Reflexões para a Formulação de uma Agenda de Pesquisa em Políticas Públicas

No contexto do tema geral desse evento Ciência Política e Justiça Social pareceme opor tuno lembrar algumas questões que permeiam toda a prática da ciência social e em particular da ciência política Quero contudo pensar isso no caso específico da subárea de políticas públi cas O tema é importante demais para ser reserva do exclusivamente aos especialistas Considero as questões a serem discutidas tão centrais que sin tome a vontade para refletir sobre alguns pontos ainda que pessoalmente eu não seja uma pes quisadora dessa área e sim uma consumidora de seus resultados de pesquisa Como ponto de partida quero chamar aten ção para o fato de que políticas públicas é uma das especializações que responde mais direta mente ao imperativo da relevância na prática das ciências sociais Seja analisando a formulação a implementação ou os resultados de policies os especialistas podem ver de maneira bastante cla ra e imediata como suas análises interpelam si tuações concretas examinam tecnicamente pro blemas empíricos específicos e podem servir para legitimar ou deslegitimar as escolhas políticas efetivas É precisamente esse aspecto da relevân cia prática que mais me atrai nessa área Ou seja o fato de que em princípio ela não se furta ao imperativo da utilidade social e que mesmo quando adota uma postura crítica ela o faz apos tando na possibilidade de cursos de ação alterna tivos Em outras palavras tratase de uma área propositiva pelo menos em tese É importante salientar porém que contraria mente a uma crença errônea mas persistente a preocupação com a relevância não significa que as reflexões teóricas são rebaixadas a segundo plano É claro que o especialista em políticas pú blicas pode se refugiar no território técnico Entre tanto para fazer de sua prática mais do que uma rotina técnica uma prática de ciência social ele REFLEXÕES LEIGAS PARA A FORMULAÇÃO DE UMA AGENDA DE PESQUISA EM POLÍTICAS PÚBLICAS Elisa P Reis RBCS Vol 18 nº 51 fevereiro2003 12 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS VOL 18 Nº 51 não pode se furtar ao exercício de uma análise teórica seja da perspectiva da ciência política seja da sociologia política Em outras palavras o cientista social que se dedica à política pública precisa ter clareza tanto em relação à perspectiva teórica em que está inserido seu trabalho quanto em relação às discussões que confrontam essa perspectiva com outras alternativas a ela Além disso analisar a viabilidade política de uma determinada policy é uma questão tão técni ca quanto as de natureza instrumental específicas a cada issue Mas essa é também uma questão tão moral quanto aquelas que inspiraram Marx e We ber Nesse sentido qualquer que seja o ângulo da política pública contemplado por um pesquisa dor as questões morais teóricas e técnicas encon tramse bastante interligadas É evidente que não se exige de ninguém que a cada texto ou a cada discussão se detenha na consideração das pressuposições analíticas que sustentam sua análise Tampouco se espera uma confissão de fé em determinado paradigma teórico ou uma explicitação recorrente de prefe rências normativas Mas devese esperar sim que o cientista político tenha claro em que campo teó rico se inscreve seu trabalho e quais os principais competidores desse marco Isso é condição bási ca para que o diálogo intelectual seja frutífero Nesse sentido o primeiro ponto que eu lembraria para uma agenda de pesquisas em po líticas públicas é que os projetos tenham uma sustentação teórica Isso parece demasiado óbvio para requerer atenção Contudo na prática ve mos que com muita freqüência descuramos des se princípio Talvez o problema seja mais agudo na prática do ensino do que na da pesquisa em políticas públicas mas em ambos os casos vale a pena enfatizar que nós nos beneficiamos e mui to ao adotar uma postura atenta aos parâmetros teóricos que modelam nossas análises por mais empíricas que sejam O problema inverso deve nos preocupar igualmente Pesquisas e cursos que são rotulados como análises de políticas públicas na realidade apenas se referem a policies sem tratálas de for ma específica e sistemática Em muitos casos a in dignação moral é tomada como justificativa teórica Para alguém como eu que tem uma visão de fora da área quais seriam os temas candentes Que temáticas privilegiar nessa agenda Sem dúvida a gama de temas e problemas a serem investigados é imensa e são vários os critérios ordenadores que poderiam ser invocados para se elaborar as priori dades de pesquisa O que é que esperaríamos ver enfatizado pelos especialistas De fato pareceme que a comunidade acadêmica tem respondido bem aos desafios do momento e a prova disso pode ser vista no próprio programa desse evento Os traba lhos listados cobrem uma vasta gama de aspectos da política pública muitos deles lidando com rea lidades novas e desafiadoras em nosso contexto Eu iria ainda mais longe para sugerir que os títulos dos painéis programados para esse Grupo de Tra balho nos sugerem uma excelente agenda de pes quisa para a área O que gostaria de propor para reflexão não é uma listagem de temas relevantes para uma agenda de pesquisa mas uma moldura geral para a discussão Como observadora externa não es taria apta a identificar os pontos fortes e fracos do estado das artes dessa subárea Isso é tarefa para a comunidade interna Considero porém legíti mo um esforço de minha parte para sugerir um arcabouço teórico geral onde possa ser situada uma agenda de pesquisa em análise de políticas públicas Entendo a expressão agenda de pes quisa no sentido da filosofia da ciência ou seja como um programa de trabalho que define uma comunidade científica Nesse contexto minhas observações devem ser vistas como considera ções teóricas sobre a inserção de temáticas de pesquisa no quadro geral das questões políticas econômicas e sociais que desafiam o mundo hoje Acho proveitoso partir da constatação de que as relações entre recursos de autoridade e re cursos de mercado por um lado e entre critérios de autoridade e critérios de solidariedade por ou tro passaram por modificações profundas no pe ríodo histórico recente No caso do primeiro pólo o surpreendente revival do liberalismo a que assistimos levou a uma súbita erosão da legitimidade do Estado como agente econômico no Segundo e no Tercei ro mundo O que mais me impressiona aqui é a REFLEXÕES LEIGAS PARA A FORMULAÇÃO 13 rapidez com que crenças firmemente estabeleci das no âmbito da academia e no âmbito dos go vernos foram suplantadas quase da noite para o dia Subitamente por exemplo os livros sobre desenvolvimento e planejamento caducaram dei xando anômicos os especialistas no assunto No caso dos países exsocialistas as tendên cias mais recentes sugerem que tanto o governo quanto o mercado começam a dar sinais de se reequilibrarem mas buscase avidamente um ar cabouço teórico e ideológico capaz de sistemati zar novos arranjos Já no caso da América Latina se a situação econômica e social é menos anima dora não deixa de ser claro que o eclipse do Es tado desenvolvimentista deixou um enorme vazio ideológico que introduz aqui e ali novas incerte zas políticas Nesse novo contexto a análise e a discussão de políticas públicas pode ser vítima de um tecnicismo exagerado e isso é o que muitas vezes se critica nas análises dos economistas O problema inverso é também bastante dis seminado ou seja a negação dos constrangimen tos técnicos em favor de uma adesão acrítica a ideais doutrinários no mais das vezes arcaicos e anacrônicos Pois bem a nós cientistas políticos sociólogos e antropólogos caberia o empenho de analisar policies como práticas políticas práticas essas onde a interação entre interesses valores e normas merece tanta consideração quanto os cri térios técnicos e as restrições orçamentárias Lembraria também que a erosão do ideário planificador socialista ou capitalista deu ensejo a uma situação nova onde a formulação de poli cies constitui causa e efeito das mudanças políti coinstitucionais em curso Poucas conjunturas são tão propícias a evidenciar a dinâmica interati va entre instituições e motivações individuais Um programa de pesquisa amplo que se dedicasse a explorar essa questão comparando tanto as di versas formas institucionais quanto as motivações variáveis de atores estratégicos que atuam nelas ou com elas seria extremamente relevante não só em termos teóricos mas também práticos Quero enfatizar aqui tanto o foco simultâneo na instituição e no ator como o recurso à compa ração O primeiro aspecto permitenos captar o jogo entre constrangimento e liberdade entre li mitações paramétricas e voluntarismo Mas é o se gundo a comparação sistemática que nos faculta as condições para checarmos o alcance de nossas explicações e interpretações Nunca é demais in sistir que a comparação é nossa melhor proxi a uma situação experimental Esses seriam portan to na minha opinião os elementos preliminares de uma agenda de pesquisa em políticas públicas É preciso assumir o compromisso de articular as perspectivas individualista e institucional Isso me parece o desafio crucial desafio que é tanto teó rico como prático Voltemos à linha central de meu argumento a idéia segundo a qual as relações entre autorida de mercado e solidariedade passam por mudan ças profundas no momento atual No que diz res peito à interação entre autoridade e solidariedade as transformações não são menos relevantes As sim por exemplo as transformações recentes nas relações entre o Estado e a nação são igualmente dignas de nota identidades coletivas são redefini das por toda parte cruzando fronteiras e desa fiando autoridades nacionais Mas na medida em que a política pública continua sendo definida no contexto dos Estados nacionais quero me deter apenas em outra dimensão desse relacionamento entre autoridade e solidariedade o que concerne às organizações voluntárias ONGs instituições filantrópicas etc Também aqui observamos um movimento notável em escala mundial que cria um novo tipo de ator relevante para a prática da política pública o chamado Terceiro Setor reino da solidariedade Em síntese é necessário reexaminarmos as relações do Estado com o mercado por um lado e com a sociedade civil por outro No primeiro caso pareceme que à área de políticas públicas compete por exemplo analisar como é que o Es tado age eou poderia agir para assegurar a pro visão de bens públicos que não são mais produ zidos eou distribuídos pelo setor público Nesse sentido a análise das agências de regulação é um dos objetos de estudo cruciais Como são conce bidas essas novas instituições Quais suas atribui ções Como vêm desempenhando seu papel de articuladoras entre a autoridade pública e o mer cado provisor de bens públicos De que maneira 14 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS VOL 18 Nº 51 suas atribuições e prerrogativas constituem obstá culos ou recursos para a eficácia de políticas pú blicas específicas Enfim há toda uma série de questões da maior relevância para a análise de políticas públicas que para serem respondidas precisam que o formato institucional e a prática dessas agências sejam esclarecidos Com relação ao binômio autoridadesolida riedade seria de extrema relevância pesquisar os novos padrões de funcionamento da política so cial que conta mais e mais com o voluntariado Noções como democracia participativa capital social inclusão social governança e tantas outras que incorporamos ao nosso léxico nas dé cadas recentes têm certamente inspirado estudos de grande interesse e importância Mas é oportu no lembrar que a componente virtuosa associada a cada um desses conceitos não nos dispensa do exame crítico sem o qual a prática da análise po lítica perde sua dimensão científicoreflexiva para tornarse prática política Cabe examinar por exemplo as conse qüências do recurso cada vez mais utilizado à atuação da sociedade civil em contextos onde a extrema desigualdade torna difícil postular uma sociedade civil no singular Se os custos de orga nização e de participação são tão desiguais den tro de um país faz sentido falar de uma socieda de coincidente com o Estado nacional Não é só a globalização que coloca desafios ao Estado na cional Interage estreitamente com ela um parale lismo entre setores sociais que experimentam condições e oportunidades de vida tão desiguais Nesse contexto o próprio engajamento da socie dade civil pode implicar novas formas de oligar quização de recursos Ou seja onde os custos e as oportunidades de participação dos cidadãos são tão desiguais os que já estão incluídos podem vir a aumentar suas vantagens relativas em relação aos excluídos A ló gica do capital social pode comportar tanta forma ção de monopólios quanto a do mercado O que estou sugerindo é que a agenda de pesquisa em políticas públicas deveria incluir entre suas preo cupações o exame crítico da interação entre o ator público e o voluntariado na execução de policies Não se trata de demonizar esse ator mas simples mente de adotar uma postura crítica e analítica ante um ator ainda pouco estudado pela área Também gostaria de ressaltar a importância de se inserir no quadro geral de orientações a mo delar uma agenda de pesquisa em políticas públi cas a questão das tensões e possíveis contradições entre os princípios orientadores da ação Univer salismo e ação focalizada afirmação da igualdade e afirmação das diferenças são termos que po voam os discursos de teóricos e práticos sobre a afirmação da cidadania No entanto a discussão a respeito disso poucas vezes se volta para a análi se sistemática de resultados a curto ou a longo prazo de políticas sociais que privilegiem um ou outro dos termos dessas disjuntivas Aqui poder seia abrir um amplo leque de estudos extrema mente importantes tanto no interior da área de políticas públicas como no âmbito da ciência po lítica como um todo Isto é essa discussão diz res peito ao próprio escopo da cidadania hoje tema que se situa no cerne da teoria social e política Enfim essas são minhas sugestões gerais preliminares à elaboração de uma agenda de pes quisa em políticas públicas Sugestões conforme já mencionei de uma simples usuária de resulta dos de pesquisa produzidos pela área REFLEXÕES LEIGAS PARA A FORMULAÇÃO DE UMA AGENDA DE PESQUISA EM POLÍTICAS PÚBLICAS Elisa P Reis Palavraschave Teoria e pesquisa Estadonação Autoridade e mercado Autoridade e solidariedade O que deve integrar a agenda de pesquisa da área de políticas públi cas Este texto reproduz os comen tários feitos pela autora a esse pro pósito A autora destaca particularmente a importância da dimensão teórica subjacente às questões de pesquisa Sugere ain da que os processos de mudança que permeiam toda a sociedade contemporânea impulsionam tam bém mudanças no arcabouço teóri co e conceptual que modela a ma neira como vemos as relações do Estado nacional com o mercado e a sociedade OUTSIDERS CONSIDERA TIONS FOR THE FORMULA TION OF AN AGENDA ON PU BLIC POLICIES RESEARCH Elisa P Reis Key words Theory and research NationState Authority and market Authority and solidarity To answer the question what should be included in the research agenda of the specialist in public policies the author chooses to comment on theoretical issues that she thinks should not be neglec ted She suggests that the proces ses of change that pervade contem porary societies make it necessary to introduce changes also in the theoretical and conceptual frames that inform the way we see the in teraction of the nationstate with both market and society RÉFLEXIONS LIBRES POUR LA FORMULATION DUN AGENDA DE RECHERCHE EN SCIENCES POLITIQUES Elisa P Reis Motsclés Théorie et recherche Étatnation Autorité et marché Autorité et soli darité Que doit intégrer lagenda de recher che dans le domaine des politiques publiques Ce texte transcrit les com mentaires faits par lauteur à ce pro pos Lauteur souligne particulière ment limportance de la dimension théorique sousjacente aux questions de recherche Elle suggère aussi que les processus de changement qui passent par toute la société contem poraine donnent également une im pulsion aux changements dans le squelette théorique et conceptuel qui donne forme à la façon par la quelle nous concevons les relations entre lÉtat national avec le marché et la société 186 REVISTA BRASILEIRA DE CIÊNCIAS SOCIAIS VOL 18 Nº 51