JK e o Programa de Metas: Processo de Planejamento e Sistema Político no Brasil

ISBN 8522503877 Copyright Celso Lafer Direitos desta edição reservados à EDITORAFGV Praia de Botafogo 190 14º andar 22253900 Rio de Janeiro Brasil Tels 0800217777 0XX2125595543 Fax 0XX2125595532 email editorafgvbr http wwwfgvbr editora Impresso no Brasil Printed in Brazil Todos os direitos reservados A reprodução não autorizada desta publicação no todo ou em parte constitui violação do copyright Lei nº 5988 1 ª edição 2002 REVISÃO DE ORIGINAIS Luiz Alberto Monjardim EDITORAÇÃO ELETRÔNICA FA Editoração Eletrônica REVISÃO Fatima Caroni e Sandra Pássaro CAPA Ricardo Bouillet e Sergio Filgueiras Tradução de Maria Victoria Benevides revista pelo autor Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique SimonsenFGV Lafer Celso 1941 JK e o Programa de Metas 195661 processo de planeja mento e sistema político no Brasil Celso Lafer tradução de Maria Victoria de M Benevides revista pelo autor Rio de Janeiro Editora FGV 2002 256p Tradução de The planning process and the political system in Brazil a study ofKubitscheks target plan 19561961 Originariamente apresentado como tese do autor dou torado Cornell University 1970 Inclui bibliografia 1 Brasil Política econômica 19561961 2 Brasil Política e governo 19561961 3 Kubitschek Juscelino 1902 1976 I Fundação Getulio Vargas II Título CDD 338981 Variáveis direcionais os resultados da implementação do Programa de Metas objetivo deste capítulo é avaliar os resultados da execução do Pro grama de Metas Como ponto de partida considerase que o plano é a conseqüência concreta de um processo decisório que condicio nou a opção de Kubitschek por uma determinada estratégia administrati va Nesse processo a decisão de planejar é tida como resultado da interação entre demandas e apoio no sistema polítca brasileiro como foi visto no capítulo 1 e a decisão para preparar a implementação ou seja a opção pela administração paralela como resultado dos vínculos entre as variáveis de participação e as variáveis operacionais como foi examinado no capítulo 2 Essa avaliação objeto deste capítulo analisará as conseqüências imediatas dessas duas macrodecisões e permitirá ainda uma aferição da orientação do sistema com vistas ao desenvolvimento variáveis direcionais durante o período 195661 Embora se baseie em indicadores econômicos essa análise expri me essencialmente interações políticas pois revela a alocação imperativa de valores característica que distingue o sistema político dos outros sis temas sociais Essa alocação de valores feita através do plano de desen volvimento socioeconómico provém de três momentos do processo intimamente relacionados a tentativa a decisão de planejar o esforço 116 JK E O PROGRAMA DE METAS 1956 61 a preparação para a implementação e a açãoreação a execução e os resultados das metas Avaliação geral da implementação do Programa de Metas O objetivo mais geral do planejamento conforme as próprias pala vras de Juscelino Kubitschek ainda em campanha eleitoral era acelerar o processo de acumulação aumentando a produtividade dos investimentos existentes e aplicando novos investimentos nas atividades produtivas 1 Justificase portanto assinalar inicialmente a influência global do Progra ma de Metas na produtividade da economia brasileira passandose em se guida aos resultados mais específicos Durante o período 195761 o crescimento anual médio do PNB foi de 7 taxa que se compara favoravelmente com o crescimento de 52 da década precedente 194756 Da mesma forma o crescimento da renda per capita foi de 38 contra a média de 28 do período anterior2 Esses resultados devem ser atribuídos ao Programa de Metas pois as projeções e estudos do Grupo Misto CepalBNDE publicados em 1956 indicavam que os termos de troca eram favoráveis ao Brasil durante o início da década de 19503 mas se deteriorariam durante meados e final da década em conse qüência somente uma política econômica atuante poderia manter o ritmo de desenvolvimento do país4 Esse era precisamente um dos objetivos do Programa de Metas 5 necessário inclusive do ponto de vista político pois como sugere Nelson de Mello e Souza se visava a assegurar as condições econômicas necessárias à manutenção da coalizão conciliatória de apoio político ao governo6 Ademais as projeções mais otimistas do Grupo Mis to CepalBNDE previam para o período 195761 com uma política econô mica atuante e um aumento tanto da poupança total quanto das taxas de produtocapital um crescimento de 33 da renda real per capita mas a administração Kubitschek foi capaz por meio do Programa de Metas de ultrapassar essas expectativas por uma margem de 05 7 A administração Kubitschek pode ser mais bem examinada quando comparada com outros períodos como na tabela 18 que mostra o crescimento do PNB global e per capita de 1947 a 1962 CEL SO LAFER Tabela 18 Brasil produto nacional a preços constantes total e per capita 194762 Produto nacional bruto Produto nacional bruto total per capita Ano Índice Variação anual Índice Variação anual 1949 100 1949 100 1947 865 929 1948 947 95 975 62 1949 1000 56 1000 25 1950 1050 50 1019 19 1951 1104 51 104l 21 1952 1166 56 1067 25 1953 1203 32 1069 02 1954 1216 77 1118 46 1955 1384 68 1159 36 1956 1410 19 1146 1 1 1957 1507 69 1189 38 1958 1607 66 123l 35 1959 1725 73 1283 42 1960 1840 67 1328 35 1961 1974 73 1382 41 1962 2080 54 1412 22 Fonte Apec 1969 parte 4 anexos estatísticos A2 Esses resultados comparamse favoravelmente com os de outras economias Na América Latina por exemplo o crescimento do PNB brasileiro global e per capita durante o período de 195661 está em posição bastante favorável quando confrontado com os de outros paí ses tabela 19 117 118 JK E O PROGRAMA DE METAS 1956 61 Tabela 19 Taxas de crescimento anual acumulativas preços de 1950 do PNB total e per capita em diversos países da América Latina 195561 País PNB total PNB per capita 195561 195561 Argentina 19 01 Brasil 61 30 Bolívia 07 16 Chile 37 12 Colômbia 40 12 Equador 42 11 México 54 14 Peru 53 27 Uruguai 03 09 Venezuela 57 17 Repúblicas da América Central 41 08 Fonte ONUllpes 1966 v 1 p 14 quadro 13101 Da mesma forma o crescimento anual do PNB do país durante o período em análise situase bem com o crescimento de paises industrializa dos como a tabela 20 indica Tabela 20 Brasil e países industrializados índice de crescimento do PNB 1959 1960 e 1961 PNB 1959 1960 1961 Países industrializados 6 4 3 América do Norte 6 3 2 Comunidade Econômica Européia 5 7 5 Restante da Europa ocidental 4 5 3 Japão 18 13 14 Brasil 73 67 73 Fontes Para o Brasil Fundação Getulio Vargas para os paises industrializados UNO 1962 p 8 tabela ll preços de 1954 e taxas de câmbio de 1958 CELSO LAFER Como conclusão preliminar é possível inferir portanto que a in fluência geral do Programa de Metas na produtividade da economia brasi leira foi substancialmente positiva tanto quando comparada no tempo com sua evolução interna real e projetada como quando confrontada com o cres cimento de outras economias A alocação de valores através do plano os vínculos entre a preparação para a implementação e os resultados das metas Dada esta apreciação geral da influência do Programa de Metas na produtividade da economia brasileira tratase agora de examinar os resul tados específicos meta por meta nos cinco setores previstos Pretendese confirmar a conclusão preliminar sobre a influência positiva do plano e revelar os vínculos entre a tomada de decisões para preparar a implementação e os resultados obtidos Energia metas 1 a 5 119 A energia foi o primeiro setor do Programa de Metas Compreendia 434 do investimento inicial previsto e abrangia cinco metas Meta 1 Energia elétrica visando a aumentar a capacidade instala da de energia elétrica de 3550000kW em 1955 para 5000000kW em 1960 lançando as bases para uma capacidade instalada de 8000000kW em 1965 Ao final de 1960 a capacidade instalada era de 4800082kW 96 da meta e ao término de 1961 atingira 5205152kW alcançando 7412400kW no fim de 19658 É importante assinalar que a meta estava sob controle de órgãos de administração paralela como resultado da preparação para implementação De fato o BNDE através da Lei nº 2944 de 8111956 tornarase o depo sitário e o administrador do Fundo Federal de Eletrificação9 que fora reor ganizado em 1954 O BNDE durante o período 195660 alocou Cr22 bi lhões de recursos do fundo para a implementação da meta 110 Ademais o BNDE financiou a meta 1 durante o mesmo período com recursos do Fun do de Reequipamento Econômico cujo prazo de vigência fora estendido do pela Lei nº 2973 em 1956 com Cr14 bilhões e concedeu avais no 120 JK E O PROGRAMA DE METAS 1956 61 montante de US176 milhões 11 Oitenta e oito por cento dos recursos do Fundo de Reequipamento Econômico foram usados da data de criação do banco até o final de 1961 para financiar programas de energia sendo em pregados pelo setor público enquanto apenas 112 foram entregues ao setor privado Da mesma forma nesse período 916 dos avais foram ou torgados ao setor público e 84 ao setor privado 12 Essas cifras indicam a preocupação da administração com o controle do setor público através da supervisão das incertezas financeiras internas e externas como indicado no capítulo anterior Meta 2 Energia nuclear visando à expansão da metalurgia de mi nerais atômicos e ao estabelecimento de uma usina atômica pioneira de 10000kW Em 195758 a meta foi revista e reduzida a objetivos mais mo destos abandonandose a idéia da construção da usina Ao final de 1960 o governo apresentava como importantes realizações no âmbito dessa meta alcançar a instalação em 1958 do primeiro reator nuclear na América La tina na Universidade de São Paulo cuja construção se iniciara em 1956 o estimulo ao desenvolvimento na pesquisa de minerais atômicos no pais através da concessão de bolsas de estudo e a armazenagem pela Comissão Nacional de Energia Nuclear de materiais atômicos produzidos no Brasil por uma empresa privada nacional a Orquima 13 É importante assinalar que essa meta não estava sob o controle de órgão específico de implemen tação o que explica a modéstia de seus objetivos e resultados Meta 3 Carvão visando ao aumento da produção de carvão para 2500000t em 1960 a meta foi revista para 3000000t em 1960 Em 1960 a produção foi de 2199000t A produção de carvão era parcialmente controlada pelos órgãos de implementação do Programa de Metas Nesse período o BNDE tornou dis poníveis para essa meta recursos de aproximadamente Cr l404000 bem como garantiu avais em cerca de US l 9 500000 A razão básica do insucesso da meta não foi a incapacidade administrativa mas mudanças econômicas ocorridas durante o período De fato o uso crescente do óleo diesel no sistema ferroviário meta 6 reduziu o consumo total de carvão no qüinqüênio 195560 de 2768000t em 1955 para 2074340t em 1960 Portanto é ao próprio plano isto é à técnica econômica de estimar necessidades futuras e não à preparação para a implementação que o CELSO LAFER 121 insucesso da meta deve ser atribuído Entretanto é razoável assinalar em favor do plano que com a construção de usinas termoelétricas de superfí cie durante a administração Kubitschek o Programa de Metas lançou as bases para uma mudança e um aumento na composição interna da deman da de carvão 14 Meta 4 Petróleo produção visando inicialmente a uma produ ção em 1960 de 90 mil barris diários foi revista para uma produção de 100 mil barris diários Em 1960 a produção era de 75 mil barris diários e em 1961 atingiu 95 mil barris diários De 1955 a 1960 o consumo no Brasil cresceu de 180 mil para 240300 barris diários e a percentagem da produ ção brasileira aumentou de 55 em 1956 para 314 em 1960 efetivando assim a política de substituição de importações um dos mais importante elementos nas origens da decisão de planejar O esforço e os resultados da meta 4 podem ser melhor avaliados na tabela 21 onde a evolução indexada da produção de petróleo durante o período de 1956 a 1961 é apresentada Tabela 21 Brasil índice da produção de petróleo 195661 Índice Ano 1953 100 1956 4436 1957 11048 1958 20684 1959 25785 1960 32370 1961 38048 Fonte Brasil Ministério do Planejamento e Coordenação Econômica 19664 l quadro 5 Meta 5 Petróleo refinação visando inicialmente a atingir em 1960 uma capacidade de refino de 175 mil barris por dia eng uanto em 1955 era de apenas 108300 barris diários A meta revista era de 308 mil barris diários Em 1960 a capacidade de refinamento diária atingiu 218 mil barris e em 1961 308600 barris 100 da meta revista15 122 JK E O PROGRAMA DE METAS 1956 61 As metas 4 e 5 eram basicamente de responsabilidade da Petrobras estando sob o controle do núcleo principal da implementação do plano De fato como apontado no capítulo anterior com a Lei nº 2975 de 2711 1956 a Petrobras recebeu através do BNDE uma parcela de 15 da per centagem do governo federal no Fundo Rodoviário Nacional recursos que se originavam do imposto único ad valorem sobre combustíveis Além do mais às metas 4 e 5 foram dados incentivos sob a forma de câmbio de custo para importação de equipamentos não produzidos no Brasil e necessários ao cumprimento desses objetivos No conjunto as metas 4 e 5 e mais a parte da meta 11 Marinha Mercante ligada ao transporte do petróleo foram responsáveis pela eco nomia de reservas em moeda estrangeira contribuindo portanto para su perar o estrangulamento externo que no capítulo 1 observouse ser uma importante meta do plano Tabela 22 Total da economia de divisas do Brasil em milhares de US como resultado do aumento da capacidade de refinação 195661 1956 1957 1958 1959 1960 1961 71089 103280 124883 143544 176439 193465 Fonte Brasil Ministério do Planejamento e Coordenação Econômica 196667 quadro 31 O sucesso no setor de energia tornouo tão mais importante e com plexo que em 1960 o Congresso finalmente aprovou pela Lei nº 3782 de 2271960 a criação do Ministério das Minas e Energia para consolidar a administração nessa área da economia Significativamente o estabelecimen to desse ministério tinha sido proposto pela Cepa em 1957 como uma das muitas sugestões para a reforma administrativa O novo ministério ajudou a aliviar a situação de sobrecarga em que se encontrava a Presidência uma vez que de acordo com a Lei nº 3782 órgãos e companhias antes sob a CELSO LAFER 123 supervisão direta do presidente da República como o Conselho Nacional do Petróleo a Comissão Executiva do Plano do Carvão Nacional e a Petrobras foram colocados sob a jurisdição do novo ministério 16 Como se vê este foi um caso em que os resultados da implementação do programa através da administração paralela uma expressão adminis trativa da política de conciliação conduziram a uma reforma administra tiva parcial e incremental Em outras palavras um dos subprodutos admi nistrativos do Programa de Metas no setor de energia foi ajudar a produzir uma modificação parcial das variáveis operacionais do sistema17 Transporte metas 6 a 12 O segundo setor do Plano de Metas abrangia os transportes e com preendia 296 do investimento total originalmente planejado O setor de transporte estava dividido em sete metas Meta 6 Reequipamento das ferrovias visando inicialmente a a compra de 230 máquinas locomotivas diesel e elétricas b compra de 651 carrospassageiros e 12415 vagões de carga c reparo da via perma nente com a compra de novos trilhos para 5016km da via permanente A meta revista contemplava a compra de nove locomotivas elétri cas e 406 locomotivas diesel b compra de 1086 carros de passageiros e 10493 vagões de carga c compra de 791600t de trilhos e substituição de dormentes para o reparo da via permanente Os resultados em 1960 foram a compra de nove locomotivas elé tricas e 380 locomotivas diesel b compra de 554 carros de passageiros e 6498 vagões de carga c 613259t de trilho foram adquiridas e 14931505 dormentes mudados No conjunto aproximadamente 76 da meta fo ram atingidos 18 Meta 7 Construção de ferrovias a meta inicial previa o acréscimo de 1500km à rede existente A meta revista aumentou esse número para l 6264km Em 1960 8265km tinham sido acrescentados à rede existente isto é cerca de 50 da meta revista 19 Apesar de a rede existente ter sido aumentada através da meta 7 em apenas 32 totalizava 38237km em 1960 como resultado da meta 6 o 124 JK E O PROGRAMA DE METAS 1956 61 volume de carga transportada de 1955 a 1960 aumentou em 217 e o núme ro de passageiros em 1920 As metas 6 e 7 estavam também no âmbito de controle dos órgãos da administração paralela De fato um dos objetivos do Fundo de Reequipamento Econômico do BNDE eram o financiamento interno do reequipamento e a construção de ferrovias De 1956 a 1960 o BNDE tornou disponíveis para essas duas metas recursos da ordem de Cr8448800 através do Fundo21 Para o financiamento externo o BNDE concedeu avais totalizando US1452829 l49 22 e a Sumoc autorizou operações financeiras prioritárias de US187900000 para a meta 6 e de US47200000 para a meta 723 Além disso o BNDE mantinha o controle do Fundo para Reequipamento das Ferrovias e também até que a Rede Ferroviária Federal começasse a operar em 1959 da percentagem da Rede 10 na participa ção da União no Fundo de Construção de Rodovias Essa situação permitiu certo controle sobre a máquina administrativa normal o que era de fato necessário pois em 1955 77 da rede ferroviária pertenciam ao governo federal24 Meta 8 Pavimentação de rodovias visando à pavimentação de 3000km a meta revista era de 5000km e em uma terceira revisão foi eleva da para 5800km No final do governo 56158km tinham sido pavimenta dos e em 1961 6215km25 Meta 9 Rodovias construção visando à construção de 10000km de novas estradas federais a primeira revisão da meta aumentou esse nú mero para 12000km e a segunda revisão em 1958 contemplou a constru ção de 13000km26 Em 1961 13519km de rodovias federais tinham sido construídos 27 As metas 8 e 9 estavam no âmbito das medidas tomadas por Kubitschek para preparar a implementação O Fundo Nacional de Pavi mentação depositado no BNDE foi colocado em operação em 1955 pela Lei nº 2698 de 27121955 e regulamentado pelo Decreto n 38963 de 3 41956 o que permitiu ao BNDE financiar a construção de rodovias Para o Fundo Rodoviário Nacional Kubitschek canalizou novos recursos através da Lei nº 2975 de 27111956 75 da participação da União 40 foram aplicados na construção de rodovias Além do mais esses fundos que re moveram as incertezas financeiras internas e o acesso à tecnologia exter CELSO LAFER na em equipamentos e recursos foram obtidos através do BNDE e da Sumoc O Decreto nº 41097 de 731957 estabeleceu normas para a im portação de equipamentos para a construção de rodovias dispondo sobre uma reserva de moeda estrangeira para esse fim no orçamento da Sumoc Na Comissão de Importação de Equipamento o BNDE era representado por um de seus diretores até 1961 um total de US939494976 foi destinado a contratos de compra de equipamentos em favor do DNER e vários departa mentos estaduais de Estradas de Rodagem com a garantia do BNDE 28 De 1956 a 1960 a Sumoc autorizou operações financeiras prioritárias para a construção de rodovias no montante de US10400000 assim como a compra de equipamentos e operações financeiras de alta prioridade da ordem de US9300000 para a pavimentação de estradas29 125 O então Ministério da Viação através do DNER era o principal executor das metas 8 e 9 É importante assinalar que o DNER mesmo es tando sob controle direto e indireto da administração paralela acumulara experiência e competência próprias nas suas áreas de atuação De fato como acentuou Nelson de Mello e Souza desde 1934 o Ministério da Viação ini ciara a programação da construção de estradas e assim desenvolvera técni cas de aferição e acompanhamento dos projetos de transporte 30 O que Kubitschek obteve com a preparação para a implementação em relação a essas duas metas no âmbito da burocracia federal foi utilizar ao máximo a capacidade do sistema para alcançar a eficiência uma vez que o sistema federal de rodovias tanto pavimentadas quanto nãopavimentadas cres ceu de 22250km em 1955 para 35419km em 1961 correspondendo a um aumento de 32 A extensão das rodovias federais pavimentadas subiu de 2376km em 1956 para 9591km em 1961 um aumento de 403 31 As metas 8 e 9 eram consideradas com prioridade em relação à meta 7 construção de ferrovias³² Nesse sentido a administração federal atuou eficientemente não apenas do ponto de vista econômico mas também ad ministrativo O transporte por rodovias é descentralizado e autônomo e funciona através dos mecanismos do mercado enquanto as ferrovias eram administradas por órgãos e repartições da administração federal nos quais a eficiência havia sido diminuída pelas pressões da política de clientela33 O Conselho de Desenvolvimento estava consciente de que um dos proble mas que a administração Kubitschek deixaria sem solução era a reorganiza 126 JK E O PROGRAMA DE METAS 195661 ção dos transportes públicos 34 É importante ressaltar portanto que a prio ridade dada às rodovias foi a fórmula mais acertada para resolver os pontos de estrangulamento dos transportes em vez dos investimentos em novas ferrovias tanto mais que a meta 27 se referia à implementação da indústria automobilística Como resultado dessa prioridade o crescimento anual médio dos transportes rodoviários no período 195661 foi de 95 en quanto os outros tiveram um crescimento de apenas 47 35 Tabela 23 Produto nacional brasileiro número total dos veículos e evolução do tráfego de cargataxas médias de crescimento anual 195661 1 Produto nacional líquido em Cr bilhões de 1950 a Indústria b Agricultura 2 Nº total de veículos 3 Evolução do tráfego de carga em milhões de tkm 4 Transporte rodoviário total a Carga local b Carga em média e longa distâncias 5 Outras modalidades Fonte Barat 19693941 quadros l e 2 Ano Taxas médias de crescimento anual 1956 1961 660 752 707789 29303 5561 24242 21900 851 908 1123820 46800 8420 38380 27600 195661 52 38 97 95 86 97 47 Meta 10 Portos e dragagem tinha como meta inicial reequipa mento dos portos intensificação dos trabalhos de dragagem construção de novos armazéns e compra de equipamento para manuseio de carga A meta foi revista e detalhada da seguinte maneira em 195758 a aumento das facilidades portuárias b reequipamento dos portos pela compra de equi CELSO LAFER pamento de manuseio de carga c dragagem de cerca de 25 milhões de metros cúbicos d aquisição de equipamentos para dragagem Em 1955 havia no Brasil 19 portos organizados contra 21 em 1959 Foram realizados trabalhos de aumento das facilidades portuárias nos por tos de Amazonas Pará Maranhão Piauí Ceará Rio Grande do Norte Paraíba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Espírito Santo Rio de Ja neiro Distrito Federal Guanabara São Paulo Paraná Santa Catarina Rio Grande do Sul e Mato Grosso Também foram adquiridos equipamentos para movimentação de carga e 25 milhões de metros cúbicos de detritos foram removidos No conjunto estimase que 561 da meta foram exe cutados e que os itens reequipamento dos portos e aquisição de equipa mentos para dragagem foram plenamente alcançados36 127 A meta 10 foi incluída no âmbito das medidas de preparação para implementação provindo os recursos do Fundo Portuário Nacional criado pela Lei nº 3241 de 107195837 A eficiência da máquina burocrática na execução da meta 10 foi insatisfatória uma vez que se tratava da máquina administrativa normal mas é importante assinalar que os itens que obtive ram maior êxito foram aqueles de responsabilidade do núcleo de implementação do plano De fato o BNDE através do controle da incerteza financeira externa estava em ligação com o Ministério da Viação na compra de equipamentos para os portos por meio de empréstimos do Eximbank Decreto nº 42992 de 61195838 A Sumoc também intervinha e durante o período de 195658 au torizou operações financeiras prioritárias na ordem de US29 milhões39 Meta 11 Marinha Mercante visando inicialmente a um aumento de 200 mil toneladas de peso morto na tonelagem da Marinha Mercante A meta revista previa o aumento de 30 mil toneladas de porte bruto em na vios de longo curso 330 mil toneladas de porte bruto em navios petroleiros e 200 mil toneladas de porte bruto em navios de cabotagem No final de 1960 os resultados foram aumentos de 64 mil toneladas de porte bruto em navios de longo curso 2133 da meta 299 mil toneladas de porte bruto em navios petroleiros 906 da meta e 179 mil toneladas de porte bruto em navios de cabotagem 895 da meta40 A meta 11 estava também no âmbito das medidas e do controle de decisão do BNDE A administração Kubitschek lançou as bases para a futu ra expansão da Marinha Mercante através da meta 26 indústria de cons 128 JK E O PROGRAMA DE ME TAS 19 56 61 trução naval mas durante seu mandato o aumento em toneladas de peso morto foi obtido através da importação de navios que eram entregues à Marinha Mercante através de financiamentos do BNDE e do Banco do Bra sil e da concessão de avais pelo BNDE41 As garantias do BNDE corresponderam à incorporação de ll 7850t de peso morto42 à frota mer cante brasileira e no período 195661 a Sumoc autorizou operações finan ceiras prioritárias da ordem de US80 milhões 43 Os recursos adicionais para a meta foram alcançados através do Fundo da Marinha Mercante cri ado pela Lei nº 3381 de 2441958 Meta 12Transporte aéreo visando inicialmente à renovação do equipamento aéreo 42 aeronaves para a frota comercial e à expansão da infraestrutura aeroportuária A meta revista era mais modesta com re lação à renovação de equipamento mas mantinha o programa de expansão de instalações adequadas e propunha a criação de uma indústria aeronáuti ca Em 1960 o crescimento líquido com a renovação de equipamento na frota comercial foi de 13 aeronaves Melhorias de infraestrutura foram realizadas nos aeroportos Santos Dumont e Galeão do Rio de Janeiro Anápolis em Goiás e Campinas em São Paulo O aeroporto de Brasília foi construído com capacidade para aviões a jato e vários aeroportos menores foram também construídos A meta da indústria aeronáutica permaneceu em um estágio embrionário A meta visava a oferecer em 1960 uma capa cidade de 585000000tkm e uma utilização de 322000000tkm dessa oferta Em 1960 tinham sido atingidas uma capacidade estimada de 537000000t km e a utilização de 317000000tkm 44 A evolução do setor pode ser avali ada pela tabela abaixo Tabela 24 Aviação civil brasileira distâncias voadas e número dos passageiros transportados 19 5560 Distâncias voadas Nºde passageiros transportados Ano milhões de km milhões de passageiroskm 1955 1210 1899 1960 1458 3529 Fonte Lessa 1964 166 quadro 7 CELSO LAFER 129 A meta 12 incluíase entre as medidas examinadas no capítulo ante rior o Fundo Aeronáutico foi criado em 1956 e no mesmo ano subsídios financeiros pelo prazo de cinco anos foram concedidos às empresas aéreas brasileiras para a compra de equipamentos e aviões O BNDE deu avais da ordem de US31714048 durante o período de forma que a Varig pôde comprar três SuperConstellation 1049G e dois Boeing 704411 a Aerovias Brasil três SuperConstellation 1049Gc e o Lóide Aéreo Brasil quatro DC6 C146145 A Sumoc autorizou operações financeiras prioritárias de US12481000046 Alimentação metas 13 a 18 O terceiro setor do Programa de Metas cuidava de alimentação e abran gia seis metas Com exceção da meta 13 trigo que se referia diretamente à produção agrícola as cinco metas restantes visavam ao fortalecimento da infraestrutura agrícola isto é à eliminação dos pontos de estrangulamen to cuja identificação levara à preparação minuciosa da decisão de planejar Meta 13 Trigo inicialmente proposta para aumentar a eficiência da produção agrícola A meta revista visava alcançar na safra de 1960 uma produção de 1500000t de trigo diminuindo assim a importação do produto Em 1960 a produção caiu para 370000t de trigo contra 871000t em 1955 47 O insucesso da meta pode ser atribuído em parte à falta de capa cidade administrativa O trigo não estava no âmbito do controle dos ór gãos de implementação da administração paralela Ao contrário estava jurisdicionado ao sistema administrativo normal bastante ineficiente in cluído aí o Ministério da Agricultura e cujas características já foram ana lisadas em capítulo anterior De fato a implementação das metas direta mente ligadas à produção agrícola revelarseia extremamente difícil porque as áreas de incerteza não estavam abrangidas pelos mecanismos de controle concebidos para a implementação do Programa de Metas Não era possível aplicarse à meta 13 e nesse aspecto a qualquer meta desse tipo a estratégia administrativa concebida para a implementação das metas ligadas à substituição de importações e à superação dos pontos 130 JK E O PROGRAMA DE METAS 19566 1 de estrangulamento de infraestrutura Não havia como utilizar os ór gãos da administração paralela para alcançar um aumento na produção tritícola Assim a agricultura permaneceu durante o período Kubitschek sob a responsabilidade do aparelho administrativo tradicional18 Essa si tuação explica do ponto de vista administrativo por que as cinco outras metas do setor foram prudentemente vinculadas por meio de seus obje tivos a áreas de incerteza sob controle direto dos órgãos de implementa ção do plano Meta 14 Armazéns e silos visando a uma capacidade de armazenamento de 530000t A meta foi revista em 1957 prevendo uma capacidade de armazenamento de 800000t 330000t para armazéns e 470000t para silos Em 1960 a capacidade de armazenamento de 569233t foi alcançada 354872t em armazéns e 21436lt em silos isto é 71 da meta revista 19 As dificuldades na completa implementação da meta po dem ser atribuídas em parte à ineficiência do Ministério da Agricultura mas os resultados positivos devem ser creditados à possibilidade de con trole sobre as incertezas financeiras Durante o período o BNDE finan ciou Cr628 milhões e concedeu avais da ordem de US9789000 para o cumprimento da meta A Sumoc autorizou operações financeiras prioritárias para importação de equipamentos da ordem de US1090050 Meta 15 Frigoríficos visando inicialmente ao aumento da infra estrutura de frigorificação para 100000t A meta revista objetivava 45000t A capacidade estática em 1955 era de 36000t e durante o período teve ape nas um aumento de 8014t Durante a administração Kubitschek facilida des em divisas e financiamento em cruzeiros foram postos à disposição pelo governo federal através da Sumoc e do BNDE 51 O insucesso da meta não deve ser atribuído à falta de capacidade administrativa mas ao próprio plano Apesar dos vários incentivos o setor privado que deveria executar a meta não se interessou em investir em ar mazéns frigoríficos Em outras palavras as estimativas do Programa de Metas não foram acompanhadas pelos mecanismos do mercado no perí odo fato aliás reconhecido pelo Conselho de Desenvolvimento em seu relatório final 52 CELSO LAFER Meta 16 Matadouros industriais visando a aumentar a capacida de de abate diário que em 1955 era de 15300 bovinos em 3550 bovinos e 1300 suínos A meta revista previa um aumento na capacidade diária de abate de 2750 bovinos e 1100 suínos com capacidade de estocagem de 13030t de produtos congelados Em 1960 o aumento líquido da capacida de diária de abate fora de 2200 bovinos e 700 suínos com facilidades de frigorificação de 8173t de produtos congelados isto é 75 da meta revista para o aumento da capacidade de abate total mas apenas 62 da capaci dade frigorífica As razões do insucesso da meta de matadouros industriais são as mesmas da meta 15 isto é deficiência do próprio plano em estimar corre tamente as necessidades futuras e os mecanismos de mercado durante o período de implementação O sucesso quanto ao aumento da capacidade de abate pode de fato ser atribuído ao controle sobre as incertezas finan ceiras internas uma vez que o BNDE pôs à disposição recursos da ordem de Cr462500000 para a implementação da meta 1653 131 Meta 17 Mecanização da agricultura visando inicialmente a um aumento do número de tratores em uso no país A meta foi revista em 1957 e o objetivo final elevar para 72 mil o número de tratores em uso Em 1957 esse número era estimado em 49900 e de 1957 a 1960 27462 tratores foram importados o que dá uma estimativa de 77632 tratores no final do período significando que mais de 100 da meta foram al cançados Como no caso da meta 11 que estava vinculada à meta 28 Marinha Mercante e indústria de construção naval a expansão ulte rior da mecanização da agricultura depois de 1960 foi assegurada pelo fato de que a produção de tratores foi incluída na meta 27 indústria de veículos A meta 17 estava nitidamente no âmbito de controle da admi nistração paralela pois o Decreto nº 40260 de 1111956 criava a Co missão de Mecanização da Agricultura presidida pelo ministro da Agri cultura mas da qual faziam parte o diretor executivo da Sumoc e o diretor superintendente do BNDE Durante o período o BNDE deu os seguintes avais 132 JK E O PROGRAMA DE METAS 1956 61 Tabela 25 Avais do BNDE para a mecanização da agricultura 195660 moedas e importâncias Moedas Importâncias US 353166463 f 21428717 DM 1555281 70 US Pol 250181039 Suéc Kr 623233667 Din KR 261020308 Fr Belg 7 49324800 US lugosl 116107089 US Tchecos 224676850 US Finl 54738334 US Rom 22128960 Fonte Brasil Presidência da RepúblicaConselho de Desenvolvimento 1960 v 2 setor III alimentação meta 17 p 2 A Sumoc colocou à disposição da meta 17 no orçamento cambial de 1957 a 1960 uma quota de US142 milhões dos quais US3691089497 foram usados em moedas conversíveis e US5599729314 em moedas inconversiveis em um total de US92908188l l gastos no programa 51 Meta 18 Fertilizantes visando inicialmente à utilização dos recursos naturais do país para aumentar o suprimento de fertilizantes A meta foi revista em 1955 para atender a uma demanda de consumo de a 40000t de nitrogê nio b 120000t de fósforo anídrico e e 60000t de óxido de potássio e para aumentar a produção de fertilizantes químicos básicos para 120000t de nitro gênio e fósforo anídrico O êxito da meta pode ser apreciado na tabela abaixo Tabela 26 Brasil consumo aparente de fertilizantes toneladas 195660 Ferti I izantes nitrogenados Ano Produção Importação Total Produção 1956 1354 25791 27145 23562 1960 40855 48769 89624 74508 Fonte BNDE 196172 Importação 70560 52404 óxido de potássiol Total K20 94122 41639 126912 106213 CELSO LAFER A meta 18 estava sob controle da administração paralela e as im portações de fertilizantes foram autorizadas durante o período de modo a satisfazer a demanda A produção de fertilizantes nitrogenados foi obtida pela Petrobras e o BNDE financiou a produção de fertilizantes fosfatados 55 O setor III do Programa de Metas alimentação representava apenas 32 do investimento total inicialmente planejado Essa reduzida percentagem decorreu do fato de que a estratégia administrativa da prepa ração para a implementação não estava direcionada para controlar as áreas de incerteza vinculadas à produção agrícola Entretanto essa deficiência do planejamento em relação ao setor III não conduziu à estagnação da agricul tura Ao contrário o setor agrícola respondeu por meio dos mecanismos de mercado aos estímulos gerais da economia provocados pelo Programa de Metas e a taxa de crescimento anual média do produto agrícola interno durante o período 195560 foi de 72 taxa que se compara favoravel mente com o crescimento anual médio de 33 no qüinqüênio anterior56 como se pode ver em detalhe na tabela abaixo Tabela 27 Taxa média do crescimento anual da produção agrícola do Brasil 195055 195560 Produtos Para exportação Para industrialização Alimentos Consumo interno Total Fonte Delfim Netto et alii 196645 quadro VI Indústrias de base metas 19 a 29 195055 195560 319 11 82 211 681 389 439 337 523 331 724 133 O quarto setor do Programa de Metas referiase a indústrias de base e abrangia 11 metas Do investimento total inicialmente planejado 204 foram reservados a esse setor crucial para o êxito da vigorosa política de industrialização da qual Kubitschek falara na campanha eleitoral d e 1955 134 JK E O PROGRAMA DE METAS 195661 As tabelas a seguir apresentam a evolução do produto real por seto res de 1949 a 1961 e o crescimento médio do produto real por setores Tabela 28 Índice do produto real do Brasil na indústria 194960 Ano lndice 1949 1000 1950 1114 1951 1185 1952 1244 1953 1352 1954 1467 1955 1623 1956 1735 1957 1832 1958 2132 1959 2407 1960 2648 1961 2934 Fonte Apec 1969 parte 4 anexos estatísticos A1 O crescimento médio do produto real por setores por sua vez é mostrado na tabela 29 Tabela 29 Taxa do crescimento médio do produto real do Brasil por setores 194856 195761 e 196264 194856 195761 196264 Setor primário 39 58 26 Setor secundário 87 114 45 Setor terciário 56 70 33 Fonte Brasil Ministério do Planejamento e Coordenação Econômica 1967 t 1 v 1 p 32 quadro 10 As cifras indicam o sucesso da política geral de industrialização da economia brasileira durante o período do Programa de Metas e ilustram CELSO LAFER como Kubitschek acertara ao afirmar que o Brasil não era produtor de bens primários por vocação hereditária As estimativas do Conselho de Desenvolvimento mostram que esse êxito confrontase favoravelmente com o crescimento industrial de outros países As tabelas seguintes tomam 1955 como índice 100 para a compara ção da produção industrial de alguns países em 1959 Tabela 30 Índice da produção industrial do Brasil e de outros países em 1959 1955 100 País Brasil Japão Alemanha Ocidental França México Argentina União Soviética lndice 197 179 126 133 134 94 149 Fonte Brasil Presidência da RepúblicaConselho de Desenvolvimento 1960 v 4 p 5 135 Durante a implementação do Programa de Metas a produção in dustrial no Brasil tornouse mais diversificada na medida em que a substi tuição de importações de bens de produção adquiriu maior importância Tal fato pode ser comprovado na tabela 31 que mostra o crescimento da produção industrial de bens de produção e de consumo Tabela 31 Brasil aumento anual da produção industrial de bens de consumo e de produção índice e percentagens 195657 e 195859 Bens de produção Bens de consumo Ano Índice Aumento visàvis o Índice Aumento visàvis o 1949 100 ano anterior 1949 100 ano anterior 1956 2073 217 1647 66 1957 2601 255 1650 02 1958 3522 354 1672 13 1959 4250 207 1781 65 Fonte Brasil Presidência da RepúblicaConselho de Desenvolvimento 1960 v 4 p 5 136 JK E O PROGRAMA DE METAS 19 5661 A tabela 32 é uma decomposição por setores da percentagem do valor adicionado por indústrias no setor manufatureiro no Brasil em 1949 e 1959 Tabela 32 Valor adicionado pelas indústrias no setor manufatureiro no Brasil 1949 e 1959 Setor 1949 1959 Bens de consumo 525 387 Produtos intermediários 251 280 Bens de capital 224 333 Total 1000 1000 Fonte Leff 1968b167 tabela Vll l1 Os resultados gerais bastante satisfatórios da industrialização serão agora examinados como foi feito com outros setores meta por meta Meta 19 Siderurgia visando inicialmente a uma produção em 1960 de 2300000t de lingotes de aço e 1700000t de laminados A meta revista contemplava investimentos para que o país pudesse alcançar em 1965 a produção de 3500000t de aço em lingotes Em 1955 a capacidade instalada para aço em lingotes era de 1200000t e a produção de laminados em 1956 era de 1074000t Os re sultados da meta foram os seguintes Tabela 33 Produção nacional de aço em milhares de toneladas 196061 1 Ano 1960 1961 Fonte Lessa 1964167 quadro 8 Lingotes 2279 2485 Produtos laminados 1707 1928 Vêse pois que a meta foi um completo sucesso e que de 1955 a 1961 a produção de laminados dobrou A meta 19 estava no âmbito do controle dos núcleos da implemen tação do plano uma vez que o BNDE era nas palavras de seu relatório o CELSA LAFER suporte financeiro da meta 57 As medidas adotadas pelo governo para implementar a meta foram as taxas preferenciais de câmbio financiamento interno e garantias para financiamentos externos 58 137 Os recursos para superar a incerteza financeira interna provieram do Fundo de Reaparelhamento Econômico do BNDE que foi usado tanto para financiamento quanto para subscrições por exemplo Usiminas Cosipa Ferro e Aço de Vitória Para eliminar a incerteza financeira exter na o BNDE concedeu avais e a Sumoc autorizou importações com priori dade da ordem de US354 milhões59 até 1961 o BNDE colocara à disposi ção da meta recursos que totalizavam Cr23300000000 28 do investimento total do BNDE e 73 dos créditos favorecendo o setor indus trial e concedera avais da ordem de US257 milhões 81 oo dos avais con cedidos ao setor industrial60 Segundo estimativas a poupança líquida em moeda estrangeira re sultante da expansão da produção de aço andava por volta de US200 mi lhões o que significava um alívio no ponto de estrangulamento externo61 Meta 20 Alumínio tinha como objetivo inicial alcançar a produção de 60000tano A meta revista foi de 25000t em 1960 e 42S00t em 1962 Em 1955 foram produzidas l664t de alumínio Em 1960 essa pro dução alcançou 16168t62 A meta 20 beneficiouse também da estratégia administrativa do governo Kubitschek tendo sido formado um grupo de trabalho para estudá la Através da Instrução nº 113 da Sumoc a Aluminas obteve recursos da ordem de US4472000 A Cia Brasileira de Alumínio obteve do BNDE um empréstimo de Cr450 milhões em 1957 e um aval em 1960 de US2575908 e DMl 162800063 Meta 21 Metais nãoferrosos visava a uma produção anual em 1960 de 18 mil toneladas de cobre e 20 mil toneladas de chumbo o estabe lecimento de incentivos para a produção de estanho e níquel e a instituição de metalurgia do zinco A meta revista não fixou objetivos quantitativos em virtude da falta de informações exatas sobre o subsolo brasileiro64 Em 1960 a metalurgia do zinco não tinha sido estabelecida nem se atingira maior grau de autosuficiência na produção de cobre Entretanto alguns resultados positivos foram obtidos especialmente em relação ao chumbo e estanho como se pode observar na tabela seguinte 138 JK E O PROGRAMA DE METAS 1 9566 1 Tabela 34 Brasil produção interna de metais nãoferrosos t 195560 Ano 1955 1960 Chumbo 4027 9976 Fonte Lessa 1964168 quadro 10 Cobre 399 1212 Estanho 1203 2330 Níquel 39 95 Zinco Em 1959 o BNDE concedeu recursos financeiros para a indústria de zinco o que permitiu alcançar mais tarde uma produção anual de 7200t65 A expansão da produção de chumbo foi tornada possível graças a um em préstimo do BNDE66 cujos recursos também foram colocados à disposi ção da produção de cobre67 Meta 22 Cimento visava a uma capacidade instalada de produção de 5 milhões de toneladas de cimento Portland comum em 1960 Em 1955 a capacidade nominal era de 3651250t e a produção efetiva 2697804t Em 1960 a capacidade instalada era de 4869250t e a capacidade efetiva 4417788t68 O aumento liquido da capacidade instalada foi de 1218000t isto é 903 da meta revista que visava a um aumento líquido de l348750t69 Entre os incentivos para a execução da meta cabe mencionar as taxas preferenciais de câmbio e as isenções tarifárias para a importação de equipamentos necessários à expansão da produção de cimento70 O setor do cimento era de responsabilidade da iniciativa privada pois o Programa de Metas previa que através da expansão da economia durante o período os mecanismos de mercado conduziriam como de fato o fizeram a in vestimentos que atenderiam ao aumento da demanda71 Meta 23 Ákalis visando ao término do projeto da Companhia Nacional de Álcalis que teria uma capacidade de produção de 100 mil toneladas de álcalis e subprodutos A meta revista visava a uma capacida de de produção de 212000t de álcalis em 1960 140000t de soda cáustica e 72000t de barrilha Em 1955 a produção de soda cáustica era de 32000t 32 do consumo nacional Em 1960 a produção foi de 69000t e em 1961 de 78000t a percentagem do consumo correspondendo respectivamente a 41 oo e 43 72 Quanto à barrilha que não era produzida no país em CELSO LAFER 139 1955 a Companhia Nacional de Alcalis começou a operar em 1960 ano em que a produção atingiu 16100t passando a 44300t em 1961 e 71000t em 196273 Durante o período as seguintes medidas foram tomadas pelos ór gãos da administração paralela visando à implementação da meta a a Sumoc e a Cacex autorizaram através da Instrução nº 113 investimentos de US1393284 para a Cia Eletroquímica Fluminense de US347499 para as Indústrias Químicas Eletrocloro de US2907068 para Fongra Produ tos Químicos SA b taxas de câmbio preferenciais para a importação de equipamentos foram autorizadas para a Cia Eletroquímica PanAmeri cana USLiras 456000 a Cia Eletroquímica Brasileira US1 milhão e SFr 1115000 e a Companhia Nacional de Álcalis US25 milhões c o BNDE autorizou financiamentos em cruzeiros para a Cia Nacional de Ál calis cerca de Cr5320000000 durante o período e para a Fongra Produ tos Químicos Cr58 milhões em 195874 Meta 24 Celulose e papel tinha como objetivo inicial a produção em 1960 de 200 mil toneladas de celulose e 450 mil toneladas de papel de vários tipos incluindo 150 mil toneladas de papel para jornal A meta revis ta visava para 1960 a uma produção de 260 mil toneladas de celulose e 130 mil toneladas de papel para jornal Em 1955 a produção anual de celulose foi de 73168t Em 1960 essa produção aumentou para200237t e em 1961 para 229235t Em 1955 a produção total de papel era de 34608lt das quais 37233t representa vam a produção de papel para jornal Em 1960 a produção total era de 505089t e a produção de papel para jornal foi de 65 760t 75 Em 1967 havia no país 302 máquinas de operação de papel destas 43 foram insta ladas no período 19566076 Um grupo de trabalho fora designado para estudar as medidas para implementação da meta 24 Essas medidas eram controladas pela admi nistração paralela ligada a Kubitschek De 1957 a 1960 a Sumoc autorizou taxas preferenciais de câmbio da ordem de VS13 milhões para inves timentos na indústria gráfica A lei tarifária de 1957 continha incentivo para estimular a produção nacional de papel para jornal Para a produ ção de celulose o BNDE deu durante o período avais de US2700000 140 JK E O P R O G R A M A DE M E T A S 1 9 5 6 6 1 e autorizou o financiamento de Cr805 milhões Até 1961 o BNDE ti nha financiado oito companhias brasileiras e seria responsável em 1962 pelo aumento na produção de celulose para 165150t Recursos em cru zeiros foram também tornados disponíveis para a implementação da meta pelo Banco do Brasil Banco do Nordeste e Superintendência da Região Amazônica77 Meta 25 Borracha visava inicialmente ao aumento na produção de borracha A meta revista visava a uma produção anual em 1961 de 65000t de borracha das quais 40000t seriam de borracha sintética e 25000t de borracha natural Em 1961 o nível desejado de produção de borracha sintética foi alcançado na fábrica da Petrobras em Duque de Caxias estado do Rio de Janeiro A produção de borracha natural em 1960 foi de 22500t um ligeiro aumento sobre a produção em 1955 de 22400t Foi também criado um grupo de trabalho especial para estudar a implementação da meta 25 As metas para borracha sintética estavam den tro do escopo definido para medidas de implementação discutidas no capí tulo 2 Para a produção de borracha sintética os recursos tanto internos quanto externos foram captados através da Petrobras cuja capacidade financeira fora consideravelmente ampliada no período como já visto na discussão das metas 4 e 5 A produção de borracha natural no entanto implicava outra área de incerteza não coberta pelos mecanismos de con trole da nova estratégia administrativa tendo permanecido como no caso da produção agrícola sob a responsabilidade da máquina burocrática tra dicional Isso explica a parcimônia dos resultados no setor específico de borracha natural como parte da meta 2578 Meta 26 Exportação de minério de ferro visando inicialmente à exportação de 10 milhões de toneladas em 1960 A meta revista objetivava 8 milhões de toneladas Em 1955 foram exportadas 2565000t de ferro no valor de US30 milhões Em 1960 foram exportadas 5 milhões de toneladas A meta 26 também dispunha de um grupo de trabalho e o cumpri mento de seus objetivos dependia das metas 6 e 7 ferrovias e da meta 10 portos e dragagem cujos resultados já foram analisados As estimativas CELSO LAFER do Conselho de Desenvolvimento eram de que em 1960 a capacidade anual de exportação de minério de ferro atingiria 8 milhões de toneladas em vista dos resultados das metas 6 7 e 10 vinculadas à meta 26 79 Meta 27 Indústria automobilística visava inicialmente a uma pro dução em 1960 de 100 mil veículos a motor A meta revista objetivava uma produção de 140 mil veículos a motor Os resultados podem ser ob servados nas tabelas seguintes Tabela 35 Indústria automobilística brasileira meta e produção efetiva 195760 milhares de unidades Tipo de veículo Meta Produção atual Caminhões e ônibus 1708 1547 Jipes 663 613 Furgões 526 532 Carros de passageiros 580 520 Total 3477 3212 923 Fonte Lessa 1964169 quadro 12A Tabela 36 Indústria automobilística brasileira meta para 1960 e produção atual em 1960 1961 e 1962 milhares de unidades 141 Meta Produção atual 1960 1960 1961 1962 Caminhões 65000 51320 38456 40239 Jipes 25000 19514 17618 54784 Caminhões de transporte 20000 24396 34535 Automóveis 30000 37843 55065 61514 Total 140000 133073 145674 156537 Fonte ONU 196346 quadro 4 142 JK E O PROGRAMA OE METAS 1956 6 1 Tabela 37 Indústria automobilística brasileira conteúdo nacional em termos de peso percentagens meta para 1960 e resultados em 1962 Tipos de veículos Carros de passageiros Caminhões médios Ônibus Furgões Jipes Fonte Lessa 1964109 quadro 128 Previsão para 1960 95 90 90 95 Tabela 38 Obtido em 3061962 893 930 864 943 909 Produção brasileira de tratores 196062 Ano Leves Médios Pesados Total 1960 37 37 1961 25 1573 80 1678 1962 1984 4779 823 7586 Fonte Lessa 1964 169 quadro 13 Produção iniciada em dezembro Uma estimativa conservadora da economia de reservas em moeda es trangeira durante o período 195661 possibilitada pelos resultados da meta 27 consideração bem presente nos estágios iniciais do planejamento foi da ordem de US274100000 80 Os investimentos na área da meta foram estima dos em Cr l 7 304000000 e US540 milhões81 A mãodeobra empregada nas atividades da meta aumentou de 1957 a 1961 como pode ser visto abaixo Tabela 39 Mãodeobra empregada na indústria automobilística brasileira 195760 j Ano Veículos Autopeças 1957 12895 15000 1960 36745 110000 Fonte ONU 196337 quadro 1 CELSO LAFER 143 Esse fato tinha uma importância considerável em vista das pressões de um eleitorado interessado na ampliação das oportunidades de trabalho A meta 27 que estava no âmbito de jurisdição da administração paralela era de responsabilidade de um grupo executivo o Geia Duran te o período autorizaramse investimentos através da Instrução nº 113 da Sumoc concederamse taxas de câmbio preferenciais para a impor tação de equipamentos tornaramse possíveis financiamentos de longo prazo pelo BNDE conferiramse isenções tarifárias e tornaramse efeti vas restrições à importação de componentes estrangeiros já fabricados no país82 Meta 28 Indústria de construção naval objetivava inicialmente o estabelecimento da indústria de construção naval no país A meta revista visava a uma capacidade nominal instalada para uma produção anual de 160 mil toneladas de porte bruto Até 1957 a indústria de construção naval estava restrita a alguns poucos estaleiros capazes apenas de fazer pequenos reparos e fabricar na vios de dimensões reduzidas Em 1960 os projetos em via de conclusão aumentaram a capacidade anual da indústria de construção naval para 158 mil toneladas de porte bruto morto 987 da meta A responsabilidade pela implementação da meta 28 cabia a um gru po executivo o Geicon e estava claramente no âmbito das medidas discu tidas no capítulo anterior O BNDE pôs à disposição recursos da ordem de Cr1651 bilhão Através da Instrução nº 113 da Sumoc autorizaramse importações sem cobertura cambial da ordem de US18953595 Uma taxa preferencial de câmbio totalizando US5496749 para a importação de equipamentos foi concedida a empresas nacionais para implementação da meta 2883 Durante 196061 a indústria de construção naval tinha enco mendas de l 13650t de porte bruto das quais 78450t de porte bruto seriam construídas por indústrias que tiveram seus projetos financiados pelo BNDE84 É relevante acentuar que com os recursos do Fundo de Marinha Mercante o Geicon reservou o mercado brasileiro para a indústria de cons trução naval 85 Meta 29 Indústria mecânica pesada e de material elétrico visava à expansão desse tipo de indústria de bens de capital em virtude da de 144 JK E O PROGRAMA DE METAS 19 56 61 manda derivada de outras metas como já foi visto ao se examinarem as bases do plano Pelas estimativas do Conselho de Desenvolvimento a produção de maquinaria pesada aumentara em 100 de 1955 a 1960 e a produção da indústria de material elétrico aumentara em 200 durante o mesmo perío do As indústrias incluídas na meta 29 que antes do Programa de Metas eram unidades artesanais começaram a adquirir as características de com plexos industriais integrados Outro grupo executivo o Geimape encarregavase da implementação da meta 29 Durante o período o BNDE colocou à disposi ção da AEG Arno BrownBoveri Irne Pirelli e Fundição Tupi recursos para a produção de equipamento elétrico 86 Incentivos do tipo examinado no capítulo anterior foram oferecidos a Mecânica Pesada SA Cobrasma Funge Cia Brasileira de Caldeiras etc87 Na medida em que os resultados da meta 29 começaram a adquirir importância as tarifas incidentes sobre equipamentos já produzidos no país se elevaram Da mesma forma não foram mais concedidas taxas de câmbio preferenciais para importação de equipamentos já fabricados localmente Dessa maneira os núcleos de implementação ajustavam coerentemente seus esforços de acordo com os resultados da execução das metas88 O sucesso global do setor IV conduziu também a uma reforma ad ministrativa parcial De fato outra proposta já aprovada pela Cepa ver capítulo 3 foi a divisão do Ministério do Trabalho Indústria e Comércio em dois ministérios distintos o Ministério do Trabalho e Previdência So cial e o Ministério da Indústria e Comércio A proposta da Cepa datava de 1958 e levava em consideração os problemas do desenvolvimento econô mico e o fato de que as atividades do ministro eram absorvidas pelas ques tões de trabalho e previdência Essa absorção tornarase inevitável a partir do primeiro governo Vargas quando as massas urbanas foram incorpora das corno eleitores ao sistema político brasileiro De fato uma das respon sabilidades cruciais imputadas ao ministro durante a Repóblica populista era atender às reivindicações dos trabalhadores urbanos articulando suas demandas de forma a conciliar essas aspirações com as das elites amplian do assim o suporte político para o regime Conseqüentemente a divisão CELSO LAFER 145 tornarase necessária para conceder à burocracia federal através da dife renciação estrutural a capacidade de coordenar o setor industrial cuja complexidade aumentara consideravelmente em virtude da implementa ção do plano Essa sugestão foi adotada em 1960 com a sanção da Lei nº 3782 de 22 de julho e concorreu para aliviar a sobrecarga da Presidência da República uma vez que muitos órgãos antes ligados à Presidência foram colocados sob a jurisdição do novo Ministério da Indústria e Comércio En tre tais entidades cabe mencionar a Cia Nacional de Álcalis a Cia Siderúrgi ca Nacional e a Fábrica Nacional de Motores que eram empresas públicas do setor industrial e órgãos de regulamentação como o Instituto de Resseguras do Brasil o Instituto do Açúcar e do Álcool o Instituto Nacional do Sal etc 89 Educação meta 30 O quínto e último setor do Plano de Metas era a educação que compreendia uma única meta Meta 30Pessoal técnico visando à intensificação da educação para desenvolvimento O objetivo era aumentar as oportunidades de instrução nos níveis primário secundário e superior O aumento no número de ma trículas de 1956 a 1960 pode ser observado na tabela 40 Foram destinados à educação 43 dos recursos previstos do Pro grama de Metas Tais recursos originaramse de um aumento nas verbas orçamentárias destinadas à educação em obediência ao art 169 da Consti tuição de 1946 que determinava que a União deveria aplicar 105 0 da receita tributária na manutenção e desenvolvimento do ensino Podese afirmar que no conjunto a administração Kubitschek atacou o problema da edu cação e obteve resultados satisfatórios O problema entretanto não foi re solvido corno o Conselho de Desenvolvimento reconheceu em seu rela tório final porque a tarefa era grande demais para uma única administração Cumpre lembrar que a educação não se incluía no âmbito da estratégia administrativa do governo Uma vez que a educação abrangia uma área de incerteza fora do controle do núcleo de implementação foi deixada sob responsabilidade do Mínistério da Educação cuja ineficiência explica os parcos resultados da meta 90 146 Ano 1956 1957 1958 1959 1960 JK E O PROGRAMA DE METAS 19 56 61 Tabela 40 Brasil matriculados na educação nos níveis educacionais primário secundário e superior 195660 Primário Secundário Cursos superiores 6674830 867131 78659 6860983 942394 79505 7363750 1032795 84481 7613456 1106504 89586 7917450 1224485 95691 Fonte Brasil Ministério do Planejamento e Coordenação Econômica 1966 A evidência apresentada até aqui pelo capítulo nos leva às seguintes conclusões O Programa de Metas foi de modo geral um exemplo bemsucedi do de implementação Podese atribuir os fracassos parciais do plano aos seguintes fatores a o que referi na introdução como sendo o plano propriamente dito isto é as incorretas estimativas do Programa de Metas para necessidades futuras Esse foi o caso das metas 3 carvão e 15 frigoríficos b o fato de que algumas metas não estavam sob controle direto do nú cleo de implementação de Kubitschek uma vez que suas áreas de in certeza no que se refere ao processo de implementação eram distintas das discutidas no capítulo 2 Conseqüentemente essas metas foram deixadas sob a jurisdição da deficiente burocracia do sistema Esse foi o caso das metas 13 trigo Ministério da Agricultura e 30 educação Ministério da Educação e partes das metas 10 portos e dragagem Ministério da Viação 14 armazéns e silos Ministério da Agricultu ra e 25 borracha natural dentro das metas referentes a borracha O êxito geral deve ser atribuído à decisão de preparação do processo de implementação uma vez que o núcleo de administração paralela foi capaz de assegurar a necessária capacidade institucional a despeito do CELSO LAFER aparato administrativo existente por meio do controle das áreas vitais de incerteza Também se deve ressaltar que o sucesso do Programa de Metas nos setores energético e industrial foi responsável pela realização de parcial re forma administrativa Para uma avaliação final das variáveis direcionais do sistema cum pre examinar o custo da implementação do plano durante o período An tes porém tornase necessário considerar a construção de Brasília que por não ter sido contemplada logo de inicio não foi considerada nos ca pítulos 2 e 3 Os custos da implementação do plano a curto prazo ou os parâmetros do estilo conciliatório Brasília e a inflação 147 As idéias que nortearam a construção de Brasília partiram da no ção de ponto de crescimento Nas palavras de Kubitschek Brasília será a chave de um processo de desenvolvimento que transformará o arquipéla go econômico que é o Brasil em um continente econômico integrado 91 Os preparativos para a construção de Brasília começaram em 1956 e em 21 41960 Kubitschek inaugurava a nova capital Calculase que as des pesas variaram entre Cr250 milhões e Cr300 milhões preços de 1961 isto é a construção de Brasília mobilizou de 2 a 3 do PNB durante o período 92 A transferência da capital foi de fato um ponto de cresci mento pois graças à meta 7 construção de ferrovias e especialmente às metas 8 e 9 construção e pavimentação de rodovias o arquipélago econômico começou a transformarse em um espaço econômico inte grado93 A construção de Brasília foi para Juscelino Kubitschek uma deci são prioritária Ainda em plena campanha eleitoral em 341955 em um discurso em Goiás ele apresentava a transferência da capital como um dos objetivos de seu governo Em 1841956 novamente em Goiás em 148 JK E O PROGRAMA DE METAS 1956 61 Anápolis pediu ao Congresso que examinasse a questão e desse ao gover no os meios para alcançar aquele objetivo 94 Em 1991956 foi sanciona da a Lei nº 2874 que autorizara o Poder Executivo a tomar as providên cias para acelerar a construção da nova capital após ter sido aprovada por unanimidade no Congresso 95 Em 2101956 Kubitschek assegurava à nação que passaria a presidência a seu sucessor já em Brasília Um ano mais tarde foi assinada a Lei nº 3273 que fixou a data de 21 41960 para a transferência da capital para Brasília 96 Assim ao apresentar o projeto de Brasília como um fato consumado Kubitschek marcou seu irreversí vel comprometimento com a construção da nova capital como já o fizera com a decisão de planejar 97 Seguindo o modelo da preparação para a implementação das outras metas Kubitschek criou um órgão independente Novacap en carregado do planejamento e da execução da metasíntese O novo ór gão transformouse também no locus de absorção das incertezas ine rentes à construção da nova capital 98 compondose de técnicos altamente qualificados e dispondo de amplos poderes decisórios e exe cutivosAssegurouse dessa forma tanto o compromisso político quan to a competência administrativa para a construção de Brasília O que não se podia assegurar eram os meios financeiros uma vez que os re cursos a serem alocados deveriam provir das verbas destinadas a obras em geral no âmbito do orçamento anual 99 Assim devido às deficiên cias técnicas e aos problemas políticos do sistema orçamentário brasi leiro durante aquele período assim como à insuficiência da receita tri butária para financiar as despesas correntes do governo recorreuse a um tipo de financiamento inflacionário para a construção de Brasília Ora uma das críticas levantadas contra a administração Kubitschek foi precisamente a de ter acelerado a inflação100Cumpre examinar por tanto os custos da implementação do plano apresentandose inicial mente os dados mais significativos sobre o comportamento da econo mia brasileira no período A tabela seguinte mostra as taxas de inflação no Brasil de 1950 a 1967 CELSO LAFER 149 Tabela 41 Taxas de inflação no Brasil 195067 Ano Taxa de inflação Ano Taxa de inflação 1950 134 1959 377 1951 198 1960 309 1952 103 1961 381 1953 15l 1962 533 1954 303 1963 735 1955 131 1964 916 1956 192 1965 512 1957 125 1966 368 1958 122 1967 254 Fonte FGV ln Simonsen 1969314 quadro 42 Por outro lado as receitas e despesas do governo federal de 1955 a 1962 como percentagem do produto doméstico bruto foram as seguintes Tabela 42 Receitas e gastos do governo federal como percentual do produto nacional bruto 195562 Ano Receitas Gastos 1955 80 92 1956 83 122 1957 81 112 1958 89 113 1959 88 111 1960 92 124 1961 90 129 1962 90 141 Fonte Lessa 1964201 quadro 29 O valor deflacionado das receitas despesas e déficits de 1958 a 1961 foi 150 JK E O PROGRAMA DE METAS 195661 Tabela 43 Brasil valor real das receitas gastos e déficits do governo federal em cruzeiros de 195861 NCr milhões Ano Receitas Despesas Déficits 1958 3100 3908 808 1959 2919 3659 991 1960 3083 4157 1090 1961 3175 4550 1375 Fonte Banco Central ln Apec 1969 parte 4 anexo estatlstico F 1 Como o financiamento dos déficits era obtido através de meios inflacionários 101 confirmase o impacto inflacionário da administração Kubitschek e especialmente da construção de Brasília na economia bra sileira Cabe analisar as possíveis razões e as prováveis conseqüências des se impacto Um dos fatores do déficit público era a insuficiência permanente das receitas tributárias 102 A administração Kubitschek conforme indica do no capítulo 1 buscou reconciliar as demandas de vários setores de seu eleitorado Mas uma reforma fiscal completa necessária à total realização do Programa de Metas e à construção de Brasília com estabilidade mone tária teria sido impossível pois aumentar a carga fiscal das elites signifi caria romper com parte da coalizão responsável pelo apoio político a Kubitschek A inflação oferecia assim aplicando a análise de Albert Hirschman do processo inflacionário no Chile ao caso brasileiro uma saída quase milagrosa para contemporizar uma situação na qual as elites e as massas participavam de um jogo sofisticado e nãoviolento em que todos obtinham vitórias ilusórias aumento de preços e de salários evi tandose portanto o conflito aberto 103 Em sua mensagem ao Congresso no final do mandato em 1960 Kubitschek afirmava que a preservação da paz social com a melhoria das condições de vida das classes trabalhado ras e o aumento da produtividade foi uma das principais preocupações de sua administração De fato o processo de reajustamento de salários foi razoavelmente tranqüilo e as greves de curta duração não ameaçaram a harmonia social nem a estrutura econômica 101 CELSO LAFE R 151 O financiamento inflacionário portanto não era então percebido como ameaça aos interesses nem das elites nem das massas como certamen te ocorreria no caso de uma reforma tributária global Mutatis mutandis pode se estender à inflação a observação já feita sobre a opção pela administração paralela apesar de desejar o desenvolvimento com estabilidade Kubitschek foi forçado a aceitar o desenvolvimento com inflação uma vez que o critério a ser adotado não poderia levar à escolha teórica mais adequada mas àquela mais conveniente considerandose as resistências previsíveis dos grupos so ciais mais significativos aos meios disponíveis em poder do governo 105 Esse foi o critério em favor do financiamento inflacionário levandose em conta os parâmetros estabelecidos pelo estilo conciliatório que previa o atendimento às demandas do eleitorado e a conseqüente manipulação do apoio político Se essas eram as razões do financiamento inflacionário quais foram suas conseqüências de curto prazo As possíveis relações entre inflação e crescimento têm sido objeto de controvérsias acirradas entre os economistas Ainda que nenhuma cor relação positiva definida tenha sido estabelecida entre as taxas para os padrões da época moderadas de inflação e crescimento tampouco fo ram estabelecidas correlações negativas entre essas duas variáveis Du rante o período Kubitschek houve tanto uma taxa moderada de inflação quanto crescimento Essas duas constatações isoladas são as únicas refe rências atualmente existentes ao problema uma vez que a relação entre inflação e crescimento permanece uma questão aberta para a teoria eco nômica e nesse sentido está fora dos propósitos de uma dissertação em teoria política 106 O capital estrangeiro e a administração paralela As observações sobre a inflação sugerem também que se consi dere o problema do capital estrangeiro De fato se a inflação tornouse objeto de crítica mais veemente contra a administração Kubitschek por parte da direita 107 o uso do capital estrangeiro polarizou a crítica da esquerda 108 152 JK E O PROGRAMA DE METAS 195 66 1 Os prós e os contras da utilização de capital estrangeiro para a promoção do desenvolvimento econômico autônomo são bem conheci dos De acordo com Hélio Jaguaribe os argumentos contra o capital es trangeiro seriam a seu efeito espoliador superestimação do valor de patentes desenhos e processos técnicos eou acumulação infindável de lucros e sua remessa total ou parcial para o exterior b os efeitos negati vos sobre o balanço de pagamentos o repatriamento do capital e a re messa de lucros são maiores do que o ingresso de capital novo e c o efeito colonizador transferência para o estrangeiro do controle sobre o processo produtivo do país Os argumentos a favor do capital estrangei ro seriam a o aumento da capacidade de formação de capital doméstico b o aumento na produtividade da economia novas possibilidades técni cas e c o efeito germinador o efeito multiplicador na economia do país recipiendário 109 Durante a administração Kubitschek observaramse tanto os as pectos positivos quanto os negativos do investimento estrangeiro mas o que é relevante indicar nas perspectivas de curto prazo do problema que é objeto deste capítulo é a relação entre a capacidade institucional da admi nistração e o uso do capital estrangeiro na implementação do Programa de Metas Como já visto no capítulo 2 o aumento na capacidade administra tiva iniciouse no Brasil em decorrência da crise de 1929 e da conseqüente necessidade de maior controle das relações externas do país Esse controle também levou como um subproduto a novas necessidades administrati vas internas quando o processo de substituição das importações se intensi ficou A experiência dos quadros qualificados na burocracia foi então pre cisamente a conversão do controle externo em diversificação interna No capítulo 2 foi visto que a fim de superar a dispersão de competências resul tante de pressões políticas política de clientela Kubitschek drenou a expertise existente no sistema requisição para a administração paralela formada por órgãos independentes diretamente responsáveis pela imple mentação do Programa de Metas Tais órgãos eram capazes de gerar ener gia suficiente para a execução das metas precisamente através do controle de algumas áreas de incerteza na economia entre as quais a incerteza quan to aos recursos externos desempenhava um papel fundamental A criação CELSO LAFER de uma administração paralela conforme se indicou resultou das dificul dades de tentar uma ampla reforma administrativa tendo em vista o estilo conciliatório de Kubitséhek no processo de manipulação de apoio político Por outro lado esse enfoque também requereu como visto no capítulo 1 um aumento nas oportunidades de emprego e essa foi justamente uma das razões que conduziram à decisão de planejar A análise desenvolvida até agora nos leva a concluir no tocante aos investimentos estrangeiros e ao plano de implementação que dadas as pressões do eleitorado pelo aumento de oportunidades de emprego e ao mesmo tempo a impossibilidade de se realizar uma reforma administrati va ampla em função da fórmula conciliatória indispensável à obtenção de apoio político a opção pelo investimento estrangeiro é explicável do ponto de vista administrativo Isso derivava da facilidade de inserilo no curto prazo sob a jurisdição da administração paralela convertendo controles externos em diversificação interna em consonância com as tendências da experiência prévia brasileira Em outras palavras uma opção contra o capi tal estrangeiro teria exigido uma solução administrativa diferente com con trole sobre outras áreas de incerteza impossível de adotarse no Brasil nas condições vigentes dados os parâmetros do estilo conciliatório que somente permitiria a utilização máxima do potencial de eficiência do sistema por meio da administração paralela Os dados sobre capital estrangeiro e recursos totais externos utiliza dos para o Programa de Metas ver tabelas 44 e 45 mostram que a esmaga dora maioria desses recursos era canalizada através dos novos órgãos Con firmase assim de modo geral o que foi visto em detalhe quando da análise de cada meta isto é o controle das incertezas externas como instrumento para assegurar a implementação A pequena quantidade de recursos exter nos utilizados para fins estranhos ao plano resultava da necessidade de uma margem para conciliação como uma válvula de segurança semelhante àque la margem destinada aos investimentos de curto prazo deliberadamente reservada no orçamento anual para propósitos de barganha política Lem brese ainda que como o Programa de Metas era um plano setorial abran gia apenas 1 4 da produção total do país 153 154 JK E O PROGRAMA DE METAS 195661 Tabela 44 Investimentos estrangeiros no Brasil por países de origem até dezembro de 1961 através da Instrução nº113 em US Indústrias Indústrias de base leves CAB A B Total 379445162 131 733625 511176787 Percentagem 742 258 1000 Alemanha 92306310 10274767 102581077 Bélgica 9297403 798805 10096077 Canadá 21907242 503422 22410884 Estados Unidos 160885137 58725709 219611501 França 21866137 2380685 24246822 Itália 7015763 7083319 14091082 Japão 13735841 4673650 18409499 Holanda 6863839 3712027 10575866 GrãBretanha 9721723 10553559 20275282 Suécia 5923837 2599303 8523140 Suíça 20146871 17421762 37568633 Outros 9774396 13006397 22780793 Fonte Cacex ln Pinto 196274 anexo 7 Tabela 45 Recursos externos do Brasil para o desenvolvimento financiamento e investimento 195661 US milhões l Outros fins fora do Programa de Metas Programa de Metas 1956 3150 516 3666 859 141 1000 1957 4696 904 5600 839 161 1000 1958 5595 304 5899 949 51 1000 1959 4431 203 4634 956 44 1000 1960 3664 451 1000 890 110 1000 1961 1466 227 1673 864 136 1000 Fonte Sumoc ln Lessa 196417475 quadro 21 CELSO LAFER Vêse também que o conteúdo de importações na formação de ca pital fixo no Brasil diminuiu de cerca de 31 em 1949 para cerca de 22 em 1959110 um conteúdo bastante baixo de importações comparado com o de outros países latinoamericanos como se verifica na tabela a seguir Tabela 46 Conteúdo de importações na formação de capital fixo em oito países latinoamericanos País Período Bolívia 195559 65 Chile 195561 59 Peru 195961 46 Equador 195961 41 Venezuela 195561 34 Colômbia 195961 31 1 México 195561 30 Brasil 1959 22 Fonte Leff 1968b174 tabela Vill5 Custos administrativos 155 A discussão sobre os custos de implementação do plano exige con siderarse ainda a possibilidade de aferição do custo operacional dos re sultados Lucien Mehl sugere como indicador do desempenho adminis trativo a relação entre o custo da administração pública e os resultados concretos como por exemplo a percentagem gasta pela administração pública em um determinado período e o crescimento do PNB durante o mesmo período 111 As variáveis direcionais do governo Kubitschek já foram aferidas neste capítulo cumpre lembrar que os resultados foram alcançados sem um custo operacional excessivo Em 1955 as despesas com a administração pública e as Forças Armadas absorveram 87 do PNB em 1960 essa percentagem baixou para 74112 Estas são cifras glo bais abrangendo os níveis federais estaduais e municipais mas os da 156 JK E O PROGRAMA DE METAS 1956 61 dos disponíveis na administração federal confirmam as conclusões dos dados agregados De 1955 a 1961 a percentagem das receitas tributárias federais que foram pagas como salários aos funcionários públicos foi a seguinte Tabela 47 Total dos vencimentos do funcionalismo público do Brasil como percentual dos recolhimentos de impostos pelo governo federal 195661 Ano 1956 1957 1958 1959 1960 1961 Fonte FGV 196329 quadro 7 dos recolhimentos 661 605 522 536 503 400 O montante total dos vencimentos pagos pelo governo federal a seus funcionários inclusive da administração indireta é indicado a seguir Tabela 48 Vencimentos pagos pelo governo federal administração centralizada e descentralizada a preços correntes e taxas de inflação 195661 Ano Salários em Cr milhões Taxa de inflação 1956 422375 192 1957 410820 125 1958 480984 122 1959 662936 377 1960 837148 309 1961 901543 381 Fonte FGV 196329 quadro 7 CELSO LAFER 157 Esses números não estão deflacionados mas se forem comparados com as taxas de inflação mencionadas na tabela é fácil concluir que os salá rios dos funcionários públicos não acompanharam a desvalorização da moeda e assim não houve um aumento substancial no custo de operação da máquina burocrática para a obtenção de resultados direcionais global mente satisfatórios Em outras palavras o plano de implementação duran te a administração Kubitschek foi obtido sem nenhum custo administra tivo extra de curto prazo Esta última conclusão nos traz ao final do capítulo 3 cujas conclusões fundamentam a discussão no capítulo 4 o qual se deterá conforme a introdução nos impactos de médio prazo do Programa de Metas Resumo e conclusões Este capítulo objetivou avaliar o desempenho do sistema político bra sileiro variáveis direcionais durante o período 195661 considerandoo como o resultado de todo um processo decisório que se iniciou com a deci são de planejar capítulo 1 e com a decisão de preparação do processo de implementação capítulo 2 Para tanto examinaramse em primeiro lugar os resultados gerais do Programa de Metas mostrando como eles superaram as tendências projetadas da economia brasileira e como se comparam favora velmente com o desempenho de outras economias no mesmo período Procedeuse em seguida ao exame de como a administração distri buiu explicitamente recursos e implicitamente valores através do Progra ma de Metas comparandose os resultados específicos de cada meta com os objetivos iniciais A análise desenvolvida permitiu concluir que o Programa de Metas foi no conjunto um caso bastante bemsucedido de implementação do processo de planejamento O sucesso global pode ser atribuído à decisão de preparação para implementação isto é o controle pela administração pa ralela sobre as áreas de incertezas vitais na economia As deficiências parciais podem ser atribuídas ao próprio plano isto é às estimativas incorretas de necessidades futuras tal como ocorreu no caso das metas 3 carvão e 15 armazéns frigoríficos ou ao fato de que algumas metas escapavam ao controle daqueles órgãos de ponta Tal foi o 158 JK E O PROGRAMA DE METAS 195661 caso das metas 13 trigo e 30 educação e de partes das metas 10 portos e dragagem 14 armazéns e frigoríficos e silos e 25 borracha natural Também se mostrou que os resultados do plano de implementação nos setores de energia e indústria de base deram origem a uma reforma admi nistrativa parcial o que contribuiu para uma modificação parcial das va riáveis operacionais nesses setores Analisouse em seguida o custo a curto prazo da implementação do plano examinandose três problemas a inflação o capital estrangeiro e o custo administrativo A inflação foi vista como a alternativa mais viável para financiar o Programa de Metas e Brasília em virtude da necessidade de se conciliar demandas e apoio do sistema político o que inviabilizava uma reforma fiscal abrangente O capital estrangeiro foi visto como um recurso necessário para a implementação do plano em vista da estratégia administrativa adotada que implicava o controle sobre a área de incerteza externa captação de recursos pelos órgãos da administração paralela a fim de superar as deficiências da burocracia normal A administração para lela por outro lado foi uma opção determinada conforme visto no capítu lo 2 pela necessidade de uma fórmula conciliatória em direção da política de clientela A inflação e o uso do capital estrangeiro foram portanto as solu ções possíveis para a máxima utilização da capacidade de eficiência do sis tema dentro dos parâmetros estabelecidos pelas variáveis de participação Utilizando a definição de Michael Crozier para racionalidade administrati va inflação e capital estrangeiro podem não ter sido as escolhas teóricas ideais mas foram as escolhas mais adequadas considerandose a resistência previsível aos outros meios disponíveis no governo Kubitschek Comprovouse finalmente que o desempenho global do Progra ma de Metas além de muito satisfatório não significou um aumento ex cessivo no custo administrativo a curto prazo