Estado e Empresas Transnacionais

Revista de Economia Política, Vol. I, n° 1. janeiro-março/1991\nEstado e empresas transnacionais na industrialização periférica\nCELSO FURTADO *\nA industrialização de substituição de importações foi, sem lugar a dúvida, um processo reativo: trata-se de encher um vazio. Uma demanda que florescera no quadro da economia primário-exportadora deu sentido e direção às transformações operadas no sistema produtivo. O declínio do coeficiente de comércio exterior não era outra coisa senão uma reversão do processo de especialização internacional. Como o voltar-se para o mercado interno significava diversificação da atividade produtiva, a reversão assumia a forma de industrialização.\nMas não nos equivoquemos com respeito à natureza desse processo de reversão ao mercado interno, pois ele ocorria em economias destituidas de qualquer autonomia tecnológica. A diversificação dos sistemas produtivos, ao guiar-se pela demanda dos bens finais de consumo, fazia ainda mais premente a necessidade de tecnologia e equipamentos importados. Portanto, a diferença era considerável com respeito às economias que, na segunda metade do século dezoito, escaparam ao poder gravitacional da Inglaterra para transformar-se em sistemas nacionais autônomos. Neste último caso, a diversificação das atividades econômicas\n* Professor da Universidade de Paris I, Sorbonne. \n41 significou verticalização da estrutura produtiva, vale dizer, desenvolver as indústrias de base e de equipamentos e ganhar autonomia tecnológica em setores relevantes. A composição do comércio exterior reflete essa evolução: aumentavam as exportações de produtos mais elaborados e nas importações ganhavam importância os produtos primários ou de baixo grau de elaboração. No caso da industrialização de substituição de importações, a evolução do comércio exterior era praticamente inversa: a diversificação do sistema produtivo pouco ou nenhum efeito tinha sobre a composição das exportações, que continuavam a girar em torno de uns poucos produtos primários, e afetavam as importações fazendo-as mais sofisticadas. Com efeito, na medida em que avançava o processo substitutivo, as importações se tornavam mais \"impreensíveis\", aumentando o peso relativo de matérias-primas que não podiam, ou ainda não podiam, ser produzidas localmente e de bens cujo produção requeria vultosos investimentos ou avançada tecnologia. O processo de \"fechamento\" da economia periférica que significava a substituição de importações era em realidade um esforço de diversificação da estrutura produtiva demasiado grande para o nível de acumulação que poderia ser alcançado. Como a demanda engendrada pela mercantilização já era consideravelmente diversificada, os investimentos industriais tendiam a dispersar-se, sem que o tecido da industrialização substitutiva apresentasse estas duas características aparentemente contraditórias: um muito baixo coeficiente de importação de produtos manufaturados fins, portanto uma aparente autonomia no que respeita ao abastecimento interno de produtos manufacturados, e uma total incapacidade para competir nos mercados internacionais desses produtos. Mais avançavam pelo caminho da diversificação, mais baixa era a produtividade. O fechamento reflete não somente o declínio ou lento crescimento das exportações tradicionais, mas também a incapacidade para criar novas linhas de exportação a partir dos setores produtivos que estavam em expansão.\n42 O IMPACTO DAS EMPRESAS TRANSNACIONAIS\nA evolução subsequente das economias periféricas será profundamente influenciada pelas modificações estruturais ocorridas nas economias centrais, uma vez superado o longo processo de crise a que fizemos referência. A reconstrução do sistema capitalista, sob a tutela dos Estados Unidos, no terceiro quartel do século atual, fez-se no sentido de integração dos mercados nacionais dos países centrais. Os sistemas nacionais, cujas rivalidades conduziram aos dois conflitos mundiais, foram progressivamente desmantelados, passando as suas grandes empresas a estruturar-se globalmente. Esse processo de unificação do espaço econômico no Centro seria o fator determinante da extraordinária acumulação que ocorreria no periodo referido. A nova orientação tomada pelo capitalismo privilegia tecnologia que se havia desenvolvido nos Estados Unidos sob a influência de seu imenso mercado interno. E também acentuou a concentração do poder econômico, favorecendo as empresas com capacidade de ação global. Do ponto de vista da Periferia, essas modificações adquiriram uma grande significado, pois enquanto o capitalismo dos sistemas nacionais, tutelados por Estados rivais, era por definição nacional, voltado para a integração interna, o capitalismo das grandes firmas é naturalmente cosmopolita, orientado para o livre-comércio e a integração de recursos como \"regionalização\". O impacto na Periferia das transnacionais que têm lugar no Centro desdobra-se em duas fases. Numa primeira, as firmas centrais procuraram participar da industrialização substitutiva de importações, consolidando posições já ocupadas anteriormente ou conquistando novas posições. As indústrias complementares das importações, pelo fato mesmo de que dependem de marcas de fábricas, de tecnologia e de insumos de difícil substituição adquiridos no exterior, funcionam como cabeças de ponte para a penetração em maior profundidade das firmas centrais, que se dispõem a cooperar no processo de fechamento da economia. Em uma segunda fase, essas firmas se empenharão em reabrir as economias periféricas, mediante a diversificação de suas exportações, no quadro de uma reconstrução sobre bases novas do sistema de divisão internacional do trabalho. Assinalamos que na economia que toma o caminho da industrialização substitutiva engendra-se uma contradição --- com efeitos negativos na produtividade e a fortiori na capacidade competitiva externa da indústria --- entre a sideral diversificação do sistema produtivo e a disponibilidade de recursos para acumulação. Essa contradição, que se resolve mediante a concentração da renda, responde pela prioridade dada aos investimentos industriais localizados mais perto da demanda final. A ação do Estado pode corrigir certos efeitos dessa tendência estrutural, mas não modifica o quadro de base, no qual se integram dois traços característicos da industrialização periférica: a primazia da tecnologia do produto e a substituição de capacidade produtiva, ou desconhecimas esca.\n43 la. Graças a estes dois traços, as grandes empresas centrais — o que veio a chamar-se de empresas transnacionais — assumiram um papel dominante na industrialização periférica, não obstante essa industrialização fosse acompanhada de redução do coeficiente de comércio exterior.\nSe a dependência externa ganhou profundidade, enraizando-se no sistema produtivo exatamente no momento em que este se voltava para o mercado interno, foi em razão do estilo de desenvolvimento, ao que se deve atribuir a contradição referida. Mais o desenvolvimento de uma economia é comandado pela dinâmica da demanda de produtos finais, mais importante é o papel desempenhado pela tecnologia do produto. Ora, é exatamente esta a situação dos países periféricos, onde a demanda de produtos finais foi modelada por importações procedentes de economias muito mais avançadas no processo de acumulação e onde a industrialização tem sua origem num esforço para cobrir vazios deixados pela insuficiência dessas importações. Ora, a tecnologia do produto é a principal fonte do poder de mercado, razão pela qual aqueles que a controlam somente a cedem mediante condições muito restritivas. De maneira geral, as licenças de cessão dessa tecnologia não são mais do que uma preparação de terreno, visando uma plantação eficaz no mercado e a sua exploração.\nPela simples razão de que \"fecham\" numa época em que no Centro a tecnologia orienta-se para a necessidade do desenvolvimento e a cultura do desenvolvimento se orienta pela produção de equipamentos. O acesso à tecnologia é particularmente difícil, ora a produção está subordinada a níveis de preços administrados pelas transnacionais, para as quais trabalham. No que respeita à produção de equipamentos e sobrevivência das firmas locais depende essencialmente do apoio financeiro do Estado e também da reserva de mercado no setor público. Mas, como neste setor o acesso à tecnologia é particularmente difícil, as vinculações com as transnacionais se impõem de uma ou outra forma. Ocasionalmente, como ocorreu com a indústria de material elétrico no Brasil, a estrutura do oligopólio internacional é imposta localmente.\nGraças a essas circunstâncias, a penetração das empresas transnacionais no setor industrial das economias periféricas acelerou-se a partir dos anos 50. O instrumento essencial dessa penetração foi o controle da tecnologia, concedida esta em seu sentido amplo: pesquisa e desenvolvimento, engineering, produção de equipamentos, montagem e operação das usinas, etc. De uma maneira geral, os recursos financeiros foram derivadas de operações comerciais no mercado local, na produção, o país que equipara-se ao que pode fazer ou um país especializado e os grupos dirigentes também foram formados localmente na maioria dos casos. pequena fração de seus recursos e a subutilização de capacidade durante uma primeira fase não significa para ela um grande esforço financeiro. Ora, visto do ângulo de uma firma local, essa forma de mercado define-se claramente como um oligopólio, posto que o maior obstáculo se apresenta sob a forma de barreira à entrada. É natural, portanto, que nesses setores as firmas locais tendam a instalar-se no regime de subcontratação no quadro de um sistema de preços administrados pelas transnacionais, para as quais trabalham. No que respeita à produção de equipamentos e sobrevivência das firmas locais depende essencialmente do apoio financeiro do Estado e também da reserva de mercado no setor público. Mas, como neste setor o acesso à tecnologia é particularmente difícil, as vinculações com as transnacionais se impõem de uma ou outra forma. Ocasionalmente, como ocorreu com a indústria de material elétrico no Brasil, a estrutura do oligopólio internacional é imposta localmente.\nGraças a essas circunstâncias, a penetração das empresas transnacionais no setor industrial das economias periféricas acelerou-se a partir dos anos 50. O instrumento essencial dessa penetração foi o controle da tecnologia, concedida esta em seu sentido amplo: pesquisa e desenvolvimento, engineering, produção de equipamentos, montagem e operação das usinas, etc. De uma maneira geral, os recursos financeiros foram derivadas de operações comerciais no mercado local, na produção, o país que equipara-se ao que pode fazer ou um país especializado e os grupos dirigentes também foram formados localmente na maioria dos casos. A expansão das empresas do Estado reflete, em certos casos, o voluntarismo de grupos dirigentes. Mas, independentemente desse fato, por toda parte na Periferia o Estado tende a desempenhar o papel de socializador de parte dos custos de produção, sem o que não se obteria a estrutura de preços relativos requerida para dar continuidade à expansão no quadro da modernização. Se os preços dos insumos industriais se detivessem nos mercados em condições normais, os bens duráveis de consumo, seria ainda mais grave. O Estado sit que se prefere à rotação do capital e mais lenta e as exigências de escala na fase inicial são maiores. Mas, alcançada certa dimensão, as empresas estatais ganham crescente autonomia, tanto mais que elas tendem a guardar sob seu controle os lucros de um capital que pertence a coletividade. A articulação entre bancos especializados e empresas do Estado põe em marcha um processo de acumulação que tende a orientar-se em função da rentabilidade dessas empresas e dos interesses da burocracia que as dirige. Com isso não pode ser financeiro que acumula, as referidas empresas diversificam suas atividades em múltiplas direções, muitas vezes aliando-se aos grupos internacionais que controlam a tecnologia de que necessitam.\nA expansão do grupo de empresas estatais é uma decorrência do fato de que essa lógica de mercado é uma fração de um sistema descentralizado de decisões e também como laboratório de ensaio. Além disso, essas empresas estão em condições de absorver parte dos custos mediante uma política de salários mais baixos, muitas vezes contornando as exigências da legislação social. Mas, em razão de sua dependência tecnológica, muito frequentemente chegam a disputar posições nos setores mais dinâmicos às transnacionais.\nNOVO SISTEMA DE DIVISÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO?\nAs economias industriais que emergiam na Periferia no quadro da substituição de importações são o fruto de um esforço para prosseguir com a modernização face a condições externas adversas. Nascidas na fase de desorganização do sistema de divisão internacional do trabalho, elas continuarão a \"fechar-se\" no período subsequente, no qual as economias centrais se empenham em integrar os respectivos mercados em um espaço econômico unificado. Continuam, em consequência, a fundar sua competitividade internacional na base de recursos naturais, a despeito dos avanços que realizem pelos caminhos da industrialização. Contudo, com o tempo essa situação far-se-á insustentável em razão dos limites do \"tecnamento\" e das novas exigências de importação e de pagamentos no exterior. ter criadas pela modernização orientada pelas empresas transnacionais. Nesta fase da industrialização, a modernização tende a assumir a forma de modelagem da demanda final com vistas a facilitar a implantação da tecnologia amortizada das empresas transnacionais. As facilidades que estas criam são inseparáveis da adoção de certo estilo de desenvolvimento. Este, por seu lado, requererá a concentração da renda, a manutenção dos baixos salários. Assim, os aumentos de produtividade trazidos pela industrialização pouco ou nenhuma modificação trarão ao nível do salário básico. Graças a estas circunstâncias, mais uma vez caberá às empresas transnacionais papel de relevo na remoção dos obstáculos que se apresentam à industrialização periférica. A estreiteza da capacidade para importar será superada mediante a reestruturação dos países periféricos, ou de alguns dentre eles, no comércio internacional como exportadores de produtos manufaturados. Graças à manutenção dos baixos salários na Periferia, as empresas transnacionais estão tentando reconstituir o sistema de divisão internacional do trabalho mediante deslocação para a Periferia de parte crescente de atividade industrial. Uma Periferia semi-industrializada emerge assim sob a forma de um espaço em que se localizam atividades industriais controladas do Centro e orientadas em boa parte para o mercado deste. Posto que a busca da modernização na Periferia é só a possibilidade de elevação do salário real básico, as empresas transnacionais encontram-se em renovada posição de força, tanto em relação a outras forças sociais no Centro. A nova divisão internacional do trabalho permite-lhes alcançar um papel ainda mais importante na inserção da própria estrutura de desenvolvimento econômico entre exportadores de produtos manufaturados. O dinamismo da economia industrial central decorre, conforme assinalamos, da interação de forças sociais que estão na base do fluxo de inovações e da difusão do progresso técnico. Certas forças pressionam no sentido da introdução de novos produtos e outras na difusão do uso de produtos já conhecidos e utilizados. Essas transformações vão acompanhadas da introdução de novos processos produtivos e da difusão de outros. Esse quadro somente se constitui ali onde se manifesta uma efetiva pressão no sentido de elevação da taxa de salário básico da população, ou seja, onde emerge uma tendência virtual à escassez de mão-de-obra. Na economia periférica que se industrializa o processo é fundamentalmente diverso. No começo de tudo está a modernização, que define o perfil da demanda e pressiona no sentido de utilizar o excedente para ampliar e diversificar o consumo de uma minoria que se diferencia por seu estilo de vida. As limitações a essa tendência não vêm das forças sociais e sim do Estado. É graças às iniciativas deste que a parcela do excedente canalizada para os investimentos é aumentada. Também é graças à ação do Estado que os investimentos ligados ao mercado interno deixam de ser apenas um complemento do processo de modernização para adquirir um sentido social mais amplo. Em todo caso, é a interação dessas duas forças - o processo de modernização e a ação do Estado - que alimenta a industrialização periférica e define o quadro social que dela emerge. Mas não imaginemos que a ação do Estado faz-se em contradição com a modernização, ou se apresenta como uma opção a ela. A verdade é que o Estado intervém para ampliar as avenidas de uma industrialização que tende a perder fôlego quando apoiada apenas na modernização. A ação do Estado define-se como essencial aí na fase anterior, quando a modernização via importação de produtos finais entra em crise. Mas nada disso impede que as iniciativas do Estado conduzam por vezes a resultados diversos dos buscados, ou que sejam desviadas de seu curso inicial por pressões sociais de várias ordens. A verdade é que por toda parte na Periferia a ação do Estado tende a ganhar autonomia, sendo mesmo utilizada para circunstanciar e frear o processo de modernização. Aportando-se de uma parcela crescente do excedente, o Estado transformou-se no fator decisivo do volume dos investimentos nas forças produtivas e também do custo de reprodução da sociedade, fonte que é de uma legislação social de crescente abrangência. Seja a modernização operando como fonte de inovação, ao Estado cabe o papel de definir o mercado. A partir do momento em que a industrialização passa a ser uma condição necessária da modernização, o problema da dimensão do mercado faz-se crucial. Se o custo de reprodução da população cresce lentamente - o salário básico mantém-se praticamente estável - a evolução da produtividade do trabalho define o nível do excedente. Ora, numa economia que se industrializa voltada para o mercado interno, os ganhos de produtividade podem ser freados pela estreiteza do mercado. Maior a pressão da modernização no sentido da diversificação da demanda, com mais frequência se apresentarão problemas de rendimentos decrescentes ou de capacidade ociosa. Na primeira fase da substituição de importações, contava-se com um mercado que fora criado com base em excedente derivado da atividade primário-exportadora e o aumento da produção fundava-se em boa medida no uso mais intensivo de recursos disponíveis ou numa oferta elástica a médio prazo. Mas é a própria atividade industrial que deve ela mesma formar o seu mercado, o problema passa a ser diferente, posto que o excedente que se origina nessa produção será a fonte dos recursos para a ampliação do mercado e também dos novos investimentos. Em outras palavras: a formação do mercado será em decorrência com o desenvolvimento das forças produtivas. Desta forma, o excedente é canalizado de preferência para a acumulação ao nível das forças produtivas, crescerá mais lentamente e o mercado ligado à modernização, o que não poderá deixar de repercutir negativamente na produtividade e a fortiori no volume do excedente. Pela mesma razão, se o excedente é canalizado de preferência para a formação do mercado, freia-se o desenvolvimento das forças produtivas, com repercussões negativas na produtividade e portanto no crescimento do excedente. O problema já referido da estreiteza do mercado é visto aqui de um ângulo dinâmico. Se preservou a modernização como quadro do processo de industrialização foi porque as empresas transnacionais deram contribuição substancial para solucioná-lo. Não somente descapitalizando-se numa fase inicial - mediante a utilização de tecnologia e equipamentos total ou parcialmente amortizados - mas também apelando para o mercado financeiro internacional. O excedente localmente formado pode assim ser utilizado em grande parte para a ampliação do mercado. Contudo, a solução definitiva somente poderia vir das exportações industriais, vale dizer, no quadro de um novo sistema de divisão internacional do trabalho. O controle das atividades industriais periféricas pelas transnacionais conduz, portanto, de uma u outra forma, ao reforçamento da estrutura de dominação Centro-Periferia. Não será por outra razão que os países periféricos empenham-se de forma crescente em reconstruir a ordem econômica internacional.