Politicas Publicas - Conceitos Gerais e Estudo do Estado

Conceitos gerais de Políticas Públicas João Martins Tude As Políticas Públicas e o seu estudo O estudo do papel e das ações do Estado não é novidade na história humana Desde os filósofos e pensadores da Antiguidade que a humanida de debruçase na reflexão sobre o que o Estado faz ou deixa de fazer sobre como são tomadas as decisões políticas e sobre quais as obrigações e direi tos dos governantes e governados Mas no decorrer dos séculos essas pers pectivas foram se modificando em decorrência do próprio desenvolvimento político das sociedades e das formas de governo que iam se consolidando ao longo do tempo Nos séculos XVIII e XIX por exemplo as principais funções do Estado res tringiamse à manutenção da segurança pública interna e da preservação da propriedade privada e à defesa das fronteiras em caso de ataque externo ad vindo de outros Estados No século seguinte com o adensamento e expan são cada vez mais crescente da democracia as responsabilidades e funções do Estado também se diversificaram e expandiram O século XX é marcado pelo surgimento de uma nova e importante função do Estado a promo ção do bemestar social Essa nova demanda social o bemestar requer do Estado uma atuação diferenciada e mais diretamente ligada aos problemas cotidianos da sociedade É nesse contexto que surgem as Políticas Públicas com o objetivo de dar respostas a demandas específicas da sociedade En quanto disciplina acadêmica e área do conhecimento as Políticas Públicas têm sua origem nos Estados Unidos em meados do século XX Políticas Públicas tradicionalmente compreendem o conjunto das deci sões e ações propostas geralmente por um ente estatal em uma determina da área saúde educação transportes reforma agrária etc de maneira dis cricionária ou pela combinação de esforços com determinada comunidade ou setores da sociedade civil Contudo destacase que o conceito de Políticas Públicas tem evoluído ao longo do tempo sobretudo na Ciência Política Inicialmente consideravamse 12 Conceitos gerais de Políticas Públicas as Políticas Públicas quase exclusivamente como outputs do sistema político ou seja as ações executadas por um ente estatal a partir de demandas capta das negociadas e transformadas da sociedade sendo que a ciência política se preocupava em estudar somente os inputs que eram essas demandas da sociedade responsáveis pela formação desses outputs Entretanto com a evolução desta ciência as Políticas Públicas começaram a ser concebidas como unidade de análise sendo estudado o seu processo como um todo inputs outputs Dessa forma os estudos nessa temática passaram a se ocupar em entender desde a origem até a formação final das Políticas Públi cas abordando todos os atores envolvidos para o seu desenvolvimento De Faria 2003 faz uma interessante análise da evolução do conceito de Políticas Públicas que evidencia a complexificação do processo por conta da participação de novos atores frente ao mesmo Ela argumenta que inú meros trabalhos científicos têm apontado para diversas formulações desse conceito Segundo ela os processos cada vez mais complexos bem como a participação de novos atores nesses processos teriam deixado os modelos tradicionais de análise incapazes de interpretar essa nova realidade A seguir é destacado um trecho importante em que se encontra esse pensamento Nas duas últimas décadas porém os estudos acerca da interação entre os atores estatais e privados no processo de produção das Políticas Públicas têm sofrido significativas formulações Uma grande variedade de pesquisas empíricas e de ensaios de natureza teóricoconceitual tem demonstrado a incapacidade dos modelos tradicionais de interpretação dos mecanismos de intermediação de interesses como o pluralismo o corporativismo o marxismo em suas várias derivações de dar conta da diversificação e da complexificação desses processos muitas vezes marcados por interações não hierárquicas e por um baixo grau de formalização no intercâmbio de recursos e informações bem como pela participação de novos atores como por exemplo organizações não governamentais de atuação transnacional e redes de especialistas DE FARIA 2003 p 21 Na atualidade diante da diversidade de conceitos de Políticas Públicas destacase o de Teixeira 2002 Ele desenvolve um conceito que aborda ele mentos de uma definição clássica alocação de recursos públicos e desenvol vimento de ações a partir de regras definidas pelo Estado e sociedade mas atenta também para a omissão em determinadas ações que fazem parte das Políticas Públicas Dessa maneira para Teixeira 2002 p 3 Políticas Públicas são diretrizes princípios norteadores de ação do Poder Público regras e procedimentos para as relações entre Poder Público e sociedade mediações entre atores da sociedade e do Estado São nesse caso políticas explicitadas sistematizadas ou formuladas em documentos Conceitos gerais de Políticas Públicas 13 leis programas linhas de financiamentos que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos Nem sempre porém há compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e as ações desenvolvidas Devem ser consideradas também as não ações as omissões como formas de manifestação de políticas pois representam opções e orientações dos que ocupam cargos Os estudos de Políticas Públicas estão difundidos em diversos países e são de grande valia para o planejamento das ações dos governos seja em nível mu nicipal estadual ou federal das empresas e até mesmo dos cidadãos comuns Neste capítulo buscaremos entender quais as principais razões motivado ras de se estudar as Políticas Públicas e os diferentes tipos de atores sociais e instituições que se ocupam de sua análise Posteriormente passaremos ao es forço de conceituação e discussão semântica do termo política e suas diver sas dimensões interpretativas e especificamente do termo Políticas Públicas Veremos ainda as diferenças entre os diversos atores envolvidos nos proces sos de formulação implementação e avaliação de Políticas Públicas Analisa remos os principais tipos de políticas adotadas pelo governo classificandoas de acordo com suas consequências tanto no processo de formulação como no processo de implementação e por fim verificaremos as interpretações das diversas correntes teóricas que se ocupam desse campo de estudos Por que estudar Políticas Públicas Diversas são as razões que impulsionam os diferentes atores sociais a se debruçarem sobre os estudos de Políticas Públicas mas dentre elas desta camos três razões principais razões científicas universidades grupos de pesquisa acadêmicos etc razões profissionais organizações sindicais em presas e corporações comerciais e industriais técnicos e especialistas em diversos segmentos sociais etc e razões políticas lideranças comunitárias lideranças políticas organizações não governamentais etc Razões científicas As razões científicas para o estudo das Políticas Públicas devemse à im portância adquirida por essa matéria principalmente nas democracias oci dentais modernas A possibilidade de prever os impactos da ação do Estado Conceitos gerais de Políticas Públicas sobre a sociedade movimenta cientistas notadamente do campo das ciências humanas cientistas políticos sociólogos administradores antropólogos economistas etc que têm por objetivo criar modelos que possam auxiliar tanto o Estado quanto a sociedade no processo de formulação implementação e avaliação de Políticas Públicas além de fornecer instrumental explicativo dos fenômenos sociais que envolvem esse campo Assim entendemos que o pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação dos estudos sobre Políticas Públicas é o de que em democracias estáveis aquilo que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser a formulado cientificamente e b analisado por pesquisadores independentes A trajetória da disciplina que nasce como subárea da ciência política abre o terceiro grande caminho trilhado pela ciência política norteamericana no que se refere ao estudo do mundo público SOUZA 2006 p 22 Uma análise científica das Políticas Públicas passa pela verificação de pelo menos duas variáveis explicativas uma variável dependente e uma variável independente Variável dependente referese a quais forças sociais e quais características do sistema político influenciam o conteúdo das políticas Variável independente referese aos impactos das Políticas Públicas sobre a sociedade e sobre o sistema político Razões profissionais As razões profissionais para o estudo das Políticas Públicas geralmente relacionamse com a utilização dos conhecimentos adquiridos para resolução de problemas práticos O estudo das Políticas Públicas é muito importante para tomada de decisões e planejamento das empresas e corporações comerciais e industriais pois estas se utilizam dos estudos de Políticas Públicas para prever os impactos das ações do Estado sobre a sociedade e assim planejar suas ações no curto e médio prazo principalmente Além das questões relacionadas à economia os estudos de Políticas Públicas dão base para a ação de profissionais responsáveis por prover soluções imediatas para problemas sociais técnicos em segurança pública técnicos em planejamento sanitário técnicos em planejamento urbano técnicos em saúde pública técnicos em educação etc Conceitos gerais de Políticas Públicas Razões políticas A principal razão política para o estudo das Políticas Públicas está em elevar o grau de conscientização da sociedade em torno das interferências do Estado na vida social e dessa maneira aumentar a qualidade das Políticas Públicas Através da explanação detalhada das políticas adotadas pelo Estado o estudo das Políticas Públicas proporciona o instrumental necessário para acender a discussão política e dessa forma tornar mais eficaz o resultado das Políticas Públicas além de aproximar através da informação a sociedade das ações do Estado Conceitos centrais no estudo das Políticas Públicas A análise de Políticas Públicas passa necessariamente pelo entendimento dos diversos conceitos imbricados nessa matéria multidisciplinar e multifacetada das ciências humanas De acordo com Frey 2000 o termo política em língua inglesa possui três dimensões de significação uma dimensão institucional polity uma dimensão processual politics e uma dimensão material policypolicies A dimensão institucional polity como o próprio termo já diz essa dimensão do conceito de política na língua inglesa se refere ao ordenamento institucional do sistema político às disposições jurídicas a que está sujeito e à estrutura institucional do sistema políticoadministrativo A dimensão processual politics referese ao processo político como comumente entendemos às relações conflituosas entres os diversos atores políticos partidos e agentes do governo diz respeito aos objetivos a serem alcançados aos conteúdos e às decisões de distribuição de poderes A dimensão material policy faz referência ao que entendemos como políticas no plural ou mais especificamente Políticas Públicas São os conteúdos concretos da ação política isto é o resultado material dos chamados programas políticos ou planos de governo são as resoluções do Estado para os problemas técnicos e mais imediatos da sociedade em sua concepção mais material 16 Conceitos gerais de Políticas Públicas Apesar da importância teórica desses conceitos para a compreensão mais clara do que são as Políticas Públicas na prática eles não podem ser disso ciados Temos sempre de levar em conta que todas essas dimensões estão interrelacionadas e emergem de modo mais ou menos acentuado na ação política sempre entrelaçadas e influenciandose mutuamente O que veremos agora é a conceituação geral de cada uma dessas dimen sões além de outros conceitos essenciais para compreensão das Políticas Pú blicas sejam eles politics polity e policypolicies policy network policy arena e policy cycle Politics A politics pode ser entendida como a dimensão processual da política É o âmbito dos caminhos e descaminhos pelos quais uma decisão política tem de passar representa as instâncias decisórias do processo político é nesse âmbito onde os diversos atores envolvidos no processo decisório possuem maiores possibilidades de intervenção tanto os policy makers formuladores de políti cas quanto os demais atores sociais interessados nas decisões políticas Polity A polity seria a dimensão institucional da política O conjunto de procedi mentos nos mais diversos níveis formais e informais que expressam relações de poder e que têm por objetivo a resolução dos conflitos no seio do Estado entre diversas instâncias do poder para melhor alocação dos recursos públicos Podemos entender instituições políticas como padrões regularizados de interação conhecidos praticados e em geral reconhecidos e aceitos pelos atores sociais se bem que não necessariamente por eles aprovados São produtos de processos políticos de negociação antecedentes refletem as relações de poder existentes e podem ter efeitos decisivos para o processo político e seus resultados PRITTWITZ apud FREY 2000 p 232 Policypolicies É no conceito de policypolicies que iremos encontrar a definição mais equivalente ao que entendemos como Políticas Públicas ou mesmo políti cas no plural As policies são outputs saídas resultantes da atividade políti ca da dimensão procedimental da política politics faz referência aos con teúdos mais objetivos da política ou seja à materialização das propostas Conceitos gerais de Políticas Públicas 17 inseridas nos programas políticos relacionase com os problemas técnicos e com o conteúdo material das decisões políticas Policy network A policy network pode ser entendida como o processo de interrelações entre os diversos atores envolvidos na formulaçãoimplementação de Políti cas Públicas são as redes que interligam esses atores e por onde a discussão política transita De acordo com Miller 1994 p 379 apud FREY 2000 p 221 Conforme uma definição de Heclo entendese por um policy network as interações das diferentes instituições e grupos tanto do executivo do legislativo como da sociedade na gênese e na implementação de uma determinada policy Heclo 1978 p 102 Segundo Miller tratase no caso de policy networks de redes de relações sociais que se repetem periodicamente mas que se mostram menos formais e delineadas do que relações sociais institucionalizadas nas quais é prevista uma distribuição concreta de papéis organizacionais Todavia essas redes sociais evidenciamse suficientemente regulares para que possa surgir confiança entre seus integrantes e se estabelecer opiniões e valores comuns MILLER 1994 p 379 apud FREY 2000 p 221 Policy arena A policy arena referese aos processos de conflitos e consensos entre os atores nas diversas arenas políticas Envolve uma série de negociações e bar ganhas que têm por objetivo maximizar os ganhos políticos nos processos de formulaçãoimplementação de Políticas Públicas Essas arenas de discus são podem ser subdividas de acordo com as suas consequências políticas distributivas políticas redistributivas políticas regulatórias e políticas cons titutivas Frey 2000 p 223 argumenta que A concepção da policy arena foi originalmente introduzida no debate científico por Lowi 1972 Ela parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas têm um efeito antecipativo para o processo político de decisão e de implementação Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornamse decisivos para a configuração do processo político O modelo da policy arena referese portanto aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas áreas de política as quais podem ser distinguidas de acordo com seu caráter distributivo redistributivo regulatório ou constitutivo Policy cycle A policy cycle corresponde às fases ou ciclos pelos quais as Políticas Públi cas transitam antes de se concretizarem materialmente na sociedade Esses ciclos correspondem a uma ordem sequencial que guia o processo político Conceitos gerais de Políticas Públicas administrativo e possuem fases que vão desde a formulação passando pela implementação até a avaliação das consequências das políticas adotadas Frey 2000 propõe uma subdivisão mais sofisticada dessas fases que estaria representada pelas seguintes etapas Fase da percepção e definição de problemas a grande questão envolvida nesse elemento concerne ao fato de como entre uma infinidade de demandas políticas uma demanda específica convertese em um problema público que acaba por gerar um policy cycle Fase da agenda setting nessa fase é decidido se determinado tema fará parte da agenda política ou será excluído ou adiado para um período posterior Fase de elaboração de programas e de decisão é nesse cenário que se decide qual das alternativas de ação é a mais apropriada para resolução da problemática social em questão Fase da implementação de políticas seria a fase imediatamente posterior à da elaboração de programas e de decisão corresponderia à concretização da alternativa escolhida entre as diversas disponíveis transformandoa em ação política concreta Fase da avaliação de políticas e correção da ação nessa fase é quando ocorre a avaliação das políticas adotadas Nela é possível refletir a relação custo X benefício empreendida na política pública e tentar contornar possíveis falhas de formulação ou execução Atores de Políticas Públicas Diversos são os atores sociais interessados na discussão das Políticas Públicas seja na formulação na implementação ou na avaliação Esses atores cada um a sua maneira procuram influenciar esse processo dentro do jogo político e podem ser divididos em atores estatais e atores privados Passaremos agora à distinção desses atores e sua forma de atuação na discussão das Políticas Públicas Atores estatais O que entendemos por atores estatais são aqueles atores diretamente ligados à Administração Pública que estão envolvidos na burocracia estatal ou ocupando cargos legislativos e executivos sendo os políticos os principais representantes dos atores estatais Os políticos são eleitos com base em suas propostas de políticas apresentadas para a população durante o período eleitoral e buscam tentar realizálas As Políticas Públicas são definidas no Poder Legislativo o que insere os parlamentares vereadores e deputados nesse processo Entretanto as propostas das Políticas Públicas partem do Poder Executivo e é esse Poder que efetivamente as coloca em prática Cabe aos servidores públicos a burocracia oferecer as informações necessárias ao processo de tomada de decisão dos políticos bem como operacionalizar as Políticas Públicas definidas Em princípio a burocracia é politicamente neutra mas frequentemente age de acordo com interesses pessoais ajudando ou dificultando as ações governamentais Assim o funcionalismo público compõe um elemento essencial para o bom desempenho das diretrizes adotadas pelo governo SEBRAEMG 2008 p 89 Atores privados Os atores privados são aqueles que diferentemente dos atores estatais não estão diretamente ligados à Administração Pública mas procuram participar das decisões do Estado principalmente através do que é comumente conhecido como lobby político Como exemplo desses atores temos organizações não governamentais ONGs as mídias em geral movimentos sociais sindicatos corporações empresariais associações da sociedade civil grupos políticos entidades representativas etc Entre os atores privados de relevância com grande capacidade de influir em Políticas Públicas estão incluídos os empresários que detêm os meios de produção controlam parcelas de mercado e a oferta de empregos Através dos sindicatos os trabalhadores podem de forma organizada articular e expressar seu poder e força políticos tanto no setor privado quanto público IIDAC 2003 p 2 20 Conceitos gerais de Políticas Públicas Tipos de Políticas Públicas Depois de verificados os diversos conceitos envolvidos no estudo das Políticas Públicas e as razões e justificativas para seu estudo passaremos agora à análise dos principais tipos de Políticas Públicas É certo que os mo delos que iremos apresentar não representam o conjunto total dos tipos de Políticas Públicas existentes nem que cada política encaixese somente em um modelo mas eles são importantes pois buscam simplificar e esclarecer o nosso entendimento em torno do tema nos ajudam a identificar aspectos relevantes das problemáticas políticas e a direcionar nosso olhar para com preender melhor o campo das Políticas Públicas Inseridos no que definimos anteriormente como policy arena podemos dividir em quatro os principais tipos de Políticas Públicas políticas distributi vas políticas redistributivas políticas regulatórias e políticas constitutivas Políticas Públicas distributivas As chamadas políticas distributivas não consideram a limitação dos recur sos públicos e buscam privilegiar não a sociedade como um todo mas uma parcela da população Um risco iminente advindo das políticas distributivas é a ocorrência do que conhecemos como clientelismo As políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos visto que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos pelo menos diretamente percebíveis para outros grupos Essas policy arenas são caracterizadas por consenso e indiferença amigável WindhoffHéritier 1987 p 48 Em geral políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários todavia em escala relativamente pequena potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios FREY 2000 p 223 Políticas Públicas redistributivas Diferente das políticas distributivas as políticas redistributivas procuram atingir grandes contingentes sociais mas consequentemente acarretam quase que equitativamente perdas e ganhos que muitas vezes representam um jogo que resulta em soma zero tornando assim as políticas adotadas ineficazes As políticas redistributivas ao contrário das políticas distributivas são orientadas para o conflito O objetivo é o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade Windhof fHéritier 1987 p 49 O processo político que visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos FREY 2000 p 224 Conceitos gerais de Políticas Públicas 21 Políticas Públicas regulatórias Dentre os principais tipos de Políticas Públicas as políticas regulatórias são as mais facilmente reconhecidas e envolvem prioritariamente os policy makers a administração pública e a burocracia estatal além dos grupos de interesse As políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições decretos e portarias Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão dependem da configuração concreta das políticas Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos Os processos de conflito de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a configuração específica das políticas FREY 2000 p 224 Políticas Públicas constitutivas As Políticas Públicas constitutivas incorporariam em si os outros três tipos de políticas e seriam responsáveis pelos procedimentos necessários para que as outras políticas entrem em vigor As políticas constitutivas constituent policy Lowi 1972 ou políticas estruturadoras Beck fala de políticas modificadoras de regras Beck 1993 p 17 determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos isto é as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas redistributivas e regulatórias FREY 2000 p 224 Abordagens teóricas sobre as Políticas Públicas No campo das ciências especializadas nos estudos de Políticas Públicas notadamente a Ciência Política e a Administração muitos são os modelos teóricos utilizados na análise das Políticas Públicas Destacaremos a seguir os principais modelos teóricos utilizados e as questões que guiam sua aná lise em torno da resolução das problemáticas que envolvem os estudos de Políticas Públicas Institucionalismo neoinstitucionalismo A Escola Institucionalista da Ciência Política tem origem nos Estados Unidos em meados do século XX tendo como principais representantes Joseph Schumpeter Robert Alan Dahl Giovanni Sartori entre outros O prin cipal pressuposto institucionalista evidencia que o desenho organizacional das instituições é primordial no desdobramento do jogo político relegando à participação dos cidadãos um caráter secundário Aprofundando um pouco mais as contribuições do chamado institucionalismo neoinstitucionalismo para a área de Políticas Públicas sabemos que de acordo com os vários ramos desta teoria instituições são regras formais e informais que moldam o comportamento dos atores Como as instituições influenciam os resultados das Políticas Públicas e qual a importância das variáveis institucionais para explicar resultados de Políticas Públicas A resposta está na presunção de que as instituições tornam o curso de certas políticas mais fáceis do que outras Ademais as instituições e suas regras redefinem as alternativas políticas e mudam a posição relativa dos atores SOUZA 2006 p 40 Existem no mínimo três grandes diferenças entre as instituições do Estado ou governo e as organizações privadas no que tange às Políticas Públicas são elas é o estado que dá legitimidade às Políticas Públicas são apenas as políticas governamentais que estão submetidas às obrigatoriedades legais o objetivo das políticas governamentais está em atender a sociedade como um todo em caráter universal somente o Estado possui a prerrogativa da coerção Como já afirmamos anteriormente o desenho organizacional das instituições pode influenciar de modo decisivo o encaminhamento de um processo político e a implementação das Políticas Públicas Esse desenho pode em alguns casos acelerar e desobstruir a execução de algumas políticas mas pode também em alguns casos emperrar totalmente a execução de um projeto Apesar dessa capacidade de mudar os rumos de um processo político as alterações no desenho institucional das instituições devem ser feitas com cautela pois muitas vezes essas mudanças são ineficazes ou até mesmo prejudiciais quando não acompanhadas de mudanças na conjuntura social econômica e política Grupos de interesse A teoria dos grupos de interesse estabelece que grupos com atitudes próximas ou semelhantes tendem a se unir e reivindicar interesses comuns sobre outros grupos constitutivos da sociedade Essa perspectiva compreende a política como a disputa entre os diversos grupos sociais pela influência nas ações do Estado nas Políticas Públicas O sistema político seria o responsável por equilibrar essas disputas e gerenciar os conflitos intergrupais através de quatro disposições básicas estabelecer sob que regras esses grupos disputariam sua influência sob o processo político balancear os interesses divergentes e estabelecer os compromissos entre as partes fazer valer os compromissos e materializálos em Políticas Públicas garantir a efetividade desses compromissos e sua permanência para sociedade As Políticas Públicas representariam o equilíbrio mínimo alcançado na disputa dos grupos de interesse pelo poder político Os policy makers formuladores de políticas ficariam então responsáveis em dar uma resposta às demandas dos diversos grupos sociais que os pressionam através de barganha negociação e concessões frente às petições de grupos de influência concorrentes Teoria das elites Sendo uma das teorias mais influentes na Ciência Política moderna a teoria das elites possui também uma interpretação das Políticas Públicas e de como elas se conformam A teoria das elites surgiu no final do século XIX tendo como fundador o filósofo e pensador político italiano Gaetano Mosca 18581941 Em seu livro Elementi di Scienza Politica 1896 Mosca estabeleceu os pressupostos do elitismo ao salientar que em toda sociedade seja ela arcaica antiga ou moderna existe sempre uma minoria que é detentora do poder em detrimento de uma maioria que dele está privado Os poderes econômicos ideológicos e políticos são igualmente importantes mas em seus escritos Mosca deu ênfase à força política das elites O restrito grupo de pessoas que a detém também pode ser denominado de classe dirigente CANCIAN 2009 p 1 De acordo com a perspectiva elitista as elites possuíram historicamente maior poder de influência sobre o processo de formulaçãoimplementação das Políticas Públicas que as massas isso em decorrência de sua efetiva capacidade de organização e seu alto grau de consenso dificilmente encontrado nas massas Como consequência disso podemos delinear alguns pontos que caracterizariam as Políticas Públicas influenciadas pelas elites políticas as elites tendem a impor seus valores nas inovações e mudanças das Políticas Públicas que passam a perder seu caráter de alcance universal a perspectiva de inflexão revolução nas Políticas Públicas é substituída por uma perspectiva incremental e reformista as reformas efetuadas através das Políticas Públicas podem servir somente para manutenção do status quo da elite dominante no momento na perspectiva elitista a responsabilidade pela promoção do bemestar é das elites e não das massas não que necessariamente somente as primeiras venham se beneficiar dos resultados das Políticas Públicas o processo de participação política democrática na formulaçãoimplementação das Políticas Públicas adquiriria um caráter meramente simbólico já que essa prerrogativa estaria restrita somente a uma minoria Racionalismo Outra corrente teórica de grande relevância nas ciências em geral e nas ciências humanas especificamente o racionalismo possui grande influência na formulação das Políticas Públicas Dizer que uma política é racional significa afirmar que todos os valores essenciais para consecução dessa política foram amplamente difundidos e conhecidos e que caso um desses valores tenha de ser sacrificado imediatamente deve ser compensado por outro capaz de proporcionar o mesmo resultado No campo prático da formulaçãoimplementação das Políticas Públicas essa racionalidade absoluta é praticamente impossível de ser alcançada devido à complexidade dos problemas sociais e da grande diversidade de fatores imprevisíveis contidos nesses problemas Para resolução de tais questões Simon 1957 introduziu no campo de estudos das Políticas Públicas o conceito de racionalidade limitada dos policy makers decisores públicos argumentando que a limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional Para Simon a racionalidade dos decisores públicos é sempre limitada por problemas tais como informação incompleta ou imperfeita tempo para a tomada de decisão autointeresse dos decisores etc mas a racionalidade segundo Simon pode ser maximizada até um ponto satisfatório pela criação de estruturas conjunto de regras e incentivos que enquadre o comportamento dos atores e modele esse comportamento na direção de resultados desejados impedindo inclusive a busca de maximização de interesses próprios SOUZA 2006 p 23 se pode dizer que os políticos visam primeiramente a reeleição seu maior benefício logo suas decisões serão sempre de acordo com seus fins e nem sempre racionais O Homo economicus possui uma lógica diferente do Homo politicus Além disso o comportamento racional requer uma ordem social previsível Nesse sentido fica claro o quanto o comportamento racional se torna algo impossível nas relações políticas pois a imprevisibilidade da ordem social é um elemento comprovadamente presente na engenharia política Se geralmente o resultado é o aumento das incertezas tornase muito difícil a racionalidade das decisões FERREIRA 2003 p 1 Com isso podemos sintetizar as críticas do incrementalismo ao modelo de Políticas Públicas pautadas na perspectiva racionalista nos seguintes pontos não há disponibilidade de tempo verbas públicas capacidade intelectual etc que possibilitem a investigação de todas as alternativas possíveis na formulaçãoimplementação das Políticas Públicas não há como prever todas as consequências possíveis das novas políticas adotadas não seria interessante desperdiçar investimentos já efetuados em função de políticas passadas mesmo que estas não estejam atendendo com total eficiência as demandas a que foram destinadas a disputa política inviabiliza a implementação de uma política estritamente racional há uma predisposição humana em buscar a satisfação de suas demandas individuais e não a maximização dos ganhos sociais é impossível estabelecer um consenso dos objetivos sociais Teoria dos jogos A teoria dos jogos utilizada no campo das Políticas Públicas pode ser conceituada como o estudo das decisões racionais dos atores políticos quando postos em situações nas quais interagindo com outros atores têm que fazer opções e o resultado dessas escolhas depende das escolhas feitas por cada um dos atores envolvidos A teoria dos jogos tem a finalidade de prever os movimentos dos outros jogadores sejam eles concorrentes ou aliados através dessa teoria os jogadores se posicionam da melhor forma para obter o resultado desejado O objetivo da teoria dos jogos é entender a lógica na hora da decisão e ajudar a responder se é possível haver colaboração entre os jogadores em quais circunstâncias o mais racional é não colaborar e quais estratégias devem ser adotadas para garantir a colaboração entre os jogadores ALMEIDA 2006 p 1 Uma política racional estará sempre pautada na relação custo valor dos inputs X benefício valor dos outputs ou seja sempre priorizando a eficiência Quanto maior for o cálculo racional inserido numa política maior será sua eficiência prática No processo de formulaçãoimplementação de Políticas Públicas racionais os policy makers necessitam seguir alguns pressupostos básicos é necessário possuir o conhecimento de todas as preferências dos diversos grupos demandantes da sociedade e seus pesos relativos é necessário ter claramente quais as alternativas possíveis e viáveis para consecução de determinada política é preciso ter um diagnóstico antecipado das consequências de cada política alternativa que pode ser adotada é indispensável estabelecer a relação custo X benefício valores atendidos e valores sacrificados para cada política alternativa dentre as alternativas apresentadas devese escolher a que for mais eficiente ou seja a que minimize os custos e maximize os ganhos para sociedade Incrementalismo No campo das Políticas Públicas o incrementalismo é a teoria concorrente da teoria racionalista visto que a primeira considera as Políticas Públicas um continuum das políticas adotadas no passado efetuandose apenas pequenas modificações O incrementalismo considera a perspectiva racionalista irrealista e humanamente inviável entendendo que seus pressupostos básicos requereriam uma capacidade de cálculo conhecimento e previsão de fatos sociais que estariam além do escopo intelectual e técnico humano Segundo Anthony Downs os economistas analisam planejam e decidem racionalmente Dessa forma creem poder prever as decisões já que serão sempre tomadas aquelas consideradas mais razoáveis para se alcançar as metas previstas Portanto o homem racional sempre age de acordo com os seguintes critérios i consegue tomar uma decisão quando confrontado com várias alternativas ii classifica todas as alternativas em ordem de preferência iii seu ranking de preferências é transitivo ou seja pode ser mudado iv a escolha recai sempre sobre a primeira preferência v a decisão sempre é a mesma quando são dadas as mesmas preferências Downs ainda afirma que as decisões nem sempre serão racionais porque os homens sempre visam algum fim e os benefícios devem sempre superar os custos Assim também Conceitos gerais de Políticas Públicas 27 A teoria dos jogos não possui a capacidade de descrever como os atores realmente fazem suas escolhas mas como eles fariam se fossem totalmente racionais É uma espécie de aplicação da teoria racionalista aplicada a situa ções competitivas Um exemplo muito conhecido de aplicação da teoria dos jogos é o dilema do prisioneiro que funciona da seguinte forma Dois suspeitos A e B são presos pela polícia A polícia tem provas insuficientes para os condenar mas separando os prisioneiros oferece a ambos o mesmo acordo se um dos prisioneiros confessando testemunhar contra o outro e esse outro permanecer em silêncio o que confessou sai livre enquanto o cúmplice silencioso cumpre 10 anos de sentença Se ambos ficarem em silêncio a polícia só pode condenálos a 6 meses de cadeia cada um Se ambos traírem o comparsa cada um leva 5 anos de cadeia Cada prisioneiro faz a sua decisão sem saber que decisão o outro vai tomar e nenhum tem certeza da decisão do outro WIKIPÉDIA 2009 A grande questão resultante é de que forma os prisioneiros irão reagir a esse dilema Do ponto de vista individual o dilema do prisioneiro pode ser sintetizado na relação proposta na tabela abaixo Prisioneiro B nega Prisioneiro B delata Prisioneiro A nega Ambos são condenados a 6 meses A é condenado a 10 anos B sai livre Prisioneiro A delata A sai livre B é condenado a 10 anos Ambos são condenados a 5 anos Teoria dos sistemas A teoria dos sistemas utilizada como ferramenta para resolução das pro blemáticas das Políticas Públicas preconiza que os diversos sistemas sociais estão em constante interação e por isso não devem ser considerados isola damente mas sim nas suas relações de interdependência mesmo que sejam estes extremamente heterogêneos A partir dessa perspectiva podemos entender que para resolução dos problemas sociais deve haver uma interação entre os policy makers e a so ciedade civil num processo de troca de conhecimentos e experiências para consecução dos objetivos das Políticas Públicas formuladas Nesse processo WIKIPÉDIA 2009 Conceitos gerais de Políticas Públicas Conceitos gerais de Políticas Públicas 29 Ampliando seus conhecimentos Reflexões leigas para a formulação de uma agenda de pesquisa em Políticas Públicas REIS 2003 No contexto do tema geral desse evento Ciência Política e Justiça Social pareceme oportuno lembrar algumas questões que permeiam toda a prá tica da ciência social e em particular da ciência política Quero contudo pensar isso no caso específico da subárea de Políticas Públicas O tema é importante demais para ser reservado exclusivamente aos especialistas Considero as questões a serem discutidas tão centrais que sintome à von tade para refletir sobre alguns pontos ainda que pessoalmente eu não seja uma pesquisadora dessa área e sim uma consumidora de seus resultados de pesquisa Como ponto de partida quero chamar atenção para o fato de que Po líticas Públicas é uma das especializações que responde mais diretamente ao imperativo da relevância na prática das ciências sociais Seja analisando a formulação a implementação ou os resultados de policies os especialistas podem ver de maneira bastante clara e imediata como suas análises inter pelam situações concretas examinam tecnicamente problemas empíricos específicos e podem servir para legitimar ou deslegitimar as escolhas po líticas efetivas É precisamente esse aspecto da relevância prática que mais me atrai nessa área Ou seja o fato de que em princípio ela não se furta ao imperativo da utilidade social e que mesmo quando adota uma postura crí tica ela o faz apostando na possibilidade de cursos de ação alternativos Em outras palavras tratase de uma área propositiva pelo menos em tese Nesse sentido o primeiro ponto que eu lembraria para uma agenda de pesquisas em Políticas Públicas é que os projetos tenham uma sustentação teórica Isso parece demasiado óbvio para requerer atenção Contudo na prática vemos que com muita frequência descuramos desse princípio Talvez o problema seja mais agudo na prática do ensino do que na da pesquisa em Políticas Públicas mas em ambos os casos vale a pena enfatizar que nós nos beneficiamos e muito ao adotar uma postura atenta aos parâmetros teóri cos que modelam nossas análises por mais empíricas que sejam 30 Conceitos gerais de Políticas Públicas O problema inverso deve nos preocupar igualmente Pesquisas e cursos que são rotulados como análises de Políticas Públicas na realidade apenas se referem a policies sem tratálas de forma específica e sistemática Em muitos casos a indignação moral é tomada como justificativa teórica Para alguém como eu que tem uma visão de fora da área quais seriam os temas canden tes Que temáticas privilegiar nessa agenda Sem dúvida a gama de temas e problemas a serem investigados é imensa e são vários os critérios ordenado res que poderiam ser invocados para se elaborar as prioridades de pesquisa O que é que esperaríamos ver enfatizado pelos especialistas De fato parece me que a comunidade acadêmica tem respondido bem aos desafios do mo mento e a prova disso pode ser vista no próprio programa desse evento Acho proveitoso partir da constatação de que as relações entre recursos de autoridade e recursos de mercado por um lado e entre critérios de autorida de e critérios de solidariedade por outro passaram por modificações profun das no período histórico recente No caso do primeiro polo o surpreendente revival do liberalismo a que assistimos levou a uma súbita erosão da legitimidade do Estado como agente econômico no Segundo e no Terceiro mundo O que mais me impressiona aqui é a rapidez com que crenças firmemente estabelecidas no âmbito da aca demia e no âmbito dos governos foram suplantadas quase da noite para o dia Subitamente por exemplo os livros sobre desenvolvimento e planejamento caducaram deixando anômicos os especialistas no assunto No caso dos países exsocialistas as tendências mais recentes sugerem que tanto o governo quanto o mercado começam a dar sinais de se reequili brarem mas buscase avidamente um arcabouço teórico e ideológico capaz de sistematizar novos arranjos Já no caso da América Latina se a situação econômica e social é menos animadora não deixa de ser claro que o eclipse do Estado desenvolvimentista deixou um enorme vazio ideológico que intro duz aqui e ali novas incertezas políticas Nesse novo contexto a análise e a discussão de Políticas Públicas pode ser vítima de um tecnicismo exagerado e isso é o que muitas vezes se critica nas análises dos economistas O problema inverso é também bastante disseminado ou seja a negação dos constrangimentos técnicos em favor de uma adesão acrítica a ideais dou trinários no mais das vezes arcaicos e anacrônicos Pois bem a nós cientistas políticos sociólogos e antropólogos caberia o empenho de analisar policies como práticas políticas práticas essas onde a interação entre interesses va Conceitos gerais de Políticas Públicas 31 lores e normas merece tanta consideração quanto os critérios técnicos e as restrições orçamentárias Lembraria também que a erosão do ideário planificador socialista ou capi talista deu ensejo a uma situação nova onde a formulação de policies consti tui causa e efeito das mudanças políticoinstitucionais em curso Poucas con junturas são tão propícias a evidenciar a dinâmica interativa entre instituições e motivações individuais Um programa de pesquisa amplo que se dedicas se a explorar essa questão comparando tanto as diversas formas institucio nais quanto as motivações variáveis de atores estratégicos que atuam nelas ou com elas seria extremamente relevante não só em termos teóricos mas também práticos Quero enfatizar aqui tanto o foco simultâneo na instituição e no ator como o recurso à comparação O primeiro aspecto permitenos captar o jogo entre constrangimento e liberdade entre limitações paramétricas e voluntarismo Mas é o segundo a comparação sistemática que nos faculta as condições para checarmos o alcance de nossas explicações e interpretações Nunca é demais insistir que a comparação é nossa melhor proxi a uma situação ex perimental Esses seriam portanto na minha opinião os elementos prelimi nares de uma agenda de pesquisa em Políticas Públicas É preciso assumir o compromisso de articular as perspectivas individualista e institucional Isso me parece o desafio crucial desafio que é tanto teórico como prático Vol temos à linha central de meu argumento a ideia segundo a qual as relações entre autoridade mercado e solidariedade passam por mudanças profundas no momento atual No que diz respeito à interação entre autoridade e solida riedade as transformações não são menos relevantes Assim por exemplo as transformações recentes nas relações entre o Estado e a nação são igualmen te dignas de nota identidades coletivas são redefinidas por toda parte cru zando fronteiras e desafiando autoridades nacionais Mas na medida em que a Política Pública continua sendo definida no contexto dos Estados nacionais quero me deter apenas em outra dimensão desse relacionamento entre au toridade e solidariedade o que concerne às organizações voluntárias ONGs instituições filantrópicas etc Também aqui observamos um movimento notá vel em escala mundial que cria um novo tipo de ator relevante para a prática da Política Pública o chamado Terceiro Setor reino da solidariedade Em síntese é necessário reexaminarmos as relações do Estado com o mer cado por um lado e com a sociedade civil por outro No primeiro caso pare 32 Conceitos gerais de Políticas Públicas ceme que à área de Políticas Públicas compete por exemplo analisar como é que o Estado age eou poderia agir para assegurar a provisão de bens públicos que não são mais produzidos eou distribuídos pelo setor público Nesse sen tido a análise das agências de regulação é um dos objetos de estudo cruciais Como são concebidas essas novas instituições Quais suas atribuições Como vêm desempenhando seu papel de articuladoras entre a autoridade pública e o mercado provisor de bens públicos De que maneira suas atribuições e prerrogativas constituem obstáculos ou recursos para a eficácia de Políticas Públicas específicas Enfim há toda uma série de questões da maior relevân cia para a análise de Políticas Públicas que para serem respondidas precisam que o formato institucional e a prática dessas agências sejam esclarecidos Com relação ao binômio autoridadesolidariedade seria de extrema rele vância pesquisar os novos padrões de funcionamento da política social que conta mais e mais com o voluntariado Noções como democracia participa tiva capital social inclusão social governança e tantas outras que incor poramos ao nosso léxico nas décadas recentes têm certamente inspirado estudos de grande interesse e importância Mas é oportuno lembrar que a componente virtuosa associada a cada um desses conceitos não nos dispensa do exame crítico sem o qual a prática da análise política perde sua dimensão científicoreflexiva para tornarse prática política Cabe examinar por exemplo as consequências do recurso cada vez mais utilizado à atuação da sociedade civil em contextos onde a extrema desigual dade torna difícil postular uma sociedade civil no singular Se os custos de organização e de participação são tão desiguais dentro de um país faz sen tido falar de uma sociedade coincidente com o Estado nacional Não é só a globalização que coloca desafios ao Estado nacional Interage estreitamente com ela um paralelismo entre setores sociais que experimentam condições e oportunidades de vida tão desiguais Nesse contexto o próprio engajamento da sociedade civil pode implicar novas formas de oligarquização de recursos Ou seja onde os custos e as oportunidades de participação dos cidadãos são tão desiguais os que já estão incluídos podem vir a aumentar suas vanta gens relativas em relação aos excluídos A lógica do capital social pode com portar tanta formação de monopólios quanto a do mercado O que estou su gerindo é que a agenda de pesquisa em Políticas Públicas deveria incluir entre suas preocupações o exame crítico da interação entre o ator público e o vo luntariado na execução de policies Não se trata de demonizar esse ator mas Conceitos gerais de Políticas Públicas 33 simplesmente de adotar uma postura crítica e analítica ante um ator ainda pouco estudado pela área Também gostaria de ressaltar a importância de se inserir no quadro geral de orientações a modelar uma agenda de pesquisa em Políticas Públicas a ques tão das tensões e possíveis contradições entre os princípios orientadores da ação Universalismo e ação focalizada afirmação da igualdade e afirmação das diferenças são termos que povoam os discursos de teóricos e práticos sobre a afirmação da cidadania No entanto a discussão a respeito disso poucas vezes se volta para a análise sistemática de resultados a curto ou a longo prazo de políticas sociais que privilegiem um ou outro dos termos dessas disjuntivas Aqui poderseia abrir um amplo leque de estudos extremamente importan tes tanto no interior da área de Políticas Públicas como no âmbito da ciência política como um todo Isto é essa discussão diz respeito ao próprio escopo da cidadania hoje tema que se situa no cerne da teoria social e política Atividades de aplicação 1 De acordo com a evolução dos estudos de Políticas Públicas é correto afirmar que a No século XX e início do século XXI as principais funções do Estado restringemse à manutenção da segurança pública interna e à pre servação da propriedade privada além da defesa das fronteiras em caso de ataque externo advindo de outros Estados Isso explica o elevado interesse nos estudos de Políticas Públicas b Enquanto disciplina acadêmica e área do conhecimento as Polí ticas Públicas têm sua origem na Europa Ocidental em finais do século XX A globalização e o desenvolvimento da ideologia neo liberal foram cruciais para que os estudos de Políticas Públicas se sedimentassem c Atualmente os estudos de Políticas Públicas estão difundidos em diversos países e são de grande valia para o planejamento das ações dos governos seja em nível municipal estadual ou federal das empresas e até mesmo dos cidadãos comuns 34 Conceitos gerais de Políticas Públicas d O estudo do papel e das ações do Estado é recente na história hu mana e data de fins da Idade Média Foi somente no contexto do declínio do regime feudal que os pensadores filósofos e cientistas passaram a investigar e refletir sobre o que o Estado faz ou deixa de fazer 2 Quais as principais dimensões conceituais inseridas na definição de política qual delas é a que mais se aproxima do que conhecemos comumente como Políticas Públicas e quais as implicações dessa se paração metodológica 3 Quais as principais diferenças entre a abordagem racionalista e a abor dagem incrementalista das Políticas Públicas a teoria dos sistemas propõe algumas questões essenciais que caracterizariam uma Política Pública sistêmica Quais dimensões significativas do sistema social que acarretam em demandas sobre o sistema político Quais características significativas do sistema político geram a possibilidade de transformação das demandas sociais em Políticas Públicas De que maneira os inputs da sociedade afetam as características específicas do sistema político De que modo essas características específicas do sistema político influem no conteúdo das Políticas Públicas adotadas Como as demandas e pressões sociais influenciam no conteúdo das Políticas Públicas De que maneira a Política Pública influencia através de feedback o ambiente social e as características específicas do sistema político Neste capítulo vimos que o estudo de Políticas Públicas segue uma linha evolutiva ao longo do tempo sempre em sintonia com o desenvolvimento do sistema político e social e do que é considerado no momento responsabilidades do Estado Vimos também as razões que motivam o estudo em torno das Políticas Públicas tanto as científicas profissionais quanto as razões políticas Realizamos um esforço em conceituar o termo política para assim definir o termo Políticas Públicas e observamos as diversas dimensões contidas nesses termos uma dimensão institucional uma dimensão processual e uma dimensão material Analisamos as distinções existentes entre os modos de atuação dos diversos atores envolvidos nos processos de formulação implementação e avaliação de Políticas Públicas atores públicos e atores privados Vimos também a classificação dos diversos tipos de Políticas Públicas de acordo com suas consequências políticas distributivas políticas redistributivas políticas regulatórias e políticas constitutivas e verificamos que apesar dessa distinção elas não podem ser entendidas na prática separadamente mas sim em um movimento de influência mútua E por fim analisamos as diferentes abordagens teóricas que se debruçam sobre o estudo das Políticas Públicas e de que maneira elas podem nos ajudar a compreender melhor as ações do Estado sobre a sociedade No text to extract