Organização do Estado Brasileiro

Organização do Estado Brasileiro\n\nTorquato Jardim\n\nAdvogado, Professor de Direito Constitucional na Universidade de Brasília. Mestre em Direito pela Universidade de Michigan (Ann Arbor). Ministro do Tribunal Superior Eleitoral.\n\nSUMÁRIO\n\nI ─ Introdução. II ─ Estrutura central do Estado brasileiro. III ─ República. IV ─ Federação.\n\nI ─ Introdução\n\n1. Este estudo introdutório da organização do Estado brasileiro é um exercício de direito positivo. Não se trata, portanto, de crítica histórica, mas de: quem estuda o direito positivo explora as possibilidades jurídicas do texto positivo.\n\n2. Trata-se, é claro, de um exercício de Direito Constitucional, daquilo que é próprio do Direito Constitucional. Exclui-se, destarte, o que for circunstancialmente incluído no documento \"Constituição\".\n\nConstituição, enquanto texto de organização do Estado é contrato político, pacto ou acordo de maiorias e minorias transitórias com capacidade de expressão política efetiva. Contém, portanto, o denominador comum mínimo necessário à estruturação do Estado e à organização das forças políticas.\n\nAula proferida no Instituto de Desenvolvimento de Recursos Humanos do Distrito Federal, em julho de 1991.\n\nR. Inf. leg. Brasilia e. 29 n. 113 jan./mar. 1992 31 Constituição no sentido material (conteúdo necessário) e não no sentido formal (expressão superflua); este o objetivo do estudo. Do formal superfluo são exemplo:\n\n- o art. 57, § 1.º: \"As reuniões\" (do Congresso Nacional) \"marcadas para essas datas\" (15 de fevereiro a 30 de junho e 1.º de agosto a 15 de dezembro) \"serão transferidas para a primeira dia útil subseqüente e quando recaíram em sábados, domingos ou feriados.\"\n\n- o art. 208, § 3.º: \"Compete ao Poder Público recensear os educandos do ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela frequência à escola.\"\n\nA consequência, certamente impensada, desta norma é a responsabilidade do Estado por ato ilícito do administrador que, por culpa ou dolo, decide proceder à chamada que aqui, na gazeta fora da escola, fica acedente, porquanto acumulada a obrigação constitucional de zelar pela frequência (art. 37, § 6.º).\n\n3. Vale dizer, em síntese, o estudo das regras que \"dão fundamento\" ao Estado, sua existência é sua essência (\"Paul Bastide\"), sem preda de parte política de \"garantia da liberdade de um povo, porque tudo que for pertinente ao Estado faz constituição\" (Benjamin Constant). 6. Tenha-se presente que \"um princípio jurídico não existe isolado, mas acha-se em íntima conexão com outros princípios. O direito objetivo, de fato, não é um aglomerado caótico de disposições, mas um organismo jurídico, um sistema de preceitos coordenados e subordinados, no qual cada um deles tem lugar próprio\" (Ferrara, apud Ataliba).\n\nOu, ainda, em outros termos, princípio é a expressão de uma categoria que submete à sua coerência interna axiomática, não só o sistema jurídico, como também a norma que lhe dá expressão externa. Em suma, é a base do sistema.\n\nEste estudo, portanto, posto o essencialmente constitucional, pretende ordendar, sistematicamente, o que da soberania popular, da república e da federação imprescindente de decorrerá.\n\n7. Esta a ordenação constitucional de 1988:\n\nTítulo III. Da Organização do Estado\n\nCap. I. Da Organização Político-Administrativa\n\nCap. II. Da União\n\nCap. III. Dos Estados Federados\n\nCap. IV. Dos Municípios\n\nCap. V. Do Distrito Federal e dos Territórios\n\nSeção I. Do Distrito Federal\n\nSeção II. Dos Territórios\n\nCap. VI. Da Intervenção\n\nCap. VII. Da Administração Pública\n\nSeção I. Das Disposições Gerais\n\nSeção II. Dos Servidores Públicos Civis\n\nSeção III. Dos Servidores Públicos Militares\n\nSeção IV. Das Regiões\n\nIII. República\n\n8. República é \"um governo que afere todos os seus poderes, direta ou indiretamente, da grande massa do povo, e é exercido por pessoas que conservam suas funções de modo precário, por tempo limitado ou enquanto proceder bem\" (Madison, The Federalist).\n\nR. Inf. leg. Brasilia e. 29 n. 113 jan./mar. 1992 33 Contemporaneamente, \"é o regime político em que os exercentes de funções políticas representam o povo e decidem em seu nome, fazendo-o com responsabilidade, eletivamente e mediante mandatos renováveis periodicamente\" (Geraldo Ataliba).\n\n9. Dos dois conceitos extremam-se as seguintes características do regime republicano:\n\n(a) Soberania popular\n10. O povo é o titular único do poder originário de organização do Estado, isto é, do poder constituinte; e o delega aos seus representantes, cuja qualificação de cidadania preserva, para fins específicos, em hipóteses previamente estabelecidas, para exercício mediante processo legal por ele estipulado (due process substantivo e processual).\n\nTodo poder é, portanto, delegado, e delegado mediante lei; nenhum se autolegitima ou se confere capacidade de representação.\n\nA soberania popular está no art. 14 da Constituição, \"será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com igual valor para todos, e mediante vários mecanismos jurídicos inerentes ao regime republicano,postos na própria Constituição, como se verá adiante.\n\n(b) Responsabilidade\n11. Política. E a submissão dos agentes públicos políticos e administrativos, de capacidade delegado, aos princípios fundamentais expressos na Carta mesma (art. 85) e os intrinsecamente inerentes ao sistema, porquanto, sabiamente, um sistema jurídico age de suas normas positivas, muito menos um sistema constitucional, cuja capacidade jurídica de responder não tem exigências novas (semelhantemente à estabilidade do Estado, e por via de consequência, mais crucial ainda à certeza de liberdade, não só individual, mas também de todo o agregado social.\n\nImplica a renovação periódica de mandatos, mediante eleições livres, julgando subjetivo não motivado que renova a legitimidade ética do agente público.\n\nA responsabilidade política traz efeitos legais específicos, como o julgamento político, em observando rito jurídico, do Presidente da República pertinente ao Senado federal, e sendo também a acusação por outros termos da Câmara dos Deputados. 12. Legal. O princípio da legalidade está posto no art. 5.º, II (\"ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei\") e no art. 37, caput, como um dos quatro princípios centrais da administração pública em geral.\n\nDele decorre a imposição de que o agente público político ou administrativo há de estar legalmente capacitado para praticar o ato previsto em lei mediante forma ou instrumento autorizado por lei. Não se trata, no entanto, de legalidade formal somente, mas também material; não é a aparência, mas o conteúdo.\n\n13. Esta razão para que moralidade e impessoalidade sejam agora normas de direito positivo (art. 37, caput). Por isso mesmo, o controle do ato político ou administrativo deixa de ser mera fiscalização das formalidades legais extrínsecas, mas, também, por imposição normativa da ordem republicana nova, exceto das modalidades inerentes, dado o comando do normativo positivo constitucional da moralidade e da impessoalidade.\n\n14. Não satisfeito em esperar pela análise das inferências necessárias, o contínuo originário do ato da responsabilidade solidária por parte possível pelo controle interno do poder público, tome conhecimento de qualquer irregularidade no ilegalidade e delas não de ciência no Tribunal de Contas da União (art. 74, § 1.º).\n\n15. Por isso mesmo a relevância substantiva de duas inovações da Constituição:\n\na do art. 5.º, XXXV, segundo o qual \"a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito\", do que decorre, por não exigir do fato concreto ou atual, mas a sua mera probabilidade, expensão notável do poder cautelar do juiz, particularmente quando combinando com os normativos da moralidade e impessoalidade; e\n\na do art. 5.º, LIX, onde se diz que \"será admitida ação privada nos crimes de ação pública, se esta não for intentada no prazo legal\", substituição processual que ensina a soberania popular expressar-se por si própria, independentemente da omissão do agente público com capacidade legal expressa.\n\n16. Resta claro, neste sistema normativo, que, não só se impõe o exame do mérito do ato administrativo, sem o que não houver como conferir conteúdo substantivo aos comandos normativos da moralidade e da impessoalidade, como é própria Constituição, dada a relevância material e princípio expresso na norma, fixa, da própria, a pena para a negligência para com o princípio constitucional republicano, qual seja a responsabilidade solidária.\n\n17. Ainda neste mesmo tópico da responsabilidade legal também resvalante traz outras disposições constitucionais, todas no art. 37. O § 4.º c/c art. 15, V: a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento do erário, na forma e graduações previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível, por atos de improbidade administrativa.\n\nO § 5.º: \"A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízo no erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.\"\n\nO § 6.º: a responsabilidade por danos a terceiros causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de direito privado prestadores de serviços públicos, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa, vai dizer, contudo, que o Estado, em quanto de soberania popular, só pode agir conforme a lei, e não fazendo. A responsabilidade, segundo, que o servidor público, ou que se assembleia, segue em autonomia de Estado, também responderá única e exclusivamente ao núcleo do devido processo legal.\n\n18. Revela-se, assim, a força do castigo constitucional pela descrição à responsabilidade republicana: a imposição da pena, se cabe imprescritível, e, pior, a suspensão dos direitos políticos, ou seja, à questão da cidadania ativa, o bem jurídico historicamente mais precioso da vida em coletividade.\n(c) Prestação de contas e fiscalização e controle interno e externo do poder público\n\n19. Não se limita a ordem republicana a impor o devido processo legal; ela o quer permanentemente fiscalizado.\n\nFirma-se, assim, um sistema de controle que começa pelas competência exclusiva do Congresso Nacional de julgar anualmente as contas prestadas pelo presidente da República e fiscalizar e controlar, diretamente ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo (art. 49, IX e X).\n\nConstitucionaliza-se, assim, uma fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial mediante sistemas de controle externo e interno, no tocante à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicando-se as subvenções e remissão de receitas efetuadas por cada uma dos Poderes (arts. 70-75). 22. Compõem ainda o sistema de controle diversas outras normas constitucionais, a saber:\n\n- os já mencionados incisos XXXV e LIX do art. 5.º;\n\n- o art. 5.º, LXXIII, segundo o qual \"qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, a moralidade administrativa, no meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, isto é, autor de custas judiciais e do ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé\".\n\n- os incisos LXVIII, LXIX e LXX, que tratam do habeas corpus, do mandado de segurança e do mandado de segurança coletiva, asseguram ao indivíduo ou à coletividade o exercício direto da soberania popular para controle da legalidade e do exercício do poder delegado;\n\n- o art. 34, VII, e o art. 35, II, que autorizam a intervenção da União nos Estados ou no Distrito Federal, de Estados ou Municípios, quando não prestadas as contas da administração pública direta e indireta;\n\n23. Vale a pena, a esta altura, lembrar que \"os mecanismos republicanos hão de resguardar os bens, dinheiro e valores públicos contra a ação dos agentes públicos.\" (Cf. Cirma Lima apud Geraldo Ataliba.)\n\n(d) Publicidade dos atos\n\n24. O art. 37, caput, torna a publicidade norma de direito positivo para toda a administração pública.\n\nPelo menos cinco incisos do art. 5.º refletem o comando constitucional da publicidade:\n\n- XXXIV: como o qual assegurou-se a todos, \"independentemente do pagamento de taxas, o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder\", como também \"a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal\";\n\n- LX: \"a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem\";\n\n- LXII: \"a prisão de qualquer pessoa e o local onde se encontre serão comunicados imediatamente ao juiz competente e à família do preso ou a pessoa por ele indicada;\" 25. Ainda pertinentes à publicidade dos atos estas outras quatro normas constitucionais.\n\nO § 3.º do art. 31, segundo o qual \"as contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação\", além de poder configurar limites da legitimidade, nos termos da lei\". Observe-se, vez mais, que não se trata de controle da legalidade no sentido formal; o atributo de legitimidade implica necessariamente um último além, que se reflete na substância, aquela consistente com o conjunto de princípios que versam sobre a todo o sistema.\n\nO inciso XXI, art. 37, ao constitucionalizar o princípio da publicidade\n\nO § 1.º do art. 37, que faz importantíssima distinção entre propaganda política dirigida à fins pessoais e publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos para o propósito de informação e prestação de contas, razão por que veda \"nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal\". 26. A publicidade dos atos de autoridade pública já foi afirmada indiscutivelmente, na ordem civil, por Santo Tomás de Aquino, quem, na última das quatro considerações para definir a lei, pergunta se a publicação será ou não da essência da lei. Derivando a essência do direito cambial, afirma que o compulsório implica conhecimento geral. Dada a sua classe definição, e bem como \"ordem nova,\" o conceito se restringindo ao bem comum, é fundado pública para aquele que estiver encarecendo zelar pela comunidade. Aí a fonte histórica do mandamento constitucional.\n\n(e) Motivação dos atos\n\n27. Três cláusulas constitucionais expressam este traço republicano,\n\nO art. 5.º, LXI: \"ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente,\n\nsalvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei\".\n\nO art. 93, IX, lembrado acima quanto à publicidade, mas que obriga igualmente a motivação: \"todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas as decisões, sob pena de nulidade....\".\n\nO art. 93, X: \"as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas....\"\n\n28. Motivação é a face material, substantiva, da formalidade da publicidade. Não basta a ordem republicana a notificação de que o agente público político ou administrativo tenha decidido tal ou qual em nome do interesse geral. Há que se justificar a razão da iniciativa, o processo político ou o instrumento administrativo, no sentido que os sentidos concentrados as iniciativas, explicar a universalidade e a parsialidade dos beneficiados; enfim, indicar a conveniência do ato político ou administrativo. A monarquia constitucional, saída da Revolução Gloriosa em 1688, submeteu o rei ao parlamento eleito pelos detentores da soberania popular, os quais, antes, depuseram Jaime II, o último dos Stuarts, e submeteram Maria e Guilherme de Orange (depois Guilherme III) ao juramento de fidelidade a um ato do Parlamento, o Bill of Rights. \"Este Bill enumera uma série de atos que o Rei não pode cometer por serem ilegais, o que significa que o Rei está submetido ao Direito resultante do costume sancionado pelos tribunais, o direito comun (common law) aplicado a todos os ingleses, rei ou súdito, servidor da Coroa ou particular, militar ou civil, de qualquer parte da Grã-Bretanha\" (Marcel Caetano).\n\n31: Em outras palavras, monarquia constitucional não exclui regime republicano no sentido de administração pública responsável política e jurisdicional perante o parlamento eleito pelo povo, porque não exclusivístico, autocrático - e sim, um comissão parlamentar com delegação administrativa, o que caracteriza a república em determinados casos sob a soberania popular.\n\n32: Tenha-se presente que a norma jurídica positiva não existe no vazio. Um fato conecta a Constituição de 1988 em buscar organização e seu vulgo é rotulado de transparência.\n\nJurídicamente, o que se tem é um sistema coerente com o princípio magno da soberania popular, o que se reflete em normas positivas hetéronomas que comandam, obrigam e submetem o agente público político e o agente público administrativo. Tais agentes públicos são o instrumento de expressão jurídica dos processos políticos e administrativos que têm por fim dar realização concreta ao interesse público geral. Como tod Delegado de capacidade de agir, implica o sistema, logicamente, um ordenamento de responsabilidade, prestação de contas, publicidade e motivações associadas às políticas, dos meios legais pré-estabelecidos, dos instrumentos administrativos postos na lei de resultados obtidos.\n\nEsta é a essência mais íntima do Estado de direito democrático: que toda decisão política e toda ação administrativa sigam o modelo legal - o devido processo legal.\n\nEste o quadro constitucional republicano.\n\n33: Coerente com os mandamentos republicanos de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, a Constituição, no art. 37, dispõe sobre as consequências necessárias na aplicação prática do dia-a-dia administrativo.\n\nFora outra a história constitucional do Brasil; fora a história constitucional de nossa terra constante de influências necessárias dos princípios fundamentais; e não haveria a conveniência de se detalhar, minuciosamente, tudo o que consta de 21 incisos e pelo menos três parágrafos.\n\nSão normas formalmente constitucionais, ainda que essenciais a uma percepção ideal da República.\n\nTais normas, típicas de direito infraconstitucional administrativo, constam do Texto Maior por razões metajurídicas: experiência política, observação dos mores públicos, desconfiança na capacidade dos agentes públicos de tomarem, voluntariamente, um caminho de coerção republicana, enfim, o que mais for.\n\nVolto à lição de Crime Lima: \"os mecanismos republicanos hão de resguardados os bens, dinheiros e valores públicos contra a ação dos agentes públicos\".\n\n34: Algumas questões concretas com que já se depara a administração pública ilustram a ordem constitucional republicana posta na Constituição de 1988.\n\n(a) Estrangeiros no serviço público\n\n35: o art. 37, I, diz que \"os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei\". Portanto, não menciona o art. 12.\n\nO § 3º do mesmo art. 37, A lei não poderá estabelecer distinção entre brasileiros natos e naturalizados, salvo nos casos previstos nesta Constituição. A lei não pode igualmente distinguir entre brasileiros natos e brasileiros naturalizados e estrangeiros residentes no País no tocante aos direitos e deveres individuais e coletivos elencados no art. 5º da Constituição.\n\nSão, portanto, duas as hipóteses jurídicas: (i) a lei não pode distinguir entre brasileiros natos e brasileiros naturalizados; somente a Constituição pode fazê-lo; (ii) a lei não pode distinguir entre brasileiros natos, brasileiros naturalizados e estrangeiros residentes no País no tocante aos direitos e deveres postos no art. 5º.\n\nSegue, por força lógica, que a lei pode distinguir entre brasileiros e estrangeiros no que for pertinente a direitos outros que não os elencados no art. 5º da Constituição.\n\nE este sistema constitucional de tratamento da nacionalidade; outras distinções, como aquelas previstas na ordem econômica, não são pertinentes ao ponto em exame.\n\n36: Daí, a irrecusável inconstitucionalidade do § 6º do art. 243 do Regime Jurídico Único (Lei n. 8.112/90): \"Os empregados dos servidores\".\n\nNão compete ao direito infraconstitucional criar exceção ao comando expresso da Constituição. Esta norma é cláusula típica de direito intertemporal, a qual, para executar, ou diferir no tempo, a eficácia da norma constitucional nova, teria que inserir nas disposições transitórias da própria Constituição, jamais no texto infraconstitucional. Quem absorve a velha ordem na nova é a Constituição mesma, nunca ato legislativo infraconstitucional.\n\n37: Diverso, todavia, totalmente diverso, o tratamento do estrangeiro nos casos da contratação temporária de excepcional interesse público, no mesmo RJU, art. 233, incisos IV e V, e parágrafo 1º, 2º e 3º, constantes da alínea \u201c\u201e\u201d e \"a\" e do art. 37, da Constituição.\" demais evidentes os abusos políticos que ocorrerão sob a aparência de constitucionalidade; ou seja, a constitucionalidade formal a obscurer a ordem material.\n\n(c) Revisão geral da remuneração dos servidores públicos\n39. No julgamento do pedido de suspensão liminar dos efeitos da Medida Provisória n.º 296, o Min. Sepúlveda Pertence, relator da matéria no Supremo Tribunal Federal, afirmou interpretação de vastíssima repercussão no direito constitucional, embora ainda não expressa em acórdão porque, como é motório, aquela medida provisória foi rejeitada pelo Congresso Nacional, com o que o Tribunal ainda não prosseguiu no exame da ação. Antiga jurisprudência indica que se procederá ao exame do mérito por quantia e revogação, no caso rejeição, do tema arguido de inconstitucionalidade que suspende o julgamento daquela Corte.\n\n40. Afirmou o relator que a norma do inciso X do art. 37 (\"a revisão geral da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, será corolário do princípio da isonomia postô certo no caput do art. 5.º) Dali inferiu ele que, por força do art. 37 parágrafo 10, exigências pelo menos do\npróprio texto que sejam válidas... \n\nEm dedução lógica, afirmou o relator que os cargos ou grupos funcionais constantes dos arts. 2.º a 6.º da Medida Provisória continham sua natureza intrínseca ... ou aquilo que os administradores denominam com os demais servidores; eram os antigos que cuidavam dos aumentos dos militares, dos diplomatas, dos cargos de natureza DAS e os de Consultor-Geral da República, e outros cargos administrativos da Presidência da República. Onde ter negado o liminar.\n\nAdmitiu o relator, apenas quanto ao universo categorias funcionais abrangidas pelo art. L: a irrefutável isonomia; a liminar, todavia, foi denegada por motivação constitucional que escapa ao tema deste trabalho.\n\n41. A se confirmar o precedente, disporá o administrador público de arma notável para uma política salarial diferenciada não só dos índices, como no tempo. Para tal, basta trazer a colação esta lição reconhecida sobre os requisitos de validade aos discrimem em face do princípio da igualdade posto na Constituição:\n\n\"Para que um discrimen legal seja conveniente com a isonomia, consoante visto até agora, impede que concorram quatro elementos:\n\na) que a desigualdade não atinja de modo atual e absoluto um só indivíduo;\n b) que as situações ou pessoas desequilibradas pela regra de direito sejam efetivamente distintas entre si, vale dizer, possuam características, traços, não residentes, diferenças;\n\nc) que exista, em abstrato, uma correlação lógica entre os fatores diferenciais existentes e a distinção de regime jurídico em função deles estabelecida pela norma jurídica;\n\nd) que, in concreto, o vínculo de correlação supra-referido seja pertinente em função dos interesses constitucionalmente prosseguido, isto é, resulta em diferenciação de tratamento jurídica fundada em razão valiosa, ao lume do texto constitucional, para o bem público\" (C. A. Bandeira de Mello, O Conteúdo jurídico do Princípio da Igualdade).\n\n42. Necessitará, assim, o administrador público, apenas, de proceder a uma inteligente disegno de responsabilidades funcionais e de qualificação profissional distribuídas aos públicos diversos para que possa, constitucionalmente, distinguir índices ou periodicidade de aumentos.\n\nCrie-se, ai, certamente, uma tarefa notável de controle para o Judiciário.\n\nIV. Federação\n\nConstituição Federal, art. 1.º: \"A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal ( ... )\" 43. A federação é pétrea, não pode se querer ser objeto de emenda do poder constituinte derivado (art. 60, § 4.º, I). E a expressão permanente da escolha constitutine originária (órgão representativo da soberania popular) para dar forma jurídica harmônica ao processo político e administrativo de solução comum das necessidades econômicas e das demandas sociais das coletividades parceiras que deram origem ao todo federativo. Respeitados, no que couber dentro da harmonia jurídica, os traços peculiares consagrados, histórico e sociologicamente, por cada uma das coletividades parceiras.\n\n44. A federação reveste algumas características essenciais.\n\n(a) Constituição escrita\n\n45. Representa a Constituição escrita o contrato ou pacto federal, o acordo sobre o papel político, a capacidade jurídica e a responsabilidade social dos entes federados. E expressa o compromisso de convivência indissolúvel; portanto, retorno a qualquer circunstância de vida coletiva na política, na economia, no social e no jurídico.\n\n(b) Capacidade constituinte local\n\n46. E a expressão da autonomia do ente federal, entendida como a capacidade constitucionalmente assegurada de autogoverno, auto-organização e auto-administração, nos termos e limites traçados pela Constituição nacional. \"É o poder de uma coletividade para organizar, sem intervenção externa, o seu governo, e fixar as regras jurídicas, dentro de vínculo pré-traçado pelo órgão soberano\" (João Mangabeira).\n\n47. A autonomia na federação brasileira vem tratada nos artigos 25, § 1.º (Estados), 29 (Municípios) e 32 (Distrito Federal):\n\n\"Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.\" ao Congresso Nacional já extinguiu a autonomia estadual de auto-adminis-tr ação. Nenhum dos órgãos então constitucionalmente competentes argüiu o absurdo federativo (vide RE 90.249, in RTJ 92/374).\n\nOutra proteção ao mesmo princípio é a previsão de intervenção da União no Estado que não assegurar a autonomia municipal (art. 34, VII, c).\n\n(c) Repartição constitucional de competências\n\n50. A federação brasileira é uma série de quatro círculos concêntricos, onde se estabelecem harmonicamente quatro ordens jurídicas, das quais a mais externa é guia-mestre, e as três outras jurídicas e autônomas, onde aquela mais externa tende a ser mais genérica, e as demais, mais específicas e peculiares.\n\n51. A repartição constitucional de competências se dá, então, em quatro esferas: nacional, federal, estadual e municipal.\n\nNacional é a competência de emitir moeda, administrar as reservas cambiais do País, elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento, manter o serviço de polícia federal e, ainda, dirigir diretrizes e bases da educação (art. 22).\n\nFederal é a competência atribuída à União, e requerida pela Constituição Federal e é a competência assinada na Constituição como própria de sua autonomia, seja a privativa, a concorrente ou a comum. Municipal é a competência autônoma dos municípios e legislarsem sobre os assuntos de seu interesse peculiar local, suplementando a legislação nacional, federal e estadual.\n\n52. A competência da União Federal consiste de dois artigos. O art. 21 traz da competência política e administrativa de caráter eminentemente nacional; o art. 22 versa a competência legislativa privativa também de natureza nacional. A sua competência é de natureza federal, isto é, contida no sistema nacional, gerando uma relação de exercício concomitante com a nacional, ou concorrente ou em comum com os Estados e Municípios (arts. 23 e 24).\n\n53. Impõe distinguir competência comum (art. 23) e concorrente (art. 24). A competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios é de natureza política, não propriamente jurídica; reflete o compromisso comum deles federados em promover certos valores e interesses que todos afirmam; é contra objetivos comuns. Da regulamentação jurídica propriamente dita cuidem outros normas da Constituição mesma.\n\nA competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, não dos Municípios, é de natureza legislativa, e tem por escopo dar configuração jurídica positiva aos princípios e compromissos postos no sistema constitucional, e particularmente no art. 23.\n\n54. Importante para compreensão do sistema normativo de compatibilização das órbitas jurídicas parciais da federação é atentar para os §§ 1.º a 4.º do art. 24, segundo os quais:\n\n§ 1.º: \"no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais\";\n\n§ 2.º: \"a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados\";\n\n§ 3.º: \"existindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades\";\n\n§ 4.º: \"a supervisão de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário\".\n\n55. A nova Constituição deu fim ao debate acadêmico sobre ser o Município federativo ou não como órgão político-administrativo do Estado. Não é só ou apenas uma categoria; é Constituição tratada e a ele não vinculados e entre juízes vinculados a tribunais diversos; e os conflitos de atribuições entre autoridades administrativas e judiciárias da União, ou entre autoridades judiciais de um Estado e administrativas de outro ou do Distrito Federal, ou entre as deste e da União. ca ou última instância, quando a decisão recorrida contrar restritivo dispositivo da Constituição nacional, declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal (materialmente nacional) ou julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face da mesma Constituição nacional (art. 102, I, a e III).\n\nNo Superior Tribunal de Justiça, a competência recursal especial de julgar as causas decididas, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando a decisão recorrida contrariar ou negar vigência a tratado ou lei federal (materialmente nacional), julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face de lei federal (materialmente nacional) interpretação divergente da que haja adotado outro tribunal (arts. III).\n\nNo Superior Tribunal Federal, a competência originária para processar e julgar conflitos constitucionais. No Supremo Tribunal Federal, a competência originária para julgar: processar litígios entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e a União, o Estado, o Distrito Federal ou os Territórios; as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre estes e outros, inclusive as respectivas entidades da administração direta; e os conflitos de atribuições entre autoridades administrativas da União, entre os tribunais superiores, entre Tribunais Superiores e tribunais inferiores, ou entre um tribunal (art. 102, I, e, f).\n\n(c) Intervenção\n\n60. A intervenção da União nos Estados ou no Distrito Federal, e dos Estados nos Municípios, é da essência do sistema federativo; visa a manter a integridade dos princípios basilares da Constituição (Michel Temer).\n\nE ato excepcional, de crise federativa, que se expressa juridicamente no procedimento posto na Constituição, exercitável somente nas hipóteses nela previstas, e justificado em face da indissolubilidade do pacto. As hipóteses de intervenção da União nos Estados ou no Distrito Federal estão enumeradas no art. 34; observe-se que a linguagem constitucional é restritiva: \"não intervirá (...) exceto para...\". A enumeração é exaustiva e não pode ser lida expansivamente.\n\n62. O dever constitucional da União de intervir é inadmissível, sob pena de crime de responsabilidade do Presidente da República (art. 85, I). Inarredável, mas limitado à excepcionalidade das hipóteses únicas postas no Texto Maior.\n\nA mesma perspectiva de análise se aplica à intervenção dos Estados nos Municípios prevista no art. 35. Importante para a percepção sistemática da federação é notar que o mesmo art. 35 submete a União no todo, ante a intervenção nos Municípios localizados em Território Federal e inequívoca, uma vez mais, à exigência de serem os Municípios unificados da federação.\n\n(t) Somente a União, enquanto governo nacional, mantém relações de direito internacional.\n\n63. Trata-se aqui do modernamente superado conceito clássico de soberania no direito internacional público, que vem a ser \"o poder exclusivo de individual que não se subordina outro ou concorrente, nem ou no texto constitucional\" (Carlos Maximiliano).\n\n64. Superado embora nas relações internacionais reais, tem ainda o velho conceito marcada repercussão na órbita constitucional interna do Brasil. Nas federações modernas, as que se permitem evoluir com os fatos da história, os entes federados, por direito ou de fato, atuam no cenário econômico mundial, buscando opções de mercado que melhor atendam a demandas de suas peculiaridades locais. 65. Observe-se que a concentração maior ou menor de iniciativa das unidades federadas não descaracteriza juridicamente a federação; o argumento que procura analisar a federação brasileira, para tentar descaracterizá-la, apontando excesso de poderes no nível nacional, pode ser político, sociológico ou histórico, mas não jurídico. Nesta perspectiva, permanecem as características antes assinaladas, ter-se-á uma federação.\n\nVale dizer, não se confundem desconcentração de poder constitucional (tipica do federalismo) com desconcentração administrativo (próprio do Estado unitário): a capacidade constitucional do ente federado não pode ser retirada unilateralmente pelo governo nacional, o qual é, juridicamente, igual aos governos dos entes federados, somos diversas as capacidades jurídicas, enquanto no Estado unitário o órgão administrativo descentralizado se tem título próprio à sua competência.\n\n66. Comento, a título ilustrativo, uma questão concreta no trato do sistema federativo, particularmente, pertinente à percepção de \"espírito\" federativo: o comércio interestadual. A competência privativa da União legislador sobre comércio interestadual (art. 22, VIII).\n\nRefila-se, então, sobre firme precedente do Supremo Tribunal Federal (Representação 1.049, in RTJ 98/377), o qual bem revela a concepção do traço econômico mediante norma, senão asseverando um \"merecimento\" vinculante, avizinhando o Estado unido na sua visão total. O Tribunal não considerou que, contrariamente a processo anterior, do Estado do Pará (Rep. 1.029), no qual a lei estadual proibia a saída da madeira in natura, no caso vertente o produtor da madeira in natura, de certa dimensão, era oferecida a alternativa comercial de recebê-la, ou semimanufaturá-la, no mesmo Estado, antes de vendê-la para comprador oriundo de outro Estado. Observe-se, opção, não proibida. Assim, não esteve o Amazonas a retirar bem da circulação comercial entre os Estados; apenas, buscando fomentar sua atividade econômica interna, estimulou a geração de emprego de mão-de-obra mais qualificada que a do mero cortador de madeira, criando maior valor acrescentado aos bens econômicos ali produzidos, ofereceu ao mercado uma opção a mais: beneficiar ou semimanufaturar a madeira para a inscrição tributária.\n\nA decisão de continuar a vender a madeira in natura, obviamente por preço menor, ou beneficiá-la ou semimanufaturá-la, claro que para o maior, continuando a ser do interesse do empresário, lá com suas considerações contábeis e financeiras.\n\n69. O Tribunal, desse modo, vislumbrou no federalismo instituto originário juridico, para seus componentes em si mesmo, enquanto categoria jurídica, a não um instrumento, diverso outro disponível no direito constitucional, donde se busca, pela ponderação, a organização da convivência pacífica dos entes federativos, públicos e privados, da questao social., veiculante para um sentido de unidade e não só, mas sentido pertinente, que não desapareceu pelo ínicio só surgimento da federação.\n\n70. Possível, assim, argumentar, juridicamente, que a interpretação pela inconstitucionalidade das iniciativas locais de solução de problemas peculiares às coletividades parciais deve se limitar às hipóteses em que valor ou interesse incontrastável de outra coletividade parcial, ou da coletividade nacional, sejam substancialmente afetados de forma desvantajosa.\n\nDisse de outro modo, o estudo que o estudo deve se construir o princípio de modo a assegurar o espaço normativo das unidades da federação, cujos traços políticos, por imposição lógica do sistema, devem ser preservados pela ordem normativa nacional, a qual, embora coercitivamente harmonizadora e mais abrangente, não é nem única nem total.\n\n71. A cláusula do comércio interestadual é das mais ricas no estudo do federalismo. A nova Constituição estipula seu exame na medida em que os Estados recuperaram mais capacidade de iniciativa legislativa, limitada à União às normas gerais em questões que mais de perto tocam as vidas das pessoas. As municipalidades ainda industriais, em particular, dispõem agora de importante campo de investigação constitucional, para construir suas legislações, como proteção do consumidor, combate à poluição, saúde, educação, transporte e defesa do consumidor. Terão todas as que se deparar com a competência privativa da União para nacional. legislar sobre comércio interestadual: ainda que refletamente, a regulamentação desses temas, frequentemente, toque o comércio interestadual.\n\n72. Por fim, o perfil peculiar do Distrito Federal na federação brasileira. Entre federado embora, não tem latitude de autonomia igual a dos Estados.\n\n73. A segurança pública está sob controle da União, que detém a competência para \"organizar e manter (...) a policia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal\" (art. 21, XIV), Lei federal, não nacional, portanto não obrigatória para os Estados, é que dispõe sobre a utilização, pelo Governo do Distrito Federal, dos polícia civil e militar e do corpo de bombeiros militar\" (art. 32, § 4º). Nesta matéria, em relação aos Estados, a competência da União está limitada a normas gerais (art. 22, XXI), asseguradas, portanto, a auto-organização e a auto-administrativa.\n\nTambém compõe a União \"organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal\" (art. 21, XIII), e ainda legislar primariamente sobre \"organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal\" (art. 22, XVII).\n\nOutra redução de autonomia é a vedação de divisão em Municípios (art. 32, caput).\n\n74. Traços federais decisivos, rotava, estão presentes também na competência tributária igual a dos Estados (art. 155) dos Municípios, poupando absorvida a competência destes (g 1º do art. 32), quanto na repartição das receitas tributárias com os Estados (art. 157), como também com os Municípios, pela mesma razão de ter absorvido suas competências.\n\nSua envergadura federal revela-se, igualmente, na previsão de litígios com Estado estrangeiro ou com organismo internacional, ou na possibilidade de causas ou conflitos com a União ou com Estados, hipóteses da competência originária do Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, f).\n\nNo mesmo sentido, a disposição sobre conflitos de atribuição entre autoridades judiciárias de um Estado e administrativas do Distrito Federal, ou entre autoridades administrativas do Distrito Federal e da União, os quais serão dirimidos pelo Superior Tribunal de Justiça, também originariamente (art. 105, I, g).\n\nAinda, e da maior relevância, a proteção da autonomia do Distrito Federal, ainda que de dimensão menor, na previsão de intervenção federal em circunstâncias iguais às dos Estados (art. 34).\n\n75. Cabe assinalar, por fim, o rigor técnico do constituinte em denominar não le orgânico o instrumento jurídico do Governo, como a organização e auto-administrativa do Distrito Federal (art. 32) em face das diferentes apontadas com as atribuições dos Estados.