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Gestão Ambiental

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QUADRO LEGAL E INSTITUCIONAL DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL NO BRASIL Avaliação de Impacto Ambiental: conceitos e métodos\n\nO Brasil tem hoje um complexo sistema institucional de gestão do meio ambiente, regido por vasto aparato legal. A legislação vigente foi criada em diferentes momentos, sob distintos contextos sociais, políticos e econômicos. Por essa razão, o porque todo norma legal representa um compromisso entre interesses diversos e muitas vezes divergentes, é útil conhecer um pouco dessa história legislativa. Embora se trate de um instrumento bastante inovador, a AIA foi inserida em um contexto legal institucional que a precede, de forma que convém conhecer suas principais características para apreciar todo seu alcance.\n\nNa primeira parte deste capítulo será apresentada uma periodização da legislação e da política ambiental brasileira, no plano federal, apontando os principais textos legais e as instituições criadas para aplicar essa política. A periodização aqui apresentada é baseada principalmente em Monosovich (1989).\n\nA organização institucional para gestão ambiental vigente no Brasil decore de um centro númmero de políticos públicos, expressas formalmente pela legislação. Políticas e leis estabelecem alguns instrumentos de intervençāo do Estado, seja ou mecanismos, procedimentos e ações que visam a finalidade de garantir uma política pública, ou seja, para atingir os objetivos nela estabelecidos, desses instrumentos são o licenciamento ambiental, a outorga para sistematização de vetoração nativa e a própria avaliação do impacto ambiental.\n\n3.1 BREVE HISTÓRICO\n\nPode-se identificar, segundo Monosovich (1989), quatro fases principais na política ambiental brasileira, que correspondem a diferentes concepções de modo ambiental de seu papel nas estratégias de desenvolvimento econômico. Foram elas particularmente notáveis a insufficiência de controle e fiscalização do Estado entre os séculos XX. O Quadro 3.1 indica os principais marcos dessa evolução, apontando algumas leis aqui citadas e as instituições do governo federal encarregadas de aplicá-las.\n\nADMINISTRAÇÃO DE RECURSOS NATURAIS\n\nDatada dos anos de 1930, com a reorganização do Estado brasileiro promovida por Getúlio Vargas e o início de um processo mais intenso de industrialização, e principalmente preocupação inerente a essa fase da política ambiental brasileira e racionalizar o uso e a exploração dos recursos naturais mediante políticas públicas setoriais que regulamentam o acesso e apropriação desses recursos.\n\nIsso não significa que inexistissem iniciativas a fim de disciplinar o uso dos recursos naturais em território nacional. No final do século XVIII, a Coroa portuguesa editou medidas para preservar madeiras de lei utilizadas na construção naval, pois \"as inspeções e relatórios indicam que não existia mais madeira adequada para muitas léguas nas proximidades das vias maiores\" (Dean, 1997, p. 152). E bem conhecido o Alvará do Rei Dom José, de 9 de julho de 1760, que tentava conter a devastação dos manguês, empregados em currumes. Quadro 3.1 Princípios leis e instituições federais envolvidos na gestão ambiental no Brasil\n\nANO INSTRUMENTO LEGAL INSTITUIÇÃO\nADMINISTRAÇÃO DE RECURSOS NATURAIS\n\n1934 Código de Águas e Política Nacional de Recursos Hídricos – 1997) DNAEE (atual Aneel) ANA\n1934 Código Florestal (modificado em 1965)\n Serviço Florestal (desde 1921), depois DNMR (1959), IBDF (1961), atual Ibama\n (desde 1989)\n1934 Código de Minas (posteriormente DNPM\n Código de Mineração – 1967, modifi- cado em 1996)\n1937 Decreto-lei de Proteção ao Iphan (também, ao longo dos anos, SPHAN\n Patrimônio Histórico, Artístico e IBPC)\n Arqueológico)\n1938 Código de Pesca (modificado em 1967) Sudepc (1962) (atual Ibama)\n1961 Lei sobre monumentos arqueológicos Não cria nova instituição\n e pré-históricos\n1967 Lei de Proteção à Fauna IBDF (atual Ibama)\n2000 Lei do Sistema Nacional de Unidades Não cria nova instituição\n de Conservação\n1973 Decreto 73.030 (criação da Sema) Sema (1974), atual Ibama\n1975 DL 1413 - controle da poluição Sema, atual Ibama\n industrial\n1979 Lei 6.766 - parcelamento do solo urbano Não cria nova instituição\n1981 Lei 6.803 - zonamento ambiental nas Não cria nova instituição\n áreas críticas de poluição\n1988 Lei 7.611 - plano nacional de Parte Integrante da Política Nacional\n gerenciamento costeiro do Meio Ambiente\n2001 Decreto 4.397 - zonamento Parte Integrante da Política Nacional\n ecológico-econômico do Meio Ambiente\n\n1981 Lei 6.938 - Política Nacional do Meio Sisnama\n Ambiente (alterações: leis 7.804/89 Conama\n e 9.028/90)\n\nNota: Este referido somente as datas de criação das instituições e as leis que lhes deram origem. A maioria delas lidou alternadamente diversas vezes.\n\nSiglas: ANA - Agência Nacional de Águas; Aneel - Agência Nacional de Energia Elétrica; Conama - Conselho Nacional do Meio Ambiente; DNAEE - Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica; DNPM - Departamento Nacional de Produção Mineral; DRNR - Departamento de Recursos Naturais Renováveis; Ibama - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; IBDF - Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal; IBPC - Instituto Brasileiro de Patrimônio Cultural; Iphan - Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional; Sema - Secretaria Especial do Meio Ambiente; Sisnama - Sistema Nacional do Meio Ambiente; Sudepc - Superintendência de Desenvolvimento da Pesca. [...] não cortam as árvores dos manguezais que não se revestem de folhas, debaixo da ciência dessa rede, que será pega da cadeia, onde esclarecer os qual serão um pouco de tempos de ricos, esbanjando-se as contendas e o tempo de piratas pokas entendidas [...] Também a exploração racional das minas de ouro e diamante, decadentes nessa mesma época, levou a Coroa a regr... Tais salvaguardas atendiam em parte a demandas de maior controle do Estado sobre a desflorestação derrubada de florestas para a continua expansão das áreas destinadas a atividades agropecuárias. Nesse sentido, já se faziam ouvir vozes entre intelectuais e outros funcionários agrários nesse sentido, QUADRO LEGAL E INSTITUCIONAL DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL NO BRASIL\n\nbraços abertos às indústrias poluidoras. Porém, segundo Guimarães (1991), os representantes oficiais argumentaram que o desenvolvimentismo não deveria ser sacrificado em prol de um ambiente mais limpo e que os países mais ricos deveriam pagar pelos esforços de despoluição.\n\nNessa conferência, começou a ser esboçado o conceito de ecodesenvolvimento, que precedeu a noção hoje vigente de desenvolvimento sustentável.\n\nApesar da posição governamental, algumas medidas acabaram sendo tomadas. Uma delas foi a criação, em 1973, da Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema), vinculada ao Ministério do Interior, que era então o grande promotor do modelo de desenvolvimento no País, liderando a implantação de grandes projetos, como a rodovia Transamazônica e as usinas hidrelétricas de Tucuruí e Itaipu. Pelo Decreto-lei n° 1.413, de 14 de agosto de 1975, o governo federal introduziu orientações de política voltadas para o controle da poluição industrial, que incluíam: a atribuição de competência à Sema para estabelecer padrões ambientais; o estabelecimento de penalidades em caso de não cumprimento da legislação; e a criação de \"áreas críticas de poluição\", correspondentes a processos crescentes sobre os recursos naturais e a poluição, como aquela proveniente do uso descontrolado de agrotóxicos.\n\nNão havia mecanismos de participação pública na formulação dos planos de uso do solo e as atividades reguladas eram essencialmente de caráter privado. A política federal, assim como suas contrapartidas estaduais, era de curio essencialmente corretivo e foi formulada para ter uma aplicação exclusivamente tec-- burocrática, ou seja, estava excluída toda forma de participação pública. Ao público, cabia, no máximo, o papel de denunciar condutas levianas à qualidade ambiental. O controle governamental exercia-se por meio de uma negociação restrita entre Estado e poluidor.\n\nDiversas atividades causadoras de degradação ambiental escapavam completamente a essa política. Por exemplo, a produção de agrotóxicos estava enraigada, mas não sua utilização; o mesmo se dava com a produção de automóveis, pois não havia normas de emissão para os veículos automotores. Além disso, uma série de atividades não industriais, como a construção de barragens, rodovias e portos, estava completamente fora do alcance dessa política.\n\nEra também uma política de alcance territorial restrito às zonas urbanizadas e industriais, ficando, portanto, excluída de sua aplicação a maior parte do País, que era justamente objeto das políticas desenvolvimentistas governamentais. Os interesses econômico e a visão de curto prazo predominavam mesmo nas raras ocasiões em que era evocada a proteção da saúde pública, como na fábrica de cimento de Contagem.\n\nParalelamente, o governo federal continuava a aplicar a política de criação de espaços protegidos, agora também atribuída ao Sena, em concorrência ao IBDF. A Sema competia criar estações ecológicas, nova categoria de unidade de conservação (a primeira foi decretada em 1977). Por meio da Lei n° 6.513/77, foi também dada atribuição à Empre sa Brasileira de Turismo (Embratur) para declarar áreas de interesse turístico, onde deverão sem restringidas as atividades capazes de degradar o potencial turístico.\n\nPLANEJAMENTO TERRITORIAL\nDatam de meados da década de 1970 os primeiros planos de uso do solo no Brasil, que procuravam ordenar as formas de ocupação do espaço urbano. Por insuficiência das políticas anteriores, já se notavam sérios problemas de fornecimento de água em certas regiões metropolitanas. Assim, em dezembro de 1975, o Estado de São Paulo, pela Lei n° 898, estabeleceu uma área de proteção dos mananciais na Região Metropolitana. Essa lei passou a disciplinar o uso do solo para a proteção de mananciais, cursos e reservatórios de água e recursos hídricos. A lei Estadual n° 1.172, de 17 de novembro de 1976, definiu as áreas de projeto ambiental e a Lei n° 6.803, de 2 de julho de 1980, que estabelecia diretrizes para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição. Um ponto importante dessas leis é que consta a primeira menção à avaliação de impacto ambiental na legislação federal (conforme seção 2.5).\n\nComo estratégia de política ambiental, o planejamento territorial dessa época padece dos mesmos problemas que a política de controle da poluição industrial. Aplica-se a próprio restritas do território (essencialmente as zonas urbanas), enquanto o maior parte do País estava sujeita a processos crescentes sobre os recursos naturais e formas dúbias de poluição, como aquela proveniente do uso descontrolado de agrotóxicos. Não havia mecanismos de participação pública na formulação dos planos de uso do solo e as atividades reguladas eram essencialmente de caráter privado.\n\nAs iniciativas federais a fim de usar o planejamento territorial como instrumento de prevenção da degradação ambiental incluíram a Lei n° 6.766, de 19 de dezembro de 1979, concebida pelo Kei Lehman, que dispôs sobre o parcelamento do solo urbano, e a Lei n° 6.803, de 2 de julho de 1980, que estabelecia diretrizes para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição. Um ponto importante dessas leis é que consta a primeira menção à avaliação de impacto ambiental na legislação federal (conforme seção 2.5).\n\nO planejamento territorial como íns de proteção ambiental ganhou um espectro mais amplo a partir do final da década de 80, com a Lei Federal n° 7.661, de 16 de maio de 1988, que estabeleceu um plano nacional de gerenciamento costeiro, já subordinado à Lei n° 6.803, de 2 de julho de 1980, que estabelecia diretrizes para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição. Um ponto importante dessas leis é que consta a primeira menção à avaliação de impacto ambiental na legislação federal (conforme seção 2.5). aprovação da localização de estabelecimentos industriais, desde que respeitadas as diretrizes de zoneamento e de uso do solo. O Decreto n° 13.095, de 5 de janeiro de 1979, aprovou o regulamento da Lei n° 11.817 nas matérias relativas à localização, ao licenciamento e ao estabelecimento industriais na Região Metropolitana de São Paulo e sua fiscalização.\n\nAs iniciativas federais a fim de usar o planejamento territorial como instrumento de prevenção da degradação ambiental incluíram a Lei n° 6.766, de 19 de dezembro de 1979, concebida pelo Kei Lehman, que dispôs sobre o parcelamento do solo urbano, e a Lei n° 6.803, de 2 de julho de 1980, que estabelecia diretrizes para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição. Um ponto importante dessas leis é que consta a primeira menção à avaliação de impacto ambiental na legislação federal (conforme seção 2.5).\n\nComo estratégia de política ambiental, o planejamento territorial dessa época padece dos mesmos problemas que a política de controle da poluição industrial. Aplica-se a próprio restritas do território (essencialmente as zonas urbanas), enquanto o maior parte do País estava sujeita a processos crescentes sobre os recursos naturais e formas dúbias de poluição, como aquela proveniente do uso descontrolado de agrotóxicos.\n\nO planejamento territorial como íns de proteção ambiental ganhou um espectro mais amplo a partir do final da década de 80, com a Lei Federal n° 7.661, de 16 de maio de 1988, que estabeleceu um plano nacional de gerenciamento costeiro, já subordinado à Lei n° 6.803, de 2 de julho de 1980, que estabelecia diretrizes para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição. Um ponto importante dessas leis é que consta a primeira menção à avaliação de impacto ambiental na legislação federal (conforme seção 2.5). POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE\nUm modelo radicalmente novo de política ambiental foi inaugurado com a aprovação pelo Congresso Nacional da Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Essa lei trouxe diversas inovações. No plano dos Instrumentos de ação, instituiu, entre outros, a avaliação de impacto ambiental e o licenciamento ambiental, ao então existente apenas na legislação de alguns Estados (Quadro 3.2).\n\nQuadro 3.2. Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente (segundo o Art. 9° da Lei 6.938/81, modificados pelas leis 7.004/89 e 8.028/90)\nI - O estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;\nII - O zoneamento ambiental;\nIII - A avaliação de impactos ambientais;\nIV - O licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.\nV - Os incentivos à produção e instalação de equipamentos e à criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;\nVI - A criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público Federal, Estadual e Municipal, tais como Áreas de Proteção Ambiental, de Relevante Interesse Ecológico e Reservas Extrativistas.\nVII - O Sistema Nacional de Informações sobre o Meio Ambiente.\nVIII - O Cadastro Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental.\nIX - As penalidades disciplinares ou administrativas por descumprimento das medidas necessárias à preservação do meio ambiente.\nX - A instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo tema.\n\nNa esfera política, a nova lei e seu decreto regulamentador (de 88.351, de 1 de julho de 1983) estabelecem avanços importantíssimos: criam um mecanismo formal de participação, ainda que restrito, que é o próprio Conama; oferecem ao público o direito de ser informado (acessibilidade do Rima - Relatório de Impacto Ambiental); instauram o princípio da responsabilidade objetiva do poluidor, que, \"independentemente da existência de culpa, é obrigado a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros\"; e permitem a legitimidade ao Ministério Público para propor ação de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente.\n\nA lei foi regulamentada inicialmente por um decreto do Poder Executivo que tardou mais de dois anos em ser publicado, possivelmente devido às novidades que trazia e às mudanças de postura que exigia, inclusive do próprio governo. Uma inovação quase épica foi que as atividades de iniciativa governamental também passaram a ser regidas pelos princípios da legislação ambiental.