Politicas de Educacao Superior no Brasil - Analise Partidaria e Massificacao do Acesso

46º Encontro Anual da Anpocs Seminário Temático 22 Mudança Desmonte e Resiliência de políticas públicas e reconstrução democrática Título do Trabalho Padrões partidários das mudanças e continuidades na educação superior no Brasil elitização versus massificação do acesso Sandra Gomes UFRN 2 Padrões partidários das mudanças e continuidades na educação superior no Brasil elitização versus massificação do acesso Sandra Gomes UFRN Introdução1 Há escolhas de políticas públicas para a educação superior no Brasil que que podem ser explicadas pela inclinação ideológica dos partidos nos governos Ou ao contrário não há diferença significativa entre governos de direita e esquerda Apesar de uma volumosa produção na sociologia a educação tem sido pouco estudada a partir dos arsenais teóricos da ciência política não apenas no Brasil como também na comunidade internacional mesmo no interior de uma vasta produção da área nos estudos sobre os Estados de BemEstar Social BUSEMEYER 2011 Uma das razões para isto seria um certo entendimento de que a política educacional seria diferente WILDAVSKY 1975 pois a massificação da educação primária foi historicamente anterior ao surgimento dos Estados de BemEstar Social nos países desenvolvidos No entanto novos estudos têm reintroduzido o interesse de analisar as escolhas de modelos educacionais a partir de categorias analíticas utilizadas pela literatura do Welfare State como o papel de partidos da democracia do legado histórico path dependence dos apoios e coalizões que se formam e a própria natureza dos estados de bemestar como na tipologia clássica de EspingAndersen 1990 entre os regimes liberal corporativista e socialdemocrata As explicações se voltam para verificar em que medida a escolha de políticas educacionais contém valores normativos e princípios de justiça orientados pela clivagem ideológica clássica entre direita e esquerda Desse ponto de vista a educação passa a ser entendida como exemplo típico de uma disputa política redistributiva e portanto altamente conflitiva as elites preferem a não expansão do acesso KAELBLE 1982 HEIDENHEIMER 1982 pois assim mantêm os retornos da educação elevados em seu próprio benefício ou em benefício de seus filhos ANSELL 2009 e 2017 BUSEMEYER 2009 e 2017 GARRITZMANN 2017 GARRITZMANN e SENG 2016 IVERSEN e STEPHENS 2008 Partidos de direita como representantes das elites e das classes mais altas preferiram manter o status quo e 1 O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior Brasil CAPES Código de Financiamento 001 3 diminuir o gasto estatal privilegiando o mercado os de esquerda ao contrário irão optar por ampliar o papel estatal e o acesso à educação com efeitos redistributivos que atendem aos seus eleitores de menor renda Essa teorização foi testada empiricamente por vários estudos que confirmam em parte as expectativas em diversas políticas tanto no caso dos países desenvolvidos HUBER e STEPHENS 2001 BOIX 1998 como da América Latina HUBER e STEPHENS 2012 BATISTA 2008 MARQUES 2003 e 2021 ou o brasileiro ARRETCHE MARQUES e FARIA 2019 Há por outro lado estudos que não encontram associação entre a clivagem direita e esquerda e o resultados das políticas ARRETCHE e MARQUES 2002 SÁTYRO 2019 neste caso apontando outros fatores explicativos relevantes como os institucionais societais culturais ou econômicos operando de modo combinado para uma revisão ver SCHMIDT 1996 O caso brasileiro da educação superior no entanto não aparenta se conformar a esses modelos teóricos No Brasil não foram apenas os governos de direita ou mesmo de centro direita que optaram pela oferta em instituições privadas como forma de ampliar o acesso à educação superior Os governos de esquerda petistas também optaram por esta via ao contrário do esperado pela literatura orientada pelas clivagens ideológicas ou partidárias O governo FHC mesmo sendo de centrodireita ampliou vagas no ensino superior público federal novamente ao contrário das expectativas contidas nas teorias dos governos partidários Expansão do acesso também é observado nos governos de direita de Temer e em menor medida de Bolsonaro de extrema direita A questão que se coloca neste texto é se essas teorias não explicam o caso brasileiro em específico ou se haveriam lógicas ou racionalidades distintas para o caso do ensino superior que pedem adequação das teorias dos governos partidários Como argumentam alguns autores haveria razões para se assumir lógicas ou cálculos diferentes dos partidos em comparação à educação básica e outras políticas sociais universais na medida em que o ensino superior não é uma política redistributiva em princípio Ansell 2009 argumenta que as preferências partidárias no caso da educação superior vão ser condicionadas por outros fatores especificamente pelo nível de elitização do sistema e pelas formas ou chances de ingresso no ensino superior Se as vagas são poucas o acesso ao ensino superior tende a ser dependente da renda isto é da origem social dos indivíduos atendendo a parcela mais rica da população Neste caso governos de esquerda optariam por expandir matrículas sem aumentar os subsídios 4 públicos ao introduzir por exemplo fees mensalidades ou estimulando a expansão privada Em sistemas elitizados qualquer expansão de acesso não beneficiaria os mais pobres e sim as classes de renda mais alta justamente o eleitorado dos partidos de direita Neste cenário argumenta o autor são os governos de direita que teriam razões para aumentar o gasto público em ensino superior pois qualquer expansão atenderia não apenas seu eleitorado típico como também um potencial novo eleitor da classe média Se por outro lado o sistema é ou está a caminho de ser massificado as preferências se invertem Governos de esquerda passariam a adotar a mesma lógica esperada para o restante das políticas sociais aumentar acesso assim como o gasto público Neste cenário qualquer ampliação de acesso passa a incluir os setores de menor renda Simetricamente governos de direita não teriam razões para apoiar a expansão desse nível de ensino que beneficiaria a partir deste ponto o eleitorado de esquerda Há porém um elemento que pode alterar os cálculos dos partidos e que são de especial relevância para explicar o caso dos governos de esquerda no Brasil a existência de mecanismos que tornem o sistema de ingresso no ensino superior menos dependente da renda Esse tipo de instrumento de política pública seria especialmente relevante em países com elevados níveis de desigualdade de renda ANSELL 2009 Além da renda o Brasil tem como particularidade de contexto as conhecidas e históricas desigualdades raciais de acesso à educação superior Assim políticas de cotas ou de ações afirmativas bolsas de estudo ou crédito estudantil ao aumentarem as chances de ingresso de grupos sociais historicamente excluídos alterariam as preferências do eleitorado a uma política de expansão com recursos públicos Neste cenário mesmo que ainda elitizado governos de esquerda podem adotar como estratégia a expansão do ensino superior Este texto busca aplicar as teorias dos governos partidários e associadas para tentar explicar as escolhas de políticas públicas para a educação superior em governos de diferentes inclinações ideológicas no Brasil entre 1990 e 2020 O foco está em observar quais e se fatores políticos institucionais e ideológicos orientam as escolhas dos governos para a educação superior olhando especificamente para o papel dos partidos políticos quando se tornam governo e as escolhas que fazem em termos de modelos educacionais BUSEMEYER e TRAMPUSCH 2011 Para isto este paper analisa a evolução das matrículas na educação superior como medida indireta das escolhas feitas pelos governos e de seus efeitos em termos de inclusão por diferentes grupos sociais O objetivo é tentar identificar semelhanças e diferenças entre governos a 5 partir das escolhas de políticas públicas As análises estão restritas aos fatores políticos e portanto excluem outras dimensões relevantes como as societais culturais ou econômicas ainda que claramente eles sejam mutuamente influenciados Em termos metodológicos optouse por agregar dados por governo ao invés de trabalhar com dados anuais como normalmente é feito de modo a captar os resultados produzidos em cada governo comparando seu ano inicial e o final Ademais foram escolhidas as categorias mais relevantes para se compreender o caso brasileiro a saber as matrículas nas Instituições de Ensino Superior doravante IES privadas nas IES da rede federal e nas modalidades de ensino de graduação presencial e a distância EaD A escolha por analisar somente a rede federal ao invés das públicas em geral como normalmente se faz se justifica na medida em que as análises estão focadas nas decisões tomadas pelo governo federal que afetam de modo mais direto a sua rede de ensino Como veremos o modelo teórico das inclinações ideológicas dos partidos explica em boa medida o caso brasileiro Há porém fatores de contexto que precisam ser levados em consideração para se compreender a trajetória e as escolhas para a educação superior no país As próximas seções desenvolvem os argumentos do modelo teórico seção 1 e apresentam a aplicação empírica para o caso brasileiro A seção 2 utiliza os critérios do modelo para a definição do nível de elitização do ensino superior no Brasil ao longo do tempo A seção 3 apresenta como cada governo contribuiu para a expansão das matrículas na graduação e a associa às respectivas políticas públicas adotadas procurando identificar padrões partidáriosideológicos para suas escolhas A seção 4 traz os efeitos dessas políticas em termos de inclusão de diferentes grupos sociais As conclusões trazem uma síntese dos achados e as principais implicações para se compreender o caso brasileiro 1 A proposição das teorias dos governos partidários e teorias conexas para a educação superior A literatura sobre a relação entre governos partidários e as políticas públicas escolhidas parte de uma premissa mais geral de que os partidos em regimes democráticos irão responder às preferências de seu eleitorado real ou potencial GARRITZMANN 2017 SCHMIDT 1996 Em regimes autoritários ao contrário os governos respondem às elites As teorias dos governos partidários tanto a dos recursos de poder como outras 6 associadas ou derivadas dizem que em consonância com suas crenças governos de direita irão preferir diminuir o gasto público e apostar em soluções via mercado Governos de esquerda ao contrário irão focar em políticas redistributivas aumentando o gasto público e com um modelo de provisão de serviços estatais Essas teorias foram amplamente utilizadas para explicar os tipos de Estados de BemEstar Social que emergiram no século XX assim como suas reformas Como citado no início deste texto diversos estudos encontram associação entre a extensão ou o tipo de proteção social e governos ou coalizões de direita centro ou esquerda inclusive para o caso da América Latina HUBER e STEPHENS 2012 O caso da educação superior seria no entanto muito particular no interior desse debate porque em primeiro lugar ela não objetiva a universalização e nesse sentido já exclui uma parcela da população ou de potenciais eleitores Com isto alguns autores passam a estabelecer novas premissas para compreender as escolhas dos governos com base em outras lógicas que não estariam presentes no restante das políticas sociais inclusive aquelas para a educação básica que almeja a universalização Em outras palavras seria preciso especificações próprias para a educação superior O modelo de Ansell 2008 2009 busca conciliar a particularidade da educação superior com a inclinação ideológica dos governos para explicar as escolhas de modelos de educação Para este autor corroborado em outros estudos BUSEMEYER 2009 e 2017 GARRITZMANN 2017 IVERSEN e STEPHENS 2008 as escolhas dos governos são condicionadas por dois fatores 1 o nível de elitização da educação superior e 2 as estratégias de diminuição da rendadependência para o ingresso no ensino superior O nível de elitização é definido de modo fluído2 mas deixaria de ser elitizado para Ansell 2009 quando a taxa bruta de matrícula ultrapassar o 13 da populaçãoalvo tipicamente a de 18 a 24 anos ou seja o momento crítico de mudança seria algo em torno de 33 a 35 Um modelo de educação superior seria plenamente massificado ao ultrapassar os 50 o que é inclusive a meta do Plano Nacional de Educação brasileiro para 2024 2 Gomes e Moraes 2012 adotam um critério diferente para demarcar a passagem de um sistema de elite para um massificado ao redor de 15 da taxa de matrícula líquida 18 a 24 anos a partir de critérios definidos por Trow mostrando que essa definição não é fixa consensual ou única Este texto adota os critérios estabelecidos por Ansell 2009 justamente para testar o modelo explicativo deste autor que opta pela taxa bruta de matrículas e não escolarização por entender que isso representa melhor o volume da população que frequenta o ensino superior 7 Neste arrazoado abstrato e de modo bastante simplificado partidos de direita como representantes típicos de eleitores de renda mais alta preferem a manutenção da elitização do ensino superior pois seus eleitores são os principais beneficiados da manutenção do status quo isto é dos retornos educacionais em termos de renda futura inclusive para seus filhos3 Dito de outra forma o modelo teórico estabelece que em um sistema elitizado de educação superior e ao contrário do convencional a direita pode preferir expandir o acesso inclusive o gasto público at elite levels of enrollment rightwing parties prefer higher subsidization enrollment and quality than leftwing parties ANSELL 2009 p 180 A razão para isto seria o fato de que em um sistema elitizado os próximos da fila na expressão do autor para ingresso no ensino superior seriam as classes altas ou média altas potencialmente eleitores de partidos de direita Os partidos de esquerda por sua vez em um sistema ainda elitizado irão optar por expandir o privado primeiro A lógica por trás disto seria também responsiva a seus eleitores neste cenário a expansão do ensino superior com gasto público tenderia a aumentar a taxação de seus eleitores típicos de renda mais baixa e que não seriam os próximos da fila a serem os beneficiados pela expansão de vagas em um sistema ainda elitizado Para Busemeyer 2017 partidos de esquerda permanecem favorecendo a autoridade pública sobre o sistema educacional em termos de regulação ainda que optem por uma expansão do privado em um sistema elitizado As racionalidades irão se alterar e se aproximar daquelas estipuladas para as políticas sociais em geral a partir do momento em que o sistema de educação superior deixa de ser elitizado Neste caso portanto prevaleceria a preferência de partidos de direita a não 3 Não tenho aqui como testar empiricamente se as preferências dos eleitores brasileiros refletem essa disposição Em termos de gratuidade do ensino superior se isto for entendido como apoio ao gasto estatal Datafolha de 2019 mostra que o apoio cresce com a renda isto é os mais pobres menos que 2 SM apoiam menos a gratuidade para todos os brasileiros ainda que o apoio à gratuidade seja uma resposta majoritária em todas as classes de renda 67 na média sugerindo convergência com o modelo de Ansell xxx na medida em que os mais pobres não seriam os principais beneficiados do acesso ao ensino superior Há porém outras clivagens mais importantes para apoiar a gratuidade como entre os mais jovens 74 quem já tem ensino superior 74 e estudantes 79 ou seja potenciais beneficiados Não havia diferença entre simpatizantes do PT e do PSL em 2019 mas no caso do PSDB é mais baixo o apoio à gratuidade 59 e 39 destes respondentes preferem gratuidade no ensino superior apenas para quem não pode pagar Novamente isto parece caber no modelo o PSDB tipicamente representa os eleitores mais ricos e estes podem pagar a universidade e dependem muito menos da gratuidade Porém as perguntas não introduzem questões sobre quem deveria pagar por essa gratuidade o que é central no modelo o que argumenta Mahlmeister 2021 influencia sobremaneira as respostas e poderia alterar as preferencias declaradas 8 expandir o acesso mantendo as hierarquias sociais e os retornos da educação em termos de renda Ao contrário partidos de esquerda passarão a preferir a expansão do acesso As análises empíricas de Ansell 2009 mostram que esse modelo teórico explica boa parte dos países desenvolvidos e o autor identifica três grandes modelos de educação superior Um modelo de massificação pública isto é estatal e praticamente gratuito como o caso da Suécia outro modelo parcialmente privado isto é a expansão principal é via privado em que o caso exemplar seria a Inglaterra e um terceiro cunhado como modelo elitista sendo o caso da Alemanha exemplar pois gratuito mas muito elitizado por meio de uma série de mecanismos que limitam o acesso e a expansão do ensino superior Busemeyer 2015 Morais Silva e Castro 2017 O segundo elemento analítico relevante para se compreender as escolhas dos governos seria a introdução de instrumentos que diminuam a rendadependência para o ingresso no ensino superior Este aspecto é relevante pois pode alterar o comportamento dos partidos mesmo em um cenário de elitização do sistema As ações afirmativas tanto as sociais como as étnicoraciais podem ser entendidas como instrumentos de diminuição da dependência da renda ou da origem social para as chances de ingresso no ensino superior Isto implica que mesmo em um cenário de elitização do sistema os mais pobres podem passar a preferir a expansão da oferta e portanto do gasto estatal pois suas chances de ingresso certamente aumentam em comparação a um cenário em que não há instrumentos inclusivos ANSELL 2009 p 222 Essas iniciativas teriam um efeito particularmente relevante em sociedades de maior desigualdade de renda como é o caso brasileiro Apesar de Ansell 2009 não explorar em maiores detalhes esse instrumento de política para o caso dos países desenvolvidos considero que esse é uma chave interpretativa importante para compreender as escolhas de diferentes governos no Brasil especialmente quando incorporamos as desigualdades étnicoraciais como um fator político explicativo Tais instrumentos pois podem alterar as expectativas dos partidos When income independence increases leftwing parties will sooner favor increased subsidization and quality and all parties will favor higher enrollment Leftwing parties will try to increase and rightwing parties to reduce income independence ANSELL 2009 p 180 Dito de outra forma a adoção de medidas que aumentem as chances dos mais pobres ou dos excluídos de conseguir acesso ao ensino superior produz incentivos para que 9 partidos de esquerda antecipem a escolha de ampliar o sistema seja por meio privado ou público quando os beneficiários dessas medidas são seus eleitores em potencial Um último elemento analítico relevante nas discussões sobre o caso da educação superior a mencionar é a centralidade da classe média no caso dos países desenvolvidos A classe média é entendida como pivotal em alguns dos modelos na medida em que é considerada um grupo social que pode ser atraído tanto por partidos de direita quanto de esquerda Suas preferências são também modulares a classe média preferiria o gasto público e expansão do ensino superior se ela for a próxima beneficiada Porém a introdução de instrumentos de diminuição da rendadependência que aumentam as chances de ingresso dos mais pobres faz com que a classe média prefira a expansão sem ações inclusivas na medida em que estas introduzem um elemento de incerteza sobre se ela será ou não beneficiada de tais medidas de inclusão Busemeyer 2009 argumenta que a classe média é central para se compreender o caso europeu e especialmente se estiver associada a uma disputa por uma educação de qualidade como é o caso brasileiro com relação às universidades públicas em contraposição às privadas Partidos não apenas responderiam a seu eleitorado tradicional como buscariam na verdade disputariam por meio de políticas públicas atrair a classe média isto é muitas das escolhas políticas podem ter em vista a conquista de novos eleitores the challenge for social democratic parties is thus to cater for middle class voter groups without alienating their core constituencies Busemeyer 2009 p 7 O papel determinante do apoio da classe média também aparece em estudos sobre os Estados de BemEstar Social como no clássico de EspingAndersen 1990 Apesar de me parecer central incorporar a classe médias nas análises não é tarefa simples transportar essa categoria para o caso brasileiro CARDOSO e PRÉTECEILLE 2021 de modo que neste texto a classe média não é tratada de modo sistemático ainda que apareça como um grupo social relevante para compreender as escolhas dos governos para a educação superior As próximas seções fazem uma aplicação empírica deste modelo teórico para o caso brasileiro Como veremos há particularidades de contexto que precisam ser consideradas para se compreender as escolhas dos governos no Brasil ao longo do tempo como por exemplo o fato de que a massificação da educação básica especialmente do ensino médio requisito mínimo para frequentar a educação superior ser fenômeno muito recente no Brasil 10 2 Nível de elitização da educação superior aplicando os parâmetros para o caso brasileiro O Gráfico 1 apresenta as taxas de frequência bruta e líquida da população de 18 a 24 anos entre 1991 e 2019 no Brasil De acordo com o modelo teórico apresentado anteriormente o ano de 2014 seria o marco divisor em que o sistema de educação superior brasileiro teria deixado de ser elitizado ao alcançar uma taxa de frequência bruta de 336 Gráfico 1 Taxas de frequência bruta e líquida no ensino superior Brasil 19902019 em Fontes Gomes e Moraes 2012 IPEA 2016 Tachibana Menezes Filho e Komatsu 2015 e DeedInep 2019 Na lógica do modelo então a aplicação seria Antes de 2014 acesso elitizado governos de direita vão expandir e governos de esquerda apenas expandirão se não incorrerem em aumento de taxação para sua base eleitoral e neste momento prefere expansão pela via privada em oposição ao público Após 2014 ou 2015 momento de transição deixa de ser elitizado neste caso governos de direita não irão expandir e governos de esquerda ao 11 contrário passariam a ter incentivos para ampliar o acesso em geral inclusive o estatal Porém se iniciativas que diminuam a rendadependência existirem partidos de esquerda irão aumentar mais rápido do que o previsto os subsídios estatais e o ensino de qualidade e irão preferir o aumento das matrículas Nesse cenário partidos de esquerda irão tentar aumentar as iniciativas de renda independência e os de direita ao contrário irão tentar diminuílas Como veremos na seção a seguir esse modelo parece explicar bem uma boa parte dos governos desde 1990 mas a partir de 2007 os governos de esquerda não se comportam como esperado pelo modelo teórico pois ampliam as matrículas públicas mesmo em um cenário de elitização Esse aparente desvio é compensado pela adoção de instrumentos que diminuem a rendadependência para o ingresso no ensino superior especialmente relevante no caso brasileiro de elevadas desigualdades de renda e de raçacor A próxima seção busca atrelar as escolhas de políticas públicas para a educação superior em diferentes governos do Brasil às lógicas ideológicaspartidárias esperadas pelo modelo teórico 3 Escolhas de políticas para a educação superior por governo de direita e esquerda A Tabela 1 permite ter uma visão geral da contribuição de cada governo na expansão de matrículas no ensino superior entre 1990 e 2020 por meio do indicador adicional de matrículas isto é a geração de novos ingressos É interessante notar que a análise por governo permite identificar alguns padrões Em primeiro lugar quatro governos foram responsáveis por quase 80 de todo o incremento de novas matrículas nas três décadas analisadas que em comum têm o fato de terem sido governos que completaram seus mandatos A estabilidade política e econômica dos governos parece afetar o ritmo de crescimento de matrículas associada à continuidade de políticas e a dependência crescente do modelo de educação superior brasileiro da oferta do privado isto é da disponibilidade isolada ou combinada de políticas de subsídio ao pagamento de mensalidades nas privadas e da disponibilidade de renda dos brasileiros 12 Tabela 1 Matrículas na graduação e adicional de contribuição por governo Brasil 19902020 Anos Governos Total de Matrículas Início do Governo A Presencial EaD Total de Matrículas Final do Governo B Presencial EaD Adicional de matrículas BA Contribuição em adicional de matrículas 19902020 19901992 Collor 1540080 1535788 4292 006 19931994 Itamar 1535788 1661034 125246 175 19951998 FHC 1 1661034 2125958 464924 651 19992002 FHC 2 2125958 3520627 1394669 1953 20032006 Lula 1 3520627 4883852 1363225 1909 20072010 Lula 2 4883852 6379299 1495447 2094 20112014 Dilma 1 6379299 7828013 1448714 2029 20142015 Dilma 2 7828013 8027297 199284 279 2016 DilmaTemer 8027297 8048701 21404 030 20172018 Temer 8048701 8450755 402054 563 20192020 Bolsonaro 8450755 8680354 229599 322 20201990 7140274 100 Incremento novas matrículas Fonte elaboração própria a partir do Censo da Educação Superior INEPMEC vários anos Exclui cursos sequenciais Em segundo lugar ainda que tanto em governos de direita quanto de esquerda tenha havido expansão os padrões são distintos no que se refere as formas ou instrumentos de políticas escolhidos As informações complementares da Tabela 2 que segue a mesma lógica da anterior porém de modo sintético seleciona alguns indicadores que se mostram relevantes para compreender o caso brasileiro Optase aqui por analisar os números das IES privadas por sua centralidade no atendimento ao longo do tempo e das IES federais ao invés do uso mais convencional de públicas na medida em que o governo federal tem poder de induzir a criação de novas vagas em sua rede ao contrário das estaduais e municipais que têm suas próprias lógicas contextos e estão vinculadas a outros níveis de governo A evolução nas matrículas em graduações presenciais e a distância EaD são também relevantes para se compreender o período mais recente e as escolhas dos governos 13 Tabela 2 Adicional de contribuição das matrículas na graduação nas IES privadas e federal e outros indicadores por modalidade do curso e por governo Brasil 1990 2020 Anos Governos Contribuição em adicional de Matrículas Privada Presencial Contribuição em adicional de Matrículas Federal Presencial Matrículas Privado no total final do governo Contribuição em adicional de Matrículas Privada EaD Contribuição em adicional de Matrículas Federal EaD Matrículas Ead no total final do governo 19901992 Collor 011 196 613 na na 00 19931994 Itamar 310 435 584 na na 00 19951998 FHC 1 1152 521 621 na na 00 19992002 FHC 2 3356 1420 692 022 1442 12 20032006 Lula 1 2966 672 745 551 667 42 20072010 Lula 2 1915 2818 742 1966 10800 146 20112014 Dilma 1 2570 2882 749 1539 1019 171 20142015 Dilma 2 365 572 757 213 1857 174 2016 DilmaTemer 196 490 753 361 963 186 20172018 Temer 397 649 754 1736 2398 243 20192020 Bolsonaro 2032 655 775 3612 1469 358 2020 1990 Incremento novas matrículas 100 100 100 100 Fonte elaboração própria a partir do Censo da Educação Superior INEPMEC vários anos Exclui cursos sequenciais O governo Collor não está de acordo com o esperado pelo modelo explicativo dos governos partidários Apesar de direita e em um cenário de elitização do ensino superior em que os próximos da fila seriam seus potenciais eleitores há pequena expansão de vagas De fato poucas foram as iniciativas para a educação superior nesse governo O crédito educativo CREDUC criado em 1992 foi considerado ineficiente restrito e com um elevado grau de inadimplência sem sustentabilidade financeira no longo prazo e sem efeitos práticos na indução da oferta em instituições privadas CORBUCCI 2000 A instabilidade econômica e política do governo Collor parece também afetar o ritmo de expansão na medida em que o maior ano de retração nas matrículas nas privadas é justamente 1992 ano do impeachment do Presidente Uma pequena expansão será vista no governo transitório de Itamar Franco em uma coalizão de centrodireita neste caso tanto em IES privadas como nas federais Gomes e Moraes 2012 consideram o ano de 1995 como um marco inicial na expansão da educação superior brasileira Como se observa na tabela 1 o primeiro governo FHC de centrodireita mas especialmente o seu segundo governo se comporta 14 como esperado pelo modelo teórico em um sistema elitizado partidos de direita irão expandir o acesso ao ensino superior No primeiro governo FHC a estratégia foi ampliar as possibilidades de diferentes instituições de ensino superior ofertarem cursos especialmente por meio do Decreto n 2207 de 15 de abril de 1997 Nunes 2007 Cassiolato e Garcia 2014 resultando em um crescimento das IES privadas como pode ser visto na tabela 2 Também como esperado na teoria observase expansão de vagas nas IES federais isto é na oferta pública e estatal como resposta aos incentivos de ampliação da capacidade instalada por meio de transferência de recursos atrelada ao número de alunos e outras medidas Souza 2005 e para alguns autores também efeitos da Gratificação de Estímulo à Docência ao Magistério Superior nas federais ampliando inclusive a oferta de cursos noturnos Gomes e Moraes 2012 Isto permitiu a ampliação de matrículas nas federais sem elevar os aportes de gasto federal Corbucci 2000 Os efeitos dessas medidas para a rede federal serão ainda maiores no segundo governo FHC ver tabela 2 Mas é a institucionalização do FIES por medida provisória em 1999 que vai explicar o grande salto nas matrículas em IES privadas no segundo governo FHC e que será também utilizado como mecanismo para expansão de vagas nos governos petistas De fato observa se na Tabela 2 que o crescimento nas privadas dá um salto significativo a maior contribuição adicional de matrículas em graduação presencial de todo o período Como resultado ao final deste governo a participação das matrículas em IES privadas salta para 692 isto é mais de 23 dos estudantes do ensino superior no Brasil frequentavam uma instituição privada em 2002 um aumento significativo em comparação aos governos anteriores Porém diferentemente do que irá ocorrer nos governos petistas as normas para contratação do FIES se guiavam pelo princípio da autosustentabilidade financeira e apesar de ter nominalmente como foco prioritário estudantes em famílias de baixa renda a necessidade de um fiador e de outros requisitos para o contrato é entendido como um impeditivo para o acesso de estudantes de menor renda Como veremos adiante os maiores beneficiários dessa política foram as classes de renda mais alta Na rede pública federal por sua vez destacase o normativo que passa a habilitar as Escolas Técnicas Federais a ofertar graduação tecnológica em 1999 o que também explica a expansão nas matrículas federais tabela 2 Esse crescimento permite dobrar a taxa de frequência no ensino superior entre 1990 e 2002 de 82 para 165 gráfico 1 Como previsto no modelo teórico governos de 15 direita irão adotar estratégias de ampliação de vagas quando o sistema é ainda elitizado e os próximos da fila são seus potenciais eleitores O primeiro governo Lula também apresenta resultados similares ao esperado pelo modelo em um sistema elitizado governos de esquerda irão ampliar primeiro a expansão do privado Como se observa na tabela 2 a expansão nas privadas é significativa e a segunda maior contribuição de todo o período A ampliação nas públicas federais é pequena no primeiro mandato No entanto observase que desde o início do governo há a estratégia de introduzir instrumentos que permitam diminuir a rendadependência assim como uma maior regulamentação e avaliação da educação superior O caso do PROUNI uma Medida Provisória de 2004 é exemplar desse caso O sistema de bolsas integrais e parciais em IES privadas era restrito a estudantes de menor renda e que tivessem cursado o ensino médio público que com elementos indutores de ações afirmativas inclusive as étnicoraciais vai ter uma participação significativa de estudantes negros SENKEVICS 2021 Como o programa se utilizava da isenção tributária de algumas IES privadas sem fins lucrativos para ampliar as vagas produziu expansão sem ter de aumentar os gastos públicos ou a taxação e privilegiando um potencial eleitorado do PT ainda que não sem a contestação no Supremo Tribunal Federal dessas instituições privadas Interessante também notar que as bolsas do PROUNI eram restritas a estudantes que ainda não tinham o diploma de ensino superior de modo a priorizar à ampliação da escolarização da população em geral e evitar que o programa fosse utilizado para se obter uma segunda graduação o que como veremos irá ocorrer mais à frente com os mais ricos nas mudanças do FIES Com relação a este último programa de financiamento estudantil privado o primeiro governo Lula fez poucas alterações ainda que mereça destaque uma normatização de 2005 que estabelece como critério de priorização estudantes advindos de escolas públicas de renda até três saláriosmínimos ou bolsistas parciais do Prouni BECKER e MENDONÇA 2021 ROSSETTO e GONÇALVES 2015 Outra política que merece destaque pois inaugura uma modalidade de ensino que será ampliada nos governos seguintes é a oferta de graduações a distância antes praticamente inexistentes Em 2005 se inicia a Universidade Aberta do Brasil UAB de educação a distância EaD da rede federal de ensino com prioridade para a formação de professores para a educação básica SOUSA e MACIEL 2016 Os efeitos quantitativos dessas políticas em termos de ampliação de matrículas nas federais porém só serão 16 plenamente observados no segundo governo Lula tabela 2 Esse é um momento de maior regulamentação da oferta de graduações EaD com normatizações que serão consideradas rígidas pelas IES privadas e alteradas mais à frente no governo Temer Outras regulações para a educação superior também são implementadas no primeiro governo Lula como as regras de credenciamento avaliação e fechamento de cursos dentre outras normatizações Ainda na rede federal de ensino destacase o Plano de Expansão da Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica EPCT de 2005 que incluía a ampliação da oferta de graduações Em suma no primeiro governo Lula a expansão de matrículas foi no mesmo patamar do segundo governo FHC tabela 1 e conforme esperado pelo modelo teórico com forte expansão privada o que produz significativo aumento da escolarização bruta na educação superior alcançando cerca de 25 ao final do governo em 2006 gráfico 1 O que se destaca no entanto é que desde o primeiro governo instrumentos de ampliação do acesso de estudantes de menor renda foram adotados e serão ampliados nos governos de esquerda seguintes Como veremos à frente um dos efeitos dessas políticas de expansão sem aumento do gasto público foi a inclusão de estudantes de menor renda à educação superior exceto pelos muitos pobres que seriam incorporados apenas com um conjunto de novas políticas a partir do segundo mandato O segundo governo Lula mantém as políticas anteriores mas como se observa na Tabela 2 não parece a princípio corresponder ao esperado pelo modelo teórico na medida em que há significativa expansão das matrículas nas públicas federais mesmo em um cenário de elitização do acesso Fatores do contexto brasileiro e dos instrumentos adotados de diminuição da rendadependência para o ingresso no ensino superior ajudam a explicar essas escolhas orientadas ideologicamente O primeiro ponto de destaque é a criação de um programa que irá criar novas vagas nas universidades federais além da continuidade do projeto para os Institutos Federais aprovados ainda no primeiro mandato instituições reconhecidas como de maior qualidade O Reuni foi instituído por um decreto de 2007 e tratava de criar novos campi e IES federais vinculado à oferta de novas vagas e de novos cursos É um projeto que já havia aparecido no relatório do Censo da Educação Superior de 2004 INEPMEC sendo uma demanda antiga da comunidade da educação pública superior mas que ganhou em volume e tamanho com a mudança no cenário da arrecadação fiscal federal Isto resulta de um aumento significativo e crescente dos valores reais dos gastos federal em educação a partir 17 especialmente de 2009 resultado de uma combinação entre crescimento econômico do ligeiro aumento da carga tributária anterior e das escolhas de alocação de recursos feitas pelo governo Exemplo disso é a aprovação do fim da DRU desvinculação de receita da União que retinha recursos de diversas áreas setoriais para o equilíbrio fiscal das contas públicas O fim da DRU para a educação foi aprovado pelo Congresso Nacional em 2009 e implementado de modo escalonado até a sua completa eliminação em 2011 o que explica também o aumento no volume de recursos destinados à educação pela União desde então Gomes Silva e Costa 2019 Como resultado as IES federais apresentam o maior crescimento de todo o período no segundo governo Lula ao lado do primeiro governo Dilma tabela 2 Como veremos adiante o aumento de vagas nas públicas federais pode ser entendido como um instrumento de diminuição da rendadependência pois produziram a inclusão dos segmentos de menor renda da população antes mesmo da adoção das políticas de cotas em todas as universidades federais o que não havia ocorrido no primeiro governo Lula O crescimento da oferta nas IES privadas foi menor do que no mandato anterior do governo Lula exceto pelo crescimento significativo das graduações EaD ofertadas pelo mercado tabela 2 O privado voltará a patamares elevados de crescimento também em um novo governo de esquerda com a completa reformulação dos critérios para a obtenção do FIES aprovado pelo Congresso Nacional em 2010 mas com efeitos significativos em termos de volume de matrículas a partir de 2011 Em suma o que há a se destacar no segundo governo Lula é que várias frentes passam a ser utilizadas para acelerar a ampliação do acesso à educação superior Prouni Reuni ampliação das federais que associadas aos instrumentos de diminuição da renda dependência vão permitir inserir novos grupos sociais na educação superior e diminuir a sua elitização A estratégia surtiu efeito ao final do governo em 2010 o Brasil estaria bem próximo do limiar de um modelo que deixa de ser elitizado 272 de taxa bruta de frequência ao ensino superior ver Gráfico 1 Não por acaso é em 2009 que se inicia a grande disputa jurídica sobre a constitucionalidade da adoção de cotas por corraça na Universidade de Brasília ajuizada por um partido de direita no Supremo Tribunal Federal e com o apoio e oposição de diversas associações e intelectuais ONU MULHERESPNUD 2012 O embate pode ser compreendido como uma disputa política de caráter claramente redistributiva como postulado no modelo teórico aqui analisado 18 tentase barrar as cotas étnicoraciais que mexem com as hierarquias sociais e raciais historicamente arraigadas no Brasil isto é afetam os retornos garantidos da educação da elite4 Essa estratégia de ampliação rápida por meio de várias frentes de expansão pública e privada será seguida no primeiro governo Dilma e aprofundada com o pleno funcionamento das novas normas do FIES Tratase de um empréstimo em forma de subsídio estatal para estudantes arcarem com as mensalidades de cursos em IES privadas Apesar de suas regras serem bastantes complexas ver Almeida Júnior e Pedrosa 2018 ou BECKER e MENDONÇA 2021 é suficiente para os fins deste texto apontar que o novo FIES tornouse na avaliação de muitos analistas tão generoso que seria praticamente universal na medida em que atendia desde estudantes de baixa renda com prioridade e maior subsídio até os de alta renda máximo de 20 saláriosmínimos ainda que com limitações ao total a ser emprestado com diminuição das taxas de juros e formas de pagamento flexíveis e futuras para críticas do programa ver especialmente relatório TCU de 2016 e STN 2015 De fato o volume de contratos e de recursos federais alocados para o FIES cresce rapidamente de modo que em 2011 o FIES ultrapassa pela primeira vez o PROUNI em volume de matrículas e alcança seu ápice em 2015 cerca de 22 dos estudantes nas privadas tinham o FIES como forma de financiamento em comparação a 80 do Prouni INEP 2017 e 2019 Em 2014 por exemplo o FIES consumia cerca de 48 do total dos gastos federais em educação superior do MEC enquanto o REUNI para as universidades federais consumia cerca de 10 IPEA 2016 p 239240 De fato neste momento o FIES é um subsídio estatal elevado que alcança uma porção significativa de estudantes de 4 Apesar de não ser objeto deste texto a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 186 no STF seria um interessante caso para ser analisado do ponto de vista da educação como uma disputa redistributiva em consonância às teorias aqui discutidas e por seu papel consolidador de um entendimento geral após a decisão favorável à constitucionalidade pelo STF em 2012 Apoiavam o pleito de inconstitucionalidade do partido Democratas na qualidade de amicus curiae associações como o Movimento Pardomestiço Brasileiro Movimento Contra o Desvirtuamento do Espírito da Política de Ações Afirmativas nas Universidades Federais dentre outros em oposição à tese um número mais elevado de associações e instituições como o Movimento Negro Unificado Educafro Fundação Cultural Palmares Central Única dos trabalhadores Funai dentre outros além das audiências públicas que contaram com outros participantes na defesa dos pontos de vista 19 praticamente todas as classes sociais como parte da estratégia de ampliação de vagas em várias frentes A expansão de vagas na rede federal também registra um elevado crescimento do primeiro governo Dilma o maior de todo o período aqui analisado mas também associada ao tempo necessário para a implementação de projetos complexos aprovados anteriormente ao seu governo como a construção e criação de novas universidades ou institutos federais com ênfase na interiorização destes equipamentos A maior novidade porém será a aprovação em 2012 pelo Congresso Nacional das cotas por renda frequência à escola pública e étnicoraciais para as federais com implementação iniciada em 2013 e em pleno funcionamento a partir de 2014 Esse instrumento de diminuição da rendadependência terá efeitos importantes na mudança do perfil dos estudantes das federais mas encontrará efeitos limitados com a diminuição da expansão federal e com a crise econômica fiscal e política que se avizinhava Conjuntamente com os investimentos de expansão da rede federal o primeiro governo Dilma manteve o elevado ritmo de ampliação do acesso à educação superior em patamares similares aos dos três governos anteriores tabela 1 Do ponto de vista do modelo teórico aqui utilizado a estratégia de se utilizar de várias frentes para expansão lançando mão de diversos mecanismos de diminuição da rendadependência gerou os resultados esperados entre 2014 e 2015 a taxa de frequência bruta no ensino superior ultrapassa a marca de um modelo elitizado de acesso gráfico 1 E ainda de acordo com a teoria neste momento devíamos esperar que governos de esquerda ampliem a provisão pública e estatal de qualidade e governos de direita ao contrário optem por diminuir a expansão rumo à massificação do ensino superior O governo Dilma 2 no entanto inaugura mudanças consideráveis na trajetória de expansão da educação superior ao contrário do esperado pelo modelo teórico Como no caso do governo Collor elementos do contexto brasileiro tem de ser adicionados para a compreensão do fazer ou não fazer dos governos A partir de 2015 o governo opta por fazer um ajuste fiscal nas contas públicas e isto afeta tanto a expansão da rede federal com diminuição do gasto federal em educação quanto das privadas Em 2015 o FIES é remodelado com aumento de juros e outras alterações que produzem uma redução significativa nas matrículas com esse tipo de subsídio Em 2016 instalase uma intensa crise política que vai culminar no impeachment 20 da presidente Dilma Como se vê na Tabela 2 o ritmo de expansão na educação superior arrefece em todas as frentes neste período O governo Temer que a substitui produzirá grandes reformulações das normas do FIES a partir de 2017 de modo a dar autosustentabilidade financeira ao programa e eliminar o caráter de elevado subsídio estatal ao estudante além de outras decisões operacionais relevantes como as que transferem a autonomia de gestão do FIES do MEC para um comitê gestor Como resultado a proporção de estudantes com FIES cai sistematicamente ano a ano a partir de 2017 De fato as instabilidades do segundo governo Dilma e os ajustes fiscais do governo Temer afetam o ritmo de expansão da educação superior como pode ser observado na Tabela 1 neste momento fortemente dependente da oferta em instituições privadas e de subsídios estatais para a criação de novas vagas A crise econômica ao diminuir a renda da população também diminui a demanda por vagas nas IES privadas Mas a principal estratégia do governo Temer será a flexibilização das normas para ofertar graduações EaD em 2017 o que produz um crescimento acelerado dessa modalidade de ensino e que será mantida no governo Bolsonaro Tratavase de uma demanda antiga das associações de IES privadas no país que criticavam os excessivos instrumentos normativos para cursos EaD que freavam o crescimento do setor CASTRO MATTAR e OLIVEIRA 2017 p 168 COSTA OLIVEIRA e GOMES 2020 p 7 e que se encontravam em situação financeira crítica com as diminuições do FIES e da renda da população Como se observa na Tabela 2 a flexibilização das normas de EaD permitiu uma significativa expansão dessa modalidade de ensino no governo Temer tanto nas IES privadas quanto nas públicas federais tabela 2 Ainda que em um ritmo menor registra se ampliação das matrículas nos cursos presenciais nas federais O modelo teórico portanto se aplica ao governo Temer de direita Há diminuição no ritmo de expansão do acesso à educação superior como esperado e esse crescimento passa a ser feito pela modalidade EaD que alcança 24 do total de matrículas na educação superior em 2018 ou 40 de total de ingressantes em 2018 Como veremos à frente ainda que essas escolhas tenham permitido manter a inclusão de estudantes de menor renda ao final os grandes beneficiários desse período serão os que pertencem ao quintil mais rico da população brasileira 21 Por fim o governo Bolsonaro de extrema direita é caracterizado pela continuidade das iniciativas do governo Temer no que se refere à ampliação de vagas por instituições privadas e por EaD pela diminuição do FIES e pelo primeiro registro de crescimento negativo nas federais de todo o período aqui analisado tabela 2 É nesse governo que se observa uma intensa diminuição das matrículas em cursos presenciais inclusive nas privadas e crescimento elevado em EaD ms com redução na oferta da rede federal Em 2020 pela primeira vez mais da metade dos ingressantes do ensino superior estavam matriculados em cursos a distância ou 358 do total de matrículas Tabela 2 A partir de 2020 o FIES passa a não ter mais limite de renda familiar para concessão aumentando o acesso à estudantes de maior renda Em 2022 o governo Bolsonaro flexibiliza as regras do Prouni para estudantes que tenham cursado o ensino médio privado ainda que não recebam prioridade de atendimento isto é diminuindo os instrumentos de diminuição da rendadependência dos governos de esquerda e atendendo a uma demanda das associações privadas para tentar preencher um elevado número de vagas ociosas Não se registram iniciativas para expansão de vagas na rede pública federal A grande política para a educação superior de Bolsonaro o Futurese de 2019 que prometia fazer uma revolução no modo de gestão financiamento e de produção das universidades federais nunca saiu do papel CHIARINI et al 2020 De qualquer forma esse programa não tratava de ampliar o acesso ao ensino superior mas apenas de encontrar formas alternativas isto é privadas para financiar as universidades públicas Como esperado pelo modelo teórico a partir do momento em que o Brasil começa a deixar de ter um modelo elitizado de educação superior por volta de 2014 no gráfico 1 governos de direita passarão a adotar estratégias de diminuição do acesso de modo a manter as posições sociais das elites e de diminuição do gasto estatal público Também como previsto pelo modelo governos de direita em um cenário de fim da elitização vão tentar barrar ou diminuir iniciativas que diminuam a rendadependência para ingresso no ensino superior de modo a impedir a massificação do sistema e beneficiar seus potenciais eleitores A próxima seção faz uma breve análise dos efeitos dessas escolhas políticas para diferentes grupos sociais 22 4 Os efeitos para diferentes grupos sociais das políticas de educação superior Tendo visto algumas das escolhas de políticas feitas ao longo de trinta anos na seção anterior esta parte procura associar seus efeitos no acesso à educação superior por diferentes grupos sociais Como vimos governos de direita e esquerda no Brasil adotaram instrumentos de políticas públicas distintos para a educação superior e a centralidade das ações que procuram diminuir a rendadependência para o ingresso no ensino superior adicionadas às ações afirmativas de inclusão étnicoraciais são especialmente relevantes para se compreender o caso brasileiro dado os elevados níveis de desigualdades de renda e de raçacor na sociedade brasileira JACCOUD e THEODORO 2005 GOMES 2011 As iniciativas de ações afirmativas adotadas no Brasil de fato têm alterado o perfil dos estudantes do ensino superior como alguns estudos já demonstraram LIMA e PRATES 2015 SENKEVICS 2021 dentre outros especialmente no que se refere aos efeitos nas IES públicas com a adoção de diferentes tipos de cotas e outros argumentos de inclusão5 As diferenças de acesso entre brancos e negros porém é ainda muito alta ainda que o ritmo de crescimento tenha sido mais alto para os negros especialmente a partir dos anos 2000 como resultado do conjunto de políticas de inclusão que vimos anteriormente inclusive as de ação afirmativa SENKEVICS 2021 ARTES E UNBEHAUM 2021 Sotero 2013 por exemplo analisando dados entre 1995 e 2009 mostra que até 1999 a taxa de escolarização dos negros e especialmente das mulheres negras estava estagnada e passa a crescer a um ritmo maior a partir de 2002 Os efeitos de inclusão racial do Prouni também ficam evidentes entre 2005 e 2011 479 dos bolsistas eram negros pretos e pardos resultado das ações afirmativas contidas no desenho dessa política Sotero 2013 p 44 De modo associado contribui para a mudança no perfil social e étnicoracial no ensino superior a adoção de ações afirmativas nas IES públicas estaduais e em algumas federais desde o início da década de 2000 como iniciativas próprias e a implementação para toda a rede federal a partir da lei de cotas de 2012 Dessa forma as políticas adotadas pelos governos de esquerda no Brasil produziram maior inclusão étnicoracial em linha com as expectativas do modelo teórico aqui analisado isto é a partir de princípios redistributivos e de atendimento de seu eleitorado potencial ou real Por outro lado como os estudantes de IES públicas conformam uma minoria 225 das matrículas em 2020 sendo 144 nas federais os efeitos de inclusão social e racial 5 Ver extensa produção em GEMMAUERJ 23 devem também ser analisados para o conjunto restante e majoritário do alunado isto é incluindo as IES privadas Quais efeitos as políticas descritas na seção anterior tiveram no conjunto de estudantes no Brasil ao longo do tempo A tabela 3 apresenta a taxa bruta de matrícula no ensino superior por quintis de renda como compilada e calculada pela UNESCO e apesar de utilizar uma padronização ligeiramente diferente para permitir a comparação entre países apresenta a vantagem de ter uma série histórica anual mais longa de 2001 a 2018 e de captar a taxa de matrícula isto é a de estudantes e não de escolarização normalmente utilizada que inclui os que já têm ensino superior completo mas que não são mais estudantes A segunda parte da tabela mostra a taxa de crescimento simples em cada governo de modo a permitir associar as políticas adotadas com os efeitos em termos de inclusão social Tabela 3 Taxa Bruta de matrículas no Ensino Superior por quintis de renda e por governo e respectivas taxas de crescimento Brasil 20012018 em GovernoAnos FHC Lula 1 Lula 2 Dilma 1 Dilma 2 Temer Quintis de Renda 20012002 20032006 20072009 20112014 20152016 20172018 Quintil 1 mais pobres 656 617 859 1402 1389 1329 Quintil 2 906 998 1426 2123 2583 2736 Quintil 3 1512 1881 2571 3539 4241 4726 Quintil 4 3197 4056 5051 5767 6903 8024 Quintil 5 mais ricos 9558 11473 12186 12821 14955 17863 GovernoAnos FHC Lula 1 Lula 2 Dilma 1 Dilma 2 Temer Quintis de Renda 20012002 20032006 20072009 20112014 20152016 20172018 Total 2018 2001 Quintil 1 mais pobres 119 144 137 113 218 112 1007 Quintil 2 17 204 394 418 38 101 2193 Quintil 3 66 244 151 247 134 62 2327 Quintil 4 97 207 120 189 146 90 1745 Quintil 5 mais ricos 65 163 21 82 249 135 1051 total de matrículas no ensino superior de qualquer idade dividido pela população de 18 a 22 anos Taxa de Crescimento da matrícula bruta no ensino superior Taxa Bruta média de Matrículas total de matrículas no ensino superior de qualquer idade dividido pela população de 18 a 22 anos sem informação para o ano de 2010 Fonte elaboração própria a partir de dados da UNESCO Sustainable Development Goals SDG 4 March 2022 Release Ainda que o Brasil tenha registrado um elevado aumento no acesso à educação superior ao longo das últimas três décadas esse processo não atingiu todos os grupos sociais da mesma maneira Por exemplo ao final da série no governo Temer 20172018 24 o quintil mais rico da população brasileira de 18 a 22 anos tinha uma taxa de 17863 de frequência ao ensino superior Esse resultado acima de 100 significa que uma parte dos estudantes mais ricos estão 1 estudando duas graduações diferentes ao mesmo tempo eou 2 há estudantes acima dos 22 anos desse quintil de renda frequentando o ensino superior No outro extremo estimase que 1329 do quintil mais pobre esteja estudando no ensino superior Dito de outra forma as desigualdades de acesso ainda são grandes em termos de renda Ainda assim a dinâmica de crescimento foi diferente entre os grupos ao longo do tempo O crescimento do acesso ao ensino superior que observamos anteriormente no governo FHC produziu inclusão dos grupos de renda intermediários e mais altos isto é sem instrumentos abrangentes de diminuição da rendadependência os próximos da fila foram estudantes da elite e da classe média alta como esperado pelo modelo teórico As políticas adotadas nos governos petistas conseguem alterar esse quadro os quintis de menor renda ampliam seu acesso em um ritmo muito mais alto que o restante dos grupos sociais ainda que no primeiro governo Lula as políticas de subsídio para o privado como o Prouni não tenham atingido os mais pobres o primeiro quintil de renda Estes serão incluídos a partir do governo Lula 2 com o conjunto mais amplo de frentes de expansão do acesso inclusive novas vagas nas IES federais que produziu maior inclusão dos estudantes de menores renda O ritmo de maior inclusão dos quintis intermediários e de menor renda também é observado no primeiro governo Dilma A crise econômica a partir de 2015 com respectiva diminuição da renda e ajustes nas políticas de subsídios para a educação superior afetam diretamente os mais pobres como pode ser visto no segundo governo Dilma e Temer tabela 3 Em sentido diametralmente oposto a crise não parece afetar os grupos de maior renda que ao contrário aumentaram num ritmo muito maior a sua frequência no ensino superior O resultado é o aumento das desigualdades de acesso Isto é a partir de 2015 os mais ricos continuam expandindo seu acesso mas diminui para a classe média e retrocede para os mais pobres De modo global é possível dizer que no período 20012018 uma classe médiabaixa quintis 2 e 3 na tabela 3 foi a que mais ampliou a frequência ao ensino superior e como vimos anteriormente especialmente nas instituições privadas Em um modelo de educação em que essa expansão depende fortemente do setor privado os momentos de crise econômica que diminuem a renda da população irão afetar de modo desproporcional os 25 grupos de menor renda Nesse sentido fica em aberto a questão se as políticas adotadas pelos governos petistas de inclusão rápida por meio de diversas frentes de expansão dessa classe médiabaixa como os próximos da fila de fato surtiu o efeito de produzir um potencial eleitor do partido A tomar o resultado das eleições de 2018 NICOLAU 2020 o efeito parece ter sido oposto os eleitores jovens especialmente entre os homens com ensino superior votaram majoritariamente no candidato de direita CONCLUSÕES O modelo teórico das teorias dos governos partidários para o caso da educação superior explica parcialmente o caso brasileiro No caso do estudo aqui realizado isso exclui os dois primeiros governos logo após a promulgação da CF1988 que não tiveram mandatos completos e o momento de elevada crise política que permeou a transição entre o governo Dilma e Temer este instituindo uma transformação da agenda de governo com foco na redução dos gastos sociais públicos exemplificado na chamada emenda do teto de gastos e não ratificada pelo voto popular Ainda assim as decisões que produziram maior desregulamentação da educação superior privada especialmente em EaD mostra uma inflexão no modelo de educação superior brasileiro com seus efeitos plenamente observáveis no governo de extrema direita de Bolsonaro Essas transformações parecem sugerir a opção pela expansão de um ensino de menor qualidade possivelmente criando novas hierarquizações de diplomas no mercado de trabalho Além disto há as particularidades de contexto do caso brasileiro É possível dizer que os governos de esquerda sabendo que o acesso educação superior ainda era elitizado apostaram em diferentes estratégias para uma ampliação rápida das matrículas lançando mão de indução para o crescimento das privadas e das federais das graduações presenciais e a distância com subsídios generosos para aqueles que não pudessem usufruir de vagas em instituições públicas e gratuitas e adotando instrumentos que permitissem diminuir a rendadependência para o ingresso no ensino superior Isto produziu uma mudança significativa no perfil do alunado mesmo antes da adoção universal das cotas nas federais explicadas pelos subsídios e bolsas de estudo nas IES privadas além de iniciativas de IES estaduais que já foram objeto de análise em outros estudos Essas políticas produziram inclusão significativa mas as desigualdades de acesso entre os mais pobres e mais ricos e entre brancos e negros permanecem elevadas a despeito do rimo mais inclusivo observado 26 Observase que houve maior inclusão de uma classe médiabaixa intermediária que antes dos governos petistas tinha baixo acesso ao ensino superior e que majoritariamente ingressaram em IES privadas Aparentemente esses próximos da fila incluídos nos governos petistas não se tornaram os eleitores potenciais esperados como os resultados das eleições de 2018 parecem sugerir O conjunto de iniciativas dos governos de diferentes matizes ideológicas produziu um crescimento muito maior das matrículas em IES privadas do que em públicas variação de cerca de 600 entre 1990 e 2020 nas privadas e de cerca de 250 nas públicas ou de cerca de 300 nas federais Isto quer dizer que em 2020 a esmagadora maioria dos estudantes do ensino superior frequentavam uma instituição privada 77 enquanto em 1994 esse patamar ainda estava em 58 Dito de outro modo sem uma nova onda de expansão de vagas nas federais a partir de 2014 os efeitos globais de inclusão dos mais pobres e dos negros são limitados As ações afirmativas ajudam a mudar o perfil dos estudantes nas federais assim como nas públicas estaduais mas não são o suficiente para absorver os estratos mais vulneráveis de modo crescente como se observou entre 2007 e 2014 Ao se ultrapassar o limiar de elitização da educação superior mas sem alcançar ainda a massificação hipotetizado como tendo ocorrido por volta de 2014 o modelo também ajuda a compreender os governos de direita e extrema direita subsequentes Não apenas o ritmo da expansão diminui como os instrumentos de diminuição da rendadependência são alterados A aposta na modalidade EaD privada de baixo custo tanto para o governo quanto para as IES se inicia em 2017 com a flexibilização das normas dessa modalidade de ensino mas fica é a partir do governo Bolsonaro em que há significativa redução das matrículas em cursos presenciais tanto nas privadas quanto pela primeira vez nas federais O argumento deste texto é que todas essas são escolhas políticas A expansão do privado associada à mudança no perfil dos estudantes das universidades públicas devem ter efeitos na formação das preferências de segmentos da população com relação às políticas futuras De acordo com o modelo teórico aqui aplicado em um cenário em que a educação superior deixa de ser elitizada e caminha para a massificação um novo governo de direita irá adotar medidas para manter o status quo e eliminar os instrumentos de diminuição da rendadependência como por exemplo as cotas nas federais As tentativas de aliados do governo Bolsonaro de introduzir mensalidades nas IES públicas é coerente com governos que optam por frear mudanças adicionais na 27 educação superior Afinal para a elite pagar uma mensalidade seja em uma instituição privada ou pública não faz diferença para a garantia de seu acesso Os efeitos negativos seriam justamente para o conjunto da população nos quintis intermediários e mais baixos de renda pois a expectativa ou a incerteza de isenção de pagamento já gera efeitos de autoexclusão Como disse um ministro da educação do governo Bolsonaro o seu modelo de educação superior ideal é o alemão não por acaso um dos mais elitizados da Europa e que reproduz as hierarquias sociais Por outro lado em um futuro governo de esquerda o modelo teórico sugere que haverá expansão do acesso e do gasto público com instrumentos de inclusão social e racial Porém como vimos no estudo do caso brasileiro os fatores partidários não são uma condição suficiente para a produção do resultado esperado pelas teorias pois há outras que se mostram necessárias ocorrer em conjunto em especial a estabilidade política e o crescimento econômico Referências ALMEIDA JÚNIOR Vicente de Paula PEDROSA Pedro Antônio Estrella 2018 Fundo de Financiamento Estudantil FIES Vicissitudes e Desafios Brasília IPEA Radar tecnologia produção e comércio exterior n 58 dezembro ARRETCHE Marta MARQUES Eduardo FARIA Carlos Aurélio Pimenta de orgs 2019 Introdução e Considerações Finais produzindo mudanças por estratégias incrementais a inclusão social no Brasil pós 1988As políticas da política desigualdades e inclusão nos governos do PSDB e do PT 1 ed São Paulo Editora UNESP ARRETCHE Marta e MARQUES Eduardo 2002 Municipalização da saúde no Brasil diferenças regionais poder do voto e estratégias de governo Ciência Saúde Coletiva v 7 n 3 ANSELL Ben W 2008 University Challenges Explaining Institutional Change in Higher Education World Politics Vol 60 No 2 January pp 189230 ANSELL Ben W From the ballot to the blackboard the redistributive political economy of education Cambridge University Press 2009 ARTES A UNBEHAUM S 2021 As marcas de corraça no ensino médio e seus efeitos na educação superior brasileira Educação E Pesquisa 47 e228335 BATISTA Cristiane 2008 Partidos Políticos Ideologia e Política Social na América Latina 19801999 DADOS Revista de Ciências Sociais Rio de Janeiro Vol 51 n o 3 pp 647 a 686 BECKER Kalinca Léia e MENDONÇA Mário Jorge Cardoso de Políticas de financiamento estudantil análise de impacto do Fies no tempo de conclusão do ensino superior Economia e Sociedade online 2021 v 30 n BOIX Carles 1997 Political Parties and the Supply Side of the Economy The Provision of Physical and Human Capital in Advanced Economies 196090 American Journal of Political Science Vol 41 No 3 pp 814845 BOIX Carles 1998 Political parties growth and equality conservative and social democratic economic strategies in the world economy Cambridge University Press BUSEMEYER Marius R 2015 Skills and Inequality partisan politics and the political economy of Education Reforms in Welfare States Cambridge Univesity Press BUSEMEYER Marius R 2017 Education and the Welfare State A Short Comment on a Complex Relationship PS Political Science Politics 502 426427 BUSEMEYER Marius R 2009 Social democrats and the new partisan politics of public investment in education Journal of European Public Policy 161 107126 CARDOSO Adalberto PRÉTECEILLE Edmond 2021 Classes médias no Brasil estrutura mobilidade social e ação política Editora UFRJ Rio de Janeiro 28 CASTRO Francieli Carvalho MATTAR João OLIVEIRA Elenita Análise da nova legislação em relação a polos de educação a distância Ed u c a ç ã o Linguagem v 20 n 2 p 157168 juldez 2017 CHIARINI Tulio CIMINI Fernanda RAPINI Marcia Siqueira SILVA Leandro Alves 2020 The Political Economy of Innovation Why is Brazil Stuck in the Technology Ladder Bras Political Sci Rev v 14 n 2 e0001 Jul CORBUCCI Paulo Roberto 2000 As Universidades Federais Gastos Desempenho Eficiência e Produtividade Textos para Discussão IPEA Brasília IPEA n 752 agosto ESPINGANDERSEN Gosta 1990 The Three Worlds of Welfare Capitalism Princeton University Press GARRITZMANN Julian L 2017 The Partisan Politics of Higher Education PS Political Science Politics 502 p 413417 GIOLO Jaime Educação a distância tensões entre o público e o privado Educação Sociedade online 2010 v 31 n 113 pp 12711298 GOMES Alfredo Macedo MORAES Karine Numes de 2012 Educação superior no Brasil contemporâneo transição para um sistema de massa Educação Sociedade online v 33 n 118 pp 171 190 GOMES Nilma Lino 2011 O movimento negro no Brasil ausências emergências e a produção dos saberes Revista Política Sociedade v 10 n 18 p 133 154 HUBER Evelyne STEPHENS John D 2001 Development and Crisis of the Welfare State parties and policies in Global Markets Chicago e Londres University of Chicago Press GOMES S SILVA A L N COSTA F 2019 Governos partidários e políticas educacionais no Brasil do século XXI a eficácia da democracia In Marta Arretche Eduardo Marques Carlos Aurélio Pimenta de Faria Orgs As políticas da política desigualdades e inclusão nos governos do PSDB e do PT 1 ed São Paulo Editora UNESP HUBER Evelyne STEPHENS John D 2012 Democracy and The Left social policy and inequality in Latin America Chicago e Londres University of Chicago Press IPEA 2016 Boletim de Políticas sociais acompanhamento e análise n 24 v 1 jun 2000 Brasília Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Ipea IVERSEN Torben STEPHENS John D 2008 Partisan Politics the Welfare State and Three Worlds of Human Capital Formation Comparative Political Studies vol 41 no 45 AprilMay p 600637 JACCOUD L THEODORO M Raça e educação os limites das políticas universalistas In SANTOS S A Org Ações afirmativas e combate ao racismo nas Américas Brasília DF MECSecad 2005 p 103 119 LIMA M PRATES I Desigualdades raciais no Brasil um desafio persistente In ARRETCHE M Org Trajetórias das desigualdades como o Brasil mudou nos últimos cinquenta anos São Paulo Editora UnespCEM 2015 p 163189 MAHLMEISTER Rodrigo Sequerra 2021 Quem Paga pelo Estado de Bemestar Preferências por Redistribuição e Percepções Subjetivas sobre seus Custos Dissertação Mestrado Faculdade de Filosofia Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo Departamento de Ciência Política MANCEBO Deise VALE Andréa Araújo do e MARTINS Tânia Barbosa Políticas De Expansão Da Educação Superior No Brasil 19952010 Revista Brasileira de Educação online 2015 v 20 n 60 MARQUES E C 2003 Public policies political cleavages and urban space state infrastructure policies in Sao Paulo Brazil 19752000 International Journal of Urban and Regional Research Print SP v 27 n811 p 811827 MARQUES Eduardo Cesar Leão 2021 Why do local governments produce redistributive urban policies Journal of Urban Affairs v 1 p 1 2021 MORAES Reginaldo C SILVA Maitá de Paula CASTRO Luiza Carnicero de 2017 Modelos Internacionais de Educação Superior Estados Unidos Alemanha e França Editora UNESP NICOLAU Jairo 2020 O Brasil dobrou à direita Uma radiografia da eleição de Bolsonaro em 2018 Editora Zahar ONUMULHERESPNUD 2012 Decisão do STF sobre a Constitucionalidade das ADPF 186 Voto do Relator Min Ricardo Lewandowski Cotas Raciais no Ensino Superior ONU Mulheres Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento Programa Interagencial de Promoção da Igualdade de Gênero Raça e Etnia MDGF ROSSETTO Cristina B de Souza e GONÇALVES Flávio de Oliveira Equidade na Educação Superior no Brasil Uma Análise Multinomial das Políticas Públicas de Acesso Dados online 2015 v 58 n 3 pp 791824 SÁTYRO Natália G D et al 2019 Comparando Políticas Sociais em Governos de Esquerda Caderno CRH online v 32 n 85 pp 125148 29 Secretaria do Tesouro Nacional 2015 Boletim de Avaliação de Políticas Pública Brasília Vol 1 nº 2 Julho de 2015 SENKEVICS Adriano Souza 2021 A Expansão Recente do Ensino Superior Cinco Tendências de 1991 a 2020 Cadernos de Estudos e Pesquisas em Políticas Educacionais INEPMEC V 3 N 4 SCHMIDT MG 1996 When parties matter A review of the possibilities and limits of partisan influence on public policy European Journal of Political Research 30 155183 SOUSA Andréia da Silva Quintanilha e MACIEL Carina Elisabeth Expansão da Educação Superior Permanência e Evasão em Cursos da Universidade Aberta do Brasil Educação em Revista online 2016 v 32 n 4 SOUZA Paulo Renato 2005 A Revolução Gerenciada educação no Brasil 19952002 São Paulo Prentice Hall TACHIBANA Thiago Yudi MENEZES FILHO Naercio A KOMATSU Bruno Kawaoka 2015 Ensino superior no Brasil INSPER Centro de PolíticasPúblcias Policy Paper nº 14 Dezembro