Analise de Politicas Publicas Pierre Muller - Resumo e Tradução

Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Cuarta edición junio de 2000 Por PIERRE MULLER Traducción de los profesores JeanFrançois JOLLY y Carlos SALAZAR VARGAS con autorización del autor de fecha 21 de noviembre de 2000 Pontificia Universidad Javeriana 12 de Febrero de 2002 1 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 PRESENTACIÓN DEL AUTOR A LA PRIMERA EDICIÓN EN ESPAÑOL PARA AMÉRICA LATINA Me agrada presentar al público latino americano la primera edición en lengua española de este pequeño libro dedicado al análisis de las políticas públicas del cual existe ya cuatro ediciones en lengua francesa En efecto el análisis de las políticas públicas ha conocido un desarrollo muy importante durante estos últimos años tanto en el mundo anglosajón como en Europa Por lo que concierne a América latina es posible escribir sin equivocarse mucho que después de un arranque tardío hay actualmente una verdadera explosión de los estudios e investigaciones dedicadas a las políticas públicas Aquella explosión puede relacionarse con las profundas transformaciones que afectan de manera específica a cada una de las sociedades que la componen y los cambios en los modos de actuar en ellas Lo que propone este libro es precisamente una reflexión sobre los aportes de esta disciplina par entender mejor las transformaciones de la acción pública en nuestras sociedades Más allá de una presentación de los enfoques clásicos del análisis de las políticas públicas Cómo aparecen los problemas públicos Cómo se toman las decisiones la obra propone una perspectiva original el análisis cognitivo de las políticas públicas fundamentada en el estudio de la acción pública como un proceso de marcos de interpretación el mundo a partir de los cuales tanto los actores públicos gobierno administraciones como los actores privados grupos de intereses van a desarrollar sus estrategias para definir el contenido de las políticas públicas La obra se dirige tanto a los docentes investigadores y estudiantes deseosos de familiarizarse con los métodos de esta disciplina como a todos aquellos quienes desean y necesitan reflexionar sobre las transformaciones de las relaciones entre el Estado y la sociedad Ojalá sus diversos lectores pudieran encontrar en ella algunos elementos de respuesta a sus ansiosos interrogantes o lo que es propio de una obra de reflexión plantear a su turno gracias a ella unas preguntas sobre la naturaleza y las características de la acción pública en su respectiva sociedad Sin duda alguna el excelente ejercicio de traducción y sobre todo de contextualización que realizaron los profesores JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas los ayudará en esta tarea PIERRE MULLER 1 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 Paris 6 de enero de 2002 1 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 AL LECTOR DE UNA TRADUCCIÓN LITERAL A UN ENTENDIMIENTO INTEGRAL Tiene usted en sus manos apreciado lector la traducción de la obra más reciente del profesor Pierre Muller destacado representante de lo que podríamos llamar la escuela francesa de políticas públicas Es el producto común el vástago compartido el fruto largamente deseado padecido y querido resultado de meses de trabajo y sobre todo de interminables discusiones académicas entre dos profesores uno francés el otro colombiano quienes a pesar de sus diferentes preparaciones recorrido y experiencias supieron siempre como buenos amigos sortear las inevitables discrepancias en la forma como cada uno interpretaba el pensamiento del autor Como tal el texto en castellano que usted va a leer no debe entonces considerarse como un trabajo realizado por traductores oficiales expertos en el idioma francés Por el contrario es una traducción realizada por expertos interesados y en algo conocedores del tema De ahí que desde el inicio se tuvo como reto el de ofrecer siempre un valor agregado al pensamiento del autor quien más de una vez se aleja del enfoque vigente en los países de ancestros anglosajones concretamente de aquellos bien llamados en inglés como de USANIANS¹ profile Dejando claro lo anterior sea esta la oportunidad propicia para hacer énfasis en 8 puntos peculiares distintivos y en mucho fundamentales que propician y fomentan la necesaria discusión sobre el tema 1 Los vocablos ingleses Politics y Policy traducciones ambos de la palabra española política hacen referencia a conceptos ampliamente distintos aunque significativamente bien ¹ USANIANS como traducción inglesa del gentilicio estadounidenses modismo que se ha venido popularizando para designar a los ciudadanos de los Estados Unidos de América ya que la palabra Americanos designa los habitantes de todo un continente conformado por 26 países El vocablo norteamericanos no es válido si se tiene en cuenta que en Norteamérica existen tres países La expresión Greengo es ofensiva al provenir del sentimiento antiestadounidense reflejado en el color verde de los uniformes de los marines de ese país Tampoco la Expresión Yanky como despectivamente designaba los sureños a los habitantes del norte de los EUA en la guerra de secesión Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 complementarios Esta lamentable confusión generalizada en todo idioma con ancestros latinos ha dado origen a que se confundan traslapen y trastoquen estos dos campos de intervención estudio e interpretación de la realidad cotidiana² 2 Adicionalmente está el hecho de que cada vez más como muy bien lo dice el profesor Muller hacer política es hacer políticas es decir formular e implementar políticas públicas³ No se puede entonces separar el juego político politics de la acción pública policies ya que se apoyan mutuamente En esto sí están de acuerdo los académicos de todas partes sin importar sus ancestros latinos o anglosajones En efecto hoy día los ciudadanos votan más por lo que se les propone en el programa político como intencionalidades de políticas públicas que por otros factores tales como el mismo candidato su posicionamiento imagen etc Es decir el valor agregado que puede ofrecer un candidato cualquiera para competir con éxito en la arena política se ofrece estructura y personifica básicamente en su particular Programa de Gobierno⁴ En él se ofrecen los elementos conceptuales para hacer de la diferenciación ese factor adicional que puede y debe observar todo elector Este campo forma parte integral de lo que ya se conoce como el marketing de políticas públicas llamado también como marketing público para designar las estrategias y tácticas no ya del candidato sino del gobernante electo quien debe implementar lo que previamente formuló y prometió como candidato 3 Las insuficiencias que frecuentemente se constatan en el tratamiento de la materia política económica se originan fundamentalmente en la relativa falta de precisión en los límites y supuestos metodológicos y teóricos con que se encara⁵ De ahí que lamentablemente para muy escasos economistas la política económica es una y sólo una del inmenso conjunto conformado por la Ciencia de las Políticas Públicas Policy Science como campo particular propio y multidisciplinario de investigación estudio y desarrollo Es bien claro que para muchos dentro los cuales nos incluimos nosotros la sociedad no es sólo la suma de individuos Por ende la coordinación de la actividad económica de una nación léase la política económica no puede limitarse a esta simple y nimia concepción como bien lo demostró hace ya más de medio siglo Keneth Arrow y los seguidores del public ² Salazar Vargas Carlos Las políticas públicas 1999 ³ Muller Pierre Las políticas públicas Capítulo VI ⁴ Salazar Vargas Carlos Marketing Político 1994 Cap 2 ⁵ Lichtenstzeinn Samuel Enfoques y categorías de la política económica mimeo Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 choice En palabras del mismo Arrow hay necesidad de juicios de valor sociales queriendo significar con ello la inevitable existencia de situaciones socialmente problemáticas⁶ lo que implica por parte del mismo Estado su necesaria respuesta precisamente por medio de políticas públicas económicas para este caso 4 El Referente Global Sectorial o según la definición del Profesor Muller la imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir cuando se lo considera como medio político es decir como manera de hacer posible lo deseable se circunscribe a la respuesta de cómo los líderes regionales exitosos deben tener la doble calidad o capacidad para decodificar los conceptos nacionales con el fin de poderlos adaptar al nivel periférico o regional y a su vez codificar aquellos regionales para hacerlos legibles y entendibles por la administración central y el gobierno nacional Estos líderes constructores de referentes seres por decirlo de alguna forma bifidos son según la definición de Pierre Muller⁷ importantes y necesarios mediadores y no simples defensores o voceros de intereses específicos 5 La prospectiva como insumo fundamental sobre todo para la etapa de formulación de toda política pública nos presenta la necesidad de trabajar inevitablemente con escenarios si bien ideales y subjetivos pero necesarios y factibles con miras a tratar de cambiarlos por unos mejores interviniendo la realidad por medio de políticas publicas 6 Tan fundamental y vasto es este campo que en Colombia se propone ya considerar la política publica de descentralización como tal como una situación socialmente problemática que tiene que responder simultáneamente a la necesidad de reglamentar el territorio y de gobernar los territorios ⁸ 7 El fin último del análisis de las políticas públicas es ver al Estado en acción haciendo o dejando de hacer cosas pero siempre tratando de mantener la cohesión social Muller y Jobert Vale la pena analizar este concepto a la luz de lo que proponía Arrow acerca de un juicio de valor social sirviendo a la vez de arbitro entre una serie de grupos con intereses si no conflictivos sí al menos diferentes distintos u opuestos entres si ⁶ Ver Salazar Vargas opcit ⁷ op cit Capítulo III ⁸ JeanFrançois Jolly Disertación final para el Doctorado de Estudios latinoamericanos 8 En efecto toda política pública trata de resolver conflictos Su actividad y campo de acción se da precisamente cuando una serie de actores perciben que su situación no es conforme a lo que debería ser o podría ser Muller y Salazar Por esta razón estos actores ejercen presión y el Estado responde da una solución ofrece sus propuestas presenta alternativas por medio de políticas públicas Tarea nada fácil que justifica ampliamente lo que acertadamente el Profesor Muller propone al considerar las políticas públicas como verdaderas y fundamentales invenciones intelectuales Teniendo presente estos ocho planteamientos no resulta difícil entender cómo el campo de las políticas públicas aumenta enriquece y engrandece cada uno de los ámbitos de las otras áreas del saber Sólo esperamos que disfrute amigo lector estas páginas como las disfrutamos nosotros Entre tanto recuerde siempre que según Michel Eyquem seigneur de Montaigne ex alcalde de Bordeaux Chaque lecteur est le propre lecteur de soimême JEANFRANÇOIS JOLLY CARLOS SALAZAR VARGAS jjollytutopiacom carlosalazarlsealumnicom TRADUCTORES Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 JeanFrançois JOLLY y Carlos SALAZAR VARGAS Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 INVISIBILIDAD DEL TRADUCTOR Pero es difícil vislumbrar la representación del traductor Al traductor se le aprecia por ser invisible destino que ningún otro artista representativo tiene que sufrir Robert Weschler FLATA Asociación Estadounidense de traductores Capítulo de La Florida 2000 BREVE HOJA DE VIDA DEL AUTOR Y DE LOS TRADUCTORES AUTOR PIERRE MULLER Director de Investigación CNRS Centro Nacional de la Investigación Científica de Francia director del Centro de Estudios e Investigaciones sobre Políticas Públicas de Francia CEVIPOF de la Fundación Nacional de Ciencias Políticas de París Profesor de ciencias políticas en el Instituto de Estudios Políticos de París Entre otros trabajos ha publicado LEtat en action París PUF 1987 Colección Recherches Politiques con Bruno Jobert Les entrepeneurs ruraux París LHarmattan 1989 Les politiques publiques 4ª edi París PUF junio de 2000 Colección Quesaisje Lanalyse des politiques publiques con Yves Surel París Montchrestien 1998 TRADUCTORES JEANFRANÇOIS JOLLY Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 Economista de la Université dAmiens Francia experto en Planificación Urbana y Regional Instituto de Estudios Políticos de París y PhD c en Estudios Latinoamericanos de la Université de Paris III La Sorbonne Nouvelle Profesor investigador Facultad de Arquitectura y Diseño Pontificia Universidad Javeriana Ha sido durante años profesor investigador de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas Secretario General de la Corporación de Políticas Públicas desde su fundación Autor entre otros de Développement économique et marché du travail au Havre Paris 1975 Instituto de Estudios Políticos de Paris y de Políticas públicas de descentralización Comparación entre Francia y Colombia y Política pública de Vivienda de Interés Social en Las políticas públicas de Carlos Salazar Vargas 1995 y 1999 CARLOS SALAZAR VARGAS Administrador de la Universidad de Los Andes Master MA en Estudios Políticos de la Pontificia Universidad Javeriana y Master MSc en Public Administration and Public Policy del Departamento de Gobierno del London School of Economics and Political Science Profesor asociado Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas Pontificia Universidad Javeriana y profesor visitante en varias universidades inglesas Actualmente es profesor visitante de la Universidad Iberoamericana en Puebla México Presidente fundador de la Corporación de Políticas Públicas Autor entre otros de Marketing político Bogotá segunda edición 1994 y de Las políticas públicas segunda edición complementada y aumentada con los Think tanks Bogotá 1999 Facultad de Ciencias Jurídicas y Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas Pontificia Universidad Javeriana colección Profesores n 19 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 LAS IDEAS SON INTRADUCIBLES Mi experiencia en la escuela de la calle me ha enseñado que palabras son palabras en cualquier idioma Pero las ideas y su esencia son intraducibles Por ello sugiero que enfoquemos la traducción como creadores porque los autores aspiran a que sus libros transmitan arte y emociones y no solo palabras canjeadas por otras De manera que adelante Vamos pues a recrear Angel Cuadra 2000 INTRODUCCIÓN Como es el caso de muchas de las disciplinas científicas nuevas el análisis de políticas públicas se ubica en el cruce de saberes ya establecidos de los cuales toma prestado sus principales conceptos Es así como algunas veces recurre al derecho otras a la economía otras a la sociología o a la psicología Pero como ciencia del Estado en acción9 es también la rama más reciente de la ciencia política De este doble estatuto es precisamente de donde provienen las dificultades para hacerse reconocer como una real disciplina científica por lo menos en Francia Necesariamente pluridisciplinaria tropieza inevitablemente contra los saberes académicos que pretenden ya haber formulado las preguntas que ella se hace En realidad la noción de política pública no evoca mucho para numerosos universitarios o altos funcionarios quienes sin embargo tienen la oportunidad de estudiarlas o practicarlas A veces inclusive esta traducción literal del inglés public policy suena como un pleonasmo para los oídos franceses Paralelamente como ciencia de la acción pública toma a menudo la forma de sencillos métodos o de check lists para el uso de los decisores más que la de una disciplina académica con un cuerpo de saber teórico bien constituido Por eso hoy todavía se discute sobre su integración en el seno de la ciencia política De un lado suscita el interés de los politólogos que ven en ella una apertura de su disciplina más allá de los estudios clásicos del comportamiento político del otro la preocupación por operacionalizar a veces afirmada con demasiada velocidad suscita la desconfianza frente al management10 público El verdadero problema en realidad consiste en saber si el análisis de políticas públicas genera para la realidad social una cuestión nueva diferente de las que se hicieron hasta hoy Para determinarlo hay que regresar a las condiciones de su desarrollo Si bien es cierto que en Francia muchos autores11 realizaron estudios de políticas públicas tal y como Monsieur Jourdain hacía prosa12 se puede decir que esta noción es esencialmente de origen anglosajón ya que es en Inglaterra y los Estados Unidos de Norte América en donde ha conocido un desarrollo fulgurante desde los años 50 De este nacimiento las investigaciones de políticas públicas conservaron los estigmas en la medida en que quedan fuertemente marcadas por la tradición anglosajona fundamentada en la noción de Government En esta perspectiva la pregunta objeto de investigación es esencialmente pragmática cómo la formación de los intereses puede conducir a la puesta en marcha de buenas políticas que éstas sean eficaces que correspondan a las metas buscadas y que ahorren dinero a los ciudadanos13 En Europa por el contrario la tradición desde Hegel hasta Max Weber pasando por Marx ha hecho énfasis sobre todo en el concepto de Estado es decir en una institución que de alguna manera domina la sociedad la moldea y la trasciende Esta situación explica en buena medida que la noción de política pública haya tenido tanta dificultad para penetrar en una comunidad científica nutrida de cultura jurídica y de filosofía del Estado Sin embargo es el acercamiento de estas dos tradiciones tan diferentes lo que permite hoy el hacerse la buena pregunta que oriente la investigación la cual puede enunciarse de la siguiente manera en qué ha modificado la trasformación de los modos de acción del Estado durante los cincuenta últimos años su puesto y su papel en las sociedades industrializadas occidentales Se puede también formular en forma más directa tomando la distinción clásica entre policy la política pública como programa de acción y politics la política como actividad general La cuestión se reduce entonces a preguntarse las políticas públicas cambian la vida política Es claro en efecto que las teorías del Estado tan recursivas hasta el inicio del siglo para rendir cuentas del surgimiento y del desarrollo de la formaEstado en el Occidente capitalista están mudas cuando se trata de explicar las profundas transformaciones que han afectado los modos de regulación de estas sociedades industriales durante la segunda mitad del siglo XX Estas trasformaciones se presentan además bajo la forma de una paradoja de un lado se asiste a una suerte de triunfo del Estado regulador que se manifesta por la prodigiosa multiplicación de las intervenciones públicas en todos los campos de la vida cotidiana Pero al mismo tiempo este triunfo se acompaña de una profunda crisis de los modelos de acción que parecían haber sido la causa del éxito mismo del Estado como bien lo muestra el desarrollo en los años 70 de las teorías neoliberales Tal es la perspectiva teórica de esta obra Su ambición es ofrecer al lector una introducción al estudio de las políticas públicas No se trata de proceder a una revisión general de la literatura existente sobre el asunto ya que existen otras obras que presentan excelentes síntesis Es por eso que si bien indicamos las referencias bibliográficas fundamentales escogimos proponer más bien al lector una estrategia para el estudio de las políticas públicas a partir de nuestros propios trabajos de investigación Esta perspectiva no cubre por cierto el conjunto de las preguntas que genera el análisis de políticas públicas pero constituye una primera aproximación susceptible de ser luego completada por lecturas más especializadas Tampoco encontrará aquí el lector un recetario para aplicar El campo de las políticas públicas es demasiado complejo para eso La ambición de este libro es especialmente sugerir las preguntas que deben hacerse a propósito de las políticas públicas tanto el investigador como el hombre que las elabora y también el simple ciudadano 14 Ver en particular Yves Mény y JeanClaude Thoenig Politiques Publiques Paris PUF Col Thémis 1989 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4a edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 EL TRADUCTOR EN LA METÁFORA DEL CUBITO DE HIELO Comencemos con el cubito o sea el texto Luego lo derretimos proceso que se cumple en algún rincón del cerebro Una vez derretido y en estado líquido el cubito de hielo como tal no existe aunque la materia que lo integraba la sustancia que le da forma sí existe para no existe aunque la materia que lo integraba la sustancia que le da forma sí existe pero ahora está presente como líquido Todas las moléculas del cubo se agitan en ese estado frenético de movimientos que nuestros amigos los científicos atribuyen a las moléculas Lo que existe del cubito original en este estado es un flujo Entonces nosotros los traductores comenzamos a darle nuevo cuerpo y a reformarlo o a volverlo a congelar si prefieren Esta es la parte del proceso que soy incapaz de describir pero que implica elegir y escuchar rechazar y desesperarse a medida que algo que se supongo sea de carácter químico tiene lugar en el cerebro Y finalmente disponemos de otro cubito nuevo que si la suerte nos acompaña se parece al primero Nada en él es exactamente igual ha sido reconstruido de maneras infinitamente distintas ninguna de sus moléculas están en la misma posición original pero sin embargo ha de parecerse al cubo original Un cubito idéntico seria la traducción ideal pero desde luego esta no existe Tal reforma es el acto vital del traductor el único acto del traductor que el lector ve y absorbe de la obra hasta el punto que se lo permita su capacidad de atención el crítico lo lee y probablemente derrita el texto o sea que reduce la voz coherente del autor a sus partes fragmentadas Mas ninguno de estos lectores ni reforma ni vuelve a crear Esa tarea le corresponde solamente al traductor Entonces hacemos lo mismo exactamente que el autor Para imaginarnos cómo lo hacemos tendríamos que considerarnos actores ilusionistas magos prestidigitadores charlatanes Margaret Sayers Peden FLATA Asociación Estadounidense de Traductores Capítulo de La Florida 2000 CAPÍTULO PRIMERO LA GÉNESIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Antes de exponer los conceptos y métodos de análisis de políticas públicas hay que recordar su origen lo que es lo mismo que hacerse dos preguntas fundamentales Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4a edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 La primera es la del origen intelectual del análisis de políticas públicas como método para estudiar y entender la acción del Estado de cuáles corrientes de pensamiento de cuáles interrogantes sociológicos o filosóficos es heredero La segunda pregunta es la del origen de las mismas políticas públicas Consiste en preguntarse cuáles son las trasformaciones en la sociedad que han podido producir esta explosión de las regulaciones estatales de la cual busca rendir cuentas el análisis de políticas públicas En efecto el desarrollo de las intervenciones del Estado en la sociedad civil es sin duda alguna uno de los mayores fenómenos del siglo XX No solamente los campos de acción de la administración se han ampliado y multiplicado también las técnicas utilizadas por los decisores públicos se han diversificado y sofisticado Basta para convencerse de eso comparar las reacciones de las economías occidentales a la crisis de 1973 frente a la de 1929 En aquella época los dirigentes políticos y económicos parecían sufrir los eventos que en realidad muy poco entendían Hoy en día aun si nuestro conocimiento de las fluctuaciones económicas está lejos de ser perfecto y que el doloroso problema del desempleo deja graves incertidumbres para el porvenir los dirigentes del mundo han sido finalmente capaces de controlar la crisis pagando para eso es cierto el precio de desgarradoras revisiones sobre las cuales regresaremos las sociedades industriales contemporáneas son fundamentalmente sociedades reguladas Reconstruir la génesis de las políticas públicas es entonces entender a la vez cómo han sido elaboradas progresivamente nuevas representaciones de la acción publica que permitan pensar esta nueva relación con el mundo y según cuáles procesos las sociedades industriales se han inventado estas herramientas que son precisamente las políticas públicas I LAS NUEVAS REPRESENTACIONES DE LA ACCIÓN PÚBLICA Deben evocarse tres grandes corrientes de pensamiento para precisar el plano de fondo intelectual de las políticas públicas 1 las reflexiones sobre la burocracia 2 la teoría de las organizaciones y 3 los estudios de management público 1 La burocracia arcaísmo o modernidad Los interrogantes sobre la burocracia encuentran su origen primero en las transformaciones que la revolución industrial hizo soportar a las sociedades occidentales después de los choques de la Revolución de octubre el auge del estalinismo y de los fascismos que parecían cada vez anunciar la victoria de las burocracias totalitarias sobre las democracias liberales La pregunta recurrente que se plantea es la siguiente Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4a edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 Las sociedades industriales pueden prescindir del Estado Y acaso este Estado no va a agobiarlas15 Sin embargo el concepto de burocracia no siempre ha tenido esta connotación peyorativa que se ha solido darle Es así como Hegel cuando evoca el desarrollo del Estado burocrático ve en ella el cumplimiento de la razón en la Historia en oposición a una sociedad civil que es el campo de lo irracional dominado por la colisión de los intereses gremiales Para Hegel sólo el Estado depositario de una suerte de previsión universal que trasciende los intereses particulares es capaz de elevarse a nivel del interés general16 El Estado en su forma burocrática es una figura de la modernidad occidental que lo opone a las sociedades arcaicas Es precisamente esta concepción positiva del Estado la que va a criticar Marx Si para Hegel es el Estado que da su sentido a la sociedad civil para Marx es la sociedad a través de la lucha de clases la que da su sentido al Estado Este último no es el vector de racionalización del mundo y la burocracia lejos de ser el cumplimiento de la razón no es nada más que una perversión Además el Estado es solo un instrumento utilizado por la clase dominante al servicio de sus propios intereses La imagen marxista del Estado es fundamentalmente negativa17 Aun si parece hoy anticuada esta crítica de Marx a Hegel tiene el mérito de plantear un problema que todavía es de candente actualidad en qué medida el desarrollo del Estado y entonces de las políticas públicas es el producto de la modernización de las sociedades industriales algo así como el precio inevitable por pagar o aun un indicador de moderinidad O es solamente una simple sobrevivencia del pasado un arcaísmo debido al retraso de algunos países En dos palabras las sociedades industriales pueden prescindir del Estado No contesta Max Weber Este sociólogo alemán del inicio del siglo XX es el especialista indiscutido de la burocracia Por eso su influencia es inmensa en Europa y en los EEUU y su obra es como un puente entre las reflexiones europeas sobre la burocratización del mundo y los trabajos de origen estadounidense sobre el funcionamiento de las organizaciones Para Max Weber escribe Jürgen Habermas la burocratización es un fenómeno esencial para entender las sociedades modernas En razón de su eficacia las formas de organización de la economía capitalista y de la administración moderna del Estado se imponen igualmente en otros sistemas de acción a tal punto que las sociedades modernas ofrecen aun al profano la imagen de 15 Sobre la burocracia ver Arguments La bureaucratie París UGE 1018 1976 16 F Hegel Principles de la philosophie du droit Paris Gallimard 1940 17 Ver entre otros a H Lefebvre De lEtat Paris UGE 1018 1976 Las Políticas Públicas por Pierre Müller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 Por qué una administración fundamentada en semejantes principios es más eficaz Porque hace crecer en proporciones considerables la calculabilidad de los resultados ya que el sistema se define independientemente de las cualidades y los defectos de los ejecutantes Así se vuelve posible pronosticar que una decisión tomada en la cúspide será aplicada por la base sin odio ni pasión y sin que sea necesario negociar de nuevo cada vez el conjunto del sistema de decisión No es por azar que Max Weber es contemporáneo de Taylor en ambos casos está la idea según la cual el desempeño performance industrial o administrativo pasa por una voluntad de eliminar la incertidumbre ligada al comportamiento humano Es el carácter impersonal deshumanizado y rutinizado de la burocracia lo que explica su eficacia social tanto para provecho del gobernante como del empresario21 Pero estas características tienen su otra cara de la moneda De una parte la perfección misma de esta herramienta la hace difícil de controlar por parte del hombre político quien es por definición un aficionado De otra parte el formalismo reglamentario y la impersonalidad de la burocracia acaso no traen consigo el germen de una negación de su eficacia A partir de la concepción Weberiana de la burocracia como vector de racionalización del mundo se llega por otros caminos a las inquietudes de los filósofos de la modernidad Y es precisamente a estas preguntas que va a intentar responder la teoría de las organizaciones 2 La teoría de las organizaciones la dimensión estratégica Con esta disciplina se entra en un universo intelectual muy cercano al que va a fundar el estudio de las políticas públicas La 18 Jürgen Habermas Théorie de lagir communicationnel t2 París Fayard 1987 página 336 19 Max Weber Economie et Société París Plon 1971 en particular página 26 y sig 20 Es decir antes de la Revolución Francesa donde los cargos públicos notario juez etc eran propiedad de sus titulares Nota de los traductores 21 Ver sobre este punto Philippe Bernoux La sociologie des organisations París Seuil 1985 Las Políticas Públicas por Pierre Müller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 una sociedad de organizaciones18 Qué es entonces la burocracia según Max Weber Es una forma social fundamentada en la organización racional de los medios en función de los fines19 Detrás de esta definición de apariencia banal se esconde una revolución conceptual que explica la eficacia de las sociedades industriales frente a las sociedades tradicionales En efecto lo propio de la burocracia es organizar las diferentes tareas independientemente de los agentes encargados de ejecutarlas Así como en una factoría el proletario está separado de sus medios de producción de los cuales no es propietario y cuyo ordenamiento general se le escapa el burócrata ya no es dueño de su cargo como en el Antiguo Régimen20 porque aquel está integrado dentro de un universo regido únicamente por las leyes de la división del trabajo B El concepto de poder Tiene que ver con la capacidad de los agentes para utilizar las fortalezas de que disponen peritaje informaciones dominio del interfaz entre la organización y su entorno con el fin de maximizar sus recursos y fortalecer su puesto en la organización23 C El concepto de estrategia La acción de los hombres en la organización no se fundamenta en unos criterios sencillos interés amor odio sino en una utilización más o menos hábil según el caso de las reglas formales o informales de la organización Esta movilización de los recursos de los cuales puede disponer un actor se organiza alrededor de una estrategia orientada hacia la realización de las metas que se ha fijado La conducta de las organizaciones supone un mínimo de decodificación de estas reglas no escritas que son las que determinan su funcionamiento Es la puesta en evidencia de estas reglas lo que constituye el aporte decisivo de la sociología de las organizaciones frente a las teorías de la burucracia Con esta disciplina y con el análisis en términos de sistema que le es contemporáneo es el problema de la complejidad de la sociedad moderna lo que está planteado lo mismo que la cuestión de las conductas humanas frente a situaciones complejas Se llega entonces a una tercera fuente intelectual del análisis de políticas públicas el Management Público 3 El management público pensar la complejidad del mundo Según Philippe Hussenot el management público es un conjunto de métodos racionales al servicio de los decisores públicos En esta acepción prosigue el autor se trata de la puesta en marcha de métodos modernos de gestión en el sector público La modernización de la gestión pública corresponde tanto 22 Ph Bernoux opcit 23 Ver los trabajos de Michel Croizier y en especial M Croizier y M Friedberg L acteur et le système Paris Seuil 1978 Ver igualmente E Friedberg Le pouvoir y la règle dynamiques de l action organisée Paris Seuil 1993 19451980 es donde domina el criterio de servicio público El tercer periodo que empieza en 1945 es el de la crisis del criterio del servicio público y de manera más general de la división entre lo público y lo privado A partir de esta partición Romain Laufer distingue para cada uno de estos tres períodos un lenguaje administrativo diferente Durante el primer período la acción de la administración es estrictamente definida por el principio de la sumisión jerárquica a la política y de respeto a la regla jurídica El lenguaje administrativo es el derecho25 Durante el segundo período la administración se ha desarrollado más allá de los atributos de la soberanía liberal clásica Las nuevas administraciones se construyen sobre el modelo de la organización positivista Para lograr las finalidades públicas definidas por la política es necesario recurrir a cuerpos de funcionarios especialistas que saben cómo poner en marcha unos medios para lograr estas finalidades El lenguaje administrativo se enriquece para cada servicio público el lenguaje técnico propio de sus especialistas se agrega al derecho Desde ahora las organizaciones pueden considerarse como teniendo un gobierno propio26 El tercer período es el de la crisis de la delimitación entre el sector privado y el sector público Se traduce de un lado por la multiplicación de entidades jurídicas nuevas correspondientes a sistemas administrativos para los cuales los fundamentos de la legitimidad son mixtos o ambiguos De otro lado alimenta un debate cada vez más intenso sobre la ventaja que hay al hacer pasar 24 Ph Houssenot La gestion publique par objectifs Paris Editions dOrganisation 1983 página 24 25 R Laufer Gouvernabilité et management des systèmes administratifs complexes Politique et Management public Vol 3 Nº 1 Marzo de 1985 página 32 26 Ibidem página 33 1 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 algunos sistemas administrativos de una parte o de otra de este límite incontrontable Es durante este período de discusión cuando surge el lenguaje del management En esta evolución encontramos de nuevo los tres grandes referentes de la acción pública ya evocados el lenguaje administrativo corresponde a la plenitud de las formas burocráticas el lenguaje del experto es contemporáneo con el nacimiento de las grandes organizaciones finalmente el lenguaje managerial se refiere a la administración como lugar de gestión de la complejidad del mundo Sin embargo a lo largo de la Historia estas diferentes dimensiones del Estado no se sustituyen completamente la una con la otra lo que quiere decir que aun si la racionalidad managerial tiende hoy a ser dominante tanto la lógica jurídica como la lógica del servicio público siguen produciendo sus efectos Cuál es el fundamento intelectual de esta lógica managerial Es el análisis en términos de sistema que Romain Laufer propone definir como el modo de describir unas realidades complejas con la ayuda de círculos y flechas entidades y flujos27 El análisis en términos de sistema y el management público y privado aparecen como herramientas para construir el lenguaje de la complejidad y así dominar tanto como sea posible esta complejidad del mundo el análisis en términos de sistema es el modo de pensamiento de una sociedad compleja el management público es el lenguaje del Estado en una sociedad compleja II TERRITORIALIDAD Y SECTORIALIDAD Cómo explicar este aumento de los medios de intervención de los Estados occidentales Por qué la industrialización de las sociedades occidentales con todos los cambios que ha generado ha provocado la puesta en marcha y posterior desarrollo de nuevos medios de regulación social Y conjuntamente este desarrollo de las regulaciones públicas conduce a la estatización de las sociedades occidentales Evidentemente es imposible contestar estas preguntas en pocas líneas Tratemos sin embargo de fijar algunos puntos de referencia 1 El ocaso de las sociedades territoriales Las sociedades tradicionales como es el caso de Francia en el Antiguo Régimen son antes que nada sociedades territoriales o mejor son ensamblajes más o menos integrados de territorios relativamente autónomos En ese tipo de sociedad es el territorio lo que les confiere a los individuos su identidad fundamental antes que nada uno es de alguna parte hoy en día es la identidad profesional la que estructura esta identidad Es también una referencia común a un territorio que da su coherencia a las comunidades 27 Ibidem página 40 1 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 humanas Cada territorio funciona como un sistema relativamente cerrado que encuentra en sí mismo las fuentes de su propia reproducción Tampoco hay que exagerar esta autarquía Numerosos ejemplos muestran que existían importantes corrientes de intercambios económicos las cuales constituían un tipo de apertura de las colectividades territoriales Asimismo otros principios de identidad como la región venían completando la identidad territorial Sin embargo la impresión de conjunto es la de una prevalencia masiva de una lógica de la territorialidad en la organización de las relaciones sociales débil división del trabajo y débil movilidad Este cierre relativo se ha prolongado además en forma degradada en las campiñas francesas hasta el final del siglo XIX como bien lo muestra la obra de Eugen Weber titulada de manera significativa El fin de los terroirs28 Desde el punto de vista de la regulación social global que es la que aquí nos interesa esta prevalencia de la lógica de la territorialidad tiene una consecuencia fundamental las sociedades tradicionales siempre están amenazadas de reventarse En efecto a partir del momento en que estas sociedades están constituidas por unidades territoriales autónomas y capaces de asumir su propia reproducción no hay ninguna necesidad funcional para que estos diferentes territorios conformen un conjunto social coherente Este rasgo característico de las sociedades tradicionales había sido descrito por Durkheim en sus desarrollos sobre la solidaridad mecánica29 El riesgo de secesión es permanente en este tipo de sociedad como bien lo muestra la obstinación de los reyes de Francia para prevenir las tendencias centrífugas de los grandes señores feudales solamente la fuerza permite a los grandes imperios mantener su cohesión El principio fundamental de una sociedad tradicional es entonces la dialéctica centroperiferia Con la multiplicación de los intercambios mercantiles y la revolución industrial este principio no desaparece pero progresivamente está suplantado por otra lógica la que opone lo global y lo sectorial la territorialidad retrocede frente a la sectorialidad 2 Del territorio al sector Entre las innumerables consecuencias del proceso de transformación que invade el occidente en los siglos XVIII y XIX la más espectacular es probablemente la explosión de la división social del trabajo Además este movimiento ha marcado el nacimiento de las ciencias sociales en la medida en que los primeros sociólogos desde Spencer hasta Durkheim hicieron de este de manera un poco abusiva la gran ley de evolución de las sociedades humanas Es posible esquematizarlo en tres procesos fundamentales 28 E Weber La fin des terroirs Paris Fayard 1983 29 E Durkheim De la division du travail social Paris PUF 1967 1 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 1 Un estallido de las estructuras tradicionales y especialmente de la familia como lugar de actividad económica Desde ahora la célula familiar va a limitarse más y más a la esfera de la reproducción y lo que está fuera del trabajo pronto identificada con la del ocio y del consumo Por el contrario las actividades de producción van a desarrollarse en el universo profesional 2 Un movimiento de partición de las actividades económicas bajo la forma de roles profesionales más y más numerosos más y más especializados y cuyo acceso va a depender más y más de una formación específica 3 Finalmente el surgimiento de nuevos modos de reagrupamiento de estos roles profesionales bajo la forma de nuevas lógicas de ensamblaje de la división del trabajo ya no basada en el territorio que pierde su relevancia sino sobre criterios exclusivamente profesionales no efectivos se podría decir también que el pasaje de una prevaricación de la asistencia contemporánea a una dominación de la lógica globalsectorial Dos ejemplos ilustran esta transformación El primero corresponde al mundo rural En una sociedad tradicional la agricultura no existe como actividad profesional propiamente dicha el campesino30 es decir el que es de un país trabaja para asegurar la reproducción de su propia familia Hay muy poca distinción entre roles profesionales y el conjunto de los roles familiares de sociabilidad o de vecindario no hay distinción entre el trabajo y el no trabajo Con el proceso de modernización en Francia este último se desarrolla tardíamente lo que permite ver las cosas desarrollarse en forma acelerada este sistema de relación estalla completamente la modernización de los métodos de trabajo lleva al campesino a romper su relación con el territorio el ejercicio de la agricultura se transforma en una profesión que define sus propias reglas de excelencia finalmente la esfera de la producción se separa de la esfera de la reproducción En pocas palabras se ve surgir en el seno del mundo rural un conjunto de roles profesionales cuya definición y articulación ya no dependen de la relación con un territorio pero que tienden a definir sus propias reglas de funcionamiento el sector agrícola se desprende del mundo rural Y es precisamente en ese momento cuando se pone en marcha una política pública agrícola El segundo ejemplo corresponde al sector social Aquí de nuevo se trata de una noción que propiamente dicha no tiene sentido en una sociedad territorial En este tipo de sociedad el problema de los pobres y de los indigentes es tratado localmente por intermedio de la caridad o de la 30 Paysan en francés nota de los traductores Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 asistencia Ahora bien numerosos trabajos muestran que con el surgimiento de la forma social del asalariado y el debilitamiento de las solidaridades locales se desarrolla una nueva forma de solidaridad o de vínculo social es el welfare state que intenta aportar una respuesta a la terminación del orden territorial proporcionando a cada grupo social no territorial un lugar y una protección mínima en la sociedad Es el paso de la asistencia que pertenece al orden del territorio hacia la técnica aseguradora que tiene que ver con la sectorialidad los seguros sociales escribe Didier Renard marcan la transición de una protección social organizada sobre una base territorial hacia una protección social organizada sobre una base profesional31 A partir de este momento lo social va a desarrollarse como sector específico y ser objeto de politicas públicas adaptadas En cada caso el proceso es similar el sector aparece como una estructuración vertical de roles sociales por lo general profesionales que definen sus reglas de funcionamiento de selección de las élites de elaboración de normas y de valores específicos de fijación de sus fronteras etc La traducción sociológica de la noción de sector es por cierto la corporation32 cada sector construye una identidad corporatista propia que dará unidad y sentido a lo que inicialmente no es más que una agregación abstracta de roles profesionales De alguna manera cada sector va a jugar el papel de un territorio presentándose como principio de estructuración de las relaciones sociales El un territorio precisamente dado principio de constitución de esa realidad sectorial El problema es que a los sectores les falta un atributo esencial de los territorios no se pueden autorreproducir Más exactamente su grado de autorreproducción como sistema social abstracto es mucho más débil porque dependen de la reproducción de otros sectores33 Consecuencia inmediata cualquier sociedad sectorial será necesariamente confrontada con un grave problema de coherencia social Cuando la sociedad tradicional está amenazada de reventarse la sociedad sectorial está amenazada de desintegración si no encuentra en si misma los medios para manejar los antagonismos intersectoriales Aquellos medios son precisamente las políticas públicas Por qué este riesgo de desintegración Porque cada sector al desarrollar su propia lógica de reproducción va a construir sus objetivos sectoriales como fines últimos aumentar el ingreso de los agricultores desarrollar la cobertura médica de la población mejorar el equipamiento de la fuerzas militares etc Más aún y al contrario de un territorio un sector no puede hacer una secesión Uno no puede imaginarse el sector médico o el agrícola separándose de la sociedad producto de la división del trabajo los diferentes conjuntos sectoriales son a la vez dependientes unos de los otros y antagonistas para la obtención de recursos económicos escasos El paso de una lógica territorial a una lógica sectorial trae consigo dos consecuencias importantes 31 D Renard Une définition institutionnelle du lien social Revue française de science politique Vol 38 N 3 junio de 1988 página 381 32 En el sentido colombiano de gremio nota de los traductores 33 Yves Barel La reproduction sociale Paris Anthropos 1973 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 A Una transformación de los procedimientos de mediación social Al lado de mediaciones territoriales que subsisten al mismo tiempo que ven disminuir su importancia se multiplican las mediaciones de tipo sectorial Estas últimas ponen en primer plano de la escena una nueva generación de representantes cuya legitimidad ya no se fundamenta en una aptitud para representar a una comunidad territorial sino en la representación de un grupo profesional B La utilización cada vez más generalizada de nuevas herramientas intelectuales para pensar la regulación de las diferentes demandas sectoriales Es el caso de la puesta en marcha de las cuentas nacionales y de las matrices de intercambios intersectoriales De manera más general todo el sistema de planificación francesa que se desarrolla en la posguerra es una puesta en escena del enfrentamiento de los diferentes sectores ministerios sindicatos gremios de la producción en Francia el Plan es el gran teatro de la sectorialidad donde se ve al mismo tiempo los partenaires sociaux34 interlocutores sociales expresar sus reivindicaciones sectoriales y los tecnócratas afilar las herramientas de regulación macroeconómica de una sociedad desde ahora sectorializada35 3 El crecimiento de la historicidad Este paso de la territorialidad a la sectorialidad se acompaña por el surgimiento de una nueva visión del mundo la cual valoriza la acción de las sociedades sobre si mismas Desde ahora las sociedades industriales disponen gracias a su saber científico y a su aparato industrial de una capacidad de modificar su ámbito sin ninguna comparación con la del pasado Pero la contraparte de esta revolución es lo que Yves Barel llama la autorreferencia social36 desde ahora las sociedades industrializadas deben encontrar en su seno el referencial que dará sentido a su acción Este nuevo referencial corresponde al concepto de historicidad propuesto por Alain Touraine con el fin de pensar el aumento en la capacidad de acción de las sociedades modernas sobre si mismas Por el contrario las sociedades tradicionales se caracterizan por su historicidad débil lo que significa que son fuertemente dependientes de unos elementos exteriores a sí mismas en la orientación de su reproducción climas fenómenos naturales etc Desde el punto de vista que nos interesa aquí este desarrollo de la capacidad de las sociedades industriales para controlar su ámbito natural y social 34 Los partenaires sociales interlocutores designan en Francia a los sindicatos y los gremios de la producción cuando negocian grandes acuerdos sociales interprofesionales como aquel sobre la formación profesional permanente el seguro de desempleo etc nota de los traductores 35 Ver Lucien Nizard Informe introductorio al Coloquio Planification et Société Grenoble PUG 1974 Ver igualmente las dos obras publicadas por el Instituto de Historia del tiempo presente H Rousso dir De Monnet à Massé París CNRS 1986 y La planification en crise Paris CNRS 1987 36 Yves Barel La quête du sens Comment lesprit vient à la cité París Seuil 1987 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 tiene una consecuencia esencial viene a fortalecer más todavía la necesidad de poner en marcha procedimientos de regulación política En efecto este crecimiento de la margen de acción sobre el mundo no puede hacerse automáticamente Supone que se pongan en marcha procedimientos de escogencia que arbitrarán entre las diferentes opciones posibles En realidad cada avance en el dominio de la reproducción social va a generar toda una completa serie de efectos más o menos inesperados que deben ser tenidos en cuenta La intensificación de la sectorialidad y el crecimiento de la historicidad son entonces dos aspectos de una misma transformación fundamental aquella donde se ven las sociedades modernas modificando su relación con el mundo a través del asumir creciente de su propia reproducción Hoy en día se lee muy bien esta evolución en tres campos Las manipulaciones genéticas en la medida en que las sociedades humanas son próximas a poder cambiar el fundamento mismo de su existencia que es el código genético del hombre El medio ambiente porque por primera vez en su historia unas sociedades humanas tienen la posibilidad de modificar radicalmente y de manera irreversible su ecosistema El arma atómica porque por primera vez unas sociedades humanas tienen el poder de decidir Es la paradoja de la incertidumbre cuando las sociedades tradicionales cuyo margen de acción sobre el mundo es débil son muy dependientes de eventos que les son exteriores las sociedades modernas que dominan infinitamente mejor su acción sobre lo real ven su dependencia crecer en relación con sus propias herramientas La incertidumbre máxima no se genera hoy por eventos exteriores sino por la puesta en marcha de medios destinados a dominar el ámbito debilidad del dólar catástrofes aéreas o viales Eso significa que numerosas políticas públicas no tendrán otro objeto que la gestión de los desajustes producidos por otras políticas sectoriales la sociedad sectorial que está en desequilibrio perpetuo genera de manera permanente problemas disfunciones o efectos perversos que deberán a su turno ser objeto de políticas públicas Tal es el marco general dentro del cual se desarrollará nuestro estudio sobre las políticas públicas Es posible ahora pasar a definiciones más precisas III LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO MEDIACIÓN Pero su inconveniente es no decir nada acerca de la génesis social de las políticas públicas Es por eso que conforme a la perspectiva general determinada anteriormente intentaremos captar una política pública como un proceso de mediación social en la medida en que el objeto de cada política pública es tomar a su cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros sectores o aún entre un sector y la sociedad global Se dirá que el objeto de una política pública es la gestión de una relación globalsectorial que de manera abreviada se anotará como RGS 2 La gestión de la relación globalsectorial Cada sector se reproduce transformándose y modificando sus relaciones con los otros sectores Es así como el desarrollo de los transportes aéreos tiene consecuencias diplomáticas negociación de los derechos de tráfico jurídicas derecho aéreo técnicas implementación de ayudas para el tráfico aéreo respeto de las normas de seguridad certificación de las aeronaves e industriales políticas de ayuda a la construcción aeronáutica Asimismo el desarrollo del sector automotriz va a generar una serie completa de efectos sobre los otros sectores necesidad de construir carreteras y autopistas de implementar sistemas de cuidados para los accidentados de reformar el código penal y el código de normas de tránsito de adaptar las estrategias de abastecimiento energético nacional Las políticas viales de lucha contra el alcoholismo de los conductores de desarrollo de los sistemas de ayuda médica urgente y de traumatología de incentivo a las economías energéticas son varios intentos para regular las relaciones entre el sector automotriz y los otros sectores Se podría decir lo mismo a propósito de la vivienda porque la política de vivienda tiene como meta ajustar los outputs del sector de la vivienda con los outputs de los otros sectores Por ejemplo el desarrollo del éxodo rural producto de la modernización del sector agrícola va a provocar una modificación importante de la demanda por vivienda y modificar las condiciones de reproducción del sector de la vivienda La RGS es a la vez el objeto de las políticas públicas el problema que se busca resolver poniendo en marcha unas políticas así como la variable clave que determinará las condiciones de elaboración de una política Es así como es en función de la ubicación del sector automotriz en la sociedad francesa que será elaborada una política cuyo propósito precisamente es modificar las relaciones que mantienen el sector automotriz con los otros sectores Lo propio de una sociedad sectorial es manejar permanentemente una infinidad de desfases y desajustes entre los sectores cuyos modos de reproducción se entrechocan constantemente De ahí esta obsesión del cambio de la modernización o de la adaptación típica de estas sociedades En efecto de una manera o de otra el objeto de las políticas públicas consiste siempre en frenar o acelerar la transformación del sector que tienen a su cargo Al hacer eso provocan inevitablemente otros desfases que a su vez es necesario manejar y así sucesivamente 3 Un esquema de análisis de las políticas Hay política pública cuando una autoridad política local o nacional intenta a través de un programa de acción coordinado modificar el ámbito cultural social o económico de actores sociales considerados en general dentro de una lógica sectorial A partir de eso cualquier política puede descomponerse en tres procesos fundamentales A Se trata en primer lugar de una tentativa lo que significa a la vez que hay una acción voluntaria y que aquella no logra siempre el resultado esperado para manejar la posición el rol y la función del sector considerado en relación con la sociedad global o en relación con otros sectores B Esta relación globalsectorial no puede transformarse en objeto de intervención pública si no es en función de la imagen que se hacen de ella los actores implicados Es esta representación del RGS llamada referencial de una política pública la que designa el conjunto de normas o imágenes de referencia en función de las cuales se definen los criterios de intervención del Estado y los objetivos de la política pública considerada C En estas condiciones una etapa fundamental de la investigación consistirá en determinar cuál es el actor o grupo de actores que se encargan de esta operación de construcción o de transformación del referencial de una política pública En efecto este actor que llamaremos mediador ocupará una posición estratégica en todo el sistema de decisión examinado Estos tres caracteres se pueden resumir a través del esquema siguiente Figura No1 Funcionamiento de una política pública Elaboración Referencial Puesta en marcha Los Descodificación de la RGS Modificación RGS La relación global sectorial Tratemos de reconsiderar estos elementos de manera más profunda en las próximas páginas Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 SOY TRADUCTOR No escribo ni poesía ni narrativa escribo traducciones Margaret Peden FLATA Asociación Estadounidense de traductores Capítulo de La Florida 2000 CAPÍTULO II LA PRODUCCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS En la literatura dedicada al estudio de las políticas públicas los autores tratan generalmente de responder dos preguntas Cómo se toman las decisiones que constituyen un programa de acción gubernamental Es el problema de la elaboración de las políticas públicas y de la toma de decisión decision making Cómo se aplican las decisiones por parte de los organismos encargados de ejecutarlas Es el problema de la puesta en marcha implementation de la política pública A partir de allí es tentador presentar el proceso de fabricación y aplicación de los programas políticos bajo la forma de una serie de secuencias que se encadenan hasta formar un ciclo completo de decisión política Esta presentación secuencial es clásica para el análisis de políticas públicas y por esa razón se reproduce con algunas variaciones en todos los manuales Es por eso que trataremos primero de captar sus ventajas y sus limitaciones Después haremos énfasis en una de estas secuencias la de la puesta en agenda porque corresponde al momento culminante del ciclo político aquel donde una política pública desvela su sentido Lo que nos permitirá introducir el concepto central de referencial I LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO SECUENCIA DE DECISIÓN El primer problema que encontramos es saber a partir de qué momento se está verdaderamente en presencia de una política pública Es solamente después que es posible interesarse por su evolución propiamente dicha 1 La identificación de las políticas públicas Yves Mény y JeanClaude Thoenig identifican cinco elementos que pueden fundamentar la existencia de una política pública39 Una política pública está constituida por un conjunto de medidas concretas que conforman la verdadera substantia de una política pública Comprende unas decisiones o una formas de asignación de los recursos cuya naturaleza es más o menos autoritaria Que sea explícita o solamente latente la coerción siempre está presente Una política pública se inscribe en un marco general de acción lo que permite distinguir en principio una política pública de simples medidas aisladas Todo el problema es entonces saber si este marco general debe ser concebido de antemano por el decisor o sencillamente reconstruido a posteriori por el investigador En todo caso es cierto que la existencia de este marco general nunca esta dada y siempre debe ser objeto de una investigación Una política pública tiene un público o más bien unos públicos es decir unos individuos grupos u organizaciones cuya situación está afectada por esa política pública Por ejemplo los automovilistas los constructores las empresas de obras civiles constituirán con varios grados el público de la política de seguridad vial Algunos serán pasivos los automovilistas y otros se organizarán para influir en la elaboración o en la puesta en marcha de los programas políticos Finalmente una política pública define obligatoriamente metas u objetivos para lograr definidos en función de normas y de valores Por ejemplo reducir el número de los accidentes viales mejorar las condiciones de hospitalización de los enfermos asegurar la independencia energética del país 39 Y Mény y JC Thoenig Politiques publiques opcit páginas 130 y siguientes Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 Identificar una política pública no es tan sencillo como deja suponerlo la aparente consistencia del objeto He aquí por ejemplo algunos problemas con los cuales se chocan casi siempre Política explicitapolítica implícita el sentido de una política no es siempre el afirmado por el decisor Algunas políticas tienen un sentido explícito por ejemplo mejorar el habitat y un sentido latente por ejemplo modificar la composición social de un barrio Decisiónno decisión una política puede consistir en no hacer nada Por ejemplo no intervenir sobre la cotización de una moneda Se trata aquí de un problema temible porque cualquier abstención no puede considerarse como una política Se estimará generalmente que la abstención debe ser premeditada Política pública y gasto público es a veces fácil identificar la existencia y medir el impacto de una política en función de la amplitud de los partidas que le han sido asignadas Es a menudo verdad pero algunas políticas no cuestan nada o su costo no está en relación con su impacto Es en particular el caso de las políticas públicas reglamentarias pensemos en el impacto de una reforma de la legislación sobre las sociedades comerciales o de las políticas institucionales 2 Un marco secuencial El enfoque de las políticas públicas en términos secuenciales ha sido popularizado por los trabajos estadounidenses en particular los de Charles OJones quien propone un marco de análisis en cinco etapas La identificación del problema programme identification Es la fase donde el problema está integrado con el trabajo gubernamental A esta fase se le asocian procesos de percepción del problema de definición de agregación de los diferentes eventos o problemas de organización de estructuras de representación de los intereses y de definición de la agenda El desarrollo del programa programme development Es la fase del tratamiento propiamente dicho del problema Asocia procesos de formulación de los métodos y de las soluciones para resolver el problema y de legitimación adquisición de una aprobación política La puesta en marcha del programa programme implementation Es la fase de aplicación de las decisiones Comprende la organización de los medios para ponerlo en marcha la interpretación de las directrices gubernamentales y su aplicación propiamente dicha La evaluación del programa programme evaluation Es una fase preterminal que pone en perspectiva los resultados del programa Comprende la especificación de criterios de juicio la medición de los datos su análisis y la formulación de recomendaciones Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 La terminación del programa programme termination Es una fase de cierre de la acción o de puesta en marcha de una nueva acción Supone la resolución del problema y la terminación de la acción40 Este tipo de marco permite abarcar de manera particularmente coherente los múltiples aspectos de la acción política Con la condición sin embargo de no aplicarlo de manera demasiado sistemático como además lo admiten de buen grado los promotores de este tipo de enfoque en primer lugar el propio Jones 3 Los límites del enfoque secuencial Se deben tomar varias precauciones si se quiere evitar una aproximación demasiado simplista del problema estudiado Algunas tienen que ver con el orden de las etapas y otras con las etapas mismas A El orden de las etapas puede ser inverso o perturbado Por ejemplo una decisión puede ser tomada antes de que se haya planteado el problema que pretende resolver En este caso la formulación del problema a posteriori viene sencillamente a fortalecer una elección ya hecha Edwards y Sharkansky dan numerosos ejemplos de esta situación en particular a propósito de la guerra de Vietnam iniciando por la decisión de comprometer las tropas estadounidenses en el conflicto La decisión de acelerar el equipamiento electronuclear de Francia en 1973 seguramente corresponde al mismo fenómeno41 Algunas etapas pueden ser sencillamente omitidas de manera voluntaria o no Se podría así multiplicar los ejemplos de decisiones tomadas sin ninguna fase de definición del problema A veces inclusive la puesta en marcha ya está iniciada aún antes de que la decisión sea formalmente tomada Es lo que a veces se llama de manera coloquial los coups partis los disparos ya fueron hechos B Algunas etapas a veces son muy difíciles de identificar Más adelante veremos lo que tiene que ver con la fase de formulación del problema que es la más difícil de entender Pero aún los momentos de la decisión de la puesta en marcha y de la terminación de la acción no son sencillos de entender Es así como a menudo es muy delicado fijar con precisión el momento cuando una decisión se toma Es al momento de su paso por el Consejo de Ministros O bien del voto del Congreso De la promulgación por el Presidente Pero se sabe muy bien que estas fases institucionales no hacen frecuentemente nada más que ratificar procedimientos de negociación más informales Hay que desconfiar de un enfoque demasiado jurídico que llevaría a desconocer el peso de las fases preparatorias de la decisión sobre la decisión misma 40 Charles Jones An introduction op cit páginas 230231 41 Ver D Finon L échec des surgénérateurs autopsie dun grand programme Grenoble PUG 1989 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 La fase de aplicación sin embargo no siempre es más fácil para delimitar Si se admite que el objeto de una política pública consiste en modificar el ámbito o entorno de los actores implicados la percepción que estos pueden tener de ello y entonces sus conductas sociales tomar una decisión es ya poner en marcha una política en la medida en que los diferentes actores ciudadanos gremios otros ministerios van a modificar probablemente sus conductas en función de esta decisión Es lo que se podría llamar el efecto de afichaje o de manera más peyorativa el efecto de anuncio42 Finalmente la terminación de la política pública es frecuentemente un puro ejercicio escolar Como bien lo recuerda Jones los problemas políticos nunca son realmente resueltos43 Es por eso que la culminación de un programa de acción gubernamental corresponde muchas veces a una reorientación o a la puesta en marcha de un nuevo programa con medios y objetivos diferentes De qué sirve entonces en estas condiciones utilizar este tipo de marco secuencial En efecto su uso vale más por las preguntas que plantea que por las respuestas que puede ofrecer Los diferentes conceptos de formulación de puesta en la agenda de puesta en marcha etc permiten cada vez hacerse la siguiente pregunta cómo la acción de los diferentes actores presentes ha contribuido a construir diferentes la estructura secuencial de tal o cual política Por qué la formulación del problema se ha efectuado de esta manera antes después o por fuera de la decisión En qué momento se puede considerar que se toma la decisión Dónde se inicia la puesta en marcha y cómo se efectúa La representación secuencial de las políticas públicas no debe entonces utilizarse de manera mecánica más bien hay que representarlas como un flujo continuo de decisiones y procedimientos al cual hay que tratar de reencontrarle el sentido Además frecuentemente será una ventaja el concebir una política pública no como una serie de secuencias sucesivas sino como un conjunto de secuencias paralelas que interactúan las unas con las otras y se modifican continuamente Es lo que propone Eric Monnier en una obra dedicada a la evaluación de políticas públicas Para él el proceso de puesta en marcha de un programa toma la forma de un flujo turbulento con tres componentes La formulación de la acción es decir un esbozo de solución al problema El autor lo llama teoría de la acción 42 Es decir en un juego de naipe aquel que resulta de anunciar el color o la figura corazón trébol etc con la cual se va a jugar en adelante nota de los traductores 43 Charles Jones op cit página 211 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 La puesta en marcha de la acción llamada conducta de la acción Obliga a los actores de manera permanente a reformular la innovación en función de los recursos disponibles y de las reacciones de los actores la observación de los efectos es decir las evaluaciones más o menos implícitas que conducen a reconsiderar las hipótesis a menudo implícitas de la teoría de acción inicial o a modificar las modalidades de la puesta en marcha de los medios44 Figura No 2 Proceso de puesta en marcha de un programa Fuente Eric Monnier Evaluations de laction des pouvoirs publics Un esquema de este tipo pone muy bien en evidencia la desviación siempre presente en la puesta en marcha de una política Conduce los actores de la decisión a reformular de manera permanente los objetivos y los métodos de la acción en función de los resultados que ellos perciben bajo la forma de una modificación de su entorno 44 Eric Monnier Evaluations de laction des pouvoirs publics Paris Económica 1992 página 87 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 II LA GESTIÓN DE LA AGENDA POLÍTICA Se trata probablemente del problema más fascinante con el cual se confronta el análisis de políticas públicas Se puede resumir con la siguiente pregunta por qué un asunto o cuestión se vuelve objeto de una política pública A una pregunta aparentemente tan banal se está tentado a responder con una evidencia hay una política pública porque hay un problema para resolver Es por lo menos la respuesta que hará el alto funcionario o el político que tienen precisamente la ambición de resolver problemas Es así como se afirmá que la política de lucha contra la inseguridad vial encuentra su origen en el número excesivo de accidentes de tránsito o que la política de puesta en marcha del ingreso mínimo se justifica por el aumento de la pobreza Estas son explicaciones llenas de sentido común de las cuales es imperativo desconfiar cuidadosamente porque descansan frecuentemente sobre falsas evidencias En efecto se encuentra que No se sabe lo que es un problema político No se sabe a priori por qué un problema social es el objeto de una política pública 1 Que es un problema político No es fácil responder a semejante pregunta porque no hay problema político per se Eso significa que en una sociedad dada cualquier problema social es susceptible de volverse política pública pero la cuestión es saber a través de qué mecanismos En todo caso es cierto que el arranque de la acción pública a través de la puesta en marcha de un programa de acción política no está ligado a un determinado umbral de intensidad del problema Se sabe por ejemplo que no existe relación directa entre el surgimiento de la contaminación industrial que se inicia con la creación de la gran industria y la puesta en marcha de políticas públicas de protección del medio ambiente en los años 60 más o menos en la misma época en todos los países industrializados Aun si se supone resuelta la cuestión de la identificación del problema todo el mundo hoy está de acuerdo en considerar que hay problemas de contaminación de delinquencia o de pobreza queda por determinar a partir de qué umbral de intensidad deberá arrancar la acción pública He aquí un ejemplo de eso citado por Edwards y Sharkansky Cuando Lindon Johnson declara la guerra a la pobreza sus colaboradores tenían solamente una muy borrosa idea del número y de la identidad de los pobres que existían en la población El umbral de pobreza fijado inicialmente en tres mil dólares había sido establecido confiando en una encuesta del Ministerio de Agricultura la cual en 1955 había mostrado que en promedio una familia dedicaba la tercera parte de sus ingresos a la alimentación y confiando también en un estudio elaborado en 1961 sobre el monto de un presupuesto alimentario mínimo que debía asegurar una alimentación adecuada La cifra obtenida multiplicando por tres la suma dedicada a la alimentación no tenía en cuenta factores tales como el número de miembros de la familia sus recursos la pobreza temporal por ejemplo en el caso del nivel de vida de un estudiante los gastos excepcionales tales como los gastos médicos la localización geográfica o la inflación45 Es una consideración muy similar a la conclusión lapidaria de Charles Lindblom que hace suya Jones Los decisores policy makers no se confrontan con un problema dado46 Eso significa que un problema político no es necesariamente un constructor social cuya configuración dependerá de múltiples factores propios de la sociedad y del sistema político implicado La cuestión no es saber si tal problema es en sí político sino demostrar los mecanismos concretos que determinan la inscripción de este problema en la agenda del decisor 2 El acceso a la agenda política Esta noción de agenda es fundamental para analizar los procesos mediante los cuales las autoridades políticas se apropian de una cuestión para construir un programa de acción Es JeanGustave Padioleau quien en Francia la ha formulado en forma muy completa La agenda política escribe tratándose tanto de los Estadosnaciones como de las entidades territoriales comprende el conjunto de los problemas percibidos como aquellos que piden un debate público e incluso la intervención de la autoridades legítimas Y el autor precisa que un problema deberá responder a tres caracteres para tener alguna posibilidad de ser inscrito en la agenda política Unas élites sindicales administrativas políticas unos ciudadanos que pueden estar más o menos organizados definen una situación como problemática porque perciben unas desviaciones entre lo que es lo que podría ser o lo que debería ser Este descubrimiento de un problema se acompaña de procedimientos de etiquetaje que lo califican como perteneciente a la esfera de competencia de las autoridades públicas Se espera la intervención de la sociedad política incluyendo la opción de no hacer nada47 El ejemplo en el cual se apoya JG Padioleau es el del aborto en Francia que después de un periodo de intensa movilización terminó en 1974 siendo objeto de una política pública con la ley Veil sobre la interrupción voluntaria del embarazo Se trata de un verdadero caso de escuela porque son muy identificables los procesos y los actores en un espacio de tiempo bien determinado en una decena 45 GC Edwars e Y Sharkansky Les politiques publiques op cit páginas 76 a 78 46 Charles Jones op cit página 48 47 JG Padioleau LEtat au concret Paris PUF 1982 página 25 de años una cuestión que hacía parte de lo no dicho de la sociedad francesa se plantea a la luz pública y es objeto de una política pública Padioleau distingue cuatro fases en este proceso La fase inicial corresponde al surgimiento de un problema este es reconocido como tal pero su formulación sigue general Eventos más o menos inesperados como es el caso de procesos judiciales o de viajes organizados en clínicas suizas y británicas acentúan la evidencia del problema del aborto Desde ahora el debate que sigue genera un movimiento de especificación del problema unos proyectos más o menos rivales definen el acto de abortar Esas primeras secuencias anteceden o acompañan la difusión del problema en los públicos La última fase de la carrera de un problema es la entrada en el sistema formal de decisión política48 A partir de estos ejemplos hay que recordar tres aspectos fundamentales del proceso de inscripción en la agenda política A El acceso a la agenda política nada tiene de natural o de automático Por el contrario la inscripción es un objeto de controversia social y política Ese es el sentido del término inglés issue que designa este tipo de problemas controversiales es necesario expulsar los inmigrantes nacionalizar los bancos modificar el modo de escrutinio o crear un archivo de los enfermos de SIDA La puesta en la agenda es el producto cada vez contingente del campo de fuerzas que va a construirse alrededor del problema B La transformación de un problema en objeto de intervención política es el producto de un trabajo específico realizado por actores políticos identificables cuya naturaleza podrá variar según los casos a veces estas élites provendrán del sindicalismo el problema de la pensión a los sesenta años o del mundo de la política los problemas de inmigración otras veces se tratará de grupos creados para las circunstancias comités de acción o comités de ciudadanos también se podrá asistir a una coagulación de actores provenientes de medios diferentes por ejemplo los comités LARZAC49 que agrupaban ciudadanos no organizados al lado de militantes profesionales provenientes del sindicalismo o de la política Desde este punto de vista el florecimiento reciente de las coordinaciones muestra la inestabilidad de estos procesos de movilización sociale 48 Opcit página 31 49 Se trata de comités creados en los años 70 en contra de la ampliación de un campo de maniobra militar en la meseta de Larzac en el sur de Francia nota de los traductores 30 Ver O Fihieule dir Sociologie de la protestation les formes de laction collective dans la France contemporaine Paris LHarmattan 1993 1 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 C Pero en todos los casos el rol fundamental de estos actores Padioleau habla de empresarios políticos consiste en traducir el lenguaje de la sociedad en lenguaje de la acción política y en formular el problema en un lenguaje aceptable por las élites políticas Cualquier país escribe JeanClaude Toennig está lleno de problemas sociales del consumo de drogas hasta la violencia contra los niños Para que un problema societal se vuelva un problema político se debe plantear en términos que sean los del juego político oficial51 La cuestión es saber cómo hacen los que llamaremos más adelante los mediadores para construir el código en función del cual una sociedad dada en una época dada convertirá o no convertirá tal o cual cuestión en objeto político 3 El concepto de campo cognitivo La naturaleza de la agenda política es entonces cognitiva escribe JeanGustave Padioleau52 Eso significa que hay que preguntarse sobre los mecanismos a través de los cuales los actores políticos perciben el mundo y formulan las respuestas que proporcionan Si se les pregunta los decisores tanto los públicos como los privados tienen la tendencia a sobreevaluar su autonomía en la formulación de las soluciones que se proporcionan Quién no ha escuchado un ministro afirmar perentoriamente que él ha decidido proceder en tal o cual reforma a la cual claro esta espera dejar su nombre En realidad las cosas son menos sencillas y dos factores vienen a atenuar esta autonomía de decisión de una parte la elección está afectada por la estructura del sistema de decisión de otra el campo cognitivo de los decisores es por definición limitado A La libertad de elección del decisor es a menudo ficticia En realidad la solución elegida finalmente es en parte predeterminada por el modo de formulación de las diferentes opciones Ahora bien el decisor político solo controla parcialmente este proceso el cual muy ampliamente queda en manos de las burocracias encargadas de preparar el programa Edwards y Sharkansky citan de eso un ejemplo particularmente espectacular y que tiene que ver con la decisión de comprometer las fuerzas militares estadounidenses en conflictos exteriores Durante el verano de 1964 el Presidente encargó a sus principales consejeros estudiar el mayor número posible de opciones para el problema de Vietnam y de sometérselas para que sean examinadas y que sean tomadas decisiones después de las comicios Él había expresamente solicitado que todas las posibilidades sean formuladas En realidad sus colaboradores convergieron tan hábilmente hacia una opción única oponiéndola a otras dos posibilidades de 51 JC Thoenig opcit página 22 52 JG Padioleau op cit página 26 1 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 pura ficción hacer estallar el planeta o abandonar todo que el Presidente encontró que sus fieles consejeros eran unánimes sobre la necesidad de bombardear Vietnam del Norte53 En efecto cada servicio cada oficina encargada de preparar el documento sobre el asunto va a construir una representación del problema y formular soluciones en función de la visión que le es propia y también en función de sus intereses corporativistas Cualquier administración y de hecho cualquier organización define unos modas operacionales más o menos estandarizados que le ofrecerán unas respuestas automáticas para todos los casos He aquí otro ejemplo tomado de la crisis de Cuba El Presidente Kennedy temía muy especialmente que el primer hecho de apresar un barco soviético por parte de los estadounidenses afectaría el equilibrio de las fuerzas entre las dos naciones Robert McNamara lo mandó donde George Anderson el comandante en jefe de las operaciones navales a informarse sobre las reglas aplicadas por la armada para la primera intercepción McNamara insistió sobre el hecho de que el Presidente no quería que fueran aplicados los procedimientos habituales porque existía el riesgo de que un barco fuera hundido si se negara a ser abordado e indagado Kennedy no quería provocar a Krusheb a hacer retaliaciones Sin embargo el almirante Anderson se mostró poco comprensivo y cuando McNamara le preguntaba echó mano del manual de los reglamentos de la armada y se lo esgrimió bajo la nariz gritando todo está aquí escrito54 B Llegamos aquí a un problema fundamental para entender cómo está formulado y puesto en marcha un programa es el problema de la percepción que tienen los actores del sistema para regular En efecto el problema de cualquier decisor es hacer frente a la incoherencia y a la complejidad del mundo que debe afrontar Por definición el entorno es turbulento aleatorio imprevisible inestable El problema del actor de una decisión tratándose tanto de un individuo como de una organización es reducir tanto como sea posible la incertidumbre estabilizando lo más posible el campo de la decisión Para eso cada actor construye un campo cognitivo que contiene el conjunto de las informaciones que él estima pertinentes Y es a través de este campo de conocimiento como el actor percibe el mundo El campo cognitivo funciona entonces como un filtro que selecciona algunas informaciones y bloquea otras con el fin de simplificar y estructurar el campo de la decisión para hacerlo dominable por el decisor El problema es evidentemente obtener un marco lo suficientemente operativo para que la decisión sea posible y suficientemente completo como para no bloquear la información indispensable 53 GC Edwards e I Sharkansky opcit página 109 54 GC Edwards e I Sharkansky opcit página 247 Este ejemplo es tomado de la obra de GAllison Essence of decision Explaining the Cuban Missile Crise Boston Little Brown 1971 1 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 El desembarco angloamericano en Normandia es un ejemplo perfecto de disfuncionamiento del campo cognitivo Tomando en cuenta reglas de conducta de la guerra vigentes en el seno del estado mayor alemán los aliados no podían desembarcar en otro lugar que en el sitio más estrecho este es en las costas del Paso de Calais porque es allí donde los generales alemanes hubieran ellos mismos desembarcado si los roles hubieran sido inversos Es lo que explica la exclusión de las informaciones que hubieran podido dejar creer en una operación en Normandia A partir de este momento los aliados van a dedicarse a confirmar a los alemanes en su error gracias a una acción sistemática de desinformación y de intoxicación Primero aumentando la complejidad del sistema de información gracias a una serie de operaciones destinadas a hacer creer en la posibilidad de desembarcos fuera de Francia por ejemplo en los Balcanes Después fortaleciendo a los alemanes en su convicción gracias a un bombardeo del Paso de Calais Sin embargo hay que tener cuidado en no razonar a posteriori la información que se reconoce después como pertinente está en el momento perdida en un flujo de informaciones contradictorias que le quitan sentido Es por ello que los términos en los cuales los actores formulan los problemas y las soluciones dependen de una serie de ecuaciones o de algoritmos que componen el campo cognitivo del decisor si el tiempo es malo entonces no desembarcarán si yo cedo al chantaje terrorista ellos no van a repetir si yo hago una devaluación entonces mejoraré la competitividad de mi industria y así sucesivamente La cuestión entonces es saber cómo se construye este sistema de referencia III LO REFERENCIAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Elaborar una política pública se reduce a construir una representación una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir Es en referencia a esta imagen cognitiva que los actores van a organizar su percepción del sistema confrontar sus soluciones y definir sus propuestas de acción llamaremos este conjunto de imágenes el referencial de la política pública 1 Una imagen de la relación globalsectorial El meollo de esta representación del sistema lo constituye alguna concepción del puesto y del rol del sector considerado en la sociedad Por ejemplo las propuestas que se pueden hacer en cuanto a la política de salud dependerán de la representación que se hace del estatuto de la enfermedad en la sociedad moderna y más allá de la imagen de la vida y de la muerte y del estatuto de los personales encargados de poner en marcha los sistemas de cuidados Es así como una política pública esencialmente curativa descansa en una representación de la salud como ausencia de enfermedad donde un estado de buena salud se define negativamente por ausencia de enfermedad Así mismo el ejemplo de la interrupción voluntaria del embarazo muestra que el surgimiento de una política pública como la que puso en marcha Simone Veil suponía que sean modificadas las representaciones dominantes en cuanto a la sexualidad y al lugar de las mujeres en la sociedad Otro ejemplo la definición de una política de defensa nacional depende estrechamente de la imagen y de la percepción del riesgo principal y del lugar que se pretende atribuir al ejército en la nación Según que se trate de defender el país en las fronteras de asegurarse algún puesto en el concierto mundial de las naciones o de difundir un mensaje revolucionario la representación del rol del ejército variará lo mismo que el referencial de la política pública de defensa En el campo de la política industrial son muy diferentes las escogenias políticas según se represente la industria como un medio de lucha contra el desempleo o como una herramienta de competitividad exterior En el primer caso se buscará salvar el máximo de empleos eventualmente ayudando a los cojos en el otro se incitará a las reestructuraciones a pesar de su costo social En cada caso el referencial de una política pública está constituido por un conjunto de normas prescriptivas que dan su sentido a un programa político al definir criterios de selección y modos de designación de los objetivos Conforme a lo que vimos anteriormente se trata de un proceso cognitivo cuya función será entender lo real limitando su complejidad La elaboración del referencial de una política pública corresponde entonces a un doble proceso una operación de decodificación de lo real gracias a la invención de operadores intelectuales que permitan disminuir el carácter opaco del mundo definiendo nuevos puntos de apoyos para actuar una operación de recodificación de lo real a través de la definición de modos operacionales susceptibles de definir un programa de acción política La historia de la puesta en marcha de la fuerza de disuasión nuclear en Francia es un ejemplo típico del cambio de referencial Al elaborar la doctrina francesa de la disuasión nuclear llamada del débil al fuerte los teóricos de la guerra nuclear especialmente los generales Gallois y Ailleret han efectuado un verdadero cambio de paradigma cuyos efectos tendrán un alcance incalculable Esta revolucion conceptual en el seno de la institución militar descansa sobre varios pilares Una reflexión original sobre los cambios llevados por el arma nuclear en el manejo de la guerra y especialmente sobre la igualación del poder que resulta del poseer el arma atómica y la anulación consiguiente de las ventajas ofrecidas por la importancia de la población la profundidad del territorio o las capacidades de movilización económica a largo plazo Por eso la guerra nuclear permite a una nación de tamaño medio como Francia resistir a una nación mucho más poderosa siempre y cuando sea capaz de infligir daños superiores al provecho que puede prever55 Una reflexión sobre el puesto de Francia en el mundo sus ambiciones y sus límites como un cuestionamiento completo de dos dogmas hasta aquel momento admitidos por la casi totalidad de los militares renuncia a la presencia en ultramar porque se juzga obsoleta la posesión de amplios imperios coloniales a la época de la estrategia nuclear definición de un puesto más autónomo en el seno de la OTAN que conduciría a Francia a retirarse de la organización militar integrada Finalmente una reflexión sobre la propia institución militar con la definición de nuevas posibilidades que llevan a una organización completa del cuerpo de batalla prioridad absoluta a las fuerzas nucleares estratégicas con sus componentes marítimos y aerotransportados reducción de los efectivos del Ejército cuyo papel consiste solamente en dar al agresor la última advertencia antes de poner en acción las armas nucleares En suma la definición de una nueva doctrina militar corresponde claramente a una nueva lectura del rol y del puesto de la defensa en el país a partir de una toma de conciencia de las transformaciones de la relación globalsectorial Es un nuevo marco intelectual que permite captar y entender los cambios Al mismo tiempo se ve surgir nuevas imágenes de referencias que modifican la percepción que los actores tienen de la situación Algunas de estas imágenes tiene que ver con el puesto de Francia en el mundo imagen de una Francia independiente de los bloques y amiga del Tercer Mundo y otras tenían que ver con la propia institución militarimagen de un ejército utilizando las armas más sofisticadas El problema que se plantea entonces es el de saber cómo esas diferentes imágenes de referencia cuya articulación no siempre es evidente van a encontrar un mínimo de coherencia para constituir un referencial unificado 2 La Unificación del campo cognitivo El proceso de construcción del referencial puede descomponerse en tres operaciones concomitantes 55 Ver los artículos del general Gallois y especialmente Politique générale et manoeuvre darmement L Armement nº 9 abril de 1970 A Una operación de clasificación de las informaciones en función de un marco de perfección de la realidad Se construye un modelo de explicación de los cambios que afectan la Relación Global SectorialRGS sus cambios volviéndose no solamente comprensibles sino también deseables Es así como si tomamos el caso del aborto se explicará que dado que el puesto de las mujeres en la sociedad ha cambiado las actitudes frente al nacimiento también deben cambiar A partir de eso manifestaciones en favor de la libertad del aborto ya no aparecen como un disturbio del orden público sino como una reivindicación justa B Una operación de construcción de algoritmos operacionales Cuando la primera fase era una fase de análisis se trata aquí de definir los operadores intelectuales quienes deberán permitir la acción y la transformación del sistema del cual se ha constatado la evolución En efecto siempre es a partir de la constatación que las cosas han cambiado evolución de la RGS que se va a definir una acción para acelerar o a veces frenar este cambio Estos algoritmos toman la forma de preceptos que definen a la vez la necesidad y las modalidades de la acción los agricultores son demasiado numerosos y entonces hay que disminuir el número de explotaciones56 la apertura de las fronteras favorece el crecimiento económico en la época del arma atómica los grandes batallones de infantería se volvieron inútiles la disminución de las cargas sociales que pesan sobre las empresas favorecen el empleo los gastos sociales se volvieron demasiado elevados Cada vez se podría además definir el algoritmo inverso que llevaría a otra imagen de la RGS C Finalmente una operación de integración de estos algoritmos con unos valores que van a darles la fuerza y la deseabilidad necesarias No hay que representar el proceso de elaboración de un referencial como si fuera un proceso racional o técnico En realidad se trata de un proceso esencialmente cultural que puede cuestionar los valores más fundamentales de los individuos lo que además explica la violencia que a veces acompaña esta fase de cambio de la matriz de referencia de una política pública El ejemplo de la política de defensa desarrollado anteriormente muestra que el cambio de referencial no siempre se hace sin dificultades ni dolor en realidad el ejército francés se ha encontrado dividido de un lado entre los partidarios de una integración más fuerte de Francia en la OTAN los atlantistas que en estas circunstancias se aliaron con los partidarios del mantenimiento de una presencia militar en Argelia y del otro lado los oficiales gaullistas partidarios a la vez de un distanciamiento frente a la OTAN de un retiro de Argelia y del viraje nuclear Los partidarios del cambio pues eran ultra minoritarios lo que no les ha impedido triunfar gracias a la voluntad En Francia la explotación agrícola designa a la unidad de producción agropecuaria nota de los traductores Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4a edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 política del Presidente y de su gobierno Después se necesitó todavía una decena de años para que el nuevo sistema de referencia acepte a la mayoría de los directivos del ejército57 Cuando un nuevo sistema de valores y de normas se impone de esta manera es la señal de un cambio del referencial global 3 Referencial global referencial sectorial Si se lo considera como representación del puesto y del rol de un sector en una sociedad dada y en una época dada el referencial de una política pública puede descomponerse en tres elementos el referencial global el referencial sectorial y los operadores de transacción A El referencial global es una representación general alrededor de la cual van a ordenarse y jerarquizarse las diferentes representaciones sectoriales Está conformado por un conjunto de valores fundamentales que constituyen las creencias básicas de una sociedad así como por una serie de normas que permiten escoger entre varias conductas Por ello define la representación que una sociedad se hace de su relación con el mundo en un momento dado Al contrario de lo que una definición superficial podría hacer pensar el referencial global no constituye una representación perfectamente coherente del mundo En efecto los valores que lo componen son objeto de conflictos por ejemplo hoy en día el puesto de lo social o de la función pública El referencial global no es más que un consenso pero delimita el campo intelectual en el seno del cual van a organizarse los conflictos sociales El conjunto de los valores y de las normas del referencial global conforma un sistema jerarquizado lo que significa que en una época dada algunas normas van a prevalecer sobre otras Por ejemplo los años 50 ven la puesta en marcha en Francia de una nueva jerarquía de las normas de la acción pública después del doble traumatismo de la derrota de 1940 y de la Liberación58 las normas que privilegian el equilibrio y el mantenimiento de las relaciones sociales se identifican con el pasado y dejan el paso en favor de las normas que privilegian la apertura y la transformación de la sociedad los nuevos lemas son movilidad cambio y modernización A partir de aquel momento el conjunto de las políticas públicas que estaban construidas en función del referencial de equilibrio van a estar en falso frente al cambio de referencial global De ahí una sucesión de reformas políticas cuyo objeto es en cada caso readecuar el referencial de las políticas sectoriales con el nuevo referencial de modernidad reforma hospitalaria reforma de la política escolar del urbanismo y de la vivienda de la agricultura de la cultura ningún sector escapa a esta nueva puesta en coherencia La Liberación en Francia corresponde a la época de la inmediata postguerra de 1945 nota de los traductores Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4a edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 Hoy en día un nuevo proceso de reajuste está en curso a partir de las normas provenientes de la crisis económica limitación del gasto público modernización del Estado reconocimiento del rol fundamental de la empresa y de la prevalencia del mercado integración europea Este nuevo referencial global que podríamos calificar como referencial de mercado descansa sobre un triple cambio de normas Una rearticulación de lo social con lo económico con la afirmación de una norma de limitación del gasto social la puesta en marcha de nuevos medios de intervención como el ingreso mínimo de inserción59 y un nuevo interés por la empresa Una redefinición de la frontera entre lo público y lo privado con una disminución del rol motor del Estado y la adopción de políticas económicas neoliberales Una nueva transacción entre el centro y la periferia con la política de descentralización B El referencial sectorial es una imagen del sector o de la profesión Su primer efecto es delimitar las fronteras del sector En efecto la configuración de un sector como la agricultura los transportes o la energía depende estrechamente de la representación que se hace del puesto de la agricultura de los transportes y de la energía en la sociedad Las fronteras de un sector son objeto de conflictos permanentes en relación con las controversias sobre la inscripción en la agenda política Lo mismo que en el caso del referencial global el referencial de un sector es constructor social cuya coherencia nunca es perfecta En el seno de una sociedad siempre coexisten varias concepciones de la naturaleza y extensión de los límites sectoriales siendo una de ellas generalmente la dominante a menudo porque es ella la que está en conformidad con la jerarquía global de las normas existentes en el referencial global Entonces esta representación es la que se impone como imagen de referencia para la política pública correspondiente en la medida en que ella genera elementos de articulación entre lo global y lo sectorial C Los operadores de transacción corresponden a los algoritmos definidos anteriormente Son ellos los que realizan esta operación de empotramiento en el referencial global que es por así decirlo el acto fundador de una política pública Por ejemplo teniendo en cuenta nuevas orientaciones económicas globales el número de campesinos se volvió demasiado importante y debe reducirse inversamente para enfrentar las necesidades globales del ordenamiento del territorio hay que frenar el éxodo rural 59 Se trata de un ingreso mínimo asignado a algunas personas en dificultades para facilitarles su inserción profesional 1945 nota de los traductores Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4a edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 en razón de las restricciones debidas a la competencia exterior las cargas de las empresas deben ser reducidas y el gasto social frenado El estudio de una política pública pasa obligatoriamente por un cuestionamiento sobre la manera como se opera permanentemente no solo en la fase de elaboración la transacción entre el referencial global lo que supone descubrir su estructura normativa y un referencial sectorial El problema entonces es detectar los actores quienes realizan esta operación de transacción y las luchas de poder en juego que le están ligadas A partir de aquel momento es posible construir las políticas públicas como objeto de investigación Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 EL TRADUCTOR COMO PERSONIFICADOR El traductor es un personificador alguien que pretende presentar al autor como cree que este hubiese escrito en el idioma al que se está traduciendo Thom Satterlee 2000 CAPÍTULO III LOS MEDIADORES ACTORES CLAVE EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Para entender mejor las diferentes dimensiones del juego de los mediadores se ofrecen dos ejemplos franceses extraídos de muestras propias investigaciones Uno tiene que ver con la política pública agrícola y el otro con la política pública aeronáutica Estos ejemplos permiten presentar concretamente nuestro enfoque de investigación que puede ser contrastado con otros o simplemente servir de propuesta para futuras investigaciones sobre políticas públicas concretamente en los campos de las ciencias jurídicas políticas comunicacionales y otros afines Una política pública existe realmente solo a través de los actores concretos que entran en relación eventualmente enfrentándose con ocasión de su elaboración o de su puesta en marcha Se llaman mediadores los agentes que realizan la construcción del referencial de una política es decir la creación de las imágenes cognitivas que determinan la percepción del problema por parte de los grupos presentes y la definición de las soluciones apropiadas De acuerdo con lo anterior no hay duda de que los mediadores ocupan una posición estratégica en el sistema de decisión en la medida en que son quienes formulan el marco intelectual dentro del cual se desarrollan las negociaciones los conflictos o las alianzas que conducen a la decisión Se puede recordar aquí el papel determinante jugado por el pequeño grupo que puso en marcha lo que podría llamarse el referencial nuclear Este grupo estaba conformado por investigadores en el Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 campo nuclear quienes ya en la época de la IVª República60 permitieron la entrada de Francia a la era nuclear y prepararon la creación de la Dirección de las aplicaciones militares en la Comisaria de la Energía Atómica CEA Incluía también algunos oficiales generales quienes conceptualizaron la doctrina de la disuasión nuclear y un pequeño número de hombres políticos que los apoyaron e incentivaron financiera y políticamente Toda la política nuclear de Francia especialmente el estrecho entrelazado entre el área nuclear civil y el área nuclear militar vía la CEA tiene la huella de la acción de estos hombres61 Veamos ahora los dos ejemplos concretos I LA POLÍTICA PÚBLICA AGRÍCOLA LA MEDIACIÓN POR UN GRUPO PROFESIONAL Para estudiar la política pública agrícola francesa62 hay que reubicarla cronológicamente porque solo así se puede entender la configuración actual del sistema de decisión y los problemas que este genera 1 Un referencial de permanencia Lo que caracteriza la acción de los poderes públicos en la agricultura hasta 1940 es una voluntad extraña en el contexto actual de mantener sin evolución el mundo rural especialmente por querer frenar el éxodo agrícola la política pública de la IIP República63 simbolizada por el ministro Jules Méline es ante todo una política pública de permanencia Esta voluntad de frenar el cambio se traducía en una política pública de protección del mercado interno gracias a aranceles elevados y en una negativa a incentivar la modernización de la agricultura lo que hubiera acelerado el éxodo Vista actualmente esta política pública parece absurda En realidad semejante apreciación es un anacronismo porque constituye un juicio sobre el referencial64 de esta política pública a través de algoritmos creados más tarde Al contrario todo muestra que la política pública agrícola de la IIP República era perfectamente coherente con el puesto y el papel de la agricultura en la sociedad 60 La Cuarta República corresponde al período 19461958 este es el período de vigencia de la Constitución de 1958 o cuarta constitución republicana de Francia nota de los traductores 64 Verse Institut Charles de Gaulle Laventure de la bombe De Gaulle et la dissuasion nucléaire París Plon 1985 62 Verse P Muller Le technocrate et le paysan París Economie et Humanisme Les Editions ouvrières 1984 63 La III ª República corresponde al período 1875 al 1940 o período de vigencia de la Constitución de 1875 la tercera constitución republicana de Francia Nota de los traductores 64 Sobre los conceptos de referencial y relación globalsectorial RGS verse el capítulo II de este libro nota de los traductores Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 francesa de la época Primero en el ámbito económico el modelo de desarrollo escogido por la sociedad francesa del fin del siglo XIX no exigía una profunda transformación del campesinado Fundamentado principalmente en la expansión de una burguesía bancaria ponía en segundo plano el desarrollo industrial propiamente dicho a diferencia de Inglaterra65 La necesidad de liberar la mano de obra de origen agrícola era débil Segundo en el ámbito político la gran cuestión de la IIP República era por lo menos hasta 1914 el debate sobre la forma del régimen político que oponía a los Republicanos en el poder contra las fuerzas conservadoras hostiles a la República Es así como las elites conservadoras y monarquistas intentan organizar el campesinado bajo la bandera de las organizaciones profesionales que ellas controlaban y que los republicanos responden con la creación de organizaciones competidoras y sobre todo con la creación en 1881 del ministerio de Agricultura Finalmente la política pública agrícola de los gobiernos de la IIIª República está perfectamente sintonizada con la relación globalsectorial que caracteriza a la agricultura en esa época la actividad agrícola como actividad económica está ampliamente inmersa en un mundo rural todavía poco afectado por la modernidad y la división del trabajo Hay perfecta correspondencia entre el referencial global de la época que es ante todo un referencial de equilibrio el lema es limitar los cambios de la sociedad francesa para preservar este equilibrio que se cree inmovible y el referencial sectorial fundamentado en la idea de permanencia de un campesinado numeroso Este referencial de permanencia era objeto de un consenso casi general de las elites políticas y sociales de la época delimitaba el campo de su enfrentamiento por la conquista de los votos campesinos y el fortalecimiento de su autoridad social Se sintonizaba también con la preeminencia todavía importante en la época de las elites territoriales quienes fundamentaban su poder en la representación de un lugar sobre las dites profesionales o sectoriales cuya importancia sólo se hará sentir después de 1945 2 1958 un cambio de referencial Este equilibrio fundamentado en la permanencia de las relaciones sociales y la estabilidad de las elites va a caerse bruscamente Después del doble traumatismo de la derrota de 1940 y de la Liberación66 la sociedad francesa escoge la expansión y la modernización De ser un refugio de los valores tradicionales y un baluarte contra los rojos la agricultura se transforma en un sector económico al cual los planificadores le asignan objetivos de productividad ambiciosos con el fin de recuperar lo que desde ahora va a percibirse como un retraso dramático Pero los cambios afectan también al propio mundo rural desacalificación provisional de una parte de la elite agraria y subida paralela de nuevas generaciones de agricultores quienes ya no 65 Este aspecto está bien evidenciado por M Gervais M Jollivet Y Tavernier Histoire de la France rurale t IV París Seuil 1976 66 La Liberación corresponde en Francia al inmediato período postguerra 19441946 Nota de los traductores Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 objetivo era aplicar estrictamente las propuestas de la Comisión agrícola del Partido Socialista72 Este programa propone introducir más justicia social en el sector agrícola gracias a un sistema de precios diferenciados frenar el éxodo rural que se percibe como un factor de desempleo y cuestionar el monopolio de representación de la FNSEA herencia del período anterior Semejante programa corresponde a un revolcón total de la jerarquía normativa del referencial de la política pública agrícola en la medida en que la norma de adaptación está jerarquizada en él mediante una norma de solidaridad Para ponerlo en marcha el ministro busca apoyarse en el gremio agrícola de izquierda reconociéndole de una vez la representatividad de todos los gremios minoritarios excluidos hasta ese momento del juego de la cogestión Pero la situación de 1981 difiere de la de 1960 A nivel del sector el gremio de izquierda está lejos de tener la influencia que gozaban los voceros del CNJA El discurso de los Campesinostrabajadores73 empapado de una visión de lucha de clases está en total desfase con el vivir cotidiano de la mayoría de los agricultores quienes más bien se consideran y viven como si fueran artesanos independientes Globalmente considerado el problema es la adecuación de la política pública de Edith Cresson con los objetivos macroeconómicos del gobierno Cuando a nivel global prevalecía lo que se puede llamar un referencial de solidaridad se podía admitir la idea de fortalecer la justicia social y frenar el éxodo agrícola Pero a partir de 1983 la norma de solidaridad cede el paso a la norma de competitividad al admitir el carácter inevitable de la restricción exterior el gobierno resuelve adaptar su voluntad de reforma al ritmo de la máquina económica Es el triunfo del referencial de mercado El referencial de la política pública agrícola está completamente en falso frente a la RGS y por eso mismo declarado ilegítimo como bien lo muestra el reemplazo de Edith Cresson por Michel Rocard quien tiene la misión de calmar los ánimos La operación de mediación ha fracasado Sigue vigente aunque no es en el sentido que imaginaban los responsables socialistas que el lugar de la agricultura en la sociedad francesa se ha transformado desde 1960 y los responsables gremiales empiezan también a encontrarse en la cuerda floja Cuando fueron votadas y aprobadas las leyes de orientación agrícola y puesta en marcha el Mercado Común Europeo apenas se estaba iniciando la apertura de las fronteras era una perspectiva lejana Era posible que entre el Estado y los gremios agrícolas se negociara un convenio parcial que permitía gracias a la protección del Estado ajustar las transformaciones agrícolas de manera que no se desestabilice el sistema y al mismo tiempo mantener el liderazgo de la franja dominante Pero a partir de los años 80 este sistema que Claude Servolin califica con mucha pertinencia de Estadoprovidencia agrícola 48 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 se definen como gente del país57 sino como empresarios agrícolas exploitants agricoles es decir como verdaderos profesionales Se observa entonces un cambio completo de la relación globalsectorial RGS porque el lugar y la función asignados a la agricultura se transforman completamente Cuando el general De Gaulle regresa al poder en 1958 la agricultura francesa se enfrenta a una profunda crisis de modernización Esta crisis es tanto más grave al observar que hay un desfase casi total entre la evolución de la RGS que tiende a la modernización de la agricultura y el referencial al cual adhieren todavía la mayoría de los dirigentes gremiales o políticos quienes hacen énfasis en la necesidad de un campesinado fuerte y numeroso La crisis agrícola desemboca en una crisis política porque el referencial de la política pública agrícola se volvió incoherente frente a la evolución de la RGS que se supone que este expresa Es entonces cuando hace irrupción en la escena política un nuevo actor cuyo papel va a consistir en actualizar a todos es decir a poner de nuevo en acuerdo el referencial de la política agrícola con la RGS Este nuevo mediador es el Centro nacional de los jóvenes agricultores CNJA Sus directivos provienen en su gran mayoría de los equipos de la Juventud agrícola católica JAC donde aprendieron a combinar la reflexión con la acción En poco años de 1956 a 1960 transforman lo que inicialmente era una organización de juventudes del gremio agrícola en una temible máquina de guerra contra las elites profesionales establecidas Los jóvenes directivos del CNJA al afirmar la ineluctabilidad de las transformaciones de la agricultura cuestionan los dogmas a los cuales se apegaban las elites agrarias Dicho de otra manera los representantes de CNJA construyen una nueva representación del oficio de agricultor y una nueva concepción del papel de la agricultura Haciéndolo contribuyen a la producción de conocimiento porque elaboran las herramientas intelectuales que permiten al campesinado entender los cambios que afectan su puesto en la sociedad Pero estas directivas no se limitan a decodificar la nueva RGS para hacerla entendible sino que van a recodificarla al construir un programa de acción susceptible de acelerar las transformaciones en curso gracias a la constitución de explotaciones agrícolas viables68 el aumento del tamaño de las explotaciones y el incentivo a la salida de los agricultores veteranos con el fin de ayudar a los jóvenes a ampliar propiedad agrícola Eso es como proponer una política pública completamente nueva Ahora bien este programa corresponde exactamente a los deseos del gobierno del Michel Debré que busca precisamente desencalvar la agricultura sin saber muy bien como hacerlo Por eso en apenas algunos meses los asesores del Primer ministro se apropian del programa del CNJA para 49 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 transformarlo en una ley de orientación agropecuaria Ley del 5 de agosto de 1960 complementada dos años más tarde por una ley complementaria preparada por Edgar Pisani nombrado en este periodo como ministro de Agricultura Estas dos leyes marcan una transformación completa del referencial de la política pública agrícola A partir de este momento la norma de adaptación orienta y jerarquiza el conjunto de la acción pública En este proceso el CNJA por cierto ha jugado un papel central hasta tal punto que en los primeros tiempos el ministerio de Agricultura está totalmente fuera de las discusiones entre el gobierno y el gremio agrícola Es el CNJA que representa el papel de mediador de la nueva política pública agrícola Pero esta reformulación del referencial de la política pública agrícola no ha sido sólo un proceso meramente ideológico También fue la oportunidad para un cambio de liderazgo dentro del sector agrícola En efecto el CNJA representaba ante todo a una franja de agricultores de tamaño mediano quienes trabajaban ellos mismos su tierra al contrario de las grandes explotaciones y que buscaban modernizar su maquinaria y ampliar su área de trabajo de tal manera que pudieran obtener un mejor ingreso Gracias al cambio de referencial esta franja va a tomar la dirección del sector agrícola lo que está confirmado por el acceso de la mayoría de los dirigentes de este CNJA a los mandos del gremio agrícola FNSEA69 Además esta franja va a fortalecer su hegemonía sobre el sector negociando con el Estado un sistema de cogestión de la política pública agrícola70 lo cual permite asociar estrechamente el gremio agrícola con las decisiones políticas transfiriéndole recursos financieros muy importantes Hay una relación directa y recíproca entre la creación del nuevo referencial de una política pública y el acceso de un nuevo grupo a la dirección del sector implicado porque el nuevo referencial expresa la visión del mundo de este grupo hegemónico a través de su visión de la relación globalsectorial 3 1981 La mediación inconclusa El período de inicio de los años 60 corresponde al caso típico de una alternancia exitosa71 un nuevo poder se encuentra con un actor gremial proceden a cambiar conjuntamente el referencial lo que facilita así el acceso al poder de los representantes de este grupo gremial Al contrario 1981 marca el fracaso de un intento de cambiar el referencial de la política pública agrícola lo que no impide mover las cosas pero no en el sentido previsto inicialmente Cuando el nuevo ministro de Agricultura Edith Cresson se posesionó su 57 Gent du pays en el texto original francés es decir paysan o campesino nota de los traductores 68 En Francia la exploitation explotación agrícola corresponde a la unidad básica de producción agropecuaria Nota de los traductores 69 La FNSEA es la Fédération Nationale des Syndicats d Exploitants Agricoles el gremio francés de los agricultores y ganaderos nota de los traductores 70 Verse J Keeler The politics of neo corporatism in France New YorkOxford Oxford University Press 1987 Sobre la cogestión verse P Coulomb La cogestion una nouvelle tentative corporatiste en P Coulomb H Delorme B Hervieu M Jollivet Ph Lacombe Les agriculteurs et la politique París Presses de la FNSP 1990 71 Sobre el concepto de alternancia ver JL Quermonne Lalternance au pouvoir Paris PUF coll Que saisje 1989 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 funciona no tan bien74 Primero genera excedentes cuyo costo es insoportable segundo estaba más y más en contradicción con las necesidades siempre más agudas de la competencia exterior ampliamente abierta hacia Europa Francia debe desde ahora alinear sus políticas públicas económicas con las de sus socios en el Mercado Común Europeo Es por eso que cuando la Comisión Europea75 propone una reforma a la política pública agrícola común el gremio agrícola no tiene otra elección que resignarse a ella Esta vez la operación de mediación se desarrolló por fuera del gremio agrícola Cuando este último en 1960 pudo sacar de sus filas un mediador que iba a hablar de igual a igual con el gobierno hoy en día este mismo gremio está obligado a aceptar pasivamente los remedios que le impone un mediador de otro tipo cuyo poder crece vertiginosamente la Comisión de las Comunidades Europeas II LA POLÍTICA PÚBLICA DE AERONÁUTICA CIVIL LA MEDIACIÓN POR UN GRUPO DECISIONAL En el ejemplo de la política pública agrícola la operación de mediación está realizada por los representantes de un grupo gremial y consiste ante todo en definir un nuevo referencial para el oficio agrícola que fundamente nuevas estrategias gremiales Por eso la acción de los mediadores es un componente de un amplio movimiento de transformación social que implica grupos sociales importantes En el caso de la política pública de la aeronáutica civil76 la mediación desemboca también al final en la redefinición de un oficio el de los ingenieros de la Aeronáutica Pero a diferencia del caso anterior no se identifica con un movimiento social sino más bien con un proceso de recomposición del sistema de decisión por parte de uno de los actores presentes 1 Unas industrias de arsenales77 Hasta el fin de los años 60 la industria aeronáutica francesa es esencialmente una industria de arsenales en el sentido de que su modo de reproducción la selección de los productos puestos en fabricación y el nombramiento de los directivos estaban ampliamente en manos del gobierno En la mente de los responsable políticos los programas de aviones civiles eran primero un medio de vigilancia tecnológica destinado a mantener la capacidad de investigación y de producción de la industria en tiempo de paz Es lo que permite 74 C Servolin Lagriculture moderne Paris Seuil col Points 1989 página 105 y siguientes 75 Organo ejecutivo de las Comunidades europeas nota de los traductores 76 Para más detalles verse P Muller Airbus lambition européenne Logique dÉtat logique de marché París LHarmattan 1989 77 En Francia los arsenales corresponden a las industrias de fabricación de armas y componentes para la actividad militar nota de los traductores Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 entender por qué en Francia el centro de la industria aeronáutica está ejercido por el ministerio de Defensa78 Esta situación se explica muy ampliamente por el modo de repartición del peritazgo técnico en el sector aeronáutico en Francia En el corazón del sistema se encuentra el cuerpo79 de los ingenieros del Aire creado en 1928 e integrado en 1968 en el cuerpo de los ingenieros de Armamento Su papel consiste en hacer el seguimiento de los programas de control de la aeronáutica civil o militar pero como en todos los grandes cuerpos del Estado francés tiende a formar enjambres en particular en las empresas del sector aeroespacial Eso conlleva a una situación donde el peritazgo estratégico está en manos sino de un actor único por lo menos de un grupo socialmente homogéneo y que domina la mayoría de los puestos de responsabilidad administrativas e industriales El modelo del arsenal a la francesa se explica en gran parte como producto del estilo de relaciones y de la visión del mundo propia del cuerpo de los ingenieros del Aire quienes por eso moldearon las formas y los objetivos de la política pública francesa en el campo de la aeronáutica 2 El surgimiento de un mediador industrial Al iniciar los años 60 el fuerte crecimiento del transporte aéreo pone en evidencia la necesidad de una renovación de la flota de las empresas aéreas Es así como en 1966 concertaron los ministros francés y británico y en relación con su administración respectiva definen una especificación para un avión de corto y mediano alcance capaz de transportar 250 pasajeros sobre una distancia de 1500 km es el Airbus Dos grupos de industriales responden a la licitación Hawker Siddeley Nord Aviation y Bréguet de una parte Sud Aviation y British Aircraft Corporation BAC de la otra En 1967 los gobiernos escogen sus industriales respectivos Hawker Siddeley del lado británico y Sud Aviation del lado francés Dicho de otra manera la elección de los gobiernos disloca los equipos industriales a nombre de estrategias de arsenal que apuntan a repartir los programas British Aircraft Corporation tenía el programa de Concorde y Sud Aviation era el constructor oficial para los aviones civiles en Francia En la misma época fuertemente incitados por su gobierno los alemanes se reúnen al proyecto de tal manera que el acuerdo intergubernamental de 1967 está firmado por tres socios Como suele ocurrir en cualquier empresa de cooperación lo más difícil de arreglar es el liderazgo En el más puro estilo de la lógica de arsenales se decide dar a Sud Aviation la responsabilidad del casco y a Rolls Royce la responsabilidad de los motores Pero las cosas van a ir mal para el Airbus Las empresas aéreas muy escépticas en cuanto a la credibilidad del programa se niegan a 78 E Chadeau Lindustrie aéronautique en France 19001950 París Fayard 1987 79 Se habla en Francia de cuerpos de funcionarios para designar a funcionarios que comparten la misma formación especializada a través de las mismas escuelas y el mismo estatuto dentro de la función Pública Por ejemplo los ingenieros de Armamento Ministerio de Defensa los ingenieros de Puentes y Caminos Ministerio de Obras públicas los ingenieros de Minas Ministerio de Industria etc nota de los traductores Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 comprometerse A ello se agregan importantes divergencias entre el motorista y los constructores del casco A medianos de 1968 el proyecto A300 es virtualmente abandonado Es entonces cuando los responsables del programa el francés Roger Beteille y el alemán Félix Kracht hacen una elección decisiva Frente a la deriva política tecnológica e industrial del proyecto deciden estudiar clandestinamente una nueva versión del avión más pequeña mejor adaptada a las necesidades de los usuarios y susceptible de ser equipada con un motor al gusto de los mismos Este episodio es importante porque constituye una ruptura decisiva respecto al referencial del arsenal de una parte se busca acoplarse con las necesidades del mercado mundial sin tener las manos atadas con las exigencias específicas del transportador nacional de otra se cuestiona el compromiso de arsenal entre Francia y la Gran Bretaña que paralizaba la configuración del avión a nombre de imperativos diplomáticos al escoger la motorización en función de una estrategia comercial e industrial En otros términos cuando se revela al público el nuevo proyecto llamado A300B se ve autonomizarse las secuencias de decisión industrial y comercial frente a la secuencia de la decisión política Dos fenómenos contradictorios van a cambiar totalmente el desarrollo del programa De un lado el gobierno británico al ver el proyecto alejarse de las especificaciones originales y cuestionarse el papel de la Rolls Royce se retira del programa dejando a Hawker Siddeley sin apoyo político Al inverso el gobierno alemán ejerce una fuerte presión sobre Francia para que el programa sea continuado por los dos gobiernos España vendrá más tarde a unirse Es en estas condiciones como en mayo de 1969 se lanza oficialmente el programa En diciembre de 1970 después de una año de difíciles negociaciones francoalemanas se define la forma jurídica de la entidad encargada de dirigir el programa esta será el GIE80 Airbus Industrie Aérospatiale que desde ahora es el único constructor nacionalizado en Francia no obtiene en contra de la esperanza de sus dirigentes la responsabilidad técnica de la operación La industria alemana consciente del riesgo de verse sometida a la industria francesa logra que las funciones de coordinación de los estudios y de la producción sean aseguradas por Airbus Industrie y no por uno de sus socios industriales Esta decisión es fundamental porque va a dar al GIE una autonomía de decisión suficiente para permitirle tomar el liderazgo del programa Este liderazgo lo van a fortalecer los dirigentes de Airbus a partir del ejercicio del peritazgo comercial Con el fin de valorizar al máximo su recurso principal los directivos de Airbus Industrie van a poner en marcha nuevas técnicas de comercialización poco utilizadas en Europa al visitar sistemáticamente cada cliente al organizar giras de demostración con el prototipo del A 300B y a prospectar nuevos mercados en fuerte expansión como por ejemplo el mercado del Extremo Oriente Haciendo eso el GIE se vuelve progresivamente un verdadero constructor en el mercado mundial En otros términos Airbus Industrie se ha impuesto como el actor clave del sistema de decisión especialmente en cuanto al lanzamiento de nuevas versiones o de nuevos modelos porque era 80 Groupement dIntérêt Economique consorcio nota de los traductores dueño del peritazgo más estratégico el peritazgo comercial Pero recíprocamente este peritazgo se volvió estratégico solamente a partir del momento en que se impone un nuevo referencial en detrimento del referencial del arsenal el referencial del mercado Se trata aquí de una nueva imagen del oficio de constructor de aviones con la ayuda de los sinsabores del Concorde se admite ahora que un avión debe ser concebido en función de las necesidades del mercado y no solamente en función de las exigencias del ingeniero En las discusiones con los industriales sobre la elección de equipamientos o sobre las características del avión los responsables de Airbus Industrie hacen aceptar sistemáticamente su punto de vista porque este refleja las necesidades del mercado 3 Del referencial del arsenal al referencial del mercado Hoy en día Airbus Industrie progresivamente se ha impuesto como el principal mediador entre los diferentes sistemas de peritazgo y como el actor que construye la coherencia entre las varias secuencias de decisión asegurándose que los políticos financiarán el avión que corresponde al mercado e inversamente Eso le da al GIE un poder de influencia muy importante sobre el programa aún si este formalmente solo asegura un papel de coordinación Por eso el hecho por destacar de la historia de Airbus es de verdad la sustitución de un referencial comercial a lo que llamamos el referencial del arsenal Es así como las elecciones tecnológicas están más y más sometidas al estricto criterio de la eficacia comercial y que la decisión pública de financiar un programa depende únicamente de la evaluación de las posibilidades de éxito del producto sobre el mercado Hay entonces una relación circular entre el crecimiento del papel de Airbus Industrie en el sistema y la prevalecencia del referencial comercial sobre el referencial del arsenal entre más crece el papel de Airbus Industrie más toma peso la lógica de mercado entre más se impone aquella más el GIE fortalece su papel de mediación decisional Como mediador el equipo directivo de Airbus Industrie ha jugado entonces un papel de transacción o de intermediación entre los diferentes universos conceptuales que se enfrentaban inicialmente en el sistema de decisiones de un lado los administradores quienes enfatizaban en la exigencia de una regulación general y del otro los ingenieros quienes hacían prevalecer las decisiones técnicas Este equipo ha construido puentes semánticos entre estos universos diferentes A partir del análisis de los cambios que afectaron la industria de los transportes aéreos este equipo ha construido una representación del mundo aceptable por el conjunto de los actores porque integraba sus propios peritazgos al mismo tiempo que cambiaba su percepción del entorno Progresivamente más o menos entre el 68 y el 78 el sistema de referencia en función del cual los actores perciben su mundo y orientan su acción se ha modificado Es así como se ven unas lógicas que parecían irreconciliables y cuya colisión casi provoca el fracaso prematuro del programa encajarse y organizarse en un sistema relativamente coherente Eso se debe al hecho de que cada 1 actor desde ahora reconoce como dominante una norma fundamental la norma de mercado que va a jerarquizar todas las otras normas específicas de cada secuencia de decisión III LA ARTICULACIÓN DEL CAMPO COGNITIVO Y DEL CAMPO DE PODER Los dos ejemplos presentados ofrecen una idea general de la inmensa importancia y la complejidad de las funciones ejercidas por los mediadores en el proceso de elaboración y de puesta en marcha o implementación de una política pública puesto que son ellos quienes combinan las dos dimensiones fundamentales siempre presentes la dimensión intelectual es decir el proceso de construcción de una visión del mundo que va a determinar la percepción de los actores que intervienen en el sistema de decisión la dimensión del poder es decir el proceso por el cual se va a establecer una nueva jerarquía entre los actores donde uno de los grupos presentes hace aceptar su liderazgo en el sistema y su lugar central en el proceso político Los ejemplos muestran también hasta dónde las dos dimensiones están realmente ligadas entre sí porque solo al ser aceptada su propia visión de las cosas es como un actor puede ejercer su liderazgo en el sector Inversamente sólo cuando un grupo se vuelve hegemónico dentro de un sector es que va poco a poco a hacer reconocer como verdaderas sus concepciones sobre la regulación de este sector El papel de los mediadores es entonces articular el proceso de producción de las imágenes cognitivas que van a estructurar el referencial de la política pública y el proceso de acceso a la dirección del sector en beneficio del grupo dominante 1Una tipología de los mediadores Claro está que esta función de articulación del campo del poder y del campo del conocimiento no se ejerce exactamente de la misma manera en todos los sectores Entre otras es posible distinguir tres categorías de mediadores en función del recurso social que dominan y entonces en función de su legitimidad principal los profesionales las élites administrativas y los políticos elegidos popularmente A Los profesionales son los representantes de los grupos sociales estructurados alrededor de una función o de un oficio médicos ingenieros de Puentes y Caminos agricultores trabajadores sociales pilotos Su recurso fundamental es su capacidad para definir las condiciones de ejercicio de una profesión modos operativos reglas de excelencia y sistemas de peritazgo Su legitimidad está relacionada con su capacidad de inscribir las reivindicaciones propias de su profesión en un espacio político e intelectual más amplio Como lo vimos anteriormente es así como las directivas del 1 CNJA construyeron una nueva definición del oficio de agricultor fundamentada en el dominio del progreso técnico y ubicaron esta concepción en el movimiento general de modernización que afectaba a Francia en los años 60 Así mismo el grupo de los oficiales modernistas aliados con los científicos de la ciencia atómica reformuló las reglas para el ejercicio del oficio de las armas al mismo tiempo que definieron un nuevo puesto del Ejército en la nación Buscando ser más preciso podemos decir que la mediación de los mediadores profesionales se ubica en tres niveles definen las reglas de acceso a la profesión fijan las fronteras del sector y legitiman la posición hegemónica de las élites sectoriales La definición de las reglas de acceso a la profesión es una función eminentemente estratégica puesto que determina las reglas del juego Este proceso implica la fijación de las normas de excelencia profesional Es así como los representantes del CNJA definieron nuevas reglas de ejercicio para el oficio de agricultor que de hecho tendían a excluir a los campesinos demasiado viejos prioridad para los jóvenes a los demasiado pequeños prioridad para los más eficientes o pluriactivos prioridad a la agricultura especializada81 En el caso de los cuerpos82 de funcionarios del Estado este proceso implica la definición del campo de peritazgo principal del cuerpo y la fijación de numerus clausus83 para la entrada en estos cuerpos Este anuncio de las normas de acceso al grupo profesional tiene por efecto fijar las fronteras del sector que tienden a identificarse con el campo de acción del grupo profesional dominante Hay una relación directa entre la naturaleza del liderazgo sectorial quién dirige el sector y por cuáles medios se hace aceptar esta dirección y las fronteras del sector Cuando el CNJA define nuevas normas profesionales pone fin a la identificación de la agricultura con el mundo rural y define el sector agrícola como el conjunto del campesinado modernizado o en vía de modernización A través de estas operaciones de definición de los marcos de la actividad profesional los mediadores justifican de manera evidente el papel privilegiado de las élites que ellos representan los campesinos modernizados los médicos hospitalarios los ingenieros de Puentes y Caminos o los ingenieros de Minas ocupan un lugar central respectivamente en los sectores agrícola de la salud del urbanismo o de la energía porque ellos mismos definieron la estructura y las fronteras de estos sectores Estamos aquí frente a un proceso circular es porque tal grupo es dominante dentro de un sector que hace aceptar su visión del mundo como la dominante al revés es porque un grupo es capaz de hacer aceptar su visión del mundo como verdadera que 81 Verse de J Rémy La crise de la professionalisation en agriculture les enjeux de la lutte pour le contrôle du titre dagriculteur en Sociologie du travail N 4 1987 82 Verse nota n71 nota de los traductores 83 Locución latina que se traduce como cupo limitado nota de los traductores 1 puede acceder a la dirección de este sector Por lo tanto esa circularidad no es automática y por eso la función principal de los mediadores es hacer funcionar y mantener esta relación causal activar el circulo virtuoso que va a confortar el liderazgo del grupo dominante En este papel los mediadores disponen de un recurso esencial el dominio de la relación globalsectorial En efecto tomando en cuento lo que hemos dicho sobre el funcionamiento de las sociedades sectoriales34 la capacidad de decodificar y de actuar sobre la RGS es una ventaja estratégica para hacerse reconocer como líder Es así como los jóvenes agricultores modernistas del CNJA pudieron invocar la ineluctabilidad de los cambios venideros para hacer aceptar masivamente su nueva visión del mundo y el puesto eminente que ellas ocupaban en ella Eso sin considerar que este control de la RGS se traducía en la realidad cotidiana en un acceso privilegiado a los créditos públicos puesto que ellos mismos estaban encargados de poner en marcha la política pública B Las elites administrativas se definen por su capacidad de dominar la coherencia de los sistemas de decisión Es cierto que a veces algunos actores pueden combinar estrategia profesional y estrategia gerencial como es el caso de los grandes cuerpos de funcionarios técnicos del Estado Pero cuando el espacio del referencial de los mediadores realmente es el sector aún si su fuerza es ser capaz de elevarse hasta la relación globalsectorial el espacio de referencia de las elites administrativas es el sistema de decisión global aún si ellas son capaces de comprometerse con un sector su espacio de predilección es lo intersectorial y su recurso principal es precisamente esta capacidad de ubicar su acción más allá de los clivajes85 sectoriales Es entre estas elites donde se pueden encontrar más fácilmente los productores del referencial global donde se expresan las normas que tienen que ver con el sistema social en su conjunto Así las elites administrativas son un eslabón fundamental de la elite dirigente Por esta razón también en Francia los planificadores son el arquetipo de estos mediadores decisionales por lo menos en el periodo que va de 1950 a 1970 En efecto es principalmente en el marco de la Comisaría General para el Plan de Desarrollo y a través del trabajo de las Comisiones de modernización que se ha construido el referencial de modernidad que ha estructurado todo el sistema de las políticas públicas en Francia durante este periodo Al mismo tiempo los planificadores estaban ubicados en la intersección de múltiples redes de decisión públicas y privadas lo que les ha permitido presionar eficazmente la definición de numerosas políticas públicas empezando por las políticas públicas económicas y las políticas públicas industriales Es además impactante constatar que la perdida de influencia de la Comisaria para el Plan es exactamente concomitante con la crisis de este referencial de modernidad cuyos efectos se hicieron 84 Verse el capitulo I de este libro nota de los traductores 85 Galicismo comúnmente utilizado en sociología para designar las diferentes separaciones entre sectores clases o grupos sociales Nota de los traductores Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 sentir plenamente durante los años 70 Con la Comisaria para el Plan en realidad entra en crisis toda la élite administrativa quien tanto había caracterizado el modelo francés de políticas públicas C Con esta crisis se asiste entonces a un sorprendente regreso al primer plano de la mediación por los políticos elegidos No hay que imaginarse sin embargo que profesionales y tecnócratas habían movilizado totalmente las funciones de mediación Hombres como Michel Debré Edgar Pisani o claro esta Charles de Gaulle se revelaron como destacados mediadores y jugaron un papel fundamental en la puesta en marcha de políticas públicas nuevas Pero su papel salvo algunas excepciones era más articular entres si los referenciales producidos por la elite administrativa que producir imágenes cognitivas verdaderamente nuevas Hoy en día este regreso del político elegido acompaña la crisis de legitimidad de la élite administrativa y el surgimiento de nuevos voceros provenientes de la sociedad civil quienes ya no se identifican con estrategias profesionales Más que a nivel central donde la clase política parece sufrir de una degradación duradera de su imagen es en el ámbito de las políticas públicas locales donde se ve la multiplicación de estos nuevos mediadores cuya característica es combinar la lógica gerencial ellos se definen como productores de políticas pública con la legitimidad política 2 Una función intelectual Los mediadores son fundamentalmente unos intelectuales en el sentido que Gramsci le da a este término En el pensamiento de Gramsci la palabra no se opone a manual sino que designa el actor quien define y construye la visión del mundo propio del estrato social cada grupo social escribe Gramsci crea al mismo tiempo que él orgánicamente una o varias capas de intelectuales que le dan su homogeneidad o la conciencia de su propia función no solamente en el campo económico sino también en el campo político y social86 Tal como Gramsci la define la función de estos intelectuales es doble construyen las imágenes de referencia que van a constituir la visión del mundo del grupo social por ejemplo una nueva representación del oficio de agricultor o de la acción social o del oficio de las armas o del oficio de político local elegido pero también tienen como función hacer aceptar y aún hacer reconocer como verdadera esta visión del mundo por la mayoría de los actores del sector El acceso de un grupo social a la dirección de un sector implica en efecto el reconocimiento de la legitimidad de su liderazgo por parte del conjunto de los grupos que intervienen en este sector Es la diferencia que hace Gramsci entre dominación que tiene que ver con la fuerza y hegemonía que tiene que ver con el consentimiento Es así como la concepción de los oficiales modernistas quienes pregonaban 86 A Gramsci Les intellectuals et lorganisation de la culture in Gramsci dans le texte textes choisis Paris Ed Sociales 1977 página 597 Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 por el tránsito hacia la era nuclear ha sido reconocida como verdadera por el conjunto de la institución militar Por cierto este reconocimiento no se hizo sin dificultades sino a través de conflictos muy fuertes como en el caso también del sector agrícola Eso muestra que el proceso de mediacion que corresponde al acceso al poder de nuevos actores sociales a traves de la difusion de nuevas imágenes cognitivas no es un mero proceso ideológico o científico Al contrario está en el corazón de las luchas sociales cuya forma puede ser más o menos fuerte Por qué las nuevas concepciones son verdaderas Porque expresan en un momento dado el estado de la relación globalsectorial que los intelectualesmediadores han sabido decodificar y formular en los términos que se usan en la acción política El referencial de una política pública no puede ser arbitrario verse en 1981 el caso de la política pública agrícola debe ser coherente con la RGS debe expresar la RGS Al mismo tiempo esta RGS existe realmente para los actores en presencia solo a partir del momento cuando está conceptualizada por parte de los mediadores bajo la forma de imágenes cognitivas Entonces es solamente después cuando es viable decir que tal o cual política pública sintonizaba o no con la evolución de la RGS No hay ni determinismo ni voluntarismo absoluto una política pública nunca es el producto directo de una situación socioeconómica dado que esta situación existe solo cuando está formulada y recodificada en función del esquema de análisis cognitivo de los actores de la decisión Al contrario una política pública no puede desconocer más allá de ciertos limites la configuración de las relaciones de fuerza en un momento dado El margen de maniobra de las políticas públicas se ubica entonces exactamente en la intersección entre el estado de las relaciones sociales y las representaciones que de aquellas se hacen los actores En conclusión se puede decir que los mediadores construyen las imágenes a través de las cuales una sociedad dada representa su relación con el mundo A través de su papel en la elaboración de los programas políticos ellos participan en la construcción de las herramientas que esta sociedad se da para actuar sobre el mundo y sobre sí misma los mediadores construyen y gerencian la historicidad Las Políticas Públicas por Pierre Muller traducido por JeanFrançois Jolly y Carlos Salazar Vargas con autorización del autor del 21 XI 2000 con base en la 4ª edición del libro Les politiques publiques Bogotá DC Colombia 2002 DESENREDANDO LOS NUDOS DE LA TRADUCCIÓN