanto outros a considerarão prejudicial iniciandose assim um embate político Esse é o momento onde deve ser definido qual é o objetivo da política quais serão os programas desenvolvidos e as metas al mejadas o que significa a rejeição de várias propostas de ação Certamente essa escolha além de se preocupar com o posicio namento dos grupos sociais necessita ser feita ouvindo o corpo técnico da administração pública inclusive no que se refere aos recursos materiais econômicos técnicos pessoais dentre ou tros disponíveis De forma geral podemos definir os seguintes passos como ne cessários a um bom processo de elaboração de Políticas Públi cas A conversão de estatísticas em informação relevante para o problema Análise das preferências dos atores e Ação baseada no conhecimento adquirido Com o objetivo de facilitar a formulação de propostas o respon sável pela elaboração da Política Pública deve se reunir com os atores envolvidos no contexto área ou setor onde ela irá ser im plantada e pedir a eles uma proposta sobre qual seria a melhor A n o t a ç õ e s 13 forma de se proceder e em caso de inviabilidade desta qual se ria a melhor alternativa Assim a autoridade terá em suas mãos uma série de opiniões que servirão como uma fonte de idéias as quais poderão apontar o caminho desejado por cada segmento social auxiliando na escolha e contribuindo com a legitimidade da mesma As opiniões dos grupos precisam ser analisadas de maneira ob jetiva considerandose a viabilidade técnica legal financeira política dentre outras Outra análise importante se refere aos riscos que cada alternativa traz desenvolvendo uma forma de comparálas e de medir qual é mais eficaz e eficiente para aten der ao objetivo e aos interesses sociais No caso do Programa do Artesanato Brasileiro a interação entre todos os atores não estatais envolvidos ouvindo as considera ções técnicas do corpo administrativo juntamente com elemen tos políticos resultou na definição das seguintes macroações Capacitação de Artesãos e Multiplicadores Estruturação de Nú cleos Produtivos do Segmento Artesanal Feiras e Eventos para Comercialização da Produção Artesanal Gestão e Administra ção do Programa e Rotas de Artesanato e Turismo TERCEIRA FASE Processo de Tomada de Decisões Durante todo o ciclo de Políticas Públicas é necessário se tomar decisões Entretanto a fase de tomada de decisões pode ser de finida como o momento onde se escolhe alternativas de ação intervenção em resposta aos problemas definidos na Agenda É o momento onde se define por exemplo os recursos e o prazo temporal de ação da política As escolhas feitas nesse momento são expressas em leis decretos normas resoluções dentre ou tros atos da administração pública Outro passo importante nessa fase é se definir como se dará o processo de tomada de decisões ou seja qual o procedimento que se deve seguir antes de se decidir algo Primeiramente de verá se decidir quem participará do processo se este será aberto fechado Políticas públicas Conceitos e práticas 14 Caso venha a ser aberto é preciso determinar se haverá ou não uma consulta ampla aos beneficiários No caso de se prever tal tipo de consulta como por exemplo no Orçamento Participa tivo é necessário estabelecer se a decisão será ou não tomada por votação as regras em torno da mesma o número de graus direta ou indireta que envolverá a consulta que será feita aos eleitores etc Essa definição é fundamental pelo fato de que dife rentes formas de decisão podem apresentar diferentes controla dores da Agenda e resultar em decisões diferentes Estudiosos em Políticas Públicas desenvolveram vários modelos para explicar o processo de tomada de decisão Tais modelos cujo objetivo é descrever o que acontece podem ser uma aju da valiosa para aqueles formuladores de políticas que não de senvolveram ainda conhecimento prático permitindo que eles aprendam se poupando de alguns erros Dentre os diversos modelos cabe citar neste trabalho a Abor dagem das Organizações que pressupõe que o governo é um conjunto de organizações dos mais diversos níveis dotadas de maior ou menor autonomia A forma dos governos perceberem problemas são os sensores das organizações e as informações fornecidas por tais sensores se constituem em recurso para se solucionar os problemas inseridos nesse modelo as Políticas Pú blicas passam a ser entendidas como resultado da atuação das organizações Assim os atores são as próprias organizações que concorrem em termos de poder e influência para promover a sua perspec tiva e interpretação dos problemas tratados Sob este enfoque explicamse as decisões basicamente como o resultado de inte rações políticas entre as organizações burocráticas As soluções ajustamse aos procedimentos operacionais padronizados ou seja às rotinas organizacionais Segundo esse modelo uma boa decisão seria aquela que per mitisse a efetiva acomodação de todos os pontos de conflito en volvidos naquela Política Pública Os principais atores ou seja aqueles que têm condições efetivas de inviabilizar uma Política Pública devem ter a convicção de que saíram ganhando A n o t a ç õ e s 15 Na pior hipótese nenhum deles deve se sentir completamente prejudicado Na prática isso requer que os atores que podem impedir a exe cução devem sentir que poderão não ter ganhos reais mas ao menos não terão prejuízos com a política proposta Definiuse que a forma de tomada de decisão do PAB é o Fórum do Artesanato Brasileiro que é um espaço do PAB onde as di retrizes para o desenvolvimento de Políticas Públicas são cons truídas de forma democrática e participativa cuja abrangência contempla quatro gerências básicas conforme consta na página do Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exte rior Assim buscase acomodar o máximo possível as diferentes formas de pensar dos atores envolvidos objetivando maximizar os benefícios do programa QUARTA FASE Implementação É o momento onde o planejamento e a escolha são transforma dos em atos O corpo administrativo é o responsável pela execução da po lítica Cabe a eles a chamada ação direta ou seja a aplicação o controle e o monitoramento das medidas definidas Durante esse período a política pode sofrer modificações drásticas de pendendo da postura do corpo administrativo Estudiosos apresentam dois modelos de implementação das Po líticas Públicas o de Cima para Baixo que é a aplicação descen dente ou em outras palavras do governo para a população e o de Baixo para Cima que é a aplicação ascendente ou da popu lação para o governo O modelo de Cima para Baixo representa um modelo centra lizado onde apenas um número muito pequeno de funcioná rios participa das decisões e opina na forma da implementação das Políticas Públicas Ele reflete uma concepção hierárquica da administração pública segundo a qual a decisão tomada pela administração pública seja acatada e cumprida pelos demais en volvidos sem questionamentos Políticas públicas Conceitos e práticas 16 Já o modelo de Baixo para Cima é caracterizado pela descentra lização Ou seja ele supõe a participação dos beneficiários ou do usuário final das políticas em questão Ele representa uma perspectiva participativa das Políticas Públicas o que é possível pelo contato direto do cidadão com o aparato da administração pública Os beneficiários são chamados a participar Durante a fase de implementação é possível se perceber alguns fatores que podem comprometer a eficácia das políticas Pode mos citar como exemplo as disputas de poder entre as organi zações bem como fatores internos e os fatores externos que afe tam o desempenho das instituições tais como suas estruturas e a preparação formal e treinamento do quadro administrativo encarregado da execução de políticas Dentre os fatores de disputas entre as organizações destacamse a quantidade de agências ou organizações envolvidas no acom panhamento e controle das políticas e o grau de cooperação ou lealdade entre elas Quanto maior o número de organizações envolvidas na execução de uma política maior será o número de comandos ou ordens que tem de ser expedidas e conseqüente mente o tempo demandado para a realização das tarefas A ex tensão da cadeia de comando medese pelo número de decisões que é necessário adotar para que o programa funcione A extensão de comando afeta o grau de cooperação entre as or ganizações tornando o controle e monitoração do processo de implementação mais complexo e difícil Dessa forma quanto mais elos agências e organizações da administração pública envolvidas na execução de tarefas tiver a cadeia de comando canais de transmissão das ordens para execução das tarefas mais sujeita a deficiências estará a implementação de políticas Dentre os fatores internos que afetam as organizações pode mos enumerar em primeiro lugar as características estruturais das agências burocráticas recursos humanos financeiros e materiais e a relação entre quantidade de mudanças exigidas por uma política e extensão do consenso sobre seus objetivos e metas A n o t a ç õ e s 17 As características das agências abrangem aspectos objetivos como tamanho hierarquia autonomia sistemas de comuni cação e de controle e qualitativos como a competência da equipe e a vitalidade de seus membros Essas características estruturais são responsáveis não apenas pela eficácia na execução das tarefas como também pela com preensão mais ou menos precisa dos implementadores acerca da política e pela abertura ou adaptabilidade da organização às mudanças Quanto ao segundo fator interno cabe destacar a existência de consenso dentro da burocracia Com efeito a relação entre a quantidade de mudanças exigidas afeta inversamente o consen so sobre a política ou seja quanto mais mudanças no padrão de interação dos atores ou nas estruturas forem necessárias menor será o consenso sobre como atingilas Isso afeta negativamente o grau de cooperação entre as organi zações e a lealdade da burocracia aos formuladores provocando deficiências e deturpações na implementação das Políticas Pú blicas Os fatores externos por fim também afetam as Políticas Públi cas Com efeito a opinião pública a disposição das elites as con dições econômicas e sociais da população e a posição de grupos privados podem tornar problemática a execução das políticas A indiferença e descaso gerais a resistência passiva ou a mobili zação intensa contra as medidas podem configurar uma conjun tura negativa que prejudique a aplicação dos objetivos e metas propostas na política Para melhor se entender isso é importante ressaltar quais carac terísticas possuem os indivíduos que podem contribuir para o aparecimento dos fatores externos Além da diferença na escala social grupos de alta média ou baixa posição as característi cas mais importantes dos atores políticos são a racionalidade os interesses e as capacidades que possuem para agir Se entendermos essas três características entenderemos como ocorre a formulação de Políticas Públicas na prática A racio Políticas públicas Conceitos e práticas 18 nalidade é a capacidade de um Grupo Social um ator definir estratégias e cursos de ação para alcançar seus objetivos Os interesses representam as preferências de um dado ator por uma certa política com a qual possui mais afinidade em detri mento de outras que desconhece ou não possui simpatia A capacidade reflete os recursos carisma possibilidade de mo bilização liderança unidade acesso aos meios de comunicação que um ator possui na sua relação com seus representados o que faz com que a sociedade ouça seus argumentos e os leve em consideração ou não QUINTA FASE Avaliação A avaliação é um elemento crucial para as Políticas Públicas O fato de ser apresentada como última etapa não significa que ela seja uma ferramenta para ser utilizada apenas quando o tem po de atuação da Política Pública acaba Muito pelo contrário a avaliação pode ser feita em todos os momentos do ciclo de Políticas Públicas contribuindo para o sucesso da ação gover namental e a maximização dos resultados obtidos com os recur sos destinados Além disso a avaliação também é uma fonte de aprendizado que permite ao gestor perceber quais ações ten dem a produzir melhores resultados A avaliação permite à administração Gerar informações úteis para futuras Políticas Públicas Prestar contas de seus atos Justificar as ações e explicar as decisões Corrigir e prevenir falhas Responder se os recursos que são escassos estão produzindo os resultados esperados e da forma mais eficiente possível Identificar as barreiras que impedem o sucesso de um programa Promover o diálogo entre os vários atores individuais e coleti vos envolvidos Fomentar a coordenação e a cooperação entre esses atores A n o t a ç õ e s 19 De maneira geral o processo de avaliação de uma política leva em conta seus impactos e as funções cumpridas pela política Além disso busca determinar sua relevância analisar a efici ência eficácia e sustentabilidade das ações desenvolvidas bem como servir como um meio de aprendizado para os atores públicos Os impactos se referem aos efeitos que uma Política Pública pro voca nas capacidades dos atores e grupos sociais por meio da redistribuição de recursos e valores afetando interesses e suas estruturas de preferências A avaliação de impacto analisa as modificações na distribuição de recursos a magnitude dessas modificações os segmentos afetados as contribuições dos com ponentes da política na consecução de seus objetivos A avaliação de uma política também deve enfocar os efeitos que esses impactos provocam e que se traduzem em novas deman das de decisão por parte das autoridades com o objetivo de anu lar ou reforçar a execução da medida Também é importante analisar se a política produziu algum impacto importante não previsto inicialmente bem como determinar quais são os maio res obstáculos para o seu sucesso Quanto às funções cumpridas pela política a avaliação deve comparar em que medida a Política Pública nos termos em que foi formulada e implementada cumpre os requisitos de uma boa política Idealmente uma boa política deve cumprir as seguintes funções Promover e melhorar os níveis de cooperação entre os atores envolvidos Constituirse num programa factível isto é implementável Reduzir a incerteza sobre as conseqüências das escolhas feitas Evitar o deslocamento da solução de um problema político por meio da transferência ou adiamento para outra arena momen to ou grupo Ampliar as opções políticas futuras e não presumir valores do minantes e interesses futuros nem predizer a evolução dos conhecimentos Uma boa política deveria evitar fechar possí veis alternativas de ação Políticas públicas Conceitos e práticas 20 Para se determinar a relevância de uma política deve se per guntar se as ações desenvolvidas por ela são apropriadas para o problema enfrentado Para se analisar a eficácia e eficiência de um programa uma avaliação deve buscar responder se os produtos alcançados são gerados em tempo hábil se o custo para tais produtos são os menores possíveis e se esses produtos atendem aos objetivos da política Quanto à sustentabilidade uma política deve ser capaz de que seus efeitos positivos se mantenham após o término das ações governamentais na área foco da Política Pública avaliada Por fim é importante se apreender dentre outras coisas quais seriam outras alternativas de ações que poderiam ter sido ado tadas e que poderão ser em intervenções futuras e quais lições se tirar da experiência tanto daquilo que deu certo como do que deu errado Comumente encontramos na literatura destinada às Políticas Públicas duas divisões de avaliação a que se refere ao grupo responsável por avaliála e a relativa à finalidade da avaliação A primeira divisão se dá entre a avaliação interna que é con duzida pela equipe responsável pela operacionalização do pro grama e a externa feita por especialistas que não participam do programa A vantagem da primeira se dá devido ao fato de que ao estarem inseridos no programa a equipe terá maior co nhecimento sobre ele além de acesso facilitado às informações necessárias o que diminui o tempo e os custos da avaliação Em contrapartida a equipe envolvida no programa pode não contar com a separação do objeto avaliado necessária para se garantir a imparcialidade Já a avaliação externa tem como ponto fraco o tempo necessário para se familiarizar com o objeto de estudo porém conta com imparcialidade maior A segunda divisão se refere ao objetivo da avaliação e pode ser formativa quando se busca informações úteis para a equipe na parte inicial do programa ou a somativa que busca gerar infor mações sobre o valor ou mérito do programa a partir de seus resultados para que a autoridade responsável possa tomar sua decisão de manter diminuir aumentar ou encerrar as ações do programa A n o t a ç õ e s 21 O Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão por meio da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos avalia anualmente todos os programas executados pelo Gover no Federal Tal avaliação ainda não se dá da maneira desejável devido às inúmeras dificuldades que tal empreitada apresenta Entretanto o esforço de avaliar as ações governamentais é lou vável e demonstra que o Estado atualmente tem se preocupado mais com a qualidade de seus investimentos Os relatórios estão disponíveis na página do Ministério na Internet No caso do Programa do Artesanato Brasileiro o relatório de avaliação de 2007 referente ao ano de 2006 traça os seguintes comentários DESEMPENHO DO PROGRAMA O Programa do Artesanato Brasileiro PAB empenhou e liquidou em 2006 888 do orçamento aprovado percentual bem superior ao re gistrado nos dois exercícios anteriores 2005 e 2004 447 e 206 respectivamente Entretanto o montante do orçamen to aprovado foi reduzido de R 573426400 em 2005 para R 39179800 em 2006 Instalado no final de 2005 o Fórum do Artesanato Brasileiro foi um fato importante para o Programa Em 2006 o Fórum atuou na promoção da discussão em relação aos desafios gargalos oportunidades e ações conjuntas para o desenvolvimento do ar tesanato brasileiro No âmbito do Fórum acima referido estão sendo dados os pri meiros passos para a regulamentação da profissão de artesão uma reivindicação antiga da categoria Adicionalmente outras iniciativas estão em curso como a implementação do sistema de informações em nível nacional a implementação da cartei ra nacional de artesão e a padronização de estandes folders e cartões para exposições O PAB atuou também na gestão dos grupos temáticos no âmbito do Fórum A inclusão de cerca de 85 milhões de artesãos que estão na informalidade é prioridade do Programa A Ação Capacitação de Artesãos e Multiplicadores não apre sentou execução financeira em 2006 devido em grande parte às restrições para assinatura de convênios com os estados no Políticas públicas Conceitos e práticas 22 período eleitoral uma vez que esta ação é realizada de forma descentralizada Entretanto por ocasião da realização da Fei ra Nacional de Negócios do Artesanato realizada em Recife PE um curso de capacitação para 260 artesãos foi realizado sem apoio financeiro do PAB abrangendo os seguintes temas a Programa do Artesanato Brasileiro b Fórum do Artesana to Brasileiro c Exportação Fácil dos Correios d Roteiro de Exportação e Linhas de Financiamento do Banco do Brasil f Regimes Aduaneiros Destaquese também que em parceria com a Secretaria de Co mércio Exterior do Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior SECEX MDIC o PAB participou dos En contros de Comércio Exterior em Oficinas de Artesanato para Exportação em Niterói RJ Porto Velho RO Cambé PR e Ma ceió AL ampliando assim a divulgação das ações do Progra ma diretamente aos artesãos e representantes do setor artesa nal A exportação de produtos artesanais é uma das prioridades do PAB com o intuito de aumentar a renda dos artesãos em conformidade com o Indicador Taxa de Variação da Renda dos Artesãos Cadastrados nos Órgãos Estaduais Competentes Durante a realização da Conferência Mundial da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico OCDE rea lizada no Brasil em 2006 artesãos representando 22 Unidades da Federação puderam divulgar e comercializar suas peças para delegações de 70 países A execução física do PAB em 2006 ficou abaixo do previsto em virtude das restrições orçamentárias embora se tenha verifica do avanços nas discussões ocorridas no âmbito do Fórum do Ar tesanato Brasileiro Somente na Ação de Feiras e Eventos para Comercialização da Produção Artesanal a meta física foi atingi da em 100 Nas demais ações o Programa não teve atuação financeira no período As dificuldades técnicas na elaboração de projetos e no cumprimento de exigências documentais para o estabelecimento de convênios e contratos foram entraves en frentados pelo Programa Porém no ano de 2006 destacaramse outras dificuldades alheias aos processos internos as quais são A n o t a ç õ e s 23 o atraso na aprovação do Orçamento da União o período eleito ral e o contingenciamento de recursos financeiros Conforme já evidenciado o Fórum do Artesanato Brasileiro pro piciou avanços em termos estruturais do Programa possibilitan do a discussão e o debate de assuntos relevantes ao setor artesa nal culminando com o desenvolvimento e a implementação do Sistema de Informações do Artesanato Brasileiro a definição de conceitos fundamentais ao desenvolvimento do setor o estudo e o encaminhamento de emendas ao projeto de lei que regu lamenta a profissão do artesão e a definição de critérios para a Carteira Nacional do Artesão RECOMENDAÇÕES3 O PAB deve promover a capacitação das equipes gerenciais no MDIC e nos estados em elaboração de projetos e convênios Programa Desenvolvimento de Microempre sas e Empresas de Pequeno e Médio Porte4 O programa do Desenvolvimento de Microempresas e Empre sas de Pequeno e Médio Porte é desenvolvido pelo Ministério de Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior e tem como objetivo Aprimorar o tratamento privilegiado dado às microem presas e empresas de pequeno e médio porte nas áreas de tec nologia formação e capacitação acesso à informação comércio exterior acesso ao crédito e infraestrutura bem como imple mentar Políticas Públicas de caráter vertical buscando a promo ção do desenvolvimento integrado dessas empresas em arranjos produtivos locais possibilitando a geração de emprego e renda e o estímulo às exportações 3Trecho retirado do relatório anual de avaliação do plano plurianual 20042007 exercício 2007 ano base 2006 Caderno 18 Brasília setembro de 2007 4Trecho retirado do relatório anual de avaliação do plano plurianual 20042007 exercício 2007 ano base 2006 Caderno 18 Brasília setembro de 2007 Políticas públicas Conceitos e práticas 24 Contextualização As microempresas e empresas de pequeno porte representam uma parcela expressiva do setor produtivo nacional cerca de 98 das empresas em funcionamento Representam também aproximadamente 80 da força de trabalho e respondem por 42 da massa salarial do País O grande espaço das micro e pequenas empresas MPEs na economia nacional implica a necessidade de combater as carências do segmento Estão en tre os principais problemas do segmento dificuldades de acesso ao crédito à tecnologia e à inovação de processos falta de ca pacitação gerencial baixa capacidade para obter informação e oneração tributária e burocrática para a condução dos negócios no mercado interno e externo Visto que o critério de pequenas empresas estabelece um volume anual de faturamento relativa mente baixo empresas recémsaídas da condição de pequenas consideradas médias empresas também possuem carências se melhantes Os indicadores do programa são 1 Faturamento médio das microempresas e empresas de peque no e médio porte 2 Taxa de emprego por microempresa e de empresas de pe queno porte 3 Faturamento médio das empresas nos arranjos produtivos sele cionados No que tange aos indicadores definidos para o Programa em face da dificuldade de acesso aos dados definidos para a medi ção dos indicadores os mesmos não estão sendo aferidos De forma que até o momento o Departamento de Empresas de Pequeno e Médio Porte DEPME desconhece os resultados que vêm sendo alcançados no que se refere aos indicadores de efeti vidade elencados para o Programa em análise Contudo os tra balhos que vêm sendo desenvolvidos no âmbito do Programa guardam o potencial de alavancar o desenvolvimento desse seg mento empresarial conforme inicialmente proposto A n o t a ç õ e s 25 Principais resultados Coordenação e consolidação do Fórum Permanente de Micro empresas e Empresas de Pequeno Porte Atendimento a 2940 empresas até o final de 2006 pelo Progra ma de Extensão Industrial Exportadora PEIEx Apresentação de 19 planos de desenvolvimento para APLs Instalação de oito Núcleos Estaduais de Apoio aos Arranjos Pro dutivos Locais Implantação de 1154 telecentros de informação e negócios Desempenho do Programa5 O Programa empenhou e liquidou 569 do orçamento apro vado em 2006 percentual menor que o verificado em 2005 que foi de 993 O grande destaque verificado em 2006 foi a sanção em dezembro da Lei Complementar nº 123 que instituiu o Esta tuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Por te Tratase de instrumento legal que estabelece normas gerais relativas ao tratamento diferenciado e favorecido a ser dispensa do às microempresas e empresas de pequeno porte pela União estados Distrito Federal DF e municípios O Fórum Permanen te das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte tem por finalidade orientar e assessorar a formulação e coordenação da Política Nacional de Desenvolvimento das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte bem como acompanhar e avaliar a sua implementação O estatuto foi fruto de um longo traba lho desenvolvido pelo referido Fórum que é composto por 57 entidades de representação das microempresas e 52 órgãos de governo Apenas em 2006 mais de 30 medidas de política para o setor fo ram discutidas e encaminhadas buscando reduzir a burocracia legal estimular a entrada no mercado exterior apoiar a forma ção e a capacitação bem como a inovação o investimento e o financiamento 5wwwplanejamentogovbr Políticas públicas Conceitos e práticas 26 Foi firmado um acordo de cooperação técnica entre o MDIC e o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SEBRAE para fortalecimento das ações do Fórum Permanente e um termo de cooperação técnica entre o Ministério do Plane jamento Orçamento e Gestão MPOG e o SEBRAE para ampliar a participação das MPEs nas compras governamentais Foi auto rizado um novo programa de refinanciamento de débitos tribu tários e previdenciários de empresas conhecido por Programa de Recuperação Fiscal REFIS O desempenho do Programa foi satisfatório em 2006 tendo al gumas ações ultrapassado a meta física originalmente prevista mesmo com o contingenciamento de recursos no período elei toral que limitou a aplicação financeira Entretanto a quantida de inadequada de recursos humanos na equipe gerencial é um dos gargalos na implementação do Programa Ademais vem sendo ressaltada nos relatórios apresentados a insuficiência de recursos humanos para acompanhamento das ações em curso e especialmente para fazer frente aos grandes desafios que o desenvolvimento das micro pequenas e médias empresas do País representa em termos de Políticas Públicas A equipe gerencial conta com pouquíssimos profissionais do quadro efetivo do Ministério A maior parte dos recursos hu manos disponibilizados são terceirizados o que implica muitas vezes descontinuidade nas ações Dificuldade de celebração de convênios é outro obstáculo relevante no processo de imple mentação do Programa O desempenho de um programa é medido por seus indicadores Os indicadores do Programa precisam ser aferidos o que não ocorreu até o momento em face da dificuldade de acesso aos da dos definidos para a medição dos indicadores De forma que até o momento o DEPME desconhece os resultados que vêm sendo alcançados no que se refere aos indicadores de efetividade elen cados para o Programa Destaquese que está em discussão a possível troca e formulação de novos indicadores A n o t a ç õ e s 27 Os atualmente utilizados não se apresentam como adequados por duas razões o sigilo fiscal das empresas e o teto fixado para classificação das micro e pequenas empresas tanto em termos de receitas como de número de empregados O aumento no faturamento ou no número de empregados ense jaria uma nova classificação das empresas que sairiam da base de cálculo do faturamento médio ou Taxa de Emprego das MPEs Postulase mais uma vez a mudança dos indicadores arrolados para o Programa ou a possibilidade de utilização de outra fonte de dados possivelmente por amostragem Uma alternativa seria a negociação com a Secretaria da Receita Federal SRF para o cálculo dos indicadores arrolados para o Programa Os parceiros governamentais e não governamentais responsá veis pela execução dos projetos vêm cumprindo com o objeto acordado As ações não orçamentárias Linhas de Crédito à Mi cro e Pequenas Empresas tiveram bom desempenho financeiro em 2006 e algumas superaram as metas fiscais previstas Políticas públicas Conceitos e práticas 28 PARTE A Questão Federativa As Competências dos Municípios e as Políticas Públicas Municipais 1 As Competências Municipais A Constituição Federal de 1988 define as competências de atuação de todos os entes que compõem a federação O ar tigo 23 atribui comumente à União aos Estados ao Distrito Federal a aos Municípios as seguintes competências dentre outras II cuidar da saúde e assistência pública da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência III proteger os documentos as obras e outros bens de valor his tórico artístico e cultural os monumentos as paisagens natu rais notáveis e os sítios arqueológicos V proporcionar meios de acesso à cultura à educação e à ciência VI proteger o meio ambiente e combater a poluição e qualquer de suas formas VIII fomentar a produção agropecuária e organizar o abasteci mento alimentar IX promover programas de construção de moradias e a melho ria das condições habitacionais e de saneamento básico X combater as causas da pobreza e os fatores de marginaliza ção promovendo a integração social dos setores desfa vorecidos XII estabelecer e implantar política de educação para a segu rança do trânsito 2 A n o t a ç õ e s 29 Art 179 Tratamento diferenciado às micro e pequenas empresas Assim percebemos que são variadas as competências que os entes federativos compartilham sendo todas potencialmente alvo de Políticas Públicas A cooperação entre os órgãos político administrativos das esferas de governo se dará por lei comple mentar mas sempre tendo em vista o equilíbrio do desenvolvi mento e do bemestar em âmbito nacional Além disso o artigo 179 da Constituição diz A União os Esta dos o Distrito Federal e os Municípios dispensarão às microem presas e às empresas de pequeno porte assim definidas em lei tratamento jurídico diferenciado visando a incentiválas pela simplificação de suas obrigações administrativas tributárias previdenciárias e creditícias ou pela eliminação ou redução des tas por meio de lei Tal artigo deu origem à Lei Complementar 123 de 14 de dezembro de 2006 que estabelece normas gerais relativas ao tratamento diferenciado e favorecido a ser dispensa do às microempresas e empresas de pequeno porte no âmbito dos Poderes da União dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios segundo seu artigo 1º Assim percebemos que elaborar Políticas Públicas visando o de senvolvimento de empresas desse tipo é uma função conjunta dos governos de todos os níveis da federação Os estudos recentes relativos às Políticas Públicas apontam para a descentralização como uma forma de tornálas mais eficientes e eficazes Em outras palavras as Políticas Públicas devem ser desenvolvidas não pela União mas sim pelo ente federativo que se encontra mais próximo dos cidadãos ou seja os municípios Assim caberia ao Governo Federal estabelecer princípios e di retrizes que devem ser seguidos por todos os municípios sendo de cada cidade a responsabilidade de operacionalizálos consi derando suas peculiaridades Entretanto no Brasil ainda prevalece uma perspectiva de de senvolvimento centrada na União ou seja que as soluções de vem vir do governo federal de cima para baixo Prova disso é a Políticas públicas Conceitos e práticas 30 crônica falta de recursos dos municípios para investir na área social Assim a maioria das cidades é dependente de repasses dos estados e da União Com efeito o Governo Federal concentra a maior parte dos recursos arrecadados no Brasil retendo cerca de 70 da receita dos tributos Os estados retêm em média 25 da receita tributária nacional Os municípios lutam então pelos restantes 5 da receita tributária Portanto a participação dos municípios nas receitas arrecadadas pela União ainda é muito incipiente Assim para que o município possa assumir mais efetivamente seu papel de gestor de Políticas Públicas contribuindo com a descentralização do sistema brasileiro é necessário que disponi bilize de mais recursos financeiros próprios Isso pode ser feito de duas formas por meio de aumento dos repasses obrigatórios das demais entidades da federação eou aumentando sua arre cadação com o crescimento das atividades econômicas locais eou tomando medidas para diminuir seus gastos com outros tipos de despesa 2 As Políticas Públicas Municipais Para um município ser capaz de criar e gerenciar Políticas Pú blicas de qualidade é necessário além dos recursos financeiros planejamento de longo prazo Ou seja é importante que os atores políticos definam um objetivo e o melhor caminho para alcançálo Isso facilitará a elaboração e execução das políticas bem como permitirá uma integração entre elas evitando ações contraditórias por parte da administração O processo de planejamento de longo prazo deve ser feito pelos atores políticos mas com auxílio dos servidores públicos e seto res da sociedade civil organizada A necessidade de se ouvir a opinião dos servidores se dá por questões técnicas uma vez que eles irão operacionalizar as ações além de que possuem algu mas das informações necessárias para o bom planejamento Já a sociedade civil contribui com a qualidade das ações uma vez que o elaborador poderá perceber quais são os problemas que A n o t a ç õ e s 31 no momento mais afligem a população de forma mais detalha da permitindo assim traçar ações mais efetivas Considerando se que o poder municipal é a esfera administrativa mais próxi ma da população essa tarefa se torna mais fácil Essa é uma das maiores vantagens das políticas municipais sua proximidade com o público alvo Além disso essa forma de construção garan te maior aceitabilidade das ações governamentais Os instrumentos de planejamento municipal são variados Den tre eles podemos citar o Plano Diretor o Plano Plurianual a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei de Orçamento Todos estes são instrumentos de Políticas Públicas O Plano Diretor é uma lei municipal obrigatória para muni cípios com população superior a vinte mil habitantes que inte gram regiões metropolitanas ou que sejam de interesse turís tico ou ainda que estejam situados em áreas de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto am biental cuja função é estabelecer as diretrizes de ocupação da cidade Em outras palavras ele define o que se pode e o que não se pode fazer em um município orientando as ações do Poder Público Esta lei é um importante instrumento pois nela se deve conter as potencialidades a vocação e as fraquezas da localida de Assim autoridades e população devem debater o futuro da sua região analisando e avaliando a cidade e a economia local O Plano Plurianual a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Or çamentária Anual são os elementos legislativos que compõem o sistema orçamentário brasileiro instituídos pela Constituição Federal de 1988 para a União e pelas Leis Orgânicas para os municípios O Plano Plurianual estabelece os projetos e os programas de longa duração definindo objetivos e metas da ação pública para um período de quatro anos iniciando sua vigência no segun do ano de mandato e terminando no primeiro ano do mandato seguinte A adoção desse Plano incentiva o Governo a planejar todas as suas ações de modo a não ferir as diretrizes nele contidas É nele que se estabelecem as Políticas Públicas Essa peça orçamentá Políticas públicas Conceitos e práticas 32 ria guiará a formação da Lei de Diretrizes Orçamentárias que por sua vez orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual que destinará os recursos para as ações governamentais inseri das nas Políticas Públicas É necessário ressaltar a importância dos diversos segmentos sociais na elaboração do processo orça mentário Podemos citar como exemplo de PPAs na esfera federal o intitu lado Avança Brasil instituído em 1996 e que com a reeleição do Presidente Fernando Henrique Cardoso se manteve até o ano de 2003 A partir desse ano passou a vigorar o chamado programa Brasil de Todos elaborado pelo governo Luis Inácio Lula da Silva Os programas encontramse disponíveis na página do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão na Internet httpwwwplanejamentogovbr A Constituição de 1988 padroniza os instrumentos orçamen tários Entretanto eles podem receber nomes diferentes nos estados como no caso por exemplo de Minas Gerais onde o Plano Plurianual PPA é chamado de Plano Plurianual de Ação Governamental PPAG Os PPAGs encontramse disponíveis na página da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão httpwwwplanejamentomggovbr A n o t a ç õ e s 33 PARTE Como Criar Cidades Empreendedoras Cidades Empreendedoras são aquelas capazes de estabelecer prioridades direcionar recursos para obras fundamentais con sideradas estratégicas e executálas coordenar esforços entre diferentes níveis de governo para captar recursos estimular a participação pública integrar a população ao mercado de tra balho bem como incentivar a criação e o fortalecimento dos negócios locais Diversas decisões e ações no âmbito da gestão municipal podem ser tomadas para fortalecer a cultura empreendedora local São projetos e Políticas Públicas de apoio à criação de incubadoras de empresas incentivo à formação de distritos industriais feiras e exposições para dinamização do comércio local provimento e manutenção da infraestrutura adequada para produção e comercialização de bens execução de programas de educação empreendedora nas escolas incentivo ao microcrédito desburo cratização compras governamentais locais entre outras As cidades que optam por uma gestão empreendedora desempe nham três funções que são essenciais para o desenvolvimento Preparar as pessoas e famílias para a vida moderna por meio da educação informação e comunicação Muitas pessoas que querem estudar se deslocam da sua cidade de origem para as cidades pólo ou Empreendedoras da região em busca de uma complementação de educação que não encontrariam na sua terra natal As Cidades Empreendedoras oferecem tais serviços Integrar os diferentes setores e mercados oferecendo uma uti lização mais eficiente de capital e trabalho Exemplo desse fato é a necessidade de estudar informática Sem noções de infor mática as pessoas não conseguem se inserir no mercado de trabalho 3 Políticas públicas Conceitos e práticas 34 Estimular a inovação nas instituições e empresas que desenvol vem novos serviços e produtos para atender as expectativas so ciais Os consumidores se tornam mais exigentes a cada dia Os empresários do segmento de lavanderia tiveram que se adaptar às mudanças As antigas tinturarias fecharam suas portas O mesmo ocorreu com as antigas vídeolocadoras VHS que não passaram a oferecer DVDs em seu estoque Além disso as cidades devem oferecer atrativos para as empre sas Em geral podemos afirmar que empresários gostam de en contrar nos municípios os seguintes fatores de produção Força de trabalho capacitada com bons níveis de qualificação Recursos naturais acessíveis passíveis de serem aproveitados economicamente Um sistema de crédito acessível e eficiente Um clima favorável para as MPEs atuarem e se desenvolverem Segundo o economista Ricardo Tortorella em palestra na Uni versidade da Indústria Unindus em Curitiba a ausência de políticas governamentais efetivas a falta de apoio financeiro e pouco investimento em educação e capacitação afetam negati vamente as MPEs Para tanto ele destaca que a Lei Geral busca trazer uma nova estrutura tributária que simplifica o processo para a criação de novos negócios e pode gerar oportunidades e facilidades para as empresas já estabelecidas no mercado O tripé do desenvolvimento das MPEs é a desburocratização a desoneração e a inovação Para tanto é preciso que o empresá rio se sinta confiante para investir Segundo Tortorella A Lei vai permitir que os empresários passem de consumidores de novas tecnologias a praticantes delas e até fornecedores para outros mercados Os prefeitos podem contribuir para criar um clima favorável em seus respectivos municípios regulamentando a Lei Geral local mente simplificando o processo e abertura das empresas além de garantir a elas preferência nas licitações públicas de até R80 mil Este é um bom exemplo de uma política apropriada e fa A n o t a ç õ e s 35 vorável aos negócios destacando regras claras no que se refere às aquisições públicas além da já mencionada maior facilidade para abertura de negócios Outros pontos favoráveis da Lei Geral MPE destacados por Tor torella são o aumento da flexibilidade e a criação de novos mer cados redução da carga tributária e do imposto para importa ção e exportação maior competitividade através do trabalho cooperativo criação de um documento único para pagamento dos tributos federais estaduais e municipais sincronia nos ca dastros para abertura de empresas criação de linhas especiais de crédito para micro e pequenas e fomento à inovação tecno lógica através das instituições existentes Todas essas atividades podem ser desenvolvidas localmente pe los prefeitos em seus respectivos municípios se desejarem rea lizar uma gestão empreendedora Além disso do ponto de vista da infra estrutura uma gestão empreendedora deveria se preocupar com Um bom e eficiente sistema de transporte Uma boa infraestrutura para receber as empresas distritos industriais com água luz etc Infraestrutura física e social adequada com os trabalhadores tendo acesso a um bom sistema de saneamento para reduzir problemas com a saúde da população Assim de um modo geral as cidades com uma gestão empreen dedora possuem as seguintes características Informação de fácil acesso Base de dados Políticas Públicas empreendedoras Planejamento estratégico Plano de investimentos Participação da sociedade nas decisões órgãos de consulta Política de estímulo a empresas e ao ambiente empresarial em geral Políticas públicas Conceitos e práticas 36 Algumas medidas auxiliam os municípios a melhorar a qualida de de suas Políticas Públicas Entre elas destacamse6 a Planejar as Ações Realizar o planejamento estratégico O planejamento das ações municipais oferece inúmeras vanta gens aos prefeitos que desejam realizar uma gestão empreende dora Entre as vantagens do planejamento cabe mencionar que ele permite Auxiliar na fixação de objetivos e prioridades Evitar a duplicação de programas Focar as ações para potencializar os resultados Poupar recursos ao eliminar programas não essenciais Reduzir custos e maximizar o orçamento b Fazer um Diagnóstico Municipal O Diagnóstico Municipal permite definir quais são as vocações do município de forma a evitar que este invista em áreas não prioritárias ou fora de sua vocação Assim o Diagnóstico Municipal permite ao município se auto conhecer melhor bem como saber quais são seus pontos fortes pontos fracos as ameaças à sua existência e as oportunidades que o mercado oferece c Elaborar Programas Os programas nada mais são do que as ações previstas no plane jamento estratégico detalhadas em projetos Para que um pro jeto esteja completo é preciso que ele contenha não apenas os objetivos mas um plano de ação dividido em várias fases como em um cronograma com os resultados esperados 6Estas medidas se encontram explicitadas igualmente no Guia do Candidato Empreende dor Vide SEBRAE Guia do Candidato Empreendedor Brasília SEBRAE Nacional 2004 A n o t a ç õ e s 37 d Promover a Participação Social A participação social é algo fundamental para o êxito de uma gestão pública eficiente Muitos prefeitos não são bem aceitos pela população local apesar de terem realizado uma boa gestão porque não souberam informar à sociedade o que estava sendo feito e porque estava sendo feito No caso de alguns municípios pode ser necessário mobilizar a população para que esta participe efetivamente do processo É fundamental identificar quem são as principais lideranças locais para que estas participem É interessante oferecer capacitações dirigidas a essas lideranças para que elas possam compreender melhor o processo de formulação de Políticas Públicas de pla nejamento e possam avaliar o que está sendo realizado pela gestão municipal Esse tipo de articulação pode dar origem a Gestões Participati vas onde se busca promover o empreendedorismo e a qualida de de vida da população Entre as diversas Políticas Públicas existentes recomendase fo car naquelas de cunho empreendedor tais como 1 Facilitar o acesso ao crédito 2 Adotar políticas de incentivos fiscais 3 Reduzir a burocracia 4 Priorizar as MPEs nas compras governamentais 5 Estimular a educação empreendedora 6 Investir em infraestrutura e empreendedorismo 7 Promover o desenvolvimento e o acesso ao mercado local 8 Facilitar o acesso à tecnologia 9 Apoiar as entidades representativas da sociedade associativis mo e o cooperativismo 10 Estimular a capacitação e a qualificação profissional Políticas públicas Conceitos e práticas 38 PARTE Casos Bem Sucedidos de Cidades Empreendedoras O SEBRAE realiza bianualmente o Prêmio Prefeito Empreende dor cuja finalidade é destacar as iniciativas das administrações municipais que apóiam o desenvolvimento das micro e peque nas empresas eou criam condições para o desenvolvimento daquelas já estabelecidas Em 2007 foi lançado o livro Peque nos Negócios e o Desenvolvimento Municipal que apresenta os municípios ganhadores nacionais da 4ª Edição do Prêmio Os exemplos e as informações de Cidades Empreendedoras aqui apresentados foram retirados de tal livro SANTA FÉ DO SUL São Paulo Com população de 27693 habitantes o prefeito do município de Santa Fé do Sul foi o vencedor da Região Sudeste da 4ª Edição do Prêmio dado pelo SEBRAE As principais atividades econômi cas desse município são o comércio serviços indústria e agricul tura Entre as ações desenvolvidas destacamse Proagrosul O Programa de Incentivo Agropecuário de Santa Fé do Sul Pro agrosul criado em 2002 é operacionalizado pela Associação dos Produtores Rurais Dr Hélio de Oliveira e subsidia 50 dos gastos dos agricultores em maquinário correção do solo ter raplanagem e inseminação artificial visando um aumento da produtividade e qualidade dos produtos agrícolas 4 A n o t a ç õ e s 39 Piscicultura O programa de Piscicultura foi desenvolvido visando explorar o potencial de pesca criado por meio da instalação da barragem da Hidroelétrica de Ilha Solteira e beneficia pescadores artesa nais trabalhadores em geral técnicos e empresários por meio da instalação de tanquesrede ou escavados abatedouro fábrica de ração e alevinagem Os recursos para o programa foram con seguidos na Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca do Go verno Federal na Petrobras e em ONGs e é administrado pelo Consórcio Intermunicipal para o Desenvolvimento Sustentável da Piscicultura Cimdespi que administra o projeto Crédito Fundiário O Programa Nacional de Crédito Fundiário anteriormente cha mado de Banco da Terra visa permitir que famílias de origem rural tenham acesso a crédito É um Programa do Governo Fe deral mais especificamente do Ministério do Desenvolvimento Agrário que se desenvolve em parceria com as prefeituras As ações desse Programa visam dar suporte aos beneficiados para a compra de material de construção serviços de infraestrutura cursos de capacitação entre outros Os novos empresários rurais desenvolvem suas atividades e agregam valor aos seus produtos tais como doces caseiros queijos e pamonha Centro de Geração de Rendas Os Centros de Geração de Renda são espaços onde a popula ção tem acesso a cursos de capacitação em profissões tais como cabeleireiro corte e costura artesanato doces caseiros panifi cação embalagem segurança alimentar entre outros Também incentiva o associativismo e o cooperativismo entre os profissio nais formados A experiência se iniciou em 2001 e conta com a participação do SEBRAE do Fundo Social de Solidariedade do Estado e do Sindicato Rural Políticas públicas Conceitos e práticas 40 Projeto Renascer O Projeto Renascer funciona há 12 anos e visa proporcionar a crianças e adolescentes a realização de várias atividades que vão desde a prática de esportes e artesanato até o cuidado de horta e a criação de alguns animais no sítio do Projeto Também há um acompanhamento pedagógico para aqueles que estão in seridos no Projeto Jovens Empreendedores O Programa incentiva o empreendedorismo desde a sala de aula do ensino fundamental Utilizando material didático do SE BRAE são trabalhados temas como o perfil do empreendedor o Plano de Negócios e as técnicas para execução do Plano Foram investidos R 58 milhões e a realização das atividades se dá por meio da cooperação da prefeitura da Associação de Produtores Rurais Dr Hélio de Oliveira do Ministério do Desenvolvimento Agrário do Governo do Estado e do SEBRAE BATALHA Piauí Com a população de 25751 habitantes o município de Batalha foi o ganhador da Região Nordeste do 4º Prêmio na categoria Planejamento Estruturação e Governança Local para o Desen volvimento graças ao programa Mutirão Empreendedor das Po tencialidades de Batalha O objetivo da Política Pública desenvolvida pelo município em questão é apoiar o estímulo ao empreendedorismo por meio de capacitação focada nas potencialidades econômicas da região O público alvo das ações são as mulheres empreendedoras pro dutores rurais apicultores e comerciantes segmentos econô micos já existentes no município mas que não desenvolviam todo seu potencial O investimento foi de R 216 mil e contou A n o t a ç õ e s 41 com a participação além da prefeitura do SEBRAE BNB Banco do Brasil associações de criadores sindicatos e órgãos estaduais e federais Em outras palavras o município reconheceu sua vocação na ovi nocaprinocultura no gado leiteiro na roça orgânica familiar na mandioca na apicultura e no artesanato e transformou essas atividades no meio de gerar trabalho e conseqüentemente ren da dinamizando a economia local criando condições para que a população da cidade não precise mais buscar emprego nas grandes cidades EMBU São Paulo A cidade de Embu possui 237318 habitantes e seu prefeito foi o ganhador do 4º Prêmio SEBRAE Prefeito Empreendedor na ca tegoria Grandes Cidades para municípios com mais de 200 mil habitantes Algumas das principais ações desenvolvidas são Incubadora de Cooperativas Em parceria com o SEBRAE o Projeto de Incubadoras foi im plantado em 2001 O objetivo é formar cooperativas de produção e serviços e contribuir para a profissionalização qualificação e o aperfeiçoamento da mãodeobra dos cooperados aumentando assim a qualidade dos produtos eou serviços Um dos motivos para o sucesso da iniciativa é o fato da grande variedade de ca tegorias profissionais que se organizaram a partir desse Projeto indo desde o setor de produção de alimentos até o de catadores de lixo gerando postos de trabalho e contribuindo com a inclu são social Combate à Informalidade Para combater a informalidade a cidade desenvolveu uma série de mecanismos como a regulamentação da formalização das micro e pequenas empresas além de buscar a desburocrati Políticas públicas Conceitos e práticas 42 zação desse processo Outra ação importante foi o desenvolvi mento de campanhas de conscientização visando mostrar aos empresários a importância dos impostos para a prestação de serviços com qualidade como saúde educação e infraestrutura Assim a cidade conseguiu aumentar sua arrecadação sem pre cisar majorar os impostos Festival de Flores e Plantas Ornamentais Esse Festival reúne grande variedade de flores e plantas produ zidas no município e é um evento organizado pela prefeitura em parceria com a Cooperativa Agropecuária de Embu e teve sua primeira edição em 2003 tornandose anual devido ao bom retorno que proporcionou O Festival contribui com o turismo gera empregos e conseqüentemente renda Os projetos são realizados por meio de uma parceria entre a Pre feitura a Associação Comercial o SEBRAE a Mitra Diocesana o Governo Federal o Governo Estadual o Senar a Samsuy e o Tópico PETRÓPOLIS Rio de Janeiro O município de Petrópolis com 306645 habitantes foi o vence dor da 4ª Edição do Prêmio na categoria Tratamento Diferen ciado às Micro e Pequenas Empresas MPEs Tributos e Desbu rocratização Dentre as principais ações podemos destacar Alvará Fácil O Programa de Desburocratização de Petrópolis iniciado em fe vereiro de 2003 reduziu para 48 horas o prazo para a concessão de alvarás algo bem diferente do resto do país onde segundo o Banco Mundial seriam necessários 152 dias para se abrir uma empresa O grande feito do Programa foi conseguir passar de 15 para 3 os documentos exigidos pelas Secretarias de Fazenda e de Obras A n o t a ç õ e s 43 Lei de Incentivos e Estímulos Econômicos Além da facilitação do processo de abertura de empresas o mu nicípio aprovou a Lei nº 6018 de setembro de 2003 que traz um conjunto de estímulos e benefícios para atrair novos em preendimentos Dentre os incentivos podemos destacar isenção do IPTU e da Taxa de Vigilância Sanitária por até 10 anos para os empreendimentos que se estabelecerem no município desde que as empresas se comprometam com a geração de empregos como contrapartida Incentivo para Formalização Outra ação importante e que tem trazido frutos é o incentivo para a formalização dos empreendimentos Tal incentivo encon trase na Lei Municipal nº 5996 de 9 de julho de 2003 Esta lei garante a legalização oferecendo entre outros benefícios re dução de 50 no pagamento das taxas municipais referentes à concessão de alvará de localização e demais taxas oriundas da regularização e redução de 100 do ISS nos primeiros seis me ses após sua regularização Foram investidos nos projetos um total de R 17 mil Como conseqüência Petrópolis é hoje o município brasileiro onde se é mais fácil abrir uma empresa o que atrai investido res aumentando o número de empregos e conseqüentemente a geração de renda A realização dos programas se dá por meio de uma parceria da prefeitura com o BNDES TRÊS MARIAS Minas Gerais O município de Três Marias com população de 26431 habitan tes foi o vencedor do Estado de Minas Gerais da 4ª Edição Den tre as ações da administração podemos destacar as seguintes Políticas públicas Conceitos e práticas 44 Distrito de Pequenas Empresas O Distrito de Pequenas Empresas é constituído por 76 lotes do ados pela prefeitura para que pudessem se instalar empreen dimentos de menor porte tais como marcenarias confecções serralherias fábricas de móveis materiais de construção auto elétricas transportadoras cooperativas agropecuárias emprei teiras dentre outras Além dos lotes a prefeitura criou a Central de Conselhos para promover cursos de capacitação e orientar os empreendedores na elaboração de projetos Cooperativa Vitória das Marias A Cooperativa é integrada por pequenos fabricantes de doces biscoitos bolo tempero queijo e requeijão de soja que são co mercializados por meio do Programa Compra Direta do Gover no Federal Estância Familiar Horta Comunitária Neste projeto cada família recebe um lote de 500 m² insumos acompanhamento técnico e administrativo Os participantes são responsáveis pela mãodeobra e a comercialização dos produ tos por intermédio da Associação Fazendinha Comunitária As ações são realizadas em conjunto pela Prefeitura Embaixada da Alemanha Grupo Votorantim Governo Federal e Empresa Micro TratorTobata SANTA LUZIA Minas Gerais O município de Santa Luzia com 222507 habitantes foi o ven cedor estadual da categoria Grandes Cidades graças a diversas ações dentre as quais Melhoria de rodovias Apoio ao esporte Incentivo aos idosos Escola empreendedora Segurança ali mentar A n o t a ç õ e s 45 Dentre as ações municipais vale ressaltar as seguintes O mu nicípio é a unidade administrativa da Federação que está mais próxima da população uma vez que é nele onde os cidadãos moram estudam e trabalham Assim os serviços que ele presta afetam diretamente a qualidade de vida da população Por isso a importância das Políticas Públicas desenvolvidas nas cidades MBA Executivo A prefeitura resolveu submeter os gestores municipais ao curso de especialização Gestão da Excelência nas Organizações com 374 horas de duração O conteúdo prepara a implementação de programas de desenvolvimento empresarial mas também pro cura a produção de bens e serviços que satisfaçam as necessida des da população Lei às MPEs Outra ação relevante da prefeitura foi a assinatura de leis di minuindo a burocracia na abertura de empresas e conceden do incentivos fiscais em relação ao Imposto Sobre Serviços As ações foram realizadas devido a uma parceria entre as se guintes organizações Prefeitura Fundação Pedro Leopoldo Associação Empresarial de Santa Luzia Dnit Apae Banco Itaú escolas Oscip Circuito da Vida e Anvisa CONSIDERAÇÕES FINAIS Para se desenvolver boas Políticas Públicas entretanto é neces sário planejamento envolvimento dos setores da sociedade e recursos que sempre serão menores que as demandas por isso a necessidade de se estabelecer prioridades de acordo com um plano de longo prazo A questão dos recursos é especialmente sensível Considerando que o modelo tributário brasileiro privilegia a concentração de recursos no Poder Federal os municípios têm que criar formas de conseguir aumentar a contribuição relativa aos impostos que Políticas públicas Conceitos e práticas 46 lhe são destinados Uma boa forma de se conseguir isso é dina mizar sua economia por meio de Políticas Públicas que promo vam o incentivo ao empreendedorismo Variadas são as maneiras de se incentivar o empreendedorismo Podemos citar como exemplo o incentivo à criação de coopera tivas incentivos fiscais desburocratização do processo de cria ção de empresas acesso a crédito cursos de profissionalização cursos de gestão empresarial desenvolvimento de infraestrutu ra dentre outros A utilização de tais mecanismos permite que o município se tor ne mais atrativo para os investidores gerando emprego renda e como conseqüência aumente sua arrecadação Assim os mu nicípios terão maior condição de desenvolver Políticas Públicas que atendam às necessidades de seus habitantes A n o t a ç õ e s 47 ANEXO Sites de Interesse Os sites fundamentais para informações de interesse dos municípios são 1 ABRACOOP Associação Brasileira para o Desenvolvimento do Coo perativismo httpwwwabracoopcombr 2 ABM Associação Brasileira de Municípios httpwwwabmorgbr 3 ABONG Associação Brasileira de ONGs httpwwwabongorgbr 4 ABRAP Associação Brasileira de Prefeituras httpwwwabrapcombr 5 ADS Agência de Desenvolvimento Solidário httpwwwadsorgbr 6 AED Agência de Educação para o Desenvolvimento httpwww aedorgbr 7 American Success Institute httpwwwsuccessorg 8 Ashoka httpwwwashokaorgbr 9 Anprotec Associação Nacional de Entidades Promotoras de Empre endimentos Inovadores httpwwwanprotecorgbr 10 APM Associação Paulista de Municípios httpwwwapaulista orgbr 11 AMM Associação Mineira de Municípios httpwwwammmg orgbr 12 BB Banco do Brasil httpwwwbbcombr 13 BID Banco Interamericano para o Desenvolvimento http www iadborg 14 BDMG Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais SA http wwwbdmgmggovbr 15 BNDES httpwwwbndesgovbr 16 CEF Caixa Econômica Federal httpwwwcefgovbr 17 CE Comissão Européia httpwwwconsuladocombr 18 CENTRO CAPE httpwwwcentrocapeorgbr 19 CNM Confederação Nacional de Municípios httpwwwcnmorgbr 20 Empresário do Futuro httpwwwempresariocombr 21 FAPESPE Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo httpwwwfapespebr 22 FECOMERCIO httpwwwfecomerciocombr 23 FIESP httpwwwfiespcombr 24 FINEP Financiadora de Estudos e Projetos httpwwwfinepgovbr 25 Formédia httpwwwformediapt Políticas públicas Conceitos e práticas 48 26 Fundação Vitae httpwwwvitaeorgbr 27 FENAPE Fundação Nacional de Apoio aos Pequenos Empreendi mentos httpwwwibaseorgbr 28 Governo Brasileiro httpwwwplanaltogovbr 29 Governo Paulista httpwwwsãopaulospgovbr 30 IAPMEI Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas Indus triais httpwwwiapmeipt 31 IBAM Instituto Brasileiro de Municípios httpwwwIBAMorgbr 32 INFOTEC Inovação Tecnológia httpwwwinfotecorgbr 33 Instituto Ethos Empresas e Responsabilidade Social httpwww ethosorgbr 34 Instituto Polis http wwwpolisorgbr 35 JICA Agência Japonesa para o Desenvolvimento httpwwwjica orgbr 36 Nossa Caixa httpwwwnossacaixacombr 37 OCB httpwwwocborgbr 38 OCB São Paulo httpwwwocesporgbr 39 PNUD httpwwwpnudorgbr 40 Projeto Inovar FINEP httpwwwfuntecorgbrhtmlnoticias 13 conthtm 41 SebraeMG httpwwwsebraemgcombr 42 SARC Secretaria de Apoio Rural ao Cooperativismo Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento httpwwwagriculturagovbr 43 SEADE Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados SP httpwwwseadegovbr 44 SEBRAE Nacional httpwwwsebraecombr 45 SEBRAE SP httpwwwsebraespcombr 46 SENAI httpwwwsenaicombr 47 SESC httpwwwsesccombr 48 SIAGRO Sistema de Agronegócios httpwwwsiagrocombr 49 Small Business Administration httpwwwsbaonlinesbagov e httpwwwplanodenegociosbrcombroutrlinkssimhtm 50 UNESCO httpwwwunescoorgbr 51 Informações Brasil httpwwwredegovernogovbr 52 Voluntariado httpwwwparceirosvoluntariosorgbrartigo30htm