Competência Ambiental Legislativa e Administrativa: Estudo e Análise de Conflitos

203 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 Competência ambiental legislativa e administrativa Recebido em 6215 Aprovado em 1o715 EDUARDO FORTUNATO BIM TALDEN FARIAS Resumo Este trabalho propõese a estudar a repartição da competên cia ambiental legislativa e administrativa a fim de contribuir para o es tabelecimento de critérios resolutivos no caso de impasses ao discorrer sobre questões pouco abordadas pela doutrina Palavraschave Competência ambiental Competência comum Fisca lização ambiental Licenciamento ambiental Convalidação 1 Introdução É evidente que um dos temas mais conflituosos em matéria ambien tal senão o mais conflituoso de todos é a repartição de competências YOSHIDA 2014 p 29 Tanto sob o aspecto administrativo ou mate rial quanto sob o aspecto legislativo o impasse existe dado que com a diferenciação entre a competência legislativa e a competência admi nistrativa estabelecida pela Constituição Federal de 1988 pela primeira vez na história brasileira esse tipo de competência deixou de ser uma consequência daquele No que diz respeito especificamente à competência administrativa ambiental a questão deve ser regulamentada por lei complementar conforme determina o parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal o que de fato ocorreu com a edição da Lei Complementar no 1402011 Antes prevalecia de forma distorcida a competência comum entre os entes federativos uma vez que não havia uma aplicação efeti va do princípio da subsidiariedade o que certamente contribuía para aumentar o número de conflitos Entretanto embora a lei citada tenha contribuído para solucionar certos problemas esse assunto ainda abriga muitos conflitos 204 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 A repartição da competência legislativa ambiental por sua vez está devidamente disciplinada pela Lei Fundamental prescindindo em princípio de uma regulamentação normativa No entanto os conflitos permanecem por diversos motivos Primeiro porque são vários os tipos de competência legislativa em matéria ambiental como a exclusiva art 25 1o e 2o a privativa art 22 a concorrente art 24 e a suple mentar art 24 2o TRENNEPOHL 2007 p 62 Depois porque sob muitos enfoques a competência legislativa incide sobre a competência administrativa reforçando os atritos entre os entes federativos Além do mais existem conceitos jurídicos indeterminados como o de normas gerais ou o de interesse local que devem ser interpretados à luz de uma hermenêutica própria do direito ambiental O próprio prin cípio da predominância do interesse fundamental para a competência legislativa assume uma acepção específica na medida em que a todos os entes federativos interessa o meio ambiente ecologicamente equili brado Assim o presente trabalho propõese a estudar a repartição da com petência legislativa e administrativa em matéria ambiental procurando contribuir para o estabelecimento de critérios resolutivos no caso de impasses Isso deverá ser feito de acordo com o sistema de valores esta belecido pela Constituição Federal mas respeitando evidentemente as especificidades que o direito material ao meio ambiente impõe 2 Repartição de competências e Estado federativo Para Celso Ribeiro Bastos 2001 p 107 competência são os pode res que a lei confere para que cada órgão público possa desempenhar suas atribuições específicas Toshio Mukai 1999 p 210 doutrina que competência é a medida de poder que a Constituição ou a lei atribui ao agente público para a prática de determinados atos A organização administrativa do Estado brasileiro está diretamente relacionada à distribuição dessas competências O Brasil adotou o fede ralismo forma de Estado que atribui a cada ente federativo uma deter minada autonomia política Manoel Gonçalves Ferreira Filho 1999 p 51 afirma que a autono mia administrativa dos entes federativos pressupõe a divisão de com petências entre o poder central e os poderes regionais e locais Na opi nião de Lúcia Valle Figueiredo 2004 p 43 o federalismo é o modelo constitucional que prevê a descentralização do poder em vários centros autônomos coordenados por um poder central que é o responsável pelo exercício da soberania no plano internacional 205 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 O federalismo brasileiro tem como pe culiaridade a inclusão dos Municípios como membros CF art 1o caput cc art 18 caput A forma federativa é tão importante para o Es tado brasileiro que não poderá ser objeto de proposta de emenda tendente a abolila CF art 60 4o I No âmago do conceito de federalismo está a repartição de competências entre os entes federativos Essa repartição é efetuada direta mente pela Constituição ou autorizada por ela Alexandre de Moraes 2003 p 287 ressal ta que a adoção da repartição de competências administrativas legislativas e tributárias é pres suposto da autonomia das entidades federativas e por consequência garantia do Estado Fede ral Na opinião de José Afonso da Silva 2003 p 71 a autonomia federativa está fundamentada na existência de órgãos governamentais pró prios e na posse de competências exclusivas que a Constituição Federal reconhece à União aos Estados ao Distrito Federal e aos Municípios A repartição de competências entre os en tes federativos segue em regra o critério da predominância do interesse As matérias per tinentes ao interesse nacional serão atribuídas ao ente federal ao passo que aos entes esta duais e municipais serão deixadas as matérias relacionadas aos interesses regionais e locais 3 Competência em matéria ambiental legislativa e administrativa A Constituição Federal dispõe basicamen te sobre dois tipos de competência a compe tência administrativa e a competência legis lativa A primeira cabe ao Poder Executivo e diz respeito à faculdade para atuar com base no poder de polícia preventivo repressivo ou simplesmente ordenador ao passo que a se gunda cabe ao Poder Legislativo e diz respeito à faculdade para legislar a respeito dos temas de interesse da coletividade José Afonso da Silva 2003 p 75 ressalta que a distribuição de competências entre os entes federativos em matéria ambiental segue os mesmos parâmetros adotados pela Consti tuição Federal em relação à repartição de com petências das outras matérias Nesse sentido a competência administrativa é a atribuição que o Poder Executivo tem de proteger o meio ambiente enquanto a competência legislativa é a atribuição do Poder Legislativo de legislar a respeito de temas ligados ao meio ambiente FIORILLO 2003 p 6163 4 Competência legislativa em matéria ambiental A competência legislativa subdividese em remanescente exclusiva privativa concorren te suplementar e reservada A competência remanescente é estadual e permite a atividade legislativa em relação às matérias não vedadas implícita ou expressamente estando prevista no 1o do artigo 25 da Constituição Federal A competência exclusiva diz respeito aos Estados e aos Municípios e é reservada unica mente a uma entidade sem a possibilidade de delegação CF arts 25 2o e 30 I A compe tência privativa diz respeito à União e embora seja própria de uma entidade pode ser delega da ou suplementada desde que respeitados os requisitos legais CF art 22 É preciso desta car que a competência legislativa privativa da União prevista no artigo 22 e a competência legislativa exclusiva prevista no artigo 25 da Carta Magna embora tratem em diversos dis positivos da questão ambiental possuem um caráter mais voltado à gestão administrativa e econômica do que à proteção ambiental pro priamente dita 206 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 A competência concorrente é reservada à União aos Estados e ao Distrito Federal ca bendo à União a primazia de legislar sobre normas gerais CF art 24 o que é sem dúvi da o maior foco de conflitos A competência suplementar é aquela que atribui aos Estados ao Distrito Federal e aos Municípios a facul dade de complementar os princípios e normas gerais ou de suprir a omissão destes CF arts 24 2o e 3o e 30 II Tércio Ferraz Júnior 1995 p 250 adverte que a competência suplementar é para a edi ção de legislação decorrente e não de legisla ção concorrente e por ser uma legislação de regulamentação seria inconstitucional qual quer concorrência entre a legislação dos Esta dos e do Distrito Federal e as normas gerais da União Tratase de um tipo de competência que deve ser exercido em concordância com as nor mas gerais da União e não na ausência delas Finalmente a competência reservada é aquela que atribui ao Distrito Federal a com petência reservada aos Estados e aos Municí pios excetuada à relativa à organização judi ciária CF art 32 1o Na prática o que pre domina em relação à competência legislativa em matéria ambiental é a competência concor rente entre a União e os Estados e o Distrito Federal cabendo à União a competência para legislar sobre normas gerais e aos Estados e ao Distrito Federal a para suplementar as normas gerais editadas pela União Estados e Municípios devem respeitar as normas gerais da União ainda que elas sim plesmente deixem espaço para a regulação administrativa que uma vez implementada também é norma geral Assim norma admi nistrativa de alguma agência reguladora ou ministério por exemplo é para fins de com petência concorrente norma geral da União tanto quanto a lei federal que autorizou tal re gulação As normas gerais expedidas pela União nem sempre são apenas um patamar mínimo de proteção YOSHIDA 2014 p 3637 mas podem ser o próprio espaço de admissibilida de de uma conduta e têm o condão de esgotar a matéria ao criarem uma situação em que a edição de legislação pelos demais entes seja in compatível com a escolha política das normas gerais Limite normalmente ignorado é a tentativa de intervenção via legislação local em serviço público do ente territorialmente mais abran gente sob a alegação de estar legislando sobre competência própria É comum que se refute legislação local sobre o fundamento que ela acaba interferindo em demasia ou mesmo ve dando total ou parcialmente a autorização da lei geral ou do serviço público como ocorreu na ADPFMC 3161 Andreas J Krell 2005 p 185 critica a possibilidade de o município poder exacerbar todas as normas ambientais da União e dos estados porque isso com certeza significaria também um esvaziamento de decisões políti cas das outras entidades estatais as quais em certos casos consideram ainda toleráveis certo grau de oneração da natureza e por isso apa rentemente não querem proibir determinados projetos e atividades No caso de vácuo legislativo por parte da União os Estados e o Distrito Federal podem editar as normas gerais Os Municípios podem legislar sobre os temas ambientais de interesse predominantemente local desde que respei tem as normas gerais que tiverem sido edita das pela União ou pelo Estado competência suplementar Assim a competência concorrente entre União Estados e Distrito Federal merece ser 1 STF Pleno vu ADPFMC 316 rel Min Marco Au rélio j em 2592014 DJe 1o122014 207 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 observada com mais atenção devendo ser dis cutida em um primeiro momento a questão da competência da União para editar normas gerais e em um segundo momento a questão da competência suplementar dos Estados e do Distrito Federal Em tese as normas gerais são aquelas diretrizes essenciais que deverão ser suplementadas ou especificadas pela le gislação estadual ou distrital e caso desçam a detalhes elas deverão ser consideradas in constitucionais por invadirem a competência dos Estados e do Distrito Federal FERREIRA 1990 p 96 Contudo a expressão normas gerais uti lizada pelo 1o do artigo 24 da Constituição Federal é um conceito jurídico indeterminado e a doutrina e a jurisprudência têm encon trado certa dificuldade no preenchimento de seu conteúdo Luís Pinto Ferreira 1990 p 96 pondera que em vista da dificuldade na de limitação do conceito de normas gerais têm ocorrido sérios conflitos entre a legislação fe deral e a legislação estadual e distrital Na verdade as normas gerais devem ser compreendidas como aquelas que dizem res peito a interesses gerais independentemente da sua especificidade Poucos interesses po dem ser tão gerais quanto o do meio ambiente ecologicamente equilibrado tendo em vista o seu caráter difuso e a sua indispensabilidade à manutenção da vida e da qualidade de vida No entendimento de Álvaro Luiz Valery Mirra 2002 p 6163 norma geral é aquela vinculada ao interesse geral e cuja regulamen tação seja necessária em face de uma determi nada região ou de todo o território nacional Ele argumenta que tendo em vista a relação de dependência entre os inúmeros elementos que compõem o meio ambiente uma ruptura ocorrida em determinado sistema ambiental pode levar à desorganização de outros siste mas ambientais muito além dos limites terri toriais do Município Estado ou região onde se verificou a ocorrência inicial Por conta disso é preciso ter cuidado espe cial em relação às questões ambientais O que se observa com frequência é que o interesse geral na proteção do meio ambiente recomen da a previsão de normas específicas e bastante detalhadas destinadas a regulamentar certos assuntos em âmbito nacional de maneira que nas matérias de interesse coletivo a expressão normas gerais adquire um sentido diferen ciado É nesse sentido a opinião de Leonardo Greco 1992 p 146 Normas gerais não são apenas linhas gerais princípios ou critérios básicos a serem ob servados pela legislação suplementar dos Estados Normas gerais contrapõemse a normas particulares A União nessas ma térias pode legislar com maior ou menor amplitude conforme queira impor a todo o País uma legislação mais ou menos unifor me O que a União não pode é legislar sobre assuntos particulares da esfera de interesses ou de peculiaridades dos Estados Normas gerais são normas uniformes isonômicas aplicáveis a todos os cidadãos e a todos os Estados Não se é necessário que a norma geral abarque todo o território brasileiro podendo abranger apenas um único ecossistema uma única bacia hidrográfica ou uma única espécie animal ou vegetal como entende Paulo Affon so Leme Machado 2001 p 82 O próprio 4o do artigo 225 da Constituição Federal cor robora esse entendimento ao dispor especifi camente sobre a proteção de biomas como a Floresta Amazônica Brasileira a Serra do Mar a Mata Atlântica o Pantanal MatoGrossense e a Zona Costeira Uma das questões mais frequentes é a da exegese que garanta a melhor proteção ao meio ambiente quando se trata de legislação 208 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 concorrente E isso é particularmente preocupante porque ao se buscar a melhor proteção do meio ambiente podese esquecer que há legisla ção própria e especial seja ou não sobre matéria ambiental mas elabo rada no espaço deixado pela legislação ambiental como norma geral que permite tal atividade Em diversos casos sobre OGMs isso ficou particularmente claro234 A competência concorrente deve respeitar a licitude da atividade e não criar um ambiente de caos no qual a desi gualdade impere sem razão Havendo concorrência entre os tipos de legislação a específica deve prevalecer e não por que se falar em melhor proteção ambiental5 Isso fica ainda mais evidente quando se trata da intersecção da legislação 2 5 A recorrente impetrou mandado de segurança contra ato do Departamento de Produção Vegetal da Secretaria de Agricultura e AbastecimentoRS que em 19 de setem bro de 1999 procedeu à interdição de unidade agrícola na qual estavam sendo realizados experimentos científicos com soja transgênica O motivo da interdição repousa na falta de apresentação do EIARIMA ao Poder Executivo Estadual conforme exige o Decreto 3931499 que regulamentou a Lei 945391 8 Ao tempo do ato de interdição com petia ao Poder Executivo Federal por meio da Comissão Técnica Nacional de Biossegu rança CTNBio vinculada ao Ministério da Ciência e Tecnologia autorizar fiscalizar e controlar os trabalhos de pesquisa científica com OGMs incluindo soja transgênica bem assim emitir o Certificado de Qualidade em Biossegurança CQB e exigir a apre sentação do EIARIMA quando fosse necessário Lei 897495 arts 7o II III IV VII e IX e 10 Decreto 175295 arts 2o V XIV XV 11 e 12 parágrafo único 9 Os estudos de impacto ambiental conquanto previstos na CF88 são exigidos na forma da lei nos casos de significativa degradação ambiental No sistema normativo infraconstitucional o EIA e o RIMA não constituem documentos obrigatórios para realização de experimentos com OGMs e derivados salvo quando sob o ponto de vista técnico do órgão federal res ponsável CTNBio forem necessários 10 O Decreto estadual 3931499 muito além de extrapolar os limites da Lei estadual 945391 pois previu exigência nãocontida naquela apresentação do EIARIMA e retroagir para alcançar situação de fato pretérita tra balho científico em curso não observou o disposto na legislação federal vigente desde 1995 contrariandoa Por consequência resta caracterizada a violação do direito líquido e certo da recorrente consistente em realizar as pesquisas científicas com soja transgênica em Passo FundoRS BRASIL 2006a p 200 3 Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada contra a lei estadual paranaense de no 14162 de 27 de outubro de 2003 que estabelece vedação ao cultivo a manipulação a importação a industrialização e a comercialização de organismos geneticamente mo dificados 2 Alegada violação aos seguintes dispositivos constitucionais art 1o art 22 incisos I VII X e XI art 24 I e VI art 25 e art 170 caput inciso IV e parágrafo úni co 3 Ofensa à competência privativa da União e das normas constitucionais relativas às matérias de competência legislativa concorrente 4 Ação Julgada Procedente BRASIL 2005 p 7 4 2 Seja dispondo sobre consumo CF art 24 V seja sobre proteção e defesa da saúde CF art 24 XII busca o Diploma estadual impugnado inaugurar regulamentação paralela e explicitamente contraposta à legislação federal vigente 3 Ocorrência de substi tuição e não suplementação das regras que cuidam das exigências procedimentos e pe nalidades relativos à rotulagem informativa de produtos transgênicos por norma estadual que dispôs sobre o tema de maneira igualmente abrangente Extrapolação pelo legislador estadual da autorização constitucional voltada para o preenchimento de lacunas acaso verificadas na legislação federal BRASIL 2006b p 16 5 Essa sobreposição legislativa pode ocorrer entre uma norma específica da compe tência privativa e outra catalogação mais geral da competência concorrente como no seguinte caso julgado pelo STF 3 A regra que confia privativamente à União legis lar sobre sistema monetário art 22 VI é norma especial e subtrai portanto o Direito Monetário para esse efeito da esfera material do Direito Econômico que o art 24 I da Constituição da República inclui no campo da competência legislativa concorrente da União do Estados e do Distrito Federal BRASIL 2002 p 33 209 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 privativa da União com a concorrente dos de mais entes federativos SARLET FENSTER SEIFER 2013 p 68 O caso concreto fornece rá a resposta sobre qual legislação prevalecerá ou eventualmente sobre como harmonizálas mas a legislação local ou estadual não pode pôr em xeque a federal ou a estadual A vedação de se admitir uma amplitude para critérios decisórios de conflitos pode re sidir na forma do que foi legislado no âmbito da competência concorrente não propriamen te do assunto em si Isso não significa como visto que a legis lação concorrente pode afrouxar os limites mínimos da norma geral há um dever de tra balhar dentro de suas balizas Entretanto a pa lavra ambiental matéria também constante da competência concorrente não pode ser um salvoconduto para impor qualquer legislação mais restritiva ou ampliativa em termos de proteção ambiental Algumas normas somente podem ser implementadas pela União ainda que mediante resoluções do Conama e não pelos Estados ou Municípios Dessa forma no caso único de a Constitui ção Federal ter sido desrespeitada é que os Es tados e o Distrito Federal não deverão obediên cia à norma geral editada pela União Com re lação à competência legislativa concorrente em matéria ambiental é importante dizer que as normas gerais editadas pela União podem ser complementadas pelos Estados e pelo Distrito Federal restando aos Municípios a competên cia para legislar sobre assuntos de interesse pre dominantemente local de modo a se adequar à legislação federal e à legislação estadual O resultado disso é que o Estado e o Distri to Federal não podem contrariar as normas ge rais editadas pela União da mesma forma que os Municípios devem coadunarse às normas gerais editadas pela União e pelos Estados no caso de omissão federal MUKAI 2002 p 21 Os Estados e o Distrito Federal podem editar normas gerais em matéria ambiental se a lei federal for omissa o que também pode ocorrer com os Municípios se inexistir norma geral federal ou estadual sobre o mesmo tema CF arts 24 I VI e VII e 30 I e II Como a norma geral em matéria ambiental pode ser bastante detalhada e precisa a exemplo do tra tamento da área de preservação permanente e da reserva legal no Código Florestal é pos sível que a edição de normas suplementares seja desnecessária visto que não tem sentido suplementar uma norma geral que prescinde de suplementação de tão específica que é Por isso Luís Carlos Silva de Moraes 2004 p 56 pondera que por ser a generalidade a característica da norma jurídica decorrendo daí a sua aplicabilidade a todos somente se de verá aceitar a complementação da norma por uma legislação mais específica quando isso for realmente necessário para a proteção do bem jurídico em questão6 Em face disso uma nor ma somente deve ser suplementada quando houver realmente necessidade de adaptar a re gra geral às situações de fato para que o bem jurídico em questão possa ser efetivamente protegido A aplicação de uma mesma norma am biental pode ocorrer de forma diferenciada a depender da região ou do lugar em questão uma vez que determinado Estado ou certo Município poderão ter a necessidade de su 6 Esse mesmo autor cita o exemplo da Lei no 87231997 que estabelece os limites de emissão de po luição atmosférica Pela localização geográfica de uma região ex planalto os gases concentramse na região sendo a dispersão bem vagarosa ou seja mesmo obedecen do as regras gerais de controle aquela região tem índices de poluição acima do esperado Comprovado que a regra geral não consegue proteger satisfatoriamente o bem ju rídico ar meio ambiente em razão da peculiaridade físicoquímica do local o ente federativo regional ou local pode estabelecer regras complementadoras àquela geral com a mesma finalidade até o estágio suficiente para a adequação do ar MORAES 2004 p 57 grifo do autor 210 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 plementar uma norma geral ambiental ao passo que outro não de acordo com as pecu liaridades de cada ente federativo Na verdade mesmo dentro de um Estado ou mesmo den tro de um Município a norma geral pode ser aplicada de forma diferenciada visto que esta poderá ser suplementada apenas em relação a determinada região ou localidade que por já estar excessivamente degradada ou por abrigar sítios de relevante valor ambiental requer pro teção especial Quanto à competência legislativa dos Mu nicípios não há consenso em relação ao con ceito e abrangência da expressão assuntos de interesse local de maneira que essa indefi nição pode gerar perplexidade ao promover situações ambíguas nas quais se misturam interesses locais e regionais BASTOS 1990 p 319320 Se já é difícil definir o que é um interesse meramente local em se tratando de matéria ambiental essa delimitação tornase praticamente impossível pois uma das prin cipais características do dano ambiental é não se restringir a determinado espaço ou territó rio De qualquer forma seria realmente um contrassenso que o interesse local de um Mu nicípio se confrontasse com o interesse de toda uma coletividade revelado na manutenção da vida e da qualidade de vida decorrentes do equilíbrio dos ecossistemas Tanto o interesse local quanto o interesse regional e nacional convergem para o mesmo sentido buscando promover a defesa do meio ambiente apenas devendo ser respeitadas as peculiaridades de cada âmbito de atuação Devese ter cautela na afirmação de que nas hipóteses em que as noções de norma ge ral e especial não sejam claras o suficiente para a solução de conflitos envolvendo a aplicação de normas da União e dos Estados deve pre valecer no caso concreto a norma que melhor garanta a efetividade do direito fundamental tutelado dandose preferência àquela mais restritiva sob a ótica da preservação da quali dade ambiental in dubio pro natura7 Em primeiro lugar conseguir uma inter pretação unívoca é praticamente impossível8 ainda mais com o agravante da onda pósposi tivista que assola o País Em segundo lugar ra ramente haverá apenas conflitos entre normas ambientais sendo precipitado dar mais peso ao meio ambiente Terceira razão quando pode haver critério de especialidade entre elas 7 Pelos já citados 1o e 4o do art 24 pelo art 225 da Constituição bem como pela indefinição do que seja norma especial devese fortiori ratione fixar como dire triz exegética que os eventuais conflitos nos quais a noção de norma geral e especial não seja suficiente devem ser resolvidos pela prevalência da norma que melhor defenda o direito fundamental tutelado por tratarse de preceito constitucional lei nacional que se impõe à ordem jurí dica central ou regional in dubio pro natura Assim o princípio in dubio pro natura deve constituir um princípio inspirador da interpretação Isto significa que nos casos em que não for possível uma interpretação unívoca a es colha deve recair sobre a interpretação mais favorável ao meio ambiente Fica assim solucionado o conflito em fun ção da maior restritividade da legislação federal ou estadu al caso não se possa distinguir com clareza que se trata de normas específicas ou gerais Assim teleologicamente assegurase a possibilidade de norma estadual estabelecer proibições onde a lei federal permita bem como que a lei federal estabeleça patamares mínimos de proteção ambiental a serem observados em todo o País dandose efetividade à proteção ambiental e ao desenvolvimento autosustentável FARIAS 1999 p 356 8 CONSTITUCIONAL AÇÃO DIRETA LIMINAR OBRA OU ATIVIDADE POTENCIALMENTE LESIVA AO MEIO AMBIENTE ESTUDO PRÉVIO DE IMPAC TO AMBIENTAL Diante dos amplos termos do inc IV do par 1 do art 225 da Carta Federal revelase juridica mente relevante a tese de inconstitucionalidade da norma estadual que dispensa o estudo prévio de impacto ambien tal no caso de áreas de florestamento ou reflorestamento para fins empresariais Mesmo que se admitisse a possibi lidade de tal restrição a lei que poderia viabilizála estaria inserida na competência do legislador federal já que a este cabe disciplinar através de normas gerais a conservação da natureza e a proteção do meio ambiente art 24 inc VI da CF não sendo possível ademais cogitarse da competência legislativa a que se refere o par 3 do art 24 da Carta Federal já que esta busca suprir lacunas norma tivas para atender a peculiaridades locais ausentes na es pécie Medida liminar deferida BRASIL 1994 P 42279 Posteriormente confirmada no mérito STF Pleno vu ADI 1086SC rel Min Ilmar Galvão j 772001 DJU 1082001 p 2 211 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 com a ingerência por exemplo em serviços públicos mantidos pelo ente que editou a norma geral quando não alguma privativa ADPF MC 3169 Por isso ainda que se defenda que a finalidade do in dubio pro na tura sob o argumento de ser melhor errar procurando defender o meio ambiente do que correr riscos ambientais em favor de interesses parti culares RIOS 2002 p 50 raramente se perseguirão apenas interes ses particulares havendo outros direitos humanos envolvidos Assim correse o risco de errar em detrimento de outros direitos fundamen tais sendo maniqueísmo simplório achar que de um lado está o meio ambiente e de outro apenas interesses particulares Ademais conferir primazia ao meio ambiente em detrimento de outros direitos igualmente constitucionais eou fundamentais é inega velmente um grave equívoco hermenêutico que mesmo um jurista am biental deve evitar Canotilho 2013a p 283 evita a radicalização dicotômica ao dou trinar que no plano estritamente hermenêuticoconstitucional deve se partir do ponto heurístico de que as normas constitucionais devem interpretarse sob reserva de outras normas constitucionais colidentes Depois de ressaltar que a Constituição não elege qualquer um dos di reitos nela consagrados a direito fundamental supremo não sendo possível demonstrar que um direito é supremo relativamente a ou tro em qualquer condição ou circunstância doutrina o jurista portu guês não basta proclamar a jusfundamentalidade própria do direito ao ambiente do direito à saúde ou do direito à qualidade de vida para sem qualquer esforço de argumentação e de ponderação proclamar o seu caráter preferente e absoluto CANOTILHO 2013b p 37 Não pode haver princípios absolutos com sacrifícios de outros igualmente previstos na Constituição sob pena de ofensa ao princípio da unida de hierárquiconormativa da Constituição CANOTILHO 2013c p 11821183 Com precisão ímpar Ingo Sarlet e Fensterseifer 2013 p 86 lecio nam É nesse cenário que se insere a discussão a respeito da prevalência ou não da legislação que conferir maior proteção ambiental Em primeiro 9 SERVIÇOS PORTUÁRIOS E REGIME DOS PORTOS ARTIGOS 21 INCI SO XII ALÍNEA F E 22 INCISO X DA CARTA DA REPÚBLICA COMPETÊNCIA MATERIAL E LEGISLATIVA DA UNIÃO LEI MUNICIPAL RESTRITIVA VIO LAÇÃO DE PRECEITO FUNDAMENTAL PACTO FEDERATIVO De início surge contrário ao preceito fundamental da Federação lei municipal restritiva de operações co merciais em área portuária ante a competência da União para privativamente legislar sobre o regime dos portos e explorar diretamente ou mediante autorização concessão ou permissão tais atividades Liminar referendada BRASIL 2014c 212 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 lugar é importante assinalar a necessidade de racionalização do debate haja vista que qualquer propensão a uma análise fundamentalista da questão com o intuito de assinalar uma prevalência absoluta à norma ambiental mais protetiva estará em confronto com o nosso sistema constitucional tendo em conta especialmente que não há como se afir mar a prevalência de determinados direitos mesmo em se tratando de direitos fundamentais de forma abstrata sem a devida contextualiza ção e análise concreta até porque o direito ao ambiente sadio e equili brado não é o único direito constitucional que a assume a condição de direito e dever fundamental Por isso é salutar o escólio de Andreas J Krell 2005 p 196 para quem em caso de conflito entre normas municipais estaduais e fede rais sobre o mesmo assunto ligado à proteção ambiental não existe um princípio universal da prevalência da norma mais restritiva mais pro tetora cada caso deve ser resolvido na base do sistema constitucional de competências Cita que na Constituinte foram rejeitadas várias pro postas que tiveram por objetivo fazer vigorar sempre o dispositivo legal que mais proteja o meio ambiente não importando se ele fosse federal estadual ou municipal 2005 p 183 A busca dos critérios de prevalência tem que ocorrer nas normas do sistema constitucional de competências não em normas que não pertençam a ele como em constituições estaduais e leis em geral Mes mo que se deseje um contínuo implemento dos direitos fundamentais como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado ainda há a concorrência dos demais direitos fundamentais impossibilitando uma visão apriorística 5 Competência administrativa em matéria ambiental A competência administrativa em matéria ambiental engloba tanto a atividade autorizativa em sentido amplo licenciamento e autorização ambientais quanto a atividade de fiscalização Indubitavelmente o ponto mais profícuo para conflitos ambientais são as questões de competência administrativa em matéria ambiental tanto para licenciarautorizar quanto para fiscalizar Por isso é funda mental compreender os diversos critérios que guiam a resolução desses problemas relacionados à competência superando mitos e má compre ensão da matéria A primeira questão é a de como se exerce a competência comum ambiental Para tanto será analisada primeiro a questão em relação à fiscalização depois em relação ao licenciamento ambiental que engloba outras autorizações ambientais 213 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 51 A competência comum na fiscalização ambiental princípio da subsidiariedade e benefício de ordem Havendo competência comum para prote ger o meio ambiente CF art 23 criouse um mito de que as três esferas federativas tinham dever de tutelar o bem protegido sem qual quer benefício de ordem entre elas Dessa forma qualquer uma das três União Estado ou Município podia ser provocada para pro mover a fiscalização ambiental ficando ao ex clusivo talante do intérprete a escolha de qual delas Esse mito nasceu de uma compreensão singela da competência comum a de que ela sendo comum não haveria que falar num benefício de ordem entre os entes ou mes mo exclusividade desprezando o princípio da subsidiariedade do direito público e a concep ção do federalismo cooperativo violando no ções elementares de razoabilidade e eficiência O federalismo cooperativo tem em mira evitar a sobreposição inútil e dispendiosa da atuação dos entes estatais como doutrina Luís Roberto Barroso 2003 p 128 O federalismo cooperativo trabalha com coordenação entre os entes políticos sendo pautado por uma ra cionalidade que visa evitar o desperdício dos escassos recursos estatais Logo após a pro mulgação da Constituição de 1988 Leonardo Greco 1992 p 140 já lecionava que nessa área de administração comum não deve estar sujeita a desperdício de esforços e à superposi ção de atividades muito menos ao entrecho que de ações administrativas de órgãos entre si autônomos mas que todos sob a égide da lei devem agir de maneira harmoniosa e co operativa As competências comuns sob essa ótica cooperativa devem ser regulamentadas no caso pela LC no 1402011 mas isso não signi fica que não possa haver sobreposição ou au tuações descoordenadas gerando desperdício de conhecimento acumulado deslocamentos desnecessários atropelando o planejamento da política pública de fiscalização do órgão ambiental por uma visão desvirtuada das com petências administrativas comuns Entender que todos os entes devem fisca lizar ao mesmo tempo ou independentemente de qualquer benefício de ordem constitui equí voco não apenas pelo completo desprestígio do legislador que também aplica e interpreta a Constituição de forma bem mais contundente do que a doutrina mas também porque imo biliza e torna absoluta uma determinada exe gese constitucional o que nem o próprio STF admite uma vez que reconhece a possibilidade de que sobrevenha lei em sentido contrário à sua interpretação sobre determinado preceito constitucional10 10 Em diversas ocasiões ADIs 152MG 122DF e 2253ES o Supremo havia fixado a interpretação de que a expressão funções de magistério prevista no 5o do ar tigo 40 da Constituição Federal para efeito de cômputo de tempo de aposentadoria especial relativa à carreira de professor deveria ser compreendida estritamente como funções de docência exercidas em sala de aula O Tribunal chegou a editar o Verbete no 726 da Súmula estampado que para efeito de aposentadoria especial de professores não se computa o tempo de serviço prestado fora de sala de aula Assim o profissional professor não poderia con tar para a aposentadoria especial da carreira o tempo de atividade de caráter administrativo na área de educação como a atividade de diretor de escola ou de coordenador escolar sendo válido apenas o tempo de ensino propria mente dito em sala de aula Essa orientação foi posteriormente desafiada pela Lei no 11301 de 2006 segundo a qual funções de magisté rio para efeito de concessão de aposentadoria especial aos professores deveriam ser compreendidas como as exercidas por professores e especialistas em educação no desempenho de atividades educativas incluídas além do exercício da docência as de direção de unidade escolar e as de coordenação e assessoramento pedagógico Ao ex pandir o sentido da expressão constitucional funções de magistério para alcançar serviços educacionais prestados fora de sala de aula direção coordenação e assessora mento pedagógico o legislador ordinário a toda evi dência procurou reverter a interpretação constitucional anteriormente consolidada pelo Supremo A lei foi impugnada por meio da citada Ação Direta de Inconstitucionalidade no 3772 O autor Procurador 214 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 Frisese em primeiro lugar que nem mes mo exegese do STF existe no sentido de que todos os entes precisam fazer tudo ao mesmo tempo ou independentemente de qualquer or dem Ademais falta uma exegese firme do STF no sentido de que o artigo 23 parágrafo úni co da Constituição vedaria uma regulamen tação racionalizadora o que parece não ser o caso O que existe é a ADI 2544 a qual decidiu que a inclusão de determinada função admi nistrativa no âmbito da competência comum não impõe que cada tarefa compreendida no seu domínio por menos expressiva que seja haja de ser objeto de ações simultâneas das três entidades federativas Em outras pala vras a jurisprudência do Supremo está longe de impor ou admitir que mais entidades rea lizando a mesma tarefa estejam mais afinadas com o âmbito da competência comum O que os entes não podem é deixar de cumprir os en cargos constitucionais de proteção constantes da competência comum para descarregálos ilimitadamente sobre os Municípios11 A LC no 1402011 não fez isso em momento algum apenas regulou a eventual sobreposição tor nando prevalente o entendimento do ente li cenciador ou autorizador Mesmo que não se admita que a LC no 1402011 seja plenamente compatível com a exegese que o STF tinha do dispositivo consti Geral da República sustentou que a norma implicou inobservância aos precedentes do Supremo inclusive ao Verbete no 726 O Supremo recusou os argumentos e reconheceu a superação mediante lei ordinária da interpretação anterior do artigo 40 5o da Carta Fede ral modificando ele mesmo a orientação antecedente quanto ao tema Entrou no debate sobre os significados constitucionais com o legislador ordinário e permitiu que a Constituição fosse desenvolvida e concretizada também na arena parlamentar exatamente como deve ocorrer em uma democracia real BRASIL 2014a p 246247 grifo do autor 11 STF Pleno mv ADI 2544RS rel Min Sepúlveda Pertence j em 2862006 DJU 17112006 p 47 tucional ainda resta a possibilidade de o legis lador desenvolver e concretizar a Constituição exatamente como deve ocorrer em uma demo cracia real como bem lembrou o Min Marco Aurélio no MS 32033DF Desde a década de 90 o Decreto no 992741990 art 21 estipula que cabe ao Iba ma em caráter supletivo à atuação dos órgãos seccionais estaduais e dos órgãos locais a fis calização e o controle da aplicação de critérios normas e padrões de qualidade ambiental do licenciamento ambiental não sendo exata mente novidade a atuação supletiva em maté ria de fiscalização A LC no 1402011 ao reconhecer a com petência comum para fiscalizar art 17 3o preceitua que compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização fiscalizar eventuais infrações à legislação ambiental co metidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada art 17 caput Esta belece uma prevalência que de forma alguma aniquila a capacidade fiscalizatória dos outros entes mas impõe um benefício de ordem na fiscalização ambiental Esse benefício de ordem não exclui a ini ciativa do próprio órgão ambiental para fisca lizar o que estiver em seu planejamento caso em que haveria uma supressão da competên cia comum para fiscalizar não autorizada nem mesmo pela prevalência do entendimento do órgão licenciador ou autorizador art 17 3o No sistema da LC no 1402011 previram se duas formas de subsidiariedade na atuação dos entes públicos uma de forma categórica em relação licenciamento ambiental art 15 e a outra de forma menos incisiva em relação à fiscalização art 17 Em uma das formas a LC no 1402011 excluiu apenas a intervenção decisória de outros entes mantendo a tomada de decisão em único nível art 13 mas não os alija do processo de licenciamento ambien 215 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 tal art 13 1o MILARÉ 2014 p 807 na outra apenas manteve a prevalência do órgão responsável pelo licenciamento art 17 3o mas também não admitiu a autuação no sentido de cobrança por mais de um ente ou a prevalência sobre o posicionamento do ente responsá vel pelo licenciamento ou autorização ambientais OJN 492013PFE IBAMAPGFAGU itens 2728 FARIAS 2013 p 127 TEIZEN 2014 p 187 No fundo ambas as soluções da LC no 1402011 se equiparam uma vez que garantem a participação dos demais entes no licenciamento am biental e possibilitam a fiscalização ambiental por todos embora com regra de prevalência No plano da fiscalização a LC no 1402011 vai além ao prever que existe uma solidariedade cautelar para proteger o meio ambiente art 17 2o embora mantenha a competência do órgão competente Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade am biental o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá deter minar medidas para evitála fazer cessála ou mitigála comunican do imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis BRASIL 2011 Mesmo em se tratando de atividades não licenciáveis ou autorizá veis devese buscar ao máximo a aplicação do princípio da subsidia riedade que o ente público que tenha a estrutura mais próxima cuide do assunto somente passando para os de maior abrangência territorial e com a estrutura mais distante quando o de menor não conseguir de sincumbirse do encargo Isso não significa que haveria uma vedação à fiscalização ambiental por entes menos próximo mas apenas que em termos de dever existe uma espécie de benefício de ordem Um dos pilares do federalismo democrático o princípio da subsidia riedade institucional tem como ideia central a de que apenas quando ao nível inferior não seja possível a realização de determinada ação de igual ou melhor forma é que o nível superior deve receber a competên cia para agir ZIMMERMANN 2005 p 201 O princípio da subsidiariedade pode ser aplicado nas relações entre estado e sociedade estatal e nas relações intergovernamentais institu cional TORRES 2001 p 123 Na sua vertente institucional especial mente em relação à fiscalização ambiental devese priorizar a fiscaliza ção pelas pontas pela estrutura administrativa mais próxima da infra ção Consequentemente a União não deve assumir competências que podem ser exercidas de forma mais eficiente pelos Estados e estes por sua vez não devem fazer aquilo que pode ser executado pelo Município evitandose dessa forma a sobreposição de funções com desperdício 216 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 de recursos estatais prestigiandose a eficiência e a economicidade Por isso Augusto Zimmermann 2005 p 204 aduz que o princípio da sub sidiariedade acarreta a justificável preocupação em conferir à União apenas aquelas competências que não possam ser reservadas aos Esta dos ou mais preferencialmente aos próprios Municípios No Peru Iván Lanegra Quispe 2008 p 93 depois de recordar que é um princípio fundamental da organização estatal evitar a existência de duas ou mais entidades com a mesma função pois isso implicaria em uma duplicidade que gera de um lado desperdício de recursos e de outro do administrado introduz elemento de incerteza que pode resultar em relevantes custos privados e sociais doutrinou que a dis tribuição vertical de competências em matéria ambiental centrase em dois critérios o princípio da subsidiariedade e do rigor subsidiário Pelo princípio da subsidiariedade a função ambiental específica deve ser desenvolvida pelo nível de gover no mais próximo da população portanto o governo nacional não deve assumir competências que podem ser cumpridas mais eficientemente pelos governos estaduais e estes por sua vez não devem fazer aquilo que pode ser executado pelos governos municipais evitandose a dupli cidade e superposição de funções QUISPE 2008 p 9697 Nem se argumente que quanto mais órgãos ambientais fiscalizan do ou autorizando o mesmo objeto melhor para o meio ambiente O argumento é falacioso porque ignora que uma atuação desordenada com sobreposições gera uma deficiência na proteção ambiental uma vez que há perda de eficiência Dois órgãos protegendo ambientalmente o mesmo objeto impossibilita que um deles possa fiscalizar outro ainda não fiscalizado diminuindo a amplitude da proteção ambiental Ade mais haveria ainda mais ineficiência porque a probabilidade de existi rem conflitos entre os órgãos ambientais aumentaria gerando um dis pêndio de energia para resolver esses conflitos o qual que poderia ser utilizado na fiscalização ou autorizações ambientais em si Por isso doutrinase que a definição de competência é uma boa po lítica para evitar sobreposições e conflitos entre os órgãos de fiscalização ambiental LORENZETTI 2010 p 114 A definição de competências administrativas ambientais é então fundamental para evitar desperdí cio de capacidade estatal para fiscalizar o meio ambiente Não há alijamento de competência A subsidiariedade nada mais é do que o substrato organizativo do federalismo sendolhe imanente e estando incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro pelo artigo 23 da CF competências comuns por exemplo TORRES 2001 p 212 e 242 217 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 As competências dos órgãos e entidades públicas nada mais são do que poderes poderesdeveres mas deveres a serem exercidos em certa ordem sem saltos mantendo a coerência federativa De forma alguma isso significa que os entes estatais não possam fiscalizar fora de suas atribuições autorizativas em sentido amplo li cenciamento ou autorização ambientais embora devam concentrarse em suas funções primárias como destacado pela OJN 492013PFE IBAMAPGFAGU Sabese que a competência comum não pode ser exercitada com base em um postulado puro e rígido de divisão mas deve ao contrário pres supor um certo grau de concorrência entre as entidades federativas para garantir a real proteção ambiental Tal máxima é absolutamente compatível com o estabelecimento de um mecanismo de ordenação ini cial entre os entes não rigidamente fechado sistema de preferências com a definição de um método para evitar a multiplicidade de autos de infração referentes ao mesmo ilícito impondose o aproveitamento dos atos já realizados no primeiro auto de infração lavrado De qualquer forma mesmo após se concluir pela necessidade de preva lência do auto de infração lavrado em primeiro lugar quando inexisten te licença expedida não custa reafirmar a conveniência de se respeitar em princípio e de se atender quando possível as atribuições primárias de cada ente Essa sistemática de atuação em cooperação respeitandose a delimitação e focandose no direcionamento da atividade fiscalizató ria foi desejada pelo legislador e não deve ser desconsiderada BRASIL 2013b 12 Mas essa faculdade de fiscalizar dentro de sua esfera discricionária não pode transformarse em um dever de fiscalizar o que lhe for pedido administrativa ou judicialmente sem que haja um benefício de ordem Isso traria uma irresponsabilidade pública na federação e transformaria a competência comum em competência do que foi primeiro demanda 12 Dentro da discricionariedade para fiscalizar atividades lesivas ao meio ambiente deve ser destacado que existe um interesse nacional para fiscalizar algumas atividades uma vez que o Estado brasileiro precisa cumprir metas acordadas no plano internacional o que de forma alguma se traduz em alguma exclusividade A OJN 492013PFEIBAMA PGFAGU sintetizou esse tipo de questão ao destacar o desmatamento na Amazônia 61 De outro modo sabese existirem situações que por certas especificidades demandam atuação concreta do órgão que se encontra em fiscalização em campo ainda que não seja esse o ente licenciador Há operações incluídas em planos de fiscalização já em processo de realização que contemplam de forma racional e eficiente vários empreendimentos e atividades cuja regularidade ambiental será apurada em grupo Em tais casos haverá ra zão operacional que justifique uma atuação imediata mesmo porque a efetividade da ação poderá ser útil aos fins da operação como um todo Percebase que em tais operações previamente planejadas há toda uma logística de atuação que garante resultado e concre tização dos objetivos buscados a partir de uma estrutura prémontada Ademais por se incluir no planejamento da entidade como é exemplo concreto para o Ibama o combate ao desmatamento na Região Amazônica Brasileira presumese a alta relevância de ordem nacional da sua plena realização pelo órgão dela incumbido 218 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 do o que fere o senso do federalismo lastreado no princípio da subsidiariedade Nem mesmo a eventual atuação fiscalizató ria do ente federativo quando de sua compe tência não prevalente atrairá automaticamen te a sua competência para ações fora da esfe ra administrativa como as cabíveis na esfera cível como ações civis públicas ou populares A própria Portaria Conjunta no 2 de 26 de agosto de 2014 BRASIL 2014b assinada pelo Ibama e pela AGU PFEIBAMAPGFAGU encampa tal entendimento ao preceituar em seu artigo 2o que o ajuizamento das ações civis públicas ambientais visará à atuação prioritá ria da autarquia e naquele decorrente do pla nejamento13 Em uma das consideranda de tal portaria conjunta tal questão fica ainda mais clara Considerando a necessidade de planeja mento da propositura de ações civis pú blicas pelo IBAMA de modo a conformar sua atuação institucional com os comandos normativos contidos na Lei Complementar n 1402011 e na Lei n 126512012 buscan do uma priorização na propositura de ações relacionadas às competências administrati vas prevalentes da Autarquia sem prejuízo da atuação supletiva dirigida a questões jul gadas mais relevantes segundo planejamen tos nacional e local da Autarquia O caso das APPs é ilustrativo quanto a esse ponto O licenciamento ou autorização nas 13 Art 2o A autorização para propositura de ações ci vis públicas relacionadas à atuação finalística do IBAMA a cargo da PFEIBAMA nos termos da Portaria PGF no 5302007 e da Ordem de Serviço PGF no 022007 deverá observar as seguintes diretrizes I atuação prioritária nas medidas de reparação de danos decorrentes da competên cia administrativa prevalente da Autarquia de que trata o art 7o da Lei Complementar no 1402011 II medidas de reparação de danos decorrentes da competência admi nistrativa supletiva de que trata o art 17 2o e 3o da Lei Complementar no 1402011 conforme planejamento conjunto firmado entre PFEIBAMAUF e Divisão Técni ca DITEC hipóteses cabíveis para ocupação nas áreas de preservação permanente consoante a LC no 1402011 art 8o XIV e XVI o novo Código Florestal arts 7o 8o e 26 e a Resolução do Co nama no 369 art 4o 1o competem ao Esta domembro assim como a fiscalização das au torizações e como por óbvio a fiscalização das ocupações quando não autorizadas por força do disposto no artigo 17 da LC no 1402011 52 Licenciamento único sobrepostomúltiplo e o integradocomplexo No Brasil o licenciamento ambiental é único isto é praticado por apenas um ente da federação A LC no 1402011 é categórica em preceituar os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados ambiental mente por um único ente federativo art 13 caput Isso não é novidade alguma em nosso or denamento jurídico uma vez que a Resolução do Conama no 2371997 estipulava que os empreendimentos e atividades serão licencia dos em um único nível de competência art 7o Tal critério legal é endossado pela dou trina majoritária FARIAS 2013 p 119120 FIGUEIREDO 2012 p 236 MACIEL 2010 que repugna o licenciamento ambiental simul tâneo SILVA 2012 Houve muita resistência doutrinária quan do a Lei no 78041989 alterou o 4o do artigo 10 da Lei no 69381981 para atribuir compe tência ao órgão federal de licenciar atividades e obras de significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional principalmente porque o caput do artigo 10 ainda mencionava licenciamento por órgão estadual competen te o que foi solucionado com a mudança de sua redação pela LC no 1402011 art 20 Na antiga redação do 4o do artigo 10 o critério para o licenciamento ambiental era tipológico 219 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 o Executivo Federal somente licenciaria polos petroquímicos e cloro químicos bem como instalações nucleares e outras definidas em lei Essa crítica durou anos e perdurou durante a vigência do artigo 7o da Resolução do Conama no 2371997 que trouxe segurança jurídica eficiência economicidade e racionalidade ao prever o licenciamento ambiental em um único nível Reflexo disso é o antigo posicionamento de 2004 da PGERJ que ao reconhecer a recepção da Lei no 69381981 pela CF aduziu14 que a nova redação do 4o do artigo 10 não afastou a competência dos demais entes de direito público interno para o licenciamento ambiental prévio15 A regra do licenciamento por único ente prestigia o princípio da segurança jurídica o da eficiência CF art 37 caput e o da economici dade CF art 70 e já constava da Resolução do Conama no 2371997 art 7o16 Como destacou a PGERJ ao reverter o seu posicionamento de 2004 e criticar o licenciamento conduzido por dois ou mais entes ao mesmo tempo não seria razoável que isso ocorresse tanto pela excessiva bu rocracia imposta aos empreendedores como pelos altos custos e ainda pela possibilidade de procedimentos e decisões conflitantes OLIVEI RA 2007 p 45117 Ao aprovar esse entendimento o Subprocurador do Estado destacou No entanto procurar na expressão em destaque a autorização legislativa para a possibilidade de cumulação de exigências de licenciamento am biental é negar sentido lógico à própria exigência de um dispositivo que reparte competências com efeito por que repartir se tudo pode ao fim e ao cabo ser exigido por todos ao mesmo tempo Ademais não have ria também qualquer sentido em se falar na existência de um sistema onde todos podem atuar ao mesmo tempo e na mesma intensidade 14 Na esteira da doutrina de Édis Milaré Paulo Affonso Leme Machado e Paulo de Bessa Antunes 15 23 Verificase pois que no caso de obras com significativo impacto ambien tal de âmbito nacional ou regional ao lado do licenciamento ambiental prévio pelos ór gãos competentes estaduais tantos quantos sejam os entes federados atingidos obriga tório será o licenciamento do Ibama Parecer 012004 aprovado pelo ProcuradorGeral da PGERJ em 01032004 nos autos do PA no E14 10222004 Revista de Direito da Procuradoria Geral no 58 Rio de Janeiro PGERJ 2004 p 313 e 315 O Procurador Geral da PGERJ foi categórico ao aprovar o parecer Ainda de acordo com o parecer ora aprovado o empreendimento depende não apenas da licença expedida pelo órgão ambiental federal mas também da aprovação pelo órgão ambiental estadual afigurando se inconstitucional e ilegal a restrição constante dos arts 4o e 7o da Resolução CONAMA no 23797 A eventual concessão de licença por parte do IBAMA não é suficiente para por si só autorizar a construção de novo oleoduto vez que não exclui a necessidade de licenciamento pelo órgão estadual SILVA 2004 p 317318 16 Guilherme Purvin aduz que há grande prejuízo para a Administração Pública e ao próprio regime federativo na realização do licenciamento por mais de uma esfera federa tiva licenciamento dúplice ou tríplice FIGUEIREDO 2009 p 146 17 No mesmo sentido DOLIVEIRA 2006 p 289 220 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 Ora esquecemse os defensores de tal tese com as vênias de praxe que ela abre espaço não para a mera duplicidade mas sim para a multipli cidade de licenciamentos ambientais Tomese por exemplo o licencia mento de um oleoduto ou de uma linha de transmissão que cruze dois estados Para quem defende a possibilidade de licenciamento ambiental cumulativo este empreendimento deveria se sujeitar a três licenças am bientais duas estaduais e uma federal Se o quadro acima traçado já tem todos os contornos da obra de Kafka lembrese que para os que admitem que o município é um dos entes licenciadores teríamos ainda o possível licenciamento ambiental por parte de todos os municípios por onde o duto ou a linha de transmissão passarão OLIVEIRA 2007 p 451 Abstraindo a irracionalidade é ilusória a ideia de que mais órgãos li cenciamento a mesma atividade seja benéfico ao meio ambiente A pro teção múltipla prevista em nosso sistema federativo tem a desvantagem de ser o cerne de conflitos e de superposição de jurisdições competên cias e atribuições que oneram retardam e por vezes dificultam e mesmo inviabilizam a efetividade da proteção ao meio ambiente e à qualidade de vida YOSHIDA 2010 p 222 O licenciamento ambiental único efetuado por um só órgão licen ciador não é apenas um capricho legal mas fundase na eficiência e na melhor proteção do meio ambiente Não faria sentido que se duplicas sem ou triplicassem os esforços para licenciar o mesmo empreendimen to com comprometimento dos escassos recursos humanos e materiais estatais se o licenciamento por um só ente é suficiente para proteger o meio ambiente Ademais esse desperdício de recursos humanos e materiais significa que o meio ambiente ficará em outras frentes desprotegido pela ausên cia de Estado para fiscalizar eou operar os diversos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente Defendemos que o licenciamen to único já podia ser inferido da própria Constituição da República a partir de uma interpretação buscando maior efetividade do instrumen to FARIAS 2013 p 119120 Como destacou Marcela Maciel 2010 não é razoável o entendimento de que o licenciamento ambiental possa se dar de forma dúplice e até tríplice com evidente desperdício de es forços e contrariamente à necessidade de atuação integrada dos entes federativos A existência de dois órgãos licenciando a mesma atividade seria um desperdício dos escassos recursos públicos acarretando ainda insegu rança jurídica e abonando visão distorcida do modelo federativo CF art 23 O federalismo cooperativo tem em mira evitar a sobreposição inútil e dispendiosa da atuação dos entes estatais como doutrina Luís Roberto Barroso 2003 p 128 Não se pode deixar que o orgulho dou 221 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 trinário passe por cima da racionalidade do fe deralismo cooperativo e dos escassos recursos estatais Diferentemente do licenciamento único no licenciamento múltiplo ou sobreposto18 há mais de um ente licenciando o mesmo empre endimento ou atividade gerando consequen temente uma atividade paralela e descoorde nada dos órgãos licenciadores A Resolução do Conama no 61987 ao tratar o licenciamento ambiental de geração de energia elétrica prevê um licenciamento sobreposto embora estipule que os órgãos es taduais deverão manter entendimento prévio no sentido de na medida do possível unifor mizar as exigências sob supervisão do Ibama art 2o Ao contrário do que deixa entrever a sua ementa esse tipo de licenciamento não foi en campado pelo STJ no REsp 588022SC19 No 18 Também denominado licenciamento dúplice ou trí plice 19 ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL AÇÃO CI VIL PÚBLICA DESASSOREAMENTO DO RIO ITAJAÍ AÇU LICENCIAMENTO COMPETÊNCIA DO IBA MA INTERESSE NACIONAL 1 Existem atividades e obras que terão importância ao mesmo tempo para a Nação e para os Estados e nesse caso pode até haver du plicidade de licenciamento 2 O confronto entre o direito ao desenvolvimento e os princípios do direito ambiental deve receber solução em prol do último haja vista a fi nalidade que este tem de preservar a qualidade da vida humana na face da terra O seu objetivo central é proteger patrimônio pertencente às presentes e futuras gerações 3 Não merece relevo a discussão sobre ser o Rio ItajaíAçu estadual ou federal A conservação do meio ambiente não se prende a situações geográficas ou referências históricas extrapolando os limites impostos pelo homem A natu reza desconhece fronteiras políticas Os bens ambientais são transnacionais A preocupação que motiva a presen te causa não é unicamente o rio mas principalmente o mar territorial afetado O impacto será considerável sobre o ecossistema marinho o qual receberá milhões de tone ladas de detritos 4 Está diretamente afetada pelas obras de dragagem do Rio ItajaíAçu toda a zona costeira e o mar territorial impondose a participação do IBAMA e a necessidade de prévios EIARIMA A atividade do órgão estadual in casu a FATMA é supletiva Somente o estu do e o acompanhamento aprofundado da questão através dos órgãos ambientais públicos e privados poderá aferir quais os contornos do impacto causado pelas dragagens no rio pelo depósito dos detritos no mar bem como so caso em questão embora o voto do relator te nha citado a doutrina de Paulo Affonso Leme Machado para quem a competência prevista pela Lei no 78041989 que modificou o 4o do artigo 10 da Lei no 6938198120 não ex cluiu a do Estadomembro ou seja a do duplo licenciamento a decisão foi simplesmente admitir a competência do Ibama União para licenciar a obra em questão A leitura apressada desse precedente gerou malentendidos na jurisprudência ao criar uma espécie de licenciamento ambiental con junto integrado ou complexo na qual vários entes trabalhavam juntos em um mesmo pro cesso administrativo Exemplo clássico desse equívoco ocorreu no caso do Rodoanel no Es tado de São Paulo quando o TRF da 3a Região homologou acordo que criou o licenciamento ambiental complexo21 Também não foi o decidido pelo STJ no mais recente REsp 1245149MS Apenas de passagem constou do voto a possibilidade de o licenciamento conforme a natureza do em preendimento obra ou atividade ser realiza do conjunta ou isoladamente pela União Dis trito Federal e Municípios BRASIL 2013a No entanto essa não foi a questão decidida e nem fundamento dela sendo apenas um ob ter dictum não constituindo em precedente da Corte O licenciamento conjunto integrado ou complexo ocorre quando mais de um ente efe bre as correntes marítimas sobre a orla litorânea sobre os mangues sobre as praias e enfim sobre o homem que vive e depende do rio do mar e do mangue nessa região 5 Recursos especiais improvidos BRASIL 2004 p 217 20 O 4o do artigo 10 da Lei no 69381981 foi alte rado para prever a competência do Ibama para licenciar atividades e obras com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional antes restrita a polos petro químicos e cloroquímicos bem como a instalações nucle ares e outras definidas em lei 21 TRF da 3a Região 6a T vu AC 0025724 1520034036100 Ac 990253 rel Des Fed Consuelo Yoshida j em 932005 DJU 2232005 222 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 tua o mesmo licenciamento ambiental sendo a condução compartilha da ou coordenada por algum dos entes envolvidos Essa foi a solução proposta por Édis Milaré para a futura legislação hoje a LC no 1402011 por entender que a atribuição para um único ente licenciar seria inconstitucional por ferir a ampla competência li cenciatória22 Como visto anteriormente quando se fala da competência comum para fiscalizar o pressuposto desse entendimento violação a competência comum não existe Sob a sombra da ementa equivocada do REsp 588022SC o TRF da 3a Região entendeu que é mais eficiente com menor dispêndio de tempo e menores custos o licenciamento efetuado ao mesmo tempo por vários entes23 O raciocínio estaria perfeito se o licenciamento so breposto ou múltiplo realmente fosse possível tal como citado no voto do Min José Delgado mas a premissa é falsa e o que se criou foi um licenciamento mais caro lento e custoso De qualquer forma no artigo 13 da LC no 1402011 optouse pelo licenciamento único com manifestação meramente opinativa de outros órgãos o que põe em xeque a competência por exemplo da autorização de licenciamento ambiental do órgão gestor da unidade de conservação expedida com base na Lei do SNUC art 36 3o24 nos casos de empre endimentos com significativo impacto ambiental 22 De lege ferenda a superação dessas dificuldades passa pela adoção de um licencia mento único de caráter complexo do qual participem de forma integrada os órgãos das diferentes esferas federativas interessadas MILARÉ 2009 p 430 23 CONSTITUCIONAL DIREITO AMBIENTAL AÇÃO CIVIL PÚBLICA RODO ANEL MÁRIO COVAS TRECHOS NORTE SUL E LESTE IMPACTO NO MEIO AM BIENTE ÂMBITO NACIONAL E REGIONAL LICENCIAMENTO AMBIENTAL COM PLEXO PROCEDIMENTO ÚNICO EFETIVA INTEGRAÇÃO E PARTICIPAÇÃO DAS ESFERAS FEDERAL ESTADUAL E MUNICIPAL VIABILIDADE MENOR DISPÊNDIO DE TEMPO E MENORES CUSTOS PROPOSTA DE CONCILIAÇÃO AQUIESCÊNCIA DAS PARTES PRESERVAÇÃO DO SISTEMA CONSTITUCIONAL DE COMPETÊN CIAS DA ESTRUTURA FEDERATIVA E DA PROTEÇÃO AMBIENTAL NO INTE RESSE DA COLETIVIDADE HOMOLOGAÇÃO EXTINÇÃO DO PROCESSO COM JULGAMENTO DO MÉRITO 3 Tratase de pioneira e histórica experiência de li cenciamento ambiental que embora processado num único e mesmo nível sintetizará a participação efetiva e integrada das esferas federal estadual e também municipal no que couber resultando em licenças ambientais como atos complexos de natureza jurídica constitucional lastreadas no art 225 combinado com o art 23 VI VII e parágrafo úni co da Constituição Federal 4 Esta forma de licenciamento ambiental complexo alcança resultado prático equivalente ao do duplo ou múltiplo licenciamento ambiental com van tagens de menor dispêndio de tempo e menores custos 5 Uma vez que as partes e demais interessados lograram êxito na implementação da conciliação com a preservação do sis tema constitucional de competências da estrutura federativa e da proteção ambiental no interesse da coletividade necessária se faz a homologação da composição celebrada para que produza seus regulares efeitos nos termos do que dispõe o art 269 III do CPC 6 Ex tinção do processo com julgamento de mérito Remessa oficial e apelações prejudicadas TRF da 3a Região 6a T vu AC 00257241520034036100 Ac 990253 rel Des Fed Consuelo Yoshida j em 932005 DJU 2232005 grifo do autor 24 Registrese que tramita no STF a ADI 5180 que contesta a constitucionalidade do artigo 36 3o da Lei no 99852000 que exige autorização para licenciamento de empre endimentos de significativo impacto ambiental 223 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 53 A mudança do critério pela LC no 1402011 abandono do critério de abrangência do impacto para delimitar a competência da União Lei no 69381981 art 10 4o e Resolução do Conama no 2371997 art 4o caput A LC no 1402011 efetuou pequenas alte rações nas disposições sobre competência pre vistas na Resolução do Conama no 2371997 Essas alterações embora pontuais trouxeram uma relevante consequência prática para a previsibilidade da identificação do órgão li cenciador competente ao abandonar o critério da abrangência do impacto Em primeiro lugar alterou a competência para licenciar empreendimentos ou ativida des localizados em unidades de conservação instituídas pela União exceto áreas de prote ção ambiental APAs art 7o XIV d Desse modo a LC no 1402011 afastouse da regra da Resolução do Conama no 2371997 que fala va em domínio da União o que podia trazer a questão da incompetência federal no caso de UCs sem regularização fundiária e nada falava sobre as APAs agora sujeitas a outros critérios que não os do ente instituidor LC no 1402011 art 12 Em segundo lugar a LC no 1402011 elimi nou o critério de abrangência de impacto para delimitar a competência da União O objetivo da tipologia prescrita no artigo 7o XIV h da LC no 140201125 é o de substituir o critério da abrangência do impacto eliminandoo como um critério para aferição da competência do órgão licenciador Para se evitarem as inter 25 h que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo a partir de proposição da Comissão Tri partite Nacional assegurada a participação de um mem bro do Conselho Nacional do Meio Ambiente Conama e considerados os critérios de porte potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento BRASIL 2011 mináveis discussões e divergências sob a égide da Resolução do Conama no 2371997 a LC no 1402011 estabelece a tipologia que é editada por ato do Executivo considerando o porte o potencial poluidor e a natureza da atividade ou empreendimento Por isso o 4o do artigo 10 da Lei no 6938198126 foi revogado expressa mente pelo artigo 20 da LC no 1402011 De acordo com a LC no 1402011 essa tipologia deve ser editada por ato do Poder Executivo tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo por exemplo Presidente da República ou Ministro do Meio Ambiente Embora o Conama integre o Poder Executivo ele não pode ter essa atribuição diante do atual cenário normativo Não faz sentido atribuir a competência a um órgão ao mesmo tempo em que lhe é garantida a participação no processo assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente Em outras palavras se o órgão competente para estipular a tipologia fosse o Conama a LC no 1402011 não precisaria garantir um membro dele na comissão tripartite uma vez que a de cisão seria sua A AGU na OJN 332012PFEIBAMA PGFAGU ressaltava a necessidade de se reco nhecer essa mudança de paradigma27 aduzin do que houve alterações no texto dos incisos principalmente referente à definição de com petência unicamente pela localização física do 26 Compete ao Instituto do Meio Ambiente e Recur sos Naturais Renováveis IBAMA o licenciamento pre visto no caput deste artigo no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional BRASIL 1981 27 Há que se ressaltar assim que totalmente revisto pelo legislador os critérios de regionalidadenacionalida de dos impactos causados pela atividade licenciada para atrair a competência do Ibama Forçoso reconhecer a re vogação por incompatibilidade com Lei Complementar que lhe é superior do critério genérico definido no caput do art 4o da Resolução CONAMA n 2371997 sendo que os seus incisos também não estão em perfeita consonância coma recém editada lei 224 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 empreendimento não mais havendo que se cogitar da abrangência dos impactos diretos ou indiretos causados pela atividade Poste riormente à aprovação pela AGU e pelo Iba ma da OJN 432012PFEIBAMAPGFAGU mantevese esse entendimento o que fica claro no item c de sua conclusão III Dispensa dos critérios da regionalidade e da nacionalidade dos impactos causados para atrair a competência do Ibama Re vogação por incompatibilidade com Lei Complementar que lhe é superior do crité rio genérico definido no caput do art 4o da Resolução CONAMA no 2371997 BRA SIL 2012 Em seu corpo explicavamse as razões de tal entendimento28 Dessa forma é difícil sus 28 Nesse sentido o 3o acima transcrito dá margem à interpretação de que até serem estabelecidas as tipologias os processos de licenciamento e autorização ambiental iniciados a partir da data de 09122011 devem ser con duzidos pelo órgão ambiental competente de acordo com a legislação em vigor Ou seja a definição de competência obedecerá aos demais dispositivos da LC no 1402011 que é a norma legal atualmente vigente sobre o assunto Por tanto ao Ibama competirá apenas licenciar ordinariamen te os empreendimentos que atendam aos demais critérios previstos nas alíneas do inciso XIV do art 7o daquela Lei Em vista disso é preciso reconhecer grande mudança na sistemática atualmente vigente de definição de competên cia Diferentemente da legislação anteriormente aplicada Resolução Conama no 2371997 o Ibama não terá mais competência para licenciar empreendimento apenas em razão da abrangência do seu impacto ambiental No mo mento ainda que atividade tenha potencial poluidor de âmbito nacional ou regional o Ibama não será competen te para licenciar a não ser que esteja configurada uma das hipóteses previstas nas alíneas do inciso XIV do art 7o que estabelece apenas critério de localização e de tipo de atividade Há que se ressaltar assim que totalmente re visto pelo legislador os critérios de regionalidadenacio nalidade dos impactos causados pela atividade licenciada para atrair a competência do Ibama Forçoso reconhecer a revogação por incompatibilidade com Lei Complementar que lhe é específica do critério genérico definido no caput do art 4o da Resolução Conama no 2371997 sendo que os seus incisos também não estão em perfeita consonância com a recém editada Lei Ademais é preciso destacar que o art 20 da LC no 14011 revogou de forma expressa o art 10 4o da Lei no 6938 de 31 de agosto de 1981 que cons tituía o embasamento legal da regulamentação contida na Resolução Conama no 2371997 tentar que há a perpetuação desse critério no artigo 18 3o da LC no 1402011 como fez a AGU posteriormente29 A LC no 1402011 deixou claro que o im portante é o empreendimento ou atividade es tarem localizados na área descrita sendo abo lida a questão dos eventuais impactos diretos sobre essas áreas Curt e Terence Trennepohl 2013 p 65 são categóricos ao doutrinar que a LC no 1402011utiliza apenas o critério da localização desprezando a abrangência dos impactos30 Apesar de posicionamentos contrários a LC no 1402011 também eliminou tal critério para os Municípios que ficaram com o im pacto ambiental de âmbito local conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente considerados os critérios de porte potencial poluidor e nature za da atividade art 9o XIV a Embora pare ça que o foco do critério de competência mu nicipal seja o impacto de âmbito local ele está contido na tipologia cuja finalidade é elimi nar as incertezas decorrentes da abrangência do impacto A previsão de impacto local serve mais para balizar a regulamentação dos Con 29 Exemplo disso é que em 2222013 a Nota 042013 GABINPFEIBAMASEDE do ProcuradorChefe Na cional do Ibama nos autos do PA 020010016972010 31 suspendeu a vigência do item c da conclusão da OJN 432012 sob o seguinte argumento 5 Há aparente intenção finalística da norma de estabelecer um regime transitório para a total supressão dos critérios de abran gência de impactos como definidores da competência para promoção do licenciamento ambiental evitando criar um vácuo legal e sobretudo de expertise enquanto não de finidas as tipologias que pelo porte potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento deveriam ser mantidas sob a competência federal Posteriormente tal suspensão provisória foi confirmada em 2652014 pela Nota 052014GABINPFEIBAMASEDEPGFAGU do ProcuradorChefe Nacional do Ibama nos autos do PA 02001007045201272 30 No mesmo sentido ver Amado 2013 p 154 Smo lentzov 2013 p 90 Marcia Leuzinger e Sandra Cureau 2013 p 90 também reconhecem que a LC no 1402011 substituiu o critério do impacto direto pelo atendimento a tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo 225 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 selhos Estaduais de Meio Ambiente do que efetivamente criar algum direito ou dever aos Municípios em termos de licenciamento Por isso a tipologia pode ser mais restritiva do que uma definição de impacto local comportaria A opção da nova legislação foi clara evitar os intermináveis confli tos e discussões que travavam o licenciamento ambiental por uma ques tão meramente formal órgão competente 54 A influência direta para a mensuração dos impactos ambientais e a área diretamente afetada ADA A influência direta para a avaliação de impacto foi abandonada pela LC no 1402011 porém a delimitação dos impactos ainda é importante porque o seu artigo 18 somente autorizou a aplicação dos novos critérios posteriormente a entrada em vigor da LC no 1402011 Os processos que deram entrada anteriormente à sua promulgação ainda convivem com a regra antiga com a aplicação da Resolução do Conama no 2371997 embora depois de concluídos autorização dada ou LO emitida te nham que ser transferidos para os órgãos competentes segundo a LC no 1402011 conforme se verá no próximo item A superação da mensuração de impacto direto nada mais é do que uma consequência do abandono do critério de abrangência do impacto Sobre esse ponto a OJN 432012PFEIBAMAPGFAGU é precisa Assim apesar dos incisos previstos no art 4o da Resolução CONAMA coincidirem em sua maioria com as alíneas do inciso XIV do art 7o da LC no 1402011 não se pode ignorar que o critério do caput art 4o que orientava a aplicação dos incisos encontrase revogado Além disso houve alterações no texto dos incisos principalmente referente à definição de competência unicamente pela localização física do empre endimento não mais havendo que se cogitar da abrangência dos impac tos diretos ou indiretos causados pela atividade Assim se antes um empreendimento localizado em sua totalidade em um Estado mas que causasse impacto direto em outro país ou em Es tado diverso era licenciado pelo Ibama agora não há que se falar em competência federal O Ibama será competente nesse caso apenas se o empreendimento ou atividade for contemplado em ato do Poder Exe cutivo art 7o XIV h ou estiver fisicamente localizado ou desenvol vido em mais de um Estado ou extrapole os limites territoriais do país BRASIL 2012 A importância da compreensão do impacto ser direto ou indireto reside na mudança de competência para licenciar Se for admitido o im pacto indireto a área de abrangência será muito maior e certamente 226 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 extrapolará o município ou mesmo o Estadomembro fazendo com que a competência para licenciar seja quase sempre federal e algumas vezes estadual Essa maior abrangência pode fazer o impacto recair sobre áre as que desloquem a competência para a União por exemplo Essa questão desdobrase em duas etapas i definir se o impacto deve ser direto ADA ou indireto e ii o que é impacto direto Quanto à primeira etapa vêse que o critério utilizado pela legis lação é indubitavelmente o impacto direto Resolução do Conama no 2371997 arts 4o III e 5o III A doutrina é pacífica em relação ao critério adotado pela Resolução do Conama no 2371997 ser o do im pacto direto31 entendimento também encampado pela AGU32 Temos a convicção de que foi o impacto ambiental direto que a Resolução do Conama no 2371997 escolheu como critério para a repartição da com petência licenciatória FARIAS 2013 p 50 O impacto direto também é respaldado pela nossa jurisprudência 10 A legislação atinente à espécie fixou a área sob influência direta dos impactos ambientais do empreendimento como elemento definidor da competência para o licenciamento ambiental Correta a sentença recor rida ao prestigiar a competência do IBAMA uma vez que compete à autarquia o licenciamento previsto em caso de dano de âmbito nacional e regional A zona costeira do país não conhece divisões políticas e o Delta do Parnaíba situase entre os Estados do Maranhão e Piauí33 III Competência exclusiva do IBAMA para a análise do licencia mento objeto do feito principal afastada pois esta teria lugar somente se impactos ambientais diretos ultrapassassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados34 No caso em tela como não se vislumbra a ocorrência de nenhuma das hipóteses acima descritas permanece repitase a competência do órgão estadual para o licenciamento em questão Ressaltese por per tinente que a atividade mineradora se dá em área próxima à reserva indígena mas não em área a esta pertencente35 31 SILVA 2012 LEUZINGER CUREAU 2013 p 89 NASCIMENTO 2013 p 103 32 na determinação de competências para a realização do licenciamento ambien tal deve prevalecer o critério do alcance do impacto ambiental direto Parecer 3122004 CONJURMMACGUAGU 33 TRF da 1a Região 5a T vu AC 200140000065317 00065304920014014000 PI rel Des Selene Maria de Almeida j em 16122013 eDJF1 1012014 p 290 des tacouse No mesmo sentido TRF da 1a Região 5a T vu AI 00258016920084010000 200801000255091MA rel Des Selene Maria de Almeida j em 12112008 eDJF1 21112008 p 976 34 TRF da 3a Região 3a T vu AR no AI 200703000361335 0036133 7520074030000 Ac 298034 rel Des Cecília Marcondes j em 1992007 DJU 17102007 35 TRF da 3a Região 4a T vu AC 200361040018169 00018161420034036104 Ac 1062702 rel Des Mônica Nobre j em 2622009 eDJF3 Judicial 2 2432009 p 929 227 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 A definição de impacto direto segunda etapa demanda análise téc nica que costuma esbarrar em divergências técnicocientíficas ou meto dológicas Nascimento 2013 p 114 bem pontua a questão A questão é eminentemente de ordem técnica e além da diversidade de fatores comporta no âmbito das ciências aplicadas como a biologia uma diversidade de entendimentos sem que se possa apontar neces sariamente qual o correto ou mesmo qual estaria equivocado Ouvir vários técnicos pode por vezes gerar igual número de avaliações de impacto ambiental cada qual com pequenos ou grandes pontos de di vergência Tal constatação é fundamental porque em face dessas divergências metodológicas técnicas eou científicas o Judiciário deve ser deferente com as análises realizadas pelos órgãos ambientais Chevron doctrine Nos demais casos nos quais não se trabalha com o revogado critério de abrangência de impacto não se pode usar o impacto direto porque ele causa mudança nos critérios de repartição de competência previs tos na legislação Usase então o conceito de área diretamente afetada ADA que engloba o espaço físico ocupado exclusivamente pelo em preendimento Nesse tema devese empregar interpretação restritiva para não transformar a ADA em área de influência direta o que traria uma inde vida distorção nos critérios de repartição de competências administra tivas ou aglutinaria projetos que podem ser licenciados separadamente desmembramento do licenciamento ambiental36 Sem a ADA a deli mitação do que caracterizaria o empreendimento se tornaria algo inad ministrável no licenciamento ambiental mormente para fins de delimi tação de competências trazendo insegurança jurídica ao tema Importante destacar que ao ter a função de ser o critério para delimi tar a competência a ADA também delimita o que será licenciado uma vez que baliza a localização do empreendimento 55 As competências comuns ambientais na Constituição e na LC no 1402011 As diretrizes da competência administrativa ambiental estão assim dispostas no artigo 23 da Constituição Art 23 É competência comum da União dos Estados do Distrito Fe deral e dos Municípios 36 Sobre o desmembramento do licenciamento ambiental distinguindoo da frag mentação vedada ver Bim 2014 p 351355 228 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 III proteger os documentos as obras e outros bens de valor histórico artístico e cultural os monumentos as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos IV impedir a evasão a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico artístico e cultural VI proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas VII preservar as florestas a fauna e a flora IX promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico X promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico XI registrar acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pes quisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios Parágrafo único Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados o Distrito Federal e os Municípios tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bemestar em âmbito nacional BRASIL 1988 Isso implica dizer que depois da entrada em vigor desse dispositivo qualquer ente público passou a ter competência para aplicar a legislação ambiental ainda que a norma não tenha sido de autoria do ente que a aplique O problema é que essa competência comum gerou muitos conflitos de competência uma vez que o parágrafo único do dispositivo men cionado previa que uma lei complementar regulamentaria a matéria estabelecendo o federalismo cooperativo Na ausência dessa lei comple mentar os entes federativos disputavam a prioridade no exercício de certas atribuições bem como rejeitavam outras atribuições o que gerava insegurança jurídica mormente pela leitura míope da competência co mum que considerava que todos deviam proteger tudo ao mesmo tem po dando espaço para conveniências e ineficiências administrativas Por isso com base no parágrafo único do artigo 23 da CF foi pro mulgada a LC no 1402011 que regulamentou os seus incisos III VI e VII Ela atribuiu como competência administrativa diversas funções à União art 7o Estados art 8o Municípios art 9o e Distrito Federal art 10 Em termos de licenciamento ambiental aos Estados cabem as com petências que não são da União nem dos Municípios competência re sidual Além da CF a própria LC no 1402011 assegurou ao Município competência fiscalizatória e autorizativa em sentido amplo fato infeliz mente ainda não pacífico mesmo após a assertividade da CF 229 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 É importante destacar que existe previsão para que a União defina a sua competência por ato do chefe do Poder Executivo não necessaria mente seu chefe a partir de proposição da Comissão Tripartite37 consi derados os critérios de porte potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento em dois casos i naqueles previstos em tipologia art 7o XIV h e ii empreendimento terramar ou seja aqueles que compreendem concomitantemente área terrestre e marítima da zona costeira art 7o parágrafo único38 Em relação às competências municipais cabe aos Conselhos Esta duais de Meio Ambiente considerados os critérios de porte potencial poluidor e natureza da atividade estabelecer a tipologia das atividades ou empreendimentos que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local art 9o XIV a Os Estadosmembros não têm tipologia para si uma vez que sua competência é residual o que não for da competência da União e dos Municípios é estadual Algumas questões sobre o direito intertemporal em relação a LC no 1402011 merecem ser comentadas A LC no 1402011 somente é apli cada a processos de licenciamento e autorização ambiental iniciados a partir de sua vigência art 18 caput Isso não significa que o processo autorizativo deva ficar para sempre no órgão ambiental se o processo decisório começou antes da vigência da LC no 140201139 Como bem destacado no Parecer no 502013CONEPPFEIBAMASEDEPGF AGU 37 Ressaltese que embora a proposição parta da comissão tripartite de forma alguma o ato do Executivo será um referendo do que foi proposto Ele pode alterar suprimir adicionar etc o que for proposto pela comissão tripartite de forma livre em pleno ato político somente se balizando pelos limites da LC no 1402011 38 A previsão de tipologia terramar baliza a interpretação do próprio dispositivo es pecialmente na conjugação da alínea b localizados ou desenvolvidos no mar territorial na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva Isso porque empreendimen tos terramar podem estar no mar territorial ao mesmo tempo em que estão na terra uma vez que mar territorial é uma faixa de doze milhas marítima de largura medidas a partir da linha de baixamar do litoral continental e insular tal como indicada nas cartas náuticas de grande escala reconhecidas oficialmente no Brasil Lei no 86171993 art 1o Assim um píer poderia ser enquadrado como estando em mar territorial e atrair a competência da União pela alínea b quando estaria fora pela tipologia do parágrafo único A forma de conciliar tais disposições é considerar que entre elas não existe sobreposição Se o empreendimento estiver concomitantemente em terra e em mar ainda que em mar territorial o que estaria abrangido no conceito de faixa marítima da zona costeira aplicase a tipologia Se estiver exclusivamente em mar territorial aplicase a alínea b 39 Essa transição não deve demorar mais do que o mínimo necessário Se for licen ciamento ambiental a transição deve ocorrer logo após a expedição da LO Não se faz necessário aguardar o monitoramento pósoperacional uma vez que este é constante prorrogando a transferência até a eventual renovação da LO O órgão licenciador com essa competência temporária decorrente do caput do artigo 18 da LC 14011 deve transferir tão logo seja possível o processo decisório para o ente atualmente competente É dever do intérprete restringir ao máximo possível essa perpetuação de competência BIM 2014 p 136 230 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 21 Assim caso fosse orientada para o cenário fático permanente a norma do art 18 caput subverteria a lógica do diploma Isso consi derando a premissa normativa de que o exercício de uma pluralidade de entes da mesma ação administrativa contrariando a sistemática estanque de distribuição de competências põe em risco os objetivos insculpidos na Lei 22 De fato a compatibilização da norma do art 18 caput com as de mais disposições da LC no 1402011 só se faz possível enquanto seja en tendida como excepcionalidade voltada ao atendimento de conjuntura transitória situada no curto período anterior e posterior que orbita a data de vigência da Lei Complementar 29 Entretanto a regra de transição não alberga a prorrogação ad eter num da competência para emissão de autorizações e licenças e para as atividades decorrentes referente aos processos iniciados antes da vigên cia da LC no 1402011 por ente que pelas regras dos arts 7o 8o 9o e 10 não é mais competente para exercêla 30 Atuação em sentido contrário não encontra fundamento nas razões expostas nos itens 23 a 27 supra viola a sistemática de distribuição de competência escolhida pelo legislador e ameaça os objetivos delineados no art 3o da Lei Tratase portanto de anomalia não autorizada pela norma excepcional40 As tipologias previstas para a União e para os Municípios somente entrarão em vigor por meio do seu ato instituidor art 18 1o e 2o devendo os processos de licenciamento ambiental ser conduzidos con forme a legislação em vigor art 18 3o Há divergência sobre o que seria a legislação em vigor Para uns seria o artigo 4o da Resolução do Conama no 237199741 para outros seria a própria LC no 140201142 posicionamento que se defende uma vez que entre outros motivos o critério de amplitude de impacto nacional ou regional previsto no ar tigo 4o Resolução do Conama no 2371997 é mera cópia do 4o do artigo 40 Parecer 502013CONEPPFEIBAMASEDEPGFAGU aprovado pelo Procura dorChefe Nacional do IBAMA em 1642013 mediante Despacho 2582013AGUPGF PFEIBAMASEDE nos autos do PA 02001001703201212 O item 3 da ementa do Pare cer ficou assim redigido 3 Competência para aprovar criadouros de fauna silvestre Al cance da regra do artigo 18 caput da Lei Complementar no 1402011 Norma voltada para a tutela da situação transitória que circunda a edição da LC Regra que não alberga perpetua ção de competência em desacordo com a distribuição ordinária feita pelos arts 7o 8o 9o e 10 da LC Interpretação sistemática da LC Necessidade de transferência no tempo oportuno do passivo das autorizações e licenças ambientais ao ente competente pelas novas regras 41 Câmera 2012 p 3940 Nota 042013GABINPFEIBAMASEDE do Procura dorChefe Nacional do Ibama em 22032013 no PA 02001001697201031 que sus pendeu a vigência do item c da conclusão da OJN 432012PFEIBAMAPGFAGU Pos teriormente tal suspensão provisória foi confirmada em 2652014 pela Nota 052014 GABINPFEIBAMASEDEPGFAGU do ProcuradorChefe Nacional do Ibama no PA 02001007045201272 42 Bim 2014 p 137139 OJN 332012PFEIBAMAPGFAGU OJN 432012PFE IBAMAPGFAGU item c suspensa pela Nota 042013GABINPFEIBAMASEDE do ProcuradorChefe Nacional do Ibama em 2232013 no PA 02001001697201031 231 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 10 da Lei no 69381981 que foi expressamente revogado pela LC no 1402011 sem nenhum lapso temporal art 21 56 Atuação supletiva e subsidiária A LC no 1402011 regulamentou a atuação supletiva e a atuação sub sidiária dos órgãos ambientais Na atuação supletiva um ente federativo substitui a outro origina riamente detentor das atribuições nas seguintes hipóteses art 15 I inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio am biente no Estado ou no Distrito Federal a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação II inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio am biente no Município o Estado deve desempenhar as ações administrati vas municipais até a sua criação e III inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio am biente no Estado e no Município a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos BRASIL 2011 Também deflagra a competência supletiva a não observância dos prazos estabelecidos para tramitação dos processos de licenciamento art 14 3o Devese tomar cuidado para que esse tipo de atuação supletiva não prestigie a morosidade e a ineficiência despejando carga de trabalho para outro ente que inevitavelmente funcionará de forma ineficiente e extrapolará seus prazos Por isso defendese que a instauração da competência supletiva salvo motivo de força maior e com certa razoabilidade é inconstitucional Sem a força maior estarse ia dando ao ente ineficiente o pretexto legal para continuar a sêlo Sem a razoabilidade transformarseia o ente que receberia a competência supletiva em um ente igualmente ineficiente A patente desarrazoabili dade dessa regra se evidencia caso o órgão federal extrapole os prazos para licenciar Qual seria a solução uma vez que não há como deslocar o licenciamento para outro ente São milhares de municípios que fariam o licenciamento ambiental re cair em 27 entes estaduais e esses em apenas um ente federal Nesse ce nário premiarse ia a ineficiência do licenciamento ambiental ao invés de prestigiálo uma vez que cria uma sobrecarga no órgão competente para assumir a competência suple tiva e geraria efeito cascata no sistema restando a questão do parágrafo anterior BIM 2014 p 83 Na atuação subsidiária há uma colaboração com a atividade de ou tro órgão ambiental não substituição como ocorre na atuação supleti 232 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 va Aqui há a ação do ente da Federação que visa a auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns quan do solicitado pelo ente federativo originaria mente detentor das atribuições definidas na LC no 1402011 art 16 Sua forma será em regra por meio de apoio técnico científico administrativo ou financeiro embora isso não impeça outras formas de cooperação 57 Competência licenciatória fiscalizatória e unidades de conservação No que diz respeito às Unidades de Con servação UCs a competência licenciatória é do ente federativo responsável pela sua insti tuição se a UC for criada pela União a compe tência será federal pelo Estado será estadual e pelo Município será municipal Contudo nas Áreas de Proteção Ambien tal APAs o critério de instituição da unidade de conservação não se aplica sendo neutro e exigindo que haja encaixe em qualquer ou tro critério da LC no 1402011 É o entendi mento adotado pela AGU e pelo Ibama OJN 432012PFEIBAMAPGFAGU43 Outra questão diz respeito à competência para licenciar e da desnecessidade de licencia mento se houver outro instrumento de prote ção ambiental que tenha analisado o empreen dimento Quanto à competência dos órgãos gestores das UCs para licenciar é necessário conferir na sua lei instituidora se isso foi previsto uma vez que a LC no 1402011 distribui as compe tências entre os entes federativos pertencendo à autonomia federativa escolher o órgão ou en 43 IV Competência do Ibama no caso de empre endimentos localizados em Áreas de Proteção Ambiental APAs não existirá apenas em razão do ente instituidor da unidade de conservação Será necessário que algum dos critérios previstos nas alíneas do inciso XIV do art 7º este ja presente no caso concreto BRASIL 2012 tidade públicas que a executarão Por exemplo na Lei de criação do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade ICMBio não existe tal competência Há polêmica quanto a se poder conside rar licenciado algum empreendimento dentro de UC caso ele por exemplo esteja contem plado dentro do plano de manejo da UC es tudo ambiental Resolução do Conama no 2371997 art 1o III Notese que foi efetua do estudo ambiental e o órgão gestor da UC mesmo sem competência para licenciar sem dúvida detém o controle ambiental do em preendimento podendo autorizar a interven ção desde que o estudo ambiental realmente contemple a atividade ou empreendimento uma vez que é perfeitamente apto em tese para prever impactos ambientais estabelecer mitigantes e condicionantes ainda que com metodologia diferenciada e com naturais complementações e detalhamentos quando da instalação da atividade ou empreendimen to Obviamente esse empreendimento deve ter relação com a gestão da unidade de con servação Entretanto por questão formal isto é ausência de competência para licenciar do ICMBio a AGU entendeu que essa autarquia não poderia autorizar empreendimento em termos de licenciamento ambiental ainda que ele estivesse previsto no plano de manejo da UC44 Pode haver concorrência no exercício da atividade de fiscalização no mesmo nível de competência quando os órgãos gestores das unidades de conservação têm personalidade jurídica apartada do órgão licenciador e fisca lizador como ocorre no nível federal 44 Parecer 202013CONEPPFEIBAMASEDE PGFAGU aprovado pelo ProcuradorChefe Nacio nal do IBAMA em 1432014 mediante Despacho 1352014AGUPGFPFEIBAMASEDE nos autos do PA 02001000646201416 233 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 É a legislação do ente federativo que ditará a relação entre os órgãos ambientais No âm bito federal o Ibama tem competência para licenciar e fiscalizar enquanto o ICMBio é o gestor das unidades de conservação federais A competência para a fiscalização ambien tal nas áreas das unidades de conservação bem como nas respectivas zonas de amorteci mento ZA pertence ao órgão gestor da uni dade de conservação A ZA também está sob o poder de polícia do órgão gestor da unidade de conservação UC porque sua função é a de proteger a própria UC sendo do ponto de vis ta dos atributos que justificaram a criação da UC indissociável desta A Lei no 99852000 prevê os órgãos exe cutores do SNUC de forma genérica em todos os níveis federativos exceto na seara federal ao atribuir tal encargo ao ICMBio e em cará ter supletivo ao Ibama art 6o III Na Lei no 115162007 que criou o ICMBio está expres so que compete a essa autarquia o exercício do poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União art 1o IV o que não exclui o poder de polícia supletivo a ser exercido pelo Ibama art 1o parágrafo único No âmbito federal o ICMBio em regra é o ente competente para fiscalizar as questões relativas ao meio ambiente quando está em jogo UCs somente se admitindo a fiscaliza ção pelo Ibama pela competência supletiva excetuado o caso de medidas cautelares LC no 1402011 art 17 2o e Lei no 97841999 art 45 Caso mais complexo é o poder de fiscali zar do órgão gestor da UC fora da unidade de conservação ou de sua zona de amortecimen to quando a atividade pode afetar diretamente a UC Poluir um rio que gere reflexos na UC pode justificar o poder de polícia do órgão ges tor da UC mas tal poder deve ser motivado sob pena de vício de competência Esse é o po sicionamento da AGU 6 Visando evitar conflito de competên cia entre IBAMA e ICMBio quando esta autarquia pretender realizar fiscalização fora das unidades de conservação e zonas de amortecimento deverá motivar seu ato baseado em circunstâncias que justifiquem a adoção da medida como forma de prote ção de uma UC A ausência de motivação poderá acarretar vício de competência por parte do ICMBio ementa da OJN 172010 PFEIBAMAPGFAGU45 O Ibama somente atua em face de compe tência supletiva o que pressupõe o não autuar por parte do ICMBio quando deveria A AGU entende que a competência supletiva deve ser analisada caso a caso não vedando a atuação em colaboração46 Antes da edição da LC no 1402011 a AGU entendeu que ocorrendo dupla autuação em face do mesmo infrator e sobre os mesmos fa tos prevalecerá o auto de infração lavrado em primeiro lugar OJN 172010PFEIBAMA PGFAGU Entretanto devese atentar ao fato de que o Ibama somente deverá autuar quando hou ver omissão do ICMBio o que pressupõe uma provocação desse e não pura e simplesmente 45 Na OJN 172010PFEIBAMAPGFAGU ficou consignado que o ICMBio não pode se omitir diante de fato ocorrido fora da UC mas que vá atingila direta ou indiretamente pois que a Lei no 115162007 não restrin giu a competência deste órgão executor ao exercício da fiscalização de atos praticados dentro da Unidade mas ao revés incumbiulhe de defender proteger fiscalizar e monitorar as Unidades de Conservação seja em face de atividades nocivas internas seja externas 46 3 A competência fiscalizatória do IBAMA para a proteção das Unidades de Conservação Federais e respectivas Zonas de Amortecimento está condiciona da a que a autarquia federal primariamente competente ICMBio por qualquer razão injustificada deixe de atuar quando deveria É possível ainda que o IBAMA atue em regime de cooperação com o ICMBio desde que lhe seja solicitada tal colaboração ementa da OJN 172010PFE IBAMAPGFAGU 234 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 um ilícito ambiental dentro de uma UC ou de sua ZA não fiscalizado A regra do artigo 17 2o da LC no 1402011 por analogia pode aju dar a caracterizar a inércia do órgão gestor da UC Caso o ICMBio entenda não haver sanção a ser aplicada deve prevalecer o seu entendi mento uma vez que não se poderá falar em inércia que deflagre a competência supletiva Não se faz necessária a analogia com o artigo 17 3o da LC no 1402011 uma vez que se trata de órgãos no mesmo nível federativo Se fosse para aplicar tal dispositivo prevaleceria a posição do Ibama que é o órgão licenciador 58 Da possibilidade de convalidação do licenciamento ambiental conduzido por ente incompetente A Administração Pública utilizase de diversificados procedimentos que recebem a denominação comum de processo administra tivo MEIRELLES 2013 p 761 Um desses processos administrativos é o de licenciamen to ambiental47 instrumento da Política Na cional do Meio Ambiente Lei no 69381981 art 9o IV que corresponde a uma sucessão de atos administrativos que tem por escopo imediato o deferimento ou não de um requeri mento de licença ambiental SILVA 2009 p 207 Como esclarece Benjamin o direito am biental tomou de empréstimo ao direito admi nistrativo o procedimento de licenciamento MILARÉ BENJAMIN 1993 p 74 As licenças ambientais são atos adminis trativos48 expedidos no processo administrati 47 LC no 1402011 art 2o I Portaria Interministerial MMAMJMinCMS 4192011 art 2o V e Resolução do Conama no 2371997 art 1o I 48 Resolução do Conama no 2371997 art 1o II Por taria Interministerial MMAMJMinCMS 4192011 art 2o IV vo de licenciamento ambiental São essencial mente uma decisão administrativa permissiva GOMES 2007 p 582 Antunes 2014 p 59 é explícito ao enfati zar a importância do conhecimento aprofun dado do direito administrativo para o estudo do licenciamento ambiental uma vez que ele está submetido às regras de natureza adminis trativa É pelo processo administrativo que a função administrativa se transforma em ato SCHIRATO 2010 p 19 a licença ambiental Por isso a compreensão da processualidade administrativa e da teoria dos atos adminis trativos são fundamentais para o correto en quadramento do licenciamento ambiental efe tuado por órgão incompetente A importância do processo administrativo aumenta porque ele se configura como ponto de encontro ou ponto de convergência de vários princípios e regras comuns que presidem à atividade ad ministrativa MEDAUAR 1993 p 69 como é a teoria dos atos administrativos com a sua imanente possibilidade de invalidação ou con validação Desse modo o procedimento ad ministrativo de licenciamento ambiental deve observar o disposto na Lei no 97841999 no que couber MACIEL 2012 p 118119 A própria Lei no 97841999 não deixa dúvida sobre a aplicação de seus preceitos a qualquer processo administrativo na falta de disposição específica em lei própria art 69 Ao vedar o licenciamento de um mesmo empreendimento por mais de um órgão am biental a unicidade do licenciamento am biental enseja a possibilidade de haver vício de competência porque aquela entidade que o iniciou ou que o conduziu em algum mo mento pode não ter competência para tanto É o regime jurídico dos atos e do processo administrativo que possibilita a eventual con validação dos atos administrativos constantes no licenciamento ambiental quando há deslo 235 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 camento do processo administrativo para ou tro órgão ou entidade do Sisnama A convalidação ou saneamento é a técnica utilizada pela Administração Pública para su prir vício que desnatura o ato administrativo com efeitos retroativos à data em que foi pra ticado a fim de que ele possa continuar a pro duzir os efeitos desejados NOHARA 2013 p 221 Na falta de adoção expressa de algum crité rio pelo direito positivo e com pequenas varia ções em seu conteúdo parte da doutrina divi de a convalidação em três espécies ratificação conversão e reforma49 A distinção entre nulidade relativa e ab soluta não conta com respaldo na Lei no 97841999 que regula o processo adminis trativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta diploma cujo artigo 55 não distingue as nulidades para os fins de admi tir a convalidação50 Segundo essa lei os dois requisitos previstos para convalidar um ato administrativo são i a ausência de lesão ao interesse público e ii a ausência de prejuízo a terceiros CARVALHO FILHO 2013b p 283 Com efeito a AGU reconhece a possibi lidade de se convalidar vícios ocorridos em convênios não cabendo em rol taxativo os vícios convalidáveis51 ou seja nega que exis ta uma catalogação rígida do que pode ou não 49 ARAÚJO 1999 p 142 CRETELLA JÚNIOR 1995 p 415 CARVALHO FILHO 2013a p 166 AMARAL 2012 p 514515 OLIVEIRA 2013 p 311 MOREIRA NETO 2006 p 216217 50 Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalida dos pela própria administração 51 Parecer cuja ementa é a seguinte Aplicação da te oria da convalidação dos atos administrativos ao regra mento atinente ao convênio administrativo Possibilidade desde que observados os requisitos legais em especial o interesse público primário Parecer ConjurMTCGU AGU 2432013 aprovado pelo AdvogadoGeral da União em 572013 nos autos do Processo Administrativo 004000006975201361 ser convalidado pela Administração Pública federal Segundo Carlos Ari Sundfeld a convali dação eliminando o ato o substitui e herda seus efeitos tomandoos como seus e fazendo os sobreviver É um ato que contém dupla finalidade i reconhecer a invalidade do ato passado e ii herdar os efeitos que ele produ ziria tornandoos seus salvandoo do desfa zimento Dessa forma o ato de convalidação retroage e outorga aos efeitos que haviam sido produzidos pelo ato inválido uma validade que lhes faltava SUNDFELD 1990 p 5152 Outro argumento em prol da possibilidade de convalidação do ato administrativo viciado é o princípio da conservação dos valores jurí dicos ARAÚJO 1999 p 130131 CRETELLA JÚNIOR 1995 p 412 Excetuados os casos de vício de competência em atos discricionários para alguns juristas o que existe é o dever de convalidar52 mostrando quão importante é a preservação dos atos jurídicos A conservação do ato administrativo vem ao encontro de diversos preceitos constitu cionais a economicidade art 70 caput a eficiência art 37 caput e a celeridade art 5o LXXVIII Pela convalidação evitase a re petição de ato estatal e consequentemente o dispêndio dos recursos humanos e materiais que isso implicaria bem como o atraso da decisão estatal garantindo um prazo razoável de duração do processo administrativo sendo um meio de facilitar a celeridade de sua tra mitação Esse é o espírito do federalismo cooperati vo que anima a defesa do meio ambiente CF art 23 o de possibilitar a atuação de qualquer dos entes estatais visando ao melhor resulta do na matéria A finalidade constitucional é a 52 MELLO 2013 p 485 DI PIETRO 2012 p 254 ZANCANER 2008 p 6466 76 87 SILVA 2001 p 133 236 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 cooperação produtiva entre eles e não evidentemente uma superpo sição inútil e dispendiosa BARROSO 2003 p 128 A convalidação nesses casos reconhece a cooperação produtiva ainda que não previa mente acordada evitando que haja mais de uma instância executando exatamente o mesmo trabalho em sobreposição inútil e ipso facto dis pendiosa A própria LC no 1402011 previu essa cooperação ao falar em gestão eficiente ações administrativas sem sobreposição e eficientes art 3o I e III Uma licença ambiental expedida sem que o órgão prolator tenha competência para tanto contém vício de competência Mas esse vício seria passível de convalidação pelo órgão competente A resposta afir mativa não suscita nenhuma dúvida A possibilidade de convalidar atos maculados por vícios de compe tência é pacífica53 Weida Zancaner 1993 p 8586 aduz que dentre os vícios convalidáveis se encontram os de competência Não importa se a incompetência é do agente da pessoa jurídica de direito público ou do órgão SUNDFELD 1990 p 6154 Odete Medauar 2012 p 174 clas sifica como ratificação a espécie de preservação do ato administrativo que corrige defeito relativo à competência e Sergio de Andréa Ferreira 1981 p 116 leciona ser possível a confirmação ou ratificação pela autoridade competente do ato praticado por órgão incompetente ambos sacramentando a possibilidade da convalidação na hipótese de vício de competência Na convalidação do licenciamento ambiental por vício de competên cia ou de forma haveria o reconhecimento da invalidade do processo de licenciamento eou dos atos nele praticados vg licenças expedidas parecer ou exame técnico termo de referência mas o órgão competen te os tomaria para si tornandoos seus e salvandoos do desfazimento caso entenda que há motivos para tal Dentro de sua expertise técnica e discricionariedade administrati va o órgão licenciador competente do Sisnama ao analisar o processo administrativo de licenciamento decidirá se é o caso de convalidar So mente poderá fazêlo se for constatada a ausência de lesão ao interesse público e de prejuízo a terceiros Essa análise embora seja discricioná ria não dispensa motivação implicando em regra uma avaliação caso a caso Diferenças de procedimento não devem obstar a convalidação por que os vícios de forma também podem ser convalidados e o processo 53 FERREIRA 1981 p 116 FARIA 2000 p 258 SILVA 2001 p 129 COELHO 2004 p 170 SIMÕES 2004 p 141142 OLIVEIRA 2013 p 310 NOHARA 2013 p 223 54 Ferreira 1981 p 110 também cita que o vício de incompetência pode ser do fun cionário do órgão que ele ocupa ou da pessoa administrativa que este integra 237 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 administrativo inclusive o de licenciamento ambiental orientase pelo informalismo ou formalismo moderado Por meio da OJN 332012PFEIBAMAPGFAGU a AGU enten deu que era possível a convalidação de licenciamento ambiental con duzido por órgão incompetente do Sisnama órgão estadual de meio ambiente OEMA Ao analisar um licenciamento ambiental de dupli cação e reforma de estrada que atravessava terras indígenas que estava sendo efetuado por OEMA a AGU foi peremptória É que sendo do Ibama a competência licenciatória em questão não se pode negar que os atos anteriormente realizados o foram com vício de competência sendo destarte anuláveis ou convalidáveis Com efei to o vício de competência que atinge determinado ato administrativo é de natureza extrínseca podendo ser convalidado pela autoridade com petente Assim na situação concreta sob exame caso o Ibama decida delegar a competência licenciatória em questão deverá necessariamente deci dir sobre a validade dos atos já praticados podendo convalidálos por meio de uma ratificação ou exigindo reformas OJN 332012PFE IBAMAPGFAGU Ao reconhecer a incompetência do OEMA tendo em vista a mani festação do órgão licenciador competente Ibama de que os procedi mentos adotados pelo OEMA eram compatíveis com os seus o TRF da 3a Região decidiu pela validade dos atos praticados até a expedição da li cença prévia concedida pelo órgão incompetente e determinou a remes sa do processo administrativo de licenciamento ao órgão competente 5 Fazse de rigor o encaminhamento do procedimento ao IBAMA para que se manifeste no sentido de dar prosseguimento ao licencia mento com o aproveitamento dos atos praticados até a expedição da Licença Prévia pela Secretaria do Meio Ambiente inclusive55 O TRF da 5a Região já decidiu pelo cabimento da convalidação ad ministrativa em caso gerado por ação civil pública na qual se alegava a competência do Ibama para o licenciamento A Corte reconheceu a validade de licenciamento concedido por órgão estadual porque ele foi ratificado pelo Município competente para a prática do ato Há pois de um lado as opiniões dos órgãos encarregados da con cessão do licenciamento ambiental todos acordes no sentido da com 55 TRF da 3a Região 6a T mv AI 00364322820024030000 Ac 162230 rel Des Fed Mairan Maia j em 3032005 DJU 2542005 238 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 petência do Município de Fortaleza inclusive destaquese do próprio IBAMA e de outro lado o MPF em sentido diverso De outra banda nada obstante que o licenciamento tenha sido inicial mente deferido pela SEMACE Superintendência Estadual do Meio Am biente do Ceará e posteriormente ratificado pelo Município de Fortaleza cuidase de mera irregularidade formal que no caso é insuficiente ao provimento do agravo de instrumento grifo nosso56 Ressaltese que não há impedimento da convalidação do licencia mento conduzido por ente incompetente porque o ato seria suposta mente indelegável ou porque já foi impugnado BIM 2014 p 274280 6 Conclusões A Constituição Federal dispõe basicamente sobre dois tipos de com petência a competência administrativa e a competência legislativa A primeira cabe ao Poder Executivo e diz respeito à faculdade para atuar com base no poder de polícia preventivo repressivo ou simplesmen te ordenador ao passo que a segunda cabe ao Poder Legislativo e diz respeito à faculdade para legislar a respeito dos temas de interesse da coletividade As normas gerais expedidas pela União nem sempre são apenas um patamar mínimo de proteção mas podem ser o próprio espaço de ad missibilidade de uma conduta tendo o condão de esgotar a matéria ao criar uma situação em que a edição de legislação pelos demais entes seja incompatível com a escolha política das normas gerais Havendo concorrência entre os tipos de legislação a específica deve prevalecer não havendo que se falar em melhor proteção ambiental Isso fica ainda mais evidente quando se trata da intersecção da legisla ção privativa da União com a concorrente dos demais entes federativos O caso concreto fornecerá a resposta sobre qual legislação prevalecerá ou eventualmente de como harmonizálas mas a legislação local ou es tadual não pode pôr em xeque a federal ou a estadual Devese ter cautela na afirmação de que nas hipóteses em que as noções de norma geral e especial não sejam suficientemente claras para a solução de conflitos envolvendo a aplicação de normas da União e dos Estados deve prevalecer no caso concreto a norma que melhor garan ta a efetividade do direito fundamental tutelado dandose preferência àquela mais restritiva sob a ótica da preservação da qualidade ambien 56 TRF da 5a Região 2a T mv AI 132377CE Proc 00045406120134050000 rel Des Fed Paulo Machado Cordeiro conv j em 170913 DJe 2392013 p 65 239 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 tal in dubio pro natura Em primeiro lugar porque conseguir uma interpretação unívoca é praticamente impossível Em segundo lugar porque raramente haverá apenas conflitos en tre normas ambientais sendo precipitado dar mais peso ao meio ambiente E mormente terceira razão porque pode haver critério de especialidade entre elas com a ingerência por exemplo em serviços públicos mantidos pelo ente que editou a norma geral quando não al guma privativa ADPFMC 316 Havendo competência comum para se proteger o meio ambiente criouse um mito de que as três esferas federativas tinham o de ver de tutelar o bem protegido sem qualquer benefício de ordem entre elas Nada mais equivocado e desarrazoado A competência comum não significa que todos devam fazer tudo ao mesmo tempo ao talante do intér prete Embora exista um espaço discricio nário de planejamento estratégico do órgão sua atuação prioritária em fiscalização deve corresponder a sua matéria de licenciamento Assim somente pode haver exigência de que ele fiscalize se o órgão ambiental competente para licenciar se omitir e ele for o próximo na cadeia da competência supletiva nos mesmos moldes do licenciamento ambiental aplican dose a racionalidade federativa e o princípio da subsidiariedade Nem se argumente que quanto mais ór gãos ambientais fiscalizando ou autorizando o mesmo objeto melhor para o meio ambien te O argumento é falacioso porque ignora que uma atuação desordenada com sobreposições gera uma deficiência na proteção ambiental uma vez que há perda de eficiência Dois ór gãos protegendo ambientalmente o mesmo objeto impossibilita que um deles possa fisca lizar outro ainda não fiscalizado diminuindo a amplitude da proteção ambiental Ademais haveria ainda mais ineficiência porque a pro babilidade de existirem conflitos entre os ór gãos ambientais aumentaria gerando dispên dio de energia para resolver esses conflitos que poderia ser utilizado na fiscalização ou autori zações ambientais em si Isso fica ainda mais claro no licenciamen to ambiental que é único isto é praticado por apenas um ente da federação LC no 1402011 art 13 caput Resolução do Conama no 2371997 art 7o Nossa legislação repudia o licenciamento efetuado por mais de um mem bro embora garanta a possibilidade de partici pação no efetuado por outros via consulta a ser efetuada a outras esferas da federação quando da condução de um licenciamento ambiental Não são admitidos licenciamentos paralelos sobre a mesma atividade ou empreendimento múltiplo sobreposto dúplice ou tríplice o que não foi admitido pelo REsp 588022SC como erroneamente costuma se propalar ba seado em sua ementa e nem o conjunto in tegrado ou complexo no qual há uma divisão de trabalho no licenciamento conduzido por um ente como ocorreu no caso do Rodoanel no Estado de São Paulo quando o TRF da 3a Região homologou acordo que criou o licen ciamento ambiental complexo57 A LC no 1402011 eliminou o critério de abrangência de impacto para delimitar a com petência da União Somente o que estiver pre visto no artigo 7o da LC no 1402011 será de competência da União inclusive nas tipologias ali previstas a partir do momento em que elas forem criadas Enquanto não forem aplicase a LC no 1402011 pura e simplesmente Em relação ao direito intertemporal im portante destacar que a LC no 1402011 so mente é aplicada a processos de licenciamen 57 TRF da 3a Região 6a T vu AC 0025724 1520034036100 Ac 990253 rel Des Fed Consuelo Yoshida j em 09032005 DJU 2232005 240 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 to e autorização ambiental iniciados a partir de sua vigência art 18 caput o que não significa que o processo autorizativo deva ficar para sempre no órgão ambiental se o processo decisório começou antes da vigência da LC no 1402011 Como bem destacado no Parecer 502013 CONEPPFEIBAMASEDEPGFAGU entender que a regra do caput do artigo 18 perpetuaria uma competência distorcida subverte a lógica do diploma legal Essa regra é uma regra de transição para evitar rup turas nos processos autorizativos não encampando uma prorrogação eterna da competência Ao vedar o licenciamento de um mesmo empreendimento por mais de um órgão ambiental a unicidade do licenciamento ambiental enseja a possibilidade de haver vício de competência porque aquela entidade que o iniciou ou que o conduziu em algum momento o pode não ter competência tanto Entretanto esse vício é convalidável como enten deram a AGU OJN 332012PFEIBAMAPGFAGU e os Tribunais Regionais Federais das 3a e 5a Regiões caso o órgão competente para licenciar entenda estar diante de elementos para tanto Sobre os autores Talden Farias é doutor em Recursos Naturais pela UFCG doutorando em Direito da Cidade pela UFRJ e mestre em Ciências Jurídicas pela UFPB Advogado e professor da UFPB Email taldenfariashotmailcom Eduardo Fortunato Bim é doutorando em Direito do Estado pela USP mestre em Direito pela Unimep e especialista em Direito Ambiental pela Unimep Procurador federal Email eduardobimagugovbr Título resumo e palavraschave em inglês58 ENVIRONMENTAL COMPETENCE LEGISLATIVE AND ADMINISTRATIVE ABSTRACT This paper aims to study the distribution of legislative and administrative environmental powers seeking to contribute to the establishment of criteria in the case of resolving impasses to discuss matters little addressed by the doctrine KEYWORDS ENVIRONMETAL COMPETENCY COMMON COMPETENCY ENVIRONMENTAL MONITORING ENVIRONMENTAL LICENSING VALIDATION 58 Sem revisão do editor 241 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 Referências AMADO Frederico Augusto Di Trindade Direito ambiental esquematizado 4 ed rev atual e ampl São Paulo Método 2013 AMARAL Diogo Freitas do Curso de direito administrativo 2 ed Coimbra Almedina 2012 v 2 ANTUNES Paulo de Bessa Direito ambiental 16 ed São Paulo Atlas 2014 ARAÚJO Edmir Netto de Convalidação do ato administrativo São Paulo LTr 1999 BARROSO Luís Roberto Temas de direito constitucional tomo II Rio de Janeiro Renovar 2003 BASTOS Celso Ribeiro Curso de direito constitucional 13 ed reformulada de acordo com a Constituição Federal de 1988 São Paulo Saraiva 1990 Curso de direito administrativo 5 ed São Paulo Saraiva 2001 BIM Eduardo Fortunato Licenciamento ambiental Rio de Janeiro Lumen Juris 2014 BRASIL Lei no 6938 de 31 de agosto de 1981 Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente seus fins e mecanismos de formulação e aplicação e dá outras providências Diário Oficial da União 2 set 1981 BRASIL Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 Brasília Senado Federal Subsecretaria de Edições Técnicas 1988 Supremo Tribunal Federal Medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade 1086SC Relator Min Ilmar Galvão DJ 1o ago 1994 Diário da Justiça 16 set 1994 Supremo Tribunal Federal Ação direta de inconstitucionalidade 1086SC Relator Min Ilmar Galvão DJ 10 ago 2001 Diário da Justiça 10 ago 2001 Supremo Tribunal Federal Recurso extraordinário 291188RN Relator Min Sepúlveda Pertence DJ 8 out 2002 Diário da Justiça 14 nov 2002 Superior Tribunal de Justiça Recurso especial n 588022SC Relator Min José Delgado DJ 17 fev 2004 Diário da Justiça 5 abr 2004 Supremo Tribunal Federal Ação direta de inconstitucionalidade n 3035PR Relator Min Gilmar Mendes DJ 6 abr 2005 Diário da Justiça 14 out 2005 Superior Tribunal de Justiça Recurso especial n 592682RS Relatora Min Denise Arruda DJ 6 dez 2005 Diário da Justiça 6 fev 2006a Supremo Tribunal Federal Ação direta de inconstitucionalidade n 3645PR Relatora Min Ellen Gracie DJ 31 maio 2006 Diário da Justiça 1o set 2006b Supremo Tribunal Federal Ação direta de inconstitucionalidade n 2544RS Relator Min Sepúlveda Pertence DJ 28 jun 2006 Diário da Justiça 17 nov 2006c Lei Complementar no 140 de 8 de dezembro de 2011 Diário Oficial da União 9 dez 2011 Advocacia Geral da União Procuradoria Federal EspecializadaInstituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis PFEIBAMA Orientação jurídica normativa n 432012 Brasília 2012 Superior Tribunal de Justiça Recurso especial n 1245149MS Relator Min Herman Benjamin DJ 9 out 2012 Diário da Justiça eletrônico 13 jun 2013a Advocacia Geral da União Procuradoria Federal EspecializadaInstituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis PFEIBAMA Orientação jurídica normativa n 492013 Brasília 2013b Supremo Tribunal Federal Mandado de segurança n 320333DF Relator Min Marco Aurélio DJ 20 jun 2013 Diário da Justiça eletrônico 18 fev 2014a 242 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 Ministério do Meio Ambiente Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis Portaria conjunta no 2 de 26 de agosto de 2014 Diário Oficial da União 27 ago 2014b Supremo Tribunal Federal Referendo na medida cautelar na arguição de descumprimento de preceito fundamental n 316DF Relator Min Marco Aurélio DJ 25 set 2014 Diário da Justiça eletrônico 1o dez 2014c CÂMERA Bárbara Suely Guimarães Nível único de competência para o licenciamento ambiental mutações e possibilidades jurídicas 2012 189 f Dissertação Mestrado Universidade Salvador UNIFACS Salvador 2012 CANOTILHO José Joaquim Gomes Para natura inovação e tecnologia de produtos Ltda parecer In ASPECTOS controvertidos do direito ambiental tutela material e tutela processual Belo Horizonte Fórum 2013a p 261296 Direito adquirido ato jurídico perfeito e coisa julgada em matéria ambiental parecer jurídico encomendado por SecoviSP e FiabciSP São Paulo Secovi 2013b Direito constitucional e teoria da constituição 7 ed 12 reimpr Coimbra Almedina 2013c CARVALHO FILHO José dos Santos Manual de direito administrativo 26 ed rev ampl e atual até 31122012 2 impr São Paulo Atlas 2013a Processo administrativo federal comentários à Lei no 978499 de 2911999 5 ed rev ampl e atual até 3132013 São Paulo Atlas 2013b COELHO Paulo Magalhães da Costa Manual de direito administrativo São Paulo Saraiva 2004 CRETELLA JÚNIOR José Dos atos administrativos especiais 2 ed Rio de Janeiro Forense 1995 DALLARI Dalmo de Abreu Elementos de teoria geral do Estado 25 ed São Paulo Saraiva 2005 DI PIETRO Maria Sylvia Zanella Direito administrativo 25 ed São Paulo Atlas 2012 FARIA Edimur Ferreira de Curso de direito administrativo positivo 3 ed Belo Horizonte Del Rey 2000 FARIAS Paulo José Leite Competência federativa e proteção ambiental Porto Alegre SA Fabris 1999 FARIAS Talden Licenciamento ambiental aspectos teóricos e práticos 4 ed São Paulo Fórum 2013 FERRAZ JÚNIOR Tércio Sampaio Normas gerais e competência concorrente uma exegese do art 24 da Constituição federal Revista da faculdade de direito da Universidade de São Paulo v 90 p 245251 1995 FERREIRA Pinto Comentários à Constituição brasileira São Paulo Saraiva 1989 FERREIRA Sergio de Andréa Direito administrativo didático 2 ed Rio de Janeiro Forense 1981 FERREIRA FILHO Manoel Gonçalves Curso de direito constitucional 25 ed rev São Paulo Saraiva 1999 FIGUEIREDO Guilherme José Purvin de Curso de direito ambiental 3 ed Curitiba Arte Letra 2009 Curso de direito ambiental 5a ed São Paulo Revista dos Tribunais 2012 FIGUEIREDO Lúcia Valle Discriminação constitucional das competências ambientais aspectos pontuais do regime jurídico das licenças ambientais Revista de direito ambiental v 9 n 35 p 3955 julset 2004 243 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 FIORILLO Celso Antonio Pacheco Curso de direito ambiental brasileiro 4 ed ampl São Paulo Saraiva 2003 GOMES Carla Amado Risco e modificação do acto autorizativo concretizador de protecção do ambiente Coimbra Coimbra 2007 GRECO Leonardo Competências constitucionais em matéria ambiental Revista de informação legislativa v 29 n 116 p 135152 outdez 1992 KRELL Andreas J Autonomia municipal e proteção ambiental critérios para definição das competências legislativas e das políticas locais In A APLICAÇÃO do direito ambiental no Estado federativo Rio de Janeiro Lumen Juris 2005 p 147203 LEUZINGER Marcia Dieguez CUREAU Sandra Direito ambiental Rio de Janeiro Elsevier 2013 LORENZETTI Ricardo Luis Teoria geral do direito ambiental São Paulo RT 2010 MACHADO Paulo Affonso Leme Direito ambiental brasileiro 9 ed rev atual e ampl de acordo com as Leis 9966 9974 9984 e 9985 de 2000 São Paulo Malheiros 2001 MACIEL Marcela Albuquerque Competência para o licenciamento ambiental uma análise das propostas de regulamentação do art 23 da CF Jus Navigandi Teresina v 15 n 2716 8 dez 2010 Disponível em httpjuscombrartigos17978competenciaparao licenciamentoambiental Acesso em 16 nov 2015 Compensação ambiental instrumento para a implementação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação São Paulo Letras Jurídicas 2012 MEDAUAR Odete A processualidade do direito administrativo São Paulo RT 1993 Direito administrativo moderno 16 ed rev atual e ampl São Paulo RT 2012 MEIRELLES Hely Lopes ALEIXO Délcio Balestero BURLE FILHO José Emmanuel Direito administrativo brasileiro 39 ed atual até a emenda constitucional 71 de 29112012 São Paulo Malheiros 2013 MELLO Celso Antônio Bandeira de Curso de direito administrativo 30 ed rev e atual até a emenda constitucional 71 de 29112012 São Paulo Malheiros 2013 MILARÉ Édis BENJAMIN Antonio Herman V Estudo prévio de impacto ambiental teoria prática e legislação São Paulo RT 1993 MILARÉ Édis Direito do ambiente a gestão ambiental em foco doutrina jurisprudência glossário 6 ed rev atual e ampl São Paulo RT 2009 Direito do ambiente 9 ed rev atual e ampl São Paulo RT 2014 MIRRA Álvaro Luiz Valery Impacto ambiental aspectos da legislação brasileira 2 ed rev e ampl São Paulo J de Oliveira 2002 MORAES Alexandre de Direito constitucional 14 ed atual com a EC no 4003 São Paulo Atlas 2003 MORAES Luís Carlos Silva de Curso de direito ambiental 2 ed São Paulo Atlas 2004 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Curso de direito administrativo parte introdutória parte geral parte especial 14 ed 2 tiragem totalmente rev ampl e atual Rio de Janeiro Forense 2006 MUKAI Toshio Direito administrativo sistematizado São Paulo Saraiva 1999 Direito administrativo sistematizado 4 ed São Paulo Saraiva 2002 NASCIMENTO Sílvia Helena Nogueira O Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA e a competência para o licenciamento ambiental na Lei Complementar no 1402011 2013 193 f Dissertação MestradoPontifícia Universidade Católica de São Paulo São Paulo 2013 NOHARA Irene Patrícia Direito administrativo 10 ed São Paulo Atlas 2013 244 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 OLIVEIRA Rafael Carvalho Rezende Curso de direito administrativo São Paulo Método 2013 OLIVEIRA Rafael Lima Daudt d Notas sobre alguns aspectos polêmicos do licenciamento ambiental Revista de direito da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro n 61 p 273298 2006 Assessoria jurídica da fundação estadual de engenharia do meio ambiente Revista de direito da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro n 62 p 443458 2007 QUISPE Iván K Lanegra El Ausente Estado ambiental razones para la reforma de las instituciones y las organizaciones públicas ambientales en el Perú Lima Realidades 2008 RIOS Aurélio Virgílio Veiga O Mercosul os agrotóxicos e o princípio da precaução Revista de direitos difusos v 2 n 13 p 16771691 jun 2002 SARLET Ingo Wolfgang FENSTERSEIFER Tiago A competência constitucional legislativa em matéria ambiental à luz do federalismo cooperativo ecológico consagrado pelo ordenamento jurídico brasileiro Revista de direito ambiental v 18 n 71 p 55116 julset 2013 SCHIRATO Vitor Rhein Processo administrativo como instrumento do Estado de direito e da democracia In ATUAIS rumos do processo administrativo São Paulo RT 2010 SILVA Clarissa Sampaio Limites à invalidação dos atos administrativos São Paulo Max Limonad 2001 SILVA José Afonso da Curso de direito constitucional positivo 9 ed rev e ampl de Acordo com a nova Constituição São Paulo Malheiros 1992 Direito ambiental constitucional 4 ed rev e atual 2 tiragem São Paulo Malheiros 2003 SILVA Luiz Eduardo Lessa Procuradoria do patrimônio e do meio ambiente Revista de direito da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro n 58 p 312318 2004 Disponível em httpdownloadrjgovbrdocumentos10112762965DLFE46246pdf Revista58Parecerespg312a318pdf Acesso em 16 nov 2015 SILVA Maurício de Jesus Nunes da A revogação da licença ambiental Revista de direito ambiental v 14 n 53 p 187222 janmar 2009 SILVA Romeu Faria Thomé da Comentários sobre a nova lei de competências em matéria ambiental LC 140 de 08122011 Revista de direito ambiental São Paulo v 17 n 66 p 5576 abrjun 2012 SIMÕES Mônica Martins Toscano O processo administrativo e a invalidação de atos viciados São Paulo Malheiros 2004 SMOLENTZOV Daniel Zona de amortecimento de unidade de conservação da natureza 2013 134 f Dissertação MestradoFaculdade de Direito Pontifícia Universidade Católica de São Paulo São Paulo 2013 SUNDFELD Carlos Ari Ato administrativo inválido São Paulo RT 1990 TEIZEN Thaís A atividade fiscalizatória ambiental na vigência da lei complementar no 14011 2014 231 f Dissertação MestradoFaculdade de Direito Pontifícia Universidade Católica de São Paulo São Paulo 2014 TORRES Silvia Faber O princípio da subsidiariedade no direito público contemporâneo Rio de Janeiro Renovar 2001 TRENNEPOHL Curt TRENNEPOHL Terence Licenciamento ambiental 5 ed Niterói Impetus 2013 TRENNEPOHL Terence Dornelles Fundamentos de direito ambiental incluindo lições de direito urbanístico Lei no 1025701 Estatuto da Cidade 2 ed rev ampl e atual com jurisprudência 2 tiragem Salvador JusPodivm 2007 245 RIL Brasília a 52 n 208 outdez 2015 p 203245 YOSHIDA Consuelo Yatsuda Moromizato Critérios de definição de competências em matéria ambiental na estrutura federativa brasileira In RASLAN Alexandre Lima Org Direito ambiental Campo Grande UFMS 2010 p 219243 Competências legislativa administrativa e judicial em matéria ambiental tendências e controvérsias In CAMPELLO Lívia Gaigher Bósio Org Direito ambiental no século XXI efetividade e desafios Belo Horizonte Arraes 2014 p 2974 ZANCANER Weida Da convalidação e da invalidação dos atos administrativos 2 ed São Paulo Malheiros 1993 Da convalidação e da invalidação dos atos administrativos 3 ed São Paulo Malheiros 2008 ZIMMERMANN Augusto Teoria geral do federalismo democrático 2 ed Rio de Janeiro Lumen Juris 2005