Artigo Políticas Públicas

Texto 1 Modelos de análise das políticas públicas A análise das políticas públicas tem como objeto de estudo as decisões políticas e os programas de ação dos governos As políticas públicas enquanto objeto de estudo configuram em primeiro lugar processos complexos e multidimensionais que se desenvolvem em múltiplos níveis de ação e de decisão local regional nacional e transnacional Atores governantes legisladores eleitores administração pública grupos de interesse públicosalvo e organismos transnacionais que agem em quadros institucionais e em contextos geográficos e políticos específicos visando a resolução de problemas públicos mas também a distribuição de poder e de recursos O seu objetivo é explicar a lógica da ação pública as continuidades e rupturas nas políticas públicas as regras do seu funcionamento a afetação de recursos e o papel e os modos de interação de atores e instituições nos processos políticos 1 Output Saída Referese aos resultados ou produtos que são gerados pelo sistema político e social Em termos mais amplos pode incluir políticas públicas decisões governamentais legislação programas sociais entre outros 2 Inputs Entradas São os elementos que alimentam ou influenciam o sistema político e social No contexto da pergunta os inputs são as pressões internas ao sistema ou seja as demandas expectativas e interesses que vêm de dentro da sociedade e que afetam as decisões políticas e sociais 3 Input channels Canais de entrada São os meios ou formas através dos quais as pressões internas ao sistema são expressas ou canalizadas Modelo sequencial ou do ciclo político Policy Cicle Descreve as políticas públicas como resultantes de um processo que se desenvolve em etapas que se repetem Este modelo busca entender os modos da ação pública as continuidades e rupturas e as regras específicas das políticas públicas em vez de explicar o funcionamento do sistema político como um todo Propõe que as políticas públicas sejam analisadas como um ciclo que envolve etapas como identificação do problema formulação de medidas implementação e avaliação Metáfora dos fluxos múltiplos Multiple Streams Framework O modelo analítico Multiple Streams desenvolvido por John Kingdon busca explicar como os problemas se transformam em questões políticas e entram na agenda da ação pública Ele se baseia em três conceitos principais comunidades políticas empreendedores políticos e janela de oportunidade política Comunidades políticas São grupos de indivíduos que compartilham preocupações com determinados problemas e promovem ideias em diferentes fóruns Eles moldam e difundem argumentos e informações sobre os problemas influenciando a percepção pública e política Empreendedores políticos São atores que mediam e negociam o processo de agendamento político investindo recursos para colocar seus problemas e soluções na agenda política Janela de oportunidade política É um momento em que três fluxos de variáveis convergem a percepção pública dos problemas o conhecimento de soluções políticas e técnicas e as condições de governança Essa convergência abre espaço para a atenção política se concentrar em problemas específicos e soluções propostas O modelo identifica três fluxos independentes no sistema político Fluxo dos problemas Envolve a construção social dos problemas e sua transformação em questões políticas Eventos crises e feedback da ação política contribuem para chamar a atenção dos decisores para determinados problemas Fluxo das políticas Referese às alternativas e soluções disponíveis geradas dentro das comunidades políticas Ideias fluem dentro dessas comunidades algumas se tornam proeminentes enquanto outras desaparecem As soluções muitas vezes são desenvolvidas antes mesmo que os problemas sejam identificados Fluxo da política Relacionase com a dimensão política independente dos problemas e soluções políticas Ele inclui o sentimento nacional forças políticas organizadas e mudanças governamentais que podem influenciar o processo de agendamento político Os três fluxos operam independentemente mas em determinados momentos e sob certas condições convergem abrindo uma janela de oportunidade política Essa convergência é impulsionada principalmente pelo fluxo dos problemas e da política O modelo do equilíbrio interrompido Punctuated Equilibrium Theory O modelo do equilíbrio interrompido Punctuated Equilibrium Theory desenvolvido por Frank Baumgartner e Bryan Jones parte do princípio de que os processos políticos são geralmente caracterizados pela estabilidade e incrementalismo pontuados ocasionalmente por mudanças de larga escala O objetivo deste modelo é explicar tanto as descontinuidades ou interrupções quanto as continuidades das políticas Os autores propõem uma abordagem que combina estudos qualitativos e quantitativos de políticas públicas acompanhando as mudanças ao longo de longos períodos de tempo Duas chaves para entender as mudanças na agenda política são destacadas Imagem política Referese à forma como uma política é percebida e discutida baseada em narrativas sobre problemas e soluções Quando uma imagem política é amplamente aceita ela estabelece um monopólio político que mantém a estabilidade Disputas sobre diferentes imagens políticas podem desestabilizar esse monopólio levando a mudanças na agenda política Subsistema político São comunidades de especialistas em determinadas áreas responsáveis por processar questões políticas Dentro desses subsistemas as relações entre grupos podem afetar o agendamento político Subsistemas mais competitivos podem levar a mudanças na agenda política à medida que novas ideias e atores entram em cena O quadro teórico das coligações de causa ou de interesse Advocacy Coalition Framework ACF O Advocacy Coalition Framework ACF proposto por Paul Sabatier e JenkinsSmith oferece uma abordagem alternativa para entender o processo político sintetizando os melhores aspectos das abordagens topdown e bottomup Este framework visa explicar as mudanças e continuidades nas políticas públicas substituindo o modelo heurístico das etapas que dominava o campo de estudo das políticas Sistema de crenças Inclui ideias valores e normas compartilhadas pelos atores envolvidos em uma determinada política Essas crenças moldam a percepção dos problemas das soluções e da eficácia das políticas Subsistema político É composto por atores públicos e privados que estão ativamente envolvidos em uma área política específica e tentam influenciar seu desenvolvimento Isso inclui analistas grupos de interesse burocratas políticos acadêmicos entre outros Coligação de causa ou interesse advocacy coalition Quando atores compartilham um sistema de crenças semelhante eles formam uma coligação para promover objetivos políticos específicos Essas coligações competem entre si para influenciar a tomada de decisões políticas Mediadores políticos policy brokers São atores que tentam negociar compromissos entre diferentes coligações apresentando propostas de mudança política viáveis e influenciando os decisores políticos O ACF considera duas categorias de variáveis que afetam o equilíbrio de poder e a distribuição de recursos dentro do subsistema político variáveis estáveis como estrutura social e institucional e variáveis instáveis ou eventos externos como mudanças socioeconômicas ou decisões em outros subsistemas Texto 2 Políticas Públicas Conceitos e Análise em Revisão Política Pública Conceito e discussão A discussão sobre políticas públicas abrange uma variedade de temas e abordagens teóricas Originada nos Estados Unidos a política pública inicialmente fazia parte da Ciência Política e evoluiu para se tornar uma disciplina multidisciplinar Desde seus primórdios a área procurou entender teoricamente questões científicas relacionadas ao tema e compreender as razões por trás das escolhas de ações governamentais Harold Dwight Lasswell 1956 introduziu pela primeira vez o termo análise de política pública buscando estabelecer uma conexão entre a produção de ações governamentais e o conhecimento acadêmico Herbert Simon 1957 trouxe o conceito de Policy Makers enfatizando a necessidade de um arcabouço teórico para apoiar a tomada de decisão racional Charles Lindblom 1959 criticou trabalhos anteriores por enfatizarem demais o racionalismo na formulação de políticas públicas argumentando que outros atores e instituições também desempenham papeis importantes David Easton 1984 destacou a influência dos grupos de interesse nos resultados das políticas públicas enfatizando que a política pública é um sistema complexo com várias interfaces O conceito de políticas públicas não possui uma definição única e foi ressignificado ao longo do tempo Thomas Dye 1984 definiu as políticas públicas como o que o governo escolhe fazer ou não fazer enquanto Lasswell propôs as questões orientadoras quem ganha o quê por quê e que diferença faz Reconhecendo a complexidade do processo de formulação e implementação de políticas públicas é importante considerar uma abordagem teórica que leve em conta a dinâmica social e política envolvida As políticas públicas são resultado de embates de ideias e práticas políticas e uma análise adequada deve reconhecer a influência de diferentes grupos e interesses As políticas públicas buscam tanto implementar ações governamentais quanto analisar essas ações propondo mudanças quando necessário A formulação de políticas públicas traduz as promessas políticas em programas e ações concretas sendo um estágio crucial para a concretização dos objetivos dos governos democráticos O campo das políticas públicas é rico em teorias e metodologias refletindo a diversidade de perspectivas e abordagens para entender e influenciar a ação governamental 3 Perceber as políticas públicas O estudo das políticas públicas envolve uma série de abordagens e perspectivas sobre como as decisões políticas são formuladas e implementadas Uma definição comum de política pública é a discussão e prática de ações relacionadas ao conteúdo de decisões reconhecidas como políticas abrangendo tanto aspectos concretos quanto simbólicos Uma questão importante na definição de políticas públicas é o papel dos atores envolvidos Duas abordagens principais são discutidas a estatista e a multicêntrica A Abordagem Estatista concentrase nos atores estatais considerando que apenas eles têm o monopólio na execução das políticas públicas Essa abordagem atribui àqueles que executam a ação o protagonismo na definição de políticas públicas A Abordagem Multicêntrica reconhece uma variedade de atores públicos e privados que podem estar envolvidos na formulação e implementação de políticas públicas O caráter público de uma ação é determinado pelo problema que ela visa resolver independentemente de quem a execute Embora a abordagem estatista reconheça a influência de atores não estatais na vida pública ela destaca o papel central do Estado na liderança do processo de formulação de políticas Por outro lado a abordagem multicêntrica amplia o escopo de envolvimento na abordagem de questões sociais A discussão sobre a capacidade do Estado de gerir todas as ações sociais ganhou destaque nas décadas de 1980 e 1990 A abordagem multicêntrica foi amplamente adotada por diversos autores por considerar as ações como públicas o que ampliaria o envolvimento na solução de questões sociais Essa ampliação do envolvimento levanta questões sobre a apropriação de bens públicos em benefício privado especialmente em áreas estratégicas como eficiência energética e infraestrutura de transporte Não basta que um problema seja socialmente relevante ele precisa ser reconhecido como um problema público que requer ação governamental Isso envolve interpretar e classificar os problemas públicos de acordo com sua relevância para a sociedade Tipos de Política Pública David Easton 1953 descreveu as políticas públicas como a manifestação do processo político transformando inputs em outputs ou seja transformando apoios ou demandas em ações práticas ou decisões tomadas Theodore J Lowi 1972 contestou essa visão entre política e políticas públicas Ele argumentou que as políticas policies determinam a política politics sugerindo que as ações governamentais moldam a dinâmica política às vezes reequilibrando forças ou reorganizando jogos e coalizões Lowi identificou quatro tipos Política Regulatória Este tipo de política estabelece padrões para atores públicos e privados muitas vezes em um ambiente pluralista Ex regulamentação de serviços de utilidade pública como energia e telecomunicações Política Distributiva Essa política concentra benefícios em grupos específicos muitas vezes envolvendo trocas de apoio entre políticos Ex Previdência social que beneficia diversos grupos na sociedade Política Redistributiva Ao contrário das políticas distributivas essa política envolve um jogo de soma zero onde os benefícios para uma categoria resultam em custos para outras Ex Política de incentivo fiscal para setores industriais específicos Políticas Constitutivas Este tipo de política estabelece regras e princípios para a formulação de outras políticas públicas Ex Políticas econômicas ou sociais podem ser consideradas como políticas constitutivas Gustafsson 1983 introduziu a distinção entre políticas públicas ideais simbólicas e pseudopolíticas As políticas públicas ideais são aquelas que os formuladores de políticas reconhecem como problemas públicos e buscam resolver Políticas simbólicas são aquelas em que os formuladores de políticas não têm interesse real na resolução do problema enquanto políticas pseudopolíticas são aquelas em que há intenção de resolver um problema mas falta capacidade técnica para fazêlo 5 Ciclo das Políticas Públicas O Ciclo da Política Pública proposto por Lindblon é uma maneira de compreender a dinâmica temporal do processo político organizandoo em fases interdependentes Identificação do Problema Nesta fase reconhecese uma desconexão entre o status quo e uma situação idealizada O problema público pode surgir de eventos súbitos acumulação gradual de questões ao longo do tempo ou da persistência de problemas já existentes na sociedade Formação da Agenda A formação da agenda envolve a identificação de temas ou problemas considerados importantes em determinado momento Isso pode ocorrer na agenda institucional política ou até mesmo ser influenciado pela mídia Cobb e Elder destacam três condições para um problema entrar na agenda política chamar a atenção ser considerado solucionável e estar dentro da esfera de responsabilidade governamental Formulação de Alternativas Nesta fase são elaboradas alternativas para abordar o problema identificado Essas alternativas podem variar em termos de concretude e podem refletir diferentes formas de poder político econômico e ideológico Tomada de Decisão A tomada de decisão implica escolher entre as alternativas formuladas Implementação da Política Pública A implementação da política enfrenta desafios políticos e administrativos Os modelos topdown e bottomup representam abordagens diferentes para a implementação O modelo topdown onde as decisões vêm de cima para baixo pode resultar em falhas de implementação devido à falta de participação dos implementadores Já o modelo bottomup busca uma organização compartilhada entre os atores envolvidos Avaliação A avaliação é crucial para entender o desempenho de uma política pública ao longo do tempo Os indicadores de input medem os esforços dedicados à política enquanto os de output avaliam os resultados alcançados No entanto a avaliação pode ser contestada por questões políticas e pode ser influenciada pela perspectiva adotada Sabatier e JenkinsSmith sugerem que uma política pública pode levar cerca de 10 anos para amadurecer e seus impactos serem plenamente compreendidos 6 Contribuições de John Kingdon na formação da Agenda em Políticas Públicas John Kingdon fez importantes contribuições para o entendimento da formação da agenda em políticas públicas destacandose por seu modelo analítico composto por quatro processoschave Estabelecimento da Agenda Nesta fase determinados problemas ou questões ganham destaque e são reconhecidos como dignos de atenção pública Esse processo pode ser influenciado por uma variedade de fatores como eventos inesperados pressão de grupos de interesse e mudanças na opinião pública Identificação de Alternativas Uma vez que um problema entra na agenda diversas alternativas para sua resolução são consideradas e desenvolvidas Essas alternativas podem variar em termos de abordagem custo viabilidade política e impacto potencial Seleção da Alternativa Dominante Entre as várias alternativas propostas uma delas pode emergir como dominante ganhando apoio político e popular Esse processo de seleção pode ser influenciado por uma série de fatores como interesses de grupos poderosos consenso político e viabilidade técnica Implementação da Decisão Finalmente a alternativa selecionada é implementada como política pública Isso envolve a tradução das decisões políticas em ações práticas alocação de recursos e coordenação de esforços entre os diferentes órgãos do governo e partes interessadas O modelo de Kingdon se baseia em parte no modelo da lata do lixo desenvolvido por Cohen March e Olsen que destaca a natureza fluida e dinâmica do processo político Ele reconhece que as preferências dos atores políticos podem ser inconsistentes e que a agenda política pode mudar rapidamente devido a uma variedade de fatores Uma das principais aspirações por trás da organização do processo de formulação de políticas é evitar a tentativa e erro que muitas vezes acompanha a implementação de políticas públicas Ter um plano de ação claro e formalizado pode ajudar a garantir que as políticas sejam eficazes e bemsucedidas 7 Modelo De Múltiplos Fluxos Multiple Streams O modelo de Múltiplos Fluxos Multiple Streams foi desenvolvido por John Kingdon Problemas Certos problemas chamam a atenção e entram na agenda pública enquanto outros são ignorados A percepção dos problemas é influenciada por interpretações sociais e pode variar dependendo do grupo responsável por identificar a política Alternativas e Soluções Diferentes ideias e soluções são propostas para lidar com os problemas identificados Estas alternativas são desenvolvidas por comunidades políticas e enfrentam um processo competitivo de seleção com base em critérios como viabilidade técnica e custo Políticas A dimensão política envolve o processo de barganha e negociação entre os diferentes atores interessados na questão O clima político e social pode influenciar a atenção dada a certos problemas e favorecer a implementação de novas políticas Janelas de Oportunidades Policy Windows Kingdon introduz o conceito de janelas de oportunidades momentos em que há uma abertura para a discussão e adoção de novas políticas Estas janelas podem ocorrer durante eventos como mudanças orçamentárias ou transições de governo O modelo de Múltiplos Fluxos sugere que a formação da agenda é um processo complexo e muitas vezes imprevisível envolvendo a interação de múltiplos fatores e atores Ele destaca a importância da atuação de grupos de interesse e atores epistêmicos na definição da agenda e na construção de alternativas políticas 8 Instituições no Processo de Política Pública O neoinstitucionalismo traz uma perspectiva importante para o estudo das políticas públicas ao enfatizar o papel das instituições no processo político Essas instituições tanto formais quanto informais desempenham um papel crucial na influência sobre os tomadores de decisão e na moldagem das políticas públicas Escolha Racional Autores como Mancur Olson e Kenneth Arrow ao adotarem uma abordagem de escolha racional questionam a ideia de que a junção de interesses individuais levaria necessariamente a ações coletivas Eles destacam a importância das instituições na organização e na tomada de decisão sugerindo que os tomadores de decisão agem racionalmente de acordo com as regras e incentivos institucionais Produção de Bens Coletivos O neoinstitucionalismo examina a produção de bens coletivos e argumenta que as instituições desempenham um papel fundamental nesse processo Ele desafia a visão de que os bens coletivos surgem automaticamente da ação coletiva enfatizando a influência das instituições na distribuição e na alocação desses bens Institucionalismo da Escolha Racional e Histórico Existem duas principais vertentes do neoinstitucionalismo o institucionalismo da escolha racional e o institucionalismo histórico Ambos destacam o papel das instituições na influência sobre os tomadores de decisão seja por meio de incentivos ou de restrições impostas pelas regras institucionais Regras Formais e Informais As instituições podem assumir diversas formas incluindo regras formais como leis e regulamentos e normas informais como práticas e tradições Ambas desempenham um papel significativo na orientação do comportamento dos atores políticos e na formação das políticas públicas Influência dos Grupos Sociais e Atos Embora os indivíduos e grupos possam exercer influência na formulação e implementação de políticas públicas o neoinstitucionalismo destaca que as instituições desempenham um papel central nesse processo Os grupos sociais e os atores políticos são motivados pelo poder e pelos recursos disponíveis e as instituições moldam as interações e os resultados políticos 9 Atores no Processo de Política Pública O processo de formulação e implementação de políticas públicas envolve uma série de atores cada um desempenhando um papel específico e contribuindo para os resultados finais Burocracia A burocracia desempenha um papel fundamental na implementação das políticas públicas Os burocratas podem ser conservadores devotos defensores ou homens de estado cada um com diferentes abordagens em relação às políticas públicas Eles precisam de certa liberdade de decisão para desempenhar efetivamente seu trabalho mas o excesso de liberdade pode levar a desvios das regras estabelecidas Grupos de Interesse Esses grupos exercem pressão sobre os formuladores de políticas para promover seus interesses específicos Grupos pequenos tendem a ser mais eficazes na influência sobre as políticas públicas especialmente quando têm uma representatividade forte Os policy makers muitas vezes adaptam seus comportamentos às recomendações desses grupos de pressão Meios de Comunicação Eles desempenham um papel importante na amplificação de discussões na influência da opinião pública e na focalização de fatos importantes Eles não moldam a agenda mas podem direcionar a atenção para questões já formuladas Modelos de Decisão Política Diferentes modelos como o elitista o marxista estruturalista e o pluralista oferecem diferentes perspectivas sobre quem realmente determina as políticas públicas Enquanto o elitismo enfatiza o papel de uma elite privilegiada na tomada de decisões o marxismo estruturalista vê o estado como um instrumento do capitalismo O pluralismo por outro lado reconhece a influência de uma variedade de grupos na formulação de políticas embora possa negligenciar a desigualdade de poder entre esses grupos Texto 3 Indicadores para diagnóstico monitoramento e avaliação de programas sociais no Brasil Indicadores sociais desempenham um papel crucial no campo das políticas públicas permitindo a operacionalização de conceitos abstratos ou demandas programáticas específicas Eles traduzem dimensões sociais de interesse em termos tangíveis e operacionais facilitando o planejamento público o monitoramento das condições de vida da população e o aprofundamento da pesquisa acadêmica sobre mudança social e determinantes dos fenômenos sociais O processo de construção de indicadores sociais começa com a explicitação da demanda programática como a proposição de um programa de saúde pública ou educação A partir disso são delineadas as dimensões ou ações operacionais vinculadas ao objetivo programático Para acompanhar essas ações buscase dados administrativos e estatísticas públicas que são reorganizados na forma de indicadores sociais Existem várias propriedades que os indicadores sociais devem ter para serem úteis no processo de formulação e avaliação de políticas públicas Essas propriedades incluem relevância para a agenda políticasocial validade confiabilidade boa cobertura territorial ou populacional sensibilidade especificidade clareza metodológica comunicabilidade periodicidade factibilidade de obtenção referência aos grupos sociais de interesse comparabilidade ao longo do tempo e adequação aos propósitos específicos Taxonomia dos indicadores para fins de aplicação nas políticas públicas A taxonomia dos indicadores para políticas públicas envolve várias classificações como a temática saúde educação mercado de trabalho etc objetivos vs subjetivos e tipos como insumo processo resultado e impacto Por exemplo indicadores objetivos são dados concretos como taxas de desemprego enquanto os subjetivos são baseados em percepções como confiança nas instituições Indicadores podem ser simples analíticos ou complexos sintéticos os últimos tentando sintetizar várias dimensões sociais em uma medida única como o Índice de Desenvolvimento Humano IDH Embora os indicadores sintéticos tenham sido legitimados social técnica científica e institucionalmente suas limitações incluem questões de arbitrariedade na seleção de pesos distorções na seleção de públicosalvo e dificuldade em capturar mudanças específicas Indicadores no ciclo de formulação e avaliação de programas sociais Esse ciclo compreende diversas etapas desde a elaboração do diagnóstico até a avaliação dos impactos das ações implementadas Na etapa de diagnóstico são utilizados indicadores que retratam amplamente a situação social vivenciada pela população Esses indicadores são construídos a partir de fontes como o censo demográfico ou pesquisas amostrais multitemáticas como as PNADs Eles abrangem diversas áreas como características domiciliares infraestrutura urbana demografia educação inserção no mercado de trabalho entre outros É destacada a importância de explorar a granularidade dos dados disponíveis como os setores censitários para uma compreensão mais detalhada das realidades locais Isso permite identificar desigualdades e necessidades específicas dentro de áreas geográficas maiores como municípios possibilitando uma alocação mais precisa de recursos e ações Na fase de formulação e seleção de programas os indicadores são selecionados com base nos objetivos definidos pelas políticas públicas prioritárias É necessário considerar não apenas os indicadores sintéticos mas também indicadores mais específicos e válidos para cada programa relacionados diretamente aos seus objetivos e às características dos públicosalvo Durante a implementação dos programas são necessários indicadores de monitoramento que devem ser sensíveis específicos e periódicos No entanto pode ser desafiador obter informações precisas e atualizadas em nível municipal É destacado algumas pesquisas realizadas pelo IBGE e outros órgãos que fornecem dados periódicos sobre saúde saneamento básico e infraestrutura urbana contribuindo para o monitoramento dos programas Na etapa de avaliação são utilizados indicadores para medir os impactos dos programas Esses indicadores devem ser sensíveis aos efeitos gerados e podem ser específicos para gruposalvo da população Além dos indicadores objetivos também são mencionadas estratégias qualitativas como pesquisas de opinião e grupos de discussão para incorporar indicadores subjetivos na avaliação dos impactos Texto 4 A atualidade de T H Marshall no estudo da cidadania no Brasil O conceito e a atividade política O estudo da cidadania no Brasil à luz das ideias de TH Marshall revela uma série de aspectos relevantes O conceito de cidadania não deve ser confundido com atividade política Cidadania não é sinônimo de democracia embora estejam relacionadas Após a transição democrática cidadania tornouse associada ao conceito de empowerment ou seja fortalecimento da sociedade civil e participação ativa na política Este empoderamento coincidiu com a ascensão de governos de esquerda e a participação crescente da sociedade civil nas políticas públicas A participação cívica embora seja parte do conceito de cidadania não o esgota Uma definição abrangente inclui também a titularidade de direitos e o sentido de pertencimento a uma comunidade cívica conforme abordado por Marshall A cidadania representa a inclusão social e o reconhecimento dos direitos naturais do indivíduo que precedem a instituição do poder civil e devem ser protegidos por este Essa noção de cidadania como um método de inclusão social tem raízes nas revoluções inglesas do século XVII e na Revolução Francesa A tensão permanente no conceito O desenvolvimento da cidadania como estudado por TH Marshall é exemplificado pela experiência inglesa que se destaca como uma exceção em relação a outros países Enquanto na Inglaterra o surgimento da cidadania coincidiu com o processo de industrialização e democratização em outros lugares como nos Estados Unidos e em partes da Europa os direitos sociais foram conquistados em contextos autoritários e focalizados em setores específicos da sociedade Marshall ao analisar o caso inglês associou o conceito de cidadania não apenas à titularidade de direitos mas também ao pertencimento a uma comunidade cívica No entanto suas interpretações têm sido criticadas por seu viés etnocêntrico e evolucionista incapaz de captar o aspecto conflituoso do desenvolvimento da cidadania e as estratégias das classes dominantes Apesar disso o modelo de Marshall continua sendo uma referência importante para estudos comparativos sobre cidadania em outros países A abordagem comparativa segundo Turner é a melhor maneira de entender esse fenômeno pois permite analisar as semelhanças e diferenças entre casos diferentes explicando suas particularidades sob uma base conceitual comum No caso inglês a cidadania passou por um processo de fusão e separação ao longo dos séculos A fusão ocorreu geograficamente dentro do Estadonação enquanto a separação foi funcional com os elementos da cidadania civil político e social seguindo caminhos próprios em períodos distintos Esse processo começou no século XII com a centralização do poder judicial seguido pela concentração do poder político no Parlamento no século XVIII e pelo desenvolvimento dos direitos sociais no século XX Assim a cidadania evoluiu de uma instituição local para uma nacional à medida que os direitos se especializaram e fortaleceram as instituições específicas de cada dimensão da cidadania Esse processo culminou em um sentimento de lealdade à nação e à civilização compartilhada conforme observado por Marshall Compatibilidade entre cidadania e desigualdade O debate remonta à Inglaterra dos séculos XVIII e XIX onde a situação dos pobres era central para a ideia de civilização e nação T H Marshall argumenta que a cidadania nacional coexiste com as desigualdades sociais mas sua expansão gradual impulsiona uma igualdade de status mais do que de renda Ele questiona até que ponto a desigualdade é compatível com os princípios da cidadania Alfred Marshall por sua vez aborda a questão da brutalização do trabalho e defende que todo homem possa se tornar um cavalheiro não necessariamente eliminando a pobreza mas mitigando seus efeitos desagradáveis Ele associa o desenvolvimento da cidadania ao aumento do bemestar material e à igualdade de status O significado desta discussão no Brasil É abordado questões profundas sobre a relação entre as elites brasileiras a pobreza e a cidadania comparando a situação brasileira com o desenvolvimento histórico dos direitos civis políticos e sociais na Inglaterra como discutido por T H Marshall Ausência de uma rationale das elites brasileiras em relação às desigualdades Enquanto no caso inglês parece haver uma compreensão das elites sobre a interdependência da sociedade e uma rationale para tolerar certos níveis de desigualdade no Brasil historicamente as elites parecem ter menos clareza sobre essa questão A falta de uma noção de responsabilidade social entre as elites pode contribuir para a tolerância com a pobreza Projeto nacional e falta de sentido de estadonação Enquanto as elites inglesas estavam construindo o país para si mesmas e seus descendentes no Brasil parece faltar uma ideia semelhante de estadonação As elites brasileiras podem não ter uma visão de construir um país para o longo prazo considerando que têm a opção de retirar suas famílias e investimentos em caso de crise Convivência entre riqueza e pobreza A convivência entre riqueza e pobreza nos países periféricos como o Brasil é vista como parte da lógica do modelo de organização e tecnologia perpetuando a exclusão social Essa convivência tende a se agravar sem uma política de estado efetiva para lidar com a pobreza e a desigualdade Desafios para efetivação da cidadania no Brasil A análise de T H Marshall destaca a importância da sequência histórica dos direitos civis políticos e sociais para a consolidação da cidadania No entanto no Brasil essa sequência foi diferente com a inclusão dos direitos sociais ocorrendo em um contexto de ausência de direitos políticos e civis para todos Isso levanta questões sobre a efetivação da cidadania no país e a postura das elites em relação aos direitos universais Possíveis impulsionadores da mudança A pressão externa como a busca por reconhecimento internacional e o desejo de fazer parte de países prósperos e civilizados pode servir como um impulso para mudanças na postura das elites brasileiras em relação à pobreza e à desigualdade Texto 5 Políticas públicas Policy science é um campo de estudo que se concentra na aplicação rigorosa das ciências para resolver problemas de políticas públicas Surgiu como uma abordagem para analisar as políticas públicas como um processo sequencial desde a identificação dos problemas até a implementação das políticas Seu objetivo é aumentar a racionalidade das decisões das organizações públicas e melhorar a prática democrática Policy science é multidisciplinar incorporando várias áreas do conhecimento como ciência política sociologia administração economia entre outras Seu foco principal é melhorar a eficácia das políticas públicas por meio da aplicação do conhecimento em seu design e implementação Polity Referese ao aspecto institucional da política abrangendo as organizações e as regras que regem os processos políticos Exemplos incluem o parlamento os partidos políticos as organizações administrativas estatais e a Constituição Federal Politics Diz respeito à atividade política em si caracterizada pelo conflito inerente à tomada de decisões sobre questões coletivas em contextos de diversidade de atores Envolve processos como negociação barganha e persuasão Policy Referese às iniciativas de ação pública ou seja aos dispositivos políticoadministrativos coordenados em torno de objetivos explícitos O foco está no conteúdo das políticas públicas em sua implementação e na avaliação de sua eficácia e efetividade As políticas públicas podem ser entendidas de várias formas cada uma enfatizando diferentes aspectos ou dimensões Propósito das políticas na sociedade As políticas públicas são concebidas como instrumentos técnicopolíticos voltados para promover mudanças sociais Elas surgem como uma resposta deliberada a problemas sociais percebidos como indesejáveis visando à realização de mudanças sociais desejadas por diversos grupos na sociedade Papel dos atores na formulação e implementação das políticas Existem duas abordagens principais para entender quem faz política pública A abordagem multicêntrica reconhece a participação de grupos e organizações sociais além do Estado na formulação e implementação das políticas públicas Já a abordagem estadocêntrica enfoca o Estado como o principal protagonista na definição e execução das políticas embora admita que grupos não estatais possam influenciar esses processos Ações e inações do Estado Alguns conceitos enfatizam as ações e inações do Estado como o cerne das políticas públicas Segundo essa perspectiva tudo o que os governos escolhem fazer ou não fazer pode ser considerado política pública independentemente de estar diretamente ligado a problemas sociais específicos Aspecto processual das políticas públicas Outras definições focam no processo de formulação e implementação das políticas destacando que estas consistem em programas de ação pública coordenados em torno de objetivos explícitos Essas definições valorizam os processos decisórios e as interações entre os diversos atores envolvidos Os conceitos de políticas públicas são compostos por vários elementos que ajudam a compreender melhor esse campo de estudo Processo As políticas públicas são um conjunto de decisões e ações que envolvem diversos atores Esse processo demanda intencionalidade consensualidade e coordenação considerando que os atores têm diferentes valores ideias interesses e aspirações Finalidade O objetivo das políticas públicas é modificar problemas sociais percebidos como indesejáveis buscando resolver conflitos e manter a coesão social ao atender às demandas dos grupos da sociedade As políticas estão voltadas para o futuro visando melhorar a sociabilidade e permitir que as pessoas levem a vida que valorizam Questão substantiva As políticas públicas são orientadas por valores ideias e visões de mundo refletindo a cultura da sociedade em que são desenvolvidas Variam entre os países e ao longo do tempo influenciadas por fatores como igualdade liberdade individual e diversidade humana Dinâmica As políticas públicas são permeadas pelo conflito entre atores pois envolvem a alocação de recursos sociais escassos em um contexto de pluralidade de ideias e interesses Essa dinâmica pode variar em termos de consensualidade dependendo da importância do problema social do grau de controvérsia e das preferências dos atores entre outros fatores Consequência As políticas públicas formam uma ordem local onde atores interagem e gerenciam recursos Isso implica analisar não apenas os atores envolvidos mas também as instituições que moldam os espaços onde a atividade política ocorre influenciando as características das políticas públicas Esses elementos ajudam a compreender a complexidade das políticas públicas e como elas são influenciadas por uma variedade de fatores sociais políticos e culturais A estrutura de decomposição das políticas públicas envolve diferentes níveis de planejamento e operacionalização Nível Estratégico É predominantemente político e define os elementos centrais da política como problemas sociais princípios objetivos e meios Envolve debates públicos divulgação de informações e participação de diferentes atores Nível Tático É a primeira etapa de operacionalização do plano estratégico Define processos metas e insumos necessários para alcançar os objetivos com um escopo setorial departamental territorial ou temático Envolve iniciativas de médio prazo e detalhamento dos planos Nível Operacional Envolve a criação de projetos específicos para a operacionalização dos programas delineados no nível tático Esses projetos são detalhados e visam executar as atividades planejadas para alcançar objetivos específicos Esses níveis são interdependentes e integrados ou seja o planejamento estratégico orienta os programas que por sua vez são detalhados no nível operacional para garantir a execução das atividades de acordo com o planejado Todos os níveis são necessários para uma efetiva implementação das políticas públicas Atores Atores nas políticas públicas São pessoas grupos e organizações que têm interesse nas políticas públicas e mobilizam esforços para sua criação modificação ou extinção Podem ser governamentais ou nãogovernamentais de diferentes níveis hierárquicos e beneficiários das políticas Interesse e influência dos atores Os atores participam das políticas públicas de acordo com seu interesse nos custos ou benefícios gerados por elas Eles tentam influenciar as políticas para favorecer seus interesses Arenas de políticas públicas São espaços nos quais os atores interagem para influenciar o conteúdo das políticas Essas arenas não são necessariamente físicas mas representam o padrão de interação entre os atores Recursos de poder e repertórios de ação Os atores utilizam recursos de poder como autoridade conhecimento financiamento entre outros para mobilizar seus repertórios de ação que são formas de ação que visam mobilizar apoio e ampliar o público interessado em uma questão Tipos de atores Os atores podem ser políticos eleitos burocratas grupos de interesse partidos políticos e beneficiários das políticas públicas Formas de agregação de atores Os atores podem se agrupar em redes temáticas que se formam em torno de questões específicas ou em comunidades de políticas públicas que são grupos de especialistas em uma determinada área que compartilham valores e uma visão comum sobre políticas Instituições Formação da agenda momento em que situações percebidas como indesejáveis são transformadas em problemas sociais e disputam a atenção de atores que detêm os recursos para formular e implementar políticas públicas Formulação das alternativas quando as comunidades de políticas elaboram alternativas de políticas públicas Tomada de decisão fase da escolha entre as alternativas disponíveis Implementação estágio de execução das políticas públicas e de sua adaptação aos contextos locais de ação Avaliação atividades de produção de informações sobre a política e sua implementação Instituições são definidas como conjuntos de regras formais e informais que moldam o comportamento dos atores políticos e influenciam os processos das políticas públicas As regras formais são explícitas e impessoais como leis e regulamentos enquanto as regras informais são assimiladas por meio da socialização e incluem hábitos e convenções As instituições influenciam as políticas públicas ao orientar as ações dos atores políticos que moldam suas preferências e estratégias de acordo com essas regras Isso pode ser exemplificado pelo Estatuto da Cidade que define diretrizes para a política urbana no Brasil e pela implementação da Política Nacional de Saúde Integral da População Negra onde regras informais influenciaram a abordagem dos profissionais de saúde em relação à questão racial O neoinstitucionalismo compartilha pressupostos sobre a capacidade das instituições de criar previsibilidade sobreviver ao tempo e operar de forma autônoma em relação ao ambiente É explorado três linhas dessa corrente o neoinstitucionalismo da escolha racional que enfoca regras explícitas de decisão o neoinstitucionalismo histórico que destaca a historicidade das instituições e seu papel na estruturação do Estado e o neoinstitucionalismo sociológico que amplia o conceito de instituições para incluir práticas culturais e elementos cognitivos Formação de agenda A formação da agenda na elaboração de políticas públicas é o processo pelo qual determinados problemas sociais ganham destaque como campos de intervenção política Esse processo é dinâmico competitivo e influenciado pela percepção dos atores políticos bem como pelas mudanças contextuais A agenda é definida como o conjunto de problemas sociais que recebem atenção dos atores em um determinado momento Para um problema entrar na agenda é necessário que seja percebido como um problema social e que receba atenção dos atores com recursos para formular e implementar políticas públicas Existem três formas principais pelas quais os atores podem tomar conhecimento de situações que podem se tornar problemas sociais através de indicadores eventoscrises ou feedback de ações governamentais Essas situações competem na formação da agenda que é influenciada pelo contexto político e social O conceito de wicked problems são problemas sociais difíceis de explicar e resolver devido à sua complexidade e interconexão Eles não têm uma formulação definitiva não possuem soluções verdadeiras ou falsas e as soluções implementadas podem gerar novos problemas Por fim os super wicked problems são problemas ambientais globais caracterizados pela urgência pela falta de controle das decisões necessárias e pela inconsistência das preferências das pessoas que decidem sobre eles Formulação das alternativas Conceitos de formulação de políticas públicas Jones Wu et al e Howlett Ramesh e Perl destacam a proposição de meios para resolver necessidades sociais percebidas pelos atores a produçãoidentificação de escolhas políticas plausíveis e a criação de opções sobre o que fazer em relação a um problema público Complexidade dos problemas sociais Problemas sociais são complexos exibindo diversas configurações causas e efeitos além de serem influenciados por ideias e valores diversos de múltiplos atores As limitações cognitivas e informacionais também dificultam a identificação completa das variáveis envolvidas Diversidade de abordagens para problemas sociais Os problemas sociais podem ser abordados de diferentes maneiras e várias alternativas podem ser propostas para lidar com eles Ex O tráfico de drogas pode ser enfrentado por meio de ações de repressão legalização parcial políticas preventivas entre outras Dinâmicas de elaboração de alternativas Duas abordagens principais para a elaboração de alternativas Na primeira as propostas são geradas por comunidades de políticas públicas enquanto na segunda as alternativas são desenvolvidas em resposta aos problemas havendo uma relação causal intencional entre eles Estrutura de uma alternativa Uma alternativa para lidar com um problema social pode ser estruturada considerando elementos como modelagem do problema social objetivos instrumentos grupo beneficiário e sistema de governança Cada elemento desempenha um papel específico na concepção e implementação da política pública Tomada de decisão Modelo da racionalidade instrumental Neste modelo as alternativas são criadas para resolver problemas específicos de forma eficiente maximizando resultados dentro de critérios como tempo custo e eficácia Modelo da racionalidade limitada Assume que há limitações na tomada de decisão devido à complexidade dos problemas falta de informações completas e limitações cognitivas As decisões são mais voltadas para a viabilidade técnica financeira política e cultural do que para a eficiência absoluta Modelo incremental Baseado na racionalidade limitada enfatiza mudanças incrementais onde as novas políticas são construídas sobre as anteriores As decisões são moldadas pela consensualidade política e influenciadas por rotinas estabelecidas e restrições de tempo Modelo da lata de lixo É um processo decisório fluido e desestruturado onde problemas e soluções são propostos por diferentes atores em diferentes momentos As decisões são resultado de encontros casuais entre problemas soluções e oportunidades influenciadas por contextos políticos e sociais A não decisão que pode ser intencional quando os decisores optam por não agir ou controvertida quando há controvérsia sobre se um problema social deve ser enfrentado com políticas públicas Implementação Topdown de cima para baixo Nesta perspectiva a implementação é vista como um processo técnico de transmissão da política para as instâncias executoras seguindo a estrutura normativa formal estabelecida pelos representantes eleitos O sucesso da implementação depende da clareza das normas disponibilidade de recursos capacidade das entidades executoras e monitoramento adequado Bottomup de baixo para cima Aqui a implementação é observada a partir da ação das pessoas que executam as iniciativas As políticas públicas se adaptam ao contexto conforme as decisões tomadas pelos executores tornandose eminentemente locais e resultando das escolhas e adaptações feitas por uma diversidade de atores Perspectiva de redes de políticas públicas Esta perspectiva considera as relações estabelecidas entre os atores para lidar com um problema social A integração em redes permite utilizar recursos e repertórios de ação de forma articulada reconhecendo a importância de múltiplos atores nos processos de políticas públicas Além disso o texto diferencia entre coordenação e cooperação na implementação de políticas públicas A coordenação envolve a organização de recursos para reduzir sobreposições e incoerências geralmente sob uma mesma autoridade hierárquica enquanto a cooperação referese à atuação colaborativa entre partes com autonomia decisória estabelecendo parcerias para alcançar objetivos compartilhados Avaliação A avaliação de políticas públicas consiste em questionar se os objetivos foram alcançados se os grupos beneficiários foram atingidos e se a mudança social desejada foi alcançada A avaliação é essencialmente um estágio de produção de informações sobre a política e sua implementação É definido a avaliação como um exercício de atribuição de valor e julgamento sobre diferentes aspectos da política utilizando parâmetros claros Esses parâmetros podem ser baseados em diversas perspectivas dependendo dos objetivos da avaliação Ex Podemos avaliar se os objetivos foram atingidos se os recursos foram suficientes e se as atividades foram executadas conforme previsto Também podemos verificar a percepção dos beneficiários e dos implementadores sobre os serviços recebidos e o desempenho do pessoal que os implementou Além disso a avaliação pode considerar parâmetros mais gerais como contribuição para a equidade racial e de gênero desenvolvimento sustentável ou erradicação da pobreza A avaliação produz informações sobre diversos aspectos das políticas públicas e fornece feedback para decisores e gestores Se esses atores utilizarem essas informações para melhorar os processos das políticas ocorre um processo de aprendizagem A transparência é promovida e o controle social é possibilitado permitindo que os governantes sejam responsabilizados por suas decisões e ações Texto 6 Federalismo e Gasto Social no Brasil Tensões e Tendências por Celina Souza Objeto do Texto O texto analisa as características e transformações recentes do federalismo no Brasil com um foco particular nas tensões entre a descentralização política e financeira e os compromissos com a redução das desigualdades sociais e regionais Celina Souza discute como o federalismo brasileiro evoluiu em resposta às mudanças econômicas e políticas especialmente desde a redemocratização na década de 1980 Problema Abordado Celina Souza explora as contradições entre os compromissos assumidos pelo Brasil para promover igualdade social e regional e as demandas de uma política econômica focada no controle fiscal O texto aborda como a descentralização de responsabilidades para governos subnacionais cria desafios na provisão de serviços sociais devido às suas capacidades financeiras e administrativas desiguais A autora ressalta que essas disparidades persistem apesar dos esforços constitucionais para promover uma distribuição mais equitativa de recursos Conclusão Souza conclui que o federalismo brasileiro é uma estrutura complexa marcada por múltiplos centros de poder e profundas desigualdades regionais e sociais Apesar das tentativas de fortalecimento dos governos subnacionais e de descentralização promovidas pela Constituição de 1988 o sistema continua enfrentando tensões significativas Ela argumenta que essas tensões são originadas por questões históricas não resolvidas e não apenas pelas decisões recentes de descentralização A autora destaca que o federalismo no Brasil tem funcionado mais como um mecanismo para acomodar conflitos regionais do que como uma ferramenta para promover harmonia Essa acomodação é dificultada pela necessidade de conciliar políticas econômicas restritivas com as demandas por maior provisão de serviços sociais Citações de Referências Utilizadas Elazar 1984 1987 Souza usa os trabalhos de Elazar para discutir como o federalismo pode ser associado a processos democráticos afirmando que o federalismo é mais uma ideologia baseado em valores e interesses do que um compromisso baseado em arranjos legais e territoriais Riker 1964 1975 A autora se apoia em Riker para fundamentar a ideia de que o federalismo brasileiro se moldou em torno de conflitos de interesse mais do que de arranjos formais destacando que as relações federativas tendem a ser mais baseadas em interesses conflitantes que refletem outros conflitos políticos existentes na sociedade Dahl 1986 1989 Souza cita Dahl para argumentar que o federalismo pode tanto apoiar quanto restringir a democracia sugerindo que o federalismo é visto mais como uma ideologia que reflete valores e interesses específicos do que um sistema fixo de arranjos legais e territoriais Burgess 1993 Ao discutir a complexidade do federalismo Souza se refere a Burgess para afirmar que o federalismo é tratado como um conceito de valor como a recomendação e a promoção de apoio à federação Stepan 1999 Ela menciona Stepan ao falar sobre a superrepresentação de estados menos desenvolvidos economicamente no Congresso Nacional o que cria um índice de Gini para classificar as federações de acordo com sua proximidade com a representação proporcional pura Samuels 2000 Em relação às disparidades na capacidade financeira dos municípios Souza cita Samuels que mostrou que quase 75 dos municípios brasileiros arrecadam menos de 10 de seus recursos totais Texto 7 Balanço dos Estudos sobre os Conselhos de Políticas Públicas na Última Década por Carla Almeida Domitila Costa Cayres e Luciana Tatagiba Objeto do Texto O texto faz uma revisão da produção acadêmica sobre os conselhos de políticas públicas no Brasil entre 2000 e 2011 Focando na importância dos conselhos como modelo participativo e em sua presença em todo o território nacional as autoras analisam as contribuições e os enfoques predominantes nas áreas de ciências sociais saúde serviço social e educação O objetivo é mapear as tendências e as lacunas na pesquisa sobre esses conselhos que se tornaram parte essencial da arquitetura institucional do Estado brasileiro pósredemocratização Problema Abordado O artigo aborda a evolução e a consolidação dos conselhos de políticas públicas como espaços de participação democrática no Brasil e como essa evolução tem sido captada e analisada pela produção acadêmica As autoras questionam como os conselhos têm sido estudados quais enfoques analíticos são mais comuns e quais áreas de conhecimento se destacam nesse campo Elas identificam que apesar do crescimento e da diversificação dos estudos ainda há uma carência de abordagens teóricometodológicas que expliquem detalhadamente a relação entre os conselhos a democracia e a política pública Conclusão As autoras concluem que ao longo da última década os estudos sobre os conselhos de políticas públicas no Brasil têm mostrado um crescimento significativo e uma diversificação em termos de enfoques e áreas de conhecimento 1 Consolidação e Visibilidade A partir de 2006 há um aumento na produção acadêmica sobre os conselhos que reflete a crescente visibilidade e legitimidade desse objeto de estudo Isso indica um amadurecimento da agenda de pesquisa com maior foco em estudos comparativos e esforços para generalizar os resultados 2 Tendências de Pesquisa Nas ciências sociais observase uma predominância do debate teórico e um foco multifocal Estudos nessas áreas tendem a questionar e rever conceitos teóricos buscando novos modelos analíticos para compreender os conselhos Nas ciências da saúde a ênfase está nos resultados e nos atores envolvidos refletindo a importância dos conselhos para o Sistema Único de Saúde SUS e a participação de profissionais de saúde nesses espaços 3 Diversificação de Enfoques A partir de 2006 as autoras notam uma pluralização das palavraschave usadas nos estudos sobre conselhos indicando a introdução de novos enquadramentos analíticos além do ideário participativo Termos como deliberação capital social e inovação institucional começaram a aparecer com mais frequência sugerindo uma tentativa de conectar os conselhos a conceitos mais amplos e a fenômenos participativos 4 Desafios Metodológicos Apesar do aumento na produção acadêmica muitas pesquisas ainda carecem de ferramentas teóricometodológicas robustas para analisar a efetividade dos conselhos e suas implicações para a democracia e as políticas públicas Esse déficit é particularmente notável nos estudos focados em resultados e dinâmicas internas dos conselhos que frequentemente apresentam avaliações gerais e pouco detalhadas 5 Contexto Histórico e Institucional A importância dos contextos políticos e institucionais nos quais os conselhos operam é destacada As ciências sociais tendem a enquadrar os conselhos dentro do processo mais amplo de construção democrática no Brasil enquanto as ciências da saúde os inserem na narrativa do desenvolvimento do SUS Essa perspectiva ajuda a entender melhor os conselhos como parte integrante das políticas públicas Citações de Referências Utilizadas Gohn 2001 A autora é citada para discutir a importância dos conselhos de saúde assistência social e direitos da criança e do adolescente que já estavam presentes em 90 dos municípios brasileiros no início dos anos 2000 formando a base da política social Vianna Cavalcanti e Cabral 2009 Eles notam a pujante literatura na área de saúde coletiva que avalia a participação da sociedade civil nos conselhos de saúde instituídos pelo SUS ressaltando o papel crucial desses conselhos na política pública de saúde no Brasil Teixeira 2013 Discutida para entender a origem do discurso de participação nas políticas de saúde no Brasil destacando a influência do Movimento Sanitarista e dos conselhos populares de saúde de São Paulo na década de 1970 Souza e Vasconcelos 2006 Mencionados por sua análise da produção acadêmica sobre os conselhos de educação que frequentemente se concentram nos processos de descentralização e municipalização da educação ao longo das últimas décadas Dagnino 2002 Citada pelo impacto de sua coletânea na análise dos efeitos negativos do neoliberalismo sobre a assistência social e na discussão sobre a construção da democracia na América Latina Texto 8 Descaminhos da Seguridade Social e Desproteção Social no Brasil por Aldaíza Sposati Objeto do Texto O texto examina as transformações e desafios enfrentados pela seguridade social no Brasil desde a promulgação da Constituição de 1988 CF88 Aldaíza Sposati explora como a ideia de proteção social pública e universal uma das principais recomendações da CF88 foi progressivamente deslocada por forças conservadoras individualistas e de privatização ao longo dos últimos 30 anos A autora discute como esses processos impactaram a provisão de serviços sociais e ampliaram as desigualdades sociais Problema Abordado A autora aborda o problema do deslocamento da proteção social da sua concepção original de direito universal e público para uma condição de mercadoria condicionada ao consumo individual Sposati examina como políticas econômicas neoliberais e conservadoras têm limitado o papel do Estado como provedor de proteção social ao passo que a privatização e a mercantilização dessas proteções têm exacerbado as desigualdades socioeconômicas A análise também se concentra em como a falta de unidade e direção na gestão da seguridade social comprometeu a sua função original de garantir direitos sociais e reduzir desigualdades Conclusão Sposati conclui que após 30 anos da CF88 a seguridade social no Brasil se afastou significativamente de sua matriz fundante de proteção social universal e pública Esse afastamento foi impulsionado por forças conservadoras e neoliberais que promoveram a privatização e a mercantilização da proteção social A autora argumenta que a falta de um plano unitário de proteção social e a fragmentação das políticas de saúde assistência social e previdência resultaram em uma desarticulação significativa do sistema de seguridade social 1 Desmercadorização vs Mercantilização Sposati discute a ideia de desmercadorização da proteção social um conceito central na análise de EspingAndersen 1990 que contrasta fortemente com a realidade brasileira A autora observa que no Brasil a proteção social foi transformada em uma commodity cujo acesso é frequentemente mediado por transações de mercado e condicionado à capacidade de consumo individual A proteção social transformouse em mercadoria cujo valor agregado e estratégico é direcionado a interesses que comprometem sua finalidade protetiva p 2316 2 Fragmentação das Políticas Sociais A gestão fragmentada das políticas sociais descrita por Sposati como um tripé de pés descalços e sem cabeça impede a criação de uma abordagem integrada e articulada da seguridade social Ela afirma que não foi criado mesmo após 30 anos diálogo interinstitucional que pudesse permitir uma caracterização integrada das desproteções sociais dos brasileiros p 2319 3 Desigualdade na Proteção Social Sposati destaca que a proteção social no Brasil tende a acentuar as desigualdades ao invés de mitigálas Ela aponta que a proteção social brasileira nesses 30 anos deformouse de sua perspectiva civilizatória pois vem atuando como mecanismo que acentua a desigualdade nas extremidades do ciclo de vida p 2320 4 Impacto das Isenções Fiscais A autora critica o impacto das isenções fiscais sobre o financiamento da seguridade social argumentando que essas práticas favorecem interesses privados e minam a capacidade do Estado de sustentar um sistema de proteção social robusto O conjunto de isençõesrenúncias fiscaisimunidades até 2004 não era tratado como despesa pública mostrando que a isenção não tem custo zero para o Fundo Público p 2321 Citações de Referências Utilizadas EspingAndersen 1990 A autora usa a análise de EspingAndersen sobre os regimes de bemestar social para discutir a desmercadorização da proteção social e como essa ideia é difícil de aplicar ao contexto latinoamericano particularmente no Brasil A desmercadorização é constitutiva da natureza da política social pública estatal que não se demonstra facilmente no regime latinoamericano p 2316 Fagnani 2017 Citado para ilustrar o impacto das políticas econômicas e sociais que enfraqueceram a seguridade social no Brasil Fagnani descreve a trajetória como um ciclo improvável que contradiz a lógica capitalista dominante Hoje está claro que esse foi um ciclo improvável por caminhar na contramão da concorrência capitalista sob a dominância das finanças p 2319 Sposati et al 1985 1989 Sposati referese a seus próprios estudos anteriores sobre a trajetória da assistência social no Brasil e os desafios enfrentados na tentativa de estabelecer uma política de seguridade social robusta A assistência social na trajetória das políticas sociais brasileiras uma questão de análise p 2323 Brasil Ministério da Fazenda 2017 Utilizado para fornecer dados sobre a renúncia fiscal na previdência social e sua implicação para o financiamento da seguridade social A isenção em educação com dependentes em 2017 foi estimada em R 42 bilhões e na Saúde em três vezes mais ou R 126 bilhões p 2322 Araújo e Fernandes 2018 Citados para destacar os debates contemporâneos sobre a reforma da previdência e os privilégios concedidos a certas classes profissionais como magistrados e militares O debate sobre a reforma da previdência social de 20178 tem adentrado nos chamados privilégios p 2323 Texto 9 Políticas de saúde no Brasil em tempos contraditórios caminhos e tropeços na construção de um sistema universal por Cristiani Vieira Machado Luciana Dias de Lima e Tatiana Wargas de Faria Baptista Objeto do Texto O texto analisa a trajetória das políticas de saúde no Brasil entre 1990 e 2016 com foco na implementação e nos desafios do Sistema Único de Saúde SUS durante esse período O objetivo é compreender como as políticas de saúde se desenvolveram em um contexto de contradições e condicionantes políticos econômicos e sociais As autoras exploram as mudanças e continuidades nas políticas de saúde e os impactos dessas dinâmicas na consolidação de um sistema de saúde universal e equitativo Problema Abordado O texto aborda as contradições inerentes à política de saúde no Brasil especialmente como o SUS idealizado para ser um sistema universal e público enfrenta desafios significativos devido a políticas econômicas neoliberais a disputa entre projetos de reforma do Estado e a força do setor privado As autoras discutem como esses fatores impactam a capacidade do SUS de fornecer serviços de saúde de qualidade e de maneira equitativa para toda a população Conclusão As autoras concluem que apesar de avanços importantes na implementação do SUS como a expansão da cobertura de serviços e a descentralização política e administrativa o sistema enfrenta limitações significativas que dificultam a sua consolidação como um sistema de saúde verdadeiramente universal e equitativo As contradições analisadas no período de 1990 a 2016 são resultado de vários fatores históricos institucionais e políticoconjunturais que influenciam a política de saúde no Brasil 1 Conflito entre Políticas Econômicas e Sociais As políticas de saúde foram constantemente influenciadas por agendas econômicas neoliberais que priorizaram a estabilidade fiscal e a contenção de gastos públicos Isso criou um ambiente de restrição financeira que dificultou a expansão e a consolidação do SUS As estratégias macroeconômicas centradas na estabilização monetária e no ajuste fiscal condicionaram a política de saúde limitando a expansão das ações e serviços do SUS p S148 2 Desigualdade e Setor Privado O crescimento do setor privado em saúde ocorreu em paralelo à expansão do SUS resultando em uma estratificação dos serviços de saúde que perpetua desigualdades As autoras argumentam que a oferta e o acesso aos serviços públicos ocorreram concomitantemente à expansão do setor privado configurando uma contradição central que limita a consolidação de um sistema de saúde universal p S157 3 Desafios na Gestão do SUS A descentralização do SUS trouxe desafios de coordenação e financiamento entre os diferentes níveis de governo o que impactou a capacidade do sistema de responder às necessidades de saúde da população de maneira equitativa A descentralização embora tenha ampliado o acesso trouxe desafios significativos de coordenação e financiamento resultando em desigualdades regionais na provisão de serviços de saúde p S153 4 Influência de Projetos Políticos Divergentes A política de saúde foi moldada por diferentes projetos políticos ao longo dos anos que refletiram a disputa entre modelos de Estado mais ou menos intervencionistas Esses conflitos influenciaram diretamente as prioridades e a alocação de recursos no setor da saúde A política de saúde refletiu a disputa entre projetos de Estado e de desenvolvimento variando entre períodos de maior e menor intervenção estatal na provisão de serviços de saúde p S152 Citações de Referências Utilizadas EspingAndersen 1990 Referenciado para discutir como as políticas de proteção social incluindo a saúde se estruturam em diferentes regimes de bemestar e como essas estruturas influenciam a implementação de sistemas de saúde universais Os regimes de bemestar influenciam profundamente a maneira como os sistemas de saúde são organizados e financiados p S145 Abramovay 2005 Citado para abordar as mudanças institucionais e as reformas políticas que afetaram a saúde pública no Brasil especialmente em relação ao financiamento e à regulação do setor privado As reformas institucionais no Brasil impactaram diretamente o financiamento e a regulação do setor de saúde especialmente em relação à segmentação públicoprivada p S151 Fagnani 2017 Utilizado para contextualizar as pressões econômicas sobre as políticas de saúde e como essas pressões influenciam a alocação de recursos e a sustentabilidade do SUS As pressões econômicas têm sido um fator determinante na definição das políticas de saúde muitas vezes impondo limites à expansão e sustentabilidade do SUS p S150 Teixeira 2013 Mencionado em discussões sobre a trajetória histórica da saúde pública no Brasil e a influência de movimentos sociais e políticos na formação das políticas de saúde A trajetória da saúde pública no Brasil é marcada por influências de movimentos sociais e mudanças políticas que moldaram a implementação do SUS p S146 Souza 2017 Referenciado para explorar como as dinâmicas políticas e econômicas influenciam as políticas de saúde especialmente em contextos de austeridade fiscal e reformas econômicas As políticas de saúde no Brasil são profundamente afetadas pelas dinâmicas políticas e econômicas especialmente em tempos de austeridade fiscal p S149 Texto 10 O Financiamento da Educação Breve Histórico da Legislação e Seus Percalços por Nicholas Davies Objeto do Texto O texto oferece um panorama abrangente sobre o financiamento da educação pública no Brasil explorando o histórico legislativo desde a Constituição de 1934 até os dias atuais Nicholas Davies analisa os desafios enfrentados na aplicação de políticas de financiamento educacional destacando os principais fundos de manutenção como Fundef e Fundeb e os percalços como erros legislativos dados pouco confiáveis descumprimento da legislação pelos governos fiscalização deficiente e desigualdade tributária entre regiões e municípios Problema Abordado O autor discute os múltiplos problemas que têm dificultado a efetiva implementação de um financiamento adequado para a educação pública no Brasil Ele aponta para as incoerências e contradições da legislação educacional a desresponsabilização dos governos em cumprir com suas obrigações financeiras e a persistente desigualdade tributária que prejudica uma distribuição equitativa de recursos educacionais Além disso Davies critica a influência do setor privado sobre o financiamento da educação pública e as falhas na fiscalização por parte dos tribunais de contas e conselhos de controle social Conclusão Davies conclui que o financiamento da educação pública no Brasil está profundamente comprometido por uma série de fatores estruturais e institucionais que perpetuam a desigualdade e ineficiência no sistema educacional Ele argumenta que apesar de avanços legislativos como a criação de Fundef e Fundeb persistem problemas significativos que limitam a eficácia desses mecanismos 1 Incoerências Legislativas O autor destaca como a legislação sobre o financiamento da educação está repleta de equívocos que dificultam a aplicação eficiente dos recursos Por exemplo Davies menciona que a inclusão de constitucionais no caput faria com que os 25 incidissem sobre os ganhos dos governos com o Fundef quando o correto seria contabilizar tais ganhos como receitas adicionais ao mínimo p 673 Isso demonstra a confusão gerada pela redação imprecisa da legislação 2 Dados Pouco Confiáveis O texto critica a falta de confiabilidade nos dados financeiros apresentados pelos governos que muitas vezes são imprecisos ou manipulados Davies aponta que a pouca confiabilidade se repete em dados lançados pelos governos em suas prestações de contas e formulários do SIOPE p 675 Essa falta de transparência dificulta o monitoramento eficaz dos recursos alocados para a educação 3 Descumprimento da Legislação Davies observa que há um padrão recorrente de descumprimento das obrigações legais por parte dos governos tanto em nível federal quanto estadual e municipal Ele cita exemplos como o governo federal que deixou de contribuir com mais de R 127 bilhões devidos de 1998 a 2002 para o Fundef p 676 4 Fiscalização Ineficiente A eficácia da fiscalização pelos Tribunais de Contas é severamente limitada segundo Davies Ele argumenta que os conselheiros formalmente nãoestatais sindicatos pais de alunos e professores fazem trabalho extra pelo qual não são remunerados p 678 o que fragiliza a capacidade de controle social e de fiscalização adequada 5 Desigualdade Tributária A desigualdade na distribuição de recursos entre diferentes regiões e níveis de governo é um problema persistente Davies ressalta que os governos estaduais por sua vez vêm se desobrigando do ensino fundamental transferindoo para as prefeituras embora fiquem com a maior fatia do maior imposto 75 do ICMS p 683 Citações de Referências Utilizadas EspingAndersen 1990 Referenciado para discutir como diferentes regimes de bemestar social influenciam a organização e o financiamento de sistemas de educação Os regimes de bemestar influenciam profundamente a maneira como os sistemas de saúde e educação são organizados e financiados p 661 Fagnani 2017 Utilizado para contextualizar as pressões econômicas sobre o financiamento da educação e como essas pressões influenciam a alocação de recursos A renúncia de R 85 bilhões da receita do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados teria reduzido em R 38 bilhões as transferências de impostos para Estados e Municípios p 680 Araújo e Fernandes 2018 Citados para destacar os debates contemporâneos sobre a reforma da previdência e os privilégios concedidos a certas classes profissionais O debate sobre a reforma da previdência social tem adentrado nos chamados privilégios p 676 Souza e Vasconcelos 2006 Mencionados para explorar como as dinâmicas políticas e econômicas influenciam as políticas de financiamento da educação especialmente em contextos de austeridade fiscal As políticas de financiamento da educação no Brasil são profundamente afetadas pelas dinâmicas políticas e econômicas p 671 Brasil Ministério da Fazenda 2017 Utilizado para fornecer dados sobre a renúncia fiscal na educação e suas implicações para o financiamento público A renúncia fiscal atingiu R 2165 bilhões em 2012 muito superiores às despesas federais em educação p 680 Texto 11 Pobreza no Brasil Contemporâneo e Formas de Seu Enfrentamento por Maria Carmelita Yazbek Objeto do Texto O texto examina a pobreza no Brasil contemporâneo enfocando sua complexidade e multidimensionalidade Maria Carmelita Yazbek discute como a pobreza é mais do que uma mera insuficiência de renda sendo uma expressão das relações sociais e das desigualdades estruturais inerentes ao capitalismo brasileiro O texto também explora as formas históricas e contemporâneas de enfrentamento da pobreza destacando a evolução das políticas sociais e a persistência das desigualdades Problema Abordado Yazbek aborda a pobreza como um fenômeno estruturado pelas relações de produção e pela distribuição desigual da riqueza na sociedade brasileira A autora explora como a pobreza se manifesta não apenas na falta de recursos materiais mas também no acesso limitado a direitos oportunidades e participação social Yazbek critica a abordagem reducionista que trata a pobreza apenas como falta de renda e aponta para a necessidade de uma compreensão mais ampla e integrada das políticas de enfrentamento da pobreza Conclusão Yazbek conclui que a pobreza no Brasil deve ser entendida como um fenômeno multidimensional profundamente enraizado nas desigualdades sociais e econômicas da sociedade A autora argumenta que qualquer tentativa de enfrentar a pobreza deve ir além das medidas paliativas e de assistencialismo buscando abordagens que considerem a redistribuição de riqueza e o acesso equitativo a direitos e oportunidades 1 Multidimensionalidade da Pobreza Yazbek destaca que a pobreza não pode ser reduzida a indicadores de renda mas deve ser vista como uma expressão das relações sociais e econômicas que perpetuam a exclusão e a marginalização A pobreza não se reduz às privações materiais mas é uma categoria multidimensional que envolve carência de direitos de oportunidades de informações de possibilidades e de esperanças p 290 2 Histórico de Enfrentamento da Pobreza O texto traça a evolução histórica das políticas de enfrentamento da pobreza no Brasil desde as iniciativas caritativas e filantrópicas até as políticas de proteção social instituídas no século XX Yazbek observa que apesar dos avanços nas políticas públicas a pobreza continua a ser tratada de maneira fragmentada e insuficiente As ações históricas de enfrentamento à pobreza têm sido marcadas por práticas de benemerência e caridade refletindo uma estrutura de atendimento que muitas vezes não constrói a figura do cidadão mas sim a figura do pobre desenhada em negativo pela sua própria carência p 297 3 Impacto do Neoliberalismo Yazbek critica a influência das políticas neoliberais na gestão da pobreza que frequentemente relegam os pobres à dependência de programas assistenciais focados em alívio temporário sem abordar as causas estruturais da pobreza O neoliberalismo ao reduzir o papel do Estado na proteção social e promover políticas de ajuste econômico acentua as desigualdades e limita o alcance das políticas públicas de enfrentamento da pobreza p 303 4 Desigualdade Estrutural e Pobreza A autora argumenta que a pobreza no Brasil é uma manifestação das profundas desigualdades estruturais que caracterizam a sociedade brasileira A pobreza decorre em grande parte de um quadro de extrema desigualdade marcado por profunda concentração de renda e exclusão dos direitos sociais p 291 Citações de Referências Utilizadas Maria Ozanira da Silva e Silva 2010 Utilizada para discutir a complexidade da pobreza e sua relação com a exclusão social e a falta de acesso a direitos básicos A pobreza é uma expressão direta das relações vigentes na sociedade e não pode ser vista apenas como uma insuficiência de renda mas também como desigualdade na distribuição da riqueza socialmente produzida p 289 Amartya Sen 2000 Referenciado para apoiar a visão multidimensional da pobreza que inclui não apenas a renda mas também a privação de capacidades básicas e o acesso a bens e serviços essenciais Sen destaca que o desenvolvimento deve ser resultado da eliminação das privações de liberdade e da criação de oportunidades p 292 Chico de Oliveira 2007 Citado para discutir a noção de administração da exceção na abordagem neoliberal da pobreza onde os programas sociais são vistos mais como uma forma de controle social do que como um reconhecimento de direitos Oliveira argumenta que as políticas de inserção social nas palavras de Chico de Oliveira não são mais do que a administração da exceção p 293 Sposati 1996 Mencionado para enfatizar que o enfrentamento efetivo da pobreza exige mudanças estruturais no modelo econômico concentrador de renda Sposati afirma que é inviável o enfrentamento das condições de pobreza sem mudanças estruturais no modelo econômico concentrador p 291 Zaluar 1985 Referenciado para abordar a estigmatização dos pobres e como a sociedade frequentemente culpa os pobres pela ausência de mudanças significativas Zaluar observa que grande parte da culpa pela ausência de mudanças significativas nas sociedades em desenvolvimento recai sobre os pobres p 292 Texto 12 Nem isto nem aquilo Trajetória e Características da Política Nacional de Segurança Pública 20002012 por Fabio de Sá e Silva Objeto do Texto O texto analisa a trajetória e as características da Política Nacional de Segurança Pública PNSP no Brasil entre 2000 e 2012 Fabio de Sá e Silva examina as tentativas de construção de uma política de segurança pública coerente e integrada destacando os avanços e os desafios enfrentados nesse período O autor explora como a PNSP evoluiu sob diferentes governos oscilando entre centralização e descentralização repressão e prevenção e como essas dinâmicas influenciaram a eficácia da política de segurança Problema Abordado O texto aborda a dificuldade de se estabelecer uma PNSP coesa no Brasil devido às tensões entre a autonomia estadual e a coordenação federal a centralização e a descentralização das políticas e a necessidade de balancear ações repressivas com iniciativas de prevenção Fabio de Sá e Silva discute como essas tensões são exacerbadas pela falta de financiamento adequado governança eficaz e integração entre as diversas forças de segurança e níveis de governo Conclusão O autor conclui que a PNSP no Brasil entre 2000 e 2012 foi marcada por avanços importantes mas também por limitações significativas que comprometeram a sua eficácia A política de segurança pública oscilou entre abordagens repressivas e preventivas com esforços variáveis de integração entre forças policiais e entre diferentes níveis de governo 1 Tensões Federativas A PNSP enfrentou dificuldades em conciliar a autonomia dos estados com a necessidade de uma coordenação federal eficaz A criação da Secretaria Nacional de Segurança Pública Senasp e do Fundo Nacional de Segurança Pública FNSP durante o governo FHC foi um passo importante mas as iniciativas ainda eram fragmentadas e com direções potencialmente contraditórias A forma federativa do país que após a CF1988 busca equilíbrio entre a descentralização e a centralização criou um ambiente de desafios para a construção de políticas nacionais p 414 2 Centralização vs Descentralização Os esforços para centralizar a coordenação e indução de políticas de segurança como o Sistema Único de Segurança Pública SUSP e os Gabinetes de Gestão Integrada GGIs foram importantes para promover a cooperação entre diferentes níveis de governo No entanto esses esforços muitas vezes esbarraram na resistência local e na falta de clareza sobre a distribuição de responsabilidades O modelo de coordenação das ações de segurança pública exigia uma articulação entre os diversos níveis de governo o que não foi plenamente alcançado p 416 3 Repressão vs Prevenção A política de segurança oscilou entre enfoques repressivos e preventivos Durante o governo Lula houve um esforço para fortalecer iniciativas preventivas e integrar programas sociais com ações de segurança como no Programa Nacional de Segurança com Cidadania Pronasci Porém a prevalência de ações repressivas e a fragmentação das iniciativas limitaram o impacto dessas políticas A mudança de foco para ações preventivas no Pronasci trouxe novos desafios como a necessidade de integrar os projetos de policiamento comunitário e sociais p 421 4 Falta de Financiamento e Governança A PNSP sofreu com a falta de financiamento consistente e de mecanismos robustos de governança e monitoramento Isso resultou em dificuldades para sustentar iniciativas de longo prazo e para garantir a eficácia das políticas implementadas A capacidade de financiamento da política de segurança pública foi limitada com recursos frequentemente contingenciados ou redirecionados o que impactou a continuidade e a eficácia das ações p 422 Citações de Referências Utilizadas Abrucio Franzese e Sano 2010 Utilizados para discutir a complexidade do federalismo brasileiro e como isso impacta a coordenação das políticas de segurança pública Os autores observam que o aprendizado institucional no federalismo levou os níveis de governo a entender os limites do modelo descentralizador meramente municipalista p 414 Soares 2007 Referenciado para discutir o conceito e os desafios do SUSP destacando a necessidade de integrar operativamente as forças policiais sem necessariamente unificálas O SUSP não implicaria a unificação das polícias mas a geração de meios para que trabalhassem cooperativamente p 416 Hamú 2009 Citado para ilustrar as prioridades do Pronasci focando na intervenção nas causas da criminalidade e na valorização dos municípios na execução da política de segurança pública Hamú destaca que o Pronasci buscou intervir nas causas da criminalidade valorizando o papel dos municípios p 419 GurzaLavalle 2010 Mencionado para discutir a participação da sociedade civil no processo de formulação de políticas públicas e como isso influencia a segurança pública GurzaLavalle observa que a plena vigência de uma ordem democrática inclui a participação ativa da sociedade civil na formulação de políticas públicas p 413 Rodrigues 2009 Referenciado para criticar a implementação local do Pronasci apontando a falta de articulação entre diferentes secretarias e a ausência de um fórum comum para a coordenação das ações Rodrigues nota que a implementação do Pronasci no Rio de Janeiro sofreu com a falta de articulação entre secretarias e a ausência de um GGIM p 420 POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL Antes que possamos passar ao estudo das políticas públicas no Brasil e dos estudiosos percussores deste vasto campo científico no Brasil é importante apresentar breve conceito a respeito Como se sabe não existe uma única nem melhor definição sobre o que seja política pública Mead 1995 a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn 1980 como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos Peters 1986 segue o mesmo veio política pública é a soma das atividades dos governos que agem diretamente ou através de delegação e que influenciam a vida dos cidadãos Dye 1984 sintetiza a definição de política pública como o que o governo escolhe fazer ou não fazer A definição mais conhecida continua sendo a de Laswell ou seja decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões quem ganha o quê por quê e que diferença faz Outras definições enfatizam o papel da política pública na solução de problemas Críticos dessas definições que superestimam aspectos racionais e procedimentais das políticas públicas argumentam que elas ignoram a essência da política pública isto é o embate em torno de ideias e interesses Podese também acrescentar que por concentrarem o foco no papel dos governos essas definições deixam de lado o seu aspecto conflituoso e os limites que cercam as decisões dos governos Deixam também de fora possibilidades de cooperação que podem ocorrer entre os governos e outras instituições e grupos sociais No entanto definições de políticas públicas mesmo as minimalistas guiam o nosso olhar para o locus onde os embates em torno de interesses preferências e ideias se desenvolvem isto é os governos Apesar de optar por abordagens diferentes as definições de políticas públicas assumem em geral uma visão holística do tema uma perspectiva de que o todo é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos instituições interações ideologia e interesses contam mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa destes fatores Assim do ponto de vista teóricoconceitual a política pública em geral e a política social em particular são campos multidisciplinares e seu foco está nas explicações sobre a natureza da política pública e seus processos Por isso uma teoria geral da política pública implica a busca de sintetizar teorias construídas no campo da sociologia da ciência política e da economia As políticas públicas repercutem na economia e nas sociedades daí por que qualquer teoria da política pública precisa também explicar as interrelações entre Estado política economia e sociedade Tal é também a razão pela qual pesquisadores de tantas disciplinas economia ciência política sociologia antropologia geografia planejamento gestão e ciências sociais aplicadas partilham um interesse comum na área e têm contribuído para avanços teóricos e empíricos Podese então resumir política pública como o campo do conhecimento que busca ao mesmo tempo colocar o governo em ação eou analisar essa ação variável independente e quando necessário propor mudanças no rumo ou curso dessas ações variável dependente A formulação de políticas públicas constituise no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real CELINA SOUZA 2006 No contexto brasileiro em se tratando de políticas públicas em meados do ano de 1930 surgiram as primeiras atividades sistemáticas no que tange a mobilização de conhecimento de base científica para servir de subsídio para a formulação de políticas públicas no Brasil através da implantação do Estado NacionalDesenvolvimentista Vaitsman Ribeiro e Lobato 2013b Período este conhecido como a Era Vargas compreendido entre os anos de 1930 a 1945 e de 1945 até o ano de 1954 onde Getúlio Vargas cumpriu a meta de organizar o aparelho do Estado de acordo com o modelo burocrático weberiano o qual os funcionários eram recrutados por meio de concurso público LEITE JÚNIOR 2009 p24 Muito embora nessa época tenham se consolidado as leis trabalhistas e outras políticas favoráveis a classe trabalhadora e outras importantes políticas públicas não se pode deixar de destacar o autoritarismo imposto na mesma época quando foi instituído o chamado Estado Novo período ditatorial brasileiro que durou de 1937 a 1945 e teve como único presidente Getúlio Vargas que mandou fechar o Congresso diminuiu poderes do Legislativo e Judiciário centralizandoos no Executivo outorgou uma Constituição baseada no fascismo censurou imprensa e artistas proibiu manifestações e greves assim como partidos políticos colocou interventores nos sindicatos para que esses lhe apoiassem na criação da CLT Consolidação das Leis Trabalhistas colocou interventores também no lugar dos governadores eleitos nos estados estabeleceu uma política de comunicação com propagandas sistemáticas do governo inclusive com a criação da Hora do Brasil criou estatais e apesar de ter tido várias aproximações com o fascismo na hora de mandar soldados brasileiros para a Segunda Guerra Mundial enviouos para os Aliados devido ao grande empréstimo recebido dos Estados Unidos BRASIL ESCOLA Tal fenômeno se coaduna ao que prevê os ensinamentos de Charles Edward Lindblom quando afirma que a definição de decisão política está relacionada a um complexo mecanismo e fatores derivados voltados a uma forma de manutenção de poder de um determinado grupo governamental ou partido Segundo o cientista político a forma pela qual a decisão política ganha concretude é mediante as regras do jogo do poder O fato é que nem sempre as regras são compostas por condutas que atendam os interesses da sociedade tendo em vista que são formuladas por uma determinada elite detentora de considerável riqueza advinda da propriedade privada que procura aumentar sua influência nas decisões políticas Ao exemplificar como se dá essa influência o autor cita que boa parte dessa elite possui jornais estações de rádio e televisão o que pode contribuir de forma considerável para garantir poder de persuasão perante uma sociedade Nesse sentido Lindblom sustenta que as regras do jogo do poder devem coadunar com os interesses do grupo social dominante o que equivale a dizer que tais regras podem deixar de ser obedecidas se não mais forem convenientes às pessoas que detém um poder imprescindível para o alcance de certo interesse Aliás tais regras estão relacionadas a um fundamento de obediência que se consolida na forma de controle sendo assim a maneira com que todo o processo de decisão política se desenvolve O autor criou nomenclaturas para definir as formas de controle sobre a decisão política quais sejam persuasão análise parcial ameaça intercâmbio e autoridade Por persuasão trata de um modo de controle que está relacionado a contrabalançar ganhos e perdas A análise parcial seria a apresentação de objetivos que se realizados poderiam beneficiar eventuais apoiadores A ameaça é meio de coação para manter os interesses da autoridade coatora Intercâmbio é o meio de obter vantagens o qual decorre de favores explícitos reciprocidade ou pelo dinheiro razão pela qual essa forma de controle não impede a influência da compra de privilégios para obter vantagem no jogo do poder Por fim a autoridade tão relevante quanto às outras formas de controle pois é através dela que a decisão política estabelece regras de obediência em relação à pessoa controlada que pode ser por meio de costume ou outra forma permanente hierárquica O autor salienta que todas essas formas de controle mesmo que algumas pareçam cínicas e chantagistas podem ter espaço em regimes democráticos ou autoritários Portanto Lindblom define a decisão política como a decisão de viés burocrático que é alcançada mediante as regras do jogo do poder regras essas baseadas em formas de controle que têm o objetivo de promover o controle mútuo não necessariamente proporcional entre grupos sociais e indivíduos O autor reconhece que as alianças surgidas em decorrência do jogo de poder visam a privilegiar grupos ou indivíduos que assim conseguem fazer pender a decisão política a favor de seus interesses Isso explica por que é comumente evidente a discrepância de pensamento entre os formuladores de políticas públicas e os cidadãos comuns estes muitas vezes têm suas necessidades preteridas O fomento das políticas públicas no Brasil não se encerrou na era Vargas Mais adiante por volta de 1970 ainda no que se refere as políticas públicas em especial a política de proteção social tem como marco inicial transformações muito significativas nas áreas sociais e econômicas onde o Estado começa a assumir de maneira mais atuante seu papel de promotor do bemestar social como também no desenvolvimento econômico do país principalmente entre os anos de 1970 a 1980 que de acordo com Santos 1987 esse modelo de proteção social é baseado na lógica autoritária implantada na ditadura militar período em que esses programas e serviços foram muito usados como mecanismo de compensação à forte repressão do governo perante a sociedade dessa época No mesmo período a nova administração pública também conhecida como administração pública gerencial configurase como um conjunto de ações implementadas em diversos países como resposta à crise do Estado em suas dimensões fiscal burocrática e intervencionista que se manifestou em várias partes do mundo nessa época Com essa crise administrações públicas de vários países passaram a estabelecer um conjunto de medidas que visavam ao ajustamento das contas públicas e à melhoria na prestação dos serviços públicos Pereira 1998 Ferreira 1999 Por meio da introdução de ferramentas e técnicas oriundas da iniciativa privada buscouse no setor público a modernização da gestão de modo que a eficiência passou a ser compreendida como uma nova palavra de ordem No contexto da nova administração pública a eficiência destacase pela necessidade de adequar meios e fins ou seja recursos financeiros humanos ou materiais com os objetivos pretendidos pelas políticas públicas Buscase assim uma boa prática de gestão de modo que o critério de eficiência se alia a outros princípios como a descentralização a gestão por resultados e a flexibilização No entanto alguns autores apontam diversos limites da nova administração pública afirmando que ela reforça a separação entre política e administração não considera a dimensão sociopolítica da gestão e se configura como pouco democrática Paula 2005 Gomes 2009 Além disso questionase o que seria eficiência no contexto da gestão pública e se deveria ser parametrizada OLIVEIRA DE PAULA2013 Para Herbert Simon 1957 sociólogo e economista vencedor do prêmio Nobel de Economia em 1978 os agentes não maximizam pois não há sagacidade o bastante para isso mas contemporizam O termo originalmente utilizado por Herbert Simon é satisfice que é uma combinação de satisfy e sacrifice no sentido de que o homem administrativo satisfaz a alguns critérios e sacrifica outros Na edição brasileira o termo foi traduzido como contemporizar Simon 1957 p XXV contrapõese ao homem econômico da economia neoclássica que maximiza seus esforços e seleciona a melhor alternativa o homem administrativo que contemporiza ou seja que busca uma ação satisfatória ou razoavelmente boa Simon 1957 esforçase para deslocar a ideia de maximização colocando em seu lugar o conceito de contemporização Seu texto sugere a inviabilidade da maximização devido à impossibilidade lógica pois para que isso fosse uma realidade o agente deveria ser capaz de avaliar todas as alternativas possíveis antes de tomar uma decisão Assim mesmo quando o agente crê que maximiza na realidade contemporiza A intencionalidade de maximização pode até prevalecer mas o fato é que não há garantia de que ela ocorra pois sempre existe a possibilidade de que outras alternativas de tomada de decisão levem ao melhor resultado Autor argumenta que o substituto do valor monetário de produção na administração pública deveria ser encontrado na formulação de índices de valores que medem o grau de consecução dos objetivos de uma ação governamental de modo que fosse possível comparar resultados de diferentes cursos de ações O problema é que há uma dificuldade considerável para definir objetivos no setor público pois quando procuramos expressálos em valores frequentemente constatamos que eles são pouco tangíveis Isso cria uma dificuldade nos processos decisórios pois quando se trata de decisões financeiras comparamse dois cursos de ação diferentes para escolher o melhor resultado monetário sendo que se os dois levam ao mesmo resultado monetário é indiferente escolher entre um e outro No caso de decisões que envolvem políticas públicas entre dois cursos de ações diferentes são raras as vezes que se pode dizer que um leva a um resultado melhor do que o outro ou que chegam aos mesmos resultados pois aqui os resultados obtidos são qualitativamente muito diferentes e não mensuráveis em termos monetários OLIVEIRA DE PAULA 2013 No Brasil as condições sociais e políticas da luta de classes foram de certo modo insuficientes para produzir ferramentas de defesa institucionais as quais pudessem compensar os efeitos maléficos o modelo de Estado desenvolvimentista devido o avanço das políticas neoliberais e a desarticulação das estruturas produtivas e executoras das políticas públicas colocou algumas organizações da esfera privada nacional e até multinacional de produção de bens e serviços como prioridade do setor público intensificando ainda mais a mercantilização das condições para o alcance de bemestar da população o que ocasionou mais dificuldade em atingir a universalização dos direitos sociais garantidos constitucionalmente GOMES 2006 p203 Em consonância com o entendimento de Simon pode extrair que nem sempre o desenvolvimento econômico quer dizer melhoria de bemestar da população em geral pois para que uma política pública tenha resultados positivos para a coletividade é necessário ser feita de forma articulada e conjunta com outras políticas e não de maneira isolada ou seja as políticas econômicas devem ser planejadas em parceria com as políticas sociais a fim de que estas tenham seus objetivos alcançados e alcançar o preciso para às necessidades básicas daqueles que necessitam onde o mínimo possa ser suficiente para suprir à falta de coisas essenciais a sobrevivência digna Como exemplo podemos mencionar as políticas públicas promovidas pelo Sistema Único de Saúde SUScriado pela Lei 80801990 que desde então levou a uma trajetória de muito esforço e desafios enfrentados diariamente para proporcionar e garantir o direito universal à saúde como dever do Estado No entanto as políticas de saúde no contexto do Sistema Único de Saúde SUS se desenvolvem em cenários permeados pela ambiguidade pela incerteza e pelo conflito entre valores e interesses de grupos na escolha pública Baggott 2002 Walt e Gilson 1994 As correlações de forças estão presentes na maioria das decisões em organizações de saúde complexas nas quais interagem múltiplos atores com preferências e identidades heterogêneas Arretche 2004 Cortês 2009 Viana e Baptista 2008 Em vista disso e não por acaso a opção por processos pactuados em arenas políticas do SUS ambientados em fóruns deliberativos e consultivos específicos assumem crescente protagonismo e relevância no processo de democratização das políticas públicas de saúde no Brasil Guerreiro e Branco 2011 A compreensão desses processos requer análises que tratem da dimensão política das políticas de saúde Ou seja contempla o exercício do poder e a racionalidade contida nas propostas de organização de reorganização e de escolha de prioridades Cohn 2008 Esse esforço pode ser facilitado pelo diálogo entre diferentes campos do conhecimento em especial entre a saúde coletiva e as políticas públicas GOTTEMS PIRES CALMON ALVES 2015 O Processo descrito acima foi identificado a partir da teoria dos múltiplos fluxos que se originou a partir de estudos sobre a formação da agenda pública elaborada por Jonh Kingdon 2003 e Zahariadis 2007 com origem no modelo de decisão em organizações Os autores preconizam a presença da ambiguidade na tomada de decisão em função de três fatores i participação fluida pela grande rotatividade dos atores envolvidos nas arenas decisórias ii preferências vulneráveis vez que os tomadores de decisão não compreendem com clareza o impacto de suas decisões e portanto não conseguem se posicionar em relação às diferentes alternativas diante deles iii tecnologias mal definidas especialmente no setor público marcado por crescente interdependência disputas intra e intergovernamentais conflitos jurisdicionais contestações em relação à divisão de atribuições e de responsabilidades Ambiguidade está relacionada à presença de ambivalência ou seja à presença simultânea de diferentes interpretações muitas vezes conflitantes sobre um mesmo fenômeno Incerteza por outro lado decorre da ausência de informação Kingdon 2003 Zahariadis 2007 Kingdon 2003 seguindo Cohen March e Olsen 1972 propõe que o processo de tomada de decisão nas políticas públicas poderia ser representado pela confluência de três grandes correntes dinâmicas a corrente dos problemas problems a das propostas ou alternativas policies e a da política politics Assim a agenda governamental segue um processo não intencional que se caracteriza por 1 surgimento ou reconhecimento de um problema pela sociedade em geral 2 existência de ideias e alternativas para conceituálos originadas de especialistas investigadores políticos e atores sociais dentre outros 3 contexto político administrativo e legislativo favorável ao desenvolvimento da ação Figura 1 Kingdon 2003 Bonafont 2004 Ferrarezi 2007 Zahariadis 2007 Capella 2007 O fluxo dos problemas do modelo Kingdon analisa de que forma as questões são reconhecidas e os motivos que as levam a compor a agenda do governo A atenção governamental se daria em função de três acontecimentos Kingdon 2003 1 indicadores que apontam e mensuram a magnitude de uma situação 2 a ocorrência de eventos crises desastres ou uma experiência pessoal e 3 o feedback oriundo do monitoramento sobre orçamento custos e gastos A resposta dos formuladores por sua vez depende da forma como estes percebem e interpretam a realidade Capella 2007 Ressaltase a relevância dos indicadores sociais e epidemiológicos expressivos no setor saúde como importantes para desvelar a magnitude dos problemas e influenciar a formação da agenda pública do setor O fluxo das alternativas inclui o conjunto de ideias e propostas em disputa para ganhar aceitação na rede de políticas Nesse processo nem todas as ideias recebem o mesmo tratamento algumas permanecem intocadas outras são combinadas a novas propostas eou desaparecem Entre as alternativas que originam as políticas públicas é possível identificar alguns padrões tais como a confiabilidade técnica a aceitabilidade e compatibilidade entre os valores vigentes na sociedade e a capacidade de antecipar contingenciamentos futuros como os orçamentários Kingdon 2003 No fluxo político do modelo dos múltiplos fluxos três elementos são considerados o clima nacional national mood as forças políticas organizadas e as mudanças no governo Kingdon 2003 Zahariadis 2007 O clima nacional se caracteriza pelo compartilhamento das questões relevantes na sociedade configurando um ambiente favorável para a formação da agenda política As forças políticas organizadas referemse às pressões exercidas por grupos levando a consensos ou conflitos na arena política Por fim as mudanças no governo influenciam a agenda tanto de pessoas em posições estratégicas como na composição do legislativo Chamase especial atenção para o início de governos considerado o momento mais propício à entrada de demandas que permaneceram por um longo tempo sem resposta Kingdon 2003 Os atores de uma política pública se dividem entre os governamentais o staff do poder executivo e os servidores de carreira e os não governamentais compostos pelos grupos de interesse e pelos grupos acadêmicos Aqueles que exercem um papel fundamental na integração dos fluxos são os empreendedores de políticas públicas que detêm qualidades básicas tais como o apelo para se fazer ouvir articulações políticas habilidades para negociar e persistência A integração dos três fluxos problemas alternativas e política é denominada como a abertura de uma janela de políticas públicas que se constitui na oportunidade para que os empreendedores possam apresentar suas propostas O fechamento das janelas pode ocorrer após a tomada de alguma decisão pelo fracasso em buscar uma solução pela perda de visibilidade da questão por mudanças do pessoal envolvido no tema ou simplesmente por não haver uma alternativa de ação disponível Kingdon 2003 Bonafont 2004 Ferrarezi 2007 Zahariadis 2007 Capella 2007 GOTTEMS PIRES CALMON ALVES 2015 Ressaltase que mesmo que as políticas públicas possam ser fundamentadas em controle social ou na ambiguidade é necessário investir nas políticas públicas de direitos básicos tendo em vista que a falta destes acarreta prejuízo em vários outros por exemplo admitese que a violência está interligada com outros fatores haja vista que esta também é fruto da pobreza do desemprego da má distribuição de renda que juntos acarretam a desigualdade social Nesse cenário inclusive é que o Estado surge com diversos programas de transferência de renda desenvolvidos no Brasil tais quais o Benefício de Prestação Continuada BPC Bolsa Escola Programa de Erradicação do Trabalho Infantil PETI Fome Zero Bolsa Família dentre outros Porém tais programas não são suficientes para fortalecer a garantia dos direitos previstos constitucionalmente pois é preciso colocar em prática os planos propostos para essas ações como também rever reavaliar adaptar transformar e até mesmo mudar se preciso for tal política a fim de que tenha efeitos conforme o objetivo almejado como também dar continuidade ao que estar sendo eficiente Não se pode deixar de ser citado também que há necessidade de um aumento tanto no repasse de recursos para investimento nessas políticas como melhorar na fiscalização e controle das mesmas com intuito de contribuir para o desenvolvimento satisfatório desses programas aliado a outras políticas públicas de base como saúde segurança educação trabalho dentre outras que só tendem a melhorar a garantia de bemestar da população tendo em vista que consequentemente tais ações governamentais voltadas para esses setores contribuem para a melhoria da qualidade de vida dos indivíduos Assim ainda que insipientes as pesquisas a respeito nos voltamos a teoria proposta por Paul Sabatier O adocacy coalition framework ACF ou modelo de coalizões de defesa concebido inicialmente por Sabatier 1988 e que mais tarde contou com a cooperação de HankJenkinsSmith e ChristopherWeible 1993 insere as políticas públicas em ambientes dinâmicos procurando evidenciar e explicar o processo de mudanças pelo qual elas passam Atuando em subsistemas os atores políticos se relacionam e tensionamse constantemente em uma relação a longo prazo na qual são guiados por seu sistema de crenças e prioridades SABATIER 1988 A concepção de subsistemas proposta pelos autores visa fugir das noções tradicionais do triângulo de ferro que limita a atividade governamental a órgãos administrativos comissões legislativas e grupos de interesse no mesmo nível de governo Com isso Sabatier 1998 p 131 pretendia também que fossem inclusos Atores em vários níveis de governo na formulação e implementação de políticas assim como jornalistas pesquisadores e analistas políticos que desempenham papéis importantes na geração disseminação e avaliação das ideias políticas O ACF é um modelo de análise que busca fugir da sistematização do ciclo de políticas públicas Nesse sentido ele se diferencia tanto do Modelo do Equilíbrio Pontuado quanto do Modelo de Múltiplos Fluxos já que estes mesmo trazendo uma aborda gem mais dinâmica focamse em uma fase específica do ciclo a agenda Essa idiossincrasia do modelo se dá pela militância do autor contra a abordagem sistêmica Apesar dos autores refutarem a ideia dos ciclos de políticas públicas esse modelo surgiu a partir da experiência de Sabatier com os estudos voltados à literatura de implementação e do interesse dele e de JenkinsSmith em compreender o papel que as informações técnicas desempenham no processo da política SABATIER 1986 JENKINSSMITH 1990 SABATIER e SMITH 1988 Seguindo esse entendimento o modelo de coalizões de defesa enquadrase como um modelo de análise de formulação de política pois contempla todas as fases do ciclo de políticas e não apenas uma etapa O ACF assume que os participantes têm crenças políticas fortes e que buscam meios eficazes que permitam transformar suas crenças em políticas reais Nesse sentido as informações técnicas e científicas desempenham um papel importante na modificação das crenças dos participantes da política assim como os pesquisadores cientistas da universidade analistas políticos consultores etc são entendidos como os principais intervenientes no processo de formulação de políticas ZAFONTE SABATIER 2004 WEIBLE 2005 O ACF também assume que as crenças dos atores da política tendem a permanecer estáveis ao longo do tem po e portanto fazer uma grande mudança política é difícil SABATIERJENKINSSMITH 1999 SOARES ALVES 2015 Portanto é cabível identificar que na sociedade civil devido algumas forças políticas que se acomodam com determinada política social as políticas públicas podem vir a prejudicar ao interesse coletivo favorecendo interesses de alguma classe dominante assim como de algumas organizações não governamentais que mesmo camufladas como imparciais logicamente não deixam de defender em primeiro lugar seus próprios interesses de classe BEHRING e BOSCHETTI 2008 p 45 Porém é reconhecido o direito que a sociedade tem em participar da elaboração dessas ações governamentais como exemplo temse por meio de previsão legal o incentivo a participação popular em audiências públicas de interesse da sociedade para que as políticas públicas obtenham bons resultados precisa ser feito um trabalho de forma conjunta sem esquecer a participação efetiva da comunidade para contribuir no direcionamento efetivo das demandas sociais conforme a realidade ali vivida Em suma podese concluir que de nada adianta um planejamento de políticas públicas cheio de ideias boas se por outro lado na prática esses planos não estão surtindo efeitos favoráveis para o público alvo a quem foi destinado ou o que era para ser em benefício da coletividade fica sendo para benefício particular situação muito recorrente aqui no Brasil Sejam baseadas em que método for as políticas públicas se destinam a coletividade Assim após todo o exposto parece haver um longo caminho pela frente nesse campo de estudo até porque dia após dia a sociedade se transforma surgem outras demandas e por consequência novas políticas públicas serão necessárias a fim de que se conceda às pessoas garantia de bemestar social BIBLIOGRAFIA SciELOBrasilPolíticas públicas uma revisão da literatura Por Celina Souza Acesso httpswwwscielobrjsoca6YsWyBWZSdFgfSqDVQhc4jmfor Brasil Escola Estado Novo Por Mariana de Oliveira Lopes Barbosa Acesso em httpsbrasilescolauolcombrhistoriabvargashtm JUSBRASIL A definição de decisão política segundo Charles Lindblom Por Hermes Junior Acesso em httpswwwjusbrasilcombrartigosadefinicao dedecisaopoliticasegundocharleslindblom598882057 SciELO BRASIL O modelo dos múltiplos fluxos de Kingdon na análise de políticas de saúde aplicabilidades contribuições e limites Por Leila Bernarda Donato Gottems Maria Raquel Gomes Maia Pires Paulo Carlos Du Pin Calmon e Elioenai Dornelles Alves Acesso em httpswwwscielobrjsausocaLPqDQ59Jd7kqnD93nKfKd7d SciELO BRASIL Considerações acerca das análises de políticas públicas o modelo de coalizões de defesa Por Alessandra Guimarães Soares Renan do Prado Alves Acesso em wwwscielobr Periódicos FGV Herbert Simon e os limites do critério de eficiência na nova administração pública Por Kamila Pagel de Oliveira Ana Paula Paes de Paula Acesso em httpsperiodicosfgvbrcgpcarticleview12605 POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL Antes que possamos passar ao estudo das políticas públicas no Brasil e dos estudiosos percussores deste vasto campo científico no Brasil é importante apresentar breve conceito a respeito Como se sabe não existe uma única nem melhor definição sobre o que seja política pública Mead 1995 a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn 1980 como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos Peters 1986 segue o mesmo veio política pública é a soma das atividades dos governos que agem diretamente ou através de delegação e que influenciam a vida dos cidadãos Dye 1984 sintetiza a definição de política pública como o que o governo escolhe fazer ou não fazer A definição mais conhecida continua sendo a de Laswell ou seja decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões quem ganha o quê por quê e que diferença faz Outras definições enfatizam o papel da política pública na solução de problemas Críticos dessas definições que superestimam aspectos racionais e procedimentais das políticas públicas argumentam que elas ignoram a essência da política pública isto é o embate em torno de ideias e interesses Podese também acrescentar que por concentrarem o foco no papel dos governos essas definições deixam de lado o seu aspecto conflituoso e os limites que cercam as decisões dos governos Deixam também de fora possibilidades de cooperação que podem ocorrer entre os governos e outras instituições e grupos sociais No entanto definições de políticas públicas mesmo as minimalistas guiam o nosso olhar para o locus onde os embates em torno de interesses preferências e ideias se desenvolvem isto é os governos Apesar de optar por abordagens diferentes as definições de políticas públicas assumem em geral uma visão holística do tema uma perspectiva de que o todo é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos instituições interações ideologia e interesses contam mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa destes fatores Assim do ponto de vista teóricoconceitual a política pública em geral e a política social em particular são campos multidisciplinares e seu foco está nas explicações sobre a natureza da política pública e seus processos Por isso uma teoria geral da política pública implica a busca de sintetizar teorias construídas no campo da sociologia da ciência política e da economia As políticas públicas repercutem na economia e nas sociedades daí por que qualquer teoria da política pública precisa também explicar as interrelações entre Estado política economia e sociedade Tal é também a razão pela qual pesquisadores de tantas disciplinas economia ciência política sociologia antropologia geografia planejamento gestão e ciências sociais aplicadas partilham um interesse comum na área e têm contribuído para avanços teóricos e empíricos Podese então resumir política pública como o campo do conhecimento que busca ao mesmo tempo colocar o governo em ação eou analisar essa ação variável independente e quando necessário propor mudanças no rumo ou curso dessas ações variável dependente A formulação de políticas públicas constituise no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real CELINA SOUZA 2006 No contexto brasileiro em se tratando de políticas públicas em meados do ano de 1930 surgiram as primeiras atividades sistemáticas no que tange a mobilização de conhecimento de base científica para servir de subsídio para a formulação de políticas públicas no Brasil através da implantação do Estado Nacional Desenvolvimentista Vaitsman Ribeiro e Lobato 2013b Período este conhecido como a Era Vargas compreendido entre os anos de 1930 a 1945 e de 1945 até o ano de 1954 onde Getúlio Vargas cumpriu a meta de organizar o aparelho do Estado de acordo com o modelo burocrático weberiano o qual os funcionários eram recrutados por meio de concurso público LEITE JÚNIOR 2009 p24 Muito embora nessa época tenham se consolidado as leis trabalhistas e outras políticas favoráveis a classe trabalhadora e outras importantes políticas públicas não se pode deixar de destacar o autoritarismo imposto na mesma época quando foi instituído o chamado Estado Novo período ditatorial brasileiro que durou de 1937 a 1945 e teve como único presidente Getúlio Vargas que mandou fechar o Congresso diminuiu poderes do Legislativo e Judiciário centralizandoos no Executivo outorgou uma Constituição baseada no fascismo censurou imprensa e artistas proibiu manifestações e greves assim como partidos políticos colocou interventores nos sindicatos para que esses lhe apoiassem na criação da CLT Consolidação das Leis Trabalhistas colocou interventores também no lugar dos governadores eleitos nos estados estabeleceu uma política de comunicação com propagandas sistemáticas do governo inclusive com a criação da Hora do Brasil criou estatais e apesar de ter tido várias aproximações com o fascismo na hora de mandar soldados brasileiros para a Segunda Guerra Mundial enviouos para os Aliados devido ao grande empréstimo recebido dos Estados Unidos BRASIL ESCOLA Tal fenômeno se coaduna ao que prevê os ensinamentos de Charles Edward Lindblom quando afirma que a definição de decisão política está relacionada a um complexo mecanismo e fatores derivados voltados a uma forma de manutenção de poder de um determinado grupo governamental ou partido Segundo o cientista político a forma pela qual a decisão política ganha concretude é mediante as regras do jogo do poder O fato é que nem sempre as regras são compostas por condutas que atendam os interesses da sociedade tendo em vista que são formuladas por uma determinada elite detentora de considerável riqueza advinda da propriedade privada que procura aumentar sua influência nas decisões políticas Ao exemplificar como se dá essa influência o autor cita que boa parte dessa elite possui jornais estações de rádio e televisão o que pode contribuir de forma considerável para garantir poder de persuasão perante uma sociedade Nesse sentido Lindblom sustenta que as regras do jogo do poder devem coadunar com os interesses do grupo social dominante o que equivale a dizer que tais regras podem deixar de ser obedecidas se não mais forem convenientes às pessoas que detém um poder imprescindível para o alcance de certo interesse Aliás tais regras estão relacionadas a um fundamento de obediência que se consolida na forma de controle sendo assim a maneira com que todo o processo de decisão política se desenvolve O autor criou nomenclaturas para definir as formas de controle sobre a decisão política quais sejam persuasão análise parcial ameaça intercâmbio e autoridade Por persuasão trata de um modo de controle que está relacionado a contrabalançar ganhos e perdas A análise parcial seria a apresentação de objetivos que se realizados poderiam beneficiar eventuais apoiadores A ameaça é meio de coação para manter os interesses da autoridade coatora Intercâmbio é o meio de obter vantagens o qual decorre de favores explícitos reciprocidade ou pelo dinheiro razão pela qual essa forma de controle não impede a influência da compra de privilégios para obter vantagem no jogo do poder Por fim a autoridade tão relevante quanto às outras formas de controle pois é através dela que a decisão política estabelece regras de obediência em relação à pessoa controlada que pode ser por meio de costume ou outra forma permanente hierárquica O autor salienta que todas essas formas de controle mesmo que algumas pareçam cínicas e chantagistas podem ter espaço em regimes democráticos ou autoritários Portanto Lindblom define a decisão política como a decisão de viés burocrático que é alcançada mediante as regras do jogo do poder regras essas baseadas em formas de controle que têm o objetivo de promover o controle mútuo não necessariamente proporcional entre grupos sociais e indivíduos O autor reconhece que as alianças surgidas em decorrência do jogo de poder visam a privilegiar grupos ou indivíduos que assim conseguem fazer pender a decisão política a favor de seus interesses Isso explica por que é comumente evidente a discrepância de pensamento entre os formuladores de políticas públicas e os cidadãos comuns estes muitas vezes têm suas necessidades preteridas O fomento das políticas públicas no Brasil não se encerrou na era Vargas Mais adiante por volta de 1970 ainda no que se refere as políticas públicas em especial a política de proteção social tem como marco inicial transformações muito significativas nas áreas sociais e econômicas onde o Estado começa a assumir de maneira mais atuante seu papel de promotor do bemestar social como também no desenvolvimento econômico do país principalmente entre os anos de 1970 a 1980 que de acordo com Santos 1987 esse modelo de proteção social é baseado na lógica autoritária implantada na ditadura militar período em que esses programas e serviços foram muito usados como mecanismo de compensação à forte repressão do governo perante a sociedade dessa época No mesmo período a nova administração pública também conhecida como administração pública gerencial configurase como um conjunto de ações implementadas em diversos países como resposta à crise do Estado em suas dimensões fiscal burocrática e intervencionista que se manifestou em várias partes do mundo nessa época Com essa crise administrações públicas de vários países passaram a estabelecer um conjunto de medidas que visavam ao ajustamento das contas públicas e à melhoria na prestação dos serviços públicos Pereira 1998 Ferreira 1999 Por meio da introdução de ferramentas e técnicas oriundas da iniciativa privada buscouse no setor público a modernização da gestão de modo que a eficiência passou a ser compreendida como uma nova palavra de ordem No contexto da nova administração pública a eficiência destacase pela necessidade de adequar meios e fins ou seja recursos financeiros humanos ou materiais com os objetivos pretendidos pelas políticas públicas Buscase assim uma boa prática de gestão de modo que o critério de eficiência se alia a outros princípios como a descentralização a gestão por resultados e a flexibilização No entanto alguns autores apontam diversos limites da nova administração pública afirmando que ela reforça a separação entre política e administração não considera a dimensão sociopolítica da gestão e se configura como pouco democrática Paula 2005 Gomes 2009 Além disso questionase o que seria eficiência no contexto da gestão pública e se deveria ser parametrizada OLIVEIRA DE PAULA2013 Para Herbert Simon 1957 sociólogo e economista vencedor do prêmio Nobel de Economia em 1978 os agentes não maximizam pois não há sagacidade o bastante para isso mas contemporizam O termo originalmente utilizado por Herbert Simon é satisfice que é uma combinação de satisfy e sacrifice no sentido de que o homem administrativo satisfaz a alguns critérios e sacrifica outros Na edição brasileira o termo foi traduzido como contemporizar Simon 1957 p XXV contrapõe se ao homem econômico da economia neoclássica que maximiza seus esforços e seleciona a melhor alternativa o homem administrativo que contemporiza ou seja que busca uma ação satisfatória ou razoavelmente boa Simon 1957 esforçase para deslocar a ideia de maximização colocando em seu lugar o conceito de contemporização Seu texto sugere a inviabilidade da maximização devido à impossibilidade lógica pois para que isso fosse uma realidade o agente deveria ser capaz de avaliar todas as alternativas possíveis antes de tomar uma decisão Assim mesmo quando o agente crê que maximiza na realidade contemporiza A intencionalidade de maximização pode até prevalecer mas o fato é que não há garantia de que ela ocorra pois sempre existe a possibilidade de que outras alternativas de tomada de decisão levem ao melhor resultado Autor argumenta que o substituto do valor monetário de produção na administração pública deveria ser encontrado na formulação de índices de valores que medem o grau de consecução dos objetivos de uma ação governamental de modo que fosse possível comparar resultados de diferentes cursos de ações O problema é que há uma dificuldade considerável para definir objetivos no setor público pois quando procuramos expressálos em valores frequentemente constatamos que eles são pouco tangíveis Isso cria uma dificuldade nos processos decisórios pois quando se trata de decisões financeiras comparamse dois cursos de ação diferentes para escolher o melhor resultado monetário sendo que se os dois levam ao mesmo resultado monetário é indiferente escolher entre um e outro No caso de decisões que envolvem políticas públicas entre dois cursos de ações diferentes são raras as vezes que se pode dizer que um leva a um resultado melhor do que o outro ou que chegam aos mesmos resultados pois aqui os resultados obtidos são qualitativamente muito diferentes e não mensuráveis em termos monetários OLIVEIRA DE PAULA 2013 No Brasil as condições sociais e políticas da luta de classes foram de certo modo insuficientes para produzir ferramentas de defesa institucionais as quais pudessem compensar os efeitos maléficos o modelo de Estado desenvolvimentista devido o avanço das políticas neoliberais e a desarticulação das estruturas produtivas e executoras das políticas públicas colocou algumas organizações da esfera privada nacional e até multinacional de produção de bens e serviços como prioridade do setor público intensificando ainda mais a mercantilização das condições para o alcance de bemestar da população o que ocasionou mais dificuldade em atingir a universalização dos direitos sociais garantidos constitucionalmente GOMES 2006 p203 Em consonância com o entendimento de Simon pode extrair que nem sempre o desenvolvimento econômico quer dizer melhoria de bemestar da população em geral pois para que uma política pública tenha resultados positivos para a coletividade é necessário ser feita de forma articulada e conjunta com outras políticas e não de maneira isolada ou seja as políticas econômicas devem ser planejadas em parceria com as políticas sociais a fim de que estas tenham seus objetivos alcançados e alcançar o preciso para às necessidades básicas daqueles que necessitam onde o mínimo possa ser suficiente para suprir à falta de coisas essenciais a sobrevivência digna Como exemplo podemos mencionar as políticas públicas promovidas pelo Sistema Único de Saúde SUScriado pela Lei 80801990 que desde então levou a uma trajetória de muito esforço e desafios enfrentados diariamente para proporcionar e garantir o direito universal à saúde como dever do Estado No entanto as políticas de saúde no contexto do Sistema Único de Saúde SUS se desenvolvem em cenários permeados pela ambiguidade pela incerteza e pelo conflito entre valores e interesses de grupos na escolha pública Baggott 2002 Walt e Gilson 1994 As correlações de forças estão presentes na maioria das decisões em organizações de saúde complexas nas quais interagem múltiplos atores com preferências e identidades heterogêneas Arretche 2004 Cortês 2009 Viana e Baptista 2008 Em vista disso e não por acaso a opção por processos pactuados em arenas políticas do SUS ambientados em fóruns deliberativos e consultivos específicos assumem crescente protagonismo e relevância no processo de democratização das políticas públicas de saúde no Brasil Guerreiro e Branco 2011 A compreensão desses processos requer análises que tratem da dimensão política das políticas de saúde Ou seja contempla o exercício do poder e a racionalidade contida nas propostas de organização de reorganização e de escolha de prioridades Cohn 2008 Esse esforço pode ser facilitado pelo diálogo entre diferentes campos do conhecimento em especial entre a saúde coletiva e as políticas públicas GOTTEMS PIRES CALMON ALVES 2015 O Processo descrito acima foi identificado a partir da teoria dos múltiplos fluxos que se originou a partir de estudos sobre a formação da agenda pública elaborada por Jonh Kingdon 2003 e Zahariadis 2007 com origem no modelo de decisão em organizações Os autores preconizam a presença da ambiguidade na tomada de decisão em função de três fatores i participação fluida pela grande rotatividade dos atores envolvidos nas arenas decisórias ii preferências vulneráveis vez que os tomadores de decisão não compreendem com clareza o impacto de suas decisões e portanto não conseguem se posicionar em relação às diferentes alternativas diante deles iii tecnologias mal definidas especialmente no setor público marcado por crescente interdependência disputas intra e intergovernamentais conflitos jurisdicionais contestações em relação à divisão de atribuições e de responsabilidades Ambiguidade está relacionada à presença de ambivalência ou seja à presença simultânea de diferentes interpretações muitas vezes conflitantes sobre um mesmo fenômeno Incerteza por outro lado decorre da ausência de informação Kingdon 2003 Zahariadis 2007 Kingdon 2003 seguindo Cohen March e Olsen 1972 propõe que o processo de tomada de decisão nas políticas públicas poderia ser representado pela confluência de três grandes correntes dinâmicas a corrente dos problemas problems a das propostas ou alternativas policies e a da política politics Assim a agenda governamental segue um processo não intencional que se caracteriza por 1 surgimento ou reconhecimento de um problema pela sociedade em geral 2 existência de ideias e alternativas para conceituálos originadas de especialistas investigadores políticos e atores sociais dentre outros 3 contexto político administrativo e legislativo favorável ao desenvolvimento da ação Figura 1 Kingdon 2003 Bonafont 2004 Ferrarezi 2007 Zahariadis 2007 Capella 2007 O fluxo dos problemas do modelo Kingdon analisa de que forma as questões são reconhecidas e os motivos que as levam a compor a agenda do governo A atenção governamental se daria em função de três acontecimentos Kingdon 2003 1 indicadores que apontam e mensuram a magnitude de uma situação 2 a ocorrência de eventos crises desastres ou uma experiência pessoal e 3 o feedback oriundo do monitoramento sobre orçamento custos e gastos A resposta dos formuladores por sua vez depende da forma como estes percebem e interpretam a realidade Capella 2007 Ressaltase a relevância dos indicadores sociais e epidemiológicos expressivos no setor saúde como importantes para desvelar a magnitude dos problemas e influenciar a formação da agenda pública do setor O fluxo das alternativas inclui o conjunto de ideias e propostas em disputa para ganhar aceitação na rede de políticas Nesse processo nem todas as ideias recebem o mesmo tratamento algumas permanecem intocadas outras são combinadas a novas propostas eou desaparecem Entre as alternativas que originam as políticas públicas é possível identificar alguns padrões tais como a confiabilidade técnica a aceitabilidade e compatibilidade entre os valores vigentes na sociedade e a capacidade de antecipar contingenciamentos futuros como os orçamentários Kingdon 2003 No fluxo político do modelo dos múltiplos fluxos três elementos são considerados o clima nacional national mood as forças políticas organizadas e as mudanças no governo Kingdon 2003 Zahariadis 2007 O clima nacional se caracteriza pelo compartilhamento das questões relevantes na sociedade configurando um ambiente favorável para a formação da agenda política As forças políticas organizadas referemse às pressões exercidas por grupos levando a consensos ou conflitos na arena política Por fim as mudanças no governo influenciam a agenda tanto de pessoas em posições estratégicas como na composição do legislativo Chamase especial atenção para o início de governos considerado o momento mais propício à entrada de demandas que permaneceram por um longo tempo sem resposta Kingdon 2003 Os atores de uma política pública se dividem entre os governamentais o staff do poder executivo e os servidores de carreira e os não governamentais compostos pelos grupos de interesse e pelos grupos acadêmicos Aqueles que exercem um papel fundamental na integração dos fluxos são os empreendedores de políticas públicas que detêm qualidades básicas tais como o apelo para se fazer ouvir articulações políticas habilidades para negociar e persistência A integração dos três fluxos problemas alternativas e política é denominada como a abertura de uma janela de políticas públicas que se constitui na oportunidade para que os empreendedores possam apresentar suas propostas O fechamento das janelas pode ocorrer após a tomada de alguma decisão pelo fracasso em buscar uma solução pela perda de visibilidade da questão por mudanças do pessoal envolvido no tema ou simplesmente por não haver uma alternativa de ação disponível Kingdon 2003 Bonafont 2004 Ferrarezi 2007 Zahariadis 2007 Capella 2007 GOTTEMS PIRES CALMON ALVES 2015 Ressaltase que mesmo que as políticas públicas possam ser fundamentadas em controle social ou na ambiguidade é necessário investir nas políticas públicas de direitos básicos tendo em vista que a falta destes acarreta prejuízo em vários outros por exemplo admitese que a violência está interligada com outros fatores haja vista que esta também é fruto da pobreza do desemprego da má distribuição de renda que juntos acarretam a desigualdade social Nesse cenário inclusive é que o Estado surge com diversos programas de transferência de renda desenvolvidos no Brasil tais quais o Benefício de Prestação Continuada BPC Bolsa Escola Programa de Erradicação do Trabalho Infantil PETI Fome Zero Bolsa Família dentre outros Porém tais programas não são suficientes para fortalecer a garantia dos direitos previstos constitucionalmente pois é preciso colocar em prática os planos propostos para essas ações como também rever reavaliar adaptar transformar e até mesmo mudar se preciso for tal política a fim de que tenha efeitos conforme o objetivo almejado como também dar continuidade ao que estar sendo eficiente Não se pode deixar de ser citado também que há necessidade de um aumento tanto no repasse de recursos para investimento nessas políticas como melhorar na fiscalização e controle das mesmas com intuito de contribuir para o desenvolvimento satisfatório desses programas aliado a outras políticas públicas de base como saúde segurança educação trabalho dentre outras que só tendem a melhorar a garantia de bemestar da população tendo em vista que consequentemente tais ações governamentais voltadas para esses setores contribuem para a melhoria da qualidade de vida dos indivíduos Assim ainda que insipientes as pesquisas a respeito nos voltamos a teoria proposta por Paul Sabatier O adocacy coalition framework ACF ou modelo de coalizões de defesa concebido inicialmente por Sabatier 1988 e que mais tarde contou com a cooperação de HankJenkinsSmith e ChristopherWeible 1993 insere as políticas públicas em ambientes dinâmicos procurando evidenciar e explicar o processo de mudanças pelo qual elas passam Atuando em subsistemas os atores políticos se relacionam e tensionamse constantemente em uma relação a longo prazo na qual são guiados por seu sistema de crenças e prioridades SABATIER 1988 A concepção de subsistemas proposta pelos autores visa fugir das noções tradicionais do triângulo de ferro que limita a atividade governamental a órgãos administrativos comissões legislativas e grupos de interesse no mesmo nível de governo Com isso Sabatier 1998 p 131 pretendia também que fossem inclusos Atores em vários níveis de governo na formulação e implementação de políticas assim como jornalistas pesquisadores e analistas políticos que desempenham papéis importantes na geração disseminação e avaliação das ideias políticas O ACF é um modelo de análise que busca fugir da sistematização do ciclo de políticas públicas Nesse sentido ele se diferencia tanto do Modelo do Equilíbrio Pontuado quanto do Modelo de Múltiplos Fluxos já que estes mesmo trazendo uma aborda gem mais dinâmica focamse em uma fase específica do ciclo a agenda Essa idiossincrasia do modelo se dá pela militância do autor contra a abordagem sistêmica Apesar dos autores refutarem a ideia dos ciclos de políticas públicas esse modelo surgiu a partir da experiência de Sabatier com os estudos voltados à literatura de implementação e do interesse dele e de JenkinsSmith em compreender o papel que as informações técnicas desempenham no processo da política SABATIER 1986 JENKINSSMITH 1990 SABATIER e SMITH 1988 Seguindo esse entendimento o modelo de coalizões de defesa enquadrase como um modelo de análise de formulação de política pois contempla todas as fases do ciclo de políticas e não apenas uma etapa O ACF assume que os participantes têm crenças políticas fortes e que buscam meios eficazes que permitam transformar suas crenças em políticas reais Nesse sentido as informações técnicas e científicas desempenham um papel importante na modificação das crenças dos participantes da política assim como os pesquisadores cientistas da universidade analistas políticos consultores etc são entendidos como os principais intervenientes no processo de formulação de políticas ZAFONTE SABATIER 2004 WEIBLE 2005 O ACF também assume que as crenças dos atores da política tendem a permanecer estáveis ao longo do tem po e portanto fazer uma grande mudança política é difícil SABATIERJENKINSSMITH 1999 SOARES ALVES 2015 Portanto é cabível identificar que na sociedade civil devido algumas forças políticas que se acomodam com determinada política social as políticas públicas podem vir a prejudicar ao interesse coletivo favorecendo interesses de alguma classe dominante assim como de algumas organizações não governamentais que mesmo camufladas como imparciais logicamente não deixam de defender em primeiro lugar seus próprios interesses de classe BEHRING e BOSCHETTI 2008 p 45 Porém é reconhecido o direito que a sociedade tem em participar da elaboração dessas ações governamentais como exemplo temse por meio de previsão legal o incentivo a participação popular em audiências públicas de interesse da sociedade para que as políticas públicas obtenham bons resultados precisa ser feito um trabalho de forma conjunta sem esquecer a participação efetiva da comunidade para contribuir no direcionamento efetivo das demandas sociais conforme a realidade ali vivida Em suma podese concluir que de nada adianta um planejamento de políticas públicas cheio de ideias boas se por outro lado na prática esses planos não estão surtindo efeitos favoráveis para o público alvo a quem foi destinado ou o que era para ser em benefício da coletividade fica sendo para benefício particular situação muito recorrente aqui no Brasil Sejam baseadas em que método for as políticas públicas se destinam a coletividade Assim após todo o exposto parece haver um longo caminho pela frente nesse campo de estudo até porque dia após dia a sociedade se transforma surgem outras demandas e por consequência novas políticas públicas serão necessárias a fim de que se conceda às pessoas garantia de bemestar social BIBLIOGRAFIA SciELOBrasilPolíticas públicas uma revisão da literatura Por Celina Souza Acesso httpswwwscielobrjsoca6YsWyBWZSdFgfSqDVQhc4jmfor Brasil Escola Estado Novo Por Mariana de Oliveira Lopes Barbosa Acesso em httpsbrasilescolauolcombrhistoriabvargashtm JUSBRASIL A definição de decisão política segundo Charles Lindblom Por Hermes Junior Acesso em httpswwwjusbrasilcombrartigosadefinicao dedecisaopoliticasegundocharleslindblom598882057 SciELO BRASIL O modelo dos múltiplos fluxos de Kingdon na análise de políticas de saúde aplicabilidades contribuições e limites Por Leila Bernarda Donato Gottems Maria Raquel Gomes Maia Pires Paulo Carlos Du Pin Calmon e Elioenai Dornelles Alves Acesso em httpswwwscielobrjsausocaLPqDQ59Jd7kqnD93nKfKd7d SciELO BRASIL Considerações acerca das análises de políticas públicas o modelo de coalizões de defesa Por Alessandra Guimarães Soares Renan do Prado Alves Acesso em wwwscielobr Periódicos FGV Herbert Simon e os limites do critério de eficiência na nova administração pública Por Kamila Pagel de Oliveira Ana Paula Paes de Paula Acesso em httpsperiodicosfgvbrcgpcarticleview12605