Análise de Política Externa: Interlocução e Contextos Contemporâneos

O selo DIALÓGICA da Editora Intersaberes faz referência às publicações que privilegiam uma linguagem na qual o autor dialoga com o leitor por meio de recursos textuais e visuais o que torna o conteúdo muito mais dinâmico São livros que criam um ambiente de interação com o leitor seu universo cultural social e de elaboração de conhecimentos possibilitando um real processo de interlocução para que a comunicação se efetive Fique atento Ao longo de nossa explicação destacamos informações essenciais para a compreensão dos temas tratados nos capítulos Importante Algumas das informações centrais para a compreensão da obra aparecem nesta seção Aproveite para refletir sobre os conteúdos apresentados Preste atenção Apresentamos informações complementares a respeito do assunto que está sendo tratado CONTEÚDOS do capítulo Os elementos de natureza epistemológica e política presentes na constituição da APE As definições de política externa O estudo de APE no Brasil Após o estudo deste capítulo você será capaz de 1 identificar os objetivos da Análise de Política Externa APE 2 entender como se define e se estudava política externa antes do surgimento dessa subárea 3 definir política externa considerando a realidade contemporânea 4 compreender que a definição de objetos de estudo e a delimitação de campos do conhecimento estão intimamente associados aos contextos políticos em que se originam Premissas da Análise de Política Externa APE Em 2018 o candidato Jair Bolsonaro então afiliado ao Partido Social Liberal PSL foi eleito para o cargo de presidente da República do Brasil após uma campanha em que entre outras promessas comprometeuse a transferir em Israel a embaixada brasileira de Tel Aviv para Jerusalém demanda de parcela significativa dos eleitores evangélicos Ao tomar posse Bolsonaro reafirmou sua intenção de cumprir a promessa na contramão da tradicional posição brasileira de equilíbrio com relação à disputa entre israelenses e palestinos pela soberania da cidade bem como do entendimento da Organização das Nações Unidas ONU e da maioria da comunidade internacional com relação ao status da cidade de Jerusalém fez com que uma demanda apoiada em crença de natureza exclusivamente religiosa entrasse para a agenda da política externa brasileira Quais ideias interesses e condicionantes deveriam ser levados em conta para entendermos não somente o compromisso do presidente com essa transferência mas também o que ocorreu na sequência Unidos da América EUA principal defensor de causa israelense Assim emular a decisão já implantada por Washington de transferir a sede da sua embaixada para Jerusalém ilustraria o compromisso do governo Bolsonaro com a política externa estadunidense para a região Considerada uma importante subárea de RI a APE investiga questões relativas ao impacto do sistema internacional e principalmente dos determinantes domésticos na produção das diretrizes internacionais dos Estados demonstrando em particular como distintos processos decisórios importam na definição das tendências e das ações específicas praticadas sob o rótulo de política externa A política externa deve ser entendida como mais uma dimensão da atividade política em geral não como um domínio de natureza totalmente distinta dos demais movido por uma alegada razão de Estado ou do interesse nacional relacionamentos acorrentes acontecem e de explicar o porquê desses relacionamentos Para tanto em vez de estudos de caso de alguns países em particular e em épocas determinadas deveriam ser conduzidas análises comparativas entre os Estados Isso possibilitaria o acúmulo de dados sobre as características das nações e sobre seu comportamento com relação às outras Alimentado pelo temor da adoção das massas à direita com o nazismo e o fascismo como se vira durante a Segunda Guerra Mundial 19391945 e à esquerda com o comunismo no início da Guerra Fria 19471991 esse movimento acadêmico contou com significativo apoio financeiro de diferentes governos estadunidenses na expectativa de que seus estudos apoiados em forte cientificismo de base empírica com foco no teste de hipóteses e na metodologia quantitativa pudessem contribuir para a prevenção de crises e comportamentos de outros países em especial do chamado bloco soviético Hudson 2005 A despeito de tudo ao fim e ao cabo não terão sido atingidos os objetivos propostos mas tão somente construída uma tipologia para organizar as pesquisas sobre política externa vale mencionar algumas das principais iniciativas Além dos projetos Interstate Behavior Analysis IBA Dimensions of Nations DON e Comparative Research on the Events of Nations Creon Hudson 2005 destacase a contribuição do cientista político estadunidense James Rosenau que postulava explica e enfaticamente a necessidade de se construir um sistema de generalizações testáveis para o estudo da política externa ou seja uma teoria geral de política externa Rosenau 1966 Lançando mão de contribuições de outras disciplinas Ciência Política Psicologia Social Sociologia das Organizações e Economia e fortemente apoiada na literatura sobre políticas públicas e em distintas metodologias a APE teve como proposta desde o começo produzir aquilo que o sociólogo Robert Merton 1970 denominou teorias de médio alcance Assim os analistas se propunham a compreender como determinados aspectos de fenômenos sociais específicos e observáveis cada um a seu tempo e com relação a um acontecimento particular influenciavam a construção de uma diretriz de política externa Esses estudiosos foram construindo e consolidando uma nova abordagem dentro da disciplina de RI a APE mediante a análise de disputas inter e intra burocráticas Allison 1971 Halperin 1974 e de percepções crenças e imagens Janis 1972 Jervis 1976 e da dinâmica dos pequenos grupos Janis 1972 Hermann 1978 perspectivas que veremos no Capítulo 4 A inspiração acadêmica para esse caminho pode ser atribuída ao cientista político David Easton 1953 que embora não tenha se dedicado ao estudo da política externa teve atuação decisiva em seu desenvolvimento ao propor o conceito de sistema político como uma caixapreta alimentada por inputs subsídios e produtora de outputs decisões Fortemente influenciados por Easton tres estudiosos estadunidenses Snyder Bruck e Sapin publicaram em 1954 o artigo DecisionMaking as an Approach to the Study of International Politics contribuindo que iria inaugurar o campo da APE Segundo esses autores a política externa é antes de tudo um produto de decisões que são processadas por um determinado Estado Nesse sentido os defendem que a análise do conteúdo da política externa deve ter como ponto de partida a suposição de que ela é essencialmente produto de uma série de decisões tomadas por um ou mais indivíduos chamandoos de decisores e que o modo pelo qual elas são tomadas pode afetar substantivamente o seu conteúdo A ação dos decisores por sua vez está pautada na definição que fazem da situação com a qual têm de lidar Em resumo caberia aos estudiosos explicar o comportamento de um indivíduo ou de um grupo de indivíduos operando dentro de um ambiente doméstico estruturado ao decidirem perseguir um curso de ação no plano internacional em vez de outro Deveriam enfim abrir a caixapreta do Estado Como é possível perceber até que a APE se formasse como nova abordagem nas RI a política externa era entendida como domínio da política totalmente distinto dos demais e movido por meio da razão de Estado ou do interesse nacional Ao se constituir a APE concedeu melhor dizendo reconheceu a condição de produto da dinâmica política a política externa encarada como uma arena de disputa entre agentes Você deve estar se perguntando do que exatamente se constitui a política externa Em outras palavras qual seria afinal a natureza desse objeto Ou mais diretamente como definir política externa A seguir explicaremos mais detalhadamente essas questões Tendo em vista esses esclarecimentos iniciais e admitindo a reconhecer sobreposição entre ambas as dimensões apresentaremos definições contemporâneas dessa política pública A propósito entendemos a política externa como uma política pública e mais uma de suas definições ponto que será analisado no Capítulo 3 Christopher Hill 2016 um dos principais analistas de política externa da atualidade destaca que num primeiro momento a maioria das pessoas tinha clareza de que a política externa consistia naquilo que um Estado fazia em direção a ou com outros Estados o que poderia envolver tanto situações de conflito quanto de cooperação A crescente internacionalização da vida cotidiana entretanto teria tornado essa prática e consequentemente a própria definição bem mais complexa De fato sabemos que a política externa atualmente apresenta enorme variedade de atividades que se processam bilateral multilateral e transnacionalmente e que ela é conduzida não apenas por atores estatais mas também por outros atores coletivos no universo das relações internacionais A União Europeia por exemplo seria o exemplo mais contundente Alinhados a essa definição de política externa Clarke e White 1989 afirmam que ela tanto se constitui de formas de comportamento de natureza mais abrangente quanto de ações específicas realizadas pelo Estado ou por outro ator coletivo em direção a outros agentes os quais não se constituem do sistema internacional Para esses autores assim como as políticas domésticas a política externa é formulada pelo Estado entretanto diferentemente daquelas é dirigida e implementada em ambiente externo ao Estado As ações de política externa portanto podem ser levadas a termo por meio de grande variedade de instrumentos como declarações discursos tratados aditivas diplomáticas e até mesmo o uso da força Mais uma vez reunimos numa mesma definição o que é política externa e como estudála Seja como for ainda vale lembrar que embora a política externa possa ser vista como uma estratégia usada por determinado governo para alcançar seus objetivos nas suas relações com atores externos por meio de inúmeras ferramentas e instrumentos o não agir pode ser igualmente um exemplo de política externa Smith Hadfield Dunne 2008 Todavia não devemos deixar de levar em conta uma linha de interpretação sobre o que é política externa A despeito de sua distância dos postulados de base positivista que sem dúvida marcam as abordagens da APE ela é uma corrente de indiscutível relevância na disciplina de RI e traz importante contribuição heterodoxa e não canônica sobre a política externa Para uma das vertentes dessa interpretação a política externa seria uma prática discursiva fundamental nos processos de coconstituição de Estados identidades e interesses Campbell 1998 Até aqui apresentamos as definições originárias da academia anglosaxã exposto acadêmico em que como já citamos a subárea de APE foi constituída no início dos anos de 1950 notável desenvolvimentos nas décadas seguintes No entanto ambas as definições se interagem sobre o que é política externa e de seu estudo valem alguns esclarecimentos Externando sua preocupação com a precisão conceitual para tratar da política externa como uma esfera particular da ação política governamental e como espaço do processo decisório com características próprias o cientista político argentino Roberto Russell 1990 por exemplo aponta para a necessidade de se incluir ao menos três dimensões distintas porém vinculadas à condução das relações exteriores dos países a estritamente políticodiplomática a econômica e a relativa à segurança nacional Pinheiro 2004 p 7 por sua vez define a política externa como o conjunto de ações e decisões de um determinado ator geralmente mas não necessariamente o Estado em relação a outros Estados ou atores externos tais como organizações internacionais corporações multinacionais ou atores transnacionais formuladas a partir de oportunidades e demandas de natureza doméstica eou internacional Nesse sentido tratarseia da conjugação dos interesses e das ideias dos representantes de um Estado sobre sua inserção no sistema internacional tal como ele se apresenta ou em direção à sua reestruturação balizados por seus recursos de poder Com a complexificação das relações sociais e políticas contemporâneas e a crescente diluição dos planos doméstico e internacional a autora reconheceu a ocorrência de uma espécie de reconfiguração da política externa o que a levou à proposição de nova definição conjuntamente com Milani Milani Pinheiro 2013 Embora atribuído especificidades à política externa Milani e Pinheiro 2013 defendem como uma política pública ampliando seu conteúdo tal como seu alcance estratégico A APE se desenvolveu geográfica e temporalmente no mundo anglosaxão como novo campo do conhecimento em estreito diálogo com os novos desafios No entanto após a Segunda Guerra Mundial ela cresceu na academia estadunidense em particular no contexto da Guerra do Vietnã 19651973 e das controvérsias domésticas dele decorrentes Isso levou à constatação de que as razões e as estratégias da política externa estadunidense não poderiam deixar de lado variáveis domésticas4 O desenvolvimento da APE no Brasil também pode ser associado ao contexto político em que o país estava inserido na época 14 SURGIMENTO E CONSOLIDAÇÃO DA APE NO BRASIL A constituição das RI como disciplina autônoma ocorrida na Europa no início do século XX praticamente não teve impacto na academia brasileira e em outros países latinoamericanos Hirst 1992 Miyamoto 1999 Herz 2002 Lessa 2005 Tickner 2002 Não obstante o tardio desenvolvimento das Ciências Sociais no país a percepção de que a disciplina de RI estava associada ao projeto de poder hegemônico dos EUA foi outra razão que desestimulou o interesse de pesquisadores pela área Hirst 1992 Miyamoto 1999 Foi apenas em meados da década de 1970 que esse cenário começou a se alterar Essa mudança pode ser explicada por um lado pelo processo de institucionalização das Ciências Sociais no país e pelo fortalecimento do sistema universitário por meio do estabelecimento de cursos de pósgraduação em diversas áreas do conhecimento Esse novo quadro favoreceu a formação de uma comunidade acadêmica que paulatinamente iria buscar autorização para tratar de temas de política externa e relações internacionais reunindose àqueles que vindos de outras inserções profissionais juristas jornalistas historiadores e diplomatas já refletiam sobre o assunto Milani Pinheiro 2013 Por outro lado e ainda que mantida a bipolaridade militar a crescente multipolaridade nos planos político e econômico no sistema internacional de meados dos anos de 1970 e 1980 aumentou a possibilidade de uma atuação mais autônoma de países periféricos como o Brasil embora não a determinasse Em seu conjunto esses fatores serviram como forte motivação para o crescimento de estudos sobre a política externa brasileira De fato apesar de seus parcos recursos de poder e da sua inserção num sistema internacional fortemente hierarquizado com novas assimetrias a constatação de que o Brasil conseguia como ocorrera no início da década de 1960 apresentar um comportamento que provoque um grau razoável de autonomia incentivou apensos pesquisadores pela área fortes restrições sistêmicas Moura 1980 Lima 1986 Hirst 1996 Com isso buscaram em modelos teóricos sobre processos decisórios da APE as ferramentas analíticas para compreender o comportamento internacional brasileiro Por essa razão costumase que na origem se deu desenvolvimento no Brasil a área de estudos de RI se confundiu com a subárea de APE visto que ambas eram encaradas como um campo de conhecimento próprio distinto das demais disciplinas das Ciências Sociais Lima 20133 Com o passar do tempo mais especificamente nas últimas décadas do século XX acontecimentos políticos econômicos e sociais a globalização a hegemonia do neoliberalismo o fim da competição bipolar e o consequente desencapsulamento da agenda internacional afetaram consideravelmente o universo da política externa contribuindo para o fortalecimento da APE em diversos espaços acadêmicos do globo Hill 2003 Neack 2003 Hudson 2005 Alguns temas como meio ambiente direitos humanos e migrações ganharam ampla visibilidade no debate internacional Além disso as RI passaram a englobar uma quantidade muito maior e mais diversa de temas como pobreza educação saúde e cultura A presença desses temas nas agendas de política externa por sua vez passou a envolver um grupo de atores maior e mais diverso empresas organizações não governamentais ONGs mídia movimentos sociais igrejas órgãos públicos municipais e estaduais etc Aos poucos esses grupos foram buscando maior incidência nos debates o que resultou no reconhecimento de sua conexão entre problemas internacionais e temas domésticos Sintese A Análise de Política Externa APE se define como a subárea das Relações Internacionais RI que investiga questões referentes ao impacto do sistema internacional e principalmente dos determinantes domésticos na produção da política externa dos Estados Seu principal foco é o funcionamento da arena decisória buscando revelar como os processos de formulação e implementação das decisões afetam substantivamente a definição das tendências e ações específicas praticadas sob o rótulo de política externa A APE em sua constituição e desenvolvimento caminhou pari passu com as transformações ocorridas na vida política do globo e na própria configuração da política externa mas sem deixar de percebêla como resultado de uma disputa de interesses e ideias e sem tomála como produto da ação de um Estado unitário e monolítico Antes da constituição dessa subárea os estudos de política externa tinham por base a matriz realista que explicava o comportamento dos Estados na arena internacional pela posição que ocupavam no sistema internacional Supunhase que os governos tinham objetivos para os quais suas políticas externas eram direcionadas por meio de um cálculo racional de suas ações A constatação de que Estados posicionados da mesma forma no sistema internacional poderiam comportarse de modo distinto levou estudiosos a buscar em plano doméstico as variáveis para explicar esse fenômeno Ademais essa perspectiva trouxe a disputa política e a ação de seus participantes para o centro das atenções da política externa a qual deixou de ser vista como expressões inconscientes de um suposto interesse nacional ou da razão de Estado e passou a ser vista como mais um dentre tantos domínios da atividade política Em meados da década de 1950 essa nova abordagem sobre a política externa se desenvolveu por meio de duas vertentes distintas uma fortemente ancorada na perspectiva comparada que buscava por meio da pesquisa empírica elaborar uma teoria geral de política externa e outra com uma metodologia mais plural e bem mais modesta em seus objetivos que propunha a elaboração de teorias de médio alcance O desenvolvimento da APE que se seguiu não somente teve grande sucesso para o entendimento dos conteúdos e estratégias de relacionamento dos Estados entre si e com outros atores internacionais como também foi influenciado pela própria reconfiguração da política externa decorrente das transformações no sistema internacional A globalização o fim da competição bipolar entre EUA e União Soviética a revolução tecnológica no campo da informação e a internacionalização econômica foram paulatinamente redesenhando o objeto da política externa e demandando dos seus analistas maior sofisticação assim como maior diversidade em suas análises No caso do Brasil os efeitos da redemocratização tornaramse um vetor para mais a compreensão da política externa e dos interesses globais Para saber mais CARLSNAES W GUZZINI S Ed Foreign Policy Analysis Los Angeles Sage 2011 Essa coletânea de textos oferece uma visão abrangente sobre a constituição e o desenvolvimento da Análise de Política Externa APE acompanhada de uma seleção das principais obras dessa subárea LIMA M R S de Relações internacionais e políticas públicas a contribuição da análise de política externa In MARQUES E FARIA C A P de Org A política pública como campo interdisciplinar São Paulo Ed da Unesp 2013 p 127153 O capítulo escrito por Maria Regina Soares de Lima no livro indicado busca esclarecer a chegada e o desenvolvimento da APE no Brasil ao mesmo tempo que contribui para a compreensão das diretrizes substantivas da política externa brasileira Questões para revisão 1 Com relação à subárea de Análise de Política Externa APE avalie as afirmativas a seguir I A APE é uma subárea das Relações Internacionais RI que investiga questões relativas ao impacto do sistema internacional e os determinantes domésticos na política externa dos Estados II O principal foco da APE é o funcionamento da arena decisória que busca revelar os processos de formulação e implementação das decisões de política externa III A APE na condição de subárea está em constante desenvolvimento incorporando as transformações ocorridas no sistema internacional e na própria configuração da política externa dos Estados Agora assinale a alternativa que corresponde à sequência obtida a F F F F b F F F V c F F V F d V V V F e V F V F 3 Com relação à definição de política externa assinale a alternativa correta a A política externa pode ser entendida como o conjunto de ações e decisões de determinado ator geralmente mas não necessariamente o Estado em relação a outros atores externos Tal política é formulada por meio de oportunidades e demandas de natureza doméstica eou internacional b A política externa pode ser entendida como o conjunto de interesses de determinado ator geralmente mas não necessariamente as organizações internacionais em relação a outros atores externos Tal política é formulada por meio de oportunidades e demandas de natureza internacional c A política externa pode ser entendida como o conjunto de ideias de determinado ator geralmente mas não necessariamente o Estado em relação a outros atores externos Tal política é formulada a partir de oportunidades e demandas de natureza doméstica d A política externa pode ser entendida como o conjunto de ações e decisões de determinado ator geralmente mas não necessariamente empresas em relação a outros atores externos Tal política é formulada por meio de oportunidades e demandas de natureza doméstica e A política externa pode ser entendida como o conjunto de interesses de determinado ator geralmente mas não necessariamente o Estado em relação a outros atores externos Tal política é formulada a partir de oportunidades e demandas de natureza internacional 4 A afirmação a política externa começa onde termina a política doméstica pode ser atribuída a uma análise de política externa nos termos em que se define essa subárea Justifique 5 Por que se afirma que a política externa não deve ser confundida com qualquer ação externa praticada por atores estatais ou não estatais Questões para reflexão 1 Em meados da década de 1940 Brasil e Argentina compartilhavam uma série de semelhanças em termos econômicos e geopolíticos economias agrárioexportadoras governos formandos pertencentes a uma região étc sob liderança dos Estados Unidos da América EUA Nesse sentido podemos dizer que ambos ocupavam posições muito semelhantes no sistema internacional No entanto o comportamento desses países ao longo da Segunda Guerra Mundial 19391945 foi totalmente distinto Como poderíamos explicar essa diferença Em 1982 o então presidente da Argentina general Leopoldo Galtieri decidiu retomar da GrãBretanha a soberania das Ilhas Malvinas em inglês Falklands Islands certo de contar com o apoio do governo dos Estados Unidos da América EUA No entanto mesmo sendo signatário do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca Tiar do qual a Argentina também fazia parte os EUA tinham uma relação mais estreita com o Reino Unido em virtude da Organização do Tratado do Atlântico Norte Otan Essa decisão indica uma relação com Washington muito mais desejada do que efetiva Seria possível explicar a decisão do presidente Galtieri de enfrentar o governo britânico com base na posição ocupada pela Argentina no sistema internacional