Teorias e Analises sobre Implementacao de Politicas Publicas no Brasil - Enap 2019

Teorias e Análises sobre Implementação de Políticas Públicas no Brasil Gabriela Lotta Organizadora Teorias e Análises sobre Implementação de Políticas Públicas no Brasil Brasília Enap 2019 Enap Escola Nacional de Administração Pública Presidente Diogo Godinho Ramos Costa Diretoria de Seleção e Formação de Carreiras Diana Magalhães de Souza Coutinho Diretor de Educação Continuada Paulo Marques Diretor de Inovação e Gestão do Conhecimento Guilherme Alberto Almeida de Almeida Diretor de Pesquisa e PósGraduação Fernando de Barros Filgueiras Diretora de Gestão Interna Camile Sahb Mesquita Editor Fernando de Barros Filgueiras Revisão da Tradução Gabriela Spanghero Lotta Revisão Luiz Augusto Barros de Matos e Renata Fernandes Mourão Projeto gráfico e editoração eletrônica Ana Carla Gualberto Cardoso Teorias e Análises sobre Implementação de Políticas Públicas no Brasil Gabriela Lotta Organizadora 2019 Enap Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública SAIS Área 2A 70610900 Brasília DF Telefones 61 2020 3096 2020 3102 Fax 61 2020 3178 Sítio wwwenapgovbr Tiragem 100 exemplares As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira respon sabilidade dos autores não exprimindo necessariamente o ponto de vista da Escola Nacional de Administração Pública Enap É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos desde que citada a fonte Reproduções para fins comerciais são proibidas Catalogado na fonte pela Biblioteca Graciliano Ramos da Enap T314 Teoria e análises sobre implantação de políticas públicas no Brasil organizadora Gabriela Lotta Brasília Enap 2019 324 p Inclui bibliografia ISBN 9788525601230 1 Políticas Públicas Brasil 2 Implementação de Políticas Públicas 3 Análise de Políticas Públicas4 Administração Estudo de Casos I Gabriela Lotta org CDD 35181 Ficha catalográfica elaborada por Carmenisia Jacobina Ferraz CRB11219 Sumário Prefácio 7 A política pública como ela é contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas 11 Gabriela Lotta Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas formulação e resultados 39 Sandra Gomes Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas 67 Vanessa Elias de Oliveira e Cláudio Gonçalves Couto Os limites da abordagem de implementação vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua 99 Peter Kevin Spink e Fernando Burgos Implementação e avaliação de políticas públicas intersecções limites e continuidades 127 Luciana Leite Lima e Luciano DAscenzi Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira 153 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões e Fernando de Barros Gontijo Filgueiras Arranjo institucional de implementação do PAIC e burocratas de médio escalão 193 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos e Erisson Viana Correa A implementação do Sistema Único de Assistência Social SUAS nos municípios brasileiros 225 Renata Bichir Sergio Simoni Jr e Guilherme Pereira Coordenação intergovernamental e territórios no SUAS o caso do Paif 257 Luciana Jaccoud As consequências não previstas do Programa Bolsa Família 291 Mani Tebet Marins 7 A política pública como ela é contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas Prefácio Este livro nasce de um esforço coletivo de pesquisadores brasileiros em avançar numa agenda nacional de estudos sobre implementação de políticas públicas Os textos aqui apresentados são fruto das discussões provenientes do I Seminário Nacional de Estudos sobre Políticas Públicas realizado em 2018 sob organização da Escola Nacional de Administração Pública Enap da Universidade Federal do ABC UFABC e da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro PUCRJ em Brasília O seminário que reuniu centenas de participantes de todo o país foi um marco importante no avanço da agenda de pesquisas sobre implementação de políticas públicas Este campo que já tem mais de quatro décadas internacionalmente tem ganhado força no Brasil apenas a partir dos anos 2010 Nesse processo pesquisadores de diversas instituições de pesquisa têm buscado contribuir com estudos teóricos e empíricos que se debruçam sobre a fase da implementação das políticas públicas Esses estudos têm utilizado diferentes recortes analíticos e objetos Também tem olhado para políticas de diversas áreas e setores Neste livro reunimos algumas das contribuições apresentadas no seminário e que marcam sem esgotar o campo dos estudos de implementação de políticas públicas no Brasil Nele estão reunidos alguns dos principais pesquisadores suas abordagens metodológicas e áreas de estudos Ele tem como objetivo dar um mapa introdutório sobre esses estudos e inspirar outros pesquisadores interessados em avançar nessa temática O livro está organizado em dez capítulos de diferentes autores Os primeiros capítulos se voltam a uma discussão mais conceitual sobre implementação de políticas públicas No primeiro capítulo Gabriela Lotta faz uma síntese da literatura internacional sobre implementação de políticas públicas mostrando alguns dos principais recortes teóricos metodológicos e temáticos No segundo capítulo Sandra Gomes 8 aprofunda na apresentação sobre o campo de estudos analisando viabilidade de uma agenda de pesquisa sobre implementação de políticas que consiga somar as diversas abordagens existentes no campo No terceiro capítulo Vanessa Elias de Oliveira e Claudio Couto discutem como as políticas e as diretrizes das políticas públicas são alteradas na implementação e ao contrário como a implementação também é capaz de alterar diretrizes O quarto capítulo de Luciana Leite Lima e Luciano DAscenzi discute um tema caro mas pouco avançado no campo as relações entre implementação e avaliação de políticas públicas duas fases centrais mas geralmente pouco conectadas O quinto capítulo de autoria de Peter Spink e Fernando Burgos faz uma análise crítica sobre as abordagens de estudos de implementação propondo um olhar para o outro lado da rua que seja capaz de compreender as vulnerabilidades institucionais causadas pela própria política pública O sexto capítulo de autoria de Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões e Fernando de Barros Gontijo Filgueiras apresenta dados sobre capacidades do serviço civil analisando dados de um survey realizado com burocratas da Administração Federal Brasileira Os capítulos seguintes olham para a implementação de políticas públicas setoriais específicas No sétimo capítulo de autoria coletiva de Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos e Erisson Viana Correa os autores analisam a implementação de uma política de educação o Programa de Alfabetização na Idade Certa PAIC construído pelo Governo do Estado do Ceará Os autores analisam o arranjo institucional e os burocratas de médio escalão da política observando seu papel na implementação e nos resultados da política pública O oitavo capítulo de autoria de Renata Bichir Sergio Simoni Jr e Guilherme Pereira tem como base a análise dos sistemas nacionais de políticas públicas para compreender seus efeitos na implementação de políticas públicas Observam empiricamente o caso do Sistema Único de Assistência Social Suas O capítulo de número nove também se detém ao Suas olhando para uma de suas políticas o 9 Paif A autora Luciana Jaccoud analisa como o sistema a partir desta política realiza coordenação intergovernamental em territórios Por fim o décimo capítulo é de autoria de Mani Tebet Marins a autora olha para outra política central na assistência social brasileira o Programa Bolsa Família A partir de um olhar empírico para implementação da política a autora analisa as consequências não previstas do programa como a estigmatização de usuários O livro é mais um esforço no sentido de construir uma agenda nacional e portanto longe de esgotar as temáticas e possibilidades de pesquisa propõese a ser uma inspiração adicional aos interessados a contribuir teórica e empiricamente com esse campo de estudos promissor e necessário 10 11 A política pública como ela é contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas Gabriela Lotta1 1 Introdução Desde que entraram na agenda os estudos sobre implementação de políticas públicas têm crescido constantemente tanto em nível nacional quanto em nível internacional Em uma busca rápida nos sistemas de pesquisa acadêmica na internet encontramos milhares de referências ao termo implementação de políticas públicas No entanto basta uma breve análise para perceber que apenas parte deles são de fato estudos acadêmicos que se utilizam do modelo de análise de implementação desenvolvido pela literatura A grande maioria utiliza o termo implementação apenas de forma metafórica como um momento ou parte da política pública ou como um sinônimo de execução e não como um objeto analítico Para estudos que se propõem a olhar as políticas públicas de forma abrangente ou cuja preocupação não é analisar a política pública isso não é necessariamente um problema Mas consideramos que parte desses estudos poderiam sim vir a contribuir com a literatura e aumentar seu potencial de análise se incorporassem elementos dos modelos analíticos de implementação de políticas públicas ¹ Professora adjunta de Administração Pública da FVG EAESP coordenadora de pesquisa do Centro de Estudos da Metrópole CEM e pesquisadora produtividade do CNPQ 12 Gabriela Lotta Este artigo tenta contribuir de forma preliminar para o crescimento desse campo analítico Apresentando conceitos básicos sobre análise de implementação de políticas públicas pretendemos demonstrar o potencial analítico que esse campo traz e dar algumas pistas sobre como pesquisas podem ser desenvolvidas ou aprimoradas utilizando esse arsenal analítico Pretendemos portanto contribuir para o aprimoramento do campo de estudos de políticas públicas introduzindo conceitos centrais de análise do momento da implementação que têm sido amplamente utilizados na literatura Para tanto este artigo está estruturado em cinco seções além desta introdução e das considerações finais Na primeira localizaremos os estudos sobre implementação no campo mais geral de estudos sobre políticas públicas Na segunda localizamos esses estudos temporal e espacialmente Na terceira seção apresentaremos os pressupostos contemporâneos dos estudos de implementação e os objetos ou recortes de pesquisa Na quarta seção abordaremos um dos elementos mais caros à literatura de implementação de políticas públicas os burocratas de nível de rua Na quinta seção discutiremos o conceito de discricionariedade também central para os estudos de implementação apresentando um caso concreto Encerramos com as considerações finais 2 Estudos sobre implementação sua localização no campo Os estudos sobre implementação de políticas públicas podem ser situados como uma vertente do campo de análise de políticas públicas que busca olhar para o momento específico da materialização ou concretização das políticas Esses estudos têm como ponto de partida a ideia de que as políticas públicas podem ser analisadas como um ciclo que perpassa diferentes fases agenda formulação implementação e avaliação Esse ciclo não condiz necessariamente com a realidade mas é um relevante instrumento analítico para entendermos os processos decisórios que fazem parte das políticas públicas SOUZA 2003 13 A política pública como ela é contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas A primeira fase da agenda é o momento de definição de temas prioritários a serem tratados pelo Estado As análises sobre essa fase buscam compreender como e por que determinados temas se tornam mais ou menos prioritários de atenção governamental ao longo do tempo SOUZA 2003 CAPELLA 2006 A segunda fase de formulação é o momento em que as políticas serão objeto de formulação de planejamento de decisão sobre seus modelos e objetivos As análises sobre essa fase buscam compreender como as políticas públicas foram formuladas quais atores estavam envolvidos nesse processo em que medida a formulação é mais radical ou incremental o papel das coalizões entre outros temas SOUZA 2003 A terceira fase é a da implementação momento em que os planos formulados se tornarão realidade É o momento que depende fortemente da ação de burocratas e dos instrumentos de ação estatal Falaremos mais detidamente sobre essas análises adiante mas de forma sintética elas buscam compreender as diferenças entre o que foi formulado e o que foi executado e o papel que os diferentes agentes tiveram nesse processo de transformação das políticas públicas HILL VARONE 2016 Por fim a fase de avaliação é aquela em que os resultados das políticas públicas serão mensurados As análises sobre essa fase buscam compreender os diferentes instrumentos de avaliação utilizados os resultados alcançados em suas várias dimensões eficiência eficácia efetividade etc os atores envolvidos na avaliação mecanismos de feedback etc Falando mais especificamente sobre as análises a respeito da fase de implementação elas têm sido historicamente desenvolvidas com base em elementos teóricos e metodológicos provindos da administração pública e da ciência política embora tenha inspirações no Direito e na Sociologia A questão central desses estudos é compreender por que 14 Gabriela Lotta há e quais são diferenças entre os objetivos planejados e os resultados alcançados Ela se propõe portanto a abrir a caixa preta dos processos de concretização das políticas públicas compreendendo as decisões ali tomadas e as consequências dessas decisões É por decorrência de sua própria natureza que os estudos sobre implementação de políticas públicas são a vertente mais recente da análise de políticas públicas Os primeiros estudos que se debruçaram sobre políticas públicas estavam preocupados em entender processos decisórios e relação entre a política e funcionamento da democracia e as políticas públicas por isso focavam nas fases de agenda e de formulação Nos anos 1960 com o boom dos sistemas de avaliação dos estados de bemestar social e com alto investimento das agências multilaterais houve um esforço grande da literatura em investir em processos de avaliação de políticas públicas BARRETT 2004 O acúmulo de estudos de avaliação começou a reforçar ao longo do tempo a impressão de que havia uma grande distância entre objetivos concebidos nos processos decisórios e os resultados alcançados de fato ARRETCHE 2001 Essa diferença vista de forma sistemática em vários estudos ao longo de décadas levou alguns autores a concluírem algo que não estamos captando está acontecendo entre o momento da formulação e os resultados efetivamente alcançados pelas políticas públicas Foi essa conclusão que levou autores a abrirem a caixa preta da execução que até então supostamente funcionaria apenas como uma máquina para execução de atividades previamente determinadas É com essa preocupação em mente que em 1973 Pressman e Vildawsky lançam o livro Implementation com um subtítulo que situa exatamente a preocupação como grandes expectativas em Washington são adulteradas em Oakland How great expectations in Washington are dashed in Oakland Inaugurase assim o campo de estudos sobre implementação de políticas públicas 15 A política pública como ela é contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas 3 Estudos sobre implementação sua localização no tempo e no espaço Em seus mais de 40 anos de desenvolvimento os estudos sobre implementação de políticas públicas já passaram por quatro gerações sistematizadas na literatura A primeira geração ainda nos anos 1970 provinha dessas preocupações iniciais em compreender o que acontecia quando as políticas públicas eram colocadas em prática que subvertia os resultados previamente desenhados Esses estudos tinham uma forte preocupação normativa baseada num ideal democrático de funcionamento do Estado provindo de uma tradição weberiana Compreendiam que as decisões legítimas no Estado deveriam ser tomadas pelos políticos eleitos democraticamente Assim se atores burocráticos não eleitos tomassem decisões durante a implementação que alterasse objetivos ou tarefas previamente desenhadas isso seria uma subversão ou perversão com riscos de comprometer a própria democracia Essa primeira geração principalmente baseada nos Estados Unidos se propunha a olhar o processo de implementação de cima para baixo ou seja tendo como referência os objetivos previamente propostos democraticamente para encontrar qual camada burocrática teria pervertido os objetivos Por olhar de cima para baixo esta é a chamada análise top down de implementação Essas análises se voltavam a encontrar os erros ou gaps de implementação e corrigilos O foco portanto era na legitimidade da decisão e sua conformidade com a decisão legítima com uma lógica prescritiva e normativa Acumulando diversas pesquisas os autores dessa perspectiva vão concluir que as políticas falham sistematicamente porque a implementação não segue a formulação seja porque objetivos são muito abrangentes e ambíguos seja porque há muitos atores e valores distintos envolvidos na implementação A saída portanto seria aumentar definição e clareza de objetivos e aumentar controle de quem os executa PRESSMAN WILDAVSKY 1973 GUNN 1982 SABATIER MAZMANIAN 1979 BARRETT 2004 16 Gabriela Lotta Em contraposição a essa visão top down e altamente prescritiva nos anos 1970 e 1980 se desenvolve uma corrente analítica que busca compreender o processo de implementação de outra forma Essa é a segunda geração de estudos denominada bottom up Para esses autores a implementação não é falha Políticas públicas são compostas por múltiplos processos e são atividades contínuas que exigem tomada de decisão A implementação é apenas uma parte desse processo e ela também exige decisões Isso porque nem tudo é passível de ser previsto controlado ou normatizado Para esses autores a análise de políticas públicas deve olhálas de baixo para cima tendo como base o que de fato acontece no momento de implementação analisando por exemplo salas de aula consultórios médicos etc A abordagem bottom up está preocupada em compreender a política como ela é como foco no que de fato acontece sem preocupação nem com a legitimidade nem com a conformidade O olhar central é para descrever e analisar processos complexos e a performidade resultado deles ELMORE 1979 HJERN PORTER 1981 BARRETT 2004 BARRETT FUDGE 1981 Ainda nos anos 1980 essa perspectiva que começa a se disseminar pela Europa vai ser impulsionada por um conjunto de pesquisas dos estudos organizacionais e da Sociologia que passaram a olhar para os atores envolvidos na implementação posteriormente denominados de streetlevel bureaucrats burocratas de nível de rua Os estudos sobre esses burocratas demonstram e reforçam a tese de que há muitos processos decisórios acontecendo na implementação que a burocracia não é uma máquina ou peças de engrenagens e que compreender como ela se comporta e como toma decisões é central às análises de políticas públicas A literatura de implementação passa boa parte das décadas de 1970 e 1980 em debates entre essas duas correntes top down e bottom up desenvolvendo pesquisas que pouco dialogam entre si e que na maioria das vezes estão olhando para objetos empíricos distintos e portanto alcançando resultados diferentes Sínteses da literatura na época vão mostrar que pouco se avançou de fato em termos cumulativos nesse campo GOGGIN 1990 17 A política pública como ela é contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas Nos anos 1990 são propostos vários modelos alternativos de análise que buscam sair do binômio bottom up e top down e propor outros modelos analíticos Essa é a chamada terceira geração de estudos que tem como preocupação central os modelos sintéticos de análise da implementação BARRETT 2004 SABATIER 1988 Apenas para citar alguns temos nesse período o modelo de Matland 1995 que se propõe a analisar ambientes de formulação e implementação olhando para o binômio ambiguidade e conflito como elementos que determinam a capacidade de previsão de ações Também temos o modelo do Advocacy Coalition Fraework desenvolvido por Sabatier que busca compreender processos decisórios a partir e dentro das coalizões O que há de comum entre esses modelos é uma tentativa de sair da contraposição entre formulação e implementação compreendendo processos decisórios contínuos que envolvem as políticas públicas e seus resultados Atualmente estamos na quarta geração de estudos sobre implementação Essa geração é marcada por múltiplos modelos e formas distintas de análise sobre o objeto e por produções disseminadas em vários países e continentes É também marcada por uma influência maior de outros campos de estudos especialmente a Sociologia nas análises de implementação Por fim também é marcante nessa nova geração temas relacionados a novos modelos da ação estatal que se complexificaram pós processos de reformas do Estado A ideia de governança de instrumentos de ação pública a relação entre atores estatais e não estatais os novos arranjos institucionais os processos multinível sistemas de coordenação capacidades estatais na implementação entre outros são algumas das temáticas que ganham espaço nessa nova agenda SAETREN 2014 HILL HUPE 2003 HOWLETT 1991 No caso brasileiro os estudos de implementação chegam já a partir dessa quarta geração Embora ainda bastante insipientes a partir dos anos 2010 começa a haver uma produção mais sistemática Ela é marcada por um livro que compila diversos estudos sobre 18 Gabriela Lotta implementação FARIA 2012 e demonstra que esse primeiro marco era voltado aos estudos da burocracia e organizações de nível de rua LOTTA 2015 PIRES 2009 LIMA 2012 mais adiante sobre capacidades estatais arranjos institucionais e instrumentos GOMIDE PIRES 2014 SOUZA 2016 BICHIR BRETTAS CANATO 2017 4 Pressupostos e focos analíticos dos estudos sobre implementação Considerando a história e o acúmulo dos estudos sobre implementação podemos dizer que há atualmente uma série de pressupostos já alcançados ou superados pelos vários estudos O primeiro é a ideia de que formulação e implementação não são fases distintas mas sim processos decisórios contínuos que perpassam diferentes atores no que podemos chamar de cadeia decisória As políticas públicas são constituídas por diversas camadas decisórias às vezes hierárquicas às vezes paralelas Essas camadas são compostas por atores responsáveis por decidirem temas ou questões distintas ao longo das políticas públicas HILL HUPE 2003 Assim a separação real não é entre quem formula e decide e quem implementa e executa mas sim sobre quem decide com quem sobre o quê E quais decisões são passíveis de serem questionadas alteradas e redecididas Compreender que processos decisórios são complexos é o segundo pressuposto da literatura E eles são complexos sob distintas perspectivas Hupe e Hill 2003 propõem uma separação para entender essa complexidade Os autores diferenciam os processos de decisões multilayering múltiplas camadas e multilevel múltiplos níveis O primeiro multilayering diz respeito a processos decisórios que envolvem várias camadas com mandato para decisão É o caso por exemplo de sistemas federativos em que um ente não tem hierarquia sobre os demais Assim as decisões podem ser refeitas e alteradas com mandato legal para tal Esses sistemas dependem de construção 19 A política pública como ela é contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas de negociações consensos e sistemas de adesão para funcionarem As análises sobre implementação devem portanto analisar esses processos Isso é diferente dos modelos de processos multilevel nos quais há vários níveis hierárquicos envolvidos na decisão Na medida em que há subordinação os atores precisam coordenar suas ações baseadas em incentivos e controles em decisões que são passiveis de enforcement e de avaliação por parte dos superiores E esse vira o objeto analítico para quem observa processos de implementação que envolvem vários níveis hierárquicos HILL HUPE 2003 Em geral dada a complexidade do ambiente institucional as políticas públicas vivenciam ambientes ao mesmo tempo de múltiplas camadas e múltiplos níveis As análises sobre implementação devem portanto complexificar seu olhar para compreender esses vários processos decisórios que são baseados em diferentes formas de coordenação de atores HILL HUPE 2003 Isso leva ao terceiro pressuposto analítico de que o processo de implementação de políticas públicas é altamente interativo Muitos atores são envolvidos nos processos decisórios que levam à materialização das políticas Esses atores podem estar dentro ou fora das organizações podem ser estatais ou não estatais podem ser formais ou informais As políticas públicas são atualmente implementadas por grupos multiorganizacionais que interagem defendendo diferentes perspectivas e valores HJERN PORTER 1993 Para analisar implementação portanto é necessário entender quem são esses atores como eles interagem e agem sobre a implementação LOTTA 2015 Isso leva a uma questão bastante delicada quando se pensa em processos decisórios de políticas públicas o envolvimento de atores não estatais Em implementação como aponta a literatura cada vez mais há organizações não estatais envolvidas em produzir políticas públicas como o modelo das organizações sociais na saúde no Brasil por exemplo A não incorporação desses atores nos modelos 20 Gabriela Lotta analíticos significa deixar a análise cega a uma questão empírica relevante e bastante presente em diversos países A questão portanto é desenvolver modelos analíticos que olhem para esses atores como parte constitutiva do processo interativo que permeia a implementação MARQUES 2003 LAZIN 1994 GRINDLE 1977 HILL 2003 CLINE 2000 O quarto pressuposto analítico dos estudos de implementação é de que há muitos fatores interferindo e influenciando a implementação de políticas públicas A implementação é influenciada por fatores relacionados a sistemas mais gerais formato do estado crenças e valores sociais cultura nacional etc organizacionais e relacionados aos indivíduos que atuam nas políticas As regras portanto são apenas um dos elementos importantes para compreender implementação de políticas públicas mas elas não são suficientes para determinar o que de fato vai acontecer E isso leva a um último elemento constitutivo dos estudos de implementação eles se propõem a entender a política como ela é ou seja não apenas a analisar como ela deveria ser ou como está escrito nas normas em que ela deveria funcionar mas sim a como ela de fato acontece Estudos de implementação se propõem a investigar para além do formal do oficial e do normativo Se propõem a desvendar processos decisórios na maneira como eles ocorrem envolvendo os atores que eles envolvem e gerando as conclusões que eles geram Esse olhar para a realidade de forma analítica e não condenatória é uma dimensão constitutiva dos estudos sobre implementação de políticas públicas Com base nesses pressupostos os estudos sobre implementação de políticas públicas têm sido realizados recortando diferentes objetos ou buscando responder a distintas questões da política como ela é A seguir apresentaremos alguns desses recortes e objetos analíticos Em primeiro lugar desde suas origens vários estudos sobre implementação têm buscado analisar a atuação de burocratas envolvidos nos processos decisórios Essas pesquisas buscam levantar 21 A política pública como ela é contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas práticas interações compreender comportamentos e como os burocratas decidem LIPSKY 2010 TUMMERS 2017 BRODKIN 2012 LOTTA 2015 PIRES 2009 Nelas podese dizer de forma simplista que a variável a ser levantada sistematizada e analisada é a diferença da ação individual ou organizacional da burocracia Outras pesquisas buscam analisar fatores que explicam essa variação de práticas interações e comportamentos São pesquisas que colocam esses elementos práticas interações e comportamentos como variáveis dependentes e buscam levantar variáveis independentes que explicariam sua variação Entre as variáveis independentes analisadas estão as dimensões organizacionais e institucionais BRODKIN 2012 os sistemas de incentivo TUMMERS 2017 as dimensões morais e sociais HARRITS e MOLLER 2013 DUBOIS 1999 MAYNARDMOODY MUSHENO 2003 os sistemas nacionais MOLLER HILL no prelo a tecnologia BUFFAT 2013 entre outros Outro conjunto de pesquisas se propõe a analisar os resultados dessas diferentes formas de atuação da burocracia e organizações burocráticas para as políticas públicas e para os usuários São pesquisas que colocam como variável dependente a variação nos resultados e como variável independente as diferenças de atuação antes elencadas práticas interações comportamentos A questão portanto é compreender como diferentes práticascomportamentos geram diferentes resultados Esses resultados podem tanto dizer respeito às metas organizacionais TUMMERS 2017 BRODKIN 2012 quanto a dimensões relacionadas aos usuários inclusão exclusão estigmas etc MAYNARDMOODY MUSHENO 2003 Mesmo em todos esses estudos é possível encontrar ainda uma grande variação nos recortes analíticos Há estudos que se propõem a compreender a implementação a partir dos arranjos institucionais GOMIDE PIRES 2014 Há outros que observam a implementação a partir dos instrumentos PETERS 2000 LASCOUMES LES GALÈS 2012 22 Gabriela Lotta E ainda na perspectiva dos atores há diferentes recortes possíveis os que olham para burocratas de médio escalão CAVALCANTE LOTTA 2015 os que olham para burocratas de nível de rua CAVALCANTI LOTTA PIRES 2018 os que analisam os burocratas de back office HOYLER e CAMPOS 2019 e os que têm interação entre burocracias ou entre burocratas e usuários como objeto analítico DUBOIS 1999 Ou seja dentro desse enquadramento de estudos sobre implementação de políticas públicas há uma vasta possibilidade de recortes analíticos e de objetos Para esse artigo especificamente optamos por falar um pouco mais sobre os estudos que analisam os burocratas de nível de rua compreendendo que eles são uma parte importante do campo de estudos sobre implementação 5 Burocratas de nível de rua Como dito anteriormente os estudos sobre burocracia de nível de rua BNR se iniciaram nos anos 1970 e vieram a se somar à geração de estudos bottom up Embora existente em trabalhos prévios o conceito de burocracia de nível de rua foi amplamente tratado e analisado em livro seminal de Michael Lipsky denominado Streetlevel bureaucracy 2010 ou Burocracia de nível de rua com subtítulo dilemas dos indivíduos no serviço público Nesse livro Lipsky conceitua os BNRs como os funcionários que trabalham diretamente na interação com usuários para provisão de serviços públicos em condições de escassez de recursos Esses burocratas são responsáveis pelas interações cotidianas do estado com usuários e realizam de fato a entrega de serviços Os exemplos principais são policiais professores profissionais de saúde entre outros Por serem os responsáveis pela entrega final dos serviços os BNRs têm o poder de determinar o acesso do público a direitos e benefícios 23 A política pública como ela é contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas governamentais É por meio deles que a população consegue acessar a administração pública Ao mesmo tempo e por serem a interface mais visível do Estado esses burocratas materializam a imagem que os cidadãos têm sobre o governo seja de forma positiva seja de forma negativa É por isso que Lipsky os denomina como policymakers fazedores de políticas públicas em contraposição a executores de políticas públicas Os burocratas de nível de rua têm como papel transformar políticas abrangentes muitas vezes ambíguas e contraditórias em ações práticas dentro de contextos com situações imprevisíveis e recursos escassos Ou seja é um trabalho altamente criativo imprevisível e potencialmente incontrolável E eles fazem tudo isso exercendo o que a literatura denomina de discricionariedade que é a margem de liberdade para tomada de decisão que os burocratas de nível de rua possuem e da qual trataremos mais adiante Esses funcionários sofrem cotidianamente a controvérsia da ação estatal na medida em que são ao mesmo tempo pressionados pelas demandas de serviços a aumentarem eficiência e responsividade e pressionados pelos usuários do serviço para terem um tratamento individualizado e resolutivo As duas pressões são potencialmente contraditórias na medida em que a primeira foca na produtividade rapidez e eficiência e a segunda foca na individualidade personalização efetividade e no tempo para resolver os problemas Para lidar com essa dupla pressão os BNRs desenvolvem sistemas de enfrentamento da pressão denominados de coping pela literatura São exemplos desses sistemas priorizar usuários mais fáceis enviesar a seleção despersonalizar o tratamento entre outros Esses sistemas de enfrentamento fazem parte do cotidiano das políticas públicas e são agravados na medida em que os recursos ficam mais escassos O cotidiano de trabalho dos burocratas de nível de rua é marcado por diversas situações imprevisíveis em que no contato com usuários eles 24 Gabriela Lotta precisam tomar importantes decisões sobre as políticas públicas e sobre a vida dessas pessoas Eles tomam essas decisões utilizando sua discricionariedade na interação concreta com usuários Lipsky 2010 aponta quatro tarefas primordiais de um burocrata de nível de rua nas quais há um alto uso de discricionariedade e que determinam o funcionamento de seu trabalho Em primeiro lugar é tarefa dos burocratas de nível de rua triar classificar e categorizar usuários A partir do contato com pessoas reais que trazem situações complexas e com informações infinitas os BNRs precisam transformar demandas individualizadas em categorias previamente existentes nas políticas Essa categorização tem como consequência a alocação dos indivíduos a agrupamentos de clientes em políticas que recebem tratamentos específicos dependendo da categoria Por exemplo uma mulher que chega a um serviço de assistência social com um conjunto grande de condições de vulnerabilidade e problemas sociais econômicos e familiares precisa ser categorizada de maneira sintética como uma beneficiária ou não de um programa de transferência de renda De um indivíduo que vivencia situações complexas e interrelacionadas ela se transforma em um número associado a uma categoria de política pública Esse processo de categorização é altamente complexo como tem apontado a literatura mais recente com base não apenas nas regras formais das políticas mas especialmente em categorias sociais mais amplas muitas vezes baseadas em estigmas e senso comum MOLLER HARRITS 2013 MAYNARDMOODY MUSHENO 2003 PIRES e LOTTA 2017 Assim o processo de categorização pode ter um duplo efeito material em termos de acesso diferenciado a bens e serviços e simbólico em termos dos efeitos sociais das categorias na produção ou reprodução de estigmas PIRES 2017 Uma segunda tarefa dos burocratas de nível de rua é distribuir benefícios e sanções que afetem o bemestar dos clientes Os burocratas fazem 25 A política pública como ela é contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas isso a partir das categorizações já explicadas Mas também fazem isso determinando graus de prioridade das diferentes situações ou categorias que podem ou não ser formais LIPSKY 2010 São exemplos os agentes comunitários de saúde que distribuem consultas com médicos ou dentistas ou policiais que definem que indivíduos serão parados para abordagem A distribuição de benefícios e sanções tende a ser sempre diferente e aquém da idealizada pelos serviços Isso porque recursos são escassos e burocratas precisam decidir exercendo discricionariedade quem deve receber o quê Uma terceira tarefa dos burocratas de nível de rua é estruturar contextos de interação determinando quando com que frequência e sob quais circunstâncias a ação ocorrerá É o caso do agente de saúde que determina dia e horário das visitas domiciliares dos assistentes sociais que determinam quantidade de retornos e se haverá visita domiciliar dos professores que determinam distribuir ou não horário extra de atendimento aos alunos etc Mais uma vez como recursos são escassos e o trabalho tende ao infinito LIPSKY 2010 os burocratas de nível de rua exercem discricionariedade determinando quem deverá ser tratado quando e de que forma E essas determinações não são automáticas ou neutras já que as situações reais encontradas pelos burocratas são muito mais complexas do que aquelas previstas pelas normas e regulamentos Por fim uma quarta tarefa central dos burocratas de nível de rua é ensinar aos cidadãos o papel de ser clienteusuário do Estado Cabe a esses burocratas ensinar procedimentos forma de comportamento grau de deferência e respeito esperados penalidades possíveis Cabe a eles ensinar ao cidadão o que é possível ou não ser esperado do Estado como tratar os burocratas e como conseguir adquirir informações no sistema Visto de maneira mais sociológica cabe a esses burocratas disciplinar os usuários para se tornarem bons cidadãos AUYERO 2012 como fazem por exemplo os professores ao exigirem uniforme e silêncio em sala ou os policiais ao dar sanção a comportamentos indesejados ou o assistente social ao ensinar aos pais 26 Gabriela Lotta o tratamento correto para com as crianças Esses processos de ensinar bons comportamentos aos usuários são exercidos pelos burocratas usando sua discricionariedade e assim são processos carregados de julgamento moral de assimetria de poder de categorias sociais sobre o que é certo ou errado Mais uma vez não são processos neutros automáticos ou desprovidos de personalização Todas essas tarefas que definem a atuação cotidiana de um burocrata de nível de rua têm como elemento constitutivo o exercício de discricionariedade Este é na realidade um conceito central para os estudos de implementação que têm como pressuposto a ideia de que vários atores decidem sobre várias coisas nas políticas públicas A abertura à ideia de decisão traz consigo a necessidade de analisar como a decisão ocorre E para isso serve o conceito de discricionariedade Discricionariedade é portanto elemento analítico do processo de implementação de políticas públicas Há dois elementos centrais nas discussões sobre discricionariedade O primeiro é a ideia de discricionariedade enquanto espaço para ação Ela diz respeito à liberdade do indivíduo limitada pelos contextos da atuação burocrática É portanto um elemento contratual delegado LOTTA SANTIAGO 2017 A discricionariedade nesse sentido precisa ser analisada a partir da estrutura das regras parâmetros organizacionais e atuação dos superiores Todos os funcionários sob as mesmas regras e atuando na mesma equipe possuem o mesmo espaço de discricionariedade No entanto isso não quer dizer que eles ajam da mesma maneira E é aí que entra uma segunda definição da ideia de discricionariedade discricionariedade enquanto ação A questão aqui é como os indivíduos exercem a discricionariedade a eles delegada que comportamentos desempenham e o que os influencia LOTTA SANTIAGO 2017 Com relação à discricionariedade como espaço ela é determinada por vários elementos abrangência das regras quanto mais abrangentes 27 A política pública como ela é contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas maior espaço para discricionariedade ambiguidade das regras regras ambíguas dão espaço para interpretação e portanto aumentam a discricionariedade regras conflituosas ou sobrepostas quando as regras conflitam ou se sobrepõem a burocracia pode escolher qual delas prefere seguir aumentando espaço para discricionariedade e falta de regras situação extrema para aumento de espaço de discricionariedade LIPSKY 2010 DWORKIN 1978 DAVIS 1971 Assim o espaço para discricionariedade pode ter graus distintos dependendo de como as regras estão desenhadas Vale ressaltar que na literatura de análise de políticas públicas diferente do direito as regras a serem consideradas não são apenas formais nos estatutos jurídicos oficiais Elas podem também ser regras informais que existem nas organizações ou que são disseminadas entre grupos ou que prevalecem nas profissões Essas regras podem determinar ações das políticas públicas ações organizacionais ou ações individuais Portanto a discricionariedade também pode ser vista em diferentes camadas nas políticas públicas Ou seja diversos elementos que se combinam para construir o espaço de discricionariedade Com relação ao exercício da discricionariedade ou discricionariedade como ação a partir de várias análises empíricas a literatura tem concluído que diversos elementos influenciam o comportamento dos grupos ou dos indivíduos e portanto como eles exercem a discricionariedade Há na literatura evidências sobre fatores relacionados ao sistema modelo de estado modelo de democracia de federalismo cultura nacional etc fatores relacionados às organizações regras graus de controle sistemas de gestão incentivos sanções programas de formação etc e fatores individuais atributos dos indivíduos como gênero raça classe social além de trajetórias relações sociais profissão etc 6 Análise da discricionariedade e seus dilemas Para demonstrar como a discricionariedade é analisada nos estudos de implementação vamos apresentar e discutir um caso real A partir 28 Gabriela Lotta dele discutiremos também os dilemas da discricionariedade Este caso foi retirado dos diários de campo de minha tese de doutorado Ele aconteceu em uma Unidade Básica de Saúde da cidade de São Paulo em 2009 Em uma manhã de segunda feira uma agente comunitária de saúde ACS chegou na unidade básica em que trabalhava para relatar as novidades para sua equipe composta por outras agentes comunitárias médica e enfermeira Como um caso fortuito conta que na véspera em pleno domingo seu vizinho tentara suicidar e ela como referência na comunidade por ser agente comunitária fora chamada para ajudar Vendo os pulsos cortados a agente enrolou os braços dele em panos de prato colocouo em seu próprio carro e o levou para o hospital O vizinho sobreviveu Após o relato a agente comunitária foi fortemente reprimida pela enfermeira e pela médica por sua postura Não poderia ter colocado a mão no sangue Não poderia ter interferido Deveria ter apenas chamado a ambulância Você como agente comunitária deveria saber os limites de sua função Depois de ouvir as repressões com bastante indignação a agente comunitária respondeu quer dizer que se eu fosse apenas vizinha eu tinha a obrigação de salvar mas sendo eu agente comunitária preciso saber os limites de minha função Depois que a agente comunitária saiu do consultório a médica e a enfermeira comentaram o caso tentando resolver o que fazer com situações assim A enfermeira propôs que distribuíssem luvas para todas as agentes comunitárias como forma de prevenção em situações extremas A médica argumentou não podemos distribuir luvas porque se fizermos isso admitimos que possam existir situações assim que ultrapassam os limites da profissão dos agentes e como essas situações não podem existir então é melhor não darmos as luvas Fim da reunião Vamos utilizar esse caso como um objeto para análise da burocrata de nível de rua e da discricionariedade Em primeiro lugar o caso evidencia a situação cotidiana de trabalho de qualquer burocrata de nível de rua relatada anteriormente em seu trabalho cotidiano burocratas de nível de rua encontram situações imprevistas que exigem soluções para além 29 A política pública como ela é contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas daquelas apontadas nas normas Eles são forçados portanto a tomar decisões Nesse caso a agente comunitária foi chamada por vizinhos fora de seu horário de serviço para executar uma função relacionada a seu trabalho e deveria decidir tanto se iria quanto o que faria na situação A situação não está prevista em manuais e na verdade há bastante ambiguidade em torno do que deve ser feito em situações assim Primeiro porque de fato a profissão de ACS os proíbe de realizarem atividades relacionadas ao ato médico ou para as quais eles não têm formação fazer curativos e tocar no sangue de um paciente se enquadrariam nessa situação Ao mesmo tempo eles são contratados para trabalhar apenas durante horário comercial Mas por morarem na comunidade em que trabalham sua profissão real perpassa os limites oficiais a ponto de a UBS fazer reunião nas segundasfeiras para discutir os casos supostamente não permitidos do fim de semana Somandose à complexidade da situação por ser vizinha e ser ACS também há uma ambiguidade de papéis se eu fosse vizinha eu tinha obrigação de salvar e como a situação se deu no fim de semana não é claro se foi uma situação de vizinha ou de ACS Ou seja há uma série de conflitos e ambiguidades envolvendo a situação encontrada em contraposição às regras oficiais Como dito anteriormente isso gera um alto espaço de discricionariedade que nesse caso corresponde à capacidade da ACS definir se deve ir e o que fará caso vá Conclui se portanto que o caso em questão abria um espaço considerável de discricionariedade para qualquer burocrata de nível de rua colocado na mesma posição Mas isso não quer dizer que todos eles teriam tomado a mesma atitude E por pesquisas anteriores podemos supor que não LOTTA 2015 Isso leva à segunda questão analítica o que influencia essa burocrata a exercer a discricionariedade da forma como ela a exerceu Ou que fatores influenciam o exercício da discricionariedade dessa burocrata Pegando apenas o caso em questão podemos imaginar que o processo decisório desta ACS foi influenciado por um conjunto de referências 30 Gabriela Lotta as regras formais da política as regras de sua profissão como ACS as regras que a enfermeira dá para ela os incentivos que recebe da equipe atender de fim de semana ou não ser mais proativa ou não etc as expectativas que os vizinhos tinham ao chamála as expectativas e a preocupação com o vizinho à beira da morte a avaliação que outras ACSs farão de seu trabalho e do comportamento nessa situação seus valores pessoais relacionados à compaixão solidariedade ajuda ao próximo etc Ou seja muitas coisas atuam ao mesmo tempo influenciando o processo decisório dessa burocrata E a decisão que ela toma deve ser compreendida como resultado desses múltiplos elementos complexos ambíguos e contraditórios entre sim A Figura 1 sintetiza esse processo 31 A política pública como ela é contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas Figura 1 Discricionariedade na prática Regras da Política Expectativas dos vizinhos Dilema o que fazer na situação não prevista Decisão tomada ação e interação Incentivos que recebe da equipe Avaliação dos Pares Expectativas do usuário Valores Pessoais Regras da Profissão Fonte elaboração própria Esse caso ilustra bem a preocupação de parte da literatura a análise sobre atuação dos burocratas de nível de rua tem como foco analisar espaço e forma de exercício de discricionariedade entendendo o que de fato acontece na realidade concreta da implementação de políticas públicas Isso porque cotidianamente os burocratas implementadores precisam lidar com processos de tomada de decisão para situações sobre as quais eles não possuem informações não sabem como agir não receberam instruções nem encontrariam nas normas ou legislações quais os procedimentos corretos Na medida em que interagem com as situações reais diariamente os burocratas envolvidos no processo de implementação lidam com conflitos entre o que era previsto e o que o contexto traz de novo e lhes exige soluções novas e adaptadas Essas soluções na prática conformam o que a política de fato é a somatória 32 Gabriela Lotta das pequenas decisões tomadas pelos vários burocratas envolvidos na implementação É por isso que dizemos que são os burocratas de nível de rua que de fato fazem as políticas públicas na prática Mas esse processo de fazer a política exercendo discricionariedade não é desprovido de conflitos Pelo contrário A discricionariedade vista da maneira descrita aqui traz consigo um conjunto de dilemas normativos e gerenciais O primeiro dilema diz respeito ao trade off entre regular e limitar a discricionariedade garantindo legitimidade na tomada de decisão ou aceitar e estimular a discricionariedade apostando na efetividade da política com soluções adaptadas a cada situação Por trás desse trade off estão os dilemas mais básicos a respeito da democracia do estado de direito da universalidade da igualdade e da equidade etc Ou seja não é um dilema simples Um segundo dilema diz respeito aos efeitos do exercício da discricionariedade A discricionariedade não é por natureza boa ou má Mas ela pode ter efeitos positivos ou negativos tanto para as políticas públicas quanto para os usuários Como as pesquisas mostram o exercício da discricionariedade pode ser includente ou excludente LOTTA 2017 pode gerar equidade mas também pode gerar desigualdade pode gerar preconceito mas pode gerar inclusão A questão é como equilibrar esses elementos nas políticas públicas Como desenhar políticas que sejam universalistas e garantam tratamento igualitário mas promovam equidade tratando os diferentes de forma diferente Vale lembrar como apontado por Rothstein e Teorell 2008 que ser tratado de forma justa e imparcial pelos burocratas é um componente central da qualidade do governo Mas o justo e imparcial é ser neutro ou dar atenção diferenciada aos diferentes É ser igualitário ou equitativo Mais uma vez esses são dilemas complexos a respeito do desenho e do funcionamento do Estado mas que recaem de forma muito concreta na maneira como pensamos a atuação cotidiana da burocracia 33 A política pública como ela é contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas Por fim isso traz um último dilema para pensar a discricionariedade que é como pensar processos de regramento e normatização que direcionem a implementação mas ao mesmo tempo ajudem na materialização das políticas quando há situações complexas e previsíveis Qual o limite do bom direcionamento e controle Qual o limite da capacidade de regramento para não engessar Essa é uma definição não apenas normativa que deve ser pensada pelos intelectuais do direito mas também uma definição bastante empírica que deve nortear processos concretos de regulamentação das políticas públicas 7 Considerações finais Este artigo teve um objetivo não ambicioso de apontar elementos da literatura que contribuam para o aprimoramento das análises sobre processos de implementação de políticas públicas Buscamos a partir da apresentação de modelos analíticos e conceitos demonstrar como essa literatura tem avançado e quais são os ganhos dela para os estudos sobre políticas públicas mais gerais Como pode ser visto pela produção nacional e internacional os estudos sobre implementação têm aumentado e se complexificado E isso acontece não apenas no campo específico de políticas públicas mas também em áreas setoriais que analisam políticas públicas de educação saúde assistência segurança entre outras A incorporação de elementos analíticos de estudos sobre implementação nesses estudos setoriais pode trazer ganhos importantes não apenas para as áreas específicas mas também para o acúmulo mais geral de aprendizados sobre processos de implementação Dada a natureza da ação estatal os processos relacionados à implementação de políticas públicas são inesgotáveis Eles podem variar no conteúdo mudar prioridades podem variar na forma uso de diferentes instrumentos podem variar em termos de atores estatais ou não estatais Mas a legitimidade da existência do estado é definida por 34 Gabriela Lotta sua capacidade de colocar políticas públicas em prática materializando e dando vida concreta a elas Como aponta Pollitt 2013 é por meio da implementação de serviços públicos que os governos constroem e fundamentam sua legitimidade já que eles são a face mais visível do estado Analisar como esses serviços e políticas públicas são concretamente construídos por meio da ação prática de burocratas que transforma ideias abstratas em ações concretas é o grande objetivo desse campo que dessa forma tem muito a contribuir tanto teórica quanto empiricamente Referências ARRETCHE Marta Uma contribuição para fazermos avaliações menos ingênuas In MOREIRA Maria Cecília Roxo CARVALHO Maria do Carmo Brant de Org Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais São Paulo IEEPUCSP 2001 AUYERO J Patients of the state the politics of waiting in Argentina Durham NC London Duke University Press 2012 BARRETT Susan Implementation studies time for a revival Personal reflections on 20 years of implementation studies Public Administration v 82 n 2 p 249 262 2004 BARRETT Susan FUDGE Colin Ed Policy and action essays on the implementation of public policy Routledge 1981 BICHIR Renata BRETTAS Gabriela Horesh CANATO Pamella Multilevel governance in federal contexts the social assistance policy in the city of São Paulo Brazilian Political Science Review São Paulo v 11 n 2 e0003 2017 Disponível em encurtadorcombraewPU Acesso em 27 dez 2018 Epub 27 jul 2017 Disponível em encurtadorcombrazHO2 CLINE K Defining the implementation problem organizational management versus cooperation Journal of Public Administration Research and Theory v 10 n 3 p 51572 2000 BRODKIN Evelyn Z Implementation as policy politics In IMPLEMENTATION and the policy 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contribuições dos estudos sobre implementação para a análise de políticas públicas LOTTA Gabriela Spanghero Burocracia e implementação de políticas de saúde Ed Fiocruz Rio de Janeiro 2015 Inclusão exclusão e reprodução de desigualdades o papel das práticas interações e julgamentos dos agentes comunitários de saúde na implementação das políticas públicas Boletim de Análise PolíticoInstitucional v 13 p 1520 2017 LOTTA Gabriela Spanghero SANTIAGO A Autonomia e discricionariedade matizando conceitoschave para o estado de burocracia Revista Brasileira de Informação Bibliográfica em Ciências Sociais v 83 p 2141 2017 MARQUES E Redes sociais instituições e atores políticos no governo da cidade de São Paulo São Paulo Anablume 2003 MATLAND R Synthesizing the implementation literature the ambiguityconflict model of policy implementation Journal of Public Administration Research and Theory v 5 n 2 p 145174 1995 MAYNARDMOODY S MUSHENO M Cops teachers counselors narratives of streetlevel judgment 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pesquisa sobre agentes estatais representações sociais e reprodução de desigualdades Boletim de Análise PolíticoInstitucional v 13 p 714 2017 PIRES R LOTTA G The reproduction of social inequalities in the encounters between public service workers and users In 2017 EGPA CONFERENCE Milan 2017 POLLITT Christopher New Perspectives on Public Services Place and technology Oxford Oxford University Press 2013 PRESSMAN J WILDAVSKY A Implementation Berkeley University of California Press 1973 ROTHSTEIN Bo TEORELL J What is quality of government a theory of impartial political institutions Governance v 21 n 2 p 165190 2008 SABATIER Paul An advocacy coalition framework for policy change and the role of policyoriented learning therein Policy Sciences v 21 p 129168 1988 SABATIER Paul MAZMANIAN D The conditions of effective implementation Policy Analysis v 5 1979 SAETREN H Implementing the third generation research paradigm in policy implementation research an empirical assessment Public Policy and 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diversas razões Primeiramente porque dá visibilidade a um tema de pesquisa relativamente recente no Brasil ao menos em comparação aos estudos internacionais e que tem uma grande diversidade de possíveis ou potenciais olhares analíticos Em segundo lugar porque permite estimular o interesse de novos pesquisadores e gestores para o entendimento dessa complexa operação que é a implementação de políticas especialmente as que têm como objetivo abarcar todo o território nacional Em terceiro lugar a forma como ocorre a implementação de um programa projeto ou ação pública pode afetar o acesso de indivíduos a bens e serviços públicos que por sua vez podem ser mecanismos fundamentais para a superação da condição de vulnerabilidade social e das desigualdades sociais existentes como também o seu contrário PIRES 2017 Por fim este evento que reúne estudiosos da implementação é também uma oportunidade para pensarmos colaborações de pesquisa 2 Sandra Gomes é Professora do Departamento de Políticas Públicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN e da Pósgraduação em Estudos Urbanos e Regionais da mesma instituição 40 Sandra Gomes que possam acumular conhecimento sobre a relação entre modos de implementação e resultado de políticas tanto do ponto de vista acadêmico quanto para subsidiar a formulação e reformulação de políticas públicas É com relação a este último ponto que vou me deter neste texto O objetivo em comum seria a construção de uma agenda coletiva de pesquisa a respeito da relação entre desenhos institucionais implementação e resultado de políticas que possa informar melhor teorias e práticas de gestão mesmo com a diversidade de interesses analíticos existentes Como sabemos todo desenho institucional de uma política pública traz embutido em si uma expectativa de gerar comportamentos dos agentes que serão por ela afetados A formulação portanto é o momento em que se explicitam as racionalidades as teorias de causa e efeito e os resultados esperados do desenho institucional em apreciação Frequentemente porém políticas públicas são bem sucedidas em alguns de seus objetivos mas não em outros ou ainda apresentam resultados variados a depender do contexto ou do lugar da implementação Parte desse problema está relacionado à complexidade inerente a processos de implementação de políticas públicas Há significativo acúmulo na literatura internacional LIPSKY 1980 SABATIER 1986 BARRET 2004 WINTER 2006 demonstrando como inúmeras decisões tomadas cotidianamente por burocracias implementadoras afetam o resultado final de uma política Argumento mais à frente que temos também no Brasil produção acadêmica suficiente para iniciarmos análises comparativas de resultado de pesquisas Como a implementação em seus contextos ocorre na prática é objeto central desse campo de estudos Compreender os modos formas ou estilos de implementação LOTTA 2012 também têm relevância para as questões relacionadas às desigualdades sociais e de acesso a bens e serviços públicos O comportamento adotado por burocratas ou gestores pode tanto se mostrar como um mecanismo efetivo para superar inequidades quanto ao contrário reproduzir estereótipos baseados em desigualdades 41 Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas formulação e resultados sociais existentes LOTTA 2012 EIRÓ 2017 MARINS 2018 JACCOUD 2016 De fato decisões discricionárias tomadas por implementadores afetam não apenas o funcionamento da política em questão como também definem quais cidadãos terão acesso a quais tipos de bens e serviços Essa situação é particularmente relevante no caso da educação objeto central de atenção deste texto na medida em que há uma miríade de normas diretrizes ações programas projetos etc definidos em instâncias hierarquicamente superiores que ao fim e ao cabo serão operacionalizadas na base isto é em sala de aula por professores Assim a complexidade da implementação de políticas assim como a sua própria análise advém do fato de que inúmeros fatores influenciam o comportamento de agentes implementadores desde aspectos macro desenho institucional de uma política os instrumentos ou ferramentas escolhidas as condições sociais econômicas ou culturais de uma sociedade etc até micro decisões tomadas por burocratas e outros atores societais isto é indivíduos em seus contextos e realidades locais e em suas rotinas administrativas cotidianas Em países federais como o Brasil ou Estados Unidos a complexidade também se eleva na medida em que produzir coordenação nacional de ações entre entes governamentais não subordinados administrativa e politicamente depende tanto de aspectos macro como desenhos institucionais que produzam incentivos eou constrangimentos quanto micro variedade de condições e capacidades estatais para a implementação de políticas em contextos locais ou regionais De fato há muitas razões para que a implementação de uma política pública varie a depender de seu desenho institucional dos atores envolvidos e especialmente de seu contexto de implementação MATLAND 1995 apud LOTTA PEREIRA BICHIR 2018 Para Honig 2006a do ponto de vista empírico a variação observada nos modos de implementação de políticas educacionais em contextos ou localidades específicas no caso dos Estados Unidos é a regra e não a exceção E isto não é algo a ser corrigido e sim a ser conhecido e compreendido isto é em quais circunstâncias as condições de contexto afetam a 42 Sandra Gomes implementação No caso do debate atual sobre a educação brasileira isto me parece especialmente válido na medida em que parte dos problemas relacionados à chamada baixa qualidade da escola pública ou o baixo desempenho escolar de alunos das redes públicas pode estar relacionado ao modo de implementação no nível micro isto é na forma como agentes implementadores gestores diretores coordenadores professores etc tomam decisões em suas rotinas cotidianas Ainda que seja consensual que fatores externos à escola como as condições socioeconômicas COLEMAN 1967 ALVES SOARES 2013 ou o capital cultural BOURDIEU 1998 tenham um elevado efeito determinante nas desigualdades educacionais ainda assim há fatores intraescolares ou de gestão de sistemas de ensino que podem aumentar ou atenuar a reprodução das desigualdades sociais DUBET DURRU BELLAT VÉRÉTOUT 2012 PAYNE ORTIZ 2017 Seria possível então construir uma agenda de pesquisa que possa concatenar os achados de um campo tão amplo de investigação Para alguns sim a solução seria identificar os fatores considerados relevantes para explicar o resultado de uma política de modo que se tornem informações cumulativas HONIG 2006a SABATIER 1986 Para outros no entanto seria impossível alterar o comportamento de burocratas a partir de desenhos institucionais LIPSKY 1980 e neste caso restaria aos estudos de implementação compreender como ocorreu a implementação como um objetivo em si mesmo Esta divisão esteve inicialmente associada a duas perspectivas analíticas antagônicas top down e bottomup Parto da premissa de que é possível construir conhecimento cumulativo que integre as evidências encontradas por ambas perspectivas O objetivo comum de uma agenda de pesquisa sobre implementação de políticas seria assim a junção de perspectivas macro e micro Esses achados por sua vez tanto contribuiriam para a edificação de teorias mais abrangentes quanto para orientar decisões de gestores públicos na escolha de desenhos institucionais que levem em conta os contextos 43 Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas formulação e resultados de implementação e de seus efeitos conjuntos no alcance dos objetivos esperados As próximas seções exploram alguns aspectos desse debate Inicialmente apresento uma breve caracterização das duas perspectivas analíticas conhecidas como topdown e bottomup dando maior ênfase nos aprendizados produzidos com relação à produção do conhecimento sobre implementação Na seção seguinte parto do argumento de Winter 2006 no qual essas duas perspectivas acabaram por se distanciar em termos de objetivos de pesquisa mesmo com o reconhecimento de que ambas se beneficiariam de maior colaboração expresso no que o autor entende por estudos focados em outputs versus outcomes da implementação Em seguida a proposta de Honig 2006a para o acúmulo de conhecimento sobre formas de implementação e resultado de políticas é apresentada como uma alternativa que poderia gerar aprendizados não apenas acadêmicos ou teóricos como também para o redesenho revisão ou adoção de novos desenhos institucionais que tenham maior aderência à realidades e contextos locais aproximando resultados a objetivos de políticas O que funciona e em quais condições é o mote inicial da autora para a construção cumulativa desse conhecimento Em seguida apresento alguns estudos sobre implementação realizados no Brasil como forma de argumentar que a construção de uma agenda coletiva de pesquisa com este foco não partiria do zero bastaria iniciar um balanço comparativo de resultados ou estudos já existentes Nas considerações finais retoma se a ideia de construção de uma agenda de pesquisa coletiva sobre implementação de políticas que permita acumular conhecimento sobre os vários e complexos fatores interrelacionados que afetam o resultado de uma política e de especial interesse no caso brasileiro as chances de superação das desigualdades de acesso a bens e serviços que têm se mostrado como um entrave para a realização da igualdade de oportunidades e para o próprio desenvolvimento do país 44 Sandra Gomes 2 Estudos de implementação e a clivagem top down x bottomup Nesta seção faço alguns apontamentos muito breves com relação à implementação de políticas com ênfase na divisão que ocorreu entre duas escolas ou perspectivas analíticas neste campo de estudos Revisões mais abrangentes acerca deste debate ao longo da década de 1980 podem ser encontradas em Pulzl e Treib 2007 Hill 2009 Sabatier 1986 e Najberg e Barbosa 2006 De modo sintético é possível dizer que os primeiros estudos sobre implementação de políticas públicas como o clássico de Pressman e Wildansky de 1973 partiam de uma perspectiva de identificação dos problemas de implementação dos déficits de implementação ou ainda dos desvios de rota isto é o comportamento de burocratas que não aderiam à política formulada Tratase de uma visão rigidamente administrativa e hierárquica daí a nomenclatura de um modo de implementação que vai de cima para baixo num formato rígido e centralizador em que estratégias de controle da burocracia ganham centralidade como solução para o problema Ao mesmo tempo eles inauguram o entendimento da implementação como um campo próprio de estudos mostrando ser ilusório partir da premissa de que se trata de um processo natural de pôr em prática os objetivos da política aprovada no plano da formulação Esses primeiros estudos especialmente nos Estados Unidos mostravam que o desvio de rota é frequente e suas conclusões são bastante pessimistas com relação à possibilidade de qualquer política pública de maior complexidade ser efetivamente implementada como esperado SABATIER 1986 Em seguida os analistas conhecidos como da vertente bottomup passam a mostrar como a implementação na prática é afetada por um conjunto de atores que não estava sendo considerado na perspectiva topdown observandose interações interesses decisões e visões de mundo que contêm inclusive elementos políticos de negociação e barganha entre atores e agências BARRET 2004 No limite burocratas 45 Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas formulação e resultados agiriam de acordo com seus próprios interesses ou motivações e portanto não existiria uma burocracia implementadora neutra Mais do que isto o sucesso de uma política pública em termos de eficácia ou efetividade seria mais dependente dos comportamentos diversos de agentes implementadores específicos do que de decisões centralizadas no topo da hierarquia burocrática HJERN et al apud SABATIER 1986 As razões pelas quais a burocracia se desviaria da rota esperada na formulação da política seriam diversas alguns problemas serão conhecidos apenas no momento da implementação desenhos institucionais podem conter premissas ou relações de causa e efeito que se mostram equivocadas burocratas são atores com visões de mundo e com suas variadas possibilidades de decisões discricionárias podem ou não aderir aos princípios ideais ou objetivos contidos na política formulada entre outros A literatura bottomup desloca os termos do debate da pergunta inicial por que os burocratas se desviam dos objetivos definidos na política formulada para como burocratas implementam na prática esta política Essa nova forma de compreender a implementação vai gerar uma série de estudos de nível micro isto é a partir das bases da implementação ou de baixo para cima análises ao nível de indivíduos em especial os burocratas em seus contextos de trabalho suas visões de mundo e decisões discricionárias A discricionariedade dos burocratas LOTTA SANTIAGO 2017 ganha centralidade e certa radicalidade no estudo de Lipsky 1980 sobre os burocratas de nível de rua Esses que atuam na ponta do sistema tomam decisões o tempo todo e de acordo com Lipsky 1980 estão sempre sob pressão dos governos de seus superiores da sociedade da falta de recursos muito trabalho etc e desenvolvem rotinas ou mecanismos para lidar com este ambiente escolhem tarefas prioritárias criam procedimentos padrão para atender os clientes inclusive favorecendo alguns em detrimento de outros ou ainda adotam formas cínicas estereótipos com relação a seus clientes 46 Sandra Gomes No limite diz Lipsky 1980 burocratas de nível de rua são os que estão efetivamente formulando as políticas e há pouco ou quase nada que qualquer desenho institucional possa fazer para alterar essa realidade Nessa perspectiva os estudos sobre implementação têm um fim em si mesmo não há possibilidade de se gerar aprendizados para a reformulação ou ajustes de desenhos institucionais Em suma se inicialmente esses estudos apontavam para a não adesão às diretrizes e diretivas contidas na política formulada pela burocracia estatal3 responsável por sua implementação como causa principal do insucesso de políticas conhecida como vertente topdown PRESSMAN WILDAVSKY 1984 SABATIER 1986 uma inversão nesse debate mostra que muitas vezes a política formulada ignora a dinâmica e formas de interações complexas entre os agentes implementadores e cidadãos afetados pelas políticas típicas do cotidiano rotineiro de funções administrativas Neste caso muitas vezes a política falha por não reconhecer que seu desenho institucional continha expectativas equivocadas sobre o comportamento dos agentes e consequentemente de seus efeitos na realidade vertente bottomup BARRET 2004 HJERN et al apud SABATIER 1986 Mas ao final concluise pelo entendimento de que esses dois olhares analíticos são válidos e especialmente relevantes se o objetivo for permitir experimentações e produzir aprendizados para a política SABATIER 1986 2 Esta visão inicial de tipo topdown detinha até mesmo uma versão fortemente legalística no sentido de compliance conformidade agentes implementadores deveriam seguir rigorosamente as normas e diretrizes legais estipuladas ou pensadas na política mesmo quando essas são vagas ou impossíveis de se executar na prática A solução neste caso seria aumentar formas de controle do comportamento dos implementadores 47 Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas formulação e resultados 3 Output e Outcome da implementação como agendas de pesquisa Os estudos de implementação de políticas públicas podem como vimos assumir diferentes perspectivas analíticas O desenvolvimento das correntes chamadas bottomup rejeitam a ideia de que os estudos sobre implementação deveriam partir da premissa do insucesso da implementação frente à política formulada e partem para uma agenda de pesquisa que foca no entendimento de como se deu a implementação Mas se esta agenda de pesquisa estiver dedicada exclusivamente ao entendimento do processo de implementação em si mesmo pouco saberemos sobre como reformular o desenho institucional de políticas que alterem o comportamento de agentes implementadores e portanto se aproximem do efeito esperado A questão central aqui é se é possível aliar os objetivos de compreender o produto que sai da implementação output com aqueles interessados em melhorar os resultados substantivos na entrega de bens e serviços públicos outcome nos termos apresentados por Winter 2006 Mobilizando os termos da língua inglesa estudos centrados na compreensão dos modos de implementação analisam o output ou o que sai da implementação o produto final ou o que é produzido também podendo ser entendido como performance desempenho das burocracias implementadoras ou ainda como o serviço ou bem público é entregue por essas Essa perspectiva se diferencia dos estudos sobre a relação entre implementação e resultado substantivo das políticas entendidos como outcomes isto é averiguam se a entrega dos bens e serviços geraram os efeitos esperados Para os estudos de primeiro tipo o que sai output da implementação isto é como a implementação de uma política foi efetivamente realizada pelos implementadores seus comportamentos interrelações e decisões discricionárias é a principal variável dependente WINTER 2006 Em outras palavras para esta agenda de pesquisa é o desempenho 48 Sandra Gomes de implementadores e mais especificamente como estes solucionam os problemas de implementação seu objeto central LESTER GOGGIN apud WINTER 2006 A tese do papel de implementadores de nível de rua de Lipsky 1980 seja talvez a mais exemplar nesse sentido seu objetivo não é normativo no sentido de orientar a reformulação do desenho institucional das políticas e sim mostrar o papel central desses burocratas na distribuição de bens e serviços No interior do debate sobre desigualdades por exemplo compreender de que formas as decisões discricionárias de burocratas produzem reproduzem ou alteram as condições prévias de desigualdades ou de acúmulo de desvantagens PIRES 2017 p 10 em suas práticas cotidianas rompe com a ideia de sucesso ou insucesso da implementação O objetivo é identificar como burocratas atuam Para a segunda abordagem outcome interessa verificar se uma política está sendo entregue a seus cidadãos como previsto em seu desenho original e quais seus efeitos na populaçãoalvo WINTER 2006 p 159 Ainda que abandonada a ideia original de adoção de controles hierárquicos rígidos que corrijam os desvios de rota de implementadores essa perspectiva está interessada nos efeitos do comportamento da burocracia no resultado das políticas Nesse caso a variável dependente é a capacidade ou não de a burocracia atingir os objetivos previstos na política e o modo de implementação seria uma das variáveis independentes Por exemplo se uma política pública tinha como objetivo reduzir a taxa de abandono escolar na abordagem focada no outcome interessa saber se os burocratas implementadores dessa política ou programa conseguiram ou não produzir esse resultado Por essa razão o desenvolvimento de teorias nesses dois campos de produção do conhecimento sobre a implementação tem suas próprias lógicas premissas e necessidades de explicação Obviamente essa dicotomia na agenda de pesquisas sobre implementação não deixa de mostrar a vitalidade e a enorme potencialidade de variados tipos de estudos dessa área mas do ponto de vista da aplicação do conhecimento gerado para encontrar 49 Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas formulação e resultados alternativas e correções para o desenho ou formulação de políticas somente uma colaboração entre essas duas frentes permitiria caminhar nessa direção Como defende Winter 2006 ambas as perspectivas podem construir conhecimento de modo colaborativo mesmo mantendo focos analíticos distintos Para se identificar as conexões causais entre comportamento de implementadores e resultado de uma política tornase imperativo primeiramente compreender como a burocracia implementa ou entrega bens e serviços isto é estudos que analisem como ocorre a implementação em termos de output Se assumirmos como parece razoável que há diversidade nos modos de implementação de políticas então uma agenda de pesquisa comum seria identificar os diferentes tipos ou modos de implementação em seus contextos e relacionálos às escolhas institucionais no plano da formulação A próxima seção explora algumas categorias analíticas que permitiriam a junção dessas duas perspectivas para a produção de acúmulo de conhecimento tanto acadêmico quanto em termos de aprendizados para a política pública e ainda mantendo a diversidade de interesses analíticos desse campo de investigação 4 Sob quais condições uma política é implementada e alcança seus objetivos Se assumirmos que a variação nos modos de implementação de políticas é a regra e não exceção então mesmo estudos que estejam interessados em apreender os efeitos da implementação no resultado ou na efetividade das políticas outcome não podem prescindir do entendimento de como a burocracia estatal se comporta na prática output Alguns estudos que partem de uma análise microssocial têm contribuído para a compreensão sobre como implementadores solucionam problemas cotidianos e como suas decisões afetam inclusive o acesso que indivíduos têm a determinadas soluções para seus problemas Por 50 Sandra Gomes exemplo estudo de Oliveira e Carvalho 2017 sobre a implementação de uma política de combate à distorção idadesérie em uma escola mostra que gestores escolares préclassificam alunos que são merecedores de apoio extra para superar suas dificuldades de aprendizagem daqueles que não se esforçam para estudar ou os que não querem nada Esses critérios acabam por determinar o acesso e o apoio que será recebido por alunos nas classes de aceleração A análise das autoras mostra que a visão normativa contida no desenho institucional da política formulada encontrar formas de melhorar o fluxo escolar um problema reconhecidamente persistente e excludente no Brasil é apropriada de modos distintos pelos burocratas de nível de rua isto é na sua dimensão microssocial reproduzindo exclusões sociais previamente existentes por meio da discricionariedade inerente às suas atividades rotineiras que são soluções para problemas cotidianos Outros estudos como discutirei à frente também chegam a resultados similares A minha questão no momento é seria possível produzir aprendizados para rever ou ajustar o modelo de formulação de uma política pública a partir de resultados desse tipo Eu creio que sim a partir de algumas perguntas básicas Por exemplo quais instrumentos ou ferramentas de implementação foram adotados Há problemas de comunicação ou de linguagem Quais as capacidades estatais disponíveis para a implementação Quais atores ou órgãos foram acionados para pensar a formulação Quais atores órgãos ou níveis de governo foram mobilizados para a implementação Muitos Poucos Isso faz alguma diferença Pareceme que essa junção de agendas de pesquisas tem um grande potencial para responder parte dessas questões Honig 2006a propõe uma saída ainda que audaciosa para aumentarmos nosso conhecimento sobre possíveis relações de causalidade entre tipos ou modos de implementação e resultado substantivo das políticas A premissa é a construção de um trabalho coletivo que parta de uma questão comum e orientadora de compreensão do que funciona e em quais condições what works under what conditions como solução 51 Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas formulação e resultados para encontrar ordem na natureza complexa que é o fenômeno da implementação de políticas Uma proposta similar de análise da implementação no Brasil tem sido oferecida por meio da categoria analítica de arranjos institucionais PIRES GOMIDE 2016 combinando o estudo das capacidades estatais a partir do conceito de governança Os autores distinguem entre duas capacidades as técnicasadministrativas associadas à burocracia estatal clássica e as políticorelacionais relacionadas à incorporação e articulação entre atores estatais e societais Essas últimas mostraramse centrais para explicar o resultado final das políticas em análise quando os atores societais afetados por programas governamentais são incorporados à discussão antes de sua implementação a capacidade de entrega dos bens ou serviços previstos aumenta Outros estudos LOTTA FAVARETO 2016 NICOLETTI 2017 ver também BONAMINO et al neste livro têm adotado essa perspectiva e também identificam fatores relevantes para explicar o resultado final A diferença com a proposta de Honig seria a introdução de dois novos fatores para a análise o desenho institucional da política e os contextos de implementação adicionando mais complexidade à empreitada Honig 2006a p 1420 propõe então um modelo analítico que adote a observação de três aspectos centrais as políticas as pessoas e os lugares O objetivo ao final seria apresentar uma análise global da interação entre esses três fatores isto é apesar de serem analisados de modo separado a proposta é que aos poucos a construção de conhecimento ilumine a compreensão do que funciona e em quais condições O primeiro elemento as políticas referese à identificação dos efeitos de escolhas institucionais feitas no momento da formulação da política Pode ser entendido também como os aspectos macro da análise Por exemplo há variação nos objetivos de políticas públicas alguns são mais amplos outros bastante restritos e focados tanto no que se refere ao seu escopo populacional e abrangência territorial quanto a aspectos temporais quanto tempo leva para se observar 52 Sandra Gomes resultados Quais efeitos isso gera na forma de implementação e no resultado das políticas A política formulada também indica explícita ou implicitamente os atores ou instituições que serão objeto da sua ação ou ainda os que serão mobilizados para sua operacionalização Políticas definem ainda os instrumentos ou ferramentas que serão utilizados inclusive se a implementação terá um formato mais hierárquico e prédefinido ou ao contrário mais aberto à interação e participação de implementadores ou do próprio públicoalvo na especificação desses instrumentos Políticas mais participativas e que engajam implementadores ou seu públicoalvo produzem resultados mais próximos do esperado E se a resposta for sim qual o mecanismo que explicaria essa potencial relação de causa e efeito Quais instrumentos têm se mostrado mais eficazes para uma implementação que se aproxime dos objetivos estabelecidos nos marcos institucionais de uma política A premissa aqui é que todas essas possíveis configurações irão gerar incentivos e constrangimentos distintos Caberia nesse sentido especificar o que e como cada um desses elementos contidos no desenho institucional da política produz seja do ponto de vista do output como afetou a forma de implementação quanto do outcome quais resultados substantivos O segundo elemento é o que Honig 2006a chama de as pessoas Nesse caso tratase de especificar quem são as pessoas envolvidas na implementação seus lugares institucionais suas visões normativas sobre a política formulada ou de seu públicoalvo em suma terreno dos estudos já clássicos sobre implementação especialmente daqueles que adotam um olhar microssocial Por exemplo tipos diferentes de burocratas a depender de suas posições no interior de organizações de suas visões e interações com outros atores sociais ou institucionais produzem resultados diferentes Se sim de que tipo e como Burocratas que têm ou constroem relações de proximidade com o públicoalvo de uma política conseguem resultados mais próximos ao estipulado na formulação LOTTA PEREIRA BICHIR 2018 As soluções cotidianas que burocratas de médio escalão ou de nível de rua sob pressão de tempo e recursos limitados adotam impactam no resultado da política 53 Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas formulação e resultados De que forma Essas decisões cotidianas são capazes de diminuir as desigualdades entre o públicoalvo de uma política ou ao contrário acabam por reproduzir as existentes Por fim para compreendermos como e em quais condições determinadas políticas funcionam ou não a análise do contexto de sua implementação é destacada como um terceiro fator de análise O contexto que Honig 2006a chama de lugares parte da premissa de que uma política ainda que implementada por atores ou burocratas em posições organizacionais similares pode e provavelmente irá gerar resultados diversos a depender das condições ou características locais Esta me parece é a questão que permite a maior união possível de propósitos entre os estudos de implementação resultado de políticas e formulação Uma iniciativa educacional qualquer com orientações universais mesmo que contenha objetivos de promover maior igualdade ou equidade de resultados ou de recursos por exemplo pode gerar resultados diversos do esperado dependendo do contexto local em que ocorre a implementação Escolas urbanas localizadas em áreas segregadas e periféricas ou as rurais situadas no campo com um perfil de alunado de maior vulnerabilidade socioeconômica no Brasil têm sistematicamente apresentado resultados piores mesmo quando têm acesso às mesmas políticas ALVES SOARES 2013 TORRES et al 2010 Resultados similares são verificados em outros países como no caso do peso da segregação racial em escolas americanas HILL 2017 PELLETIER MANNA 2017 O contexto da implementação nesses casos importa O fato é que as políticas educacionais brasileiras têm sido bemsucedidas em adotar iniciativas de cunho universal impessoais com critérios públicos e objetivos mas os contextos são distintos as capacidades burocráticas de secretarias municipais ou estaduais de educação variam escolas permanecem tendo condições pedagógicas e de pessoal diferentes mesmo no interior de uma mesma rede de ensino entre inúmeros outros fatores de contexto que podem afetar a implementação e portanto os resultados É possível que uma boa parte dos problemas da educação no país na atualidade esteja 54 Sandra Gomes relacionada à inadequação de desenhos institucionais universais às peculiaridades de certos contextos de implementação Em suma o argumento é que quando aplicamos as categorias analíticas políticas pessoas e lugares de modo integrado e coletivo para a análise de implementação de políticas públicas seria possível especificar evidências sobre o que funciona e em quais condições acumulando conhecimento que por sua vez teria o potencial de se tornar aprendizados para a reformulação de políticas 5 Alguns exemplos de estudos do caso brasileiro construção do conhecimento por meio de evidências Não acredito que iniciaríamos do zero se fossemos adotar a construção dessa agenda de pesquisa coletiva sobre desenhos institucionais implementação e resultados Temos produções acumuladas mas sem uma análise integrada ainda no momento dispersas em diferentes perspectivas analíticas e instituições de pesquisa no país A seguir apresento uma seleção de estudos já publicados que poderiam formar esse arsenal dos efeitos de escolhas e modos de implementação nos resultados de políticas Minha seleção é totalmente aleatória para fins de exemplificação apenas sem nenhuma pretensão de apresentar um mapeamento desse campo de estudos Do ponto de vista do desenho institucional e seus efeitos na implementação de políticas sociais o Brasil tem acumulado estudos desde a década de 1990 ver por exemplo ARRETCHE 2002 ABRUCIO 2005 GOMES 2009 BICHIR 2011 entre muitos outros Observase que diferentes governos em nível federal têm adotado políticas que induzem a mudança de comportamento de entes subnacionais O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério Fundef de 1996 é um caso exemplar na área de financiamento da educação Tratase de um desenho institucional que por meio de mudanças nas regras de 55 Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas formulação e resultados distribuição de receitas dos governos subnacionais e outros arranjos institucionais produziu incentivos para a expansão da oferta de vagas no ensino fundamental Quais instrumentos dessa política permitiram alcançar os resultados observados A adoção de regras universais e impessoais e de um fundo contábil de repasses automáticos isto é eliminando as negociações de transferências negociadas caso a caso foram instrumentos que deram credibilidade e previsibilidade às transferências de recursos uma ferramenta ou instrumento que influencia a decisão de secretarias estaduais e municipais de educação de ampliar suas vagas ou não Resultados similares foram encontrados para as normas operacionais de construção do Sistema Único de Saúde SUS a partir de meados da década de 1990 produzindo adesão de todos os entes subnacionais a este sistema de saúde pública nacional ARRETCHE 2002 e do Sistema Único da Assistência Social BICHIR 2016 a partir de meados da década de 2000 Tratamse portanto de desenhos institucionais que foram bem sucedidos em alterar o comportamento de burocratas em nível subnacional responsáveis por decisões sobre a execução de serviços públicos baseados em instrumentos de vinculação de repasses ou de receitas ao atendimento ou à prestação de serviços isto é com incentivos fiscais Esse mecanismo tem portanto se mostrado eficaz para induzir a expansão de acesso a bens e serviços públicos Ainda assim a partir de um olhar subnacional há variação nos resultados entre municípios e estados brasileiros que são explicados por fatores de contexto como por exemplo a existência ou não de uma política de descentralização do ensino fundamental para os municípios apoiada pelo governo estadual no caso do Fundef GOMES 2009 Por outro lado pouco sabemos sobre os efeitos de políticas nacionais ou subnacionais que tenham como objetivo a melhoria da qualidade da educação ou mesmo a redução de desigualdades educacionais que não as de financiamento Quais instrumentos e desenhos têm se mostrado como incentivos adequados no que se refere por exemplo à promoção de maior equidade de condições e desempenho entre escolas com realidades socioeconômicas distintas 56 Sandra Gomes Torres et al 2010 mostram que a adoção de regras abstratas e universais para a alocação de professores em escolas da rede pública acaba por gerar fortes incentivos para que os profissionais mais qualificados e com mais anos de experiência optem sistematicamente por atuar em escolas mais centrais O resultado é que escolas mais distantes dos centros urbanos e com maior concentração de um alunado em condições de alta vulnerabilidade social são justamente as que mais recebem professores temporários em início de carreira ou com baixa pontuação no concurso de ingresso à carreira Apesar de existirem pagamentos adicionais para incentivar professores a trabalharem em escolas de difícil acesso esses não são suficientes para alterar o padrão desigual de distribuição de professores na rede de ensino Esse caso vai além da mera desigualdade de condições Tendo em vista a centralidade de uma educação que promova efetivamente igualdade de oportunidades a situação é a oposta ao desejável são justamente as escolas que atendem alunos de maior vulnerabilidade social e sobreposição de desvantagens os que mais se beneficiaram de uma educação com profissionais mais qualificados e experientes Dito de outro modo iniciativas de equalização isto é com foco prioritário na correção de desigualdades não parecem ser parte da agenda de políticas de alocação de professores das redes públicas de ensino Padrões desiguais de condições de infraestrutura em escolas públicas também foram observados em outro estudo analisando regiões metropolitanas com um viés de maior precariedade nas escolas mais afastadas e de maior concentração de população em situação de alta vulnerabilidade social ver por exemplo BEZERRA 2017 De fato pouco sabemos sobre os critérios de alocação de recursos humanos e materiais utilizados por gestores de secretarias municipais e estaduais de educação e se há ou não adoção de estratégias de equalização ou de correção de desigualdades A agenda de pesquisa sobre federalismo e relações intergovernamentais no Brasil tem também produzido importantes reflexões sobre a relação entre desenhos e resultados Em países federativos como o Brasil a cooperação ou provisão compartilhada de serviços públicos de modo a 57 Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas formulação e resultados garantir um patamar mínimo de oferta e qualidade em todo o território nacional demanda em muitos casos ações de coordenação entre os entes federativos que institucional e politicamente falando não é trivial de se alcançar ver por exemplo DIREITO et al 2018 JACCOUD LICIO LEANDRO 2018 BICHIR 2016 MENECUCCI MARQUES 2016 Porém alguns arranjos institucionais têm sido bemsucedidos em promover a cooperação como no caso da colaboração do governo estadual do Ceará fomentando consórcios públicos de saúde entre estado e municípios JULIÃO 2018 ou do Programa de Aprendizagem na Idade Certa PAIC no Ceará neste caso com destaque para a posição institucional de burocratas de médio escalão como fator explicativo dos bons resultados apresentados por este programa ver BONAMINO et al neste livro Quais desenhos institucionais atoreschave espaços de interlocução diálogo e participação ferramentas ou instrumentos em geral têm se mostrado efetivos e eficazes permitindo ajustar políticas produzir pactuações ou maximizar a oferta de bens e serviços públicos de interesse comum Na seara dos estudos ao estilo output sobre implementação o Brasil também tem produzido evidências relevantes ainda que mais recentes em comparação aos estudos sobre desenhos institucionais de políticas Lotta 2012 mostra como elementos da esfera microssocial têm impacto no modo de implementação de programas Um dos achados da autora é que a capacidade de mediação e de aproximação dos burocratas de nível de rua agentes comunitários de saúde com os usuários do serviço é fortemente afetada pelo seu grau de envolvimento ou pertencimento com a comunidade sendo atendida permitindo por exemplo a tradução das orientações médicas recebidas para a linguagem da população local LOTTA 2012 p 253254 Se esse resultado puder ser encontrado em outros lugares ou contextos seria possível dizer que no caso de programas deste tipo os vínculos fortes com a comunidade e a capacidade de comunicação são fatores que produzem um resultado mais eficaz da política Poderiam ser esses e outros fatores levados em conta em uma reformulação de desenhos institucionais Para responder a essa questão precisamos acumular conhecimento de modo comparativo 58 Sandra Gomes Outros estudos também têm apontado para a centralidade do perfil e visões de mundo e da política que burocratas têm podendo facilitar ou criar barreiras ao acesso a serviços e direitos isto é compensando ou reproduzindo as desigualdades sociais existentes como argumentam Eiró 2017 e Marins 2018 para o caso da relação entre assistentes sociais e beneficiários do Programa BolsaFamília Resultados similares também foram encontrados para o caso da atuação de professores em sala de aula e gestores escolares como no estudo de Oliveira e Carvalho 2017 mencionado anteriormente Quais aprendizados essas evidências podem gerar para a reformulação de políticas Quais estratégias de incentivo ferramentas ou tipos de atores parecem ser centrais para disseminar a adesão de burocratas ao ideário da política formulada Em que medida esses burocratas não compartilham da visão normativa contida na política ou ao contrário há problemas de comunicação e de acesso à informação que acabam por se perder ao longo do caminho hierárquico das estruturas organizacionais e por isso não se tornam valores compartilhados entre os agentes implementadores Parecem ser perguntas que se respondidas poderiam auxiliar a elaboração de estratégias de implementação com maiores chances de serem eficazes e efetivas Enquanto não temos condições de fazer grandes generalizações de resultados precisamos de estudos de caso que iluminem aspectos complexos que envolvem a implementação Como discuti anteriormente sabemos que o contexto pode afetar tanto o modo de implementação quanto o resultado da política mas o desafio de uma agenda coletiva de pesquisa seria poder especificar em quais condições uma política sendo formulada deve levar em conta o contexto de sua implementação Tomese o exemplo do estudo de Alves e Soares 2016 que mostra uma variação de resultados na implementação do PDEEscola um programa federal para capacitar e apoiar o planejamento de ações nas escolas públicas pelos próprios dirigentes escolares Este programa tinha como foco em seu desenho original a correção de desigualdades na medida em que escolas de baixo Índice de Desenvolvimento da 59 Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas formulação e resultados Educação Básica Ideb eram prioritárias para adesão e recebimento de recursos financeiros Os autores por meio de estudos de caso qualitativo mostram como as escolas se apropriaram de maneiras distintas do planejamento de ações previsto na política formulada De fato uma das conclusões dos autores é que o PDEEscola não parece ter gerado nenhum efeito no rendimento e desempenho escolar dos alunos como esperado no desenho institucional do programa ainda que tenha produzido melhorias em outros itens previstos As razões aventadas são múltiplas desde a falta de recebimento efetivo de recursos até a forma como o planejamento isto é as decisões sobre quais ações deveriam ser tomadas pela escola para sua melhoria foi realizado se envolvendo efetivamente membros da comunidade escolar ou ao contrário decidido por um pequeno grupo de gestores São informações que só podem ser obtidas a partir de análises de tipo microssocial Ainda com relação ao contexto como fator explicativo também aprendizados importantes têm sido gerados pelos estudos de implementação de políticas para o campo em que o território é não apenas chave no desenho das políticas públicas como também para a compreensão analítica da diversidade e variação nos modos de implementação e resultados alcançados ver por exemplo FAVARETO 2010 LOTTA FAVARETTO 2016 NICOLLETTI 2017 MOURA MOREIRA GOMES 2017 Estaria fora do propósito e do espaço reservado a este texto fazer um balanço dos fatores institucionais organizacionais relacionais e de contexto apontados nesses estudos que poderiam gerar aprendizados para a melhoria das políticas o aumento da efetividade ou ainda contribuir para a diminuição das desigualdades Mas como procurei argumentar ao longo deste texto tratase de um projeto somente passível de ser realizado de modo coletivo 6 Considerações finais Pareceme claro que apesar da diversidade de interesses analíticos entre os estudiosos de políticas públicas e implementação é possível iniciar 60 Sandra Gomes colaborações que permitam extrair aprendizados para a formulação de desenhos institucionais mais efetivos E este evento aqui na Enap pode ser o início de colaborações desse tipo Como procurei discutir uma colaboração para a formação de uma agenda de pesquisa não implica em uma drástica mudança de perspectivas teóricas e analíticas pelos estudiosos da implementação formulação ou resultado de políticas na medida em que poderíamos iniciar pela articulação de resultados já conhecidos A motivação para essa colaboração é relativamente simples Por um lado pesquisas interessadas em compreender os efeitos da implementação nos resultados das políticas outcome demandam a compreensão do modo como a implementação ocorre de forma cotidiana output Por outro lado verificar como ocorre a implementação por meio de análises microssociais dos agentes implementadores não esgota as potencialidades de produção do conhecimento para a área Por razões teóricas e práticas há de se pensar em uma agenda de pesquisa que possa identificar o encadeamento entre formulação desenho institucional implementação decisões da burocracia e outros atores envolvidos e resultado substantivo das políticas produziu o resultado esperado Além disso há razões de ordem normativa de justiça social para a construção de uma agenda coletiva desse tipo Pensemos no caso da educação no Brasil e em como superar o diagnóstico recorrente de baixa performance escolar Se acreditarmos que a escola pode fazer a diferença a despeito dos fortes elementos externos à escola que determinam o desempenho escolar então conhecer quais políticas programas ou ações geram os resultados esperados e em quais contextos de implementação poderia se transformar em instrumentos de equidade social Se queremos construir um sistema escolar justo e inclusivo em que a escola possa em suas práticas cotidianas ser um efetivo mecanismo de superação de ao menos parte das desigualdades sociais de origem uma agenda de pesquisa como a aqui proposta me parece teria um potencial para subsidiar decisões mais bem informadas sobre o que funciona e em quais condições A meta seria acumular conhecimento 61 Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas formulação e resultados que possa relacionar modelos de políticas instrumentos ou ferramentas perfil e atuação da burocracia e contexto com o resultado produzido isto é identificar seus mecanismos causais e efeitos Nesse sentido um primeiro passo nessa direção me parece ser a junção dos achados de estudos já existentes sobre implementação de políticas resultados alcançados e processos de formulação que mesmo partindo de perspectivas analíticas distintas tenham um potencial de integração Talvez até mesmo essa construção coletiva e em rede venha a produzir um debate público sobre a necessidade de um olhar corretivo das desigualdades sociais que são reproduzidas nos modos de implementação adotados Referências ABRUCIO Fernando Luiz Coordenação federativa no Brasil a experiência do período FHC e os desafios do governo Lula Revista de Sociologia e Política v 24 p 4167 2005 ALVES Maria Teresa Gonzaga SOARES José Francisco Contexto escolar e indicadores educacionais condições desiguais para a efetivação de uma política de avaliação educacional Educação e Pesquisa São Paulo v 39 n 1 p 177194 mar 2013 ARRETCHE M Federalismo e relações intergovernamentais no Brasil a reforma de programas sociais Dados Revista de Ciências Sociais v 45 n 3 p 431458 2002 BARRET Susan Implementation studies time for revival Personal reflections on 20 years of implementation studies Public Administration v 82 p 249262 2004 BEZERRA Renata Mendes Padrões espaciais de oferta de educação nos municípios a região metropolitana de Recife 2017 Dissertação Mestrado Programa de pósgraduação em Ciência Política Universidade de São Paulo São Paulo 2017 BICHIR Renata Mirandola Mecanismos federais de coordenação de políticas sociais e capacidades institucionais locais o caso do Programa Bolsa Família 2011 Tese Doutorado IESPUERJ Rio de Janeiro 2011 62 Sandra Gomes Novos instrumentos de coordenação federativa reflexões a partir do Programa Bolsa Família Revista Brasileira de Políticas Públicas e Internacionais v 1 n 1 p 4978 junago 2016 BOURDIEU Pierre A escola conservadora as desigualdades frente à escola e à cultura In NOGUEIRA Maria Alice CAETANI Afranio Orgs Escritos de educação Editora Vozes Petrópolis 1998 COLEMAN JS et al Equality of Educational Opportunity Washington US Government Printing Office 1996 DIREITO Denise do Carmo et al As possibilidades e os limites do Cadastro Único como mecanismo de coordenação federativa e de intersetorialidade de políticas públicas In XIMENES Daniel de Aquino Org Implementação de políticas públicas questões sistêmicas federativas e intersetoriais Brasília Enap 2018 DUBET François DURRUBELLAT Marie VÉRÉTOUT Antoine As desigualdades escolares antes e depois da escola organização escolar e influência dos diplomas Sociologias Porto Alegre ano 14 n 29 p 2270 janabr 2012 EIRÓ Flávio O Programa Bolsa Família e os pobres nãomerecedores poder discricionário e os limites da consolidação de direitos sociais In ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS GT 25 41 2017 Caxambu Anais Caxambu 2017 FARIA Carlos Aurélio Implementação ainda o elo perdido da análise de políticas públicas no Brasil In FARIA Carlos Aurélio Pimenta de Org Implementação de políticas públicas teoria e prática Belo Horizonte Ed PUC Minas 2012 FAVARETO A Tendências contemporâneas dos estudos e políticas sobre o desenvolvimento territorial In BACELAR T Org Gestão social dos territórios Brasília Iica 2010 GOMES Sandra Políticas nacionais e implementação subnacional uma revisão da descentralização pósFundef Dados Revista de Ciências Sociais Rio de Janeiro v 52 n 3 p 659690 2009 HILL Heather The coleman report 50 years on what do we know about the role of schools in academic inequality In THE ANNALS OF THE AMERICAN ACADEMY OF POLITICAL AND SOCIAL SCIENCE 674 2017 Anais 2017 The public policy process 5th ed Pearson Logman 2009 63 Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas formulação e resultados HONIG Meredith I Complexity and policy implementation challenges and opportunities for the field In HONIG Meredith I Ed New directions in education policy implementation confronting complexity Sunny Press 2006a Building policy from practice implementation as organizational learning In HONIG Meredith I Ed New directions in education policy implementation confronting complexity Sunny Press 2006b JACCOUD Luciana Família e assistência social no Brasil uma análise do serviço de proteção e atendimento integral à família In ENCONTRO NACIONAL DA ANPOCS 40 2016 Caxambu Anais Caxambu 2016 JACCOUD Luciana LICIO Elaine Cristina LEANDRO José Geraldo Implementação e coordenação de políticas públicas em âmbito federativo o caso da Política Nacional de Assistência Social In XIMENES Daniel de Aquino Org Implementação de políticas públicas questões sistêmicas federativas e intersetoriais Brasília Enap 2018 JULIÃO Karine Sousa Cooperação intergovernamental na saúde os consórcios públicos de saúde no Ceará como estratégia de coordenação estadual 2018 Dissertação Mestrado Programa d e Pósgraduação em Gestão de Políticas Públicas EACH Universidade de São Paulo São Paulo 2018 LIPSKY Michael Streetlevel bureaucracy dilemmas of the individual in public services Nova York Russel Sage Foundation 1980 LOTTA Gabriela Desvendando o papel dos burocratas de nível de rua no processo de implementação o caso dos agentes comunitários de saúde In FARIA Carlos Aurélio Pimenta de Org Implementação de políticas públicas teoria e prática Belo Horizonte Ed PUC Minas 2012 LOTTA Gabriela FAVARETO Arilson Os arranjos institucionais dos investimentos em infraestrutura no Brasil uma análise sobre seis grandes projetos do programa de aceleração de crescimento Textos para Discussão Brasília n 2253 2016 LOTTA Gabriela SANTIAGO Ariadne Autonomia e discricionariedade matizando conceitoschave para o estudo de burocracia BIB São Paulo v 83 n 1 p 2142 2017 LOTTA Gabriela Spanghero PEREIRA Guilherme Nunes BICHIR Renata Mirandola Implementação de políticas públicas no nível intramunicipal o caso das supervisões de assistência social da cidade de São Paulo Revista Brasileira de Políticas Públicas e Internacionais v 3 n 1 p 286311 jun 2018 64 Sandra Gomes MARINS Mani Tebet Bolsa Família questão de gênero e moralidades Rio de Janeiro Ed UFRJ 2018 MENECUCCI Telma MARQUES Alisson M de Faria Cooperação e coordenação na implementação de políticas públicas o caso da saúde Dados Revista de Ciências Sociais Rio de Janeiro v 59 n 3 p 823865 2016 MOURA Joana MOREIRA Ivaldo GOMES Sandra Gestão participativa territorial como parte de arranjos institucionais indutores da efetividade um estudo de caso de dois colegiados territoriais Redes Santa Cruz do Sul v 22 n 3 set dez 2017 NAJBERG Estela BARBOSA Nelson Bezerra Abordagens sobre o processo de implementação de políticas públicas Interface Natal v 3 n 2 juldez 2006 NICOLETTI Milenna Paiva Análise da implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar PNAE no município de NatalRN a partir dos arranjos institucionais locais Dissertação Mestrado Programa de Pósgraduação em Estudos Urbanos e Regionais Universidade Federal do Rio Grande do Norte Rio Grande do Norte 2017 OLIVEIRA Marina Meira CARVALHO Cynthia Paes de A implementação de um política educacional de combate ao fracasso escolar percepções e ações de agentes implementadores em uma escola municipal no Rio de Janeiro Boletim de Análise PolíticoInstitucional Brasília IPEA n 1 2017 PAYNE Charles M ORTIZ Cristina M Doing the impossible the limits of schooling the power of poverty In THE ANNALS OF THE AMERCIAN ACADEMY OF POLITICAL AND SOCIAL SCIENCE ANNALS 673 2017 Anais 2017 PELLETIER Elizabeth MANNA Paul Learning in harms way neighborhood violence inequality and american schools In In THE ANNALS OF THE AMERCIAN ACADEMY OF POLITICAL AND SOCIAL SCIENCE ANNALS 674 2017 Anais 2017 PIRES Roberto Rocha C GOMIDE Alexandre Ávila Governança e capacidades estatais uma análise comparativa de programas federais Revista de Sociologia e Política v 24 n 58 p 121143 jun 2016 PIRES Roberto Rocha C Implementando desigualdades Introdução a uma agenda de pesquisa sobre agentes estatais representações sociais e re produção de desigualdades Boletim de Análise PolíticoInstitucional Brasília IPEA n 1 2017 65 Sobre a viabilidade de uma agenda de pesquisa coletiva integrando implementação de políticas formulação e resultados PRESSMAN J WILDAVSKY A Implementation how great expectations in Washington are dashed in Oakland or why its amazing that federal programs work at all this being a saga of the economic development administration as told by two sympathetic observers who seek to build morals on a foundation California University of California Press 1973 PULZL Helga TREIB Oliver Implementing public policy In FISCHER Frank MILLER Gerald J SIDNEY Mara S Eds Handbook of public policy analysis theory politics and methods CRC Press 2007 SABATIER Paul A Topdown and bottomup approaches to implementation research a critical analysis and suggested synthesis Journal of Public Policy v 6 n 1 janmar p 2148 1986 TORRES Haroldo da Gama et al Perfis do professorado da rede pública de São Paulo a interação entre espaço regras institucionais e escolhas individuais no resultado de uma política pública Dados Rio de Janeiro v 53 n 1 p 125158 2010 WINTER Soren C Implementation In PETERS B Guy PIERRE Jon Ed Handbook of public policy Sage Publications 2006 67 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas Vanessa Elias de Oliveira4 Cláudio Gonçalves Couto5 1 Introdução A clássica frase de Lowi 1972 policies determine politics é bastante citada nos estudos de políticas públicas Contudo a frequência com que é citada é menor do que sua utilização efetiva no embasamento de análises empíricas Em geral os trabalhos consideram as regras do jogo polity na explicação dos resultados obtidos pelo processo de implementação das políticas públicas policies mas pouco observam o processo inverso ou seja de que maneira problemas relacionados às policies afetam a polity e consequentemente o jogo político politics que se desenrola sob ela COUTO ARANTES 2006 Neste ensaio embasados na afirmação de Lowi partimos de uma dimensão específica das políticas públicas policies sua implementação e os problemas dela decorrentes Com base nisso pretendemos explicar escolhas institucionais que por sua vez definirão o jogo político subsequente Esquematicamente pode se afirmar que os problemas enfrentados durante a implementação de determinada política pública num dado momento t1 ensejam 4 Vanessa Elias de Oliveira é cientista política pela USP professora associada da UFABC e pesquisadora do CNPQ 5 Cláudio Gonçalves Couto é cientista político pela USP professor adjunto da FVG EAESP e pesquisador 1C do CNPQ 68 Vanessa Elias de Oliveira Cláudio Gonçalves Couto mudanças nas regras institucionais t2 produzindo um jogo político distinto do anteriormente vigente t3 e finalizada a implementação bem ou malsucedida abrirão espaço para a formulação de novas diretrizes t4 que levarão a uma nova fase da política pública com suas próprias diretrizes prioritárias t0 Daí novos problemas de implementação surgirão num ciclo que se renova continuamente Partimos do pressuposto de que ideias importam para esse processo pois é com base nelas que os atores estipulam as diretrizes prioritárias e as formas de implementação Claro que as ideias não operam num vácuo mas influenciam as políticas conforme o contexto político social e organizacional no qual atuam coletivamente os atores com poder para definilas A ênfase nas diretrizes prioritárias está centrada num conjunto de atores centrais do processo decisório políticos alto escalão da burocracia pública e atores das comunidades de políticas públicas RHODES 2008 ou das coalizões de defesa SABATIER JENKINSSMITH 1999 Esse conjunto de atores não possui uma única opção em termos de política pública ao contrário eles conhecem os principais problemas a serem enfrentados pela área de política na qual atuam e chegam a consensos possíveis sobre qual diretriz prioritária deve ser perseguida ALLISON HALPERIN 1972 por meio dos mais variados mecanismos de diálogo e participação social Apesar de reconhecer o papel desse conjunto de atores para a definição da diretriz prioritária não discutimos aqui quem são ou como identificar os atores políticos relevantes de cada política pública ou cada fase dela Esses variam contextualmente e devem ser mapeados conforme a política em análise Independentemente de quem sejam o que determina os caminhos da implementação e por sua vez das regras institucionais necessárias para viabilizálas são suas ideias sobre quais são as prioridades numa determinada área de política pública 69 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas Para desenvolver nosso argumento conceituamos o que denominamos diretrizes prioritárias e problemas de implementação e desenvolvemos a ideia de que algumas diretrizes prioritárias norteiam longos períodos de uma determinada política pública a qual por sua vez engloba diversas subpolíticas voltadas à concretização do objetivo último daquelas diretrizes constituindo uma fase da política Em seguida discutimos algumas possibilidades de utilização da proposta analítica aqui apresentada 2 Diretrizes prioritárias das políticas públicas Howlett e Ramesh 2003 ao analisarem a formulação das políticas públicas afirmam que a natureza das opções concerne à extensão com que elas propõem soluções aos problemas enfrentados pelo status quo da política pública opcit p146 Enquanto que alguns problemas demandam mudanças substantivas outros envolvem ajustes pontuais nas políticas e programas já existentes Voltamo nos aqui para problemas que demandam mudanças substantivas em especial aspectos estruturais da política pública em questão os quais demandam mais do que soluções específicas requerendo diretrizes prioritárias para nortear um conjunto de mudanças significativas Referimonos aos objetivos últimos das políticas públicas que variam dentro de períodos mais longos de tempo Isso não significa inexistirem mudanças incrementais acontecendo cotidianamente nas políticas ou instituições THELEN MAHONEY 2010 Ainda disso não decorre que mudanças incrementais não gerem no conjunto mudanças estruturais significativas Normalmente as mudanças incrementais acontecem ao longo de largos períodos de tempo dominados por uma diretriz prioritária da política Tais diretrizes por sua vez mudam de maneira menos frequente e sobretudo após superados seus principais problemas de implementação 70 Vanessa Elias de Oliveira Cláudio Gonçalves Couto A implementação por sua vez pode variar de acordo com a escala de análise Podemos analisar o Sistema Único de Saúde SUS e as diretrizes que se mostraram prioritárias durante seus trinta anos de existência6 A escala poderia ser outra Poderíamos analisar a atenção básica em saúde e dentro desta suas diretrizes prioritárias em cada momento do seu desenvolvimento histórico O mesmo poderia ser feito para a política de medicamentos de serviços de alta complexidade e assim por diante As políticas públicas são guiadas por diretrizes prioritárias que por sua vez norteiam as subpolíticas programas e mudanças incrementais dela decorrentes A escala da política analisada depende do interesse do pesquisador Peter Hall 1993 analisando as mudanças na política econômica britânica identificou três tipos distintos de mudanças as de primeira ordem baseadas em ajustes pontuais em parâmetros de implementação da política as de segunda ordem que são mudanças em um conjunto de instrumentos relacionados à consecução dos objetivos da política e as de terceira ordem significando mudanças nos próprios objetivos da política7 Howlett e Ramesh 2003 complementam o argumento de Hall e afirmam que há quatro tipos de mudanças possíveis nas políticas conforme mostra Quadro 1 3 Desenvolvo o caso específico do SUS em outro artigo Trinta anos de descentralização do SUS ainda não publicado 4 Segundo Perissinotto e Stumm 2017 o conceito de mudança de terceira ordem formulado por P Hall 1993 tenderia a pensar a mudança de determinada política apenas como alteração brusca e não incremental provocada por fatores externos ao processo decisório p 124 Esse ponto é importante para nosso argumento sobre as mudanças nas diretrizes prioritárias e será retomado adiante 71 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas Quadro 1 Opções de políticas públicas por nível de generalidade e componente afetado Nível de generalidade do conteúdo da política pública Elemento afetado da política pública Conceitopolítica Práticaprograma Fins Objetivos da política Especificidades do programa Meios Tipos de instrumento Componentes do instrumento Fonte Howlett e Ramesh 2003 adaptado a partir de Hall 1993 Conforme explicam os autores mudanças nos objetivos da política e também nos instrumentos voltados à sua implementação demandam a introdução de novas ideias em seu processo deliberativo e em geral envolvem a entrada de novos atores no processo político ao passo que mudanças nos programas suas especificidades e componentes do instrumento de implementação envolvem alterações menores na política existente sem necessariamente incorporar novos atores bastando mudanças de preferências daqueles já envolvidos HOWLETT RAMESH 2003 p 147 Assim para eles os efeitos da presença ou ausência de novos atores e ideias nas opções de políticas públicas consideradas são sintetizados no seguinte modelo Quadro 2 Efeitos da presença ou ausência de novos atores e ideias nas opções de políticas públicas consideradas Presença de novos atores Continuidade de antigos atores Presença de novas ideias Opções relativas a mudanças nos objetivos das políticas Opções relativas a mudanças nas especificidades do programa Continuidade de velhas ideias Opções relativas a mudanças nos tipos de instrumento Opções relativas a mudanças nos componentes do instrumento Fonte Howlett e Ramesh 2003 72 Vanessa Elias de Oliveira Cláudio Gonçalves Couto A presença de novas ideias geraria portanto possibilidades de mudanças nos objetivos das políticas ou nas especificidades dos programas Aqui damos centralidade às mudanças nas diretrizes prioritárias das políticas afirmando que i envolvem alterações profundas mas não necessariamente bruscas como em Hall nos fins da política pública e não apenas nos meios para atingilas ii são definidas por meio de um profundo conhecimento acerca da situação atual da política pública em jogo do problema a ser atacado e de uma expectativa de resultados futuros e iii surgem em contextos de superação dos principais problemas de implementação da diretriz prioritária antecedente a qual teve seu objetivo principal atingido no todo ou em parte Importante salientar que a diretriz prioritária pode ter seu objetivo atingido apenas em parte sobretudo quando se tem a clareza de que sua implementação foi de tal maneira exitosa que seus frutos ainda serão colhidos a posteriori não dependendo mais da total atenção governamental Aprimoramentos nessas políticas podem e são feitos com frequência mas a partir de então de maneira mais incremental Todos os esforços dos atores e instituições de implementação se voltam para a nova diretriz prioritária A política prioritária e exitosamente implementada seguirá seu rumo Isso não impede seus atores de a extinguirem rápida ou lentamente num futuro próximo ou distante Assim as diretrizes prioritárias num dado momento t1 guiam os atores de implementação por longos períodos de tempo até que nova diretriz prioritária ganhe destaque na agenda governamental no momento seguinte t2 e assuma o comando da agenda E considerando que as ideias e preferências dos atores influenciam as escolhas de políticas que se transformam em diretrizes prioritárias é importante apontar que as ideias que prosperam num momento t1 influenciam aquelas que surgem como opções num momento t2 PIERSON 2000 PERISSINOTTO STUMM 2017 73 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas Um aspecto específico sobre formulação de políticas públicas merece atenção há um amplo debate na ciência política acerca do desenho das políticas e da escolha dos instrumentos necessários à sua implementação Resumidamente podemos separar esse debate em duas grandes correntes que olham para a direção dos processos de desenho e instrumentos aqueles para os quais o desenho das políticas se dá a partir da compreensão sistemática do problema a ser enfrentado selecionando a partir dessa os instrumentos necessários para implementar a política LINDER PETERS 1984 1993 ou aqueles que adotam a direção oposta conhecida também como modelo da lata do lixo COHEN MARCH OLSEN 1972 segundo o qual os instrumentos ou soluções buscam problemas a depender do contexto e das condições políticas colocadas aos atores ou conforme resumem Linder e Peters 1993 o contexto do problema é mediado pela seleção ex ante do instrumento LINDER PETERS 1993 p 8 A proposta analítica aqui apresentada dos processos de decisão seleção e superação das diretrizes prioritárias parte da visão proposta por Linder e Peters que inclui uma compreensão prévia dos processos causais dos problemas públicos e por conseguinte certa intenção consciente para selecionar instrumentos que abordem esses processos LINDER PETERS 1993 p 9 E quem são os atores que definem a diretriz prioritária Conforme dito anteriormente não intentamos aqui discutir o conjunto de atores burocratas políticos e atores da sociedade civil organizada Esses não têm uma única opção em termos de política pública conhecem os principais problemas da política na qual atuam e chegam a um consenso aquele possível no contexto político e social em que interagem acerca de qual diretriz prioritária deve ser perseguida por meio dos mais variados mecanismos de diálogo e participação social institucionalizados ou não Têm papel central nesse processo aquilo que Allison e Halperin 1972 denominam por jogadores sêniores Em geral incluem políticos importantes para aquela área de política inclusive políticos com um peso desproporcional em relação aos demais o presidente ou um ministro por exemplo Organizações e grupos influentes também podem ser 74 Vanessa Elias de Oliveira Cláudio Gonçalves Couto tratados como um jogador Conforme afirmam os jogadores sêniores vão dominar o jogo decisório ALLISON HALPERIN 1972 p 47 Sem explorar em detalhes essa questão pontuamos que a definição da diretriz prioritária não se dá apenas pelos atores implementadores da política mas antes disso no seu processo decisório dominado por jogadores de peso importantes atores daquela política pública específica Retomando o exemplo da política de saúde não se pode imaginar a definição das diretrizes prioritárias sem que se leve em consideração a visão dos principais sanitaristas que ocupam postos estratégicos nos diferentes governos Mas a permanência de uma diretriz prioritária depende também da continuidade dos seus atores definidores Quando o quadro de atores que definem a diretriz prioritária se altera abrupta ou radicalmente a chance de abandono daquela diretriz é grande Mudanças de grupos políticos no governo em especial a entrada de grupos com visões muito distintas do papel do Estado na condução das políticas públicas tendem a gerar mudanças significativas ou mesmo a rejeição das diretrizes prioritárias Mudanças menos radicais com a entrada de grupos que se não alinhados ao menos concordam com o sentido das políticas implementadas têm efeitos menos significativos para a continuidade e superação das diretrizes A crítica que as abordagens mais atuais sobre implementação podem fazer à proposta aqui apresentada é tratase de uma abordagem do tipo topdown Sobre essa questão reconhecemos que o processo decisório dominado por jogadores sêniores é lido como apartado do processo de implementação Embora a diretriz prioritária possa ser definida nos altos escalões da política e da burocracia argumentamos que as regras que serão criadas para viabilizála são ou podem ser discutidas pelo conjunto de atores envolvidos não apenas na formulação mas sobretudo na implementação Há nesse sentido uma interação em rede dos atores de implementação e formulação que se retroalimentam e repensam os instrumentos legais e normativos necessários à implementação 75 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas Esse processo é contínuo e visa enfrentar os principais problemas de implementação que os atores implementadores enfrentam O que seriam então tais problemas de implementação 3 Problemas de implementação Cline 2000 compara dois modelos analíticos relacionados aos problemas de implementação O primeiro chamado de modelo comunicacional communication model CM de Goggin et al 1990 voltase para os problemas organizacionais especialmente relacionados às falhas de comunicação que levam a problemas de implementação Entre tais problemas encontramse incompetência técnica pressão de preferências políticas ilegítimas características estruturais das instituições implementadoras e problemas de comunicação entre formuladores e implementadores CLINE 2000 p 552 O outro modelo é o arcabouço do regime de implementação implementation regime framework IRF segundo o qual os problemas de implementação decorrem sobretudo da dificuldade de se gerar a cooperação necessária entre os atores da implementação De acordo com seu formulador Stokes 1991 um regime de implementação pode ser definido como um acordo entre os atores da implementação que identificam os valores a serem gerados durante o processo de implementação e provêm um arcabouço institucional para promover aqueles valores STOKES 1991 p 55 Em sistemas federais devese buscar conciliar o desejo das lideranças centrais com o das autoridades difusas de implementação sempre presentes em federações E é a presença dessas autoridades difusas que impõe a participação de atores que representam interesses divergentes em relação aos da política nacional dificultando a implementação local de políticas federais Com isso ampliase a necessidade de formuladores federais buscarem a cooperação e a 76 Vanessa Elias de Oliveira Cláudio Gonçalves Couto coordenação nos níveis subnacionais STOKER 1991 Assim a principal tarefa da implementação é criar um contexto que induz os participantes a cooperar na presença de conflito de interesses CLINE 2000 p 556 Somado a isso essa abordagem propõe que com o passar do tempo o processo de implementação se move de uma situação em que o custo de defecção é baixo para uma onde ele é alto e a cooperação é encorajada CLINE 2000 p 557 Partindo dessa ferramenta analítica problemas de implementação decorrem da ausência de mecanismos que promovam a cooperação o que explica a não concretização da política com a instituição de mecanismos de cooperação aumentam os custos da não cooperação e esta tende a acontecer Portanto compreendese que os problemas de implementação não decorrem apenas de falhas organizacionais ou problemas de comunicação entre instituições e atores implementadores tal como propõe o modelo comunicacional mais do que melhorias em processos comunicacionais é preciso compreensão dos contextos sociais nos quais a implementação se dará assim como barganha e negociação política CLINE 2000 Conforme sintetiza o autor o IRF concebe os problemas de implementação como resolução de conflitos ou a habilidade para criar um contexto cooperativo Esses dois elementos das policies diretrizes prioritárias e seus problemas de implementação explicam as escolhas institucionais daquela política pública que dão origem às relações políticas entre atores e instituições politics COUTO ARANTES 20068 Esquematicamente o seguinte 5 Utilizamos esses conceitos no sentido dado por Couto e Arantes 2006 Definimos em inglês as três dimensões da política em decorrência da falta de termos apropriados e claramente diferenciados na língua portuguesa para cada uma delas Sumarizando a polity corresponde à estrutura paramétrica estável da política e que supõese deve ser a mais consensual possível entre os atores a politics é o próprio jogo político a policy diz respeito às políticas públicas ao resultado do jogo disputado de acordo com as regras vigentes COUTO ARANTES 2006 p 47 77 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas processo explica a implementação das políticas públicas e as regras institucionais e o jogo político dela decorrentes Figura 1 Implementação das políticas públicas regras institucionais e o jogo político dela decorrentes POLICIES diretriz prioritária e problemas de implementação POLITY regras institucionais da política pública POLITICS relações politicas entre atores e instituições Fonte Elaboração própria Apenas quando os problemas de implementação decorrentes de uma determinada diretriz prioritária são superados é que uma nova diretriz prioritária ganha espaço na agenda governamental dando origem a uma nova fase da mesma política pública ou talvez conduzindo à sua descontinuidade 4 O modelo em prática os casos da saúde e da educação no Brasil Para observar o modelo proposto de análise das diretrizes prioritárias que guiam a implementação das políticas públicas analisaremos aqui dois casos centrais para o desenvolvimento das políticas sociais no Brasil pósredemocratização o caso da descentralização da saúde9 e da educação Ambos foram escolhidos por representarem as principais politicas sociais em termos de público recursos dispensados e atuação do Estado brasileiro para sua provisão 6 Essa discussão está presente na tese de doutorado da primeira autora deste capítulo OLIVEIRA 2007 e de forma resumida em um capítulo de outro livro OLIVEIRA 2008 78 Vanessa Elias de Oliveira Cláudio Gonçalves Couto 41 A descentralização do SUS Até a institucionalização do SUS na Constituição de 1988 a política de assistência à saúde vinculavase à política previdenciária dependendo da contribuição financeira dos beneficiários ao sistema de previdência Esse modelo criado pela Lei Eloy Chaves 1923 por meio das Caixas de Aposentadoria e Pensão CAPs mantevese até o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social Inamps criado em 1966 como parte integrante do Instituto Nacional de Previdência Social Inps OLIVEIRA 2008 No início dos anos 1980 começam a se desenvolver propostas de reforma do setor saúde visando diminuir os custos da assistência médica previdenciária e a centralização decisória no Inamps que favorecia os provedores privados em função da captura da burocracia do instituto pela indústria hospitalar e farmacêutica ARRETCHE 2005 Nesse contexto descentralizar significava democratizar reduzindo o poder da iniciativa privada na formulação da política nacional de saúde Entre as propostas descentralizadoras estava o direcionamento das ações em atenção básica à saúde para os níveis estadual e sobretudo municipal O movimento sanitário defendeu a unificação do Sistema de Saúde na 8a Conferência Nacional de Saúde em 1986 que pavimentou o caminho para a aprovação do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde Suds em 1987 Este embasou a criação do SUS estabelecendo a transferência de serviços de saúde para estados e municípios e um gestor único da saúde em cada nível de governo ESCOREL 1998 p187 O movimento sanitário conseguiu manter no texto constitucional vários princípios aprovados na 8a Conferência Nacional de Saúde Concomitantemente a estatização da prestação de serviços foi bloqueada pelos provedores privados que garantiram a prestação privada de serviços pelas seguradoras e planos de saúde ARRETCHE 2005 MENICUCCI 2007 A partir de então o debate sobre as regras 79 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas para implantação do SUS passaria a ocorrer no Congresso Nacional culminando com a Lei Orgânica da Saúde Com a constituição e início da implantação do SUS a diretriz prioritária da política de saúde passou a ser a descentralização dos serviços em geral e a municipalização dos serviços de atenção básica Ainda não se tinha clareza sobre qual o papel de cada ente federado deixando estados e municípios com ampla autonomia para a implementação da descentralização proposta pela Constituição de 1988 A primeira regra criada para viabilização da municipalização foi a Norma Operacional Básica NOB do Ministério da Saúde a NOB 11991 que não definia qualquer modelo de atenção à saúde nem previa mecanismos de articulação dos prestadores dando ampla autonomia aos gestores subnacionais para a adoção das ações que consideravam adequadas sem intervenção ou direcionamento por parte do gestor nacional do sistema Por isso a primeira fase de implantação do SUS pode ser chamada de fase da descentralização autonomista OLIVEIRA 2007 A principal característica dessa norma era o condicionamento dos repasses financeiros à produção do serviço pelo prestador com base na produção histórica favorecendo estados e municípios com capacidade instalada postos hospitais etc e que portanto já prestavam serviços As unidades da federação que não possuíam serviços instalados eram penalizadas já que só passariam a receber recursos após estabelecerem unidades de atendimento e prestarem serviços de saúde à população Como consequência apenas 22 dos municípios brasileiros aderiram ao SUS nesse período ARRETCHE 2005 Em função da baixíssima adesão dos municípios à NOB 11991 esta foi substituída pela NOB 11993 que introduziu as primeiras formas de habilitação de estados e municípios ao SUS Os estados podiam se habilitar como gestores parcial ou semipleno e os municípios habilitavamse na gestão incipiente parcial ou semiplena A diferença entre cada tipo de gestão encontravase no grau de complexidade e 80 Vanessa Elias de Oliveira Cláudio Gonçalves Couto de obrigações que o ente federativo assumia e consequentemente na quantidade de recursos que passaria a receber do ministério para a prestação dos serviços de saúde A nova regra gerou um incentivo mais claro à adesão e cooperação e 63 dos municípios habilitaramse em uma das formas de gestão ARRETCHE 2005 um aumento substantivo em relação à adesão obtida pela NOB anterior Uma importante inovação da nova NOB para as relações intergovernamentais foram as Comissões Intergestores Tripartite representantes dos três níveis de governo e Bipartite estados e municípios órgãos de representação interfederativa para a discussão das prioridades da política conforme os interesses dos diferentes níveis governamentais As duas normas deram início ao processo de descentralização impulsionado de fato pela NOB 11996 voltada a fortalecer a atenção primária dos serviços de saúde O gestor federal ampliou o repasse de recursos fundo a fundo para estados e municípios que se habilitaram em alguma das formas de gestão e diminuiu o repasse determinado pela prestação de serviços Apesar das novas regras de transferência de recursos somente a partir de 1998 os municípios aderiram massivamente ao Piso Assistencial Básico PAB em função da transformação do PAB em Piso de Atenção Básica e da introdução do PAB Variável formado por recursos específicos para a implementação pelos municípios de programas considerados prioritários e desenhados pelo Ministério da Saúde Os recursos federais seriam repassados apenas aos municípios que implementassem os programas nos moldes determinados pelo gestor nacional do sistema de modo que os governos locais têm reduzida autonomia em sua implementação ARRETCHE 2005 Dado o caráter dirigido vinculado à nova forma de financiamento ele dá início ao que Oliveira 2007 denomina como fase da descentralização dirigida Assim a superação dos problemas de implementação dessa fase se dá com a finalização do processo de municipalização e a garantia de recursos 81 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas federais para os municípios a partir de 1998 com ampla adesão às habilitações propostas pelo Ministério da Saúde e a garantia de recursos para a cooperação entre municípios e governo federal As relações intergovernamentais que foram ao longo da fase da descentralização autonomista marcadas pelo municipalismo autárquico nos termos de Celso Daniel entraram numa fase de maior cooperação em especial entre os municípios e o gestor federal do SUS Naquele momento a nova diretriz prioritária passou a ser a diminuição das desigualdades regionais em termos de indicadores básicos de saúde A descentralização aconteceu mas as desigualdades regionais permaneciam gritantes o que demandava novos instrumentos da política priorização de programas considerados essenciais para o enfrentamento das condições mínimas de saúde e garantia de recursos nas distintas regiões e realidades do país Com o PAB composto por PAB Fixo valor per capita fixo e PAB Variável valor condicionado à implementação de programas específicos pelos municípios o governo federal passou atuar fortemente na atenção básica em saúde Ao condicionar o repasse de recursos por meio do PAB Variável passou também a decidir quais seriam os programas prioritários em atenção básica paulatinamente os recursos condicionados do PAB Variável se tornaram a maior parte do total de recursos repassados pela União Com isso o governo federal não apenas estimulou a adesão dos municípios ao SUS como também introduziu um mecanismo de diminuição das desigualdades existentes nos serviços providos pelas diferentes municipalidades uma vez que criou incentivos àquelas com piores indicadores em áreas consideradas estratégicas a implantar e desenvolver programas voltados à sua melhoria A garantia de recursos para atenção básica por parte do governo federal fez com que 99 dos municípios aderissem às novas regras de gestão até 2000 além de haver um aumento substancial dos recursos públicos gastos em saúde em especial nesse nível de atenção 82 Vanessa Elias de Oliveira Cláudio Gonçalves Couto A ampliação do Programa Saúde da Família PSF que foi a principal estratégia para a melhoria da atenção básica em saúde conseguiu atingir resultados exitosos refletindo o êxito da atuação federal na saúde municipal Os repasses para a Estratégia de Saúde da Família ESF e suas equipes parte do PAB Variável correspondem à maior parte dos repasses realizados pelo PAB Variável MENDES MARQUES 2014 e cresceram expressivamente ao longo dos anos bem como a cobertura do programa enquanto em 1998 a cobertura populacional dos agentes comunitários de saúde era de 44 da população em 2017 chega a quase 70 da população PINTO e GIOVANELLA 2018 Somase a esse aumento outra medida que garantiu mais recursos para a atenção básica nos municípios Tratase da Emenda Constitucional no 292000 que criou a obrigatoriedade para União Estados e Municípios de um gasto próprio mínimo em saúde o qual devia ser ampliado gradativamente no período de 2000 a 2004 O gasto federal seria ajustado ano a ano de acordo com a variação nominal do Produto Interno Bruto PIB partindo de um acréscimo em 2000 de 5 em relação ao ano de 1999 Os gastos estaduais e municipais deveriam corresponder a 7 dos recursos próprios a partir do ano 2000 aumentando ano a ano até atingir 12 para os estados e 15 para os municípios Aquelas unidades subnacionais que já gastavam o mínimo em 2000 teriam um ajuste anual correspondente à diferença dos valores máximos e daqueles já aplicados dividida pelos cinco anos do período de adequação à emenda Somado a isso e dando continuidade ao processo de descentralização dirigida o Ministério da Saúde editou duas Normas Operacionais de Assistência à Saúde Noas a Noas 2001 e a Noas 2002 definindo as responsabilidades mínimas e os conteúdos para a atenção básica de forma a delimitar as responsabilidades dos municípios dentro do sistema público de saúde criou novas formas de habilitação transformando a Gestão Plena da Atenção Básica em Gestão Plena da Atenção Básica Ampliada cuja consequência principal foi aumentar o rol de responsabilidades incluídas no conjunto de atividades da atenção 83 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas básica exigiu a apresentação pelos municípios do Plano Municipal de Saúde o qual deve conter uma agenda de compromissos um quadro de metas municipais e as formas de articulação do município na rede locorregional de saúde Em 2004 algumas alterações foram introduzidas pelo novo governo federal A Portaria Ministerial no 20232004 põe fim às formas de habilitação Todos os municípios passaram a ser responsáveis e a receber um valor per capita para a execução de ações básicas em saúde As ações estratégicas pagas de acordo com a adesão continuaram com o pagamento em separado Enfim as diversas regras criadas no período para a melhoria da atenção básica em saúde aumentaram substancialmente os recursos disponíveis aos municípios ainda que com limitação de autonomia municipal na definição das estratégias de gasto em saúde dado que muitos dos recursos repassados estavam vinculados a programas criados centralmente para os distintos 5570 municípios brasileiros Somada a isso a ampliação do PSF garantiu a ampliação significativa do acesso a serviços básicos de saúde nos municípios brasileiros Grande parte desse avanço decorreu da forte atuação do governo federal na política de atenção básica Ainda que as desigualdades regionais não tenham sido de fato superadas conforme apontou Oliveira 2008 e que tenha havido uma diminuição da autonomia dos municípios na definição da política municipal de saúde os indicadores básicos de saúde melhoraram significativamente pelo país superando os problemas de implementação da diretriz da fase da descentralização dirigida Municípios e governo federal conseguiram cooperar e garantir recursos e serviços básicos em saúde nos mais de 5 mil municípios brasileiros Essa relação direta entre governo federal e municípios sem a participação dos governos estaduais foi denominada por Oliveira 2007 como federalismo pulverizado há cooperação mas numa relação direta entre Ministério da Saúde e os 5570 municípios esta foi a politics resultante da opção de policy 84 Vanessa Elias de Oliveira Cláudio Gonçalves Couto O problema de implementação anterior de diminuição das desigualdades e de melhoria dos principais indicadores da atenção básica fora alcançado abrindo espaço para uma nova diretriz e novo problema de implementação o acesso a serviços de média e alta complexidade exigindo mecanismos para a cooperação regional Essa necessidade levou a política a uma nova etapa em que a regionalização prevista nas primeiras leis do SUS tornouse a nova diretriz prioritária É nela que nos encontramos agora a fase da descentralização regionalizada A primeira medida no sentido de impulsionar a regionalização foi tomada ao final da fase da descentralização dirigida A Noas SUS 12001 apontava para a necessidade de se atentar para a regionalização sem o quê os princípios da universalidade integralidade e equidade do SUS não seriam alcançados Além da oferta dos serviços de atenção básica os gestores devem ser capazes de garantir acesso a serviços de maior complexidade organizando regionalmente a demanda Fadel et al 2009 Tal norma contudo não apresentava instrumentos necessários para sua implementação requerendo nova regulamentação que veio com a Noas SUS 12002 Apesar de se apresentarem como a primeira tentativa de impulsionar a regionalização no final da fase da descentralização dirigida as Noas mencionadas não foram capazes de atingir seus objetivos Nesse contexto para deflagrar a fase da descentralização regionalizada instituiuse o Pacto pela Saúde PS de 2006 integrado por três instrumentos o Pacto pela Vida PV o Pacto em Defesa do SUS PDSUS e o Pacto de Gestão PG O Pacto pela Vida é o compromisso entre os gestores do SUS em torno de prioridades estabelecidas por meio de metas nacionais estaduais ou municipais que apresentam impacto sobre a situação de saúde da população brasileira BRASIL 2006a fortemente vinculado ao desenvolvimento da atenção básica em saúde Já o PDSUS visa assegurar o compromisso dos gestores do SUS com o seu desenvolvimento 85 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas enquanto política pública retomando as discussões políticas em torno da saúde pública bem como o fortalecimento e a ampliação do diálogo com os movimentos sociais ampliando o controle social e a transparência Por fim o Pacto de Gestão estabelece as diretrizes para a gestão do sistema nos aspectos de descentralização regionalização financiamento planejamento programação pactuada e integrada regulação participação social e gestão do trabalho e da educação na saúde BRASIL 2006a O eixo estruturante do PG é a regionalização A articulação entre os gestores indispensável para a regionalização deve se dar por meio da Comissão Intergestores Bipartite CIB e da Comissão Intergestores Tripartite CIT ambas constituídas de forma paritária e definindo as diretrizes para a alocação dos recursos financeiros FADEL el al 2009 Embora criando um novo instrumento para implementação da política voltada à regionalização o pacto não teve grande adesão imediata Alguns municípios e estados firmaram o Termo de Compromisso de Gestão de maneira meramente burocrática sem implementar os instrumentos previstos no pacto limitando seu alcance Constituíram se colegiados regionais e os delimitaramse melhor as regiões de saúde mas objetivos essenciais não foram alcançados MENICUCCI et al 2018 Em 2011 diante da não adesão ao pacto por vários municípios um novo instrumento foi aprovado por meio do Decreto no 75082011 que trata da articulação interfederativa no SUS definindo região de saúde e instituindo o Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde Coap o qual é um acordo de colaboração firmado entre entes federativos com a finalidade de organizar e integrar as ações e serviços de saúde na rede regionalizada e hierarquizada com definição de responsabilidades indicadores e metas de saúde critérios 86 Vanessa Elias de Oliveira Cláudio Gonçalves Couto de avaliação de desempenho recursos financeiros que serão disponibilizados forma de controle e fiscalização de sua execução e demais elementos necessários à implementação integrada das ações e serviços de saúde BRASIL 2011 De acordo com um dos entrevistados de Menicucci e colaboradores 2018 p 37 grifos nossos a ideia era que o Coap viesse substituir o Pacto pela Saúde com uma metodologia permanente de integração intergovernamental que reduziria a fragmentação da gestão de saúde Todavia apesar dessa intenção o Coap não resolveu o problema do financiamento tornandose um instrumento ainda menos aceito pelos gestores do que o pacto Tanto o pacto quanto o Coap portanto podem ser vistos como instrumentos que buscaram definir as relações federativas na saúde sem que um tenha superado os problemas de implementação enfrentados pelo outro mantendo em aberto a diretriz prioritária da regionalização Por isso podese afirmar que a fase da descentralização regionalizada ainda está em curso quando completamos trinta anos de SUS no país Quando seus problemas de implementação forem superados ou sobrerrestados por novas questões outras fases virão 42 O financiamento da educação em dois momentos Fundef e Fundeb A garantia constitucional de recursos para o financiamento da educação no Brasil é já um fenômeno antigo remontando à Constituição de 1934 CALLEGARI 2015 SOUZA GOUVEIA 2015 quando por meio de vinculações orçamentárias definiuse que a União aplicaria pelo menos 10 de sua arrecadação de impostos nessa área ao passo que estados e o Distrito Federal deveriam dispender não menos do que 20 além de montantes decorrentes da alienação de bens imóveis A partir daquele momento a vinculação orçamentária constitucional oscilou de acordo com os regimes vigentes em períodos de democracia ou 87 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas maior abertura vinculouse em períodos autoritários desvinculouse Desse modo as Constituições de 1934 1946 e 1988 estabeleceram percentuais de receita reservados para a educação já as Cartas de 1937 e 1967 não o fizeram Um ponto intermédio e de transição para isso foi a emenda Calmon em 1983 já nos estertores da ditadura militar quando fixouse um mínimo de 13 para a União e 25 para estados distrito federal e municípios CALLEGARI 2015 Desse modo não foi novidade alguma a previsão constitucional da Carta de 1988 de que da receita de impostos deveriam aplicar em educação ao menos 18 a União e 25 os entes subnacionais Essa provisão simplesmente dava continuidade a uma tradição de nossas constituições democráticas A vinculação de recursos contudo não foi suficiente para fazer frente às grandes disparidades econômicas nacionais já que estados e municípios mais pobres não tinham como assegurar um funcionamento minimamente aceitável de suas atividades de ensino sem uma suplementação de recursos O financiamento regular da educação era um instrumento necessário para se garantir a descentralização da educação básica e sobretudo a ampliação do acesso à escola no Brasil elevando assim a cobertura educacional no país Para tanto a primeira diretriz prioritária na Educação foi a de ampliação do acesso ao ensino fundamental em todos os municípios do país Iniciavase a fase da universalização do ensino fundamental A Emenda Constitucional no 141996 foi a regra criada de modo a viabilizar a implementação daquela diretriz garantindo recursos para o ensino fundamental e assim ampliando o acesso nas diferentes regiões do país Ela instituiu em todos os estados e no Distrito Federal um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério Fundef a ser composto com pelo menos 15 do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de 88 Vanessa Elias de Oliveira Cláudio Gonçalves Couto Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação ICMS tanto o estadual quanto a cotaparte municipal e das transferências a estados e municípios do Imposto de Renda IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI tanto por meio dos fundos de participação quanto na cotaparte do IPI destinada aos estados exportadores a chamada Lei Kandir Como os fundos seriam estruturados dentro de cada estado previuse que uma das possibilidades de intervenção da União nos estados seria a não aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais compreendida a proveniente de transferência na manutenção e desenvolvimento do ensino de acordo com o estabelecido pela própria constituição Ou seja se o estado não cumprisse sua parte nos gastos com educação tornarseia passível de intervenção federal Isso indicava a importância que adquiria naquele momento assegurar que os governos subnacionais gastassem o mínimo em educação exigido pela letra constitucional A União ganhou protagonismo nessa política naquele momento não só pela possibilidade de intervenção mas também por uma modificação importante em seu papel nessa área Além de ser responsável pela educação no âmbito do sistema federal de ensino inclusive de territórios responsabilidade mais teórica que prática já que inexistem territórios federais atualmente e de prestar assistência técnica e financeira aos entes subnacionais a União assumiu a função redistributiva e supletiva de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino responsabilizandose por transferir recursos entre os entes dos menos para os mais necessitados e por suplementar os recursos financeiros de modo a assegurar patamares mínimos de gasto Também muito importante além de redefinir como educação infantil o que antes era ensino préescolar incumbência dos municípios com o ensino fundamental a emenda instituiu como área prioritária de atuação dos estados o ensino fundamental e médio Havia portanto sobreposição entre estados e municípios no concernente ao ensino 89 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas fundamental porém uma clara divisão de competências no que dizia respeito à educação infantil e ao ensino médio especificando o que não era tão claro no texto original da Constituição de 1988 que delegava aos municípios a educação préescolar depois infantil e o ensino fundamental sendo omissa acerca do papel dos estados apenas subentendido já que não se definia a quem caberia a responsabilidade pelo ensino médio Porém já que tratava da instituição de um fundo o aspecto principal da emenda era financeiro No Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ADCT a emenda estabeleceu que por dez anos do valor mínimo a ser gasto pelos governos subnacionais em educação 25 das receitas resultantes de impostos inclusive as transferências não menos que 60 deveriam se destinar ao ensino fundamental como forma de assegurar sua universalização e a melhor remuneração dos professores Uma modificação importante ocorrida nesse momento disse respeito à priorização do ensino fundamental em detrimento do combate ao analfabetismo O texto original da constituição federal determinava no art 60 do ADCT que durante dez anos ao menos 50 dos recursos públicos vinculados à educação dos três níveis de governo fossem destinados a eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental Com a Emenda 14 aprovada ainda no oitavo ano após a promulgação da constituição e portanto antes mesmo que se cumprisse o prazo inicialmente previsto essa diretriz prioritária foi alterada e os governos subnacionais passaram a priorizar exclusivamente o ensino fundamental visando sua universalização e dispendendo com ele ao menos 60 dos recursos vinculados Já o combate ao analfabetismo ficou a cargo da União em sua atuação suplementar de forma dividida com o ensino fundamental caberia ao governo federal dispender ao menos 30 de seus recursos vinculados à educação para essa dupla finalidade Os recursos do Fundef nos estados deveriam ser distribuídos ao estado e aos municípios proporcionalmente ao número de alunos matriculados 90 Vanessa Elias de Oliveira Cláudio Gonçalves Couto sendo suplementados pela União caso não fosse alcançado um gasto mínimo por aluno definido nacionalmente Os valores aportados ao fundo cresceriam paulatinamente por cinco anos até atingir também um valor por aluno definido nacionalmente com vistas a assegurar um padrão mínimo de qualidade Nos termos de Davies 2006 p 756 o princípio básico do Fundef é o de disponibilizar um valor anual mínimo nacional por matrícula no ensino fundamental de cada rede municipal e estadual de modo a possibilitar o que o governo federal alegou ser suficiente para um padrão mínimo de qualidade nunca definido conquanto previsto na Lei no 9424 Para que os professores na ativa fossem remunerados satisfatoriamente a emenda também estabeleceu que 60 dos recursos fossem destinados para isso Também como forma de assegurar tais recursos a emenda determinou que dos 18 das receitas de impostos da União obrigatoriamente vinculadas à educação não menos que 30 seriam utilizados para combater o analfabetismo e suplementar os valores dos fundos estaduais de maneira que o mínimo nacional fosse atingido Um importante efeito do Fundef foi o de promover de fato a universalização do ensino fundamental ainda que sem assegurar um avanço no que concerne à qualidade Contudo isso era insuficiente e se fazia necessário expandir o alcance da política de modo a contemplar toda a educação básica para baixo incorporando a educação infantil e para cima abarcando o ensino médio Assim tanto a superação dos problemas de implementação que proporcionou o sucesso da fase anterior no atingimento de sua diretriz prioritária quanto sua insuficiência diante do conjunto de necessidades da educação tornavam necessário levar adiante uma nova diretriz prioritária Iniciouse então a fase da universalização do ensino básico Para a implementação dessa nova diretriz a principal regra institucional criada foi a Emenda Constitucional no 532006 que instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica Fundeb 91 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas Essa emenda promulgada quando o Fundef completava dez anos e terminaria o prazo de vigência previsto originalmente no ADCT instituiu uma nova política prevista para vigorar por catorze anos O novo fundo assegurou um volume mais substancial de recursos do que seu predecessor apesar de incorporar ainda mais alunos CALLEGARI 2007 Em vez dos 15 das fontes tributárias do Fundef asseguraram se desta feita 20 dos mesmos recursos de impostos acrescidos ainda daqueles oriundos de tributos antes não previstos Imposto sobre Veículos Automotores IPVA inclusive sua cotaparte municipal Imposto sobre Causa Mortis e Doações ITCMD cotaparte municipal do Imposto Territorial Rural ITR um tributo federal e cotaparte estadual de novos impostos que a União porventura viesse a instituir Criouse uma regra de transição de três anos para o atingimento desses 20 aumentandose gradativamente o percentual compromissado Com vistas a assegurar valores mínimos por aluno definidos nacionalmente a União deveria suplementar os recursos dos governos subnacionais de forma crescente iniciando em 2 bilhões de reais no primeiro ano chegando a 45 bilhões de reais no terceiro corrigidos monetariamente Após isso assegurarseia pelo menos 10 do valor que os governos subnacionais destinassem ao Fundeb o que de fato se concretizou CALLEGARI 2015 Criavase ainda a possibilidade de que se necessário a União aportaria ao fundo valores não previstos nos seus recursos vinculados obrigatoriamente à educação Isso foi garantido por se terem limitado os aportes ao Fundeb em no máximo 30 das verbas federais vinculadas constitucionalmente Três anos depois da emenda do Fundeb a Emenda no 592009 reforçou a política anterior estipulando que os Planos Nacionais de Educação teriam vigência de dez anos e os recursos voltados a assegurar sua implementação deveriam ter como base uma proporção do PIB sem entretanto especificála Além disso por três anos os recursos retirados da educação pela Desvinculação das Receitas da União DRU seriam gradativamente zerados aumentando assim a verba disponível 92 Vanessa Elias de Oliveira Cláudio Gonçalves Couto Apesar desses ganhos assegurados ao financiamento da educação estudiosos do tema são bastante críticos quanto ao fato de que os recursos adicionais aportados ao sistema foram insuficientes nas duas fases da política CALLEGARI 2015 2007 DAVIES 2006 SOUZA GOUVEIA 2015 mais promovendo uma redistribuição em que alguns municípios perderam para outros ganharem do que propriamente melhorando as condições de financiamento educacional Entre esses estudiosos também há críticas relativas ao fato de que os fundos têm prazo para terminar PINTO 2007 Entretanto esse talvez não seja um defeito mas uma qualidade da política já que permite o seu ajuste e aprimoramento periódico A crítica é compreensível porém tendo em vista a preocupação com a estabilidade das fontes de financiamento da educação que precisam ser repensadas sempre que a política é refeita 5 Considerações finais Conforme argumentamos este artigo são as diretrizes prioritárias que norteiam as políticas públicas nas diferentes áreas e os problemas de implementação determinam os instrumentos institucionais necessários à cooperação intergovernamental Quando são criadas soluções que tornam os custos da não coordenação maiores do que o da coordenação os entes governamentais cooperam entre si e a diretriz prioritária é implementada As fases da descentralização da política de saúde no Brasil são definidas conforme suas diretrizes prioritárias envolvendo longos períodos de tempo e um conjunto de políticas e programas para viabilizálas Os problemas de implementação verificados em cada fase relacionamse sobretudo com as dificuldades de institucionalização de mecanismos de coordenação STOKES 1991 Quando esses mecanismos são institucionalizados e os problemas de implementação daquela diretriz superados uma nova fase se inicia Portanto as fases não são definidas unicamente pelas regras institucionais que surgem em conjunturas críticas como em Ouverney e Fleury 2017 É a superação dos 93 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas problemas de implementação da política que marca o fim de uma fase de implementação Conforme apontou Sabatier 1991 para compreendermos as políticas públicas precisamos analisar ciclos de ao menos dez anos o que nos possibilita compreender os processos de aprendizado de maneira mais completa Além disso ao combinar o método topdown com o bottom up dos estudos de implementação o autor afirma que os instrumentos legais e as estruturas governamentais se mantêm mais ou menos estáveis em longos períodos de tempo mas que dentro desses mudanças substanciais acontecem MATLAND 1995 Isso vai ao encontro das análises sobre a evolução do SUS e sobre a institucionalização do Fundef e sua posterior substituição ou evolução para o Fundeb Verificamos até o momento três grandes fases do processo de descentralização do SUS no Brasil com consequências para as relações intergovernamentais A primeira da descentralização autonomista foi marcada por ampla autonomia dos entes federativos e baixa capacidade de coordenação A segunda da descentralização dirigida foi marcada por maior capacidade de coordenação federativa do que a primeira sobretudo entre governo federal e municípios o que denominamos por um federalismo pulverizado A terceira ainda não superada é marcada por uma tentativa de ampliação da coordenação envolvendo tanto a articulação entre gestores municipais em nível regional quanto entre estes e os gestores estaduais Algumas regras institucionais foram criadas para produzir essa coordenação federativa mas ainda não foram suficientes para efetivála mantendo esse problema de implementação na agenda e portanto a fase da descentralização regionalizada em aberto Somente com a superação desse problema de implementação e portanto com uma articulação federativa que atenda aos interesses centrais da diretriz prioritária da regionalização é que nova diretriz prioritária entrará para a agenda Qual será ela ainda não se sabe Na educação verificamos duas fases relacionadas à universalização do ensino fundamental e posteriormente do ensino básico A preocupação 94 Vanessa Elias de Oliveira Cláudio Gonçalves Couto com a universalização do ensino fundamental foi deflagrada inicialmente pela vinculação de recursos para a educação na emenda Calmon 1983 e sobretudo na Constituição de 1988 Entretanto as profundas desigualdades econômicas entre os entes federativos sejam os estados de diferentes regiões do país sejam municípios dentro de um mesmo estado tornavam inviável seu avanço sem que mecanismos redistributivos e de suplementação financeira fossem estabelecidos Esse foi o papel desempenhado pelo Fundef A fase da universalização do ensino básico por sua vez se iniciou com a superação da diretriz anterior quando a política logrou garantir em estados e municípios o acesso universal ao ensino fundamental ainda que com problemas relativamente à qualidade CALLEGARI 2007 Então a prioridade passou a ser a garantia de acesso à educação infantil e também ao ensino médio ou seja a educação básica Para isso foi criado o Fundeb A substituição de uma diretriz prioritária por outra não significa seu fracasso mas sim sua superação seja porque ela atingiu seus objetivos e assim abre espaço a uma nova etapa seja porque já não faz mais sentido numa determinada quadra histórica Embora concretamente as políticas públicas possam representar situações em que essas duas circunstâncias estão presentes os dois casos aqui analisados se encaixam muito mais em situações de sucesso do que de obsolescência Quando atinge seus objetivos e assim produz transformações na realidade uma política pública requer novos avanços e portanto o estabelecimento de novas diretrizes prioritárias e de novos instrumentos que assegurem sua implementação Referências ALLISON Graham HALPERIN Morton Bureaucratic politics a paradigm and some policy implications World Politics v 24 1972 Supplement ARRETCHE Marta A política da política de saúde no Brasil In LIMA Nísia T Orgs Saúde e democracia história e perspectivas do SUS Rio de Janeiro Fiocruz 2005 95 Diretrizes prioritárias e fases da implementação como mudam as políticas públicas BRASIL 2011 Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde httpbvsms saudegovbrbvspublicacoescontratoorganizativoacaopublicasaudepdf CALLEGARI Caio de Oliveira Fundeb esperanças e incertezas Revista APASE n 6 p 2527 2007 Disponível em httpwwwcesarcallegaricombrfiles artigos1234278321doc Acesso em 4 set 2018 O financiamento da educação brasileira na perspectiva do PNE 2014 2024 considerações teóricas e práticas sobre o custo alunoqualidade inicial 2015 Trabalho de conclusão de curso Bacharelado em Ciências Econômicas Universidade de São Paulo São Paulo 2015 120 f CLINE Kurt D Defining the implementation problem organization management versus cooperation Journal of Public 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para fazer um resultado acontecer arar um terreno pronto para plantar achar um espaço para ter uma reunião tornar uma política em uma prática Infelizmente nem uma expressão implementação ou outra política pública é tão óbvia assim O uso da expressão política pública no sentido que entendemos hoje se consolidou nas esferas governamentais na administração pública na ciência política nas demais ciências humanas e sociais durante as décadas de 1960 e 1970 nos Estados Unidos e na Inglaterra Chegou ao Brasil no final da década de 1990 quase trinta anos depois MARQUES FARIA 2013 SPINK 2013 Entretanto em todos esses e outros países a história da administração pública é de longa data com experiências importantes que ajudaram a formatar os diferentes estados de bemestar 10 Pesquisador Sênior do Centro de Estudos em Administração Pública e Governo CEAPG da FGVEAESP 11 Professor do Departamento de Gestão Pública e pesquisador do Centro de Estudos em Administração Pública e Governo CEAPG da FGVEAESP 100 Peter Kevin Spink e Fernando Burgos GARLAND 2016 Podem ser descritas hoje como políticas públicas por exemplo o Serviço Nacional de Saúde Britânica de 1948 ou a ação afirmativa dos Estados Unidos na administração de Johnson 1963 1969 mas foram forjadas em outras línguas sociais diretrizes planos estatutos e leis entre outras Isso não quer dizer que tem algo errado com a política pública muito pelo contrário Ela emerge enquanto expressão em momentos específicos de expansão da ação de governos e dentro de uma noção mais ampliada da discussão sobre o bem comum que transbordou do espaço restrito dos programas partidários ou das relações e debates entre eleitores e seus representantes Ao se expandir abriuse também o espaço e a busca por informações que poderiam orientar esta amplitude de ações que envolveu de maneira mais intensa de que antes pesquisadores acadêmicos e consultores em muitos campos distintos No Brasil ainda estamos tateando nesta relação com avanços e retrocessos Mas nos países europeus por exemplo é muito comum que acadêmicos pesquisadores associações científicas sejam solicitados a comentar sobre possibilidades de ação mais adequadas independentemente da posição política do governo Nos Estados Unidos não há acadêmico ou pesquisador que recusaria um convite para comentar a partir da sua inserção científica sobre um assunto de interesse de um comitê do congresso O que é necessário tomar cuidado não é com a contribuição da noção da política pública para o cenário da ação pública mas com a impressão de que tudo começa e termina com política pública Há ao contrário uma variedade de linguagens de ação algumas bem anteriores à política pública como orçamento planejamento diretrizes e direitos e outras por exemplo governança depois Em um estudo recente Spink 2019 mostrou um pouco dessa diversidade tanto no lado da administração pública e ações de governo quanto na igualmente complexa arena da sociedade civil Às vezes essas diferentes linguagens maneiras de falar performaticamente a ação cooperam às vezes entram em conflito e em outras simplesmente se ignoram mutuamente como se fossem cada uma o ponto central de um universo de explicação e articulação de ação A centralidade 101 Os limites da abordagem de implementação vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua aparente da política pública portanto acontece não porque ela é central mas porque quem usa imagina que seja assim Numa coleção importante de análises sobre as pessoas que trabalham no ambiente das políticas públicas policy work no dia a dia Colebatch Hoppe e Nordegraaf 2010 concluíram que o problema não é a ideia de uma política pública mas a inserção da noção dentro uma narrativa de instrumentalismo autorizado authoritative instrumentalism Como explicam In the narrative of authoritative instrumentalism governing happens when the government recognizes problems and decides to do something about them what it decides to do is called policy The narrative constitutes an actor called the government and attributes to it instrumental rationality it acts as it does in order to achieve preferred outcomes COLEBATCH HOPPE NORDEGRAAF 2010 p 1512 Os autores continuam este no entanto não é necessariamente o modo pelo qual os praticantes vivenciam o mundo das políticas Esta observação e a crítica à narrativa de instrumentalismo autorizado têm implicações importantes não somente para quem atua com políticas públicas mas também para muitas outras linguagens sociais encontradas na arena da ação pública Porque a narrativa da racionalidade instrumental quando conectada à noção hierárquica das decisões feitas com autoridade oficial ou seja institucionalmente autorizadas produz uma noção da implementação de ação como aquela que vai do geral para o específico O foco deste capítulo é analisar os limites deste pressuposto Mas antes de seguir vale uma pausa para pensar também sobre o surgimento da implementação e reconhecer sua relação com avaliação Avaliação é uma linguagem de ação pública de longa data especialmente no campo da educação em que emerge em relação à mensuração do ⁷ Para evitar falhas de tradução em argumentoschave certas citações permanecem no original 102 Peter Kevin Spink e Fernando Burgos progresso escolar e posteriormente com a questão de eficiência e resultados em relação a processos produtivos e programas públicos Preocupação com resultados e gastos foi presente na administração de Johnson nos Estados Unidos e foi um grande estímulo para a consolidação dos think tanks e policy analysts FRUMKIN FRANCIS 2015 Implementação mesmo que a expressão existisse no estilo de implementar as instruções virou parte integral do cenário da política pública somente durante a década de 1970 sendo visto quase como uma progressão natural 1 O debate inicial sobre implementação Uma referência muito usada como estudo pioneiro de implementação é o trabalho de Pressman e Wildavsky 1973 Entretanto uma leitura mais cuidadosa do prefácio do estudo sobre o impacto dos programas federais de oportunidade econômica em Oakland Califórnia demonstrará que a progressão não é tão natural assim Esses são os parágrafoschave In everyday discourse we use policy when referring to decisions in several strikingly different ways Sometimes policy means a statement of intention Our policy is to increase employment among minorities Policy here is treated as a broad statement of goals and objectives Nothing is said about what might be done or whether anything has been or will be done to accomplish that purpose Other times we speak of policy as if it were equivalent to actual behaviour Our policy is to hire minorities meaning that we actually do hire them Policy in this sense signifies the goal and its achievement Both these meanings of policy rule out the possibility of studying implementation When policy remains a disembodied objective without specifying actors or the actions in which they must engage to achieve the desired result there is no implementation to study When the statement of the objective includes its attainment implementation is unnecessary 103 Os limites da abordagem de implementação vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua We can work neither with a definition of policy that excludes any implementation nor one that includes all implementation There must be a starting point If no action is begun implementation cannot take place There must also be an end point Implementation cannot succeed or fail without a goal against which to judge it PRESSMAN WILDAVSKY1973 p xxi Que havia e continua havendo uma variedade de maneiras de falar sobre e ser performaticamente política pública em textos e conversas não é estranho para qualquer pessoa que acompanha a literatura sendo produzida neste campo O comentário de Pressman e Wildavsky poderia ser lido como uma observação simples de que há diferentes versões de política pública em circulação e todas são válidas e têm implicações para ação Mas também pode levar à impressão de que a única política pública de fato é aquilo que pode ser implementada e portanto a definição de política pública é um processo que começa com a noção de implementação Numa edição posterior do livro 1979 em um capítulo escrito por Majone e Wildavsky parecem reconhecer essa impressão e do perigo de criar um argumento do tipo o que vem primeiro Eles propõem que implementation begins neither with words nor deeds but with multiple dispositions to act or treat certain situations in certain ways Majone and Wildavsky 1979 p 169 Na terceira edição do livro já reconhecendo o crescimento de estudos de avaliação de políticas públicas comentarão que implementação e avaliação são os dois lados da mesma moeda A entrada da política pública dentro da arena pública britânica tem similaridade e também suas diferenças Implementação demoraria mais tempo e somente em 1981 uma coleção de ensaios organizada por Barrett e Fudge assume o lugar de referênciachave Como eles comentaram muito do material já publicado sobre implementação é norte americana Dado a interesse crescente na Inglaterra de acadêmicos técnicos e estudantes buscamos trazer uma contribuição britânica para o debate BARRETT FUDGE 1981 Sua versão de implementação iria numa direção diferente daquela de Pressman e Wildavsky Sugerem 104 Peter Kevin Spink e Fernando Burgos desde o início e sem comentários sobre os contrastes entre as posições que implementação é tradução Tradução é um processo social muito diferente que não requer uma definição específica de política pública porque funciona bem com todas This book is about the relationship between public policy and action the processes at work within and between agencies involved in making and implementing public policy and the factors affecting those processes As a working approximation we suggest that the term public policy may be defined as the implicit or explicit intentions of government and the expression of those intentions entailing specific patterns of activity or inaction by government agencies Public policy provides the framework within which agencies of government operate to control regulate or promote certain facets of society in the interests of national defence law and order economic and financial management social welfare and the like In recent years professional and academic concern with problems of public policy implementation translation of policy into practice has increased and this concern relates to wider anxieties about the effectiveness of public policy and government in general At one level concern with effectiveness forms part of wider ideological debates about the role of the state in society and about the governability of an increasingly complex industrial society in which it is argued interventions are likely to have unforeseen or counterintentional results BARRETT FUDGE 1981 p v Para Barrett e Fudge 1981 política pública pode ser encontrada expresso em programas de partidos decisões formais ou resoluções legais circulares governamentais procedimentos administrativos e regras entre outras Como comentam para os gestores de serviços locais até procedimentos administrativos podem ser vistos como políticas 105 Os limites da abordagem de implementação vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua públicas na medida em que formam a moldura que governa o escopo de ação Nesta base implementação é o processo de refinamento sucessiva e tradução da política pública em procedimentos específicos e tarefas direcionados a tornar efetivo as policy intentions BARRETT FUDGE 1981 p 11 Assim é importante investigar what is happening to policy as it is successively refined and translated How far do detailed frameworks for action legislative administrative procedural reflect or relate to original intentions that is what exactly is being implemented If what is being implemented is different from the original policy intention is this good for example demonstrating that policy was flexible enough to be tailored to local circumstances or bad in that the original policy goals have been distorted in the process BARRETT FUDGE 1981 p 1112 A distinção entre as duas posições pode parecer pouca mas é de certa forma radical e retornaremos à diferença no final do capítulo O que Pressman e Wildavsky argumentaram é que nem todas as abordagens de política pública são capazes de ser pensada em termos de implementação Para Barrett e Fudge 1981 ao contrário a questão é da tradução uma distinção sutil mas significativa A primeira se refere às ferramentas necessárias para fazer acontecer a segunda à atividade intelectual de reposicionar uma ideia em um outro lugar o que pode ser chamado de transladar de levar de um lugar para um outro Mas o que acontece se a política inicial não foi expressa de maneira clara e sua flexibilidade não foi proposital ou que a abertura fornecida por uma ou outra criou uma janela de oportunidade para fazer algo bastante diferente Para completar e se este algo bastante diferente foi demonstrado pela prática de ser inovador e contributiva ao bem comum Ou seja que o caminho acabou sendo o inverso da ação para a política do específico para o geral 106 Peter Kevin Spink e Fernando Burgos 2 Do geral para o específico Política pública tem sua contribuição enquanto postura diante de uma determinada questão e políticas são importantes porque é necessário numa democracia saber como os governos locais estaduais e nacionais se posicionam ou o que poderia ser esperado deles Mas haverá também planos orçamentos decisões e muitas outras maneiras de discutir o público assim como haverá movimentos de protestos argumentos sobre direitos e valores São todas linguagens sociais que conectam desconectam e entram em conflito no terreno da ação pública Entretanto há algo que muitas mesmo aparentemente diferentes têm em comum e que relaciona com a justaposição da racionalidade instrumental e a pressuposta hierarquia institucional comentada na introdução do capítulo A ideia de que há um princípio geral postura plano orçamento decisão diretriz valor direito etc a partir do qual ações específicas podem ser derivadas de processos que seguem o caminho de lugares gerais para lugares específicos Durante muitos anos a busca de princípios gerais norteou as diferentes disciplinas acadêmicas e científicas independentemente de elas serem exatas inexatas ou sociais Mesmo hoje quando aceitamos nas ciências sociais que a verdade lá fora não é tão simples assim e que nosso mundo sócio técnico é cheio de nuances construídas e negociadas ainda temos a tendência de agarrarmos à crença de que há princípios gerais seja por razões epistemológicas seja por razões normativas ou simplesmente por conforto Podem ser gerais que levam a específicos mas a noção do geral especialmente quando associado com o instrumentalismo autorizado se junta numa hierarquia implícita que vai do centro para o ponto Por exemplo falamos em descentralização governo nacional e local planejamento regional sistemas unificados de saúde e de assistência social coordenados centralmente todas ideias organizativas que partem do geral para o específico com os planos princípios políticas diretrizes e orçamentos entre outros 107 Os limites da abordagem de implementação vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua Há uma tendência inerente em muitas das ciências sociais e ciências sociais aplicadas em enxergar os processos de políticas públicas democráticas como guiadas normativamente por noções de participação e deliberação Consequentemente as controvérsias deveriam levar a um consenso ou pelo menos à aceitação e onde há uma desigualdade nos campos das políticas deveria ocorrer uma tentativa de superar essas diferenças Se traduzirmos isso para a provisão de serviços no setor público e para as ações de governo leva ao pressuposto de que as provisões gerais de serviços devem procurar estabelecer um bom equilíbrio entre as muitas maneiras de prover eou regulamentar serviços e as diferentes demandas presentes na sociedade A procura desse equilíbrio não significa encontrar o equilíbrio perfeito porque as demandas mudam de acordo com as mudanças das próprias sociedades e de serviços Também não implica em existir um amplo consenso referente ao que é oferecido e o que está sendo demandado De fato eleições pesquisas jornais processos abertos de consulta e passeatas de protesto são todos exemplos de discordância em termos de problema escala e foco No entanto quando falamos a respeito de democracias consolidadas normalmente nos referimos a políticas em que algum tipo de meio termo híbrido foi estabelecido permitindo um equilíbrio básico Esse também é o caso quando a discussão foca na implementação de políticas ajustes podem ser necessários e a implementação de políticas muitas vezes são políticas de implementação realizadas aos tropeços incrementais LINDBLOM 1959 ou tateando no escuro BEHN 1988 mas que acabam dando certo O argumento que apresentamos neste capítulo é resultado de seis anos de pesquisa em questões de vulnerabilidade urbana em uma área densamente populosa da periferia sul do município de São Paulo sendo realizado por um grupo de pesquisadores de diferentes universidades da região metropolitana Os resultados sugerem que há sérios limites nesse conjunto de pressupostos sobre o encaminhamento de ações que tende coletivamente a reforçar a distinção entre o geral e o específico e o caminho do primeiro para o segundo 108 Peter Kevin Spink e Fernando Burgos De início é necessário reconhecer que governos podem desenvolver programas sobre uma gama grande de assuntos para melhorar o geral mas os resultados sempre acontecem em lugares as ideias e as ações serão sempre aplicadas por alguém em algum lugar um bom exemplo disso foi dado por BOISIER 2005 em seu comentário que todo o desenvolvimento é local porque acontece em lugares Planejadores gestores de programas analistas de políticas públicas e coordenadores de serviços podem reconhecer isso e estar preocupados sobre as implicações mas o peso das diferentes linguagens técnicas relatórios organogramas mapas e tabelas cria um mundo ordenado do geral para o especifico o que Scott chamou no seu estudo histórico de seeing like a state SCOTT 1988 O resultado é um processo hierárquico que parece uma escadaria ou plano inclinado que vai inevitavelmente como se fosse por gravidade da definição e da decisão passando pela implementação de serviços até a ação As variedades dos lugares específicos são resolvidas por um geral bem projetado e implementado Friend 1977 contrastou esse olhar a partir do gestor prefeito ministro ou equipe de assessoria que materializa a noção de centro com um outro olhar a partir do dia a dia do cidadão morador parte de um lar família e vizinhança notase que quando não estão sendo gestores prefeitos ministros assessores etc os primeiros como pessoas físicas são também os segundos Para o primeiro focado na preocupação com a implementação de programas e políticas os diferentes serviços são como os dedos de uma mão cada qual estendendose para diferentes grupos ou populações Quando os membros do executivo ministros secretários gerentes de programa se reúnem na palma da mesma mão no centro a preocupação é com a coerência dessas diversas atividades como parte de uma plataforma de governo ou agenda de ações o espaço de políticas de governo Para as pessoas no cotidiano a situação se inverte O espaço de vida individual e coletivo é constituído por questões e problemas bem concretos ligados a diferentes demandas e direitos Uma mãe solteira com um bebê que precisa trabalhar um idoso que precisa de mobilidade 109 Os limites da abordagem de implementação vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua uma jovem procurando por livros que não encontra em sua biblioteca escolar Para essas pessoas o dia a dia em relação às ações do Estado é formado por partes de diferentes questões e soluções que são em parte sociais e em parte materiais atendidos por diferentes partes das várias organizações cujas ações se estendem à vida cotidiana O executivo ou comitê de gestão pode se preocupar com a implementação já a preocupação do cidadão da família dos amigos e vizinhos é com onde as coisas estão como chegar nelas e como juntar as diferentes partes Elas estão na palma de uma outra mão em que os dedos são os serviços e as agências e que precisam buscar respostas Quando as duas mãos se conectam a ideia do geral é para efeitos práticos válida mesmo sendo questionável teoricamente Mas e quando não se conectam Friend se interessava pelas implicações dessas diferenças na coordenação e assim acabou estabelecendo um importante questionamento da tendência de olhar o geral e não o específico Quando a provisão de serviços ao público parece se fragmentar entre demasiados departamentos ou agências especializadas as pessoas tendem a procurar uma coordenação melhor por meio da mudança para outro nível onde as coisas podem ser vistas de modo mais equilibrada e menos estreita Mas será que isso deveria dizer buscar uma aproximação mais perto ao nível da pessoa e pessoas para quem o serviço é direcionado ou mais perto do coração do sistema governamental através da qual o controle é exercido ou existem modos de progredir nas duas direções ao mesmo tempo FRIEND 1977 p 4 Friedmann 1992 utilizou uma abordagem similar no que se refere àqueles aspectos do cotidiano que são chaves para o poder social que sustenta a vida diária nos lares e moradias e o papel importante exercido pelas agências estatais para ajudar ou atrapalhar a sua aquisição e acesso Conforme ele identificou partindo do ponto de vista do domicílio os recursos financeiros redes sociais informação apropriada tempo excedente para necessidades de subsistência instrumentos de trabalho 110 Peter Kevin Spink e Fernando Burgos ou de sustento organização social conhecimento e habilidades e um espaço de vida seguro Agora quando a variedade do algum lugar é limitada e o desencontro entre o geral e o específico pode ser ajustado de uma forma ou outra por meio de recursos oportunidades ou inovações sociais e organizacionais por exemplo no orçamento participativo o princípio da adaptação na implementação ou melhor na tradução tende a manterse válido Mesmo quando os desafios são mais complexos se as pessoas envolvidas nos dois olhares conseguem trabalhar juntos de alguma maneira a ideia do caminho do geral para específico mesmo duvidoso em termos teóricos continua possível Mas o que acontece quando as faltas de conexão são além da capacidade de ajuste mútuo ou pelas falhas nas capacidades de respostas de um ou as dificuldades de acesso e a complexidade da demanda do outro O que acontece quando esse desencontro se torna vasto demais para a frágil realidade na qual os lares de Friedmann 1992 mantêm algum tipo de sustentação Quando a vulnerabilidade social é agravada não apenas pela vulnerabilidade material mas também pela vulnerabilidade institucional Essas indagações oriundas da experiência empírica desses últimos seis anos têm uma série de consequências teóricas O que seria metodologicamente epistemologicamente e ontologicamente seguir o caminho inverso do específico ao geral e questionar a validade do geral para as ciências sociais e ciências sociais aplicadas Aqui entram não somente as discussões e noções sobre lugar HUBBARD KITCHIN 2011 mas e mais radical os argumentos de Latour sobre o social plano flat social 1996 e de Marston Jones e Woodward 2005 sobre a geografia sem escalas No início da expansão da área de política pública argumentos não tão diferentes foram levantados sobre a política pública e as questões sociais em geral por Rittel e Webber 1973 com a proposta de wicked problems ou problemas malvados 111 Os limites da abordagem de implementação vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua 3 A experiência da estação de pesquisa urbana MBoi Desde 2012 um grupo de pesquisadores de cinco universidades da região metropolitana de São Paulo Fundação Getúlio Vargas de São Paulo FGVSP Pontifícia Universidade Católica de São Paulo PUC SP Universidade Federal do ABC UFABC Universidade de Santo Amaro Unisa e Universidade de São Paulo USP trabalham juntas numa proposta de pesquisa de foco territorial diferente à prática mais comum em que a pesquisa programática e interdisciplinar é ancorada em um tema específico Aqui a situação é o inverso Há pesquisas variadas sobre tópicos diferentes e pesquisadores de disciplinas diferentes mas programaticamente a interdisciplinaridade é ancorada no mesmo território os distritos de Jardim Ângela Jardim São Luís e áreas adjacentes da Zona Sul do município de São Paulo Em tamanho Jardim Ângela e Jardim São Luís os dois distritos da subprefeitura de MBoi Mirim têm juntos o tamanho de municípios paulistas como Piracicaba Ribeirão Preto e São José dos Campos mas sem suas bases institucionais formais O município de São Paulo maior em população do que Portugal tem uma estrutura institucional submunicipal fraca e em muitos casos inexistente com diferentes conceitos de coordenação territorial e prefeituras regionais voltadas a pequenas obras e trabalhos de manutenção Sozinho os dois distritos de MBoi formariam o nono maior município do estado de São Paulo e a região seria maior em termos populacionais de 99 dos municípios brasileiros Quando adicionado ao distrito vizinho de Capão Redondo a população fica perto de um milhão de pessoas o equivalente ao 18o maior município do país e muito próximo a Campinas Há duas diferenças sutis entre Campinas e os três distritos Campinas ocupa um território municipal de 790 km2 e o trio da periferia sul de São Paulo 76 km2 Campinas tem o conjunto completo de instituições constitucionais impostos e governo e a cidade invisível de MBoi pouco ou nada 112 Peter Kevin Spink e Fernando Burgos Iniciado em 2012 a partir de contatos anteriores com fóruns e organizações sociais da região esta experiência de colaboração interdisciplinar e interuniversitária na criação de uma estação de pesquisa coletiva demonstra que o foco numa área territorial específica possibilita a maximização das sinergias possíveis entre diferentes temáticas urbanas tanto na troca de informações quantitativas e qualitativas entre pesquisadores quanto no potencial de impacto dos resultados de suas investigações no desenvolvimento territorial local São atualmente mais de trinta pesquisadores incluindo alunos de doutorado mestrado e graduação envolvidos em diversas áreas entre essas moradia pessoas com deficiência saúde materno infantil desenvolvimento econômico microfinanças agricultura urbana juventude cultura mobilização social e mobilidade e gênero A expressão Estação de Pesquisa Urbana MBoi foi criada em 2016 depois dos três primeiros anos do trabalho para dar maior visibilidade a essa conectividade investigativa e se refere a um conjunto de informações relações e vínculos organizacionais que tem como objetivo maximizar as sinergias entre diferentes temáticas urbanas por meio da troca de experiências ideias e informações e pela promoção do desenvolvimento territorial local Com o apoio do Fundo de Pesquisa Aplicada da FGV foi possível criar uma plataforma online de informações dentro do site do Centro de Estudos em Administração Pública e Governo CEAPG sobre as diferentes atividades e respondendo a demandas das organizações locais tornar público em acesso aberto os trabalhos acadêmicos estudos de organizações não governamentais e também do setor público secretarias e agências de nível estadual e municipal que já haviam sido feitos sobre a região Em setembro de 2018 a estação iniciou um boletim mensal com informação sobre os mais de 170 documentos que já foram identificados e tornados disponíveis e também textos breves escritos pelos pesquisadores da estação sobre tópicos de interesse geral da região Pouco a pouco ao longo desses anos de trabalho nos contatos com outros pesquisadores nas discussões dos fóruns da região e nas 113 Os limites da abordagem de implementação vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua conversas com membros de organizações de base foi se estabelecendo uma relação territorial diferente daquela mais presente na pesquisa científica em que estudos são feitos relatórios apresentados às vezes discutidos com os envolvidos e depois os pesquisadores partem para outros estudos em outros lugares Mais ainda normalmente quando há conexões entre pesquisadores essas tendem a ter o formato de grupos de pesquisa interuniversitário sobre as mesmas questões teóricas em que o comum é uma mescla de tema disciplina acadêmica base teórica eou metodológica No caso da Estação de Pesquisa Urbana MBoi o agregador é o inverso o território as relações são interdisciplinares e multitemáticas e os pesquisadores não foram embora A partir dessas diferentes observações começamos a argumentar apoiados pela leitura de experiências em outros países que se nossos estudos estavam sendo feitos no mesmo lugar a fim de poder aprofundar a análise das complexidades urbanas e facilitar a coleta e troca de informações é nossa obrigação ética buscar meios de ser útil para o próprio lugar Uma postura que vem sendo chamada pesquisa em ação Essa abordagem na pesquisa urbana diferentes estudos ocorrendo no mesmo território acabou nos colocando no meio das tensões existentes entre os dois olhares já comentado de Friend 1977 Por um lado estávamos trabalhando em diversas áreas de ação governamental conversando com gestores e técnicos lendo os relatórios e documentos sendo produzidos no espaço de política governamental Mas ao mesmo tempo estando em lugares similares participando em fóruns locais e conversas com ativistas lideranças comunitárias e moradores ficamos mais cientes das especificidades do cotidiano porque suas questões se vincularam com a temática territorial Muitos dos trabalhadores dos serviços públicos eram também moradores e falaram sobre as tensões e as dificuldades de lidar com as interfaces Começamos a nos perguntar se as diferenças eram somente aquelas já identificadas por autores como Lipsky 1980 MaynardMood e Musheno 2000 se as diferentes posições eram apenas perspectivas 114 Peter Kevin Spink e Fernando Burgos diversas ou se faziam parte de diferentes comunidades discursivos e ontológicas LAW MOL 1995 4 Cidades invisíveis A Zona Sul de São Paulo pode ser dividida em três áreas a primeira é a Zona Sul assim chamada por aqueles que vivem nas regiões centrais de maior renda Esta área começa na Avenida Paulista e incorpora o Parque Ibirapuera e os bairros bem urbanizados de casas e apartamentos até chegar no Aeroporto de Congonhas A segunda área começa mais ou menos no aeroporto e inclui muito deve ser parte do que era o antigo município de Santo Amaro fundado a cerca de 400 anos e anexado a São Paulo em 1935 O resto do antigo município atravessa o Rio Pinheiros e se divide em duas partes um de cada lado da Represa Guarapiranga Ao atravessar o rio a região passa a materializar as expressões que são comumente ouvidas quando se discute diferenças na distribuição e na qualidade dos serviços públicos e as ações policiais este lado da ponte o outro lado da ponte É aqui que se inicia a terceira área e onde se localiza a Estação de Pesquisa Urbana Para os planejadores urbanos da prefeitura essa região faz parte da periferia de São Paulo uma expressão usada para descrever a zona mais remota da cidade próxima aos limites com os municípios vizinhos Mas é também uma expressão que posiciona as pessoas como sendo da classe trabalhadora com uma porcentagem maior de moradias precárias e uma presença maior de pessoas em situações de vulnerabilidade Os dois distritos de MBoi localizamse na margem oeste da Represa Guarapiranga Passaram por uma explosão habitacional a partir da década de 1960 produto em parte de uma legislação restritiva sobre a produção rural na região que levou muitos pequenos agricultores a venderem suas terras e se mudarem para outras áreas Isso aliouse ao crescimento industrial em São Paulo que trouxe milhares de pessoas em busca de trabalho a uma cidade sem planejamento para as moradias necessárias Como resultado as pessoas compravam de modo formal 115 Os limites da abordagem de implementação vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua ou semiformal pequenas parcelas de terra recortadas dos antigos sítios e fazendas ou quando não era possível a compra ocupavam terrenos públicos ao longo dos rios ou nas encostas dos morros Os processos relatados pelos moradores contam histórias bem similares Primeiro construímos um poço para chegar na água depois construímos um cômodo e pouco a pouco continuamos quando a gente tinha dinheiro e tempo e quando a família crescia MJ SPINK 2018 A geografia física do Jardim Ângela e Jardim São Luís é altamente ondulada Hoje é marcada por uma ocupação habitacional de alta densidade que parece ter tomado conta de todos os locais possíveis e impossíveis Apesar das pesadas chuvas subtropicais durante o verão não existem tetos inclinados Os telhados são planos e inacabados na laje e fazem parte crucial das propriedades seja como ambiente para ocasiões sociais ou para quando necessário a ampliação da moradia O espaço social é realmente um produto social Predomina na região a autoconstrução ou construção artesanal adequada funcional mas inevitavelmente com seus limites quando o que era um andar vira seis Esse princípio foi adotado não apenas no caso das moradias mas para todo o resto da vida urbana Como as áreas periféricas de São Paulo foram ignoradas pelo governo municipal durante a década de 1970 a população local teve que se virar Muitos eram e são pessoas religiosas e a Igreja Católica exercia um papel importante na comunidade Um pesquisador da estação e também padre comentou nossas periferias não são periferias mas interiores Pessoas chegaram com competências e tradições e com muita experiência de se virar Construíram seus próprios locais de devoção que por sua vez fortaleceram as comunidades estas por sua vez viriam a se tornar elementoschave na opção da Igreja Católica de São Paulo pela teologia da libertação nos anos 1970 Com um governo municipal ausente a mobilização social por meio das comunidades eclesiásticas de base e dos sindicatos de trabalhadores era o único caminho para a obtenção dos serviços básicos e para pressionar a administração pública para realizar investimentos locais Água eletricidade esgotos 116 Peter Kevin Spink e Fernando Burgos escolas saúde e transporte entre outras eram algumas das temáticas lembradas pela população Aos poucos o Estado e as suas organizações começaram a aparecer mas as comunidades de vários modos já estavam ativas há bastante tempo e além da mobilização haviam criado os seus próprios serviços comunitários Um documento recente 2013 publicado pela Secretaria Municipal de Assistência Social e Desenvolvimento SMADS analisou as diferentes regiões do município de São Paulo e afirma que na região do MBoi Mirim cerca de 36 da população pode ser classificada como de alta e altíssima vulnerabilidade chegando a 50 no Jardim Ângela Entretanto em termos da rede de serviços havia três serviços da rede própria municipal os centros de referência e outros 76 serviços conveniados com quase vinte diferentes organizações sociais locais muitas de longa data e uma das mais bem equipadas regiões da zona sul Muitas dessas foram originalmente construídas pelas comunidades e paróquias e já existiam na área antes da chegada efetiva do estado local e mais tarde do novo sistema de assistência social Apesar de existirem muitos aspectos positivos na mobilização comunitária esta é uma área repleta de vulnerabilidades sociais e materiais Os dois distritos e seu vizinho Capão Redondo foram classificados nos anos 1990 como os lugares mais perigosos do planeta Mesmo hoje a violência policial e a morte violenta de jovens a grande maioria preto e pardo chegam a níveis assustadores Mais de cinquenta áreas foram consideradas como risco sério de desabamento e inundação com provavelmente muitas outras ainda por serem identificadas Muitos dos terrenos formais e semiformais que foram vendidos nas décadas de 1960 e 1970 não têm documentação oficial e a crescente verticalização com a venda e aluguel de lajes torna a questão mais complicada ainda com duas ou até três gerações de familiares morando na mesma propriedade Quando começamos a trabalhar na área nos diziam que o Estado era ausente o que pareceu estranho dado que sabíamos que a região 117 Os limites da abordagem de implementação vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua era grande mas também tínhamos conhecimento de alguns dos serviços disponíveis Uma das razões pela qual escolhemos esta área eram os contatos feitos previamente com organizações de serviços sociais Sabíamos da dificuldade em transformar as subprefeituras recentemente renomeadas como prefeituras regionais em bases efetivas para coordenação já que alguns de nós havíamos sido envolvidos nas prévias tentativas de descentralização e estávamos cientes de que os principais provedores de serviços educação saúde e previdência eram zelosos de seus orçamentos e de seus processos administrativos internos Para melhor discutir o assunto com as organizações e os fóruns comunitários recortamos uma guia de ruas e colamos as páginas relevantes numa folha de 60cm x 90cm e tiramos cópias para trabalhar Com um mapa para cada área de atividade e marcadores coloridos era possível colocar os mapas lado a lado para discutir a distribuição de serviços e pregálos nas paredes de salas de reunião para estimular o debate sobre a região Preparamos mapas para creches e préescolas escolas de ensino fundamental e médio com cores diferentes para escolas municipais estaduais e particulares os centros de assistência social e diferentes organizações conveniadas de serviços as unidades básicas de saúde incluído postos de atenção especializada e os dois hospitais do sistema único de saúde equipamentos culturais e esportivos serviços básicos institucionais polícia subprefeitura alguns centros de apoio ao cidadão cartórios e feiras de rua oficiais organizadas pelo município além das paróquias católicas ainda peças chave na vida comunitária com suas capelas distribuídas pela região Sim existiam serviços na região e sim a distribuição poderia ser melhor A tendência era encontrar mais serviços na parte norte do MBoi mais perto de Santo Amaro e a outra zona sul a primeira área a ser habitada e ter claros problemas de distribuição de serviços mais ao sul na área mais afastada perto do limite municipal e conhecido localmente como o fundão Ao levar os mapas para reuniões para discutir essas diferenças passamos a entender melhor a situação 118 Peter Kevin Spink e Fernando Burgos A nossa compreensão aumentou à medida em que passamos a acompanhar os diferentes serviços em seu dia a dia e ficou mais nítida com a participação em diferentes fóruns em que líderes comunitários e ativistas da região discutiam assuntos específicos Foi aqui que o termo conectividade começou a emergir junto à ideia de que em áreas vulneráveis simplesmente fazer o básico não é o suficiente pois os problemas não são simples são questões complexas envolvendo diferentes serviços Se os serviços de saúde não conectam com a educação ou a educação aos serviços sociais ou com outra multiplicidade de conexões que são necessárias para lidar com assuntos difíceis e cotidianos há um limite àquilo que as pessoas conseguem resolver sozinhas Um comentário constante foi de que os diferentes serviços não conversam um com o outro As unidades básicas de saúde precisam conversar com as escolas mas não são bem recebidas há escolas municipais particulares e estaduais que também não conversam e são escondidas atrás de muros altos com portas pequenas trancadas as profissionais da assistência porque a maioria são mulheres precisam conversar com ambos mas a mobilidade é difícil especialmente quando é feito por ônibus e todo mundo é muito ocupado Em uma área que era 18 anos atrás um dos modelos para o policiamento comunitário escutase que o importante agora é ter menos polícia na comunidade para garantir que mais jovens sobrevivam As organizações de base e as associações de moradores tentam engajar as novas gerações mas como disse uma líder comunitária nós podemos fazer muita coisa mas se o Estado não faz a sua parte há uma tendência para as pessoas desistirem O Estado em outras palavras não é apenas uma série de serviços mas uma presença conectiva que vem das possibilidades de trabalhar junto em uma maneira que apoia e dá suporte à complexidade do dia a dia Assim a vulnerabilidade social tornada mais difícil pela vulnerabilidade material é transformada negativamente pela vulnerabilidade institucional As altas demandas internas e obrigações de relatórios e metas com falta de recursos e de profissionais coloca a conectividade em 119 Os limites da abordagem de implementação vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua último lugar Em 1932 Mead observou que a limitação de organização social está na inabilidade de indivíduos a se posicionar na perspectiva de outras de reconhecer e adotar suas pontas de vista 1932 p 346 Algumas décadas antes de Mead em 1901 em um período em que o Estado de BemEstar ainda não existia nos Estados Unidos Richmond apontava que a ideia de cooperação era um princípio fundamental que deveria ser aplicado por todos os trabalhadores envolvidos com as ações de caridade Essa noção de cooperação deveria ocorrer não somente entre os trabalhadores e as famílias atendidas mas também entre as organizações de caridade A autora afirmou Real cooperation implies the hearty working together of those who are striving with convictions held in common toward some definite object RICHMOND 1901 p 14 Conectividade se refere a esta possibilidade de estar junto ao outro de compreender suas posições Sem conversa não há organização social 5 O outro lado da rua Levamos um bom tempo para chegar no outro lado da rua pois não era uma questão de simplesmente atravessar a rua Era preciso deixar para trás os pressupostos onipresentes sobre o geral e o específico centrados no estado para compreender mais claramente os dois diferentes lados do modelo de Friend Às vezes os dois lados conectam mas outras vezes acabam sendo tão limitados em suas interconexões que parecem existir em mundos ou universos diferentes Aprendemos que podemos chamar esta área de região ou que o Jardim Ângela e o Jardim São Luís podem ser chamados de distritos mas que na verdade são como um labirinto de diferentes heterogeneidades formadas por múltiplas comunidades pequenas recortadas por morros ruas e caminhos com muitos nomes diferentes Uma observação de âmbito cotidiano daquilo que Sposati 2002 chamou de uma cidade em pedaços Metodologicamente foi preciso repensar Como acadêmicos estamos acostumados a desenvolver e avaliar programas de pesquisa com 120 Peter Kevin Spink e Fernando Burgos objetivos amplos divididos em objetivos menores e depois distribuídos em projetos com objetivos bem articulados em termos acadêmicos No nosso caso ocorre o reverso A coerência é territorial São fragmentos de questões variando de lugar a lugar com socialidades e materialidades diferentes LAW MOL 1995 Cada pedaço conecta com os outros de alguma forma mas não há hierarquia apenas fragmentos de conexões Às vezes conduzimos entrevistas formais com gravadores e consentimento informado mas em geral aproveitamos para conversar durante as pausas para café nos fóruns ou em visitas a diferentes provedores de serviços Juntamos grande número de documentos muitos dos quais publicamos em nosso site para que outros possam lêlos Alguns eventos simplesmente acontecem às vezes rotineiros e às vezes críticos e descobrimos que não é a pesquisa que dita o passo do trabalho mas os locais em si com todos os seus fragmentos e todas as suas conexões e como também vimos desconexões Não temos a intenção de realizar etnografia e temos trabalhado muito mais na tradição de pesquisa social aplicada em que tudo que é encontrado ajuda e onde as conclusões precisam ser compartilhadas e discutidas e que histórias são importantes meios de re descrever o cotidiano RORTY 2000 Os estudos de Lipsky 1980 e MaynardMood e Musheno 2000 foram importantes para entender o papel dos diferentes profissionais que atuam no nível da rua e as dificuldades que enfrentam ao tentar traduzir o geral para o específico O que queremos adicionar é a importância de considerar uma outra perspectiva a partir do outro lado da rua que começa e talvez termina com o específico No nosso caso da Estação MBoi além de ser do outro lado da rua é também do outro lado do rio 6 Problemas malvados e implementação invertida Rittel e Webber 1973 num texto que começa a ser lido novamente no contexto de hoje argumentaram que há uma categoria de problemas 121 Os limites da abordagem de implementação vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua sociais que não obedecem às regras gerais dos modelos normais de resolução de problemas ou formulação de políticas públicas Não param no mesmo lugar são afetados pelas tentativas de resolução são resistentes às tentativas de criar soluções viáveis entre outras diversas características e o ponto mais importante somente sabemos o que são quando conseguimos resolvêlos São únicos não são gerais são específicos Conforme argumentam In such fields of illdefined problems and hence illdefinable solutions the set of feasible plans of action relies on realistic judgement the capability to appraise exotic ideas and on the amount of trust and credibility between planner and clientele that will lead to the conclusion OK lets try that RITTEL WEBBER p164 Entre trabalhos recentes vale destacar o relatório de Raadschelders para a Comissão do Serviço Público Australiano APSC 2007 sobre a impossibilidade de simplificação redutiva uma definição clara de um problema nas ciências sociais e entre formuladores de política pública Também Van Bueren Klijn e Koppenjan 2003 sobre as incertezas não somente cognitivas mas também estratégicas e institucionais Por estratégicas eles se referem ao envolvimento de múltiplos atores cada um com suas próprias visões sobre o que fazer e por institucional ao fato de que decisões são tomadas em lugares diferentes em arenas de política pública diferentes em que há redes diferentes altamente fragmentadas No contexto de desenvolvimento comunitário há o trabalho de Biddle Mette e Mercado 2018 sobre as dificuldades de construção de consenso nos conselhos consultivos de escolas rurais também demonstrando os limites dos pressupostos comuns sobre processos deliberativos Nem todos os problemas são malvados e muitas das questões que são enfrentadas no dia a dia cabem dentro das possibilidades de adaptação e tradução Mas há sim situações em que a noção de fazer algo para ver se ajuda é a melhor opção Aqui entra a dimensão do específico porque o fazer algo nunca é um processo aleatório sempre é vinculado com as 122 Peter Kevin Spink e Fernando Burgos possibilidades que são por sua vez locais produtos de conhecimentos de lugares daquele lugar Aqui entra o que podemos chamar de implementação invertida Pode haver ideais princípios propostas até políticas mas seu papel será de ser agregado às ações que se iniciam em lugares transladadas para fortalecer ações e não para produzir ações Há diversos caminhos que podem ser percorridos como resultado de nosso trabalho até o presente momento Podemos seguir pelo caminho mais fácil e dizer que à medida em que a democracia progride tudo será resolvido de alguma maneira com uma melhor coordenação administrativa Ou podemos dizer que existe um papel para o geral mas somente após o específico e nos juntar à pressão por planos locais de bairro A terceira opção é dizer que tudo é uma questão de local e que alguns lugares estão conectados e outros não que não há nada além de lugares diferentes lugares todos específicos Este terceiro posicionamento é o que Latour 1996 chama do social plano flat social If you set yourself the task of following practices objects and instruments you never again cross that abrupt threshold that should appear according to earlier theory between the level of faceto face interaction and that of social structure between the micro and the macro Social worlds remain flat at all points without there being any folding that might permit a passage from the micro to the macro For example the traffic control room for Paris buses does indeed dominate the multiplicity of buses but it would not know how to constitute a structure above the interactions of the bus drivers It is added on to those interactions The old difference of levels comes merely from overlooking the material connections that permit one place to be linked to others and from belief in purely facetoface interactions LATOUR 1996 p 240 123 Os limites da abordagem de implementação vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua Referências AUSTRALIAN PUBLIC SERVICE COMMISSION APSC Tackling wicked propblems a public policy perspective Camberra APSC 2007 BARRETT S FUDGE C Org Policy and action essays on the implementation of public policy London New York Methuen 1981 BEHN R D Management by groping along Journal of Policy Analysis and Management v 7 n 4 p 643663 1988 BIDDLE C METTE I MERCADO A Partnering with schools for community development power imbalances in rural community collaborative addressing childhood adversity Community Development v 49 n 2 p 191210 2018 BOISIER S Hay espacio para el desarrollo local en la globalización Revista de la CEPAL v 86 p 4762 2005 COLEBATCH H HOPPE R NOORDEGRAAF M Understanding policy work In COLEBATCH H HOPPE R NOORDEGRAAF M Org Working for policy Amsterdam Amsterdam University Press 2010 p 1135 FRIEDMANN J Empowerment the politics of alternative development Cambridge Oxford Blackwell Publishers 1992 FRIEND 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Boston George Ellis 1901 p 298313 RITTEL H W J WEBBER M M Dilemmas in a general theory of planning Policy Sciences v 4 p 155169 1973 RORTY R The decline of redemptive truth and the rise of a literary culture 2000 Disponível em httpwwwstanfordedurrortydeclinehtm SCOTT J C Seeing like a state how certain schemes to improve the human condition have failed New Haven Ct Yale University Press 1988 125 Os limites da abordagem de implementação vulnerabilidade urbana a partir do outro lado da rua SPINK M J Viver em áreas de risco reflexões sobre vulnerabilidades socioambientais São Paulo Editora Terceiro NomeEditora da PUC 2018 SPINK P K Psicologia social e políticas públicas linguagens de ação na era dos direitos In MARQUES E FARIA C A P Org A política pública como campo interdisciplinar São Paulo Editora UNESP 2013 p 155180 Beyond public policy a public action languages approach Cheltenham Edward Elgar Publishing 2019 SPOSATI A Cidade em pedaços São Paulo Editora Brasiliense 2002 VAN BUEREN W KLIJN E KOPPENJAN J Dealing with wicked problems in networks analyzing an environmental debate from a network perspective Journal of Public Administration Research and Theory v 13 n 2 p 193212 2003 Top Ten Strategic Human Capital Trends 2020 127 Implementação e avaliação de políticas públicas intersecções limites e continuidades Luciana Leite Lima13 Luciano DAscenzi14 1 Implementação versus avaliação Na relação entre avaliação e implementação de políticas públicas parece haver um desequilíbrio de troca enquanto a avaliação pretende contribuir para a implementação produzindo dados e informações que podem ser usados para melhorar os processos para identificar pontos fortes e fracos subsidiando assim os processos de aprendizagem BROWNE WILDAVSKY 1984 DRAIBE 2001 RAMOS SCHABBACH 2012 JANNUZZI 2016 a implementação oferece inconvenientes à avaliação em virtude de sua natureza mutável altamente dependente das estruturas e dinâmicas dos contextos locais de ação BARDACH 1979 BARRETT FUDGE 1981 PRESSMAN WILDAVSKY 1984 MAY WINTER 2009 LIPSKY 2010 TUMMERS 2011 Haveria ainda a questão da utilização das informações geradas pela avaliação processo percebido como recebedor de pouca atenção BECHELAINE CKAGNAZAROFF 2014 decepcionante BROWNE WILDAVSKY 1984 inefetivo MOKATE 2002 foco de resistência WILDAVSKY 2007 e de desconfiança BOULLOSA RODRIGUES 2014 13 Luciana Leite Lima é Professora do Programa de PósGraduação em Políticas Públicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS 14 Luciano DAscenzi é Técnico Superior da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul AGERGS e Doutor em Ciências Sociais Unicamp 128 Luciana Leite Lima Luciano DAscenzi Parece não haver dúvida de que a implementação é um processo extremamente difícil PRESSMAN WILDAVSKY 1984 imprevisível e do ponto de vista do formulador terrivelmente frustrante BARDACH 1979 Nas palavras de Majone e Wildavsky 1984 p 180 tradução nossa a implementação é uma luta pela realização de ideias Bem por isso as avaliações dos processos de implementação costumam constatar problemas e fracassos julgamentos que deixaram sua marca no campo CLINE 2000 HILL HUPE 2014 PETERS 2015 Tal diagnóstico da implementação estaria assentado numa qualificação normativa HILL HUPE 2014 Em geral baseada no atingimento dos objetivos formais expressos na estrutura normativa da política antes formulada Essa é uma das abordagens avaliativas mais comuns e tradicionais COSTA CASTANHAR 2003 DRAIBE 2001 VEDUNG 2015 Alguns consideram que utilizar os objetivos como parâmetros inevitavelmente geraria avaliações negativas pois é praticamente impossível que um programa público possa ser implementado inteiramente de acordo com o desenho e os meios previstos por seus formuladores ARRETCHE 2001 p 45 seguindo esse caminho estaríamos na presença de uma concepção ingênua da avaliação ARRETCHE 2001 p 46 Também esse tipo de avaliação estaria restrito à descrição do que aconteceu não iluminando sequer a causalidade seriam assim avaliações muito limitadas na sua capacidade de produção de conhecimento BROWNE WILDAVSKY 1984 Em contraste a utilização desse critério para avaliar o mérito da política reconheceria o aspecto democrático dos objetivos do setor público VEDUNG 2015 p 389 tradução nossa Tratarseia de levar em consideração a cadeia de relacionamentos entre agentes e principais os objetivos das políticas teriam sido definidos por atores cuja autoridade foi delegada por um governo o qual por sua vez recebeu autoridade do povo VEDUNG 2015 LUNDIN 2007 Afinal a decisão de aplicar recursos em uma ação pública sugere o reconhecimento do valor de seus objetivos pela sociedade RAMOS 129 Implementação e avaliação de políticas públicas intersecções limites e continuidades LIMA 2014 p 78 Por tudo isso a ação dos implementadores deveria estar alinhada aos objetivos formais Antes de continuarmos cabe um breve esclarecimento A literatura aponta uma variedade de metodologias de avaliação com base em diversos critérios e premissas Tal diversidade deriva das limitações implicadas em cada uma delas Nesse sentido recomendase a utilização de diferentes parâmetros conforme os objetivos da avaliação DRAIBE 2001 RODRIGUES 2008 VEDUNG 2015 JANNUZZI 2016 Sem negar tal questão exploraremos as diferentes visões e funções dos objetivos nos processos de implementação de políticas públicas como uma forma de fazer uma discussão sobre a relação desta com a avaliação Iniciaremos investigando a percepção sobre os objetivos formais nas literaturas de implementação e de gestão Em seguida sondamos como os modelos de análise de implementação tratam a relação entre os objetivos e as ações que deveriam realizálos Por fim a título de encaminhamento sugerimos uma abordagem de avaliação e articulação de políticas públicas que toma como critério central a capacidade para gerar impacto este definido em termos de desenvolvimento multidimensional 2 As distintas relevâncias dos objetivos formais O debate sobre o papel dos objetivos na implementação e na gestão de políticas públicas não existe de forma específica mas imerso nas discussões mais gerais desses dois campos No fundo essas áreas costumam tratar do porquê e do como as ações teriam sido desempenhadas se as intenções teriam sido cumpridas quais teriam sido as dificuldades para produzir o resultado esperado etc Tomemos os tipos de avaliação por exemplo As avaliações de processo teriam por objetivo detectar os fatores que ao longo da implementação 130 Luciana Leite Lima Luciano DAscenzi facilitam ou impedem que um programa atinja seus resultados DRAIBE 2001 p 20 As avaliações de resultado verificariam em que medida o programa alcançou os objetivos RAMOS SCHABBACH 2012 p 1278 As avaliações de impacto por sua vez atentariam para a existência de um nexo causal entre os resultados da implementação e as alterações nas condições sociais da população RAMOS SCHABBACH 2012 p 1278 No entanto as relações entre objetivos e ações não são tratadas da mesma forma nos dois campos Na administração geral e na gestão de políticas públicas o mainstream tende a ser normativo no sentido de que haveria harmonização de interesses via produção de regras Com efeito os objetivos são elementos extremamente importantes fruto da decisão política e assim orientadores da ação Eles deveriam expressar alguma ousadia já que derivados da intenção de transformar o status quo ainda que respeitando as condições existentes para a ação DALAND 1963 Isso significa considerálos em relação com os recursos disponíveis para tanto a racionalidade reside em conectar o que se quer com o que se pode fazer WILDAVSKY 2007 Os objetivos também ofereceriam uma finalidade comum funcionando como mecanismos de coordenação e eliminando as tendências egocêntricas de grupos existentes na organização CHIAVENATO 1999 p 200 Objetivos claros evitariam a ambiguidade e os comportamentos desviantes SANTOS 2014 Todos os autores citados concordam que os objetivos servem de base para verificar os resultados ou seja para a avaliação Interessante notar que pouca atenção é dada ao processo de formação dos objetivos ver De Toni 2016 MatiasPereira 2009 Isso pode ser reflexo da aceitação de seu caráter político estratégico assim prévio aos processos táticos e operacionais que lhe dariam cumprimento Na literatura em políticas públicas encontramos um outro olhar para os objetivos Embora ainda sejam elementos relevantes perdem seu 131 Implementação e avaliação de políticas públicas intersecções limites e continuidades caráter de objetividade e desse modo de parâmetro capaz de refletir as estruturas e as dinâmicas planejadas Muller e Surel 2002 alertam para a existência de duas classes de objetivos os explícitos definidos pelos formuladores e os implícitos desvelados ao longo do processo de implementação Além disso haveria a reconstrução a posteriori dos objetivos diante dos resultados da implementação numa tentativa por parte dos formuladores de minimizar a distância entre as intenções e o que foi alcançado No campo da implementação Lipsky 2010 afirma que nos serviços públicos os objetivos são ambíguos Isso se deve ao caráter idealizado atribuído aos serviços pelos diferentes atores queremos muitas coisas e algumas são aspirações ou visões de futuro Ainda em virtude do grau de conflito no momento da formulação não há incentivo à especificação contextos conflituosos tenderiam a produzir objetivos vagos A ambiguidade seria uma forma de lidar com o dissenso passando a questão para a esfera gerencial Nessa por seu turno ainda existiriam conflitos entre toda uma série de objetivos de diferentes políticas que coexistem em ambientes percebidos como repletos de obrigações e carentes de recursos Partindo do pressuposto de que os objetivos nas organizações públicas são vagos Wilson 2000 sustenta que não seria possível derivar deles as tarefas as quais por sua vez teriam por função permitir justamente que se atinjam os objetivos Se é assim então como as tarefas seriam definidas Segundo o autor pelos imperativos situacionais pela expectativa dos pares pela experiência organizacional e pelas normas profissionais Vejamos cada uma dessas possibilidades Quando os objetivos são nebulosos as circunstâncias se tornam importantes Os imperativos situacionais referemse à realidade do trabalho às situações que os implementadores encontram em seu cotidiano Diante das circunstâncias os trabalhadores criam objetivos implicando variação na execução das tarefas 132 Luciana Leite Lima Luciano DAscenzi A expectativa dos pares é uma fonte de motivação e uma força que define quais tarefas são aceitáveis e quais não são WILSON 2000 p 47 tradução nossa Isso porque a solidariedade grupal aciona um sistema de recompensas e por conseguinte de incentivos ao comportamento Nas organizações que expõem seus membros a situações de perigo e à carência de coordenação haveria incentivo para que os grupos criassem suas próprias dinâmicas às vezes se opondo à autoridade hierárquica A experiência organizacional e as rotinas estabelecidas por sua vez também afetam a definição dos objetivos e tarefas Segundo Rourke 1976 a tendência das burocracias é reforçar a capacidade estabelecida por meio da promoção de atividades que permitam desempenhar suas habilidades Nesse quadro as rotinas têm um papel importante Elas são formas préestabelecidas de lidar com problemas específicos sua reprodução ao longo do tempo acaba por tornálas relativamente enraizadas na dinâmica organizacional gerando entre outras coisas a inércia burocrática E por fim o efeito das normas profissionais Nas burocracias profissionais são aqueles trabalhadores que recebem uma grande parte de seus incentivos de grupos organizados de pares localizados fora da agência Por isso a forma e a definição das tarefas podem refletir muito mais os padrões do grupo de referência externo do que as preferências dos gestores internos Wildavsky 2007 complementa essa discussão chamando a atenção para os processos de deslocamento eou substituição de objetivos Eles seriam causados pelo estabelecimento de objetivos que não poderiam ser alcançados pois desconectados das habilidades das organizações implementadoras O autor aponta dois motivos pelos quais os governos definiriam objetivos desse tipo Primeiro porque embora as falhas e os fracassos das políticas públicas sejam percebidos pelos atores terseia pouco conhecimento sobre como produzir resultados superiores Segundo porque alguns objetivos tais como melhorar a saúde ou acabar com o crime são terrivelmente atraentes 133 Implementação e avaliação de políticas públicas intersecções limites e continuidades e politicamente sedutores WILDAVSKY 2007 p 47 tradução nossa Objetivos como esses dependem em grande parte da mudança de comportamento das pessoas variável pouco conhecida ou controlada pelas organizações burocráticas Sendo assim elas tendem a deslocar os objetivos para variáveis passíveis de controle como seus recursos e habilidades ou substituílos por metas de produção quantidade variedade e uniformização por exemplo Enfim com este debate percebemos as diferentes relevâncias atribuídas aos objetivos no campo das políticas públicas Em seguida enfocaremos na literatura em implementação para investigar como os modelos explicativos tratam a relação entre ação e objetivos 3 Os objetivos através da lente dos modelos de análise em implementação Em trabalho anterior afirmamos que a semelhança ou o distanciamento da implementação em relação ao plano que lhe deu origem é aparentemente um objeto de pesquisa dos mais valorizados no campo de análise da implementação LIMA DASCENZI 2014 p 52 Utilizando como critério a maior ou menor interdependência entre os dois elementos e inspirados em Majone e Wildavsky 1984 agrupamos as abordagens de análise em três grupos os quais nos oferecerão uma visão diferente sobre o papel dos objetivos na implementação A primeira perspectiva trata a implementação como produto do plano Lembrando Pressman e Wildavsky 1984 afinal o que é implementar É executar alguma coisa Neste caso uma política pública Esta por sua vez é produto da atividade política elaborada pelos atores que têm legitimidade para decidir sobre a alocação dos recursos sociais Os objetivos aqui desempenhariam pelo menos três funções fundamentais orientariam o desenho dos processos informando a escolha dos instrumentos de implementação serviriam de parâmetro 134 Luciana Leite Lima Luciano DAscenzi para a avaliação e funcionariam como mecanismos de coordenação Dessa forma eles seriam o elo entre a administração e a decisão política representando o mecanismo de orientação da caixa preta que é a burocracia Esta percebida como um ator fragmentado com interesses próprios e capaz de promover visões específicas acerca das políticas públicas nas quais atua HART WILLE 2012 Daí adviria a necessidade do controle do pressuposto de que o comportamento dos indivíduos em organizações pode não ser colaborativo Eles podem por uma série de razões se afastar dos objetivos definidos a priori o que geraria a imprescindibilidade de promover o alinhamento e a conformidade Aqui estamos nos movendo entre perspectivas gerenciais com viés topdown E como podemos notar diferentemente do que muitas vezes é sustentado abordagens desse tipo centralizado não ignoram a discricionariedade Pelo contrário a necessidade do controle advém justamente da assunção da existência e da natureza pervasiva desse modo de decisão Com efeito presumese que o plano não será executado automaticamente conforme as intenções de seus formuladores Sendo assim se nenhuma ação for tomada as decisões dos executores podem e irão modificar a política Nesse cenário do ponto de vista burocrático a discricionariedade é percebida como uma disfunção inevitável e por isso merecedora de esforços no sentido de garantir conformidade Ilustrativamente na administração encontramos diversas tecnologias passíveis de se tornarem voltadas a essa tarefa as linhas tradicionais e hegemônicas de planejamento estratégico a administração por objetivos o balanced scorecard e talvez a mais dirigida ao controle a gestão pela qualidade Portanto nessa primeira perspectiva os objetivos são centrais e grande esforço deveria ser efetuado para garantir sua consecução Como pressuposto obviamente admitese que a sociedade valorizaria os eventuais objetivos e que a relação causal provarseia válida 135 Implementação e avaliação de políticas públicas intersecções limites e continuidades As avaliações nesse arcabouço são justamente as que se dedicam a identificar os problemas de implementação vistos como possíveis mudanças nas políticas durante sua execução E a conclusão é de que esses percalços explicariam o não atingimento dos objetivos Entretanto tudo isso poderia ser evitado se os formuladores fossem capazes de manter a política clara evitando objetivos ambíguos HILL 2006 se os executores fossem treinados e controlados nos marcos desses entendimentos assim como se as condições práticas de funcionamento da política estivessem garantidas como disponibilidade de recursos normativos humanos e materiais No segundo conjunto de abordagens aceitarseia que a implementação pode ser influenciada pelo plano A política pública é considerada um conjunto de disposições que funcionam como ponto de partida para um processo de experimentação que envolve aprender com os erros detectandoos e corrigindoos MAJONE WILDAVSKY 1984 O plano seria então a expressão de ideias básicas e existiria apenas como potencialidade cuja implementação dependeria de suas características intrínsecas e de circunstâncias externas ou seja das estruturas e dinâmicas dos contextos de ação Aqui entendese que os objetivos de políticas públicas tendem a ser múltiplos vagos e conflitantes WILDAVSKY 2007 Tal conformação seria resultado das diversas preferências dos atores da heteroglossia da multicausalidade dos problemas sociais da racionalidade limitada dos diferentes níveis de consensualidade atingidos durante as diversas rodadas de interação entre outros Nessa situação a adaptação do plano ao contexto assume papel relevante Em consequência a implementação é percebida como um processo aberto e descentralizado com uma dinâmica própria dada pelos atores seus interesses preferências matrizes cognitivas redes etc e pelas instituições formais e informais que imperam nos contextos locais de ação Vêse que a agência dos implementadores é central e eles seriam os promotores do ajuste entre as intenções e as capacidades e 136 Luciana Leite Lima Luciano DAscenzi demandas locais A partir dessas ideias é possível conceber a figura dos objetivos flexíveis redefinidos em função do contexto Para ilustrar podemos citar a proposta de Elmore 1980 a perspectiva backward mapping O autor recomenda iniciar a análise da política pelo último ponto da cadeia de implementação em que se pode encontrar o comportamento específico que gerou a necessidade da intervenção A partir da descrição desse comportamento devemse definir os objetivos a serem perseguidos Esses devem ser desenhados primeiro em termos de processos organizacionais e depois na forma de resultados esperados Com isso partese para os demais níveis organizacionais perguntando para cada unidade qual sua habilidade para afetar o comportamento que é alvo da política E quais os recursos que dispõem para tanto Cabe frisar que Elmore está se referindo a um processo analítico e propositivo Nessa segunda linha o foco recai sobre a habilidade de resolução de problemas um recurso já existente nos espaços de implementação Diferentemente da primeira abordagem a legitimidade da política está em sua capacidade de promover mudança social de modificar o problema que justificou sua formulação Por isso uma proposição comum é a maximização da discricionariedade no ponto em que as organizações executoras encontram o problema social Logo nos marcos dessas ideias a relação entre o plano e sua implementação deve ser examinada e não assumida antecipadamente Inclusive porque os efeitos da menor aderência ao plano podem não ser prejudiciais à resolução do problema social Lipsky 2010 defende que a ação de adaptação promovida pelos implementadores pode promover ajustes necessários para que a política gere efetividade Por fim para a terceira perspectiva o plano e a implementação são coisas completamente diferentes Nesse espírito Bardach 1979 define a implementação como um processo de interação estratégica entre numerosos interesses perseguindo seus próprios objetivos 137 Implementação e avaliação de políticas públicas intersecções limites e continuidades que podem ser compatíveis ou não com os objetivos da política Nessa dinâmica os implementadores teriam suas próprias agendas e estariam interessados em ver como e se os objetivos definidos a priori se encaixariam nela Por conseguinte o processo e os problemas de implementação seriam imprevisíveis Nesse caso estaríamos diante das chamadas implementações monstro nas quais a execução não possui relação com a ideia original MAJONE WILDAVSKY 1984 Essas ideias são contraintuitivas e não costumam receber apreço junto ao mainstream em avaliação pois colocam em xeque o parâmetro a base do julgamento e em última instância a ideia de que a legitimidade da política restaria em sua vinculação com alguma demanda social Na administração não é diferente pois a imprevisibilidade e a autonomia do executor sugerem a existência de um elevado nível de ingovernabilidade Enfim vimos que os objetivos mudarão de papel dependendo da perspectiva de implementação adotada Ainda devemos atentar para o fato de que a escolha da abordagem traz consequências analíticas e propositivas já que guia nosso olhar para determinadas estruturas e dinâmicas bem como elege pressupostos distintos 4 Uma proposta de avaliação o Sistema Integrado de Desenvolvimento Partiremos da ideia de que as políticas públicas dizem respeito à mudança social Conforme já enunciamos anteriormente DASCENZI LIMA 20162017 p 132 É possível definir as políticas públicas a partir da ambição por transformar uma realidade social percebida como inadequada pelos agentes que as empreendem Tratarseia então em sua generalidade de objetivo extremamente ambicioso a mudança social gerenciada 138 Luciana Leite Lima Luciano DAscenzi Trabalhando com essa concepção nos indagamos como avaliar a mudança social Para onde direcionar olhar Comumente dirigimos a atenção para as estruturas e dinâmicas organizacionais operando uma relação de causalidade do tipo resultado de políticas públicas fcapacidades estatais Em contraste nessa proposta partiremos dos impactos desejados para então fitar as organizações e as capacidades estatais pertinentes Nesse caminho sugerimos avaliar as políticas públicas a partir do impacto em termos de desenvolvimento entendido em uma perspectiva multidimensional Focamos no desenvolvimento porque ele aparece como uma questão central nas sociedades surgindo em diferentes debates públicos sempre vinculado às necessidades demandas e desejos do cotidiano dos cidadãos Normalmente ganha conotação positiva relacionado ao progresso ao bemestar à felicidade No centro dessas conexões está o entendimento de que as pessoas podem e devem levar uma vida melhor Nesse sentido o desenvolvimento é percebido como uma mudança social desejada Entretanto uma definição de impacto como essa que pretende abarcar múltiplas dimensão da sociabilidade desafia as estruturas organizacionais tradicionais do Estado pois borra as fronteiras setoriais e federativas Assim sendo cabe uma nota sobre o nosso entendimento da relação entre objetivos setoriais de políticas públicas e efeitos desconcentrados Cada setor de políticas públicas busca alcançar objetivos específicos setoriais concentrados em suas áreas desse modo com baixa capacidade de promover mudanças sinérgicas como o desenvolvimento Diante disso trabalhamos com três pressupostos i o desenvolvimento é um objetivo que pode ser perseguido por meio de ações indiretas isto é de objetivos setoriais de políticas públicas embora deliberadas ii a integração das políticas deve ser orientada por elementos indicativos da mudança social desejada ou seja a partir da avaliação do potencial de cada iniciativa para gerar impacto em termos de desenvolvimento efeito desconcentrado e iii a multidimensionalidade de tal mudança sugere a necessidade de 139 Implementação e avaliação de políticas públicas intersecções limites e continuidades envolver a diversidade de políticas bem como os atores setoriais seus conhecimentos e recursos Destarte a partir dos campos de atuação específicos das políticas públicas o alinhamento entre elas seria produto da avaliação de dimensões que indicam os resultados desejados em vez de criar organizações a priori para então delinear objetivos compartilhados Nesse sentido essa proposta conformase em um modelo de avaliação e de articulação de políticas entendendo que tais esforços podem ser operacionalizados de forma interligada Esse movimento denominamos Sistema Integrado de Desenvolvimento Sides uma tecnologia social voltada à gestão de políticas públicas cujo intuito é gerar sinergia entre as políticas via efetividade DASCENZI LIMA 2017 A partir de agora exploraremos a base conceitual da qual derivamos as categorias avaliativas dessa proposta Cabe informar que tal base também já foi mobilizada para delinear um modelo de análise de políticas de desenvolvimento municipais LIMA DASCENZI 2018b O desenho das dimensões avaliativas e integrativas foi inspirado nas ideias apresentadas em Vázquez Barquero 2000 2001 2007 2009 Docampo 2007 Evans 2004 e Tapia 2005 Contemplamos a acepção de desenvolvimento endógeno dos dois primeiros conjuntamente às análises dos mecanismos de governança acionados pelos demais tendo em vista a geração de impacto no sentido sugerido Desse modo terse ia um modelo de análise de efetividade em termos de desenvolvimento a partir do estabelecimento de um movimento dialógico entre ora o geral e o específico ora o distante e o próximo ora o formal e o real etc conforme a teoria empregada a ser invalidada pelo contexto tratado Iniciemos com a definição de desenvolvimento endógeno processo de mudança e de crescimento estruturais por meio da utilização do potencial de desenvolvimento existente no território assim como da endogeneização de oportunidades externas de dinamismo com vistas a responder aos problemas sociais percebido pelos 140 Luciana Leite Lima Luciano DAscenzi atores locais promovendo o incremento no nível de bemestar da população VÁZQUEZ BARQUERO 2000 2007 ALBURQUERQUE 2004 Tal definição nos oferece uma concepção de desenvolvimento ao mesmo tempo ampla e aberta à especificidade alinhada às visões contemporâneas que salientam o caráter multidimensional dos processos sociais integrando os diversos aspectos da sociabilidade ALBURQUERQUE ZAPATA 2010 Ainda ela aponta para a centralidade dos agentes locais em seus esforços necessidades capacidades e interesses ponto de partida e unidade de análise Isto é a noção de desenvolvimento passa a ser uma categoria definida localmente Desse conjunto de ideias derivamos duas categorias analíticas que formam a base de nossa proposta de avaliação endogeneidade e mecanismos de governança discutidos a seguir O conceito de endogeneidade é um dos fundamentos da perspectiva de desenvolvimento manuseada aqui Ele informa que as decisões referentes à mudança social desejada devem ser tomadas pelos agentes locais que de fato produzem os processos e sofrem as consequências das ações correspondentes LIMA DASCENZI 2018a Tal visão aponta para o desenvolvimento de baixo para cima e do local para o global levando a discussão às dimensões analíticas correspondentes ao mesmo tempo complementares e interseccionadas equidade sustentabilidade e participação Nesse quadro aceitase que essas dimensões remetem ao caráter endógeno das políticas e que tal direcionamento é capaz de incentivar dinâmicas com potencial de promover desenvolvimento conforme definição dos agentes A equidade abarca e contextualiza a relação entre igualdade e justiça correspondendo ao incremento das capacidades de agência com maior potencial junto aos atores mais vulneráveis Pressupõe assim a possibilidade de expansão do nível de influência dos atores locais multiplicando aptidões da diversidadeheterogeneidade para participarem ativamente de novasoutras arenas sociais Ela supõe que o desenvolvimento deva ser igualitário nos três níveis de abrangência DOCAMPO 2007 141 Implementação e avaliação de políticas públicas intersecções limites e continuidades a Internamente deve gerar riqueza e bemestar de forma desconcentrada que atinja a maioria ou preferencialmente todos universal senão o quartil mais pobre da localidade focalização b Regionalmente não se pode tratar da competição entre vizinhos mas de iniciativas coordenadas e solidárias respeitados os níveis de agregação contribuindo para o desenvolvimento dos entornos c Globalmente as políticas precisam ser adaptadas para permitir a ampliação das condições de vida e das oportunidades via capacitação dos atores locais de modo que as pessoas possam trabalhar para alcançar os benefícios que bem almejarem atingido esse nível tal protagonismo do local sobre o global tende a criar movimentos dialógicos miméticos externos à comunidade Por sua vez a sustentabilidade se refere à ampliação do elemento conceitual de funcionalidade econômico do curto para o longo prazo geracional Algo que pode ser acompanhado por previsões de longo prazo tanto em respeito aos princípios em finanças quanto aos recursos naturais físicos sociais e culturais Aqui a definição encerra os limites da categoria econômica da escassez equacionada ao infinito necessidades humanas ilimitadas e recursos limitados DOCAMPO 2007 Se por um lado temos grandes contingentes de seres humanos alijados dos benefícios e oportunidades da vida em sociedade por outro os recursos são intrinsecamente limitados Tal cenário demanda um olhar cuidadoso sobre a produção das políticas públicas assim mais realistas e perenes possibilitando alocações mais justas Ademais a sustentabilidade ilumina a interdependência entre os seres do planeta tanto em relação ao presente quanto ao futuro Por fim a participação surge como princípio mas também como elemento operativo Pois se trata de construir o desenvolvimento 142 Luciana Leite Lima Luciano DAscenzi a partir de baixo ou seja a partir da concertação entre o maior número possível de atores envolvidos no processo de mudança heterogeneidade mas ao mesmo tempo que os mecanismos de tomada de decisão participativa sejam formalmente isonômicos e impessoais normatividade apontando para a necessidade da incorporação de mecanismos de governança garantidores do potencial endógeno da sociedade em questão Nessa discussão Tapia 2005 destaca dois princípios das políticas públicas de desenvolvimento descentralizadas o local como unidade básica do desenvolvimento e a opção por estratégias concertadas de tipo bottomup tendo em vista mobilizar o conjunto de atores locais15 Em consequência a interação dos atores na formulação e na implementação das políticas suporia a existência de espaços de concertação adequados sendo esses as parcerias redes e outros mecanismos de governança públicoprivados VÁZQUEZ BARQUERO 2000 EVANS 2004 TAPIA 2005 GARCIA WOLFFENBÜTTEL DILÉLIO 2014 As estratégias divergem mas há algo em comum aos diferentes pontos de vista É o que se refere ao papel que se atribui ao Estado nas ações de desenvolvimento Já não se vê o Estado como o único ator senão como um parceiro central A gestão centralizada do desenvolvimento é substituída por uma gestão mista na qual convergem Estado e atores locais KLEIN 2005 p 30 tradução nossa Bem por isso o Estado precisaria desenvolver novas capacidades de participação a partir da elaboração e manutenção de estruturas de governança local que incentivassem o estabelecimento e a atuação de coalizões estáveis de atores promovendo a coordenação das ações a colaboração e a definição das prioridades e dos objetivos conjuntos TAPIA 2005 elementos esses que são passíveis de serem ⁸ No limite o tipo bottomup não reconheceria quaisquer distinções rígidas entre atividades em termos de formulação e de implementação sempre havendo a presença de elementos típicos às duas fases 143 Implementação e avaliação de políticas públicas intersecções limites e continuidades avaliados mas que não costumam ser Desses fundamentos extraímos as dimensões analíticas referentes à categoria mecanismos de governança participação consensualidade e gestão mista A participação reaparece demonstrando sua centralidade nessa concepção de desenvolvimento Enquanto na endogeneidade era realçada a dimensão da heterogeneidade dos atores dando ciência da existência de todos os interesses presentes aqui sua importância relacionase à qualidade da interação em termos da normatividade ensejada pela política no sentido de perceber e qualificar a relação entre os agentes mapeados Isto é a explicitação dos mecanismos coercitivos ao comportamento garantindo que aquela heterogeneidade possua um papel relativo como protagonista dos processos decisórios assim descentralizados Por seu turno a consensualidade tange à consecução de uma lógica sistêmica winwin outcomes em contraposição à lógica de soma zero winlose outcomes Desse modo analisase os mecanismos de manejo de conflitos de estabelecimento de prioridades e de produção de objetivos Referese então aos processos de decisão estratégica ou ainda de construção hegemônica De forma complementar a gestão mista concerne ao ordenamento tático da ação coletiva observada em termos de instrumentos de coordenação e de integração Diz respeito à divisão de tarefas e prerrogativas seja na relação Estadosociedade no tocante ao pacto federativo ou no trabalho compartilhado entre órgãos ou secretarias etc Em suma desenhamos dois conjuntos de categorias avaliativas endogeneidade e mecanismos de governança que como um todo apontariam para processos que partam dos recursos e das potencialidades sociais locais específicas que atentariam para as escolhas dos agentes em busca da própria autonomia colaborando para um processo de geração de capacidades que proporcionem integração regional e global a partir dos mecanismos de governança da política pública Nesse caminho enquanto a endogeneidade avalia 144 Luciana Leite Lima Luciano DAscenzi o grau de aderência das políticas aos contextos locais os mecanismos de governança examinam as possibilidades de ganhos sinérgicos provenientes da ação coletiva prevenindo ocorrências deletérias Disporíamos portanto de categorias gerais que permitiriam uma aproximação às especificidades locais Dessa maneira terseia como analisar os processos de cristalização ou de mudança das estruturas sociais em meio à execução das políticas públicas setoriais assim qualificadas Em um esforço centrado na utilização do potencial de desenvolvimento existente no território no sentido de promover o aumento do bemestar da população Por um lado a definição de desenvolvimento endógeno integraria transversalmente as relações de interdependência dos esforços necessidades capacidades e interesses dos agentes locais nas dimensões econômicas culturais ambientais etc Por outro os mecanismos de governança seriam avaliados a partir da capacidade de promover concertação frente à heterogeneidade atuante Além disso o caminho das mudanças desejadas consubstanciaria fonte de inovação contribuindo para realimentar o processo em meio a outros vetores assim sinérgicos O Quadro 1 estrutura a normatividade da discussão precedente Assim uma vez compreendidos os elementos conceituais debatidos torna se possível sua modelagem objetivando avaliar o impacto potencial de políticas específicas em termos de desenvolvimento efetivo multidimensional à sociedade Os produtos desse processo formam os insumos para os esforços de coordenação das políticas envolvidas promovendo se necessário modificações pontuais e mais precisas no trabalho coletivo de forma a potencializar o impacto tal motivação assim como seus resultados pode animar as fontes da valorização organizacional 145 Implementação e avaliação de políticas públicas intersecções limites e continuidades Quadro 1 Quadro sinóptico do Sides metodologia Fonte Elaboração própria O Quadro 1 expõe quatro grandes linhas devidamente numeradas 1 Políticas públicas 2 Endogeneidade 3 Mecanismos de governança e 4 Perspectiva do desenvolvimento Delas extraemse as duas famílias de categorias avaliativas de impacto relacionadas a 2 e 3 que seriam medidas por meio das dimensões conceituais perscrutadas concretamente junto aos dados coletados em meio à realidade das políticas 1 Assim 1 referirseia às políticas avaliadas quanto a seus possíveis impactos no desenvolvimento da sociedade analisada enquanto 4 aparece como a variável dependente16 do modelo no sentido de que quanto melhor forem atendidas as categorias relativas a 2 e ⁹ O termo segue entre aspas uma vez não tratar exclusivamente de categorias ancoradas em elementos de funcionalidade mas possivelmente poderem expressar relações complexas de base simbólicocultural A expressão utilizada denota mero artifício didático 146 Luciana Leite Lima Luciano DAscenzi 3 maior seria o impacto em termos de desenvolvimento da política correspondente Ou ainda quanto mais aderentes os mecanismos de governança 3 à endogeneidade 2 expressada maior o potencial de efetividade da política avaliada em termos de desenvolvimento multidimensional 4 Vêse aqui como a metodologia articula objetivos setoriais e efeitos desconcentrados Outro ponto que merece destaque é a parcimônia do modelo possível pela amplitude das categorias e sua capacidade de acessar o espírito das dinâmicas Importante notar que desenvolvimento impacto e efetividade são conceitos aqui intercambiáveis De forma mais rigorosa podese especificálos identificando o impacto à mudança ocorrida na sociedade e a efetividade aos resultados das ações da política pública Outrossim lembramos que todas as relações hipotéticas apresentadas derivam da literatura sobre desenvolvimento endógeno Isso significa que estamos operando pressupostos específicos que vinculam o desenvolvimento ao caráter endógeno das políticas públicas Enfim a ideia é lançar um olhar para as políticas que valorize seus efeitos desconcentrados transetoriais ao mesmo tempo que respeita os limites dos objetivos específicos a cada área e suas medidas de eficácia Nesse caminho aceitase que as políticas têm potencial para gerar mudanças sociais mas isso é resultado do esforço de um conjunto diverso de iniciativas isoladas dada a complexidade do empreendimento Esse marco analítico também foi delineado tendo em vista integrar políticas setoriais sem necessariamente articular suas estruturas organizacionais mas sim o desenho das políticas e formas de governança Certamente que mudanças nas formas de operação seriam demandadas mas isso deve ser informado pela necessidade de qualificar a efetividade Ademais a avaliação pode compreender os mais diversos níveis de aproximação junto à realidade de intervenção desde uma abordagem exploratória até o estabelecimento de relações de causalidade Entre 147 Implementação e avaliação de políticas públicas intersecções limites e continuidades tais fronteiras infinitas possibilidades Cabe ao avaliador escolher a mais adequada às necessidades de seu trabalho Sobre isso não tivemos a intenção de oferecer um pacote ou receita mas ideias que possam auxiliar a melhor acessar a complexidade das políticas públicas e suas intenções de forma a respeitar as especificidades setoriais ao mesmo tempo que as percebe num conjunto mais amplo de esforços que acabam por produzir efeitos sociais relevantes que por vezes passam desapercebidos ao avaliador 5 Considerações finais Em linha com a orientação contextual da policy analysis HOWLETT 2011 empreendemos esforço para esclarecer e discutir elementos que formam parte relevante na relação entre implementação e avaliação de políticas públicas Vimos a diversidade de olhares dirigidos a tais processos Alguns os afastam outros os percebem como complementares Também salientamos a importância de atentar para as consequências de cada ponto de vista Nesse caminho apresentamos uma proposta de metodologia para avaliar e articular políticas públicas quanto à geração de impacto referido aos efeitos desconcentrados para além dos resultados setoriais imediatamente ligados à especificidade de cada política Definimos impacto em termos de desenvolvimento multidimensional e a partir daí manejamos dois grupos de categorias avaliativas endogeneidade e mecanismos de governança Enquanto o primeiro congrega medidas do grau de aderência das políticas públicas aos contextos de ação da intervenção o segundo examina em que nível as estruturas e os processos organizacionais refletem a especificidade dado o objetivo setorial mas também o quanto estariam operacionalizando o desenvolvimento pretendido funcional e dialogicamente Tais conjuntos de elementos conceituais dos contextos de ação permitem trabalhar nos interstícios entre o geral e o específico o teórico e o empírico o global e o local etc Isto é tratase de uma 148 Luciana Leite Lima Luciano DAscenzi tecnologia social para avaliar políticas como teorias locais a partir dos elementos gerais do modelo possibilitando a comparação entre os diferentes níveis de agregação conforme a necessidade avaliativa independentemente das metas e objetivos setoriais previamente estabelecidos e assim respeitados Afinal enquanto a eficácia de cada política pode ser medida isoladamente normalmente operada a partir de uma lógica de soma zero numa luta fratricida por protagonismo e fatias orçamentárias a efetividade precisa estar fincada numa lógica sistêmica de efeitos sinérgicos na qual a sociedade como um todo ganha ou perde Referências ALBURQUERQUE F Desarrollo económico local y descentralización en América Latina Revista da CEPAL n 82 p 157171 2004 ALBURQUERQUE F ZAPATA T A importância da estratégia de desenvolvimento localterritorial no Brasil In DOWBOR L POCHMANN M Orgs Políticas para o desenvolvimento local São Paulo Fundação Perseu Abramo 2010 p 211225 ARRETCHE M T S Uma contribuição para fazermos avaliações menos ingênuas In BARREIRA M C R N CARVALHO M C B Orgs Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais São Paulo IEEPUCSP 2001 p 4356 BARDACH E The implementation game what happens after a bill becomes a law Cambridge MIT Press 1979 BARRETT S FUDGE C Examining the policyaction relationship In BARRETT S FUDGE C Orgs Policy action essays on the implementation of public policy London Methuen 1981 p 331 BECHELAINE C H O CKAGNAZAROFF I B As avaliações vão para a gaveta Uma revisão teórica dos fatores relacionados ao uso de avaliações de políticas públicas Contabilidade Gestão e Governança v 17 n 2 p 7893 maioago 2014 BOULLOSA R F RODRIGUES R W S Avaliação e monitoramento em gestão social notas introdutórias Revista Interdisciplinar de Gestão Social v 3 n 3 p 145178 2014 149 Implementação e avaliação de políticas públicas intersecções limites e continuidades BROWNE A WILDAVSKY A What should evaluation mean to implementation In PRESSMAN J L WILDAVSKY A Orgs Implementation 3 ed Berkeley University of California 1984 p 181205 CHIAVENATO I Introdução à teoria geral da administração São Paulo Makron Books 1999 CLINE K D Defining the implementation problem organizational management versus cooperation Journal of Public Administration Research and Theory v 10 n 3 p 551571 jul 2000 COSTA F L CASTANHAR J C Avaliação de programas públicos desafios conceituais e metodológicos Revista de Administração Pública v 37 n 5 p 969992 setout 2003 DASCENZI L LIMA L L Pósmodernidade e gestão estratégica implicações para as políticas públicas Revista NAU Social v 7 n 13 p 131143 out 2016 abr 2017 Tecnologia social para gerar desenvolvimento multidimensional prolegômenos do Sistema Integrado de Desenvolvimento Sides In CONGRESSO CONSAD DE GESTÃO PÚBLICA 10 2017 Brasília Anais Brasília jul 2017 Disponível em httpconsadorgbrwpcontentuploads201705 Painel2803pdf Acesso em 12 out 2018 DALAND RT Características do planejamento In HAMESON SH Org Planejamento Rio de Janeiro FGV 1963 p 2734 DE TONI J O planejamento estratégico governamental reflexões metodológicas e implicações na gestão pública Curitiba InterSaberes 2016 DOCAMPO M G El desarrollo local en el marco de los procesos de globalización In DOCAMPO M G Org Perspectivas teóricas en Desarrollo Local La Coruna Netbiblo 2007 p 137 DRAIBE S M Avaliação de implementação esboço de uma metodologia de trabalho em políticas públicas In BARREIRA M C R N CARVALHO M C B Orgs Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais São Paulo IEEPUCSP 2001 p 1342 ELMORE R Backward mapping implementation research and policy decisions Political Science Quaterly v 94 n 4 p 601616 1980 150 Luciana Leite Lima Luciano DAscenzi EVANS P Autonomia e Parceria estados e transformação industrial Rio de Janeiro UFRJ 2004 GARCIA S R WOLFFENBÜTTEL R F DILÉLIO R C Construção de instâncias de ação e debate sobre desenvolvimento no Rio Grande do Sul Revista Pós Ciências Sociais v 11 n 21 p 201224 2014 HART P WILLE A Bureaucratic politics opening the black box of executive government In PETERS B G PIERRE J The SAGE Handbook of public administration London Sage 2012 p 328339 HILL M Implementação uma visão geral In SARAVIA E FERRAREZI E Orgs Políticas públicas Coletânea 2 v Brasília Enap 2006 p 6189 HILL M HUPE P Implementing Public Policy 3 ed London SAGE 2014 HOWLETT M Designing public policies New York Routledge 2011 JANNUZZI P M Avaliação de programas In FERNANDES R M C HELLMANN A Orgs Dicionário crítico política de assistência social no Brasil Porto Alegre UFRGS 2016 p 3032 KLEIN J Iniciativa local y desarrollo respuesta social a la globalización neoliberal EURE Santiago v 31 n 94 p 2539 dic 2005 LIMA L L DASCENZI L Estrutura normativa e implementação de políticas públicas In MADEIRA L M Org Avaliação de políticas públicas Porto Alegre UFRGS CEGOV 2014 p 5063 Desenvolvimento a mudança social desejada In LIMA L L DASCENZI L Políticas Públicas gestão urbana e desenvolvimento local Porto Alegre Metamorfose 2018a p 125182 Governando com políticas públicas análise do desenho das políticas de desenvolvimento em Belo Horizonte Fortaleza e Porto Alegre In MARENCO A NOLL M I Orgs A política as políticas e os controles como são governadas as cidades brasileiras Porto Alegre Tomo Editorial 2018b p 117140 LIPSKY M Streetlevel bureaucracy dilemmas of the individual in public services Updated edition New York Russel Sage Fundation 2010 LUNDIN M When does cooperation improve public policy implementation The Policy Studies Journal v 35 n 4 p 629652 2007 151 Implementação e avaliação de políticas públicas intersecções limites e continuidades MAJONE G WILDAVSKY A Implementation as evolution In PRESSMAN J L WILDAVSKY A Orgs Implementation 3 ed Berkeley University of California 1984 p 163180 MATIASPEREIRA J Manual de gestão pública contemporânea 2 ed São Paulo Atlas 2009 MAY P J WINTER S C Politicians managers and streetlevel bureaucrats influences on policy implementation Journal of Public Administration Research and Theory n 19 p 453476 2009 MOKATE K M Convirtiendo el monstruo en aliado la evaluación como herramienta de la gerencia social Revista do Serviço Público ano 53 n 1 p 89134 janmar 2002 MULLER P SUREL Y A análise das políticas públicas Pelotas Educat 2002 PETERS BG Advanced introduction to public policy Cheltenham UK Massachusetts USA Edward Elgar 2015 PRESSMAN J L WILDAVSKY A Implementation 3 ed Berkeley University of California 1984 RAMOS M P LIMA L L Avaliação de impacto de políticas públicas desafios e perspectivas a partir do Programa Bolsa Família In CONTERATO M A RADOMSKY G F W SCHNEIDER S Orgs Pesquisa em desenvolvimento rural aportes teóricos e proposições metodológicas Porto Alegre UFRGS 2014 p7791 RAMOS M P SCHABBACH L M O estado da arte da avaliação de políticas públicas conceituação e exemplos de avaliação no Brasil Revista Administração Pública Rio de Janeiro v 46 n 5 p 12711294 2012 RODRIGUES L C Propostas para uma avaliação em profundidade de políticas públicas sociais Revista Avaliação de Políticas PúblicasAVAL Fortaleza v 1 n 1 p 715 2008 ROURKE F E Bureaucracy politics and public policy Boston Little Brown and Company 1976 SANTOS C S Introdução à gestão pública 2 ed São Paulo Saraiva 2014 152 Luciana Leite Lima Luciano DAscenzi TAPIA J R B Desenvolvimento local concertação social e governança a experiência dos pactos territoriais na Itália São Paulo em Perspectiva São Paulo v 19 n 1 p 132139 janmar 2005 TUMMERS L Explaining the willingness of public professionals to implement new policies a policy alienation framework International 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Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira 17 Natália Massaco Koga18 Rafael Rocha Viana19 Marizaura Reis de Souza Camões20 Fernando de Barros Gontijo Filgueiras 21 1 Introdução A literatura recente sobre produção de políticas públicas tem buscado compreender o papel da burocracia para os resultados dessas políticas ABRUCIO 1998 ABRUCIO LOUREIRO ROSA 1998 LOTTA 2010 17 Agradecimentos aos demais membros da equipe de pesquisa da Escola Nacional da Administração Pública Enap que contribuíram na produção e análise de dados aqui apresentados Alex dos Santos Macedo Ana Amélia da Silva Carolina Pereira Tokarski Ciro Campos Christo Fernandes Fernanda Machiavelli Gesiane do S Andrade Leão Farias Layssa Ádrian Faria Gonçalves Maricilene Isaira Baia do Nascimento 18 Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Ministério da Economia professora da Escola Nacional de Administração Pública Enap e pesquisadora do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Ipea 19 Pesquisador da Escola Nacional de Administração Pública Enap 20 CoordenadoraGeral de Inovação da Escola Nacional de Administração Pública Enap e doutoranda em Administração da Universidade de Brasília UNB 21 CoordenadorGeral de PósGraduação stricto sensu da Escola Nacional de Administração Pública Enap professor da Universidade Federal de Minas Gerais UFMG e da Escola Nacional de Administração Pública Enap 154 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras PIRES 2009 ZITTOUN 2015 No entanto poucos estudos se dedicam a entender o perfil trajetória e atuação desses servidores com foco no processo de implementação de políticas especialmente os situados na Administração Pública Federal Direta Os estudos de mensuração de capacidades estatais na produção de políticas usualmente pressupõem uma homogeneidade e uniformidade da burocracia e não reconhece a agência dos indivíduos na produção da política pública HSU 2015 WILLIAMS 2018 Esta investigação argumenta que a maior compreensão sobre o trabalho dos servidores na política pública e sobre as capacidades por eles acumuladas e ativadas pode fornecer elementos adicionais para identificar o modo de produção de políticas públicas no caso pela Administração Federal Direta e levantar hipóteses sobre associações entre capacidades individuais e organizacionais e seus possíveis efeitos sobre os resultados das políticas Pesquisas recentes têm empreendido esforços no sentido de conhecer melhor os servidores públicos brasileiros a partir de suas percepções sobre a atuação em políticas públicas FREIRE KNOP CAMÕES PALOTTI CAVALCANTE VIANA 2014 CAVALCANTE LOTTA 2015 PIRES 2018 Este capítulo representa mais um esforço nesse sentido A partir da análise de dados coletados por pesquisa produzida pela Escola Nacional da Administração Pública Enap 2018 junto ao que é denominado serviço civil da administração federal direta brasileira este estudo busca traçar um perfil desses servidores ancorado em perguntas em geral não respondidas pelos estudos normativos prescritivos do campo quais sejam quem são os servidores federais brasileiros Em quais atividades de políticas públicas atuam O que fazem nessas atividades Há diferença entre as áreas de política Quais suas competências Com quem se relacionam Que recursos utilizam em seu trabalho O que os motiva no seu trabalho O objetivo do estudo é fornecer um diagnóstico do serviço civil federal brasileiro que permita analisar as capacidades dos servidores observando como estas são distribuídas nos trabalhos de políticas 155 públicas por eles exercidos e como tais capacidades e trabalhos são levadas em consideração na gestão do serviço público federal brasileiro Além desta introdução o capítulo está organizado da seguinte maneira Na primeira seção apresentamos breve discussão sobre profissionalização da burocracia descrição do serviço brasileiro e framework teórico de capacidades para implementação de políticas públicas o qual balizou o estudo Na segunda seção são apresentados os procedimentos metodológicos e principais resultados encontrados no estudo Por fim à guisa de conclusão o texto retoma os principais resultados da pesquisa refletindo em como estes podem contribuir para o campo teórico sobre implementação de políticas públicas e para melhorias na gestão pública 2 Profissionalização da burocracia A análise do tema da profissionalização da burocracia no campo acadêmico encontrase tradicionalmente restrito aos estudos de gestão de pessoas Esta pesquisa propõe ampliar a exploração desse tema por meio do diálogo e do uso das ferramentas analíticas dos estudos de políticas públicas Pretendese nesse sentido compreender a atuação da burocracia de forma contextualizada no ambiente da produção da política A vantagem desta abordagem reside na possibilidade em se estabelecer uma conexão mais clara entre o trabalho desempenhado pelo servidor e as finalidades abrangentes almejadas pela política pública Assume se assim que a atuação da burocracia não ocorre no vazio mas dentro do contexto políticoinstitucionalrelacional da política pública No caso brasileiro ações voltadas à profissionalização da burocracia em geral são compreendidas como medidas estruturais amplas que promovam de forma sistêmica a melhoria do serviço público Contudo essas medidas não consideram nuances de diversos níveis e naturezas que perpassam o serviço público Em contrário elas tendem a partir Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira 156 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras do pressuposto da homogeneidade do serviço civil reforçado por diagnósticos generalizados e soluções de aplicação em larga escala De fato há pouca informação acerca da diversidade da burocracia brasileira Argumentase que a análise desagregada e em maior profundidade do trabalho e funções desempenhadas pelos servidores assim como das capacidades por eles carregadas no contexto da política pública podem aportar subsídios para a elaboração e implementação de medidas mais circunstanciadas e efetivas voltadas à melhoria do desempenho do serviço público Defendese que uma seara de potencial mobilização simultânea e prática dos dois debates quais sejam da profissionalização da burocracia e das capacidades para produção de políticas públicas encontrase no campo do desenvolvimento de competências dos servidores públicos Como será abordado nas próximas seções a literatura recente de capacidades vem estendendo a análise das condições e recursos da atuação estatal para a compreensão da contribuição dos indivíduos para o desempenho das organizações no contexto das políticas públicas WU RAMESH HOWLETT 2015 Da mesma forma podese afirmar que iniciativas mais recentes voltadas à profissionalização do serviço público federal brasileiro estão associadas às formulações sobre a tecnologia de gestão por competências a qual também parte de uma visão mais apurada e contextualizada da atuação do indivíduo para identificação de lacunas e para a elaboração de ações voltadas à melhoria do desempenho das organizações CAMÕES 2013 CAPUANO 2015 CAVALCANTE CARVALHO 2017 Os dados trazidos neste artigo são apresentados e discutidos com a finalidade portanto de traçar um diagnóstico da atuação do serviço civil federal brasileiro que contribua para o debate sobre a profissionalização dos servidores no contexto de melhoria do desempenho das políticas públicas 157 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira 3 O serviço civil brasileiro A fim de analisar as capacidades para implementação de políticas públicas fazse necessário caracterizar quem são os servidores da Administração Pública Federal que atuam no processo de policy making Não há na literatura uma definição única de serviço civil o escopo e tamanho variam de acordo com a trajetória e a estrutura do trabalho no setor público em cada país EVANS 2008 RAO 2013 Uma delimitação weberiana do serviço público identificada nos países da Organização para o Desenvolvimento da Cooperação Econômica OCDE e em alguns países em desenvolvimento envolve a categoria de servidores públicos que estão sob um sistema baseado em mérito que fornece algum nível de regulamentação padrão e procedimentos relativos à seleção e à ascensão profissional dos servidores EVANS 2008 Para o propósito desta pesquisa considerouse o serviço civil como o conjunto de servidores públicos civis que atuam no Poder Executivo Federal nos órgãos da Administração Direta cuja atuação caracterizase como mais permanente central para a ação estatal e regida por um sistema baseado no mérito Não foram incluídos nessa delimitação professores agentes de saúde e policiais dado que para o caso brasileiro cada um desses grupos possui regimes de trabalho específicos e papéis precisos na produção de políticas públicas Não obstante a relevância dos grupos de servidores públicos nos governos locais ou nas agências federais indiretas esta investigação analisa o contexto específico dos servidores públicos que atuam na Administração Direta Duas razões principais apoiam essa decisão A primeira relacionase com a ainda escassa literatura sobre esse segmento da burocracia o que faz merecer mais estudos empíricos sobre ele HOWLETT 2011 PIRES 2012 CAVALCANTE LOTTA 2015 O segundo diz respeito às limitações operacionais do estudo dada ao 158 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras tamanho e à heterogeneidade dos três grupos o que inviabilizaria a coleta de dados para o enquadramento temporal do projeto Sendo assim para fins desta pesquisa o serviço civil federal brasileiro é entendido como o conjunto dos servidores públicos civis estatutários22 somados aos ocupantes de cargo em comissão23 nos órgãos do Poder Executivo da União excluídos professores profissionais da saúde e policiais Desta forma a partir dos dados do Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos Siape24 do universo de 672 mil servidores públicos federais existentes em março de 2017 foram selecionados 101283 servidores que se encontravam na situação de estatutário eou cargo em comissão e que não se encaixavam nas categorias excluídas Com relação ao perfil sociodemográfico do Serviço Civil Federal da Administração Direta há uma preponderância do sexo masculino 5430 e brancos 558 No que diz respeito à idade desses servidores a média foi de 4781 anos sendo que os homens apresentam idade média levemente superior 4923 anos a das mulheres 4626 anos ¹¹ Os servidores estatutários têm seu regime de trabalho estabelecido por lei com regras próprias e em certa medida diferenciadas daquelas do setor privado que se aplicam também às empresas públicas e sociedades de economia mista da Administração Pública A estabilidade funcional é a principal distinção em relação ao regime da Consolidação das Leis do Trabalho CLT A Lei no 8112 de 11 de dezembro de 1990 instituiu o regime jurídico dos servidores no âmbito da Administração Direta e das autarquias e fundações públicas federais BRASIL 1991 ¹² Os cargos em comissão são de livre recrutamento e destinados às atividades de gerência e assessoramento Denominados como Direção e Assessoramento Superior DAS foram criados pela Lei no 5645 de 10 de dezembro de 1970 Suas atribuições estabelecidas pelo Decreto no 77336 de 25 de março de 1976 incluem as atividades de confiança incluindo planejamento supervisão coordenação orientação e controle nos níveis mais a hierarquia dos órgãos da Administração Federal direta e autarquias federais com vistas à formulação de programas normas e critérios que devem ser observados pelos demais níveis hierárquicos 24 O Siape é um sistema eletrônico de informações e processamento da folha de pagamentos dos servidores públicos federais dos órgãos da Administração Direta autarquias fundações e empresas públicas que recebem recursos do Tesouro 159 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira No tocante à ocupação dos cargos e funções de confiança DAS25 e FCPE26 apenas 123 disseram ocupar algum desses cargos sendo que dentro desse grupo há maior predomínio dos ocupantes de DAS2 199 e menor de DAS6 12 Quatorze vírgula vinte por cento disseram ocupar outros cargos de confiança dentro do Poder Executivo Federal O mapeamento das capacidades desse serviço civil serviu de referenciais do campo de políticas públicas detalhados na sequência 4 Capacidades para implementação de políticas Neste estudo foram considerados na construção do instrumento de coleta de dados contribuições das literaturas de capacidades estatais policy capacity e policy work Debate fortemente presente nas décadas de 1980 e 1990 o campo de estudo das capacidades estatais formase na busca de compreender o desempenho governamental em processos de desenvolvimento econômico e social AMSDEN 1989 FUKUYAMA 2013 GOMIDE PIRES 2014 O propósito é caracterizar recursos e condicionantes estruturais para a atuação estatal a partir de diversas dimensões como capacidade burocrática ou administrativa político relacional fiscal legal de infraestrutura entre outras CINGOLANI 2013 O campo teórico da chamada policy capacity por sua vez traz o debate sobre a atuação estatal na produção de políticas públicas especificamente Conforme aponta Wu Ramesh e Howlett 2015 essa proposta teórica permite a articulação do nível micro da atuação dos burocratas com os níveis organizacionais e sistêmicos da ação estatal já tradicionalmente ¹⁴ Sobre a definição de DAS veja nota de rodapé 3 ¹⁵ As Funções Comissionadas do Poder Executivo FCPE foram criadas por meio da Lei no 13346 de 10 de outubro de 2016 As FCPEs podem ser designadas apenas a servidores ocupantes de cargos efetivos oriundos de órgão ou entidade de quaisquer dos Poderes da União dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios Conforme 2o do art 2o da referida lei as FCPEs destinamse ao exercício de atividades de direção chefia e assessoramento nos órgãos e nas entidades do Poder Executivo Federal e conferem ao servidor o conjunto de atribuições e responsabilidades correspondentes às competências da unidade prevista na estrutura organizacional do órgão ou da entidade 160 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras explorados pela literatura de capacidades estatais antes mencionada O estudo relatado neste artigo se aproxima da proposta desenvolvida por Wu Ramesh e Howlett 2015 que busca identificar as capacidades estatais voltadas à produção das políticas públicas considerando sua dinâmica interna e suas interrelações dentro da administração e com o ambiente externo por meio de surveys e estudos de caso É importante ressaltar que a compreensão das capacidades em políticas públicas incorre o risco de abordar a dinâmica burocrática como um estoque de capacidades que são analiticamente preditores dos resultados das políticas A compreensão do estoque de capacidades não considera algumas hipóteses teóricas Primeiro podese dizer que uma determinada organização pode ter um alto estoque de capacidades Mas os burocratas dessa organização podem não querer colaborar com as políticas ou problemas de outra natureza como relativos ao processo de políticas podem ocorrer afetando negativamente os resultados Por outro lado pode haver um estoque baixo de recursos mas mesmo com esse estoque baixo as políticas podem gerar bons resultados WILLIAMS 2017 Mais do que os objetivos das organizações e o estoque de capacidades burocráticas é necessário entender a dinâmica dos agentes em contextos institucionais Em outras palavras esta pesquisa sustenta a relevância em compreender a ativação dessas capacidades mobilizada pelos atores em sua atuação cotidiana Portanto esta investigação enfatiza a relevância em se observar precisamente o trabalho e a dinâmica dos agentes para compreender sua capacidade de produção de políticas públicas Neste sentido argumentase que o conceito de policy work permite ir além da análise do estoque de capacidades O trabalho é dinâmico e envolve atitudes e crenças de agentes burocráticos Aborda estilos de políticas e o conjunto de atitudes e tarefas desempenhadas por agentes burocráticos de modo que a produção de resultados em políticas públicas depende de uma burocracia mais complexa BRODKIN 2011 Trabalho de política pública é portanto o conjunto de atividades desempenhadas por burocratas que reúnem atitudes 161 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira tarefas e concepções abstratas do mundo que por sua vez especificam a dinâmica de formulação implementação e avaliação de políticas COLEBATCH HOPPE NOORDEGRAAF 2010 HOWLETT WELLSTEAD 2011 VESELÝ WELLSTEAD EVANS 2014 Além disso a abordagem do trabalho de política parte da observação do campo e não de modelos prescritivos permitindo assim uma compreensão mais ampla e concreta dos fluxos e dinâmicas embutidas em contextos políticos específicos existentes COLEBATCH HOPPE NOORDEGRAAF 2010 Como consequência essa abordagem fornece elementos para reconhecer uma gama mais ampla de papéis e funções desempenhados pelos burocratas na produção de políticas que não se restringem à separação tradicional do modelo do ciclo de políticas nem ao papel dos analistas de políticas Em vez disso ela considera a produção de análises formais e o gerenciamento de demandas do processo governamental bem como a mediação tradução e construção de significado compartilhado entre todas as partes interessadas na política entre outras MAYER VAN DAALEN BOTS 2004 LOTTA 2010 COLEBATCH HOPPE NOORDEGRAAF 2010 HOWLETT WELLSTEAD 2011 Agentes burocráticos mobilizam suas capacidades individuais em um fluxo complexo de políticas públicas que envolve diferentes fontes de conhecimento dimensões e resultados esperados Essas dinâmicas abarcam uma estrutura complexa de atividades que precisam ser desempenhadas pelos burocratas para que os resultados das políticas sejam produzidos Entender essas atividades e como elas são mobilizadas afetam diretamente a produção de uma política pública BRODKIN 2011 Essas dinâmicas precisam ser analisadas em uma estrutura que permita a compreensão da atividade interna e externa dos agentes burocráticos bem como a interação entre o indivíduo e a organização Adaptado do modelo de Wu Ramesh e Howlett 2015 a partir dessa literatura e de grupos focais com practitioners diferentes níveis 162 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras hierárquicos e de vários setores de políticas públicas da Administração Federal Direta foi desenvolvido o modelo analítico apresentado no Quadro 1 que funcionou como referência para o desenvolvimento do survey aplicado a uma amostra dos 101283 servidores civis Quadro 1 Dimensões de funções e capacidades de políticas públicas Dimensões nível constitutivo Resultado Descrição Fontes de observação nível indicativo Administrativo Analítica Eficiência e eficácia Condições que garantem o desempenho técnico e administrativo Coleta e análise de dados Conhecimento técnico específico Técnico gerencial Conhecimentos de normas e regulamentações Habilidades administrativas Gerenciamento de pessoas Alocação de recursos financeiros Recursos tecnológicos Relacional Coordenação interna Agência Condições que garantem o funcionamento e coerência interna Processo coordenado de tomada de decisões Estrutura inter e intraorganizacional Monitoramento e controle Política Legitimidade Condições que promovem a interação necessária com o ambiente externo Controle social e responsabilização Instâncias de participações sociais Níveis de negociação e interlocução entre os poderes executivo legislativo e judiciário Relacionamento com organizações internacionais Fonte Enap Pesquisa Capacidades Estatais para produção de políticas públicas 2018 163 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira As dimensões do modelo foram categorizadas em i capacidade analítica ii capacidade técnicogerencial iii capacidade de coordenação interna e iv capacidade política agrupadas nas macrodimensões administrativa e relacional Na categoria capacidade administrativa são considerados os recursos que determinam o funcionamento das organizações da administração pública Nessa dimensão administrativa estão contempladas as capacidades analíticas e as técnicogerenciais As analíticas consideram conhecimentos técnicos e científicos específicos sobre as políticas públicas que pautam o processo decisório além das capacidades de coleta e análise de dados no gerenciamento de informação Os aspectos de recrutamento desenvolvimento de pessoal gestão do desempenho mecanismos de ascensão profissional e gestão do conhecimento são fundamentais para o desenvolvimento dessas capacidades Por sua vez as capacidades técnicogerenciais se relacionam com a gestão de projetos pessoas e recursos organizacionais Na dimensão relacional estão as capacidades de coordenação interna e política A coordenação implica na capacidade de agência do Estado e nas relações entre organizações públicas na implementação de políticas públicas Nessa capacidade estão refletidos os mecanismos de monitoramento e de controle de políticas e de gestão pública Ações de interlocução acesso e troca de informações coordenação de objetivos e projetos e negociação são competências essenciais no desenvolvimento dessa capacidade A capacidade política por outro lado exige competências semelhantes mas com ênfase na relação com stakeholders externos ao governo Legislativo e Judiciário os órgãos de controle externo as organizações internacionais e com a sociedade Nesse caso é importante a identificação de fontes de poder e influência e considerar a coparticipação na produção de políticas públicas O modelo analítico propõe dessa forma que as capacidades dependem de recursos capacidade de gestão e relações O bom desempenho dos governos depende de uma administração pública organizada e 164 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras capaz de implementar políticas públicas de forma eficiente eficaz e efetiva Isso depende da construção de meios e recursos e habilidades relacionais contínuas 5 Metodologia A fim de compreender a percepção dos servidores públicos federais atuantes na Administração Direta Federal brasileira este estudo de natureza exploratóriadescritiva adotou como estratégia metodológica o uso de pesquisa em formato survey autoaplicado por entendêlo como mais adequado com vistas à obtenção do maior número de percepções O processo de elaboração do questionário foi realizado a partir da tradução e primeira adaptação para a realidade brasileira do questionário de Ramesh Howlett Saguin 2016 seguido por revisão metodológica durante oficina com especialista da área testepiloto com grupo representativo da amostra e posterior discussão dentro um grupo focal e préteste com doze servidores com diferentes perfis previstos no universo da pesquisa Após os ajustes finais ao questionário foi utilizada a plataforma LimeSurvey27 para aplicação do instrumento Dos 101283 servidores antes mencionados com perfil do serviço civil da Administração Federal Direta foram identificados 96543 indivíduos com email válido A partir desse grupo de 96543 servidores foi realizado processo de amostragem aleatória por meio de estratificação simples segundo cada um dos 24 órgãos28 da Administração Direta existentes na base do Governo Federal brasileiro em março de 2017 A Tabela 1 apresenta de maneira sintética o quantitativo dos servidores que compõem o universo a amostra selecionada e a taxa de resposta ¹⁶ Considerase forte articulação as situações em que o Cras consegue realizar reuniões periódicas ou realizar estudos de caso em conjunto ou ainda desenvolver atividades em parceria com outros serviçosunidades no território 27 O Limesurvey é um software livre para gerenciamento de questionários 28 Os órgãos estão representados na Tabela 1 sendo que os servidores lotados na presidência e na vicepresidência foram contabilizados como fazendo parte do mesmo estrato 165 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira Tabela 1 Quantidade de servidores com email que compõem o universo amostra selecionada e respondentes do Survey por órgão Servidores com email¹Amostra selecionada Servidores respondentes do Survey² Órgão QTD QTD QTD Margem de erro Mapa 8971 929 354 585 153 765 786 MCID 328 034 109 181 46 230 1342 MCTI 3835 397 337 557 190 950 693 MD 2602 270 323 533 72 360 1139 MDA 343 036 114 189 57 285 1187 MDIC 701 073 234 386 91 455 959 MDSA 797 083 252 416 75 375 1078 ME 226 023 75 124 31 155 1639 MEC 1000 104 270 446 111 555 877 MF 28720 2975 364 601 71 355 1162 MIN 549 057 183 302 66 330 1132 Minc 593 061 198 326 60 300 1200 MJ 2668 276 324 535 92 460 1004 MMA 800 083 253 418 77 385 1062 MME 429 044 143 236 48 240 1335 MP 4381 454 340 561 123 615 871 MPS 609 063 203 335 75 375 1061 MRE 1092 113 276 456 79 395 1062 MS 24690 2558 363 599 122 610 885 MT 858 089 258 426 63 315 1189 MTB 6849 709 350 578 112 560 918 MTFCGU 2179 226 316 522 68 340 1170 MTUR 261 027 87 144 32 160 1626 PRVPR 3053 316 329 543 73 365 1042 13 065 Total 96534 10000 6055 627 2000 207 Fonte¹ Enap Pesquisa capacidades estatais para produção de políticas públicas 2018 a partir de dados do Siape em março de 2017 e do Survey 2017 166 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras Para classificação das políticas públicas tomouse como base os programas temáticos do Plano Plurianual PPA do Governo Federal 20162019 resultando em dez grupos de políticas públicas distribuídos nas áreas de i Políticas Sociais PS ii Infraestrutura PI iii Desenvolvimento Produtivo e Ambiental PDPA iv Política Econômica e Gestão Pública PEGP v Soberania e Território ST A taxa de respostas foi de 3017 A taxa de respostas variou em cada órgão tendo o Ministério da Fazenda a menor taxa de resposta 1951 e o Ministério de Ciência e Tecnologia a maior taxa de resposta 5637 Obtevese um total de duas mil respostas válidas sobre as quais realizaramse as análises Do total de respostas válidas 701 ou 1402 servidores atuam em políticas públicas que estavam inseridas no PPA 20162019 As análises foram realizadas por meio de exames descritivos análise fatorial exploratória e análises dos intervalos interquartílicos efetuadas por meio do SPSS Statistics versão 21 Para definição dos scores de cada respondente do estudo em cada um dos quatro fatores retidos adotouse o método de regressão que depois foram utilizados para compreender como cada um desses tipos de trabalho estavam distribuídos nas cinco políticas consideradas no estudo 6 Resultados Seguindo a sequência de perguntas apresentadas na introdução os resultados a seguir permitem traçar um panorama dos servidores públicos federais brasileiros que atuam na formulação e na implementação de políticas públicas Quem são os servidores públicos federais brasileiros Em relação ao perfil sociodemográfico dos respondentes verifica se que a maioria são servidores públicos efetivos 9080 seguidos 167 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira daqueles que estão sem vínculo com 660 ocupantes de cargos de livre provimento A maior parte dos respondentes têm de seis a dez anos de carreira 3044 seguidos daqueles que têm de um a cinco anos de carreira 2160 e 1470 afirmaram ter mais de trinta anos de carreira Entre os respondentes 5681 são do sexo masculino e 4304 do sexo feminino A idade mínima é de 23 anos e a máxima é de 80 anos Em média os servidores possuem 45 anos No que diz respeito à raçacor a maioria dos servidores se autodeclararam brancos com 5530 seguidos daqueles que se autodeclararam pardos com 3305 e pretos com 650 Quanto à área de atuação a maior parte dos respondentes atua em áreas voltadas às atividadefim do órgão com 3515 seguidos daqueles que atuam na área de assessoria técnica administrativa e área monitoramento acompanhamento eou gestão de informação com 875 e 755 respectivamente Aos servidores que responderam na questão anterior trabalhar na Subsecretaria de Planejamento Orçamento e Administração SPOA que na hierarquia formal dos ministérios corresponde à áreameio foi solicitado que especificassem em qual das subáreas atua A maior parte desse grupo atua na subárea de planejamento orçamento e finanças com 3152 seguido daqueles que atuam na gestão de pessoas com 2391 No que diz respeito à trajetória profissional dentro do setor público federal embora o maior grupo esteja concentrado naqueles que afirmaram não terem ocupado cargo comissionado anteriormente 3590 a maior parte dos respondentes afirmaram já ter ocupado algum cargo A maioria dos servidores tem uma atuação pregressa no Poder Público Federal de em média 157 anos Há os que afirmaram atuação prévia em empresa privada em média cinco anos no Poder Público Estadual ou Distrital 28 anos no Poder Público Municipal média de 12 anos Quanto ao nível de escolaridade a maior parte dos servidores 5960 possui algum curso de pósgraduação especialização mestrado 168 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras doutorado ou pósdoutorado com seguido daqueles que possuem graduação com 3090 Portanto 9050 dos respondentes possuem no mínimo nível superior A maior parte dos servidores possui formação na área de Ciências Sociais Aplicadas com 4136 seguidos daqueles que possuem formação na área de Ciências Humanas com 1872 Em síntese podese dizer que o servidor público federal brasileiro que atua na implementação de políticas públicas é recrutado de forma meritocrática servidores efetivos ingressam por concurso tem vasta experiência em governo estão mais centrados nas áreas finalísticas dos órgãos e tem escolaridade elevada Esses dados desmitificam uma visão do que é comumente assumida de baixa profissionalização dos servidores civis brasileiros Contudo há que se analisar ainda se tal profissionalização corresponde às capacidades necessárias para o desempenho de políticas públicas O que se pretende discutir nas próximas subseções Em que atividade de política pública atuam O que fazem nessas atividades Há diferença entre as áreas de política Para nivelar o conceito de política pública no início do questionário foi dada a seguinte definição aos servidores Nesta pesquisa entendemos políticas públicas como o conjunto de decisões programas e ações governamentais conduzidos pela Administração Pública para oferta de serviços e soluções de problemas de interesse público No que se refere à distribuição dos respondentes segundo as políticas públicas foi perguntado aos servidores em qual política pública estaria trabalhando no momento A Tabela 2 sintetiza os percentuais dos respondentes de servidores públicos federais por programas e áreas do Plano Plurianual brasileiro PPA 20162019 Observase que na área Social e Segurança Pública destacase o Programa Justiça Cidadania e Segurança Pública com 1823 Na área de Infraestrutura a maior parte de atuantes estava no Programa Transporte Terrestre com 1548 Já na área de Desenvolvimento Produtivo e Ambiental destacamse os 169 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira atuantes em Ciência Tecnologia e Inovação E por fim na área de Temas Especiais destacase os atuantes no Programa Democracia e Aperfeiçoamento da Gestão Pública com 1987 Tabela 2 Percentuais de servidores públicos federais por programa e respectivas áreas PPA SUBÁREA QTD Políticas Sociais Diversidade e Cidadania e Segurança Pública 13 665 Promoção Social e Desenvolvimento Rural 216 1080 Proteção e Seguridade Social 205 1025 Sem informação 1446 7230 Total geral 1880 10000 Políticas de Infraestrutura Energia e Comunicações 5 255 Mobilidade Urbana e Transportes 56 280 Planejamento Urbano Habitacional Saneamento e Uso dos Solos 46 230 Sem informação 1847 9235 Total geral 1954 10000 Desenvolvimento Produtivo e Ambiental Desenvolvimento Produtivo 215 1075 Meio Ambiente 186 930 Sem informação 1599 7995 Total geral 2000 10000 Soberania Território e Gestão Política Econômica e Gestão Pública 145 725 Soberania e Território 149 745 Sem informação 1706 8530 Total geral 2000 10000 Fonte Enap Pesquisa capacidades estatais para produção de políticas públicas 2018 A maior parte dos respondentes 3475 atua há mais de dez anos na política pública seguido daqueles servidores que trabalham entre um a cinco anos 3080 e entre cinco e dez anos 2354 Em que pese o desconhecimento de outras referências que permitam realizar 170 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras uma análise comparativa entre outros contextos desse mesmo grupo de servidores ou em relação a outros perfis de servidores há que se observar que a maioria dos servidores civis possuem pelo menos cinco anos de experiência nas políticas públicas sobre as quais expressam suas percepções Para se compreender o trabalho e funções desempenhadas pelos servidores nas políticas públicas duas perguntas foram feitas aos respondentes i as três principais funções que exerciam na política pública na qual trabalhavam e ii a frequência com a qual executavam atividades relacionadas à política pública na qual desempenhava suas funções As funções mais identificadas pelos respondentes estavam relacionadas à operacionalização de instrumentos de política pública 176 à prestação de serviços ao cidadão 144 e ao gerenciamento de projetos 112 As funções analíticas de pesquisa e produção de informações e de formulação e definição de diretrizes apareceram em 83 e 88 dos casos respectivamente Além disso funções relacionais como interações dentro da Administração Pública Federal com estados e municípios e atores externos apareceram entre as funções menos desempenhadas menos de 6 A Tabela 3 traz o resultado da análise fatorial dos dados da mesma questão acima sobre as atividades de políticas públicas A análise fatorial que explica cumulativamente 593 dos dados revela quatro principais componentes do trabalho de políticas públicas 171 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira Tabela 3 Análise fatorial das funções de políticas públicas Variável Com que frequência você executa as atividades abaixo relacionadas à política pública na qual desempenha suas funções Componente Especificação Relacional Analítico Accoutability Gerencia de recursos Adm X60 Negociar e coordenar ações com outros órgãos federais 8010 X63 Representar a agência em eventos externos reuniões e atividades 7977 X59 Participação em grupos de trabalho ou projetos conjuntos dentro da agência 7259 X64 Consultar e encontrar grupos de interesse em questões relacionadas a políticas 6965 X66 Organizar eventos 6171 X61 Fazer acordos e gerenciar ações entre entidades estaduais e municipais 5726 X53 Preparar textos normativos por exemplo projetos de lei decretos portarias etc 5316 X58 Gerenciar uma equipe 4913 X54 Monitorar o cumprimento das regras e regulamentos 6661 X52 Operar bancos de dados e sistemas informativos que dão suporte a implementação de políticas 6281 X51 Produzir relatórios pareceres notas técnicas e outras informações para apoiar a tomada de decisões 6109 X62 Atender demandas dos órgãos de controle 6024 X57 Projetar negociar gerenciar e supervisionar acordos de parceria 7858 X56 Preparar negociar gerenciar e supervisionar contratos 7753 X55 Prospecção de fundos para permitir ações projetos e programas 5484 X65 Realizar atividades administrativas 8952 Testes KMO 0902 ꭓ² 10860379 df 120 p 000 Variação total explicada 593 Eigenvalue 5702 1557 1219 1107 Fonte Enap Pesquisa capacidades estatais para produção de políticas públicas 2018 172 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras O primeiro componente mostra um tipo relacional de trabalho envolvendo tarefas de representação negociação e coordenação com parceiros internos e externos da política pública além da preparação de textos normativos que exigem habilidade negocial do trabalho de política pública O segundo componente revelou um tipo de trabalho analítico accountability operacionalização de bases de dados e sistemas de informação e elaboração de pareceres e notas técnicas para a tomada de decisão e atividades relacionadas à conformidade com as recomendações de órgãos de controle e fiscalização do cumprimento de normas e regulamentos da política pública O terceiro referese à função de gerenciamento de recursos que envolve tarefas técnicas de mobilização de recursos para lidar com contratos convênios e prospecção de recursos E finalmente o quarto componente corresponde a um trabalho administrativo que lida com tarefas operacionais do dia a dia que são necessárias para manter o funcionamento das organizações mas que não demandam capacidades específicas de políticas públicas As funções de política executadas pelo serviço civil brasileiro variam de acordo com cada um dos componentes e cada uma das áreas de política A função relacional envolve a capacidade de interagir com outras entidades e atores para traduzir contextos negociar coordenar ações integrar projetos entre outros papéis Esse tipo de trabalho nas políticas públicas é cada vez mais exigido devido à crescente complexidade dos problemas públicos que por sua vez demandam uma governança intersetorial interdepartamental e externa das políticas Esse tipo de trabalho exige capacidades de articulação interação e coordenação para produzir os resultados das políticas públicas Como pode ser visto nos dados do Gráfico 1 há uma heterogeneidade significativa do desempenho da função relacional entre as diferentes áreas de política chamando a atenção para um desempenho mais frequente em áreas como Planejamento Urbano Habitação Saneamento e Uso da Terra Diversidade Cidadania e Segurança Pública Meio Ambiente Política Econômica e Gestão Pública e menor desempenho 173 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira em áreas como Mobilidade Urbana e Transporte Promoção Social e Desenvolvimento Rural Gráfico 1 A função relacional por área de políticas públicas Fonte Enap Pesquisa capacidades estatais para produção de políticas públicas 2018 A função analítica accountability que pode ser interpretada como tendo alta complexidade técnicocientífica parece ser realizada em frequência significativa quando comparada a outras funções para a maioria das áreas de políticas O Gráfico 2 demonstra claramente essa tendência especialmente na área de planejamento urbano 174 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras Gráfico 2 A função analíticacontrole por área de políticas públicas Fonte Enap Pesquisa capacidades estatais para produção de políticas públicas 2018 Os dados apresentados no Gráfico 3 indicam um desempenho inferior da função de gestão de recursos na maioria das áreas de políticas em comparação com os resultados de outras funções Dada a especificidade do conhecimento técnico necessário para realizar tais tarefas esses dados podem indicar que há uma especialização de profissionais dedicados ao desempenho desta função 175 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira Gráfico 3 A função gerencial por área de políticas públicas Fonte Enap Pesquisa capacidades estatais para produção de políticas públicas 2018 A função administrativa observada no Gráfico 4 que corresponde a atividades mais operacionais para o desempenho das tarefas do dia a dia geralmente é executada na maioria dos casos de políticas públicas Ou seja uma parte significativa do trabalho do serviço público direto federal parece envolver a realização de tais tarefas No entanto os casos em que esta tendência não foi evidenciada merecem uma análise mais aprofundada como Energia e Comunicações ou Previdência Social e Proteção 176 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras Gráfico 4 A função administrativa por área de políticas públicas Fonte Enap Pesquisa capacidades estatais para produção de políticas públicas 2018 Em síntese podese verificar que a maior parte dos servidores tem experiência nas áreas de políticas públicas em que atuam Também se nota uma significativa heterogeneidade em relação a sua função na política pública Chama a atenção o uso da capacidade analítica da Administração Federal brasileira sendo desempenhada conjuntamente a atividades de controle e accountability Esse fato sugere uma disfuncionalidade do processo de produção de políticas públicas visto que a capacidade analítica não estaria sendo empregada diretamente na produção de subsídios para a melhoria da política pública mas para o atendimento de demandas de controle e fiscalização 177 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira Olhando para os quatro gráficos que comparam as funções nas áreas de política podese deduzir que as capacidades são fluidas e diferentes dependendo das áreas de política e dos contextos organizacionais em que operam Este trabalho pressupõe que essas capacidades possam ser mobilizadas de maneira diferenciada pelas áreas e de acordo com as atividades demandadas As capacidades são dinâmicas e dependem do desempenho das funções de política e não apenas de uma macroestrutura organizacional que opera sobre os indivíduos Contextos organizacionais são importantes mas dentro de um conjunto de comportamentos ações crenças e atitudes dos indivíduos que fazem o trabalho em uma política Quais as competências percebidas Os respondentes foram solicitados a indicar o grau de facilidade para realizar tarefas que envolviam conhecimentos técnicos ou científicos relacionados ao trabalho na política pública em que atuavam Como demonstrado na Tabela 4 entre as alternativas possíveis aquelas que poderiam ser interpretadas como com maior dificuldade na execução do trabalho foram definir indicadores e metodologias para avaliação e monitoramento da política pública 542 realizar o processo de prestação de contas à auditoria interna ou externa 564 e elaborar normativos claros e coerentes 581 178 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras Tabela 4 Percentuais de frequência de facilidade do serviço civil em realizar determinadas tarefas Se você for solicitado a realizar as tarefas a seguir qual o grau de facilidade que você terá em realizálas Moda Média Desvio Padrão Grau de instrução Op Correlação N Definir indicadores e metodologias para avaliação e monitoramento da política pública 8 1330 542 268 0247 1738 Utilizar novas ferramentas e tecnologias de informação e comunicação para otimizar o trabalho ex redes sociais ferramentas de business intelligence programação em Java Python ou R etc 8 1365 596 271 0018 1760 Elaborar acompanhar e fiscalizar um processo de contratação de serviço 8 1445 598 272 0031 1750 Elaborar e acompanhar a execução de um instrumento de parceria ex convênio acordos de cooperação termos de fomento e colaboração etc 8 1415 610 271 0141 1731 Elaborar normativos claros e coerentes ex projetos de lei minutas de decretos e portarias etc 8 1325 581 287 0196 1730 Realizar o processo de prestação de contas à auditoria interna ou externa 8 1280 564 281 0077 1718 A correlação é significativa no nível 001 2 extremidades Fonte Enap Pesquisa capacidades estatais para produção de políticas públicas 2018 Na pergunta sobre habilidades individuais os respondentes foram solicitados a indicar o grau de facilidade para realizar tarefas que envolviam habilidades relacionados ao trabalho na política pública em que atuavam Os respondentes afirmaram possuírem habilidades na realização de todas as tarefas como pode ser observado na Tabela 5 Entre as alternativas que poderiam ser interpretadas como de maior facilidade em sua execução foram as atividades de coordenação de 179 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira equipes 757 e fazer apresentações em público de forma clara e convincente 740 Por outro lado as que apresentaram as menores médias foram obter apoio e mobilizar atores externos a seu órgão para promover mudanças e inovações na política pública 609 e defender posições institucionais em ambientes externos 654 Tabela 5 Habilidade do serviço civil em realizar determinadas tarefas Se você for solicitado a realizar as tarefas a seguir qual o grau de facilidade que você terá em realizálas Moda Média Desvio padrão Instrução Op Correlação N Coordenar uma equipe 8 2310 757 208 0207 1845 Fazer apresentações em público de forma clara e convincente 9 208 740 232 0314 1829 Mediar conflitos interpessoais e conciliar interesses 8 227 714 211 0138 1795 Mobilizar parceiros para identificar soluções e planejar ações conjuntas para problemas comuns 8 218 718 208 0196 1800 Identificar janelas de oportunidade e agir prontamente para promover mudanças na política pública 8 202 681 224 0215 1759 Defender posições institucionais em ambientes externos ex em instâncias participativas junto à mídia ao Legislativo etc 8 148 654 257 0285 1752 Obter apoio e mobilizar atores externos a seu órgão para promover mudanças e inovações na política pública 8 145 609 249 0216 1732 Construir ou mudar de opinião a partir da escuta de outros atores envolvidos na política 8 229 732 211 0182 1778 A correlação é significativa no nível 001 2 extremidades Fonte Enap Pesquisa capacidades estatais para produção de políticas públicas 2018 A percepção de conhecimento e habilidades é satisfatória entre os respondentes O que no entanto não significa que eles de fato as possuam Ademais reconhecese que a dimensão motivacional é fundamental na entrega de comportamentos no trabalho o que será explora a seguir 180 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras O que motiva o servidor público brasileiro Os respondentes também foram arguidos sobre motivações em seu trabalho A Tabela 6 apresenta os dados acerca da motivação de trabalhar na política pública Os respondentes tinham de classificar três motivações de maior preferência a menor preferência que julgavam importantes Julgando como primeira preferência um grupo preponderante da amostra 535 considera que é motivado por saber que seu trabalho tem impacto positivo na vida das pessoas e na sociedade Como segunda preferência houve dois grupos próximos em porcentagem um que considera que é motivado por sentir que aprende e se desenvolve no trabalho 267 outro por sentir que é bem aproveitado trabalhando com atividades correspondentes aos seus conhecimentos e habilidades 245 Por fim como terceira preferência dois grupos de respondentes se destacaram e se aproximaram em porcentagem e consideraram as mesmas motivações escolhidas pelos respondentes que julgaram como sendo de segunda preferência aprendizagem e desenvolvimento no trabalho 188 e correspondência aos conhecimentos e habilidades 164 Tabela 6 Motivações no trabalho O que te motiva em seu trabalho Escolha até 3 três das opções a seguir indicando da maior preferência a menor preferência Pref 1 Pref 2 Pref 3 N N N Saber que meu trabalho tem impacto positivo na vida das pessoas e da sociedade 1047 535 311 172 220 145 Sentir que aprendo e me desenvolvo no meu trabalho 238 122 482 267 286 188 Sentir que estou sendo bem aproveitado trabalhando com atividades que correspondem aos meus conhecimentos e habilidades 243 124 442 245 250 164 Ter uma remuneração compatível às exigências do meu trabalho 84 43 140 78 175 115 Ter estabilidade profissional 174 89 207 115 219 144 181 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira O que te motiva em seu trabalho Escolha até 3 três das opções a seguir indicando da maior preferência a menor preferência Pref 1 Pref 2 Pref 3 N N N Sentir que meu esforço é reconhecido pela minha chefia 92 47 130 72 179 118 Sentir que tenho perspectiva de ocupar cargos mais altos por causa do meu desempenho 42 21 74 41 143 94 Outros 37 19 18 10 48 32 Total 1957 1000 1804 1000 1520 1000 Fonte Enap Pesquisa capacidades estatais para produção de políticas públicas 2018 N2000 Os dados demonstram que motivações de cunho eminentemente utilitarista e de compensação material como remuneração cargo ou estabilidade não se demonstraram entre os de maior preferência entre os respondentes Como e com quem se relacionam Também foi perguntado aos servidores a frequência com a qual interagiam com diversos atoresorganizações para executar seu trabalho na política pública O serviço civil interage de forma mais expressiva com outras áreas do próprio ministério ou entidade 30 reforçando que as políticas são implementadas de forma setorial Isso exige dos servidores para execução do seu trabalho uma capacidade de coordenação interna Outra interação que acontece é com os cidadãos individuais 16 Esse contato com o público de forma permanente foi uma das três principais funções exercidas pelo serviço civil na política pública Uma terceira interação mais recorrente é com os demais ministérios ou entidades do governo federal 13 mostrando o caráter intersetorial no âmbito federal do trabalho nas políticas públicas e a necessidade de coordenação intersetorial para entregar os resultados das políticas públicas 182 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras De forma geral os dados apontam para uma maior interação centrada no próprio serviço civil em âmbito federal em detrimento da interação com organismos internacionais governos de outros países governos subnacionais instâncias participativas entre outros para execução do trabalho nas políticas públicas Adicionalmente procurouse agrupar esse conjunto de atores e ou organizações com os quais os servidores públicos interagem em fatores Como pode ser observado na Tabela 6 os resultados da análise fatorial evidenciaram cinco grupos de interações que juntos ajudam a compreender 6820 dos dados O primeiro deles denominouse Grupo de Formadores de Opinião uma vez que a atuação desses atores pode não estar diretamente ligado à produção da política pública mas pode influenciála uma vez que produz informações e entendimentos que têm o potencial de formar a opinião ou do público em geral ou da comunidade envolvida mais especificamente com a política pública em questão Os atores e as organizações desse grupo são os organismos internacionais os governos de outros países os institutos de pesquisa as universidades e instituições de ensino e a mídia e imprensa O segundo grupo pode ser compreendido como Interfederativo Societal por envolver a interação com os governos subnacionais e atores societais como das organizações da sociedade civil representantes do Poder Legislativo e das instâncias participativas O terceiro grupo de interações aqui compreendido como Grupos de Interesse e Empresas Públicas envolve a conexão do serviço civil com entidades sindicais patronais e de trabalhadores com representantes do setor privado e com as empresas públicas e de economia mista para executar o trabalho nas políticas públicas Já o quarto grupo de interação podese denominar de Serviço Civil Accountability uma vez que para executar o trabalho nas políticas 183 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira públicas o servidor necessita interagir com as outras áreas do seu próprio ministério ou com outros ministérios do governo federal além dos órgãos de controle e representantes do Poder Judiciário Este dado juntamente aos já apresentados nesta pesquisa acerca da influência da interação com órgãos de controle e o Poder Judiciário no trabalho de política pública reforça o argumento da necessidade em se melhor explorar as relações entre os três Poderes e suas implicações para as capacidades do Executivo de produção de políticas públicas Por fim um quinto agrupamento é dos Beneficiários das Políticas Públicas que trata especificamente da interação do serviço civil com os cidadãos e outros possíveis atores Tabela 7 Grupos interacionais Com que frequência você interage com os atoresorganizações a seguir para executar o seu trabalho na política pública Componente Variável Especificação Formadores de opinião Inter federativo Societal Grupos de Interesse Empresas Públicas Serviço civil Accountability Beneficiários X94 Organizações internacionais 830 X93 Governos de outros países 773 X92 Institutos de pesquisa 762 314 X91 Universidades e instituições de ensino 707 347 X90 Mídia e imprensa 439 319 359 X80 Governos municipais 873 X79 Governos estaduais 835 X84 Organizações da sociedade civil 367 554 323 X81 Representantes do Poder Legislativo 526 436 184 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras Com que frequência você interage com os atoresorganizações a seguir para executar o seu trabalho na política pública Componente Variável Especificação Formadores de opinião Inter federativo Societal Grupos de Interesse Empresas Públicas Serviço civil Accountability Beneficiários X85 Instâncias participativas 464 479 X88 Entidades do sistema sindical patronal ou serviços sociais 804 X87 Representantes do setor privado 772 X89 Sindicatos e entidades representativas de empregados e trabalhadores 695 345 X86 Empresas públicas e de economia mista 484 413 X83 Órgão de controle CGU TCU 752 X77 Outras áreas do meu ministério ou entidade 744 X78 Outros ministérios ou entidades do Governo Federal 342 706 X82 Representantes do Poder Judiciário e Ministério Público 395 540 391 X95 Cidadãos individuais 838 X96 Outros 775 Testes KMO 0885 ꭓ² 22649067 df 190 p 000 Variação total explicada 6820 Eigenvalue 7885 1842 163 1265 1018 Fonte Enap Pesquisa capacidades estatais para produção de políticas públicas 2018 185 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira Sobre o contexto relacional da política pública na qual trabalha os respondentes foram questionados a respeito das interações com outros órgãos e entidades em seu cotidiano de trabalho Especificamente sobre a implementação da política pública na qual trabalha 57 dos respondentes afirmaram implementála em conjunto com outros ministérios do governo federal Ou seja segundo a percepção dos respondentes a maior parte das políticas públicas implementadas pela administração pública federal apresenta caráter intersetorial Entre os pesquisados 42 responderam que também implementam a política pública em conjunto com os estados e os municípios colocando o componente interfederativo da implementação de políticas em segundo lugar na comparação entre os diferentes parceiros possíveis para as políticas sob a responsabilidade do nível federal Notese que a partir daqui menos da metade de cada possível parceiro é relatada como colaboradora na implementação da política pública analisada Desse modo conforme pode ser observado no Gráfico 5 constatou se que 40 dos respondentes disseram atuar em associação com autarquias e empresas públicas do governo federal na implementação da política pública na qual trabalha Cerca de um terço 32 das políticas públicas identificadas são implementadas de modo colaborativo com organizações da sociedade civil tais como associações fundações cooperativas etc Somente um quarto dos investigados 25 aponta como parceiras as empresas privadas e cerca de um quinto 21 diz que elas são implementadas apenas pelo próprio órgão responsável pela política pública em questão 186 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras Gráfico 5 Entidades com as quais a política pública colabora na implementação Outros ministérios do governo federal Autarquias e empresas públixas do governo federal Com estados e municipios Organizações da sociedade civil associações fundações eou cooperativas Empresas privadas Somente pelo meu orgão 60 50 40 30 20 20 0 Política Pública implementada em colaboração com Fonte Enap Pesquisa capacidades estatais para produção de políticas públicas 2018 7 Considerações finais O campo de estudos sobre implementação de políticas públicas tem crescido nos últimos anos sobretudo ao olhar o papel de um ator importante nesse processo notadamente a burocracia implementadora Embora tenha crescido o número de pesquisas especialmente no Brasil que tem como olhar privilegiado a relação entre a burocracia de nível de rua e o usuário LOTTA 2010 PIRES 2018 2018 e os efeitos dessa em resultados de políticas públicas poucos são os estudos CAVALCANTE LOTTA 2015 que dão centralidade ao papel desempenhado pela burocracia federal no processo de produção de política pública Nesse sentido este capítulo possui uma dupla contribuição qual seja a primeira de ordem teórica ao preencher uma lacuna do campo ao olhar para a burocracia federal e sua atuação cotidiana destacando as funções desempenhadas por este ator na relação com outros órgãos unidades federativas e organizações extraestatais a segunda de natureza gerencial ao explicitar as principais habilidades trajetórias e capacidades dessa burocracia levando a reflexão sobre processo de recrutamento seleção e alocação de servidores públicos federais 187 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira Em relação aos principais achados da pesquisa dados apresentados neste artigo apontam que entender o que os servidores públicos federais fazem e quais lacunas estão relacionadas às capacidades relacionais analíticas gerenciais e administrativas pode servir para delinear uma perspectiva de política pública ancorada na realidade de atuação dessa burocracia Essa nuance pode fazer com que os tomadores de decisão compreendam melhor o desempenho das funções e adotem incentivos institucionais e gerenciais para a realização do trabalho em políticas públicas Além disso ele pode servir para entender eventuais falhas de gerenciamento de maneira mais realista incluindo os domínios de política específicos Ao destacarmos quatro principais funções de políticas públicas analíticoaccountability relacional gerenciamento de recursos e administrativo desempenhadas por essa burocracia este estudo ressalta a heterogeneidade de atuação desse ator aproximandose de literatura sobre policy work a qual tende a privilegiar a observação do campo e não de modelos prescritivos permitindo assim uma compreensão mais ampla dos fluxos e dinâmicas embutidas em contextos políticos específicos existentes COLEBATCH HOPPE NOORDEGRAAF 2010 HOWLETT WELLSTEAD 2011 Essa abordagem conforme já destacado fornece elementos para reconhecer os diversos papéis que os burocratas vêm assumindo na produção de políticas os quais não se restringem à separação tradicional no modelo do ciclo de políticas Ressaltase que essa burocracia para além de apenas cumprir regramentos e orientações reage ao contexto políticoinstitucional organizacional no qual ela está inserida desafiando os policymakers a levarem em consideração o que esses atores fazem na prática Esta pesquisa buscou compreender a nuance da atuação do serviço civil no Brasil e como esse trabalho de política se agrega em diferentes capacidades O exame das especificidades da capacidade analítica no caso brasileiro por exemplo aponta a necessidade de aprofundar a análise quanto às associações encontradas entre os trabalhos 188 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras em políticas públicas capacidades e resultados reconhecendo as contingências das áreas políticas e demandas políticas A capacitação e a mudança promovidas nas burocracias dependem de incentivos institucionais e de uma organização baseada na motivação e liderança No caso das burocracias públicas com o serviço civil em mente a liderança política deve desempenhar um papel central não no sentido de criar objetivos organizacionais abstratos mas na produção de incentivos capazes de mobilizar um conjunto complexo de indivíduos que produzem ações e carregam atitudes crenças e interesses A construção desse mapa das capacidades do serviço civil direto brasileiro é um primeiro passo para promover accountability da atuação estatal pela sociedade considerando os órgãos e sua diversidade de recursos Além disso inicia um processo de diagnóstico do desempenho do setor público e a identificação dos déficits de capacidade em bases mais consistentes viabilizando a focalização de esforços e recursos Finalmente não podemos deixar de mencionar que esta pesquisa se dedica a aprimorar a atuação da própria Enap uma vez que enxergamos uma relação direta entre o trabalho nas políticas públicas as capacidades da Administração Pública e nossa atividade de compreender a atuação dos servidores públicos e propiciar oportunidades de capacitação que contribuam para uma realidade clara e fulgente que é a da melhoria dos serviços públicos e das políticas públicas no Brasil 189 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira Referências ABRUCIO F L Por uma sociologia política da burocracia Novos Estudos CEBRAP São Paulo n 52 p 195198 1998 ABRUCIO F L LOUREIRO M R G ROSA C A Radiografia da alta burocracia federal brasileira o caso do Ministério da Fazenda Revista do Serviço Público Brasília v 49 n 4 p 4782 1998 AMSDEN A H Asias next giant New York Oxford University Press 1989 BRASIL Lei no 8112 de 11 de dezembro de 1990 Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União das autarquias e das fundações públicas federais Diário Oficial da União Brasília DF 19 de mar 1991 BRODKIN E Z Policy work streetlevel organizations under new managerialism Journal of Public Administration Research and Theory v 21 p 253277 2011 Issue suppl2 CAMÕES M R S Análise do processo de implementação da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal 2013 Dissertação Mestrado Universidade de Brasília Brasília 2013 CAPUANO E A Gestão por competências no setor público experiências de países avançados e lições para o Brasil Revista do Serviço Público Brasília v 66 n 3 p 371394 julset 2015 CAVALCANTE P CARVALHO P Profissionalização da burocracia federal brasileira 19952014 avanços e dilemas Revista de Administração Pública Rio de Janeiro v 51 n 1 p 126 janfev 2017 CAVALCANTE P LOTTA G Burocracia de médio escalão perfil trajetória e atuação Brasília Enap 2015 CINGOLANI L The state of state capacity a review of concepts evidence and measures Maastricht University UNUMerit 2013 COLEBATCH H HOPPE R NOORDEGRAAF M Working for policy Amsterdam Amsterdam University Press 2010 ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capacidades estatais para produção de políticas públicas resultados do survey sobre serviço civil no Brasil Cadernos Enap 56 Brasília 2018 190 Natália Massaco Koga Rafael Rocha Viana Marizaura Reis de Souza Camões Fernando de Barros Gontijo Filgueiras EVANS A Civil service and administrative reform thematic paper IEG Working Paper 20088 Washington 2008 FREIRE A KNOPP M CAMÕES M PALOTTI P CAVALCANTE P VIANA R Pesquisa sobre burocratas de médio escalão do Governo Federal Resultados do Survey Cadernos Enap 39 Brasília 2014 FUKUYAMA F What is governance Governance An International Journal of Policy Administration and Institutions v 26 n 2 p 347362 2013 GOMIDE A A PIRES R R C Capacidades estatais e democracia a abordagem dos arranjos institucionais para análise de políticas públicas In PIRES R R C GOMIDE A A Ed Capacidades estatais e democracia arranjos institucionais de políticas públicas Brasília Ipea 2014 p 1528 HOWLETT M Public managers as the missing variable in policy studies an empirical investigation using canadian data Research of Policy Research v 28 n 30 p 247263 2011 HOWLETT M WELLSTEAD A M Policy analysts in the bureaucracy revisited the nature of professional policy work in contemporary government Politics Policy 2011 HSU A Measuring policy analytical capacity for the environment a case for engaging new actors Policy and Society v 34 p 197208 2015 LOTTA G Implementação de políticas públicas o impacto dos fatores relacionais e organizacionais sobre a atuação dos burocratas de nível de rua no Programa Saúde da Família 2010 Tese Doutorado em Ciência Política Faculdade de Filosofia Letras e Ciências Humanas Universidad de São Paulo São Paulo 2010 MAYER I S VAN DAALEN C E BOTS P WG Perspectives on policy analyses a framework for understanding and design Int J Technology Policy and Management v 4 n 2 2004 PIRES Roberto Estilos de implementação e resultados de políticas públicas fiscais do trabalho e o cumprimento da lei trabalhista no Brasil Dados Rio de Janeiro v 52 p 735769 2009 Burocracias gerentes e suas histórias de implementação narrativas de sucesso e fracasso de programas federais In FARIA C Ed Implementação de políticas públicas teoria e prática Belo Horizonte Editora PUC Minas 2012 p 182220 191 Capacidades do serviço civil na implementação de políticas públicas resultados de um survey na Administração Federal Brasileira O Trabalho na burocracia de médio escalão e a sua influência nas políticas públicas In PIRES R LOTTA G OLIVEIRA V Ed Burocracia e políticas públicas no Brasil interseções analíticas Brasília IpeaEnap 2018 RAMESH M HOWLETT M SAGUIN K Measuring individuallevel analytical managerial and political policy capacity a survey instrument Lee Kuan Yew School of Public Policy Research Paper v 16 n 7 2016 RAO S Civil service reform topic guide Birmingham GSDRC University of Birmingham 2013 Disponível em httpsbitly2WJ7ytu VESELÝ A WELLSTEAD A EVANS B Comparing subnational policy workers in Canada and the Czech Republic who are they what they do and why it matters Policy and Society v 33 n 2 p 103115 2014 WILLIAMS M J Beyond state capacity bureaucratic performance policy implementation and reform In mimeo Disponível emhttps martinjwilliamsdotcomfileswordpresscom201808williams beyondstatecapacity180716pdf 2018 WU X RAMESH M HOWLETT M Policy capacity a conceptual framework for understanding policy competences and capabilities Policy and Society Associates v 221 2015 ZITTOUN P The political process of policymaking pragmatic approach on public policy Palgrave McMilan 2015 Inspiration behavior Recognition learning development Wellbeing DEI Leadership agility Workforce workplace The Workforce Experience Data HR Technology Transformation Reskilling HR Technology and People Analytics Redesigning the Organization Purposedriven culture 193 Arranjo institucional de implementação do PAIC e burocratas de médio escalão29 Alicia Bonamino30 Maria Océlia Mota31 Maria Elizabete Neves Ramos32 Erisson Viana Correa33 1 Introdução A oferta de educação escolar pública notadamente no nível correspondente ao ensino fundamental caracterizase como um arranjo de política educacional altamente complexo Envolve novas formas de coordenação federal estadual e municipal das políticas educacionais repasse de recursos mecanismos de accountability e de indução para adesão a essas políticas bem como o fato de estados e municípios terem competências comuns na oferta do ensino fundamental Trata se em conjunto de fatores que fornecem a pluralidade de estruturas 29 Parte dos autores deste artigo já tinha se debruçado sobre o detalhamento do desenho do Programa de Alfabetização na Idade Certa PAIC em suas teses de doutorado orientadas por Alicia Bonamino MOTA 2018 CORREA 2018 mas não tinham tido a oportunidade de olhar para esse desenho a partir da abordagem dos arranjos institucionais de implementação 30 Professora e pesquisadora do Programa de PósGraduação em Educação da PUCRio 31 Doutora em Educação pela PUCRio 32 Doutoranda do Programa de PósGraduação em Educação da PUCRio 33 Técnico em Assuntos Educacionais no Colégio Pedro II e Professor Substituto na UFRRJ 194 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa organizacionais atores interações processos e mecanismos envolvidos na gestão atual de uma parte considerável das políticas educacionais brasileiras Apesar da complexidade desse arranjo para a gestão e provisão do ensino fundamental o Ceará destacase como um caso bem sucedido no que se refere à capacidade de gerar coordenação de ações e resultados educacionais a partir de uma política pública específica o Programa de Aprendizagem na Idade Certa PAIC Este texto analisa o arranjo institucional e o modo de implementação desse programa com dois objetivos principais O primeiro se propõe à compreensão da modelagem organizacional e institucional do PAIC e de sua capacidade para prover os parâmetros e capacidades para o alcance dos objetivos pretendidos Uma vez abordado o arranjo institucional dessa política o segundo objetivo é obter uma compreensão inicial da maneira como esse arranjo articula um ator específico e central na implementação do PAIC Tratase do gerente municipal do PAIC burocrata de médio escalão responsável pela mediação mobilização e circulação das relações entre a formulação e a implementação Nessa perspectiva o artigo tem o potencial de contribuir para a análise das relações entre arranjos instâncias e atores implementadores escassamente focalizados pela literatura sobre políticas públicas tais como o papel coordenador dos governos estaduais junto aos municípios SEGATTO ABRUCIO 2016 e o lugar e o papel das burocracias de médio escalão no processo entre a formulação e a implementação das políticas LOTTA PIRES OLIVEIRA 2015 O texto está organizado em quatro seções incluindo esta introdução e a conclusão A segunda seção apresenta de maneira sucinta as referências teóricas e metodológicas mobilizadas na análise do PAIC com foco nas categorias arranjo institucional de implementação e burocratas de médio escalão A terceira seção analisa o arranjo institucional e destaca o papel central desempenhado pelos gestores municipais na implementação desse programa 195 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão 2 Referências teóricometodológicas no estudo do arranjo institucional e dos agentes implementadores do PAIC Pires 2016 p 197 conceitua arranjo institucional de implementação como o conjunto de regras mecanismos e processos que definem a forma pela qual se articulam atores e interesses na implementação de uma política pública específica e que condicionam as capacidades do Estado em levar a cabo seus objetivos Tais capacidades podem ser classificadas em duas dimensões a técnicoadministrativa e a política A primeira se refere à competência das burocracias do Estado para mobilizar ações coordenadas e orientadas para a produção de resultados A segunda diz respeito às habilidades do executivo para expandir os canais de inclusão interlocução e negociação dos diferentes atores envolvidos processando conflitos e prevenindo a captura de interesses específicos PIRES 2016 p 198 A abordagem dos arranjos institucionais de implementação busca identificar os atores que se envolvem na implementação de uma política os processos e os mecanismos que estabelecem papéis e vínculos entre eles e avaliar também como esses atores e processos estão aptos a produzir os objetivos pretendidos Em suma essa abordagem leva em consideração a natureza indeterminada dos processos de implementação as características específicas do contexto políticoinstitucional e a necessidade de articulação e coordenação dos múltiplos atores envolvidos burocráticos sociais e políticos PIRES 2016 p 198 Na análise do PAIC aplicamos esse enfoque pautandonos numa leitura dos passos sintetizados por Gomide e Pires 2014 e Pires 2016 na abordagem dos arranjos institucionais de implementação desse programa Nessa perspectiva discutimos os objetivos da política identificamos os atores envolvidos nas ações de implementação e 196 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa os processos mecanismos e espaços que organizam suas relações e interações bem como os instrumentos e mecanismos de coordenação intragovernamental e intergovernamental e de gestão monitoramento e avaliação que proporcionam tais interações Por último identificamos as capacidades estatais produzidas por esse arranjo e discutimos a forma como a conformação do processo de implementação condiciona os resultados obtidos Neste estudo também consideramos o papel central do gerente municipal do PAIC burocrata de médio escalão na mediação das relações entre a formulação e a implementação desse programa Se por um lado a literatura especializada não deixa de reconhecer o papel dos atores no processo de formulação e de implementação de políticas públicas por outro lado isto tem sido feito principalmente em relação aos burocratas de alto escalão e mais recentemente aos burocratas de nível de rua sem que os burocratas de médio escalão tenham recebido uma atenção equivalente LOTTA PAVEZ 2010 FUSTER 2016 Situados em uma posição intermediária entre os burocratas responsáveis pela formulação de regras e normas gerais e os burocratas que trabalham diretamente no contato com os usuários dos serviços públicos estão os burocratas de médio escalão BME responsáveis pela coordenação da implementação da política Sua importância reside tanto no papel de elo entre o alto escalão e os executores das políticas públicas como em sua responsabilidade por conectar formulação e implementação LOTTA PAVEZ 2010 FUSTER 2016 Em artigo que sistematiza diferentes olhares da literatura especializada sobre os BMRs Lotta Pires e Oliveira 2015 identificam três perspectivas para o exame da atuação desses agentes nas políticas públicas A primeira é a perspectiva estrutural que concebe de maneira predefinida a atuação dos burocratas como função do lugar que ocupam nas estruturas organizacionais e dos papéis definidos nos ordenamentos 197 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão formais Nessa perspectiva as condutas desses burocratas são orientadas pela obediência a regras formais estatutos e sua inserção se dá em cadeias de comando hierárquico bem definidas que permitem aos superiores determinar o cumprimento de tarefas pelos subordinados LOTTA PIRES OLIVEIRA 2015 p 38 Por olhar para os burocratas de nível de rua de maneira estanque e predefinida essa perspectiva não oferece recursos analíticos para uma compreensão particularizada da atuação dos BMEs e das relações entre distintas burocracias e suas consequências para a produção de políticas públicas Ibid p 39 A perspectiva de ação individual é a segunda apresentada por Lotta Pires e Oliveira 2015 Tem foco nas decisões e ações individuais que incorporam cálculos racionais sobre as recompensas e expectativas de sanções Nesta perspectiva a atuação de burocratas é interpretada por referência a um modelo de competição entre agentes motivada pela maximização de seus próprios interesses e ganhos pessoais e compreendida como produto de decisões racionais que por sua vez decorrem de incentivos disponíveis e das expectativas de controle sobre o cumprimento de objetivos e metas propostas ibid p 3940 A perspectiva relacional por último enfatiza as relações que os BMEs estabelecem com os outros atores Considera que as políticas são marcadas por múltiplas redes de atores internos e externos ao Estado capazes de alterar o desenho e os resultados das políticas Essa perspectiva também comporta autores interessados em compreender como os BMEs influenciam e regulam as relações dos próprios implementadores e como mediam e mobilizam as relações entre implementação e formulação Ibid p 41 Nesta perspectiva os BMEs são concebidos como elo fundamental entre as regras e sua aplicação prática entre o mundo da política e o implementador que se relaciona com o usuário e entre as múltiplas agências e seus entendimentos para construção de consensos em 198 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa torno das políticas públicas São destacadas suas responsabilidades cognitivas e comunicacionais e a interação constante que mantém com os outros atores dirigida a conciliar distintas perspectivas do topo e da base Suas decisões e comportamentos só podem ser compreendidos assim levando em conta sua inserção em dinâmicas coletivas a partir das quais ensinam os subordinados a cooperarem com os reguladores e viceversa e a serem complacentes na implementação das regras da política LOTTA PIRES OLIVERA 2015 p 42 Faz parte também dessa perspectiva a consideração de que o sucesso da atuação dos BMEs requer condições relacionadas à existência de um ator externo que cobre resultados e transparência e a garantia de flexibilidade e liberdade para adaptação das regras e portanto um espaço para o exercício da discricionariedade Parte da literatura que opera nesta perspectiva destaca ainda o papel central dos BMEs não apenas junto aos burocratas implementadores mas também na construção de consensos e de valores compartilhados junto a atores de outras agências tendo em vista a regulação dessas interações e o direcionamento da implementação Os autores concluem que as três perspectivas analíticas sobre a atuação dos BMEs tornam inevitável a percepção de suas correspondências com os três princípios organizacionais hierarquia mercado e redes que têm marcado os debates sobre governança e teorias do Estado E ainda que quanto mais a organização e operação do Estado se complexifica partindo de um padrão marcado pela predominância de arranjos hierárquicos para padrões que mesclam os princípios do mercado e das redes mais sofisticadas precisam ser as perspectivas analíticas para interpretação da atuação de atores burocráticos Conforme se percebe ao longo desta revisão da literatura as abordagens analíticas mais recentes 199 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão têm procurado introduzir um componente relacionalinterativo às perspectivas anteriores limitadas às reflexões a partir de estruturas ou da ação individual LOTTA PIRES OLIVEIRA 2015 p45 No caso do arranjo institucional do PAIC uma das categorias de BMEs é composta pelos gerentes municipais que estão alocados na estrutura organizacional das secretarias municipais de educação e atuam desempenhando papéis gerenciais No desenho do PAIC cada município possui um GM que coordena uma equipe responsável pela implementação dos diferentes eixos do programa Sua principal atribuição é a formação para a gestão oferecida aos burocratas das secretarias municipais de educação e a formação e o acompanhamento cotidiano do desenvolvimento de ações de diretores e professores nas escolas do município Os GMs são ainda responsáveis por manter interlocução com a SME a SEDUC e a CREDE Esse conjunto de atribuições delegadas ao GM e à sua equipe pelo arranjo do PAIC demonstra a importância e complexidade de papéis desempenhados por esses agentes Formalmente colocados como mediadores entre a formulação e a implementação são considerados pelas burocracias de todos os níveis hierárquicos entrevistados como peças chaves do sucesso do programa Buscando uma aproximação preliminar ao modo como estes burocratas atuam na articulação entre diversos atores e as diretrizes do programa bem como às suas possíveis influências na implementação do PAIC olhamos para os GMs com base na percepção de gerentes regionais e de diretores escolares na intenção de produzir descrições iniciais de suas ações e interações a partir de um número discreto de entrevistas Assim em síntese a análise do PAIC envolveu pesquisa bibliográfica e documental da legislação referente ao programa o uso de dados educacionais nacionais e estaduais e entrevistas semiestruturadas 200 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa com atoreschave ligados às estruturas organizacionais do PAIC e das escolas A Secretaria Estadual de Educação do Ceará Seduc secretarias municipais de educação e quatro pares de escolas parceiras selecionadas no âmbito do PAIC foram visitadas entre agosto de 2016 e outubro de 2017 em um trabalho de campo que envolveu entrevistas com representantes das diferentes burocracias implementadoras que tiveram participação ativa e direta no programa entre 2013 e 2016 3 O PAIC seus arranjos institucionais e seus agentes implementadores O PAIC é fruto do papel estratégico desempenhado pelo governo estadual do Ceará no processo de coordenação dos municípios no âmbito do ensino fundamental Tratase de um estado com longo histórico de cooperação educacional iniciado na década de 1970 com os programas de municipalização do ensino fundamental que contaram com a assistência técnica e financeira da Seduc Essas experiências sedimentaram uma cooperação de caráter mais verticalizado e fortemente induzida pelo estado que envolve a redistribuição de recursos financeiros materiais e humanos SEGATTO 2015 Sedimentaram também uma coordenação orientada segundo a literatura por uma lógica permanente institucionalizada e sistêmica que viria a diferenciar as relações do Estado do Ceará com seus municípios das encontradas em outros estados brasileiros SEGATTO ABRUCIO 2016 O PAIC é um conjunto de programas desenhados pelo estado e introduzidos desde 2007 nas redes públicas municipais de ensino com o objetivo de promover a melhoria da educação e dos resultados escolares no ensino fundamental cearense 201 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão Para tanto o PAIC busca promover ações de colaboração entre atores burocráticos de entes federados34 atores sociais e políticopartidários representando assim uma grande concertação em que atores políticos e burocráticos do governo do estado e de 184 prefeituras formam uma coalizão de esforços para fazer com que o Ceará supere a série histórica de baixos resultados educacionais O PAIC enfatizou inicialmente apenas a alfabetização e atualmente com a inclusão do quinto e do nono anos escolares cobre todo o ensino fundamental Desde sua criação o programa articula ações de formação das burocracias das secretarias municipais de educação e das escolas diretores e professores de distribuição de material didático de avaliação e uso pedagógico dos resultados e de indução financeira para a adesão dos municípios constituindose ao longo do tempo em um arranjo complexo com alta capacidade de articulação das relações entre o estado e os municípios A história do PAIC começa em 2004 com o Comitê Cearense para a Eliminação do Analfabetismo Escolar CCEAE uma comissão da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará Alece Além de instituições como o Fundo das Nações Unidas para a Infância Unicef que prestou assessoria o CCEAE contou com parceiros institucionais da sociedade civil como a Associação de Prefeitos do Estado do Ceará Aprece e União dos Dirigentes Municipais de Educação Undime E também com o apoio das universidades locais como a Universidade Estadual do Ceará Uece a Universidade Federal do Ceará UFC a Universidade do Vale do Aracaú UVA a Universidade de Fortaleza Unifor e a Universidade Regional do Vale do Cariri Urca e de atores da burocracia estadual e federal alocados na Secretaria Estadual de Educação do Ceará e no Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira Inep 34 Diversos autores têm estudado a longa tradição de colaboração entre estado e municípios no Ceará TENDLER 1998 VIEIRA VIDAL 2013 SEGATTO 2015 202 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa O resultado da investigação está sistematizado no relatório final do CCEAE que enfatiza três das dimensões que conformam o alarmante quadro de analfabetismo escolar existente à época no estado i baixo nível de compreensão e de escrita dos alunos provenientes da segunda série do ensino fundamental ii inadequação da formação do professor para lidar com as dificuldades dos alunos em processo de alfabetização e iii falta de metodologia e o mau uso dos recursos e do tempo em sala de aula por parte dos docentes CEARÁ 2004 Nesse contexto o município de Sobral foi escolhido pelas autoridades políticas municipais para a implementação pioneira de um programa de alfabetização muito bemsucedido35 Preservando a meta de alfabetizar todas as crianças até os sete anos de idade essa iniciativa foi posteriormente expandida a outros municípios cearenses a partir de parcerias entre a Seduc e as Secretarias Municipais de Educação SME CEARÁ 2012 Esse é o contexto de surgimento do PAIC sob o qual a cooperação educacional no Ceará se amplia abarcando a formação de professores e diretores escolares o apoio técnico prestado às secretarias municipais de educação e a criação de mecanismos de incentivos para melhoria da qualidade do ensino e da aprendizagem escolar Tendo seu foco nos resultados de aprendizagem o PAIC integra e articula uma série de ações que envolvem prefeitos no nível político e burocracias formuladoras e implementadoras posicionadas nas secretarias de educação e nas escolas Desde sua origem o programa foi estruturado em torno de cinco eixos gestão da educação municipal gestão pedagógica literatura e formação do leitor e avaliação externa CEARÁ 2012 A existência de um eixo destinado à avaliação que destaca a utilização dos resultados na gestão escolar e no ensino evidencia a posição 35 A Cidade de Sobral vem mantendo um excelente desempenho nos resultados do Índice de desenvolvimento da Educação Básica Ideb Em 2015 entre as dez melhores escolas avaliadas no Estado do Ceará cinco estão localizadas em Sobral 203 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão estratégica que a avaliação assume junto às secretarias municipais de educação e aos burocratas implementadores do PAIC como instrumento de monitoramento e de regulação da educação com base em indicadores e como alternativa aos modelos clássicos de controle por supervisão LASCOUMÈS LE GALÉS 2012 O eixo Avaliação compreende i a Prova PAIC que é externa à escola e é realizada no início do ano letivo a fim de produzir um diagnóstico que auxilie as escolas na aprendizagem dos alunos do ensino fundamental ii o SPAECE que avalia censitariamente os alunos do quinto e do nono anos do ensino fundamental e iii o SPAECEalfa que avalia a proficiência em leitura dos alunos do segundo ano Apesar de o SPAECE existir desde 1992 ele passou a ser aplicado nos municípios apenas a partir da implementação do PAIC Assim desde sua criação o PAIC utiliza os resultados do SPAECE como instrumento de gestão da melhoria da aprendizagem Até 2010 esteve baseado nos resultados das turmas do segundo ano do ensino fundamental avaliadas pelo SPAECEalfa No entanto na medida em que o programa foi alcançando resultados positivos na alfabetização novas alterações foram introduzidas nos arranjos institucionais de implementação como ilustram sua paulatina extensão primeiro ao terceiro quarto e quinto anos Mais PAIC em 2011 e mais recentemente em 2015 à segunda etapa do ensino fundamental até o nono ano PAIC Mais sempre mantendo articulação com as avaliações do SPAECE que acontecem nesses anos escolares Nessa expansão o PAIC manteve o conjunto de ações originais que envolvem formação e distribuição de material incluindo literatura e formação do leitor além do uso dos resultados das avaliações estaduais Os mecanismos de promoção da combinação de capacidades técnicas e políticas responsáveis pela efetividade e pela legitimação do PAIC foram mudando ao longo do tempo por vezes como resultado dos conflitos suscitados Este é o caso por exemplo da escolha para o cargo 204 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa de direção da escola proposta pela Seduc e que pretendia promover a participação social introduzindo critérios técnicos que visavam à redução da influência política na escolha de diretores escolares Essa diretriz foi um dos focos de tensão em torno do PAIC que gerou forte resistência dos prefeitos dado que os cargos de diretor representam recursos de troca valiosos nas disputas políticas e nos arranjos partidários póseleitorais em muitos municípios sobretudo do interior CORREA 2018 Do ponto de vista da implementação o PAIC tem seu foco principal na melhoria dos processos burocráticos e pedagógicos das redes de ensino Tratase de um programa inovador por dois motivos Primeiro porque a maioria dos estados desenha programas destinados apenas às suas próprias redes Segundo porque o programa não busca apenas modificar o funcionamento interno das redes mas também alterar o padrão de relações que vinculam diferentes agentes institucionais nas estruturas das secretarias estadual e municipal de educação entre si e com as escolas CORREA 2018 p 106 Os mecanismos e espaços que organizam as relações entre os atores na gestão do PAIC fazem parte de um processo no qual o governo estadual formula a política e delega sua implementação às burocracias educacionais estadual e municipal Seduc e SME e às burocracias escolares diretores equipe técnica e professores o que acaba por incluir praticamente todos os profissionais que atuam nas redes de ensino fundamental e nas escolas do Ceará tornandoos responsáveis pela implementação da política O PAIC também introduz uma série de alterações institucionais nas redes escolares com o objetivo de suscitar um sistema de colaboração entre o estado e os municípios no ensino fundamental Para conseguir tal apoio se utiliza de diversos recursos materiais e simbólicos Basicamente oferece às prefeituras consultoria técnica especializada recursos materiais e financeiros formação de pessoal e um novo modelo de gestão Além disso se utiliza da exposição pública dos prefeitos 205 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão em eventos como naqueles em que são assinados compromissos educacionais entre o município e o estado para buscar o apoio da opinião pública Essas estratégias têm sido capazes de garantir a adesão sustentada de 100 dos municípios mesmo o PAIC tendo passado por dois processos eleitorais desde a sua criação Ao aceitarem participar do programa em troca de novos recursos os prefeitos concordam em ceder ao estado parte do controle e da autonomia que possuem sobre suas redes de ensino Com isso a Seduc passa a ter forte influência nas propostas técnicopedagógicas e no funcionamento das redes municipais de ensino sendo que a institucionalização dessas trocas acaba por vincular essas duas estruturas institucionais em uma nova estrutura CORREA 2018 que será analisada em detalhe nesta seção Embora não seja um objetivo expresso a divulgação dos resultados do SPAECE por escola cria um canal direto de prestação de contas entre as burocracias escolares e a sociedade No quadro da accountability o PAIC institucionaliza uma série de trocas horizontais por parte das prefeituras em direção ao governo do estado baseadas na adoção de sistemas informatizados que controlam indicadores de gestão das redes municipais por meio de dados de matrícula formação absenteísmo dos professores dias letivos resultados dos alunos na Prova PAIC Além disso as burocracias municipais precisam cumprir uma série de obrigações de prestação de contas dos recursos recebidos e também das ações de formação realizadas no âmbito do programa Para completar o arranjo de implementação do PAIC o governo do estado estabelece mecanismos para sancionar os governos e as burocracias municipais mediante a criação de dois sistemas de incentivos desenhados para induzir esses agentes a perseguirem os objetivos propostos pelo programa O primeiro desses mecanismos está voltado para atores políticos e gestores municipais e diz respeito à reestruturação da cotaparte de repasses do Imposto sobre Circulação 206 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa de Mercadorias e Serviços ICMS vinculada agora a indicadores educacionais O segundo mecanismo está voltado às burocracias das redes de ensino e das escolas e atua por meio da criação de diversos incentivos simbólicos e materiais no âmbito do Prêmio Escola Nota Dez PENDez que junto à vinculação da gestão à avaliação pode ser considerado outro dos principais instrumentos da ação pública do PAIC nos termos colocados por Lascoumès e Le Galés 2012 Para fazer funcionar esses instrumentos bem como para dar sustentação ao fluxo de informações o estado cria uma instância com poder de supervisionar o andamento do PAIC Enxuta e especializada nas tarefas do programa essa estrutura é construída em paralelo à estrutura institucional das secretarias estadual e municipal de educação com o objetivo específico de propiciar a colaboração entre o estado e os municípios Tratase da Coordenadoria de Cooperação entre Estados e Municípios Copem e da sua extensa rede de células e gestores regionais e municipais que a auxiliam na tarefa de supervisionar o funcionamento do PAIC A Copem é um órgão da Seduc com pessoal e orçamento próprios É responsável por organizar a cooperação dos programas estaduais com os municípios e também por assessorar os municípios na articulação com os programas federais Nessa coordenadoria existe uma equipe de aproximadamente trinta pessoas designadas exclusivamente para cuidar das ações do PAIC subdivida em seis grupos cinco que atuam de acordo com os eixos do PAIC e o sexto que é responsável pelas ações do PENDez Do ponto de vista operacional a relação entre estado e municípios ocorre por meio de reuniões com a Seduc e a seccional da Undime no estado 207 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão A Figura 1 a seguir mostra nas linhas pontilhadas o fluxo da informação prestação de contas do PAIC que contrasta com os organogramas padrão tipicamente encontrados na maioria das secretarias de educação Figura 1 Organograma das instâncias do PAIC dentro das estruturas das secretarias municipais e estaduais de educação e fluxo da informação SECRETARIA ESTADUAL DE Coordenador do COPEM Coordenador da CREDE SECRETARIA MUNICIPAL DE 3GERENTE MUNICIPAL DO PAIC Outras Subsecretarias Municipais DIRETOR ESCOLAR COORDENADOR PEDAGÓGICO PROFESSOR 2 NÚCLEO REGIONAL DO PAIC Outras Gerências Regionais Outras Equipes Outras Coordenadoria 1EQUIPE DO PAIC Escola nota 10 Formação do Avaliação Gestão COPEM SEDUCCE ESTADO Coordenadoria Regional MUNICIPIO SME Escola Fonte Correa 2018 208 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa Os núcleos funcionam dentro da estrutura de cada Coordenadoria Regional de Educação Crede e são órgãos responsáveis por articular as políticas educacionais no âmbito regional Esses núcleos são compostos por um gerente regional do PAIC e um ou mais assessores que respondem exclusivamente pelas ações deste programa dentro de suas regiões de abrangência funcionando como ponte entre a Copem e os gerentes municipais Nas secretarias municipais foram criadas equipes responsáveis pelo programa que se comunicam com as Credes Nas Credes são realizadas formações com os professores e os gestores e realizados fóruns regionais com secretários municipais de educação e equipes do PAIC para discussão do programa e troca de experiências Essas equipes envolvem o Gerente Municipal GM que é o agente responsável por prestar contas sobre todas as ações desenvolvidas pelo município no âmbito do PAIC Ele responde a um só tempo à estrutura da secretaria municipal e à estrutura construída para o funcionamento do PAIC e está em contato direto com os núcleos subordinados à Copem O papel desempenhado pelo GM é o de um agente interlocutor do PAIC que inserido na estrutura das secretarias municipais oferta serviços educacionais de interesse direto da municipalidade e presta contas tanto à SME quanto à Copem sobre todas as atividades relacionadas com o PAIC A alocação do GM nessa estrutura se dá por processo seletivo definido em edital Assim como os gerentes regionais e seus assessores ele e os membros de sua equipe recebem bolsas pagas pelo governo do estado O valor da remuneração do GM foi outro dos focos de tensão e mobilizou a intervenção da Undime que tal como em outros estados representa uma das arenas de negociação e de resolução de conflitos entre entes federados Inicialmente o valor integral da bolsa era de R 100000 mas conflitos decorrentes da insatisfação com a existência de disparidades na remuneração desses profissionais em alguns municípios levaram a alterações no valor das bolsas Com a mediação da Undime 209 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão o valor da bolsa foi dividido entre três profissionais correspondendo a três bolsas de R 40000 para o GM e de R 30000 para cada um dos formadores da equipe CEARÁ 2012 Formalmente o estado mantém sob sua responsabilidade a capacidade de sanção dessas burocracias implementadoras mediante a possibilidade de não renovação da bolsa ao final do período de concessão Na prática esses agentes se mantêm fortemente subordinados à estrutura das secretarias municipais que detêm significativa autonomia na escolha dos GMs e na manutenção no cargo a despeito das regras definidas pelos editais estaduais O PAIC incorpora as avaliações externas realizadas no ensino fundamental e seus resultados informam um sistema de incentivos que envolve a premiação pela Seduc de escolas que apresentam maior desempenho e a compensação financeira das escolas com menor desempenho Para que o incentivo financeiro se concretize as escolas premiadas devem colaborar com as escolas apoiadas para que essas últimas consigam melhorar seus resultados Tratase de um arranjo institucional de implementação que envolve mecanismos de gestão e de coordenação que organizam os atores em uma cadeia de obrigações e prestação de contas por meio da qual o governo do estado procura realizar uma intervenção que envolve uma sequência de ações e de incentivos destinados a melhorar os resultados educacionais dos municípios CORREA 2018 Em síntese o PAIC delineia formas de intervenção nas secretarias municipais de educação com o objetivo de viabilizar efeitos de longo prazo com foco na melhoria dos resultados escolares por meio de modificações profundas nos modelos de gestão das redes de ensino e nas formas de atuação das burocracias que passam a ter foco nos resultados das avaliações externas 210 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa As formas de intervenção suscitadas pelo PAIC relacionamse tanto com o plano de assessoria técnica voltado para os profissionais que atuam na rede de ensino sob responsabilidade da SME quanto com as ações de formação voltadas para diretores e professores A primeira forma de intervenção propõe um novo modelo de funcionamento e novos planos de ação a serem adotados pelos agentes implementadores das secretarias municipais de educação Apoiase em um minucioso programa de consultoria que vincula burocratas de médio escalão BMRs da Seduc e da SME e por meio do qual os técnicos estaduais assessoram os técnicos municipais mobilizando ações estruturadas para a implantação de um modelo de gestão com base em resultados A intenção é fortalecer institucionalmente as secretárias municipais reestruturando seus processos internos por meio da substituição de modelos centralizados com base na supervisão e na inspeção por formas de trabalho baseadas no monitoramento periódico de indicadores sistêmicos e no estabelecimento de metas que visem a melhoria da qualidade dos processos pedagógicos A segunda forma de intervenção do PAIC está voltada para a burocracia de médio escalão e de nível de rua tendo foco na formação do diretor e do professor sendo este último também acompanhado pelos GMs na sua atividade pedagógica Os calendários de formação os programas objetivos e regras de seleção são definidos pela secretaria estadual que possui uma rede de supervisão formada por bolsistas Essas formações pedagógicas em particular são baseadas em propostas que introduzem nas práticas dos professores com os alunos materiais didáticos estruturados de apoio preparados pela Seduc órgão que também assegura a distribuição desse material a definição dos critérios de seleção e de preparação dos formadores e o pagamento das bolsas As secretarias municipais por sua vez precisam viabilizar as formações 211 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão locais oferecidas pelos formadores do PAIC garantindo a participação dos professores das redes de ensino que administram O formador local realiza ainda um acompanhamento pedagógico sistemático in loco mediante visitas às escolas e salas de aula com a finalidade de auxiliar o professor na aplicação da metodologia vista na formação e de levantar subsídios para a organização das próximas formações Na perspectiva da prestação de contas os dados coletados são encaminhados periodicamente por meio de relatórios ao núcleo da Copem responsável pelo Eixo Ensino Fundamental No conjunto de instrumentos destinados a induzir a legitimação política e o alinhamento das burocracias implementadoras às normas do PAIC estão duas estruturas de incentivos independentes dirigidas a dois tipos de atores A primeira delas é a nova regra de repasse da cotaparte do ICMS36 às prefeituras e está dirigida aos agentes políticos Tem o objetivo de incentivar os prefeitos a investirem mais recursos na educação municipal principalmente entre aqueles que governam cidades com pouca capacidade econômica e que passam a disputar os repasses financeiros do estado a partir da melhoria dos indicadores educacionais O segundo sistema de incentivos é o PENDEz que tem foco nas burocracias escolares Criado em 2009 busca operar como política indutora de bons resultados escolares e ao mesmo tempo como 36 Estabelecido pela Lei Estadual no 140232007 a nova regra de rateio do ICMS estabelece que 25 do total de repasses desse imposto pelo Estado aos municípios devem observar os seguintes critérios i três quartos da quotaparte a serem distribuídos de acordo com o Valor Fiscal Adicionado VAF um recurso atrelado ao ICMS arrecadado dentro do próprio município ii um quarto do restante da quotaparte devida deve ser distribuída de acordo com três indicadores setoriais utilizados pelo governo estadual a saber dezoito por cento de acordo com o Índice de Qualidade da Educação IQE um indicador que integra resultados de aprendizagem e fluxo utilizando a média de proficiência em Língua Portuguesa e Matemática obtida pelos alunos do segundo ano e quinto ano e a taxa de aprovação dos alunos do primeiro ao quinto ano nos dois anos antecedentes ao repasse cinco por cento de acordo com o Índice de Qualidade da Saúde IQS dois por cento de acordo com o Índice de Qualidade do Meio Ambiente IQM 212 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa mecanismo de apoio às escolas com os resultados mais baixos Além disso também funciona como subsídio a um modelo de aprendizagem institucional focado na colaboração entre escolas para disseminação de boas práticas de gestão e pedagógicas e de fortalecimento da melhoria da qualidade da aprendizagem dos alunos das redes públicas de ensino O PENDez se utiliza de um índice para seleção das escolas aptas a receberem o prêmio ou o apoio em cada ano escolar É o Índice de Desempenho IDE alfa para o segundo ano IDE5 para o quinto ano e IDE9 para o nono ano do ensino fundamental que é formado por três elementos a proficiência média da escola convertida para uma escala de zero a dez a taxa de participação de alunos na avaliação e um fator de ajuste para universalização do aprendizado O PENDEz busca por um lado induzir uma competição entre as escolas públicas do estado por meio de repasses em dinheiro para as 150 escolas mais bem colocadas nas avaliações realizadas no segundo quinto e nono ano do ensino fundamental pelo SPAECE Esses recursos são destinados às escolas e parte deles facultativamente aos professores Por outo lado busca oferecer compensações financeiras às 150 escolas com menor desempenho nessa avaliação estadual Tratase das chamadas escolas apoiadas que numa primeira etapa recebem a metade do valor do auxílio ficando o repasse da parcela restante condicionado ao alcance das metas de desempenho fixadas pelo PAIC No caso das escolas apoiadas uma parte da segunda parcela desses recursos pode ser utilizada na bonificação de professores Por fim o PENDez busca promover um encontro cooperativo entre escolas premiadas e apoiadas As 150 escolas que ficaram nas melhores posições devem adotar as 150 escolas que ficaram nas últimas posições constituindo parcerias com duração de até dois anos que envolvem ações de cooperação técnicopedagógica com o objetivo de melhorar os resultados da aprendizagem dos alunos das escolas apoiadas 213 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão Tratase assim de um sistema de incentivos sui generis com peculiaridades que o diferenciam da maioria das iniciativas de bonificação de professores e de premiação de escolas já implementadas no país Entre essas peculiaridades está o fato de o PENDez ser sustentado não apenas em princípios de competição e meritocracia como acontece com a maioria das iniciativas estaduais de responsabilização mas também em princípios de colaboração e de equidade Apesar de os repasses do ICMS representarem um montante significativo de recursos para os cofres municipais do ponto de vista simbólico eles não comportam o mesmo potencial de uso eleitoral por parte dos atores políticos de que desfrutam em razão de sua expressiva visibilidade pública as cerimônias de entrega dos recursos às escolas premiadas promovidas pelo estado e replicadas pelos municípios Com efeito a cerimônia de entrega dos prêmios do PENDez às escolas públicas cearenses é realizada anualmente em Fortaleza e prefeitos secretários municipais diretores escolares e professores são convidados a participar No Ceará o governador procura fazer um evento político da entrega dos prêmios do PENDez Essa iniciativa geralmente comporta não apenas a busca por conferir prestígio a esse componente do PAIC e por angariar o apoio dos municípios para os esforços da Seduc e da SME mas também finalidades políticoeleitorais BROOKE 2011 Em termos de resultados o arranjo institucional do PAIC e as capacidades promovidas entre os atores dos diferentes escalões burocráticos podem ser observados na melhoria do desempenho dos alunos principalmente nos anos iniciais do ensino fundamental O sucesso do PAIC está relativamente bem documentado na literatura ABRUCIO SEGATTO PEREIRA 2016 CALDERÓN RAQUEL CABRAL 2015 CARNEIRO IRFI 2017 COELHO 2013 FONSECA 2013 e pode ser observado tanto na Tabela 1 que apresenta a posição dos municípios nos diferentes níveis de proficiência ao longo do tempo quanto no 214 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa Gráfico 1 que permite acompanhar a evolução do Ideb37 no Ceará e nos outros estados da Região Nordeste A Tabela 1 mostra que ao longo de praticamente uma década de implementação do PAIC houve uma transformação significativa no desempenho educacional dos municípios cearenses Em 2007 início do PAIC e das avaliações do SPAECEalfa apenas quatorze dos 184 municípios estavam no nível desejável38 da escala de desempenho e mais da metade no nível intermediário39 Em 2011 quatro anos após a criação do PAIC o Ceará não apresentava nenhum município nos três primeiros níveis não alfabetizado40 alfabetização incompleta41 ou intermediária e 95 alcança o nível desejável A partir de 2015 a totalidade dos municípios cearenses se posiciona nesse nível Tabela 1 Quantidade de municípios segundo o nível de proficiência no SPAECEalfa 20072015 Ano 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Desejável 14 22 83 141 178 145 166 166 180 Suficiente 37 68 79 42 6 35 18 18 4 Intermediário 94 84 22 1 0 0 0 0 0 Alfabetização incompleta 36 9 0 0 0 0 0 0 0 Não alfabetizado 3 1 0 0 0 0 0 0 0 Fonte Mota 2018 com dados do SPAECEalfaSeducCE 20072015 37 Índice de Desenvolvimento da Educação Básica Ideb foi criado em 2007 e reúne em um só indicador os resultados do fluxo escolar dados sobre aprovações obtidos no censo escolar e as médias de desempenho nas avaliações do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira Inep Saeb e Prova Brasil 38 Acima de 150 pontos 39 De 100 a 125 pontos 40 Até 75 pontos 41 De 75 a 100 pontos 215 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão Em 2005 ou seja apenas dois anos antes da implementação do PAIC o Ceará ocupava a 21a colocação entre os 27 estados do Brasil no Ideb do quinto ano do ensino fundamental Com 28 pontos o estado distava cerca de um ponto da média nacional 36 e estava praticamente na média da Região Nordeste 27 Já em 2015 o Ideb do Ceará alcança 57 quase meio ponto acima da média nacional 53 e cerca de um ponto a mais que Pernambuco segundo colocado que com 46 pontos tem exatamente a média da Região Nordeste como mostra o Gráfico 1 Passados menos de dez anos do início do PAIC o Ceará figura entre os cinco estados com melhores resultados nos anos iniciais do ensino fundamental do país junto aos estados mais ricos da Região Sul e da Região Sudeste CORREA 2018 p 86 Gráfico 1 Ideb dos estados do Nordeste entre 2005 e 2015 2 25 3 35 4 45 5 55 6 2005 2007 2009 2011 2013 2015 F o undament la E o n nis d siaicinI s DE n B o s Ano I Ano Inicio do PAIC Brasil Nordeste CE PE PI PB BA RN MA AL SE Fonte Correa 2018 com dados do Inep Embora a literatura e os dados apresentados forneçam evidências claras acerca das conexões entre a gestão do PAIC e a melhoria do fluxo e do desempenho escolar no início do ensino fundamental cearense ainda persiste uma lacuna no entendimento do papel desempenhado pelos BMEs na promoção da melhoria dos resultados cognitivos e de novos padrões de gestão escolar e de práticas pedagógicas 216 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa As entrevistas realizadas com diferentes agentes envolvidos diretamente com a implementação do PAIC mostraram como é percebido o papel do GM e sua influência no programa Evidenciaram em primeiro lugar que a atuação do GM é considerada estratégica para o sucesso da implementação do PAIC principalmente na sua fase inicial quando o estado apresentava resultados críticos na alfabetização dos alunos das redes públicas de ensino As entrevistas indicaram que o GM obtém reconhecimento dos superiores e também dos subordinados e que esse reconhecimento não decorre apenas da posição que ocupa na estrutura organizacional mas também e principalmente da liderança pedagógica que mantém junto à burocracia escolar Gerentes regionais e diretores escolares reconhecem o GM como o centro da política por ser o agente que atua no acompanhamento pedagógico dos professores busca alternativas para as dificuldades individuais de aprendizagem dos alunos que monitora discute e analisa resultados junto à escola e orienta as ações dos professores a partir desse diagnóstico Olhar se os professores estão cumprindo a rotina checar a aprendizagem de cada criança e orientar os professores são estratégias reportadas por gerentes e diretores escolares entrevistados para se referirem às rotinas dos GMs nas escolas Aos gerentes municipais e às suas equipes é atribuída a tarefa de fazer com que as diretrizes da política cheguem à própria secretaria municipal e principalmente às escolas de forma a atingir técnicos educacionais professores diretores escolares e coordenadores pedagógicos Tratase de uma estratégia comum aos GMs adotada desde a origem do PAIC e que atualmente alcança o segundo o quinto e o nono ano do ensino fundamental e envolve o uso diagnóstico e pedagógico dos 217 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão resultados obtidos pela escola nas avaliações estaduais bem como a definição de estratégias de intervenção e de orientação dos professores e diretores a partir das dificuldades detectadas As entrevistas e as observações de campo mostraram que as práticas e interações que os GMs estabelecem junto a diretores e professores estão tipicamente mediadas por quatro tipos de ações formação docente uso diagnóstico das avaliações estaduais ênfase na melhoria dos resultados criação de um clima de confiança e apoio e acompanhamento próximo do trabalho do professor em sala de aula Essas ações têm pouca variação entre os GMs e ganham importância porque em conjunto se mostraram capazes de suscitar significativo alinhamento entre a gestão da escola a prática docente e as diretrizes do programa A atuação dos GMs no direcionamento da implementação do PAIC junto a diretores e professores parece promover uma forma de aprendizagem institucional que contribui com o alinhamento sustentado da gestão escolar e do trabalho do professor às diretrizes do programa mesmo quando cessa a mediação desses gerentes As entrevistas revelam que diretores percebem o reflexo disso na sala de aula quando os professores saem da formação eles têm um norte e os professores cumprem a rotina A geração de um clima de colaboração entre os GMs e os agentes escolares é outra dimensão relevante da atuação desses agentes na percepção dos diretores Esse clima se caracteriza por propiciar uma relação de proximidade e confiança entre o gerente e a direção escolar que se traduz em um atendimento diferenciado do PAIC em estar junto da escola para ajudar e quando a escola melhora depositar confiança na escola e partir para outra conforme afirmações dos diretores entrevistados Na pesquisa de campo a criação de um clima de colaboração e confiança se revelou uma dimensão importante na atuação dos GMs do PAIC Eles se vêm às voltas com a necessidade de mitigar 218 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa nas escolas com menores resultados o sentimento generalizado de insatisfação e de baixa autoestima que atinge diretores e professores quando recebem a notícia de que sua escola faz parte do PENDez na condição de apoiada As entrevistas também revelam que no interior do PAIC as burocracias educacionais e os agentes políticos têm criado condições político institucionais mais positivas para o funcionamento das redes de ensino e das escolas que propiciaram conforme os relatos dos diretores greves mais curtas uma estabilidade maior de profissionais e troca menor de professores Os formuladores do PAIC delinearam um arranjo de implementação que se traduz numa forma de intervenção nas secretarias municipais de educação baseada em modificações nos modelos de gestão das redes de ensino e nas formas de atuação dos agentes escolares e que têm foco nos resultados das avaliações externas As entrevistas indicaram que a obtenção de bons resultados é uma preocupação significativamente presente e que isso tem levado recorrentemente às escolas a enfatizar uma estratégia pedagógica que diversos autores chamam de treinar para o teste A se julgar pelas entrevistas e pelas observações que tivemos a oportunidade de realizar com os professores e equipes do PAIC as ações de formação continuada oferecidas pelos GMs estruturam o programa e direcionam o trabalho pedagógico para o uso dos descritores e dos resultados do SPAECE notadamente nos anos escolares e nas turmas que participam dessa avaliação Essa estratégia tem sido assumida pelas escolas que visitamos tornando perceptível que há uma preocupação constante tanto da equipe de gestão escolar quanto dos professores 219 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão com o resultado dos alunos nas avaliações externas CORREA 2018 MOTA 201842 O contato com os agentes escolares nas visitas às escolas e as entrevistas indicaram a utilização de simulados como iniciativa recorrente da escola para preparar os alunos para a avaliação estadual E isto acontece de forma tal que o SPAECE ao referenciar a definição das escolas que serão ou não merecedoras do prêmio mobiliza um comprometimento dos profissionais com os resultados muito maior do que por exemplo a Prova Brasil avaliação nacional que também acontece de forma censitária no quinto e no nono ano do ensino fundamental A pesquisa permitiu observar que o PAIC com seus sistemas de incentivos e compensações financeiras e seus agentes mediadores também cria condições para a movimentação das escolas apoiadas na direção do comprometimento com a melhoria do ensino e da aprendizagem e dos resultados escolares e portanto com os objetivos principais desse programa Se nessas ações dos GMs observase pouca variação foram no entanto percebidas diferenças importantes nas interações pedagógicas adotadas Tratase de estratégias orientadas para a melhoria dos resultados das escolas no SPAECE que são operadas pelos GMs de acordo com suas próprias convicções e com o contexto da ação Por exemplo acompanhamos situações e soubemos pelas entrevistas que o gerente decide que sua equipe fará o diagnóstico de leitura e escrita das turmas que serão avaliados no SPAECEalfa Ou que o GM realiza intervenções diretas com os alunos ou participa de grupos de estudo nas escolas Outras em que convence os professores a participar das formações fora de horário de trabalho E ainda aquelas em que foi possível verificar o esforço desse agente para assistir uma grande quantidade de escolas com uma equipe reduzida 42 Todas as escolas públicas municipais e estaduais que oferecem ensino fundamental participam pelo menos da prova estadual de uma prova municipal e de simulados organizados pela escola para preparar os alunos para o SPAECE 220 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa 4 Considerações finais Neste artigo analisamos o ambiente institucional e o conjunto de parâmetros sob os quais opera o arranjo institucional do PAIC e também a forma como esse arranjo articula o gerente municipal que é responsável pelas relações entre a formulação e a implementação do programa Essa análise nos permite observar que o arranjo de implementação do PAIC favorece a promoção de capacidades pedagógicas e de gestão entre as diferentes burocracias educacionais e escolares que se orientam por metas e padrões de desempenho escolar definidos pelo governo estadual e envolvem o direcionamento das ações de secretarias municipais de educação e de escolas A análise permitiu caracterizar o PAIC como um arranjo institucional de implementação complexo que envolve normas mecanismos de accountability sistemas de incentivos dirigidos a atores políticos e às burocracias escolares e instrumentos de gestão e coordenação de atores institucionais do governo municipal e das burocracias estaduais e municipais com o objetivo de promover a melhoria da qualidade da educação municipal no Estado do Ceará A se julgar pelos dados educacionais do Ceará antes e depois do início do PAIC e pelas entrevistas e observações que tivemos a oportunidade de realizar tratase de um arranjo capaz de promover capacidades burocráticas e de prover recursos e incentivos que combinados com mecanismos de coordenação e de monitoramento e avaliação se traduzem no alcance de níveis nacionais de eficiência e de legitimidade do programa relativamente elevados A perspectiva pedagógica que informa o PAIC e mais especificamente a atuação dos GMs se traduz pelo menos em três dimensões Em primeiro lugar na importância conferida às ações de formação de gestores e professores e de acompanhamento próximo da prática do 221 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão professor em sala de aula Em segundo lugar essa formação envolve o uso diagnóstico e pedagógico dos resultados dos alunos nas avaliações da Prova PAIC e do SPAECE Em terceiro lugar está a definição de estratégias de intervenção e de orientação pedagógica dos professores a partir das dificuldades diagnosticadas Tratase de ações que aliadas à criação de um clima de confiança e cooperação colaboram para a compreensão do alinhamento percebido na pesquisa entre a gestão da escola a prática docente e as diretrizes do PAIC A atuação dos GMs junto a diretores e professores também colabora para promover uma aprendizagem institucional principalmente nas escolas apoiadas que leva a um alinhamento sustentado ao longo do tempo da gestão escolar e do trabalho do professor às diretrizes do programa num arranjo em que prevalece a gestão e o foco nos resultados As formas de intervenção dos agentes do PAIC nas secretarias municipais de educação e nas escolas estão baseadas num modelo de gestão por resultados que introduz modificações profundas nos modelos tradicionais de gestão das burocracias educacionais e escolares baseadas em normas e supervisão Em particular os mecanismos de monitoramento e avaliação dotam o arranjo institucional do PAIC da capacidade de acompanhar as ações gerando informações das prefeituras para o governo do estado baseadas na adoção de sistemas de informação Esses sistemas controlam indicadores de gestão das redes municipais por meio de dados de matrícula formação absenteísmo dos professores dias letivos resultados da aprendizagem dos alunos na Prova PAIC e sobre seu desempenho cognitivo nas avaliações do SPAECE Esses mecanismos se completam pela prestação de contas dos recursos recebidos e das ações de formação realizadas no âmbito do PAIC que as burocracias municipais precisam observar Os efeitos de médio e longo prazo desse novo modelo de gestão por resultados nas dinâmicas institucionais coletivas e nas relações entre 222 Alicia Bonamino Maria Océlia Mota Maria Elizabete Neves Ramos Erisson Viana Correa seus diferentes agentes e burocracias implementadoras bem como na aprendizagem dos alunos e nos resultados escolares é ainda um problema de pesquisa em aberto para os autores deste texto Referências ABRUCIO F SEGATTO C PEREIRA Regime de colaboração no Ceará funcionamento causas do sucesso e alternativas de disseminação do modelo Instituto Natura 2016 BROOKE N CUNHA M A avaliação externa como instrumento da gestão educacional nos estados Estudos Pesquisas Educacionais São Paulo v 1 p 1779 2011 CALDERÓN A I RAQUEL B M CABRAL E O Prêmio Escola nota 10 meritocracia e cooperação para a melhoria do desempenho escolar Ensaio avaliação e políticas públicas em educação v 23 n 87 2015 CARNEIRO D IRFFI G Avaliação comparativa das Leis de Incentivo à Educação no Ceará In ENCONTRO REGIONAL DE ECONOMIA 22 2017 Anais Fortaleza 2017 CEARÁ Assembleia Legislativa do Ceará Relatório final do comitê cearense para a eliminação do analfabetismo escolar Fortaleza Alece 2004 Regime de colaboração para a garantia do direito a aprendizagem o Programa Alfabetização na Idade Certa PAIC no Ceará Fortaleza Seduc Unicef 2012 COELHO M I Rede de cooperação entre escolas uma ação no âmbito do Pacto de Avaliação na Idade Certa PAIC 2013 Dissertação Mestrado CAEDFACED UFJF Juiz de Fora 2013 CORREA E V Accountability na educação impactos do Prêmio Escola Nota Dez no sistema público de ensino do Ceará 2018Tese Doutorado Departamento de Educação Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro Rio de Janeiro 2018 FONSECA A S Programa de Alfabetização na Idade Certa PAIC reflexos no planejamento e na prática escolar 2013 Tese Doutorado Programa de Pós Graduação em Educação Brasileira da Universidade Federal do Ceará Fortaleza 2013 223 Arranjo institucional de implementação do Paic e burocratas de médio escalão FUSTER D Burocracias e políticas públicas uma análise da distribuição e ocupação dos cargos e funções em comissão da Prefeitura de São Paulo São Paulo Consad 2016 GOMIDE A PIRES R Capacidades estatais e democracia arranjos de políticas públicas Brasília Ipea 2014 LASCOUMÈS P LE GALÈS P A ação pública abordada pelos seus instrumentos Revista Pós Ciências Sociais v 9 n18 juldez 2012 LOTTA G PAVEZ T R Agentes de implementação mediação dinâmicas e estruturas relacionais Cadernos Gestão Pública e Cidadania v 15 n 56 2010 LOTTA G PIRES R OLIVEIRA V Burocratas de médio escalão novos olhares sobre velhos atores da produção de políticas públicas Revista do Serviço Público Brasília v 65 n 4 p 463492 outdez 2015 MOTA M O Entre a meritocracia e a equidade o Prêmio Escola Nota Dez na percepção e atuação dos agentes implementadores 2018 Tese Doutorado Departamento de Educação Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro Rio de Janeiro 2018 PIRES R Arranjos institucionais para implementação de políticas e ações governamentais em direitos humanos In Delgado L et al Orgs Gestão de políticas públicas de direitos humanos Brasília Enap 2016 SEGATTO C I O papel dos governos estaduais nas políticas municipais de educação uma análise dos modelos de cooperação intergovernamental 2015 Tese Doutorado Faculdade Getúlio Vargas São Paulo 2015 SEGATTO C I ABRUCIO L F A cooperação em uma federação heterogênea o regime de colaboração na educação em seis estados brasileiros Revista Brasileira de Educação v 21 n 65 abrjun 2016 TENDLER J Bom governo nos trópicos Rio de Janeiro Revan Brasília DF ENAP 1998 VIEIRA S L VIDAL E M Construindo uma história de colaboração na educação A experiência do Ceará Educação Sociedade v 34 n 125 p 10751093 dez 2013 Attributes of the Future Workforce Learning agility Adaptability Selfmotivation initiative Collaboration Empathy Persistence Resilience Creativity Curiosity Critical thinking Problemsolving Digital literacy Growth mindset Accountability Global mindset 17 Human Capital Trends Penetrating the future workplace 225 A implementação do Sistema Único de Assistência Social SUAS nos municípios brasileiros43 Renata Bichir44 Sergio Simoni Jr45 Guilherme Pereira46 1 Introdução Já é uma posição consolidada no debate brasileiro de que a categoria dicotômica e estanque federalismo é insuficiente para compreender os efeitos do arranjo federativo na variação do desenho e implementação de políticas sociais ALMEIDA 1995 2005 SOUZA 2013 ABRUCIO 2005 MELO 2005 ARRETCHE 2012 Elaborações mais refinadas 43 Este capítulo apresenta resultados de pesquisas obtidos no âmbito do projeto Para Além da Transferência de Renda Desafios da Articulação Intersetorial de Políticas Sociais coordenado por Renata Bichir no Centro de Estudos da Metrópole do Centro de Pesquisa Inovação e Difusão e da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo CEMCEPIDFAPESP e que conta com recursos da FAPESP processo 2013076167 Agradecemos aos membros do grupo de pesquisa as discussões que subsidiaram este texto principalmente a Maria Clara Oliveira Agradecemos ainda aos participantes do VII Seminário Discente da PósGraduação em Ciência Política da USP principalmente Elaine Lício e Eduardo Marques Sergio Simoni Jr agradece ainda a bolsa de pósdoutorado conferida pelo INCT Instituto da Democracia e da Democratização da comunicação no âmbito do CESOPUNICAMP 44 Renata Bichir é professora no curso de Gestão de Políticas Públicas da EACHUSP e coordenadora de pesquisa no Centro de Estudos da Metrópole Sérgio Simone Jr é Professor do Departamento de Ciência Política da UFRGS e Pesquisador do CEM 45 Sérgio Simone Jr é Professor do Departamento de Ciência Política da UFRGS e Pesquisador do CEM 46 Guilherme Pereira é mestre em Políticas Públicas pela UFABC e pesquisador do CEM 226 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira baseadas em estudos mais detidos sobre relações intergovernamentais em diferentes políticas ARRETCHE 2012 ALMEIDA 2005 ABRUCIO 2005 argumentam que de modo geral o policy decisionmaking em muitas políticas sociais está concentrado na União ao passo que os governos subnacionais ficariam a cargo do policymaking Esses arranjos muitas vezes denominados sistema nacional de políticas públicas remontam às reformas de políticas sociais ocorridas a partir dos anos 1990 e se caracterizam por definirem macro parâmetros nacionais para a implementação de políticas baseandose em repasses de recursos federais condicionados à execução de agendas federais financiamento fundo a fundo espaços institucionalizado para participação social negociação federativa e controle social Arretche 2012 Franzese e Abrucio 2013 A expectativa é que sistemas nacionais de políticas gerem efeitos de indução nos padrões subnacionais de provisão de serviços sociais reduzindo desigualdades locais Entretanto os formatos de cada sistema variam bem como os legados de cada área de política No caso específico que nos interessa o Sistema Único de Assistência Social Suas o quadro é de uma área de constituição recente como política pública rotineira e nacionalmente regulada frente a um legado de provisão privada filantrópica descontínua no registro da caridade e da benemerência O processo de constituição do Suas consiste basicamente na formulação em nível federal de diferentes tipos de normas que procuram regular nacionalmente parâmetros mínimos com destaque para normas que especificam o papel de cada ente subnacional na provisão de serviços normas que estipulam formas de repasse de recursos e aquelas que especificam o que são os serviços socioassistenciais Essa construção implica um processo de institucionalização da política de assistência social ao longo do tempo Logo não se espera que as regras tenham qualquer efeito imediato Desde as contribuições seminais do institucionalismo histórico PIERSON 2004 sabese da importância de levar em consideração efeitos das regras ao longo do tempo 227 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros Nesse sentido este artigo analisa a evolução dos padrões gerais de implementação dos serviços de assistência social no âmbito municipal verificando em que medida os principais normativos que regulamentam o Suas produziram efeitos de indução local gerando em linhas gerais incremento da implementação e convergências entre os municípios em particular no que se refere à provisão de serviços da proteção básica Analiticamente dialogamos com as lentes dos sistemas nacionais de políticas e da implementação de políticas públicas Do ponto de vista empírico são analisados dados sobre serviços e benefícios socioassistenciais presentes no Censo Suas para o período 2011 2016 considerando variações por porte dos municípios metrópoles municípios grandes médios pequeno I e pequeno II e por grandes regiões com especial ênfase no contraste NorteNordeste e Sul Sudeste Em termos metodológicos partimos do principal indicador que tem sido utilizado para analisar a qualidade da gestão municipal dos serviços socioassistenciais o Indicador de Desenvolvimento dos Centros de Referência da Assistência Social Idcras Entretanto propomos uma inovação desagregamos esse indicador sintético de modo a separar a dimensão propriamente ligada à implementação da política pública daquelas que argumentamos estão mais apropriadamente relacionadas às capacidades institucionais necessárias para essa provisão Além disso adotamos uma métrica única que permite comparar os dados para todo o período de 2011 a 201647 Em um campo dominado por estudos de caso COUTO et al 2012 BICHIR BRETTAS CANATO 2017 e por poucos trabalhos que tentam identificar padrões gerais nacionais muitos deles centrados ainda na estruturação dos pilares básicos do Suas isso é presença de conselho plano e fundo municipal de assistência além de estrutura institucional própria para a área nossos resultados avançam no conhecimento sobre efeitos de indução de sistemas nacionais De um lado mostramos que de fato existe um incremento no indicador 47 A gestão do Suas alterou os critérios de mensuração do Idcras em 2014 sem no entanto atualizar os indicadores divulgados para o período anterior Abordaremos esse aspecto mais adiante 228 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira de implementação seja analisado do ponto de vista nacional seja regional ou por porte de municípios Por outro lado ressaltamos que não há uma tendência à homogeneidade ou seja a despeito da melhora geral há claros limites ao poder indutor da União sobre os processos locais de implementação em particular quando estamos falando em serviços socioassistenciais diferentemente do olhar específico para benefícios monetários como o Programa Bolsa Família48 Nesse sentido apresentamos nas considerações finais uma breve discussão acerca de indicadores e níveis de análise apropriados para pensar a implementação de políticas sociais nacionalmente reguladas indicando que o conceito de policymaking não pode ser traduzido como execução local de decisões definidas em Brasília e que o conceito denso de implementação o qual implica adaptações traduções e mesmo decisões precisa ser levado a sério 2 Sistemas nacionais de políticas públicas e seus efeitos sobre a implementação A Carta Constitucional de 1988 elevou os municípios ao patamar de ente federado mas não definiu com clareza competências entre os níveis da federação no âmbito das políticas sociais A partir da metade dos anos 1990 um conjunto de reformas estabeleceu que a União teria um papel de coordenação indução e regulação dos desenhos e diretrizes das políticas sociais no país enquanto estados e mais especificamente os municípios passaram a ser responsáveis pela gestão e implementação das políticas públicas ALMEIDA 2005 ARRETCHE 2002 2012 ABRUCIO 2005 MELO 2005 As mudanças nas relações governamentais ocorreram por meio de diferentes estratégias do governo federal para garantir a eficácia das reformas e adesão dos níveis subnacionais a depender do legado e 48 Para uma discussão acerca das tensões e modos de articulação entre o Bolsa Família e o Suas ver Bichir 2016 229 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros das características de cada setor GOMES 2009 VAZQUEZ 2014 Foram criados mecanismos tais como regulação que definiram padrões nacionais para execução local dos programas exigência de contrapartida de recursos municipais vinculação de receitas transferências condicionadas à oferta de programas e a constituição de fundos específicos para o financiamento de cada política O caso dos serviços socioassistenciais apresenta importantes particularidades devido em grande medida à própria natureza da política Os serviços são pouco padronizáveis altamente dependentes de recursos humanos e condições locais de implementação e adaptação O arranjo normativo que reconhece a assistência social como política pública de responsabilidade estatal é a Constituição Federal de 1988 A despeito desse marco foram necessários muitos outros esforços no sentido de fortalecer a assistência social como política pública SÁTYRO CUNHA 2014 JACCOUD BICHIR MESQUITA 2017 Sua regulamentação ocorre apenas após a criação da Lei Orgânica de Assistência Social Loas em 1993 que resulta de um processo lento e marcado por muitas disputas SÁTYRO CUNHA 2014 GUTIERRES 2015 A Loas reafirma a importância do Estado como atorchave na provisão de benefícios e serviços de assistência social e inova ao estabelecer instrumentos que permitem o planejamento a gestão e o financiamento da assistência social pelos três níveis de governo Outros avanços normativos são logrados nos anos 1990 como a Norma Operacional Básica NOB da Assistência Social de 1997 e a aprovação da Política Nacional de Assistência Social Pnas1998 pelo Conselho Nacional de Assistência Social Cnas Contudo conforme discute Mendosa 2012 ainda havia grande fragmentação de programas benefícios e serviços centralidade da transferência de renda em detrimento dos serviços socioassistenciais além de ausência de um ordenamento institucional que conferisse organização nacional e capilaridade territorial Em suma a previsão de política articulada entre as esferas federativas não é um princípio suficiente para garantir sua efetivação ARRETCHE 2012 GOMES 2009 BICHIR 2016 230 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira Tal quadro se altera fortemente nos anos 2000 Em 2004 temse a criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MDS unificando sob um só comando as políticas de assistência social transferência de renda e segurança alimentar e nutricional SÁTYRO CUNHA 2014 Também neste ano é lançada uma nova Política Nacional de Assistência Social Pnas que reforça a ideia de que o Estado é central na formulação e na condução de políticas de assistência social e propõe um modelo de gestão compartilhada entre os três níveis de governo com especial ênfase para modos de financiamento padronizados BICHIR 2016 Quanto a esse aspecto específico cabe destacar o papel importante posteriormente exercido pelo Indicador de Gestão Descentralizada do SUAS IGDSuas criado em 2011 Esse instrumento de repasse de recursos a partir de indicadores de qualidade da gestão municipal funciona como um mecanismo indutor de patamares mínimos de uniformidade na implementação das políticas de assistência social e transferência de renda à semelhança de instrumentos desenvolvidos na área da saúde e da educação BICHIR 2011 2016 Importante notar que esse indicador depende centralmente de dados coletados por meio do Censo Suas A Pnas de 2004 avançou ainda na definição de dois níveis de proteção a básica e a especial vinculadas a equipamentos públicos específicos A proteção básica foco deste artigo é destinada à população em situação de vulnerabilidade social e fragilização de vínculos sociais e comunitários sendo o Cras o órgão responsável pelos atendimentos nesse nível49 Se em 2007 havia 4195 Cras em 2016 essas unidades totalizam 8240 equipamentos presentes em quase todo território nacional JACCOUD BICHIR MESQUITA 2017 49 A proteção especial ofertada no Centro de Referência Especial de Assistência Social Creas é voltada para famílias em que os indivíduos tiveram seus direitos violados Caracterizase por equipamentos e atendimentos mais complexos e especializados e não precisa estar presente nos municípios com menos de 20 mil habitantes sendo provida por vezes de modo regionalizados 231 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros Em 2005 foi editada a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social NOBSuas Esta norma hierarquizou e padronizou os serviços socioassistenciais dando maior definição dos papéis de cada esfera de governo Ainda no âmbito da definição de parâmetros nacionais para a implementação dos serviços a cargo dos municípios merecem destaque a NOBRH de 2006 a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais de 2009 Resolução Cnas no 109 de 11 de novembro de 2009 e os cadernos de orientação técnica para os Cras e para a provisão do Paif lançados respectivamente em 2009 BRASIL 2009 e 2012 BRASIL 2012a A NOBRH estabelece parâmetros gerais para a gestão do trabalho na área da assistência social englobando todos os trabalhadores do Suas órgãos gestores e executores de ações serviços programas projetos e benefícios A tipificação por sua vez especifica e padroniza em nível nacional os serviços de proteção básica e especial de média e alta complexidade como nome descrição públicoalvo objetivo provisões aquisições dos usuários condições e formas de acesso unidade de atendimento horários de funcionamento entre outras dimensões A tipificação define os três principais serviços da proteção básica o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família Paif o Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos SCFV e o Serviço de Proteção Social Básica no Domicílio para pessoas com deficiências e idosas SPBD Conforme falaremos adiante nosso recorte temporal de análise empírica contempla o período posterior à edição da tipificação o que permite visualizar seus efeitos Merecem atenção também instrumentos desenvolvidos recentemente para o aprimoramento da implementação e gestão dos serviços tanto no âmbito estadual quanto no âmbito municipal Consolidados como resoluções do Cnas os pactos de aprimoramento da gestão são oriundos de discussões na Comissão Intergestores Tripartite CIT na qual representantes das gestões municipal estadual e municipal deliberam indicadores apropriados para mensuração da evolução das gestões por um período de quatro anos conforme previsto pela NOBSuas No âmbito municipal a Resolução Cnas no 18 de 15 de julho de 2013 definiu o primeiro pacto para o período 20142017 Por sua vez a Resolução 232 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira Cnas no 32 de 31 de outubro de 2013 estabeleceu os parâmetros para o aprimoramento das gestões estaduais e do Distrito Federal Essa trajetória de construção normativa ilustra bem argumentos apresentados por Gomes 2009 para o caso da educação e de Bichir 2011 para o caso da assistência social há um lento processo de divisão de competências e responsabilidades entre entes federativos e a simples definição de normas gerais não é suficiente para garantir adesão e comportamentos coordenados A partir desse arranjo institucional esperase gerar parâmetros mínimos para a implementação local dos serviços dimensão que será justamente investigada nesse trabalho a partir do foco na proteção social básica A escolha desse nível de proteção justificase pela sua virtual universalização nos municípios brasileiros permitindo explorar portanto eventuais variações nos padrões por porte de municípios e por regiões Antes de analisarmos os dados apresentamos um breve balanço dos estudos que se debruçam sobre a implementação do Suas 3 Os estudos sobre a implementação do Suas Dando continuidade a estudos anteriores BICHIR BRETTAS CANATO 2017 esse texto pretende contribuir para novas perspectivas nos estudos sobre implementação HILL 2005 as quais procuram analisar os constrangimentos aos processos de produção de políticas colocados pelas regras institucionais definidas em diferentes estruturas administrativas Nesse texto tomamos como ponto de partida o arcabouço normativo definido nacionalmente pelo Suas para entender os padrões gerais de provisão de serviços no nível municipal Nesse sentido não se trata de entender em detalhes a implementação local de serviços em municípios selecionados como faz boa parte da literatura sobre a implementação do Suas seja abordando diferentes dimensões da política de assistência social COUTO et al 2012 seja abordando programas específicos com destaque para o Paif RIBEIRO 233 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros 2011 BORGES 2014 JACCOUD 2015 ou outros serviços básicos ofertados pelo Cras VIEIRA 2017 SERAPIÃO 2018 Antes procuramos entender os padrões gerais de implementação com foco específico na provisão dos serviços e benefícios verificando tendências temporais em diferentes tipos de município Nosso esforço também avança em relação a estudos que procuram testar o efeito de indução do poder federal isso é seu poder de reduzir desigualdades territoriais assentadas em desiguais capacidades institucionais e produzir algum grau de convergência nos resultados da implementação da política Palotti e Costa 2011 por exemplo estão centrados em entender o grau de adesão ao Suas com foco nos municípios de Minas Gerais e destacam além dos incentivos gerados pelo governo federal o papel indutor do governo estadual Cavalcante e Ribeiro 2012 procuram testar os efeitos do Suas tanto do ponto de vista do incremento da provisão dos serviços quanto da maior equidade entre os municípios considerando também suas capacidades administrativas Para tanto contrastam dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais Munic do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE de 2005 com os dados de 2009 para abarcar o contexto préSuas e pósSuas Como indicador de provisão de serviços assistenciais utilizam um somatório de atividades para execução de serviços socioassistenciais Os resultados apontam para uma clara redução das disparidades entre os municípios no que concerne à oferta de serviços e uma diminuição mais discreta dessas diferenças no que se refere à construção de capacidades administrativas Os autores destacam ainda que municípios que apresentavam piores resultados no momento préSuas geralmente localizadas no Nordeste e no Centro Oeste melhoraram de modo significativo nesse período Em certo sentido este trabalho atualiza esse estudo uma vez que considera o período 20112016 quando vários outros normativos procuraram potencializar o poder indutor do governo federal notadamente a Tipificação Nacional dos Serviços Adicionalmente utilizamos dados mais detalhados e apropriados para entender a 234 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira provisão de serviços socioassistenciais ao nível dos Cras e não dos municípios como os autores oriundos do Censo Suas conforme será explicado na próxima seção Outros estudos recentes procuram analisar padrões gerais de implementação do Suas mas por meio de outros indicadores e estratégias analíticas Albuquerque 2017 e Sátyro Cunha e Campos 2016 por exemplo analisam se a oferta de serviços socioassistenciais de proteção básica nos municípios depende mais da demanda potencial existente ou da capacidade de suas burocracias de oferecer tais serviços Esses trabalhos consideram como indicador de implementação a taxa de execução municipal dos recursos federais recebidos para a assistência social Seus resultados apontam que a demanda potencial determinaria mais a taxa de execução dos serviços do que a qualidade das burocracias municipais Assim municípios do Norte e Nordeste a despeito de serem menos capacitados teriam os melhores indicadores de implementação Cabe notar a complementariedade entre esses estudos e o de Cavalcante e Ribeiro 2012 que ajuda a dissipar essa suposta contradição mesmo apresentando piores indicadores weberianos de qualidade da burocracia foram exatamente os municípios do Nordeste aqueles que mais evoluíram em termos de existência de capacidades específicas para estruturação da política de assistência social instrumentos jurídicos conselho plano e fundo municipal da assistência etc50 Por mais interessantes que sejam esses resultados cabe notar algumas limitações no uso da taxa de execução dos recursos federais para a assistência como indicador de implementação Primeiro há grande variação no peso dos recursos federais na composição do orçamento da assistência social sendo que em grandes municípios e metrópoles por 50 O que aponta para a importância dos tipos de indicadores escolhidos para mensurar capacidade estataladministrava 235 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros exemplo o peso dos recursos federais é menor do que recursos próprios e eventualmente recursos estaduais BICHIR BRETTAS CANATO 2017 Por outro lado pequenos municípios municípios do Norte e do Nordeste são mais dependentes dos recursos federais possuindo logo maiores incentivos à execução desses recursos Adicionalmente com as mesmas taxas de execução de recursos podemos ter municípios implementando diferentes tipos de serviços socioassistenciais Em síntese é importante ressaltar que os modos de operacionalização dos conceitos centrais do debate seja implementação seja capacidades institucionais ou estatais fazem muita diferença para os resultados obtidos Se no início do Suas fazia sentido por exemplo discutir condicionantes da habilitação ao Suas ou mesmo a disseminação de instrumentos basilares do sistema como a existência de conselhos planos e fundos municipais de assistência com a virtual universalização dessas dimensões outros indicadores tornam se mais interessantes para analisar os desafios da implementação da assistência social no Brasil Na próxima seção apresentamos e justificamos as escolhas feitas neste trabalho 4 Metodologia Neste trabalho optamos pela análise da implementação dos serviços e benefícios socioassistenciais considerando para tanto dados oriundos do Censo Suas Essa base é um instrumento de monitoramento anual da gestão do Suas e da rede socioassistencial que tem por objetivo produzir informações relevantes sobre as estruturas física e de gestão os recursos humanos e a oferta de serviços e benefícios implementados no nível municipal por meio de diferentes equipamentos da assistência social presentes no território nacional Sua coleta iniciase em 2007 mas inicialmente somente como um instrumento para monitoramento da expansão dos Cras A partir de 2010 começam a ser coletadas informações não só sobre os principais equipamentos da assistência social Cras e Creas mas também sobre outras dimensões da rede 236 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira socioassistencial sendo esse instrumento regulamentado pelo Decreto no 7334 de 19 de outubro de 2010 As informações geradas por esse instrumento são declarações dos gestores e dos conselheiros estaduais e municipais51 da política Isso tem implicações importantes pois esses indicadores também são utilizados como critérios para definição de repasses financeiros do governo federal para os municípios entram no cálculo do IGD do Suas no nível municipal BRASIL 2012b Logo é razoável supor que o autointeresse dos respondentes pode eventualmente afetar o preenchimento dos questionários Mesmo com essas ponderações os dados do Censo Suas são uma das principais fontes de informações sistemáticas e em série histórica sobre a implementação do sistema e sobre os Cras em particular Em primeiro lugar tratase de uma radiografia geral desses equipamentos com várias informações que podem ser comparadas no tempo e entre Cras em segundo lugar tratase de um levantamento oficial da gestão da política de assistência que influencia as próprias avaliações e diagnósticos do poder público sobre o sistema da assistência social A partir dos dados do Censo Suas é criado o Índice de Desenvolvimento dos CRAS IDCras um indicador que baliza a política Até 2013 o índice era composto por meio da combinação de outros quatro indicadores dimensionais atividades realizadas horário de funcionamento recursos humanos e estrutura física52 A partir de 2014 uma alteração 51 São responsáveis pelas respostas aos questionários dos Cras Creas Centros POP Unidades de Acolhimento Municipais e Gestão Municipal os gestores municipais aos questionários dos Creas Regionais Unidades de Acolhimento Estaduais e Gestão Estadual os gestores estaduais e aos questionários dos Conselhos Municipais e dos Conselhos Estaduais seus respectivos presidentes 52 A metodologia de cálculo até esse momento era a seguinte para cada dimensão havia quatro graus de desenvolvimento insuficiente regular suficiente ou superior cujas variáveis organizadas de acordo com o porte de município ou número de famílias referenciadas no Cras indicavam o grau de cumprimento das normativas do Suas para aquela dimensão Já o resultado do IDCras era expresso por um indicador de dez estágios de desenvolvimento de cada unidade 237 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros na metodologia definiu apenas três dimensões recursos humanos estrutura física e serviços e benefícios BRASIL 2012b A dimensão que nos interessa neste texto serviços e benefícios mensura aspectos definidos para a proteção social básica a existência de equipe técnica nos Cras o cadastramento e atualização do Cadastro Único a articulação com serviços de saúde educação e o Creas e os horários e dias de funcionamento de cada unidade53 A partir de 2014 cada uma das dimensões do IDCras passa a ser calculada em uma escala de cinco níveis em que o nível 5 representa a situação que mais se aproxima dos padrões de qualidade definidos enquanto o nível 1 significa que a unidade está mais distante dos resultados almejados54 O IDCras por sua vez é calculado por meio da média aritmética dos níveis atingidos nas três dimensões BRASIL 2012b Na análise empreendida neste trabalho optouse por não utilizar esse indicador sintético de maneira agregada A razão por essa escolha é teórica pois entendemos que a composição do IDCras mistura variáveis associadas a capacidades estatais para provisão dos serviços como recursos humanos e estrutura física com dimensões mais diretamente relacionadas à implementação serviços e benefícios Apesar de estarem relacionados são conceitos e fenômenos distintos Dado o foco do artigo trabalhamos com a dimensão de serviços e benefícios isoladamente utilizando a metodologia de cálculo estabelecida a partir de 2014 BRASIL 2012b para todo o período de análise de 2011 a 2016 de modo a produzir uma série histórica efetivamente comparável 53 Esses são os parâmetros gerais que conforme discutiremos adiante são adaptados de acordo com o porte dos municípios 54 Do ponto de vista da lógica do indicador para que um Cras seja considerado nível 5 ele precisa cumprir todos os requisitos dos níveis 2 3 e 4 e ainda cumprir os requisitos estabelecidos pelo nível 5 Já o enquadramento de um Cras no nível 1 se dá quando a unidade está abaixo dos parâmetros estabelecidos para considerála de nível 2 Adiante no texto explicaremos algumas modificações que tivemos que elaborar nos parâmetros estabelecidos pelo MDS para cumprir esse requisito 238 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira Com essa metodologia nos diferenciamos e avançamos em relação ao estudo de Cavalcante e Ribeiro 2012 em dois sentidos nossa unidade de análise é o Cras e não os municípios o que permite captar maior variação do funcionamento dos equipamentos da assistência social além disso utilizamos como medida de implementação critérios definidos pelo próprio sistema de gestão do Suas Especificamente as variáveis do indicador de implementação são as seguintes Quadro 1 Variáveis componentes da dimensão serviços e benefícios no ID Cras Variáveis gerais Quantidade média mensal de famílias em acompanhamento Execução de serviços específicos do Paif Oferta serviço de convivência Possui profissionais de Serviço Social eou de Psicologia Realiza o cadastramentoatualização do CadÚnico Possui articulação com os serviços de educação e saúde e Creas Horário e dia de funcionamento Fonte Elaboração própria a partir de Brasil 2012b Essas variáveis procuram cobrir diferentes aspectos da implementação incluindo os principais serviços socioassistenciais que ocorrem nos Cras Paif e SCFV além de atividades relacionadas ao Programa Bolsa Família cadastramento atualização cadastral acompanhamento de condicionalidades bem como articulação com a proteção especial Creas e com demais políticas sociais Conforme se avança no nível de 1 a 5 aumentamse as exigências em algumas dessas variáveis Além disso os Cras são avaliados de forma diferente conforme o tamanho do município a que pertencem visando respeitar as diferenças de contexto de implementação entre um município de 20 mil habitantes e uma metrópole por exemplo Detalhes das medidas estão no anexo do artigo É importante ressaltar que nossos dados diferem dos oficiais divulgados pela gestão do Suas pois além de recalcularmos os dados para o período 239 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros pré2014 com o parâmetro estabelecido naquele ano55 aplicamos uma adaptação lógica ao indicador conforme também explicado no anexo Poderseia argumentar que duas variáveis listadas no quadro anterior podem ser consideradas como variáveis de capacidades estatais a saber possui profissionais de Serviço Social eou de Psicologia e horário e dia de funcionamento No entanto as mantemos numa medida de implementação pois são essenciais para a execução de alguns serviços socioassistenciais especialmente o Paif que é obrigatoriamente ofertado pelo Cras e é o principal serviço de proteção social básica a partir do qual outros serviços são referenciados e organizados Para oferecer essas ações os Cras devem cumprir com alguns requisitos de recursos humanos e funcionamento do espaço físico por isso mantemos essas medidas no nosso indicador de oferta de serviços e benefícios De modo a testar efeitos de diferentes contextos de implementação na análise os Cras foram agrupados de duas maneiras diferentes de acordo com o porte do município e com a região do país a que pertencem Os portes são definidos pelo Censo Demográfico do IBGE de 2010 pequeno I pequeno II médio grande e metrópole As regiões são Nordeste Norte Sudeste CentroOeste e Sul Com o objetivo de dialogar com análises da literatura procedemos também a uma análise específica de Cras localizados no Norte e Nordeste em comparação com aqueles situados no Sudeste e Sul Adotamos exercícios empíricos simples Calculamos a média e o desvio padrão dos Cras em cada grupo em cada ano A média nacional e o desviopadrão nacional também foram calculados Testes estatísticos ANOVA e ttest foram realizados para verificar se as médias entre os grupos são estatisticamente diferentes 55 Essa operação implicou que alguns parâmetros de algumas variáveis estabelecidos em 2014 não sejam totalmente contemplados pelos dados coletados nos primeiros anos As diferenças no entanto são pequenas No anexo novamente encontramse as explicações detalhadas 240 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira 5 Análise dos resultados Inicialmente vamos analisar a distribuição dos dados para todo Brasil em cada ano Conforme os dados disponibilizados no Censo Suas foram observados 8240 Cras distribuídos por todos os portes municipais pelo Brasil em 2016 último ano de análise Entre eles 4016 unidades estão presentes nos municípios de pequeno porte I 1142 nos municípios de pequeno porte II 795 nos municípios de médio porte 1519 nos municípios de grande porte e 418 Cras localizados em metrópoles O Gráfico 1 a seguir ilustra a evolução desses equipamentos no período Gráfico 1 Evolução do Cras no Brasil de 2011 a 2016 2011 7475 Brasil 2012 7725 2013 7883 2014 8088 2015 8155 2016 8240 8400 8200 8000 7800 7600 7400 7200 7000 Fonte Elaboração própria a partir dos dados do Censo Suas Primeiro notase um crescimento de cerca de 10 no número de Cras analisados no período na média nacional O aumento foi mais notável nos municípios de médio e grande porte em 18 com uma evolução significativa entre os anos de 2011 e 2012 Os municípios de pequeno porte I e II por sua vez tiveram menor evolução No entanto deve ser notado que muitas vezes é necessário apenas um ou dois Cras nessas cidades para atingir os parâmetros necessários de famílias referenciadas de acordo com diretrizes do próprio Suas As metrópoles cresceram 10 o número de equipamentos no período ainda que seja onde mais se tem demanda prevista de Crasfamílias referenciadas Conforme discutido em outros estudos BICHIR BRETTAS CANATO 2017 é muito comum 241 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros metrópoles continuarem abaixo das metas nacionais de números de famílias referenciadas por equipamentos considerando não só o volume de famílias vulneráveis como outros desafios nesses contextos disponibilidade e custo de terrenos para construção de equipamentos custos de contratação de pessoal disputas orçamentárias acirradas com outras pastas dinâmicas de violência urbana Ainda no âmbito nacional o Gráfico 2 ilustra a evolução da média do indicador de serviços e benefício ao longo dos anos de 2011 a 2016 Nele observase uma evolução de 1478 na média do indicador considerando todo o período mesmo que com uma pequena queda no último ano analisado O par de anos com maior aumento na média foi entre 2014 e 2013 745 A variação do indicador entre os Cras de todo o Brasil entretanto não apresentou tendência de queda Na comparação entre 2016 e 2011 ocorreu na verdade um aumento do desviopadrão da ordem de 29 Ou seja enquanto os Cras ao nível nacional apresentaram um incremento médio na qualidade da oferta de serviços e benefícios assistenciais entre 2011 a 2016 o fizeram apresentando considerável variação entre si sem tendências de convergência nos padrões de implementação Gráfico 2 Indicador de serviços e benefícios no Brasil de 2011 a 2016 2011 2564 Média 2012 2615 2013 2618 2014 2813 2015 2954 2016 2943 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 0500 0000 Fonte Elaboração própria a partir dos dados do Censo Suas 242 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira Aprofundando a análise vejamos os dados agregados por porte de município e por macrorregião Tabela 1 Indicador de serviços e benefícios por porte de município de 2011 a 2016 Porte municípios 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Pequeno porte I 2636 2694 2745 2916 3060 2999 1263 1231 1220 1266 1249 1261 N 3771 3832 3915 3998 4008 4016 Pequeno porte II 2484 2526 2525 2712 2872 2872 1082 1170 1088 1137 1159 1154 N 1326 1365 1396 1426 1428 1442 Médio 2483 2535 2513 2726 2919 2911 1048 1190 1081 1143 1170 1169 N 673 716 742 763 781 795 Grande 2454 2518 2412 2706 2823 2891 1104 1163 1005 1200 1216 1194 N 1325 1420 1438 1496 1527 1569 Metrópole 2653 2653 2633 2709 2762 2900 1080 1215 1232 1234 1107 1099 N 380 392 392 405 411 418 Fonte Elaboração própria a partir dos dados do Censo Suas Obs Média em negrito desviopadrão em parênteses e número de Cras na terceira linha Tabela 2 Indicador de serviços e benefícios por macrorregião de 2011 a 2016 Macrorregiões 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Sudeste 2515 2521 2551 2758 2897 2884 1163 1208 1140 1238 1223 1200 N 2466 2577 2643 2765 2805 2841 Nordeste 2655 2688 2689 2862 3058 3005 1181 1168 1136 1142 1141 1163 N 2444 2507 2557 2611 2615 2643 243 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros Macrorregiões 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Sul 2566 2715 2664 2852 2996 2992 1171 1224 1206 1268 1256 1253 N 1394 1444 1459 1485 1500 1517 Norte 2382 2496 2456 2622 2823 2878 1220 1280 1135 1241 1210 1212 573 597 614 616 617 622 CentroOeste 2564 2597 2662 2949 2804 2891 1204 1197 1178 1328 1377 1377 N 598 600 610 611 618 617 Fonte Elaboração própria a partir dos dados do Censo Suas Obs Média em negrito desviopadrão em parênteses e número de Cras na terceira linha De modo geral os Cras localizados em municípios de pequeno porte I são os que mantêm as melhores médias em quase todo o período analisado chegando a estabelecer diferenças estatisticamente significativas na comparação com todos os portes nos anos de 2014 e 2015 No ano de 2016 há uma pequena queda no indicador fazendo inclusive cair a média nacional de desempenho dos Cras na oferta de serviços devido ao peso que esse porte possui no total do país Junto com os Cras localizados em municípios de pequeno porte I aqueles presentes nas regiões do Nordeste e no Sul possuem os melhores desempenhos de execução dos serviços sendo a região Nordeste a única a atingir média maior que 3 nos anos de 2015 e 2016 Por outro lado equipamentos pertencentes a municípios pequeno II e grandes e aqueles situados nas regiões Norte e Sudeste possuem as piores médias À primeira vista esse dado descritivo aponta para a inexistência de relação entre condições socioeconômicas locais e oferta de serviços e benefícios socioassistenciais As tendências gerais observadas ao nível nacional sofrem algumas modificações na análise desagregada Todos os portes de município com a exceção do pequeno I sofrem queda na média do indicador entre 2013 e 2012 acontecendo o mesmo com os Cras situados na Região Sul e Norte Além disso as Regiões do Norte e do CentroOeste são as únicas 244 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira cujo indicador aumenta em 2016 da mesma forma que equipamentos situados em cidades grandes e metrópoles As metrópoles ainda se destacam por sua trajetória se nos primeiros anos os Cras das metrópoles brasileiras apresentavam médias elevadas em comparação com demais portes de município em 2015 esses equipamentos apresentaram os piores indicadores crescendo novamente no último ano Em suma destacase que o nível e a trajetória da implementação dos serviços e benefícios de assistência social não seguem um padrão analítico claro A despeito do aumento geral e muitas vezes contínuo ano a ano as tendências são heterogêneas entre as localidades dos equipamentos e o quadro geral não aponta para diminuição na variação intra nem entre categorias de porte e de região Tal heterogeneidade e variação reforçam a ideia defendida nesse texto de que há limites nos processos de indução nacional sobre as políticas públicas sublinhando a importância dos processos de implementação locais capazes de gerar diferenças relevantes Uma das questões recentes da literatura consiste em sublinhar e buscar explicar a qualidade da implementação da política de assistência social em municípios pequenos e em regiões pobres ALBUQUERQUE 2017 SÁTYRO CUNHA CAMPOS 2016 Os dados aqui expostos também mostram que Cras em pequeno porte I e no Nordeste se destacam positivamente Mais do que isso testes de comparação de média mostram que em todos os anos as únicas diferenças significativas entre regiões é entre Nordeste e Sudeste a favor da primeira No entanto outros dados revelam que o cenário não é tão simples Cras localizados em municípios de pequeno porte II e na Região Norte têm médias baixas ao passo que equipamentos do Sul apresentam indicadores elevadas Mais do que isso dados não expostos aqui por questão de espaço56 mostram que o subconjunto com maior média do indicador são as metrópoles da região sulista 56 Esses dados podem ser obtidos se solicitados aos autores 245 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros No entanto notese que até o momento estamos trabalhando com as dimensões da região e porte separadamente Como seria a implementação em metrópoles e municípios grandes do Nordeste e Norte e cidades pequenas do Sul e no Sudeste por exemplo De modo a avançar nesse entendimento criamos duas categorias geográficas Cras localizados nas regiões Norte e Nordeste de um lado e aqueles localizados nas regiões Sudeste e Sul de outro Ou seja agrupamos as regiões mais pobres e em outro conjunto as regiões mais ricas Empreendemos aqui uma dupla análise comparações internas a essas categorias de acordo com porte de municípios e variações externas uma em relação a outra de acordo com o porte Dessa forma a análise permite levar em consideração simultaneamente tanto as regiões quanto o tipo dos municípios Seguem os dados nas tabelas 3 e 4 Tabela 3 Indicador de serviços e benefícios por porte nas regiões Norte e Nordeste de 2011 a 2016 Porte municípios 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Pequeno porte I 2693 2729 2777 2948 3078 3003 1273 1224 1200 1198 1166 1179 N 1491 1502 1540 1552 1548 1557 Pequeno porte II 2526 2592 2576 2760 2938 2953 1088 1141 1071 1059 1111 1123 N 707 720 735 747 747 751 Médio 2519 2599 2529 2763 3033 3011 1100 1162 1029 1094 1073 1164 N 322 347 357 363 367 370 Grande 2461 2520 2464 2654 2957 2934 1114 1148 1028 1176 1214 1209 382 419 425 439 442 455 Metrópole 2617 2629 2316 2238 2797 2939 1159 1289 1236 1249 1300 1289 N 115 116 114 126 128 132 Fonte Elaboração própria a partir dos dados do Censo Suas Obs Média em negrito desviopadrão em parênteses e número de Cras na terceira linha 246 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira Tabela 4 Indicador de serviços e benefícios por porte nas regiões Sul e Sudeste de 2011 a 2016 Porte municípios 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Pequeno porte I 2597 2690 2716 2888 3086 3015 1253 1238 1231 1299 1274 1284 N 1917 1969 2011 2082 2094 2102 Pequeno porte II 2425 2425 2460 2607 2777 2784 1068 1203 1101 1195 1196 1184 N 532 558 572 590 591 602 Médio 2466 2471 2535 2686 2827 2816 1003 1208 1120 1202 1245 1184 N 324 342 355 369 381 391 Grande 2448 2493 2374 2708 2746 2842 1094 1157 0988 1197 1208 1167 861 917 928 972 998 1019 Metrópole 2673 2706 2788 2899 2900 2959 1058 1238 1274 1130 0860 0915 N 226 235 236 237 241 244 Fonte Elaboração própria a partir dos dados do Censo Suas Obs Média em negrito desviopadrão em parênteses e número de Cras na terceira linha Os resultados indicam que no NorteNordeste Cras de municípios de pequeno porte I têm médias mais elevadas que os demais portes com diferenças notáveis em 2013 ao passo que no SulSudeste as metrópoles se destacam até 2014 sendo depois ultrapassadas pelos equipamentos localizados nas menores cidades ainda que a diferença não seja estatisticamente significativa As trajetórias também revelam diferenças este último grupo pequeno porte I do Sul Sudeste apresentou crescimento de 16 da média do indicador de implementação em 2016 em relação com 2011 Já no NorteNordeste destacase a elevação nos municípios médios e grandes cerca de 19 Um teste de médias de comparação do nível de oferta de serviços e benefícios entre os mesmos portes nos dois conjuntos de regiões 247 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros mostra algumas diferenças significativas quase todas em favor do grupo NorteNordeste pequeno I em 2011 e 2013 médio em 2015 e 2016 grande em 2015 e pequeno II em quase todos anos exceto 2011 e 2013 Os portes que têm proeminência no SulSudeste são metrópoles em 2013 e 2014 Dessa forma destacase que os Cras localizados no NorteNordeste apresentam trajetórias diferentes daquelas encontradas nos equipamentos do SulSudeste No primeiro conjunto os Cras situados em municípios menores se destacavam no início da série histórica analisada tanto na comparação interna quanto em relação ao conjunto do SulSudeste Com o passar dos anos os equipamentos situados em municípios grandes e médios apresentaram maior crescimento do indicador resultando em um cenário de ausência de diferenças estatisticamente significativas em 2015 e 2016 No caso do SulSudeste de certa forma cenário inverso ocorreu as metrópoles se destacavam até 2014 e nos dois últimos anos os Cras de municípios pequeno I tomaram a proeminência De maneira geral esses resultados apontam a importância da identificação de tipos de municípios de acordo com diferentes contextos de implementação Considerações finais Nesse artigo procuramos contribuir para o debate acerca do poder indutor dos sistemas nacionais de políticas sobre os processos de implementação de políticas públicas no nível municipal a partir da análise de um indicador de implementação de serviços e benefícios do Suas para o período de 2011 a 2016 Em primeiro lugar mostramos que há limites ao poder indutor dos sistemas nacionais As diretrizes nacionais são essenciais para a estruturação institucional da política de assistência no nível subnacional e efetivamente parecem ter contribuído para subir o patamar geral de implementação de serviços da proteção social básica e benefícios 248 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira por todo país Por outro lado os dados analisados mostraram que não houve ao longo do tempo uma clara redução das distâncias entre os municípios brasileiros seja considerando porte municipal seja entre regiões do país Destacamse assim dimensões locais que escapam à indução variando desde a dimensão da centralidade relativa dessa área nas agendas municipais até diferentes possibilidades de adaptação local tendo em vista capacidades e trajetórias dessa área de política em cada município BICHIR BRETTAS CANATO 2017 Assim a implementação local de políticas nacionalmente reguladas não é mera execução municipal de diretrizes federais implica decisões adaptações transformações pautadas por possibilidades e constrangimentos definidos localmente inclusive ao longo do tempo Neste trabalho adotamos uma estratégia metodológica diferente dos poucos estudos que procuram analisar padrões gerais da implementação do Suas Optamos por utilizar o IDCras indicador sintético oriundo do Censo Suas Nesse indicador optamos por separar dimensões que poderiam ser consideradas de capacidades estatais recursos humanos e estrutura física da dimensão de serviços e benefícios que permite analisar especificamente a implementação dos serviços socioassistenciais no nível da proteção básica Desse modo utilizamos um indicador mais próximo da oferta dos serviços e das balizas governamentais para aferir a provisão de serviços e benefícios evitando utilizar proxys Os resultados empíricos indicaram uma importante predominância dos Cras localizados em municípios de pequeno porte I que representam 49 do total de unidades existentes em todo o país Tal predominância faz com que a própria média nacional seja muito sensível às alterações de crescimento ou queda na média de desempenho dos Cras nessas cidades Além disso é nesse porte que se encontram de modo geral as maiores médias de implementação Sobre esse aspecto cabe uma consideração O número de municípios de pequeno porte existentes no país com os Cras presentes neles faz com que o MDS construa normas e critérios de desempenho mais próximos da realidade desse perfil de 249 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros cidade tendo em vista que são a maior preocupação dos formuladores da política no momento de construir diretrizes e padrões nacionais Na segunda dimensão de análise notamos que não há um padrão regional claro no desempenho dos Cras As regiões do Nordeste e do Sul uma região com baixos indicadores socioeconômicos e outra com bons indicadores obtiveram as melhores médias na execução dos serviços socioassistenciais Ao mesmo tempo Norte e Sudeste mais uma vez uma região com indicadores socioeconômicos ruins e outra com índices elevados ficaram com as piores médias de implementação dos serviços Esses resultados matizam o ponto defendido por Sátyro Cunha e Campos 2016 e por Albuquerque 2017 de que em municípios com piores indicadores socioeconômicos e maior demanda potencial haveria maior taxa de implementação dos serviços O que nossos resultados demonstram é a falta de um padrão regional claro com a impossibilidade de definição sobre o desempenho de municípios ricos ou pobres Em síntese nossas análises apontam para a relevância de um olhar matizado para o poder de indução dos sistemas nacionais de políticas Se de fato é importante definir padrões nacionais gerais para a estruturação de serviços e benefícios visando indicar horizontes normativos e reduzir desigualdades diversas os dados apontam também para a importância da análise dos contextos de implementação reforçando a agenda de estudos preocupados com a governança multinível com os modos de tradução adaptação e escolha dos entes subnacionais estados e principalmente municípios no caso da assistência social a partir das regras e incentivos recebidos do plano federal Referências ABRUCIO L F A coordenação federativa no Brasil a experiência do período FHC e os desafios do governo Lula Revista Sociologia Política Curitiba 24 p 4167 jun 2005 250 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira ALBUQUERQUE R A demanda por serviços socioassistenciais e a burocracia da assistência social dos municípios brasileiros 2017 Dissertação Mestrado Departamento de Ciência Política Universidade Federal de Minas Gerais 2017 ALMEIDA M H T Federalismo e políticas sociais Revista Brasileira de Ciências Sociais n 28 ano 10 p88108 jun 1995 Recentralizando a federação Revista Sociologia e Política Curitiba v 24 p2940 jun 2005 ARRETCHE Marta Federalismo e relações intergovernamentais no Brasil a reforma dos programas sociais Dados Rio de Janeiro v 45 n 3 p 43157 2002 Federalismo políticas e instituições o Brasil em perspectiva comparada In DINIZ Eli Org Globalização estado e desenvolvimento Rio de Janeiro Editora FGV 2007 p 263300 Continuidades e descontinuidades da Federação Brasileira de como 1988 facilitou 1995 Dados Rio de Janeiro v 52 p 377423 2009 Democracia federalismo e centralização no Brasil Rio de Janeiro Editora FGVEditora Fiocruz 2012 BICHIR Renata Mirandola Mecanismos federais de coordenação de políticas sociais e capacidades institucionais locais o caso do Programa Bolsa Família 2011 Tese Doutorado Instituto de Estudos Sociais e Políticos Universidade Estadual do Rio de Janeiro 2011 Novas agendas novos desafios reflexões sobre as relações entre transferência de renda e assistência social no Brasil Novos Estudos CEBRAP São Paulo n 104 p 104137 mar 2016 Disponível em httpsbitly2GanDn5 BICHIR Renata Mirandola BRETTAS G CANATO P Multilevel governance in federal contexts the social assistance policy in the city of São Paulo Brazilian Political Science Review v 11 n 2 2017 BORGES Karla C Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família PAIF no Centro de Referência de Assistência Social CRAS limites e possibilidades da experiência do município de Criciúma 2014 Dissertação Mestrado Departamento de Serviço Social da Faculdade de Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul 2014 251 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros BRASIL Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome Sistema Único de Assistência Orientações Técnicas Centro de Referência da Assistência Social CRAS Brasília 2009 Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome Secretaria Nacional de Assistência Social Orientações Técnicas sobre o PAIF Brasília 2012a Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome Secretaria Nacional de Assistência Social Caderno de Orientações sobre o Índice de Gestão Descentralizada do Sistema Único de Assistência Social IGDSUAS Brasília 2012b CAVALCANTE P RIBEIRO B O Sistema Único de Assistência Social resultados da implementação da política nos municípios brasileiros Rev Adm Pública Rio de Janeiro v 46 n 6 p 14591477 novdez 2012 COSTA B L D BRONZO C Intersetorialidade no enfrentamento da pobreza o papel da implementação e da gestão In FARIA C A P Org Implementação de políticas públicas teoria e prática Belo Horizonte Ed PUC Minas 2012 COUTO B et al Implantação implementação e condições de funcionamento do SUAS nos municípios In COUTO B et al Orgs O Sistema Único de Assistência Social no Brasil uma realidade em movimento São Paulo Cortez 2012 FRANZESE Cibele ABRUCIO F L Efeitos recíprocos entre federalismo e políticas públicas no Brasil os casos dos sistemas de saúde de assistência social e de educação In HOCHMAN Gilberto FARIA Carlos Aurélio Pimenta Org Federalismo e políticas públicas no Brasil 1 ed Rio de Janeiro Editora Fiocruz 2013 p 361386 GOMES Sandra Políticas nacionais e implementação subnacional uma revisão da descentralização pósFundef Dados Rio de Janeiro v 52 p 659690 2009 GUTIERRES K A Projetos políticos trajetórias e estratégias a política de assistência social entre o partido e o Estado Tese Doutorado em Ciências Políticas Instituto de Filosofia e Ciências Humanas Universidade de Campinas Campinas 2015 HILL M The Public Policy Process Pearson Education Limited 4th edition 2005 JACCOUD Luciana Família e assistência social no Brasil uma análise do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família In ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS 40 2015 Anais Caxambu 2015 252 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira JACCOUD Luciana BICHIR R M MESQUITA A C O Suas na proteção social brasileira transformações recentes e perspectivas Novos Estudos CEBRAP São Paulo v 108 p 3653 2017 MELO Marcus André O sucesso inesperado das reformas de segunda geração federalismo reformas constitucionais e política social Dados v 48 n 4 p 845 889 2005 MENDOSA Douglas Gênese da política de assistência social do governo Lula 2012 Tese Doutorado Departamento de Sociologia da Universidade de São Paulo 2012 PALOTTI P COSTA B Relações intergovernamentais e descentralização uma análise da implementação do Suas em Minas Gerais Rev Sociol Polít Curitiba v 19 n 39 p 211235 jun 2011 PIERSON P Politics in time history institutions and social analysis Princeton Princeton University Press 2004 RIBEIRO Rosilaine Avaliação do serviço de proteção e atendimento integral à família PAIF em município da região metropolitana de Fortaleza 2011 Dissertação Mestrado em Avaliação de Políticas Públicas Universidade Federal do Ceará Fortaleza 2011 SÁTYRO Natália CUNHA Eleonora The path of Brazilian social assistance policy post1988 the significance of institutions and ideas BPSR v 8 n 1 p 80108 2014 SÁTYRO Natália CUNHA Eleonora CAMPOS Jarvis Análise espacial da burocracia da assistência social nos municípios brasileiros notas para uma reflexão sobre a capacidade de implementação dessa política Opinião Pública Campinas v 22 n 2 p 286317 2016 SERAPIÃO M D O Bolsa Família no cotidiano conexões e desconexões em um território vulnerável 2018 Dissertação Mestrado em Administração Pública Fundação Getúlio Vargas São Paulo 2018 SOUZA Celina Instituições e mudanças reformas da Constituição de 1988 federalismo e políticas públicas In HOCHMAN G FARIA C A P Federalismo e políticas públicas no Brasil Editora Fiocruz 2013 VAZQUEZ Daniel Arias Mecanismos institucionais de regulação federal e seus resultados nas políticas de educação e saúde In ENCONTRO ANUAL DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓSGRADUAÇÃO E PESQUISA EM CIÊNCIAS SOCIAIS ANPOCS 34 2010 Anais Caxambu 2010 253 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros Mecanismos institucionais de regulação federal e seus resultados nas políticas de educação e saúde Revista de Ciências Sociais v 57 p 9691005 2014 VIEIRA P P F Trabalho e pobreza no Brasil entre narrativas governamentais e experiências individuais 2017 Tese Doutorado em Sociologia Universidade de São Paulo São Paulo 2017 Anexo A Indicadores utilizados para cálculo da Dimensão Serviços e Benefícios segundo a Nota Técnica no 272015DGSUASSNASMDS do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome Quadro 1 Dimensão serviços e benefícios municípios de pequeno porte I Critérios Nível 5 Nível 4 Nível 3 Nível 2 Nível 1 Quantidade média de famílias em acompanha mento no mês dividia pela equipe técnica assistentes sociais e psicólogos Não deve ser inferior a vinte neM superior a cem Não deve ser inferior a vinte nem superior a cem Não é neces sário Não é neces sário Não é neces sário Executa o Paif realizando no mínimo as seguintes atividades Acompa nhamento de famílias grupoofici nas com fa mílias visitas domiciliares palestras campanhas ou eventos comunitários orientação acompanha mento para inserção no BPC acom panhamento dos encami nhamentos realizados Acompanha mento de famílias grupo oficina com famílias visita domiciliares pa lestras campa nhas ou eventos comunitários orientação acompanha mento para inserção no BPC acompa nhamentos dos encaminhamen tos realizados Acompanha mento de famí lias grupo oficina com famílias visitas domiciliares orientação acompanha mento para inserção no BPC Acompa nhamento de famílias grupooficina com famílias visitas domicilia res visitas domiciliares orientação acompanha mento para inserção no BPC Não realiza acompanha mento de famílias eou grupooficina com famílias eou visitas domiciliares eou orienta ção acom panhamento para inserção no BPC 254 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira Critérios Nível 5 Nível 4 Nível 3 Nível 2 Nível 1 Possui profissionais de Serviço Social eou Psicologia Ao menos um dos dois profissionais Ao menos um dos dois profis sionais Ao menos um dos dois profissionais Ao menos um dos dois profissionais Não possui profissionais nem de Servi ço Social nem de Psicologia Possui oferta de serviço de convivên cia oferta direta ou por unidade referenciada a ele 1 No mínimo três ciclos de vida No mínimo dois ciclos de vida Pelo menos um ciclo de vida Não é neces sário Não é neces sário Realiza no próprio Cras o cadas tramento atualização do CadÚnico sem utilizar profissionais de nível superior do Paif2 Sim Não é neces sário Não é neces sário Não é neces sário Não é neces sário Possui forte articulação com outros serviços no território3 Educação e saúde Educação e saúde Educação e saúde Educação ou saúde Articulação frágil ou ine xistente com educação ou saúde Funcio namento mínimo Cinco dias por semana 40h semanais Cinco dias por semana 40h semanais Não é neces sário Não é neces sário Não é neces sário Fonte adaptado a partir da Nota Técnica no 272015DGSUASSNASMDS do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome 1 O questionário do ano de 2011 contempla apenas os serviços realizados diretamente nos Cras Em 2012 e 2013 o questionário não é explícito sobre se abarca ambas as ofertas Além disso de 2011 a 2013 o questionário do Censo Suas segmentava os ciclos de vida em quatro categorias Em 2014 apresentou cinco ciclos e em 2015 e 2016 seis 2 Apenas os questionários de 2013 e 2014 discriminavam se eram profissionais de nível superior que realizavam cadastramentoatualização 3 Considerase forte articulação as situações em que o Cras consegue realizar reuniões periódicas ou realizar estudos de caso em conjunto ou ainda desenvolver atividades em parceria com outros serviçosunidades no território Adaptações necessárias Incluímos a variável Possui profissionais de Serviço Social eou de Psicologia como necessária para os Cras dos municípios de pequeno porte I alcançarem os níveis 4 3 e 2 255 A implementação do Sistema único de assistência social SUAS nos municípios brasileiros Quadro 2 Dimensão serviços e benefícios municípios de pequeno porte II médio porte grande porte e metrópoles Critérios Nível 5 Nível 4 Nível 3 Nível 2 Nível 1 Quantidade média de famílias em acompanha mento no mês dividida pela equipe técnica Assistentes Sociais e Psicólogos Não deve ser inferior a vinte nem superior a cem Não deve ser inferior a vinte nem superior a cem Não é neces sário Não é neces sário Não é neces sário Executa o Paif realizando no mínimo as seguintes atividades Acompa nhamento de famílias grupoofici nas com fa mílias visitas domiciliares palestras campanhas ou eventos comunitários orientação acompanha mento para inserção no BPC acom panhamento dos encami nhamentos realizados Acompa nhamento de famílias grupoofici nas com fa mílias visitas domiciliares palestras campanhas ou eventos comunitários orientação acompanha mento para inserção no BPC acom panhamento dos encami nhamentos realizados Acompa nhamento de famílias grupooficina com famílias visitas domiciliares orientação acompanha mento para inserção no BPC Acompa nhamento de famílias grupooficina com famílias visitas domiciliares orientação acompanha mento para inserção no BPC Não realiza acompanha mento de famílias eou grupooficina com famílias eou visitas domiciliares eou orien taçãoacom panhamento para inserção no BPC Possui profissionais de Serviço Social e de Psicologia Sim Ao mesmo um dos dois profissionais Ao mesmo um dos dois profissionais Ao mesmo um dos dois profissionais Não possui profissionais nem de Serviço So cial nem de Psicologia Possui oferta de serviço de convivência oferta direta do Cras ou por unidades a ele referen ciadas No mínimo três ciclos de vidas No mínimo dois ciclos de vida Pelo menos para um ciclo de vida Não é neces sário Não é neces sário 256 Renata Bichir Sergio Simoni Jr Guilherme Pereira Critérios Nível 5 Nível 4 Nível 3 Nível 2 Nível 1 Realiza no próprio Cras cadastra mento atualização cadastral do CADÚnico sem utilizar os profissio nais de nível superior do Paif Sim Não é neces sário Não é neces sário Não é neces sário Não é neces sário Possui forte articulação com os seguintes serviços Creas educa ção e Saúde Creas educa ção e Saúde Creas educa ção e Saúde Ao menos um Creas ou educação ou saúde Articulação frágil ou ine xistente com educação com saúde e com os Creas Funcio namento mínimo Cinco dias por semana 40h semanais Cinco dias por semana 40h semanais Não é neces sário Não é neces sário Não é neces sário Fonte adaptado a partir da Nota Técnica no 272015DGSUASSNASMDS do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome Adaptações necessárias Incluímos a variável Possui profissionais de Serviço Social e de Psicologia como necessária para os Cras dos municípios de pequeno porte II médios grandes e metrópoles alcançarem os níveis 4 3 e 2 Anexo B Tabela 1 Desvio padrão das médias de serviços e benefícios no Brasil no período de 2011 a 2016 Ano Desvio padrão 2011 1083 2012 1157 2013 1154 2014 1223 2015 1221 2016 1215 257 Coordenação intergovernamental e territórios no SUAS o caso do Paif Luciana Jaccoud57 1 Introdução A implementação das políticas sociais no Brasil têm sofrido progressiva influência de processos e mecanismos de coordenação intergovernamental Desde os anos 1990 novos arranjos institucionais vem reforçando a responsabilidade dos municípios na execução de políticas sociais O processo de descentralização ancorado no texto constitucional não implicou contudo seja em reforço à autonomia decisória dos entes subnacionais seja em ampliação da diversidade em ofertas ou da desigualdade em resultados ARRETCHE 2004 Progressivamente fortalecidos ao longo das últimas três décadas mecanismos voltados a produzir coordenação federativa vêm sendo adotados pelo governo federal Visando influir no desenho das políticas sociais bem como no processo de execução e no comportamento de seus agentes a coordenação intergovernamental vem afetando processos e resultados O exercício da autoridade regulatória a centralização de recursos o controle do gasto subnacional além da mobilização de instrumentos de indução em políticas e programas vem sendo apontados como fatores explicativos da manutenção e mesmo ampliação da influência da esfera central SOUZA 2004 ABRUCIO 2005 ARRETCHE 2004 e 2012 GRIN 2016 As estratégias e mecanismos de coordenação mobilizados pelo governo federal alteram as relações intergovernamentais em favor de um padrão 57 Luciana Jaccoud é pesquisadora da Diretoria de Estudos e Políticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPEA 258 Luciana Jaccoud mais cooperativo favorecendo a instituição de objetivos e planos comuns padrões nacionais e garantias de acesso e produzindo redução de desigualdades em ofertas e mesmo em resultados ARRETCHE 2004 ARRETCHE VASQUEZ GOMES 2012 Mas as experiências de coordenação federativa em políticas sociais ultrapassam os esforços mobilizados pelo governo federal Em que pese de forma ainda limitada mecanismos de coordenação vêm sendo adotados nos níveis estaduais e municipais Mesmo apontando a incipiência do papel coordenador dos estados e enfatizando o custo político que atravessa a atividade de articulação e cooperação para esta esfera de governo a literatura vem ressaltando experiências inovadoras a nível estadual GOMES 2009 SEGATTO ABRUCIO 2016 ABRUCIO FRANZESE SANO 2010 Os estados vêm exercendo coordenação federativa junto aos municípios com objetivos variados como ampliar capacidades institucionais reduzir diferenças no gasto ou convergir resultados As experiências de coordenação regional se expandiram particularmente na política de saúde VIANA LIMA 2011 MENICUCCI MARQUES 2016 E estudos vêm indicando que os municípios tem mobilizado estratégias e instrumentos de coordenação atuando tanto junto aos atores estatais como aos não estatais que operam na provisão dos serviços em seus territórios BICHIR BRETAS CANATO 2017 PEREIRA LOTTA BICHIR 2018 No caso da assistência social alguns estudos vêm analisando a ação de coordenação adotada pelo governo federal a partir de 2004 visando dar escala nacional à política e organizar o Sistema Único de Assistência Social Suas FRANZESE 2010 ABRUCIO FRANZESE SANO 2010 GRIN 2016 JACCOUD LICIO LEANDRO 2017 JACCOUD BICHIR MESQUITA 2017 Os mecanismos financeiros normativos e políticos mobilizados permitiram enfrentar o histórico de fragmentação instituindo padrões nacionais de oferta fortalecendo a capacidade estatal para a implementação e ampliando a provisão dos serviços A perda da autonomia dos entes subnacionais foi compensada com crescimento no volume de gasto e apoio às capacidades técnicas e gerenciais para ampliação de oferta de benefícios e serviços Contudo ainda sabemos pouco sobre em que medida os padrões nacionais estabelecidos para os 259 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif serviços socioassistenciais e sua gestão têm sido capazes de promover um padrão similar ou mínimo de ofertas considerando a complexidade do processo de coordenação intergovernamental e dos contextos e atores da implementação Visando contribuir com este tema este trabalho se debruça sobre o processo de implementação do serviço socioassistencial voltado à Proteção e Atendimento Integral à Família Paif O paif é ofertado obrigatoriamente pelos Centros de Referência da Assistência Social Cras e executado em territórios identificados como de maior vulnerabilidade social Ele dialoga com os dois princípios que organizam a Política Nacional de Assistência Social Pnas aprovada em 2004 a territorialização e a chamada matricialidade sociofamiliar e constitui uma iniciativa inovadora na trajetória brasileira da assistência social Além da centralidade na família e no território buscou dar corpo a uma ação de natureza protetiva mas também preventiva O serviço propõe organizar intervenções junto às famílias visando fortalecer vínculos familiares e comunitários e garantir acesso a direitos sociais Dada a complexidade do serviço a escala nacional projetada e a diversidade dos territórios de implantação o governo federal mobilizou um conjunto de mecanismos de coordenação incluindo normas gerais orientações de metodologia de trabalho regramentos sobre equipamentos e recursos humanos e incentivos financeiros especificamente dirigidos à implantação deste serviço Além da influência dos mecanismos de coordenação mobilizados pelo governo federal o Paif também foi objeto de esforços de coordenação realizados em nível subnacional Alguns governos estaduais atuaram junto aos seus municípios via cofinanciamento coordenação das ações e apoio técnico com orientações assessoria e capacitações De outro lado é efetiva a possibilidade de ações municipais voltadas à coordenação visando a convergência e uniformidade da oferta em sua rede de serviços Contudo como lembram Torres Marques e Bichir 2006 seja na formulação seja na implementação as políticas sociais pouco 260 Luciana Jaccoud levam em consideração a distribuição desigual dos grupos sociais no território Reconhecendo a existência da dimensão espacial nas condições de vida os autores enfatizam a diversidade dos agravos a que as populações estão submetidas e das redes sociais em que estão inseridas O território ganharia assim densidade analítica na medida em que condiciona as vulnerabilidades e interfere sobre a forma como as políticas são implementadas No caso dos serviços ofertados pela assistência social tanto os Cras como o Paif transitam em territórios heterogêneos segmentos populares diversos e demandas diferenciadas apresentadas e contrapostas ao poder público Esses contextos territoriais impactam sobre as desproteções e vulnerabilidades das famílias às quais se voltam às ofertas de serviços sociaoassistenciais e exercem influência nas abordagens e intervenções por meio das quais o poder público opera Tendo como foco a dinâmica de implementação dos serviços sob responsabilidade do Sistema Único de Assistencial Social este trabalho aborda os processos de coordenação que vêm pautando a execução do Paif em diferentes contextos sociais e espaciais O estudo considera assim três aspectos os recursos institucionais do governo federal mobilizados na forma de mecanismos de coordenação intergovernamental para a implementação do Suas e especificamente de um de seus serviços o Paif os esforços de coordenação realizados por estados e municípios para formatação e implementação do Paif as características socioterritoriais e os perfis de demandas nos territórios Argumento que o problema da coordenação não é indiferente à diversidade social e às distintas dimensões de vulnerabilidade imbrincadas ao território O desafio que o contexto socioterritorial introduz na implementação não é exterior ao problema de coordenação Ao contrário o processo de consolidação da proteção social como instrumento de prevenção ou redução de vulnerabilidades implica que nas fases de formulação e de implementação sejam mobilizados instrumentos de coordenação capazes de ampliar a qualidade da intervenção no atendimento dos segmentos sociais e territórios em sua diversidade 261 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif Os resultados da pesquisa apontam que os mecanismos de coordenação federativa mobilizados pelo governo federal foram determinantes para a implementação do serviço em todo o território nacional promovendo convergência nos diferentes territórios e níveis de governo sobre os objetivos e estratégias do Paif Ações de coordenação foram ainda realizadas pelas esferas estadual e municipal procurando aperfeiçoar a execução além de realizar adaptações ao repertório de ações propostos pelo governo federal A diversidade territorial entretanto não repercutiu nos diferentes instrumentos de coordenação adotados pelas três esferas de governo em que pese os diferenciais em termos de vulnerabilidades e violações de direitos imporem desafios relevantes ao trabalho das equipes Identifico por fim quatro tipos de territórios de ocupação antiga de alta densidade populacional em periferias urbanas de alta vulnerabilidade social territórios centrais com presença ostensiva do tráfico em que se podem observar tendências diferenciais na oferta de Paif O texto se divide em sete partes incluindo esta introdução A segunda seção fará um breve apanhado sobre a pesquisa na qual se assenta este trabalho A terceira apresentará os principais mecanismos de coordenação mobilizados pelo governo federal processo de construção do Suas e de implementação de suas ofertas A seção seguinte descreverá os mecanismos de coordenação operados pelo governo federal com relação ao serviço obrigatório Paif visando a adesão dos governos subnacionais e a sua expansão com base em um padrão de oferta homogêneo em todo o território nacional Os esforços de coordenação desenvolvidos pelos níveis subnacionais será tratado na quinta seção que se debruçará sobre algumas experiências de coordenação dos governos estaduais em relação à implementação do Paif bem como ações de coordenação realizadas pelas secretarias municipais de assistência social com relação à sua rede de Cras A sexta mobilizará dados levantados na pesquisa de campo e se dedicará a investigar a relação entre os territórios e suas distintas características e vulnerabilidades e a implementação do Paif Em diálogo com os esforços de coordenação investigados será indagado em que medida 262 Luciana Jaccoud características do território tencionam a implementação do serviço mesmo em contextos institucionais similares Em seguida serão apresentadas as considerações finais 2 Metodologia Este trabalho tem como base informações coletadas em 28 Cras localizados em quatorze municípios de seis estados da federação58 nas cinco regiões do país Os municípios detém diferentes características socioeconômicas e portes populacionais59 As entrevistas semiestruturadas foram efetuadas nos próprios equipamentos com o coordenador do Paif no CRAS ou por um dos técnicos atuantes no serviço Em alguns casos a equipe do Paif no Cras se propôs a receber a pesquisadora quando o número de participantes variou de dois a seis dependendo do tamanho da equipe Em todos os Cras foi utilizado o mesmo roteiro previamente elaborado alcançandose um total de 75 profissionais de Cras atuantes no Paif As entrevistas foram realizadas entre novembro de 2015 e novembro de 2016 Além daqueles profissionais as entrevistas incluiram técnicos e gestores de secretarias municipais e estaduais Assim foram entrevistados técnicos de referência municipais em sete municípios três equipes de referência estaduais além de três titulares de secretarias municipais de assistência social e um gestor estadual A pesquisa se propôs analisar a implementação do Paif em diferentes territórios considerando os portes dos municípios e seus contextos socioeconômicos Mas também procurou analisar distintos territórios em um mesmo município Assim à exceção dos municípios com apenas um Cras foram visitados ao menos dois Cras em cada município selecionados 58 Mato Grosso do Sul Minas Gerais Pará Paraíba Paraná e Rio de Janeiro 59 Sendo seis capitais um município com população entre dez a vinte mil habitantes dois municípios com população entre vinte a cinquenta mil habitantes quatro municípios com população entre cem a quinhentos mil habitantes e um município com população superior a 500 mil habitantes 263 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif entre aqueles que de acordo com a secretaria municipal de assistência social estavam instalados em territórios com características distintas Para este capítulo a análise temática das entrevistas organizouse em torno das seguintes questões i conhecimento e adoção das normativas e orientações federais sobre o Paif ii existência e adoção de normativas e orientações estaduais e municipais sobre o Paif iii características de execução do Paif iv características do território do Cras Em apoio à análise do material de pesquisa foram utilizados dados quantitativos do Censo Suas para os anos de 2015 e 2017 disponibilizados no site do Ministério do Desenvolvimento Social MDS ao final de 2016 e 2017 3 A coordenação nacional dos serviços no Suas Incluída pela constituição federal como parte do tripé da seguridade social nas últimas três décadas a assistência social entrou definitivamente no campo das políticas públicas As ofertas desdobradas tanto em transferências monetárias quanto em serviços socioassistenciais contribuíram para a superação do desenho corporativo e conservador que marcava desde seus primórdios a proteção social brasileira No âmbito da renda dois benefícios assistenciais foram instituídos em escala nacional o Benefício de Prestação Continuada BPC implementado a partir de 1996 e o Programa Bolsa Família PBF em operação desde 2003 No âmbito dos serviços o processo de descentralização ocorreu ainda na década de 1990 com o repasse das ações federais da Legião Brasileira de Assistência LBA extinta em 1995 aos governos subnacionais Mas a definição do que seriam ofertas típicas da política de assistência social sua natureza e objetivos permanecia incipiente As novas diretrizes emanadas da Política Nacional de Assistência Social Pnas aprovada em 2004 permitiram avançar na configuração do Suas e na regulamentação dos serviços A implementação dos serviços na política de assistência social passou desde então por profundas mudanças A trajetória de 264 Luciana Jaccoud responsabilização das ofertas às instituições da sociedade civil e apoio público subsidiário foi revertida Estabeleceuse uma proteção em dois níveis de complexidade básico e especial a serem oferecidas nos equipamentos públicos da política os Centros de Referência da Assistência Social Cras e os Centros de Referência Especializados de Assistência Social Creas e pelas entidades de assistência social Entre os serviços socioassistenciais que vinham sendo desenvolvidos sob regulação nacional dois teriam oferta pública obrigatória o serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família Paif e o serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos Paefi O Sistema Único de Assistencial Social reorganizou as relações federativas e estabeleceu as bases de atuação nacional sob forte indução do governo central Com a Norma Operacional Básica NOB de 2005 teve início o processo de adesão ao Suas pelo conjunto dos entes federativos O fortalecimento da coordenação federativa no Suas operado por regulação federal e incentivos financeiros voltados sobretudo aos municípios MESQUITA MARTINS CRUZ 2012 foi seguido por rápido incremento das capacidades estatais dos entes federativos para oferta protetiva em assistência social JACCOUD BICHIR MESQUITA 2017 GRIN 2016 Várias instituições e instrumentos de coordenação federativa foram construídos ou ativados no período Segundo Agranoff 2007 a coordenação entre níveis de governo pode fazer uso de mecanismos diversos formais ou informais e mobilizar dispositivos de diferentes ordens além dos econômicos e legais normativos os administrativos e políticos nesses últimos incluídas as instancias de negociação intergovernamentais Em que pese a relevância dos primeiros os dois últimos também foram mobilizados no caso do Suas As responsabilidades federativas no Suas foram melhor detalhadas a União como coordenadora do sistema e encarregada pelo processo geral de regulação os estados com papel de coordenação em sua esfera e de execução de serviços em escala regional e os municípios como executores dos serviços nos territórios Foram definidas como 265 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif responsabilidades compartilhadas a educação permanente a gestão integrada de serviços e benefícios as ações de monitoramento do território na forma de instrumentos e ações de vigilância socioassistencial e as ações de gestão da informação e monitoramento do Suas As normativas reforçadas pela Lei no 124352011 apontam para a responsabilidade compartilhada dos três níveis com o financiamento e com o uso da modalidade de transferências automáticas e entre fundos As mudanças nas regras e no volume de financiamento federal tiveram o objetivo de tornar as transferências federais regulares e automáticas e de associálas aos serviços60 A criação de instâncias federativas a Comissão Intergestores Tripartite CIT e as Comissões Intergestores Bipartites CIBs favoreceram a formulação negociada da política propiciando espaço para pactuações sobre os critérios de partilha dos recursos federais e sobre regulações referentes à execução dos serviços Operando com recursos novos colocados à disposição dos municípios por meio de mecanismos de adesão o governo federal conseguiu incentivar a expansão dos equipamentos em todo o território nacional bem como a ampliação dos recursos humanos61 Além das normas e incentivos financeiros outros mecanismos foram mobilizados em prol da coordenação intergovernamental A Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais documento aprovado em 2009 regulamentou as ofertas dos serviços socioassistenciais que integram o Suas e que podem ser financiados por meio das transferências continuadas e automáticas dentro do sistema com a definição de objetivos público e provisão A criação de pactos de aprimoramento da gestão dos estados e municípios prevendo a contratualização de metas e resultados entre os três níveis de governo a partir de suas responsabilidades federativas foi acolhida pela NOBSuas de 2005 e 60 O financiamento federal do Paif foi realizado por uma transferência especifica o Piso Básico Fixo Entre 2005 e 2013 dez resoluções da CIT trataram dos critérios e procedimentos referentes às transferências 2012 do cofinanciamento federal para o Paif 61 Ver a respeito Jaccoud Bichir e Mesquita 2017 266 Luciana Jaccoud reforçada pela NOB 2012 JACCOUD LICIO LEANDRO 2017 O pacto de gestão municipal estabeleceu metas de atendimento de ações em proteção básica e especial além de metas referentes à gestão e ao controle social A NOBRH aprovada em 2006 acolheu entre outros dispositivos a definição de equipes mínimas de referência para os equipamentos Cras e Creas e para serviços de abrigamento Nos instrumentos de coordenação mobilizados o Paif esteve em destaque A tipificação definiu o público e ações previstas para os serviços bem como apresenta diretrizes sobre aquisições dos usuários condições e formas de acesso período de funcionamento abrangência articulação em rede impacto social esperado e regulamentações O pacto da gestão municipal estabeleceu taxas de acompanhamento do Paif para situações prioritárias62 A NOBRH estabeleceu as equipes de referência para os Cras com número mínimo de profissionais requeridos em nível superior e em nível médio segundo o porte dos municípios O caderno de orientações técnicas sobre o Paif foi lançado em 2012 pela Secretaria Nacional de Assistência Social SNAS com o objetivo de reforçar a formação das equipes responsáveis pela execução do serviço63 Em 2016 novo caderno de orientações foi lançado tendo como foco o Cras e seus dois principais serviços o Paif e o Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos SCFV64 Segundo o Censo Suas 2016 MDS 2017 entre os 8240 Cras que responderam o questionário 99 declaravam realizar atividades 62 São estabelecidos percentuais mínimos de atendimento para as seguintes situações famílias registradas no Cadastro Único de Políticas Sociais CadÚnico famílias com membros integrantes do BPC famílias beneficiárias do PBF em fase de suspensão do benefício por descumprimento de condicionalidades e famílias beneficiárias do PBF com outras vulnerabilidades sociais para além da insuficiência de renda 63 No âmbito do MDS os esforços de formação voltados aos trabalhadores da política se consolidaram em 2012 com a instituição do Programa Nacional de Capacitação do Suas Capacitasuas RIZZOTTI 2015 64 O Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos SCFV realiza atendimentos em grupos organizados por faixa etária para realização de atividades continuadas de convívio e reconstrução de vivencias e desenvolvimento de capacidades pessoais relacionais e sociais 267 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif relacionadas ao Paif Dentre elas a mais frequente eram as ações de acompanhamento de famílias 934 sendo que 686 declaram elaborar plano de acompanhamento familiar MDS 2017 A média de famílias em acompanhamento por Cras foi de 1963 em agosto de 2016 com 127 famílias novas inseridas em acompanhamento naquele mês Entre os 89 mil trabalhadores nos Cras mais de 50 dos profissionais estavam naquele ano vinculados ao Paif como atividade principal 334 ou secundária 227 Sobre as formas de acesso do usuário ao Cras o Censo Suas 2015 MDS 2016 informa que 51 chegaram ao Cras por procura espontânea 23 por resultado de busca ativa das equipes 138 por encaminhamento da rede socioassistencial e 122 por encaminhamento das demais políticas eou do sistema de garantia de direitos 4 Coordenação nacional do Paif O Plano Nacional de Atendimento Integrado à Família PNAIF havia sido desenhado em 2003 sendo no ano seguinte substituído pelo Paif65 Até então operado como programa ele foi transformado em serviço de natureza continuada no âmbito do Suas Em 2009 com a tipificação passou a ser denominado Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família mantendo a mesma sigla Paif Essas mudanças responderam às exigências normativas do Suas mas não tiveram o intuito de alterar o seu desenho O Paif tem desde sua origem uma intenção protetiva mas também preventiva visando prevenir a ruptura dos vínculos familiares e comunitários evitar a instalação de situações de violação de direitos tais como violência ou abandono e promover aquisições sociais e materiais além de propiciar o acesso a serviços e benefícios 65 Experiências anteriores haviam sido implementadas em escala municipal A mais conhecida foi a experiência do Rio de Janeiro que teve início em 1999 sob a coordenação da secretaria estadual de ação social e execução das secretarias municipais objetivando operar o princípio da matricialidade familiar previsto na Loas com eixo no acompanhamento familiar e na mobilização da rede de serviços das diferentes políticas sociais e pela sociedade civil nos territórios de forma a atendêlas LIMA 2012 Outras iniciativas estatais tendo como foco a ação de acompanhamento familiar vieram à luz como o programa Núcleo de Apoio à Família NAF implementado desde 2001 em Belo Horizonte 268 Luciana Jaccoud sociais O serviço prevê um conjunto de intervenções junto às famílias incluindo escuta atendimento encaminhamentos e acompanhamento familiar sistemático A implementação do Paif foi assim realizada sob normativas e orientações nacionais amplamente divulgados nos estados e municípios por meio de publicações do MDS Foram adotadas ações de formação e capacitação impulsionadas pela SNAS mas também incentivadas e realizadas por outros atores como os colegiados de gestores municipais e estaduais bem como as comissões gestoras bipartites que nesse período ganhavam densidade em todo o país As observações coletadas pela pesquisa de campo reforçaram a tese de que as normativas e orientações técnicas produzidas pelo MDS tiveram grande circulação e contaram com a ampla adesão dos gestores e profissionais do Suas As equipes do Cras e seus supervisores técnicos tinham conhecimento daquelas diretrizes nacionais assim como as prioridades e metas do Pacto de Aprimoramento da Gestão Municipal e as utilizam em seu cotidiano profissional A definição de um padrão nacional para a execução local do serviço avançou para além das normativas e se desdobrou em orientações técnicas Os cadernos de orientação do Paif eram conhecidos em todos os Cras visitados e considerados como referência na organização do serviço seja pelos grupos de coordenação em nível das secretarias estaduais e municipais seja pelos técnicos da execução As metas do pacto da gestão municipal relacionadas aos públicos prioritários do Paif eram conhecidas e as equipes se referiam a elas espontaneamente ao relatarem suas atividades Essas regras normas e orientações constroem efetivamente um repertorio de ações e um conjunto de instrumentos que organizam e dirigem a ação dos atores mobilizados na implementação Nos documentos referentes ao Paif um lugar central é dado à escuta das famílias Mas não apenas nas orientações técnicas dedicadas ao Paif como também na fala dos profissionais a escuta é citada como 269 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif uma atividade central desse serviço Ela permitiria a identificação das demandas o reconhecimento das especificidades de cada caso e a adoção de respostas voltadas às necessidades da família A escuta pretende tornar viável um planejamento de intervenções qualificadas visando o fortalecimento ou recomposição dos vínculos afetos e cuidados familiares Possibilitaria ainda as mediações para a reflexão da família sobre o seu cotidiano e sobre a construção de projetos de vida bem como o planejamento e encaminhamentos adequados de modo a ofertar acessos e suportes necessários seja em outros serviços da assistência social seja em outras políticas sociais A escuta e o conjunto de intervenções que dela decorrem do âmbito do Paif atendimento encaminhamentos e acompanhamento familiar propõese tanto contribuir para novas atitudes e valores por parte das famílias quanto para o acesso a novas oportunidades Na fala dos profissionais o trabalho do Paif é citado como resgate de trajetórias de vida atravessadas por precariedades inseguranças dessocialização e rupturas O serviço é assim entendido como um instrumento de reorganização dos sujeitos recomposição de projetos e possibilidade de reconfiguração de um lugar no mundo A escuta seria ao mesmo tempo o primeiro contato com a família e o principal instrumento para um trabalho que ganha significado no diálogo particular com cada trajetória com as vulnerabilidades que se acumularam e as subjetividades que as acompanham Nesse sentido o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários objetivo central do PAIF supõe o trabalho no campo das subjetividades Destacase entretanto que assumir a subjetividade como um dos elementos do trabalho social com famílias não é negar ou diminuir a importância das situações objetivas de vulnerabilidade que atingem as famílias tais como a desigualdade social e o não acesso a direitos MDS 2012b p 17 O atendimento pode ocorrer de forma coletiva ou individual em oficinas ou ações comunitárias O acompanhamento familiar por sua 270 Luciana Jaccoud vez visa ofertar um espaço continuado onde possa refletir sobre sua realidade construir novos projetos de vida e transformar suas relações MDS 2012b p 57 Deve favorecer o estabelecimento de compromissos entre famílias e profissionais e a construção de um Plano de Acompanhamento Familiar que estabelece objetivos a serem alcançados inclusive encaminhamentos a fim de superar gradativamente as vulnerabilidades vivenciadas alcançar aquisições e ter acesso a direitos MDS 2012b O acompanhamento também pode ser realizado por meio de grupos de famílias As orientações técnicas de 2012 enfatizam o objetivo de desenvolvimento de potencialidades lembrando que a vulnerabilidade detém ativos importantes sendo necessário identificar e fortalecer os recursos disponíveis das famílias suas formas de organização participação social sociabilidade e redes sociais de apoio MDS 2012b p 11 As normativas acolhem assim um serviço que opera em uma dupla função De um lado visa dinamizar as relações familiares assegurar espaços de convívio e acesso a redes comunitárias com o objetivo de fortalecer as famílias estimular o protagonismo e romper o isolamento De outro lado busca informar e garantir acesso aos direitos sociais mobilizar e ampliar a estrutura de oportunidades em articulação com outras políticas públicas A articulação intersetorial teria assim papel estratégico nesse serviço Se o debate em torno da estrutura de oportunidade está presente ele não se identifica à pobreza A ênfase é dada nas questões relacionais e nas dimensões subjetivas da vulnerabilidade associadas aos conteúdos de empoderamento e da autonomia A vulnerabilidade não é sinônimo de pobreza A pobreza é uma condição que agrava a vulnerabilidade vivenciada pelas famílias A vulnerabilidade não é um estado uma condição dada mas uma zona instável que as famílias podem atravessar nela recair ou nela permanecer ao longo de sua história MDS 2012b p 13 271 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif Em que pese a prioridade concedida pelo Paif aos beneficiários do PBF e a progressiva demanda ao Paif de acompanhamento das famílias beneficiárias em situação de descumprimento de condicionalidades cabe destacar que o Paif e o Suas de forma geral tomaram distância da pauta da inclusão produtiva Uma resposta a esse tema de difícil trato dentro da política foi dada com criação do programa Acessuas Trabalho em 201166 A ênfase na autonomia das famílias ganhou expressão no âmbito do Paif na ampliação de oportunidades via encaminhamentos a outras políticas públicas e principalmente na perspectiva de empoderamento subjetivo associado à vivência de experiências que contribuam para o desenvolvimento da autoestima de vínculos e projetos assim como com experiências de reconhecimento fortalecimento e extensão da cidadania 5 Experiências de coordenação por estados e municípios Em que pese a influência dos mecanismos de coordenação intergovernamentais progressivamente adotados pelo nível federal o Paif foi também objeto de esforços de coordenação por parte de estados e municípios com influência na implementação A existência de equipes técnicas de orientação e supervisão nas secretarias estaduais e municipais de assistência social despontam como um fator relevante para o formato dos serviços As normativas e as orientações técnicas nacionais do Paif foram apropriadas pelas burocracias estaduais e municipais sendo por elas reinterpretadas Em alguns casos esse processo implicou na produção de novas diretrizes elaboradas nas esferas subnacionais com o intuito de esclarecer e adaptar as regras gerais aos contextos e sobretudo aos referenciais de implementação locais 66 O Acessuas Trabalho pretendia identificar mobilizar e promover o encaminhamento do público da assistência social para oportunidades de qualificação profissional com ênfase nas ofertas de formação nos cursos do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Aprendizagem Pronatec Ver a respeito SagiMDS 2015 272 Luciana Jaccoud O grau de coordenação exercido pelo nível estadual assim como os instrumentos mobilizados variaram consideravelmente O mesmo ocorre na ação de coordenação a nível do município Em geral as secretarias municipais de assistência social atuam por meio de uma equipe ou um técnico de referência que tem por função acompanhar a implementação do Paif em todos os equipamentos de sua rede e intervir junto às equipes instituindo rotinas modelando o processo de trabalho uniformizando procedimentos e validando os instrumentos e seu uso Isto ocorre não apenas em capitais ou municípios de grande porte Municípios de médio porte e mesmo alguns de pequeno porte mantêm uma coordenação técnica local supervisionando o trabalho das equipes do Paif nos Cras O estudo dos casos dos estados do Rio de Janeiro Pará Minas Gerais e Paraná bem como dos municípios de Belo Horizonte e Curitiba podem contribuir para a melhor compreensão desse processo No Rio de Janeiro como já citado o esforço de implementação de um serviço voltado às famílias no âmbito da assistência social remonta ao ano de 1999 sendo desde então executado em todos os municípios sob incentivo e suporte financeiro e técnico da gestão estadual O aparecimento do programa nacional posteriormente transformado em serviço obrigatório do Suas encontrou ali um legado e o processo de adaptação foi progressivo Em 2007 a secretaria estadual promoveu o alinhamento do Paif fluminense às diretrizes do governo federal inclusive alterando a nomenclatura dos equipamentos públicos responsáveis pela implementação do serviço os Núcleos de Atendimento à Família NAF passaram a ser denominados Cras SEASDH 2011 p 16 Em 2011 a gestão estadual elaborou uma cartilha de orientação técnica sobre acompanhamento familiar no âmbito do Suas consolidando sua visão sobre este serviço Em alguns aspectos diversa da adotada em nível nacional a orientação estadual enfatiza o acompanhamento familiar como a atividade que dá conteúdo ao Paif ao mesmo tempo em que insiste na dimensão intersetorial de sua oferta SEASDH 2011 p 15 e 24 De acordo com tal normativa o Paif é essencialmente uma ação de 273 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif acompanhamento familiar Como explicou um dos técnicos da equipe de referência do serviço no estado Paif e acompanhamento são dois nomes para a mesma coisa Nessa perspectiva o Paif tem seu eixo na identificação das necessidades das famílias e construção do plano de acompanhamento para o que utiliza um conjunto de mediações e instrumentais técnicos visitas domiciliares reuniões de grupo atendimento particularizado palestras encaminhamentos A relevância do plano de acompanhamento chamado Plano Sociofamiliar já é destacada no documento de 2011 e ganha densidade em nova publicação de 2013 Nessa nova publicação a equipe estatual apresenta instrumentos de operacionalização do acompanhamento familiar no âmbito do Suas do Rio de Janeiro com ênfase na padronização e registros dos procedimentos A adoção dos novos instrumentos e em especial do Plano Sociofamiliar passou a concorrer com o Prontuário Único lançado pela SNAS para ser utilizado em nível nacional A orientação estadual recusou ainda a distinção entre ação de acompanhamento familiar no âmbito da proteção social básica e da proteção especial adotando uma única metodologia a ser aplicada tanto ao Paif quanto ao Paefi O Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos SCFV é reconhecido como ação que integra e complementa o Paif e identificase uma única estratégia de priorização do público enquanto as normativas do MDS distinguem não apenas as duas ofertas como os seus públicos prioritários O Paif no estado manteve ainda oferta de oficinas de geração de trabalho e renda LIMA 2012 p 112 ação considerada como exterior ao Suas de acordo com as orientações da SNAS A pesquisa de campo realizada em quatro municípios do estado confirma a influência das orientações estaduais no cotidiano das equipes do Paif Esta influência é reforçada por uma ativa programação estadual de encontros técnicos e capacitações das equipes municipais Nos Cras visitados no estado o Paif foi majoritariamente identificado como ação voltada ao acompanhamento familiar distinta dos atendimentos ou concessões de benefícios de qualquer natureza Essa associação 274 Luciana Jaccoud entre Paif e acompanhamento familiar ocorreu mesmo nas situações frequentes onde pelos relatos aquele conteúdo não parecia estar presente ou ser priorizado na execução do Paif Nos casos em que a baixa frequência de ações de acompanhamento familiar foi problematizada pela equipe informavase que apesar das dificuldades encontradas esse deveria ser o caminho Foram frequentes as referências à falta de adesão das famílias e à ausência de retaguarda das demais políticas sociais para dar efetividade aos encaminhamentos realizados ambos enfraquecendo a ação do serviço O Rio de Janeiro representa um exemplo de uma ação forte de coordenação estadual englobando normativas orientações e financiamento Outros estados apresentam trajetórias e experiências distintas No estado do Pará a gestão estadual da política de assistência social mobilizou instrumentos financeiros e gerenciais em apoio ao Paif adotando um arranjo de cofinanciamento e trabalhando na organização de um sistema estadual de monitoramento dos serviços da proteção básica com ênfase no público prioritário previsto pelas regulações nacionais A ação estadual efetivou assessoria técnica aos municípios visando orientar a implementação dos serviços e apoiar as equipes locais no processo de execução Uma programação de visitas anual cobria cerca de 50 dos municípios O trabalho tinha como base as regras e diretrizes nacionais não havendo normativas ou orientações técnicas produzidas pela secretaria estadual A equipe estadual de referência da proteção básica considerava que o acompanhamento familiar é a especificidade do Paif mas identificava dificuldade dos municípios em implementálo De fato a maioria dos municípios do estado não operavam com instrumentos de acompanhamento familiar limitando sua ação de Paif aos atendimentos ou a visitas domiciliares dirigidas sobretudo às famílias beneficiárias do PBF e em descumprimento de condicionalidades O SCFV impunha se como a mais importante ação ofertada nos Cras E o trabalho de assessoramento técnico estadual encontrava dificuldades operacionais para organizar visitas separadas visando os dois campos protetivos a proteção básica e a especial De outro a complexidade e precariedade das condições sociais e a recorrência de situações de violações de direitos 275 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif pareciam questionar a especificidade dos públicos dos dois níveis de proteção e a funcionalidade daquela separação de ofertas As secretarias estaduais de Minas Gerais e do Paraná tampouco produziram normativas ou orientações para o Paif mas ambos os estados deram início ao cofinanciamento estadual Em Minas Gerais o chamado Piso Mineiro de Assistência Social foi criado ainda em 2010 em cumprimento ao Pacto de Aprimoramento e Gestão dos estados Segundo Brandão 2015 p 49 universalização dos repasses a todos os municípios foi atingida em 2013 mas a irregularidade e o caráter não automático das transferências tem marcado a sua operacionalização Para a maioria dos municípios o repasse estadual representou valor muito pequeno menos de 10 em relação ao gasto total em assistência no ano de 2013 BRANDÃO 2015 p 66 A utilização do recurso é livre podendo ser alocada em serviços do Suas ou situações emergenciais No Paraná a instituição do Piso Paranaense de Assistência Social em 2013 também teve como objetivo o cofinanciamento estadual de serviços programas e benefícios A ausência de orientações referentes ao Paif e Paefi parece ter relação com a implementação do Programa Família Paranaense criado naquele mesmo ano com o objetivo combater a pobreza e promover a emancipação social de famílias em situação de alta vulnerabilidade Inspirado em experiências que estavam se devolvendo fora do Brasil e muito especialmente no programa Chile Solidário o programa adotou como principal estratégia o acompanhamento familiar com a pactuação de metas com a família incluindo de aspectos relacionais à ações de acesso a serviços públicos e capacitação profissional Para o acompanhamento familiar foram mobilizados os profissionais das unidades de referência Cras e Creas Formalizando a metodologia que vinha sendo adotada em 2017 a secretaria de estado lançou um guia de acompanhamento familiar do programa Família Paranaense destinado aos profissionais da assistência social dos municípios aqui denominados como técnicos de referência da família e que são responsáveis pelo acompanhamento familiar Segundo o guia a metodologia proposta tem convergência com o trabalho social realizado com as famílias 276 Luciana Jaccoud previsto no Sistema Único de Assistência Social Suas e executado no âmbito do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família Paif e do Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos Paefi SEFDS 2017 p 4 Em que pese a declarada convergência o modelo de acompanhamento adotado limitado a 24 meses contando com objetivos e condicionalidades próprias e com um forte peso na intersetorialidade representa uma significativa inovação face às propostas metodológicas apresentadas pelo nível federal constrangendo o escopo proposto pelo Paif Entre os municípios pesquisados Belo Horizonte é exemplo de um esforço de coordenação alinhado às diretrizes nacionais Um primeiro caderno metodológico foi publicado em 2007 seguido em 2013 por uma nova publicação visando consolidar subsídios sobre o tema e orientar a implementação daquele serviço Mas apesar de inspirado pelas orientações emanadas do nível federal a gestão municipal deu maior ênfase aos conteúdos específicos da assistência social ao contrário de outros atores que realçam o papel articulador e intersetorial do Paif no atendimento e acompanhamento das famílias No caso de Belo Horizonte a expansão dos Cras em número de 33 no ano de 2015 coincidiu com a implementação do Programa BH Cidadania ancorado em um processo de planejamento territorial e ação intersetorial Os documentos originários da secretaria municipal de assistência social contudo avançaram no período afirmando a especificidade das responsabilidades protetivas da assistência social com destaque às ações de fortalecimento de vínculos e enfrentamento das vulnerabilidades relacionais e das questões menos tangíveis da pobreza No esforço de discernir as atividades próprias da política as orientações técnicas enfatizaram a prática do trabalho social com famílias desdobrado em atendimentos e em acompanhamento com o desenvolvimento de um plano familiar A normativa de 2013 adere ao instrumental de acompanhamento das famílias elaborado e divulgado em 2013 pelo governo federal incluindo o Prontuário Suas Entre os municípios que desenvolveram normativas e instrumentos próprios Curitiba se apresenta como um exemplo Em 2009 no 277 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif contexto em que o governo federal discutia com a CIT a regulação dos serviços previstos na Pnas entre eles o Paif o município de Curitiba lançou um programa a ser implementado nos Cras O Programa Família Curitibana que mais tarde se expandiu para o âmbito estadual como Família Paranaense propunha a adoção de uma estratégia de atendimento baseada na assinatura de um termo de adesão com fixação de metas a serem alcançadas pela família em um período de dois anos Ainda no ano de 2009 a gestão municipal lançou documento destinado a orientar a ação dos dezenove Cras existentes onde não se fazia referência ao Paif CURITIBA 2009 O documento apresentava um conjunto de instrumentos questionários e formulários próprios a serem utilizados pelas equipes dos Cras em suas ações definidas como de acompanhamento familiar ações socioeducativas com grupos de capacitação profissional inserção produtiva e ações intersetoriais Em 2012 com a mudança na administração da cidade adotase novo protocolo de gestão dos Cras FAS 2012 Contando então com 45 Cras a gestão municipal elaborou um documento orientador seguindo o padrão adotado pela tipificação nacional incluindo a oferta do Paif e seu desdobramento em ações de atendimento e acompanhamento familiar realizados por meio de intervenções particularizadas ou coletivas Instrumentos próprios a serem utilizados pelas equipes dos Cras também são elaborados O município tem ainda se empenhado na estruturação de uma rede intersetorial voltada ao atendimento às crianças com reuniões periódicas e protocolos envolvendo a saúde a educação e a assistência social além de conselhos tutelares e sistema de justiça Observase assim que as adaptações em torno das normativas federais foram múltiplas envolvendo as esferas estadual e municipal Sempre em diálogo com as orientações nacionais as experiências de coordenação de entes subnacionais expressam variantes nas formas de apropriação das regras nacionais motivadas por compreensões diferenciadas a respeito das finalidades e entregas da política pública de assistência social como no caso do estado do Rio de Janeiro ou do Paraná Também se observam alterações decorrentes de mudança de 278 Luciana Jaccoud prioridades e preferências políticas como ocorreu em Curitiba Mesmo quando partilham pressupostos e concepções de estratégias para a implementação o esforço de traduzir sistematizar e facilitar o acesso às diretrizes e orientações nacionais pode aportar ênfases específicas em diálogo com a trajetória institucional a natureza da oferta ou o público discernido como se observou em Belo Horizonte A pesquisa de campo permitiu identificar adaptações ao desenho nacional proposto para o Paif As alternativas estaduais e municipais referentes às concepções e estratégias acompanham ou minimamente dialogam com as orientações nacionais indicando a força da indução federal nesse serviço bem como da efetividade dos instrumentos de coordenação intergovernamentais mobilizados sejam financeiros normativos tipificação ou lei instrumentais protocolos ou capacitações informacionais orientações técnicas e capacitações instâncias de articulação e de deliberação compartilhada entre gestores CIT e CIB 6 O Paif e os territórios A dinâmica observada na implementação de políticas sociais reflete seu desenho e características institucionais incluindo os atores e os mecanismos mobilizados para sua coordenação intergovernamental mas vai além deles As particularidades do território e das demandas ali formuladas têm impacto no processo de implementação aspecto que é reconhecido no desenho da política de assistência social De acordo com a Pnas a territorialização é um dos dois eixos estruturantes do Suas ao lado da matricialidade sociofamiliar Aquele eixo detém nas normativas do Suas três funções dotar de capilaridade a política e permitir o acesso das populações em situações de maior vulnerabilidade garantir o acesso da população aos direitos sociais pela via da mobilização das demais políticas e rede de ofertas de serviços e propiciar o fortalecimento dos vínculos comunitários potencializando as redes sociais e o convívio coletivo entendidos como fatores relevantes no enfrentamento da vulnerabilidade das famílias e territórios Contudo 279 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif no caso do Paif o estudo relevou que no território para além das estratégias de acesso e intervenção junto às famílias e aos segmentos populacionais atendidos e da ação intersetorial é sobretudo a dinâmica sociológica das comunidades e seus contextos socioterritóriais que vêm interrogando e tencionando aquele serviço Território é o locus de implementação da política de assistência social Segundo a Pnas esta política pública organiza intervenções que se dão essencialmente nas capilaridades dos territórios marcados por precária presença do Estado e situações de vulnerabilidades e riscos sociais e por setores da sociedade brasileira tradicionalmente tidos como invisíveis ou excluídos das estatísticas população em situação de rua adolescentes em conflito com a lei indígenas quilombolas idosos pessoas com deficiência MDS 2004 p 16 O Cras deve assim ser instalado em áreas de maior vulnerabilidade social e atuar tendo como referência um território Esta diretriz vem tendo efetividade na implementação da política como demonstram pesquisas sobre a localização dos Cras MDS 2014 A abordagem sobre território adotada pelas orientações técnicas enfatiza a necessidade tanto de proximidade das equipes com as famílias quanto de mobilização de diferentes ofertas públicas em prol da garantia de direitos e oportunidades Recuperando a diretriz de proatividade do Paif a Orientação Técnica de 2012 ressalta que cada equipe técnica deve tomar iniciativa promover ações antecipadas ou imediatas frente a situações de vulnerabilidade ou risco social vivenciadas pelas famílias ou territórios não esperando que a demanda bata à sua porta MDS 2012b p 10 Várias estratégias foram desenvolvidas tais como busca ativa nos territórios equipes volantes Cras rurais e Cras itinerantes O esforço das equipes dos Cras em dialogar com representantes de outras políticas sociais presentes no território foi observada na pesquisa de campo Iniciativas de ações intersetoriais em especial com relação à educação e à saúde se revelaram frequentes incluindo nos casos mais bemsucedidos a fixação de calendários de reuniões fluxos de atenção 280 Luciana Jaccoud ou mesmo protocolos de compromisso Contudo em sua maioria a articulação intersetorial permanece incipiente e limitada a relações pessoais baseadas em afinidades ou confiança entre profissionais São frequentes os relatos de dificuldades em estabelecer conexões institucionalizadas e há queixas de ausência das políticas nos territórios em especial no caso da saúde Os dados do Censo Suas 2017 reforçam fragilidade das ações de articulação intersetorial em uma base de 8292 Cras respondentes 149 declaravam encaminhar usuários para serviços de educação e saúde e 154 para serviços relacionados a trabalho e emprego O percentual de realização de reuniões periódicas com serviços de educação saúde e trabalho e emprego era de 76 73 e 33 respectivamente Quanto ao objetivo de fortalecer os vínculos comunitários e potencializar as relações de vizinhança e redes sociais de apoio a orientação técnica de 2012 ressalta a relevância de imprimir caráter cultural às ações do Paif de modo a explorar a identidade do território valorizar as famílias em seus contextos sociais fortalecer o sentimento de pertencimento da comunidade e estreitar os laços sociais entre seus membros Mas a proposta de trabalhar coletivamente com as famílias e favorecer a ampliação de vínculos sociais e comunitários vem enfrentando o contexto adverso de territórios vivenciados como de risco KOWARICK 2009 De fato em muitos territórios a sociabilidade de vizinhança adensada pode dar suporte a um conjunto de trocas e solidariedades A pesquisa de campo encontrou exemplos de ajudas recíprocas e dinâmicas de solidariedade ativadas a partir dos grupos do Paif ou do SCFV Contudo a vivência em territórios ocupados por tráfico ou milícias é frequente nas áreas em que estão localizados os Cras Entre os 8240 Cras que compuseram a base do Censo Suas 2017 667 declaram a presença no território de conflito e violência vinculado ao tráfico de drogas enquanto 43 relataram presença de altos índices de criminalidade Com frequência o tráfico de drogas ou outros grupos dedicados a atividades ilegais estando ou não acompanhado pela violência impõem 281 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif se como um poder presente em territórios de atuação dos Cras Na pesquisa o relato sobre a existência de grupos de poder armados ocorreu na maioria dos equipamentos visitados e em todos os estados Em certos territórios os profissionais não conseguem adentrar determinadas áreas de acesso controlado pelo tráfico de drogas Em outros os acessos são garantidos como concessões feitas aos profissionais em reconhecimento à relevância de sua atuação em favor das famílias locais Várias narrativas se referem a linhas divisórias no território impostas pelo conflito entre frações criminosas impossibilitando a livre circulação de pessoas e chegando a impedir o acesso ao Cras por adolescentes ou famílias moradoras em determinadas zonas As entrevistas relatam uma adaptação das comunidades ao controle do tráfico que pode inclusive operar como instituição que organiza e pacifica territórios Contudo mesmo na ausência de conflitos armados e altos índices de criminalidade a convivência com uma sociabilidade violenta perpassa os territórios e interfere em quase todas as dimensões da vida social SILVA 2008 alcançando as formas e dinâmicas de ofertas dos serviços públicos A presença de poderes ilegais e de sociabilidades tensionadas por formas variadas de violência impõe desafios expressivos mas ainda pouco problematizados no campo das políticas públicas Para além da violência outras características dos territórios mostram influencia no modo como são operacionalizados os Cras e seus serviços constrangendo possibilidades de atuação moldando procedimentos e ofertas e limitando o impacto dos instrumentos de coordenação Não se trata aqui destacar a autonomia quer de instituições quer das burocracias no processo de implementação mas de observar que contextos fazem diferença inclusive constrangendo instrumentos afluentes de coordenação intergovernamental Como já descrito analisando os relatos das equipes do Paif sobre sua atuação nos diferentes territórios observouse forte convergência apontando para a efetividade do trabalho de coordenação e dos instrumentos mobilizados seja normativos informacionais e políticos A convergência 282 Luciana Jaccoud na descrição das atividades associadas ao Paif e a seus objetivos mostrouse ainda mais acentuada entre as equipes de um mesmo município inclusive em Cras situados em áreas com características espaciais e sociais muito diversas Contudo quando questionados sobre as intervenções específicas e aportes dirigidos às famílias traços diferenciais na oferta de Paif puderam ser identificados e associados às características dos territórios e das demandas ali presentes Quatro tipos de territórios urbanos foram identificados São eles territórios de ocupação antiga território de alta densidade populacional em periferias urbanas território de alta vulnerabilidade social territórios centrais com presença ostensiva do tráfico Os dados de que dispomos são tão somente das entrevistas realizadas com as equipes do Paif e de seu relato sobre o território em que estão inseridos Nas metrópoles e nas cidades de grande e médio porte os Cras estão referenciados administrativamente a grandes áreas geralmente compostos por vários bairros Esses territórios administrativos são compostos por distintas zonas de características socioeconômicas distintas Trabalhamos assim com a hipótese de que o perfil do território traçado pelos entrevistados quando confrontados à questão apresentada na pesquisa de campo relacionase ou à área mais próxima ao equipamento público ou àquela de onde eles recebem maiores demandas Identificamos como territórios de ocupação antiga aqueles que emergem nos relatos dos profissionais do Paif como sendo áreas urbanas cuja ocupação ocorreu há várias décadas em que a infraestrutura urbana penetrou por meio da instalação de serviços de saneamento básico e calçamento de ruas e onde os moradores são majoritariamente proprietários de suas casas Nessas localidades os participantes das atividades do Cras são conhecidos entre si há relação de vizinhança prévia ou potencial A vulnerabilidade social descrita está vinculada sobretudo ao desemprego e aos conflitos familiares frequentemente associados nos relatos dos profissionais Altas taxas de desemprego do chefe da família ou dos membros adultos impactam nas relações familiares e são associados pelos profissionais do Paif à ampliação de 283 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif uso de álcool e à maior violência doméstica Esse contexto favorece a identidade do Paif como ação de acompanhamento familiar entendendose que a fragilidade relacional deve ser enfrentada por mudanças de comportamento e novos formatos de relação intrafamiliar As oficinas de convivência ou grupos do Paif enfrentam ali dificuldades para serem realizadas Os territórios de alta densidade populacional em periferias urbanas são associados a concentração de extrema pobreza e pobreza baixa taxa de atividade econômica dos membros adultos das famílias em especial das mulheres precariedade de infraestrutura urbana e de acesso a serviços públicos Esse território pobre concentra famílias em que falta tudo de alimentos a banheiro ou gás de cozinha As famílias recorrem ao Cras em busca de acesso ao PBF e a cestas básicas e desde que chegam ao Cras já são identificadas como famílias Paif Não há adesão ao acompanhamento familiar nem por parte das famílias nem dos técnicos Isso foi observado mesmo no Rio de Janeiro onde há forte associação entre Paif e a ação de acompanhamento familiar Nos territórios de periferias com alta densidade populacional é o SCFV que atrai as famílias dada a ausência de ofertas sociais ou culturais no território As atividades coletivas são atraentes o que é ofertado tem adesão As equipes consideram que as atividades de orientação no SCFV são relevantes devido à falta de informação motivação e perspectivas das famílias e em especial dos jovens Mas o Paif operado principalmente por meio de atendimentos requer integração das demais políticas no território sem encontrar retaguarda As políticas setoriais não são acolhedoras para essa população eou não conseguem executar as demandas Como território de alta vulnerabilidade social foram identificados aqueles próximos a lixões ou em áreas de ocupação recente Carentes de qualquer infraestrutura urbana são áreas de risco para enchentes e epidemias e detêm altos índices de insuficiência alimentar e uso de drogas Os territórios estão frequentemente sob controle de lideranças conhecidas pelas equipes do Cras e com as quais muitas vezes precisam 284 Luciana Jaccoud negociar para trabalhar na comunidade As demandas das famílias são dirigidas ao PBF e sobretudo aos benefícios eventuais cestas básicas auxílios nascimento e funeral ou bens emergenciais como colchões roupas ou móveis Os usuários aparecem espontaneamente e têm resistência às atividades coletivas ou individuais do Paif Também procuram o Cras buscando acessar outros serviços como vaga em creche ou procedimentos em saúde O Paif nesse contexto assume sobretudo o formato de atendimentos As equipes expressam com maior frequência julgamentos de valores sobre os usuários bem como uso de critérios discricionários para avaliação da situação e mérito da família Territórios em áreas centrais ou ao menos não configuradas como periferias urbanas e com presença ostensiva do tráfico foram encontrados sobretudo nas capitais de estados e se caracterizavam como territórios com fácil acesso a áreas ricas ou bem urbanizadas da cidade Os relatos das equipes faziam referência a altas taxas de mortes violentas e a grupos em conflito controlando a circulação na região A demanda sobre o PBF tende a ser pequena por já plenamente atendida e pelo conhecimento dos beneficiários sobre as regras e procedimentos referentes ao benefício O Cras é frequentemente procurado para apoiar demandas dirigidas a outros serviços sociais mas à diferença dos demais territórios as demandas se voltam sobretudo para a juventude As equipes são confrontadas com a necessidade de ofertar opções para os adolescentes e jovens assediados pelo tráfico Não conseguem mobilizar contudo serviços de retaguarda seja em esporte cultura ou formação profissional Não há padrões de respostas do Paif em cada território mas foi possível observar tendências que respondem às diferenças nas características dos contextos socioespaciais Assim enquanto em alguns locais o Paif opera com ênfase no acompanhamento familiar e nas fragilidades relacionais intrafamiliares em outros encaminhamentos a outras políticas e serviços bem como a benefícios federais BPC e PBF eou benefícios eventuais ganham destaque A pesquisa de campo permitiu assim identificar variados contextos socioespaciais que atravessam a 285 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif constituição do Paif influenciando os caminhos de implementação e a ação das burocracias Essa é uma hipótese prevista nas normativas gerais do Paif porém ela não se desdobrou em previsões ou orientações nos diferentes instrumentos de coordenação adotados em nenhuma das esferas de governo As demandas das famílias são identificadas a situações familiares específicas em que pese os diferenciais coletivos em termos de vulnerabilidades e territórios imporem desafios ao trabalho social motivando adaptações espontâneas e pouco problematizadas pelas equipes responsáveis pela execução pelo planejamento ou pela operação de instrumentos de coordenação 7 Considerações finais A literatura recente sobre políticas públicas vem apontando que os mecanismos de coordenação impõem limitações à autonomia dos governos locais na tomada de decisões sobre as políticas que implementam incluindo prioridades na alocação do gasto e estratégias de execução Os dados empíricos aqui explorados reforçam essa interpretação As decisões de estados e municípios no caso da política de assistência social estiveram fortemente influenciadas pela regulação efetuada em nível federal Os resultados da pesquisa realizada em 28 Cras em diferentes estados do país permitiram identificar a efetividade dos instrumentos de coordenação intergovernamentais mobilizados sejam financeiros normativos tipificação ou lei instrumentais protocolos ou capacitações além das instancias de articulação e de deliberação compartilhada entre gestores CIT e CIB para promover a adesão dos municípios brasileiros à oferta do serviço de Paif nos territórios que concentram maior percentual de pobreza O artigo analisou tanto os mecanismos gerais de coordenação do Suas quanto aqueles voltados especificamente ao Paif constatando forte adesão dos entes subnacionais e alinhamento às orientações nacionais A definição de um padrão nacional para a execução local do serviço avançou para além das normativas e se desdobrou em orientações técnicas com forte influência na organização dos serviços 286 Luciana Jaccoud e no repertório da burocracia que opera nas secretarias municipais e nos equipamentos da assistência social nos territórios em diferentes contextos regionais e institucionais Foram identificados esforços de coordenação realizados por estados com relação aos municípios em seu território propondo interpretações e instrumentos específicos para aquele serviço Esses esforços têm efetiva repercussão na organização do trabalho das equipes municipais do Paif como foi observado nos casos do Rio de Janeiro e do Paraná São inciativas que exploram possibilidades de adaptação às regras de execução e aos arranjos de financiamento adotados em escala nacional Mas mesmo quando dissonantes de princípios do sistema não foram contraditórias com ele buscando construir uma articulação entre as diferenças Da mesma forma a pesquisa confirmou a existência de esforços de coordenação nos municípios com relação à atuação de sua rede de Cras e à sua equipe técnica de Paif A nível municipal tais experiências pouco divergiram das concepções e estratégias nacionais operando mais em favor da consolidação do modelo de execução proposto nacionalmente e só excepcionalmente em prol de um desenho próprio Em resumo as iniciativas de coordenação estaduais e municipais nos casos investigados dialogaram diretamente com as orientações e o padrão de financiamento instituído pelo MDS aos serviços do Suas mesmo quando introduzem inovações e interpretações divergentes relacionadas às ofertas e suas finalidades e às metodologias e instrumentos técnicos Por fim o estudo permitiu avaliar a dimensão sociológica do território e sua ausência como elemento a organizar ou instigar adaptações pela via dos instrumentos de coordenação Quanto a esse último ponto o estudo distinguiu quatro tipos de territórios de ocupação antiga de alta densidade populacional em periferias urbanas de alta vulnerabilidade social e territórios centrais com presença ostensiva do tráfico Em cada um desses contextos espaciais diferentes características de vulnerabilidades ganham expressão e se apresentam ao Paif e às equipes seja na forma de demandas seja mobilizando interpretações 287 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif sobre o públicoalvo de suas ações ou favorecendo a reinterpretação de normativas e orientações de trabalho As conclusões são provisórias e devem ser confirmadas pelo aprofundamento de pesquisas mas sugerem hipóteses a serem melhor consideradas nos estudos sobre implementação e instrumentos de coordenação de políticas sociais Referências ABRUCIO Fernando A coordenação federativa no Brasil a experiência do período FHC e os desafios do governo Lula Revista de Sociologia e Política n 24 2005 ABRUCIO Fernando Luiz FRANZESE Cibele SANO Hironobu Coordenação e cooperação no federalismo brasileiro avanços e desafios In INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA E APLICADA Estado instituições e democracia república Brasília Ipea v 1 p 177 212 2010 AGRANOFF Robert Intergovernmental policy management cooperative practices in federal systems In PAGANO Michael A LEONARDI Robert Eds The dynamics of federalism in national and supranational political systems New York Palgrave Macmillan 2007 p 248283 ARRETCHE Marta Federalismo e políticas sociais no Brasil problemas de coordenação e autonomia São Paulo em perspectiva v 18 n 2 p 1726 2004 Democracia federalismo e centralização no Brasil Rio de Janeiro Editora FGVEditora Fiocruz 2012 ARRETCHE Marta VASQUEZ Daniel GOMES Sandra As relações verticais na Federação explorando o problema da descentralização In ARRETCHE M Org Democracia federalismo e centralização no Brasil Rio de Janeiro Editora FGVEditora Fiocruz 2012 p 145202 BELO HORIZONTE Prefeitura Municipal de Belo Horizonte Secretaria Municipal Adjunta de Assistência Social Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família Belo Horizonte PBHAscom 2013 BICHIR Renata BRETTAS Gabriela CANATO Pamella Multilevel governance in federal contexts the social assistance policy in the city of São Paulo Political Sci v 11 n 2 2017 288 Luciana Jaccoud BRANDÃO Mariana Patrus Ananias de Souza O cofinanciamento na prestação dos serviços socioassistenciais uma análise dos repasses do Piso Mineiro de Assistência Social 20112014 2015 CECCHINI Simone MARTÍNEZ Rodrigo Protección social inclusiva en América Latina una mirada integral un enfoque de derechos Santiago Cepal 2011 CHAIBUB Juliana JACCOUD Luciana ELMOOR Patricia Assistência social e segurança alimentar entre novas trajetórias velhas agendas e recentes desafios 19882008 Políticas sociais Acompanhamento e análise 17 v 1 p 175250 2009 COLIN Denise JACCOUD Luciana Assistência social e construção do Suas balanço e perspectivas In CRUS José Ferreira da et al Orgs Vinte anos da Lei Orgânica da Assistência Social Brasília MDS 2013 CURITIBA Prefeitura Municipal de Curitiba Protocolo de Gestão dos Centros de Referência da Assistência Social Curitiba PMC 2009 FUNDAÇÃO DE AÇÃO SOCIAL FAS Protocolo de Gestão dos Cras de Curitiba Curitiba FAS 2012 FRANZESE Cibele Federalismo cooperativo no Brasil da Constituição de 1988 aos sistemas de políticas públicas 2010 Tese Doutorado Fundação Getúlio Vargas São Paulo 2010 FUNDAÇÃO JOAO PINHEIRO Efeitos de programas de proteção social sobre aspectos menos tangíveis da pobreza Belo Horizonte 2011 GOMES Sandra Políticas nacionais e implementação subnacional uma revisão da descentralização pósFundef Dados Rio de Janeiro v 52 n 3 p 659690 2009 HOLSTON James Cidadania insurgente disjunções da democracia e da modernidade no Brasil São Paulo Companhia das Letras 2013 JACCOUD Luciana Igualdade e equidade na agenda da proteção social In FONSECA Ana FAGNANI Eduardo Orgs Políticas sociais cidadania e desenvolvimento São Paulo Fundação Perseu Abramo 2013 JACCOUD Luciana BICHIR Renata MESQUITA Ana Cleusa O Suas na proteção social brasileira transformações recentes e perspectivas Novos Estudos n 108 2017 289 Coordenação intergovernamental e territórios no Suas o caso do Paif JACCOUD Luciana LICIO Elaine Cristina LEANDRO José Geraldo Implementação e coordenação de políticas públicas em âmbito federativo o caso da Política Nacional de Assistência Social In XIMENES Daniel de Aquino Org Implementação de políticas públicas questões sistêmicas federativas e intersetoriais Brasília Enap 2018 KOWARICK Lúcio Viver em risco sobre a vulnerabilidade socioeconômica e civil São Paulo Editora 24 2009 LIMA Helena O modelo de proteção social básica do Sistema Único de Assistencia Social SUAS e seus desafios à garantia dos direitos sociais Disserttação de mestrado Unb Brasilia 2012 LOTTA Gabriela PAVEZ Thais Agentes de implementação mediação dinâmicas e estruturas relacionais Cadernos Gestão Pública e Cidadania v 15 n 56 2010 LOTTA G S PIRES R OLIVEIRA V Burocratas de médio escalão novos olhares sobre velhos atores da produção de políticas públicas Revista do Serviço Público Brasília v 65 p 463492 2014 MENICUCCI T MARQUES A Cooperação e coordenação na implementação de políticas públicas o caso da saúde Dados v 59 n 3 p 823865 2016 MESQUITA Ana Cleusa MARTINS Raquel CRUZ Tânia Cofinanciamento e responsabilidade federativa na política de assistência social Brasília Ipea 2012 Texto para Discussão n 1724 MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME MDS Secretaria Nacional de Assistência Social Política Nacional de Assistência Social Pnas Brasília MDS 2004 Tipificação Nacional de Servicos Socioassistenciais Brasília MDS 2009 Censo Suas 2015 Secretaria Nacional de Assistência Social Orientações técnicas sobre o Paif Brasília MDS 2012b Secretaria de Planejamento e Orçamento SPO Financiamento da Assistência Social no Brasil Brasília MDS 2012c Nota Técnica de Monitoramento Secretaria Nacional de Assistência Social SNAS Fundamentos ético políticos e rumos teóricometodológicos para fortalecer o trabalho social com famílias na Política Nacional de Assistência Social Brasília MDS 2016 290 Luciana Jaccoud NATALINO Marco Antonio Percepções de burocracias locais sobre o Sistema Único da Assistencia Social Brasilia Ipea 2017 Bapi n 13 p 5158 PEREIRA Guilherme LOTTA Gabriela BICHIR Renata Implementação de políticas públicas no nível intramunicipal o caso das supervisões de assistência social da cidade de São Paulo Revista Brasileira de Políticas Públicas e Internacionais São Paulo v 3 n 1 p 286311 jun 2018 RIZZOTTI Maria Luiza Capacitasuas estabelecimento de relações e aproximação de distâncias In Vilas Boas el al orgs Capacitasuas os desafios da educação permanente no SUAS Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate n 22 Brasília MDS 2015 p 1021 SEGATTO Catarina ABRUCIO Fernando A cooperação em uma federação heterogênea o regime de colaboração na educação em seis estados brasileiros Revista Brasileira de Educação v 21 n 65 abrjun 2016 SILVA Luiz Antonio Org Vida sob cerco violência e rotina nas favelas no Rio de Janeiro Rio de Janeiro Nova Fronteira 2008 SEASDH Secretaria de Estado de Assistência Social e Direitos Humanos do Rio de Janeiro Acompanhamento familiar na política de assistência social 2017 SEFDS Secretaria de Estado da Família e Desenvolvimento Social do Paraná Acompanhamento familiar Guia de orientações Curitiba SEFDS 2011 SIMÕES Armando Análise da evolução recente dos recursos humanos da assistência social a partir dos dados da Estadic Munic e Censo Suas In MINISTÉRIO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME MDS Estudos Técnico Sagi n 13 2014 SOUZA Celina Governos locais e gestão de políticas sociais universais São Paulo em perspectiva v 18 n 2 p 2741 2004 TORRES Haroldo MARQUES Eduardo BICHIR Renata Políticas públicas pobreza urbana e segregação residencial In CUNHA J Org Novas Metrópoles Paulistas população vulnerabilidade e segregação Campinas NepoUnicamp 2006 p 231252 VIANA A L A LIMA L D Org Regionalização e relações federativas na política de saúde do Brasil Rio de Janeiro Contra Capa 2011 291 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família Mani Tebet Marins67 1 Introdução Parte da literatura das Ciências Sociais que discutiremos neste tópico aponta que os pobres objeto de controles morais sociais e políticos específicos sobretudo aqueles advindos do Estado acabam tendo que se relacionar com o processo de enquadramento estatal e com o elemento do estigma Para grupos de baixa renda o estigma pode aparecer em vários momentos de sua vida por exemplo no percurso para encontrar um emprego ou quando são exigidas qualificações correspondentes à competitividade do mercado Em muitos casos quando os pobres não conseguem emprego seja pela baixa escolaridade racismo ou discriminação de gênero eles podem vir a solicitar um auxílio assistencial Nessa fase de dependência do Estado a sociedade passa a fazer julgamentos morais em torno da figura do beneficiário o que pode vir a acarretar dependendo do contexto um processo de desqualificação moral PAUGAM 2003 DUVOUX 2009 DUBOIS 2010 Neste trabalho nossa intenção é compreender como se conformam consequências políticas morais e simbólicas a partir da implementação de um programa brasileiro de combate à pobreza o Bolsa Família68 67 Professora Adjunta de Sociologia da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro UFRRJ e Professora Colaboradora da PósGraduação em Políticas Públicas em Direitos Humanos da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ 68 Importante salientar que o Programa Bolsa Família PBF não possui tempo máximo de permanência no programa como ocorre em outros programas de transferência de renda na América Latina como Nicarágua Paraguai El Salvador e Chile 292 Luciana Jaccoud Propomos assim incluir o Estado e seus agentes como atores importantes na criação e na modelização das práticas dos pobres 2 Efeitos das políticas de transferência de renda estigma e controle moral As políticas públicas de qualquer natureza podem ser interpretadas ora como um projeto de emancipação social ora como um projeto moral do Estado que modela identidades e subjetividades Neste artigo em particular trabalharemos com o segundo argumento para compreender sobretudo por meio do seu conceito de governmentality FOUCAULT 2003 as políticas públicas como o resultado de disputas em torno de projetos políticos de interesses de representações sociais e de valores morais distintos Por um lado essas disputas se assentam na própria norma de política pública que é fruto de um longo processo de tensões sociais e por outro em ações relacionadas à implementação dos programas em nível local Esse argumento nos auxilia a refletir sobre como se estruturam valores e crenças sobretudo de classe de gênero e familiares no interior das políticas de transferência de renda para populações de baixa renda O conceito de governmentality portanto nos auxilia a entender a maneira como o Estado conduz seus discursos e suas diretrizes nos possibilitando assim investigar em que contextos morais se reproduz a legitimação de uma política social Tanto Foucault 2003 como Bourdieu 2012 podem nos ajudar a refletir sobre o processo político de produção das identidades a partir da implementação das políticas sociais que selecionam delimitam e modificam interesses de grupos sociais O conceito de governamentalidade vem no entanto sofrendo diversas críticas em especial interessanos aquelas feitas por Brockling et al 2010 Segundo este autor a lacuna deixada por Foucault se apresenta quando ao focar nas análises de documentos e discursos dos princípios que sustentam as políticas de Estado o autor realizará uma investigação sobre a normativa do Estado desgarrada das práticas sociais Apesar 293 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família dessas críticas Foucault se afastará das análises tradicionais sobre o Estado porque não apreende o Estado como um ator central de poder mas sim como instituições e atores locais que exercem o poder em nome do Estado Em suas análises busca perceber como esse poder opera um forte controle sobre os comportamentos os hábitos e até mesmo sobre os discursos dos atores Assim o importante seria investigar a intervenção e implementação local da política ou seja o que denominou de poder periférico FOUCAULT 1979 demonstrando que os poderes na verdade se impõem em diferentes níveis das relações sociais e que neste universo existem atores que se encontram às vezes integrados ao Estado e outros que não conseguem estabelecer vínculos de aceitação submissão ou controle Não compreendemos aqui a política como um ente abstrato que se imporia por meio de suas normas e prescrições sobre a conduta dos atores Ao contrário pretendemos demonstrar que mesmo existindo um texto formal da política divulgado e compartilhado publicamente operamse diferentes sentidos da compreensão dessas normas e variadas formas de controle por meio da operação de diferentes atores agindo em nome do Estado Tais formas dependerão como iremos demonstrar a partir da análise dos dados empíricos do modo como as instituições locais e os burocratas de rua LIPSKY 198069 irão interpretar a política Foucault chamou de ascendente esse tipo de análise pois compreende o poder a partir das instituições locais e das técnicas profissionais que de uma forma ou de outra se vinculam ao Estado em seu nível central Outro ponto fundamental da discussão foucaultiana encontrase na ideia de vigilância como uma das maneiras mais fortes de controle Essa vigilância apresentase de forma mascarada mas permanente e sem limites no espaçotempo Os indivíduos seriam vigiados a partir de um olhar invisível de modo que eles mesmos não perceberiam que estão sendo controlados essa ideia também se encontra presente na formulação do conceito de violência simbólica de Bourdieu 1992 69 É um termo que identifica os policy makers cuja função é de executar cotidianamente as políticas públicas em nível local podendo reformatálas por orientações diversas na interação com o públicoalvo dessas políticas 294 Mani Tebet Marins Contudo tornase importante salientar que há contextos em que os beneficiários manipulam conscientemente seu status de assistido GOFFMAN 2012 e por vezes reagem a determinadas situações de estigma MARINS 2017 Em A microfísica do poder Foucault apresenta cinco preocupações metodológicas relevantes para nossa reflexão A primeira delas consiste em tentar perceber o poder em suas extremidades ou seja captar o poder por meio das instituições locais e regionais que produzem técnicas e instrumentos às vezes violentos de intervenção material A segunda consiste em sair do campo da Ciência Política não se preocupando em analisar o poder no plano da intenção ou da decisão mas estudar o poder onde sua intenção está completamente investida em práticas reais e efetivas estudar o poder em sua face externa onde ele se relaciona direta e imediatamente com aquilo que podemos chamar provisoriamente de seu objeto seu alvo ou campo de aplicação quer dizer onde ele se implanta e produz efeitos reais FOUCAULT 1979 p 182 Apesar dessa crítica Foucaultiana à Ciência Política ela se apresenta de forma bem datada pois parte das análises sobre política pública passou a ser articulada de forma inter e multidisciplinar conforme mostra o livro A política Públicas como campo multidisciplinar MARQUES FARIA 2013 A terceira preocupação metodológica segundo Foucault é abordar o poder não de forma homogênea em que um grupo domina o outro mas sim pensar no poder como algo que circula ou que funciona em cadeia no âmbito das relações sociais Esse ponto nos parece importante na medida em que observamos formas de controle e de poder no interior de uma mesma classe camada desfavorecida Já a quarta preocupação metodológica vinculase à sua concepção de realizar uma análise ascendente do poder ou seja partir dos mecanismos infinitesimais que têm uma história 295 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família um caminho técnicas e táticas e depois examinar como estes mecanismos de poder foram e ainda são investidos colonizados subjugados transformados deslocados desdobrados etc por mecanismos cada vez mais gerais e por formas de dominação global FOUCAULT 1979 p 184 Na verdade Foucault acredita que devam ser investigados os fenômenos as técnicas e todos os procedimentos vinculados ao poder em escala local A sua última preocupação consiste em relacionar poder e ideologia demonstrando que em cada área de poder existe uma base ideológica de fundo Como consequência da imposição desse poder produzse uma sujeição às normas da política e a uma legitimação arbitrária do Estado Outro efeito dessa imposição do Estado é sem dúvida o poder disciplinar que é exercido a partir de um olhar hierárquico ou de uma sanção normalizadora O Estado como afirma Foucault exerce um papel de classificação de hierarquização e de distribuição de lugares 2009 p 17770 Nesse contexto o controle muitas vezes é exercido ora sob forma de uma violência quase imperceptível Nossa pesquisa analisa esta violência simbólica mas também aquelas que são visíveis e percebidas pelo grupo de beneficiárias do Bolsa Família no contexto de uma periferia urbana do Rio de Janeiro Mostraremos que elas passam a ser julgadas moralmente pelos agentes públicos mas também pela vizinhança a partir de critérios de justiça social de culpa de mérito de condição de pobreza de responsabilidade maternal e gênero MARINS 2018 Nesse ambiente exigese dos beneficiários uma disciplina moral ora de correção de posturas ora de projeções de saída da pobreza e nesse sentido a disciplina é um tipo de poder que comporta técnicas de procedimentos de níveis de aplicação de alvos FOUCAULT 2009 p 203 70 Vale a pena salientar que em sua obra Sur lÉtat Bourdieu 2012 também afirma que o Estado organiza grupos por meio da classificação e da hierarquização social 296 Mani Tebet Marins Na construção do bom pobre a disciplina é exercida tanto na esfera informal das relações de vizinhança quanto nos textos e normas da política Um exemplo desta disciplina se encontra na cartilha do programa71 um manual fornecido aos beneficiários no ato do cadastramento no nível municipal como forma de garantir o direito humano à alimentação adequada à educação e à saúde Segundo este documento o benefício pode ser usado apenas para despesas importante no desenvolvimento da família O Bolsa Família incentiva a educação de crianças e adolescentes e a melhoria da saúde de crianças de mulheres grávidas e de mães em situação de aleitamento A referida cartilha é quase um manual de comportamento para as famílias beneficiárias indicando como o titular legal deve gerir seu benefício Tal documento explica ainda o que são as contrapartidas e como realizá las com eficácia evitando a perda do benefício Há indicações também sobre que tipo de alimento deve ser comprado e ingerido pela família almejando o desenvolvimento nutricional das crianças Com relação ao estigma acreditamos que ele só pode ser tratado do ponto de vista relacional Isso significa dizer que somente podemos analisálo a partir das relações sociais que se estabelecem entre Estado mercado instituições locais e redes de sociabilidade Não podemos então analisar determinadas categorias como se elas fossem fechadas em si mesmas mulheres prisioneiros doentes ou beneficiários Ao contrário tornase necessário compreender o contexto por meio do qual esses grupos de indivíduos agem e interagem Assim não é apenas o sentimento de vergonha que alicerça a vida dos beneficiários mas sim o controle dos outros sobre eles Goffman faz uma pergunta instigante para nosso debate Será que há uma predisposição à vitimização como resultado de uma focalização bem restrita em uma população pobre 1988 p 19 Este tipo de questionamento guiará algumas de nossas análises sobre as posturas adotadas pelos candidatos ao Programa Bolsa Família no setor de cadastramento 71 Esta cartilha é confeccionada em nível municipal não existindo uma cartilha nacional dirigida aos beneficiários 297 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família Outro efeito do estigma apontado por Goffman localizase no fato de o indivíduo tentar se afastar da possibilidade de ser estigmatizado e por consequência evitar o contato público com receio tanto do controle quanto da discriminação De acordo com o autor o estigma estaria em toda parte mas sobretudo nas relações cotidianas e de vizinhança Um aspecto interessante na teoria goffminiana é que se por um lado o estigma degrada a imagem do indivíduo por outro ele pode ter utilidade no sentido de viabilizar o alcance de determinados elementos como direitos preferências respeito etc Vale a pena salientar que esses símbolos status estigma ou prestígio transmitem informações sociais que frequentemente reproduzem o status quo mas não são somente os atores comuns ou íntimos amigos família e vizinhança que fazem parte desse processo de reprodução Também os especialistas assistentes sociais agentes de saúde e professores podem vir a contribuir para a sua reificação Em termos metodológicos Goffman nos auxilia ainda a perceber que para obtermos um quadro mais amplo sobre a figura do beneficiário torna se fundamental observar seu estigma na esfera pública Isso implica no caso de nossa pesquisa a realização de entrevistas com outros atores professores assistentes sociais agentes de saúde e comerciantes que interagem com os assistidos De fato as próprias nomenclaturas classificações e nomeações que as políticas focais incluindo o Bolsa Família produzem acabam por enquadrar grupos de indivíduos em categorias fechadas Contudo como salienta Goffman 2012 existem processos rituais que permitem aos indivíduos negociar com tais classificações sociais na nossa pesquisa em particular no setor de cadastramento do Programa Bolsa Família as negociações aparecem em torno das categorias de pobreza miséria e gênero Para Goffman os atores de maneira consciente calculam o custo social do engajamento ora se desviando da interação face a face para evitar possíveis discriminações ora enfrentandoa desenvolvendo estratégias para lidar com o estigma Neste trabalho Goffman toma como exemplo o caso dos beneficiários 298 Mani Tebet Marins de políticas sociais afirmando que estes desenvolvem basicamente três formas de resistência ao estigma preservação da fachada jogo emocional e utilização do componente cerimonial A fachada é definida por Goffman como repertórios desenvolvidos pelos atores para demonstração de si como uma boa pessoa por meio da experiência os indivíduos aprendem quando usála O jogo emocional se desenvolve quando os estigmatizados utilizam sua imagem negativa e seu sofrimento como ponto a favor de si mesmos ora como forma simbólica de ganhar respeito ora como modo de conseguir barganhar recursos públicos A cerimônia dependendo do contexto interacional círculos de amizade relações familiares ou ambiente de trabalho pode vir a ser um fundamento importante na manutenção da relação social Outra referência importante para pensarmos a relação dos pobres com a assistência social é Paugam 2003 e Castel 1998 Os autores tratam a pobreza não como um estado fixo ou como um dado natural ao contrário mostram a existência de um processo lento de construção histórica social e cultural do fenômeno da pobreza Em vez de tomar a pobreza como algo externo ao indivíduo Paugam especialmente mostra como a categoria pobreza se constrói a partir da auto e da alter percepção desse grupo marginalizado Assim vemos que O que é sociologicamente pertinente não é a pobreza em si mas as formas institucionais que esse fenômeno assume numa dada sociedade ou num determinado meio Em outras palavras pode ser heuristicamente fecundo estudar a pobreza como condição social reconhecida e os pobres como um conjunto de pessoas cujo status social é definido por instituições especializadas de ação social que assim as designam A pobreza é certamente uma categoria variada relativa e arbitrária mas constitui uma propriedade da estrutura das sociedades modernas na medida em que estas consideram este fenômeno de forma unicamente negativa 299 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família e desejam combatêlo ou ao menos dar assistência àqueles que mereçam ou de preferência aos que acreditam que a assistência é legítima PAUGAM 2003 p 55 Paugam na verdade pretende marcar uma ruptura clara com a ideia de unicidade das categorias de pobreza e de pobre mostrando que há uma pluralidade de classificações que se encontram ora em conflito ora em convergência Por isto para Paugam 2003 p 56 seria melhor falar em populações reconhecidas em situação econômica e social precária Nessa direção o autor chama a atenção para a pluralidade das categorias que envolvem a discussão sobre pobreza De acordo com Paugam é durante o processo de escolha de certificação daqueles verdadeiramente pobres que se produz um status específico inferior e desvalorizado que passa a marcar profundamente a identidade desse grupo O autor discute basicamente os efeitos da assistência social no que tange aos procedimentos discriminatórios operados por meio dos critérios de seleção da populaçãoalvo para receber ou não determinado benefício social Ressalta ainda os impactos da legitimidade estatal para definir quem pode ser considerado merecedor do benefício Em síntese o autor procura perceber quais são as formas pelas quais o conjunto dos pobres passa a ser identificado pela ação da esfera estatal Com a finalidade de pensar a nova pobreza no contexto da sociedade francesa Paugam 2003 produz o conceito de desqualificação social O teórico nos auxilia na compreensão das trajetórias trilhadas pelos pobres para se tornarem beneficiários de uma política de transferência de renda Para tanto Paugam tipifica de acordo com a vinculação com a esfera assistencial três fases de desqualificação social Conforme o Quadro 1 desenhado por Paugam 2003 p 86 sobre essas categorias analíticas 300 Mani Tebet Marins Quadro 1 Categorias analíticas Tipologia das intervenções sociais Tipos de beneficiários dos serviços sociais Intervenção pontual Fragilizados Intervenção regular Assistidos Infraintervenção Marginalizados Fonte Paugam 2003 p 86 Os fragilizados sofrem uma intervenção social pontual na esfera do orçamento seu problema é a incerteza em relação a uma renda fixa ou salário que faz com que eles tenham uma participação apenas parcial no mundo do trabalho e das relações sociais como um todo Já os assistidos são contemplados com uma intervenção mais intensa por meio de um acompanhamento de forma contratual Essas pessoas portanto possuem uma renda regular proveniente do Estado Por último os marginalizados recebem uma infraintervenção que seria uma tentativa muito pontual na maioria das vezes frustrada de retirar indivíduos de uma situação de extrema vulnerabilidade social Os marginalizados estão situados no estrato inferior do dispositivo da assistência pois não dispõem de renda dela proveniente nem de salários vindos do emprego Segundo Paugam um exemplo desse grupo apareceria na chamada população de rua O argumento principal de Paugam é o de que se por um lado as políticas assistenciais possuem o papel de integrar os indivíduos à sociedade por outro elas também contribuem para a criação de um estigma social que irá refletir na construção da identidade desses grupos Nesse contexto Duvoux então cria outras tipologias definindo três formas de autonomia Na primeira definida como autonomia interiorizada O beneficiário antecipa as expectativas do assistente social para evitar que o profissional as imponha O jogo é provar que eles são indivíduos autônomos e que o RMI é uma ajuda somente em um momento crítico Eles negam então seu estatuto de assistido Interiorizar essa norma de autonomia permite aos indivíduos 301 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família resistir ao estigma e ao sentimento de desclassificação social Esses beneficiários têm recursos materiais e morais para resistir à identificação de beneficiário Este suporte vai dar margem de manobra para negociar o tipo de categorização que os trabalhadores sociais vão fazer dele mas isso não evita que ele seja desvalorizado durante as frequentes visitas aos serviços sociais DUVOUX 2009 p 33 tradução livre Em síntese os beneficiários poderiam em certa medida resistir simultaneamente ao processo de estigmatização social e ao sentimento de desclassificação pois eles resistem à identificação que os assistentes sociais realizam em relação às suas posições momentâneas fornecendo discursos de competência social e liberdade individual Para Duvoux 2009 p 43 a noção de autonomia interiorizada caracterizase por vários aspectos i a adesão como estratégia de distinção ii a força dos laços sociais e o peso do habitus iii a referência em direção à esfera da autonomia iv o afastamento da assistência v a construção de um recital de reabilitação vi a dissimulação da fragilidade vii a inevitável desvalorização viii o início da instalação e desenvolvimento da ambivalência ix as estratégias de neutralização do estigma Por isso em muitos casos os beneficiários procuram afirmar que a Renda Mínima de Inserção RMI72 é temporária e que eles precisam do benefício somente para aquela fase demonstrando sua autonomia e disposição para encontrar um trabalho se diferenciando dos outros beneficiários Quando analisamos o RMI atual Revenu de Solidarieté Active RSA verificamos que há um constrangimento moral inicial quando os beneficiários demandam um auxílio do governo Em geral os indivíduos resistem durante muito tempo antes de solicitar o auxílio pois interpretam este pedido ora como um processo de humilhação social ora como um fracasso que teriam de assumir publicamente pois 72 Programa de transferência de renda francês dirigido aos pobres o primeiro denominado de Revenu Minimum dinsertion Renda Mínima de Inserção e o segundo Revenu de Solidarieté Active RSA Importante que nem lá nem aqui há um tempo de permanência no programa 302 Mani Tebet Marins não foram capazes meritocraticamente de sair da condição de pobreza DUVOUX 2009 p 47 Porém o fato de o RMI ser compreendido pelos beneficiários como um direito social poderia em alguma medida suavizar os efeitos de inferiorização e estigmatização DUVOUX 2009 p 49 Aqui no Brasil a maior parte dos beneficiários veem o programa como ajuda e não como um direito social o que pode trazer mais complicações quando se pensa na noção de autonomia e democracia VAITSMAN 2007 De acordo com Duvoux no momento em que se interioriza a norma de autonomia é que o indivíduo poderá resistir ao processo de estigmatização mesmo se ele possuir poucos recursos culturais para resistir à imposição de categorizações como a de aproveitadores do sistema Assim É necessário ler a reivindicação de autonomia como uma compensação simbólica uma maneira de resistir à desvalorização aderindo mais às normas de cidadania ativa já colocadas pelas instituições DUVOUX 2009 p 44 O autor mostra por meio de seu trabalho de campo que essa forma de resistência acontece porque os beneficiários possuem uma rede de apoio familiar e de amizade fundamental para que possam resistir ao enquadramento do serviço social e reivindicar sua autonomia em relação aos serviços de assistência do Estado A segunda forma classificada como autonomia contrariada é tão forte quanto a norma de autonomia porém encontrase contrariada pela posição dos beneficiários Essa situação no entanto poderá ser compensada pela confiança subjetiva O fato de ser beneficiário de uma política social produz segundo o autor uma verdadeira mudança em sua personalidade os indivíduos interiorizam o estigma desvalorizandose progressivamente DUVOUX 2009 p 100 Segundo tal autor o processo pelo qual os beneficiários passam pode ser caracterizado primeiramente pelo fato de que há constrangimentos e dúvidas antes de se tornar um deles em segundo lugar existiria após sua inserção em um programa social um trabalho subjetivo de aprendizagem sobre si e sobre sua história de vida 303 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família Depois eles passariam por uma fase de aceitação de sua condição social é neste momento então que eles precisam reconhecer sua dependência em relação ao sistema assistencial Logo em seguida vê se a necessidade de se criar uma ficção sobre sua inserção objetivando alcançar um status de empregado para afastar a possibilidade de desclassificação social e alcançar sua autonomia Nesse percurso os beneficiários utilizariam estratégias de simulação numa relação ambivalente com as instituições locais ora retornando ao descrédito ora ocorrendo a neutralização do estigma pelo coletivo O terceiro tipo criado por Duvoux é o que ele denominou recusa da dependência que pode ser entendida ora pela estrutura da violência simbólica ora pela lógica da honra Duvoux acredita que haja um problema de prénoções mesmo nas Ciências Sociais sobre os beneficiários pois eles são tomados na maioria dos casos como atores passivos da política No entanto segundo o autor podemos percebêlos de outra forma ou seja a partir da chave da autonomia Para o autor há ainda um problema nos estudos sobre os programas de transferência de renda pois geralmente os cientistas sociais tomam os beneficiários como um grupo homogêneo categorizados como pobres porém existe uma heterogeneidade dentro desta população que varia entre grupos modestos até grupos em situação de extrema pobreza de pobres estruturais até indivíduos não pobres que se encontram num contexto de pobreza pela perda do emprego Essa heterogeneidade como afirma o próprio autor traduzse em classificações hierárquicas de grupos variados A partir das fases definidas por Paugam pelas quais passam os beneficiários Duvoux pretende trabalhar sobre a categoria de assistência diferenciada buscando responder a duas perguntas Os indivíduos negociam as categorias que lhes são impostas Se sim eles desenvolvem algumas estratégias para estabelecer sua própria classificação Seria importante portanto perceber em que medida os beneficiários possuem margens de manobra para negociar sua autonomia com as instituições locais e com os agentes do Estado 304 Mani Tebet Marins Duvoux mostra que na política de transferência de renda francesa os assistidos são quase automaticamente tratados como desviantes Se por um lado ele utiliza Durkheim para pensar esta problemática por outro traz Goffman na medida em que pretende investigar como se desenvolve a carreira moral dos assistidos Assim tenta mostrar que a ideia de contexto é fundamental para pensar as múltiplas experiências de um beneficiário de uma política social De acordo com Duvoux ora os pobres aceitam a imagem negativa que fazem deles ora numa situação de pobreza são valorizados pela vizinhança quando recebem dinheiro do Estado e a partir daí podem ser gerados efeitos de ciúme e respeito em relação à figura do beneficiário O que se verifica no contexto francês é que o contrato de inserção se qualifica como uma maneira de negociar as identidades sociais entre os profissionais da assistência e os alocatários Mas como mostra Duvoux há casos em que a negociação é substituída pelo poder e pela dominação como consequência o beneficiário acaba condicionando seu discurso e sua prática a uma imposição do controle social A possibilidade de negociar também depende da posição social do ator para aqueles mais vulneráveis por exemplo o contrato é uma forma de instituir a confiança em si mesmos Interessante que Dubois 2010 também chama a atenção para esse tipo de negociação a partir de um estudo feito em dois guichês de atendimento e administração de recursos Caisse dAllocation Familiale CAF na França Este autor então demonstra que o jogo de negociações e de interação entre os profissionais de atendimento e os beneficiários das políticas de transferência de renda permite a construção de identidades e cria papéis sociais que se relacionam a algumas funções do serviço público gestão administração de recurso e ética Sua pesquisa aponta para o fato de haver uma dependência econômica dos beneficiários em relação a algumas prestações familiares e que o acolhimento ou a porta de entrada como é chamado no Brasil é fundamental no processo de inserção para o recebimento de um auxílio assistencial Esta fase para Dubois 2010 caracterizase como 305 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família estruturalmente assimétrica na medida em que a esfera administrativa não se apresenta apenas como um lugar de registros burocráticos Na verdade os atendentes personificam a instituição e a partir daí fazem prescrições no entanto eles próprios oscilam entre a lógica burocrática e o engajamento pessoal Em La vie au Guichet Dubois 2010 verifica uma décalage entre as normas institucionais e as práticas dos beneficiários em relação à compreensão e à sua inserção na política sendo questionada muitas vezes a ordem institucional Há segundo ele como aponta também Duvoux uma dominação burocrática no sentido weberiano do termo que se manifesta pela docilidade pela violência e pelo silêncio Duvoux retoma a ideia weberiana de dominação para pensar a relação da assistência com os beneficiários Em geral as políticas focais que agrupam indivíduos em uma categoria social correm o risco de culpabilizar os indivíduos por suas próprias situações DUVOUX 2009 p 83 Com a finalidade de evitar a desclassificação social os indivíduos tentam resolver o paradoxo de pedir um auxílio porque precisam e porque é seu direito e se afastar da assistência social pois não podem assumir seu fracasso aderindo então à norma de autonomia A estratégia segundo Duvoux adotada pelos beneficiários para romper com esse paradoxo se dá a partir do discurso mobilizando expressões de autonomia e de uma hexis corporal condizente com o comportamento de um trabalhador afastandose dos estereótipos de vagabundo preguiçoso ou dependente do Estado Esses recursos que são mobilizados pelos atores para resolver a relação conflituosa com os assistentes sociais dependem por um lado do suporte familiar para auxiliar a saída da situação de dependência e de outro da posse de capitais sobretudo linguísticos e culturais Esses recursos são como uma válvula de escape para impedir o processo de desvalorização social Há também outra problemática que diz respeito ao fato de que mesmo quando os indivíduos possuem vontade de se tornar autônomos para corresponderem às expectativas da política 306 Mani Tebet Marins eles não conseguem alcançar esse patamar devido às contradições apresentadas pelo seu habitus de origem e seu baixo capital cultural Importante salientar que poucos são os estudos brasileiros PINTO 2013 ÁVILA 2013 EIRÓ 2017 que abordam esta relação conflituosa entre assistentes sociais e beneficiários parte dessas pesquisas apontam como são mobilizados recursos específicos nesse tipo de interação hierarquizada 3 Preconceito e construção do estigma no setor de cadastramento Nossa pesquisa empírica foi realizada em uma periferia região metropolitana do Rio de Janeiro Itaboraí Lá realizamos observação participante em diversos espaços tais como escola posto de saúde Centro de Referência de Assistência Social Cras coordenação do Bolsa Família setor de cadastramento restaurante popular e a própria vizinhança do bairro Nova Cidade E realizamos setenta entrevistas com famílias beneficiárias não beneficiárias e com atores institucionais assistentes sociais agentes de saúde professores diretor de escola e coordenador do Bolsa Família Escolhemos o município de Itaboraí para a realização da nossa pesquisa de campo por três motivos i pelo grau de precariedade das condições de vida da população local ii pela alta incidência de beneficiários do Programa Bolsa Família 15815 famílias CadÚnico janeiro 2013 e iii pela inclusão do município de Itaboraí na resolução dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio ODM Nestes objetivos cinco linhas de ação prioritárias foram estabelecidas para a região de Itaboraí Conleste i erradicar a extrema pobreza e a fome ii universalizar a Educação Fundamental e ampliar a cobertura do Ensino Médio e da Educação Técnica Profissional iii promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres iv garantir a sustentabilidade ambiental e v acelerar o processo de desenvolvimento local com redução da desigualdade 307 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família Primeiramente conseguimos marcar nossas entrevistas com as beneficiárias por meio do contato com uma assistente social do município de Itaboraí Essas entrevistas porém foram muito marcadas pela desconfiança uma vez que as beneficiárias acreditavam que nosso trabalho serviria de base para fiscalizar sua condição econômica com a finalidade de aferir sua legitimidade frente ao programa Por isso optamos pelo contato direto com a vizinhança o que nos permitiu realizar novas entrevistas sem a problemática normativa que uma indicação de uma assistente social poderia gerar Para este paper algumas questões norteiam nossas análises i Em que medida o grupo de beneficiárias passa a se perceber e a ser percebida como um grupo social estigmatizado73 ii As beneficiárias sofrem constrangimentos eou controles particularmente relacionados à sua posição de dependentes do Estado no sentido da dominação do Bourdieu iii Como os candidatos ao benefício interpretam e negociam com os operadores do programa as categorias por eles imputadas vi Será que a partir da identificação formal beneficiária se desenvolve um controle social em que elas passam a ser moralmente vigiadas e até mesmo punidas se necessário FOUCAULT 1979 2009 e v Como se desenvolve a constituição da carreira moral das beneficiárias quando o controle disciplinar GOFFMAN 1987 passa a ser exercido sobre elas na esfera pública Desde que soube do programa até realizar sua inscrição e começar a receber o benefício Carla74 beneficiária 29 anos casada teve de passar por diversas esferas institucionais e presenciou situações nas quais os atendentes agiam com desconfiança em relação aos beneficiários 73 Salientamos que algumas variáveis foram usadas para indicar o que seria grupo social estigmatizado entre elas i processos de humilhação moral no setor de cadastramento preconceitos contra as beneficiárias sobretudo em relação às mulheres jovens negras desconfiança sobre a legitimidade em receber o benefício pelo seu status de casada e questionamento sobre sua condição física de trabalho 74 Os nomes dos entrevistados foram alterados 308 Mani Tebet Marins Eu fui primeiro lá no hospital velho Chegando lá eles disseram que não tinham vaga Eu ia desistir Aí essa minha amiga me levou na casa de tijolinho75 Mas lá também não tinha vaga Por fim depois de seis sete meses teve uma turma no colégio fazendo Aí eu consegui me cadastrar no colégio e fui receber três meses depois Eu fiquei sem graça porque eles me perguntaram como eu recebendo 60 reais conseguia me sustentar Eu disse que tinha uma agente de saúde que me ajuda Quando eu saí ele falou pra uma mulher A história dela é bem estranha né Fiquei sem graça né Porque eles tavam achando que eu tava mentindo Aí falei com uma amiga minha dessa situação Fiquei mais um tempo lá porque tava esperando uma colega e vi que o cara lá pegou o papel de uma menina rasgou e jogou fora Aí eu pensei essa menina não vai receber Eu acho que eles devem olhar assim pela roupa da pessoa aí ele deve ter desconfiado né O julgamento por meio do modo de falar de se vestir e se portar e a desconfiança sobre a autodeclaração de renda dos candidatos ao Bolsa Família é recorrente entre os cadastradores e digitadores do cadastro Por intermédio da observação participante durante quatro meses no setor de cadastramento notamos que esse tipo de tratamento de fato se reproduz no cotidiano daqueles buscam apenas conquistar um direito social qual seja aquele da assistência social Ou seja a aplicação da regra do programa está sempre permeada por julgamentos e classificações morais normativas MAYNARDMOODY 2003 2012 o que pode levar a situações de preconceito e discriminação com o grupo de beneficiárias em sua maioria mulheres negras Outra beneficiária de nome Adelir beneficiária 41 anos união estável afirma que no momento de realização do cadastro sofreu um tipo de humilhação 75 Casa de tijolinho é o nome que as beneficiárias usam para se referir à coordenação local do Programa do Bolsa Família 309 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família Naquele dia ali eu me senti humilhada Tem muita gente que desiste por isso né Falei que tava passando necessidade e eles já te tratam com desconfiança acham que você tá mentindo que está querendo passar a perna Eles perguntam várias vezes você ganha só isto mesmo No setor de cadastramento vemos claramente emergir dois tipos de dominação a dominação simbólica construção de distinção social e de julgamento classificatório e a dominação burocrática cumprimento do controle social via regra administrativa em relação às beneficiárias Importante resgatar aqui a ideia de dominação weberiana para pensar a relação da assistência com os beneficiários Em Weber em uma situação de contrato o princípio de igualdade não pode ser jamais cumprido De fato vemos que a posição de classe social dos atores envolvidos com a dominação burocrática produz uma situação de hierarquia que pode vir a cristalizar tratamentos discriminatórios Já para a beneficiária Luciana 40 anos solteira a questão mais proble mática na interação com o Estado se apresenta na questão da depen dência financeira Esse é o fator que mais a constrange como beneficiária Ah é muito humilhante não ter trabalho e ficar só recebendo do governo Você se sente inútil A pessoa quer trabalhar e ganhar pelo seu próprio esforço e não ir no banco para ganhar dinheiro do governo Parece que é até um favor né Lá na fila na hora de receber tem um monte de colega que esconde o cartão por vergonha né De ser chamado de esfomeado Lá na fila às vezes a gente escuta alguns comentários tipo Lá vêm eles ficam aí só encostados no dinheiro dos outros É muito ruim Assim como mostrou Duvoux na França parece que interiorizar a norma de autonomia por meio da dimensão trabalho permite às beneficiárias resistir ao estigma e ao sentimento de desclassificação social porém a fronteira entre direito e favor no Brasil parece não estar tão clara como no caso francês A beneficiária se afasta pelo menos do ponto 310 Mani Tebet Marins de vista do desejo subjetivo da ideia de que depender do Estado é uma situação ideal A pessoa quer trabalhar e ganhar pelo seu próprio esforço e não ir ao banco para ganhar dinheiro do governo Também afirmando sofrer constrangimentos porém no âmbito da coordenação do Bolsa Família Naiara salienta que a humilhação sofrida foi exercida sobretudo pelas atendentes do setor de cadastramento Elas dizem O governo não vai dar mais nada não Vocês têm que trabalhar Não tem mais nada não Aí eu não procuro mais ver esta questão da falta na escola do menino recebeu uma notificação de que seu filho faltou à escola mas ele de fato não faltara nem vou mais porque não quero ser maltratada Elas lá na coordenação ficam falando para qualquer um ouvir Vocês ficam na farra e não querem nada só ganhar dinheiro fácil Verificamos um conjunto de problemas que envolve a interação dos beneficiários com os profissionais que trabalham na gestão do programa preconceitos julgamentos morais humilhação e estigma que são relatados tanto pelos beneficiários quanto pelo próprio corpo técnico vinculado ao programa sobretudo as assistentes sociais e as agentes de saúde que corroboram que os atendentes da porta de entrada realizam práticas discriminatórias A agente de saúde Cacilda 40 anos solteira por exemplo classifica alguns beneficiários como parasitas porque eles colam no governo e não saem mais Eles não procuram trabalho ficam querendo tudo fácil Ficam na aba dos outros O controle social informal induz a um processo classificatório moral tornando pública a imagem negativa do beneficiário A ideia de má reputação em Goffman 1988 p 80 nos ajuda a compreender melhor o desenvolvimento de diversas categorias valorativas sobre a figura da titular legal tais como deixam as crianças largadas são aproveitadores vagabundos ou até mesmo parasitas Ao mesmo tempo que se desenvolve uma relação pautada no constrangimento e na humilhação em alguns contextos se desenvolve apenas uma 311 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família relação burocratizada a solicitação do candidato cadastramento ou beneficiário recadastramento se realiza rapidamente sem envolvimento da atendente cumprindo sua função burocrática de preenchimento dos dados O exemplo relatado por Maria segue nessa direção Ela foi perguntando e marcando e aí eu perguntei quando eu ia receber e ela falou Isso aí é lá com o governo federal Eu não sei de nada Depois que ela acabou me deu um papel com o telefone e falou Pode ir tá feito Nessa mesma situação outra forma de interação pode ser produzida entre os candidatos ou beneficiários e os atendentes na qual esses oferecem recursos e encaminhamentos adequados à demanda Este parece ser o caso da Jucélia beneficiária viúva 38 anos Quando eu fui até que a mulher preencheu meus dados direitinho Eles me ajudaram assim a mulher falou que eu tinha que pesar meu filho que tava muito magro na época Aí ela me deu o telefone do posto que pesa lá Vejamos agora se os comportamentos dos atores institucionais são homogêneos e como eles percebem as trajetórias dos candidatos ao Programa Bolsa Família desde a fase de cadastramento até o momento de se tornarem beneficiários do programa quando passam a cumprir as exigências da política Como visualizam suas interações com o conjunto de beneficiários O que destacam como mais importante no contexto da interação Existiria um processo de degradação da imagem do beneficiário chegando a ser desqualificado moral e socialmente Essas questões nortearam essa parte de nossa análise De imediato Élida Assistente Social casada 27 anos assistente social aponta efeitos não premeditados do programa destacando a emergência de preconceitos relacionados à figura do beneficiário Acho que é como se fosse uma humilhação e a própria pessoa que vai receber vai incorporando esse pensamento de que é miserável né Acho que quando o governo pensou nisso não pensou em estar humilhando Foi pra ajudar a suprir as necessidades Até porque o valor é muito pequeno E pra receber precisa de tanta coisa 312 Mani Tebet Marins A própria assistente social interpreta o recebimento de um auxílio não como direito social mas como uma humilhação para os beneficiários Afirma em outros trechos também da entrevista que muitas vezes eles não gostavam quando o programa inicialmente se chamava Fome Zero porque aí eles eram ainda mais identificados como miseráveis Já Cacilda agente de saúde percebe uma diferença no grau de humilhação relacionado ao valor do benefício assim quanto mais baixo o valor maior seria a possibilidade de os beneficiários sentirem vergonha ou passarem por situações humilhantes Cacilda também nota que os beneficiários sentem vergonha sobretudo quando o nome deles consta na ficha de atendimento do serviço social É eles têm vergonha mas disfarçam tentam não demonstrar No dia a dia é que eles têm mais vergonha do que o medo da denúncia porque quando bate o nome lá eles pensam Já vão me tratar como um pobre coitado Eu acho que as pessoas mais humildes têm ainda mais vergonha de estar recebendo o Bolsa Tem um caso de uma senhora que recebe trinta e poucos reais que foi pra resolver um problema do cartão e não consegue ficar em lugar fechado Foi um dia demorou muito voltou no outro e tava demorando e ela disse Eu não vou ficar na fila por causa de trinta e poucos reais Eu preciso mas eu não vou ficar na fila Se sentiu humilhada nessa situação Aí depositaram o dinheiro mas ela já tinha desistido Assim Cacilda corroborando a ideia de Duvoux 2009 parece apontar que sentimento de vergonha e a incorporação do estigma não aparecem como aleatórios entre os beneficiários Quanto mais humildes para usar a expressão de Cacilda ou quanto mais resilientes nos termos de Dubois 2010 maior é a chance de submissão a processos de humilhação e de aceitação da imputação do estigma Isso pode ter relação com a falta de um repertório educacional mínimo para a consecução da reação e enfrentamento do estigma O silenciamento sobretudo entre os mais humildes representa muitas vezes a aceitação de sua condição o que podemos observar nas filas de cadastramento para o recebimento do Bolsa Família No que se refere a constrangimentos específicos sofridos 313 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família por essa população Raquel professora avalia que os beneficiários investem o dinheiro de uma forma errônea e ao fazêlo atraem por consequência julgamentos morais negativos Assim segundo ela Já ouvi falar Ah você é um esfomeado Ao invés de dar dinheiro por que não faz outra coisa mas isso é mais para fora da comunidade Eu particularmente não gosto porque eu gosto de programas que incentivam Só não gosto de como é utilizado Por isso acho que poderia ter uma fiscalização maior Porque pode estar sendo utilizado para o vício Interessante notar que até mesmo Raquel professora do município casada 30 anos salienta que o controle social deveria ser maior sobre a população feminina pobre apontando que a fiscalização mais forte evitaria o risco de a política sustentar vícios De acordo com as percepções dos agentes institucionais o aspecto da humilhação geralmente se relaciona à posição de precariedade do sujeito que ao precisar solicitar o benefício de um programa de renda mínima passa a ser classificado como miserável leiase esfomeado o que produz um sentimento de vergonha e constrangimento constante Para Paula estagiária de Serviço Social casada 23 anos os beneficiários não se sentem humilhados pelo recebimento do benefício em si mas sim pelo atendimento que recebem principalmente na esfera da coordenação e no setor de cadastramento do Bolsa Família Na recepção as pessoas que trabalham lá se sentem as donas Aí já atende beneficiário do tipo Ah não tem marido não Com essa aliança aí no dedo não tem marido Meio que atende com desconfiança São cargos políticos comissionados né Aí a maioria não tem curso superior e atende como assistente social Tem muito preconceito aqui na porta de entrada de chegar a chamar até de puta por aí Eu por exemplo já atendi uma pessoa aqui que começou a falar comigo e começou a chorar Aí eu perguntei O que foi E ela disse Eu perdi minha mãe não tem nem dois meses Eu queria tentar passar para o meu nome fazer a troca de 314 Mani Tebet Marins dependente para ver se eu consigo receber e a gente chega ali na frente e já é maltratado Eu só vim aqui tentar algum direito pra mim que sou mãe jovem só tenho 19 anos E eu perguntei Sua mãe faleceu de quê Aí ela disse Vê aí no atestado de óbito Aí eu olhei o atestado de óbito e estava insuficiência alimentar Ela morreu porque não comia Ela disse Poxa a gente chega aqui é maltratado e a primeira coisa que tem a lei do desacato desacato ao funcionário público dá cadeia Assim como nos trabalhos de Goffman Vincent Dubois 2010 em La vie au guichet sinaliza que a dependência econômica da assistência acaba por ter um papel fundamental no jogo de interações que os beneficiários irão estabelecer com os funcionários da porta de entrada Ressalta também que esse poder caracterizado pelo autor como assimétrico produz uma relação que não se configura meramente como formal burocrática mas carrega julgamentos normativos que podem em última instância conduzir a práticas estigmatizantes Dubois por exemplo destaca que na França há um grande ressentimento dos beneficiários sofrimento social ciúme e hostilidade em relação àqueles que são étnica e socialmente diferentes deles Lá a política de alocação familiar produz fronteiras simbólicas sobretudo entre os imigrantes e os franceses DUBOIS 2010 p 3940 Aqui no Brasil percebemos que a marca simbólica parece se consolidar mais entre aqueles classificados como honestos e como aproveitadores Por isso para se desviar dessa última e desmoralizante categoria as pessoas que buscam o benefício afirmam que o recurso é temporário negando assim sua dependência perante o serviço de assistência ou encarnam a imagem de vítima para demonstrar que realmente precisam do recurso que lhes será transferido contrapondo a noção de necessidade à de interesse Até mesmo os não beneficiários assistem a ou ouvem relatos de experiências de humilhação Vilma não beneficiária casada 49 anos por exemplo relata um caso em que isso teria acontecido 315 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família Um dia uma menina que mora até por aqui chegou chorando por causa da humilhação Falou que a menina a tratou tão mal que ela disse que não ia voltar mais lá Aí eu disse Vai amanhã porque talvez é outra que vai te atender Talvez essa tenha amor no coração E aí quando ela voltou eles disseram Você não precisa receber não você só tem um filho tá nova e pode ainda trabalhar E aqui minha filha tem muita gente que sofre para conseguir o Bolsa viu Mesmo sofrendo claras restrições econômicas em sua vida Mara não beneficiária casada 44 anos optou por não solicitar o benefício exatamente para evitar possíveis humilhações e preconceitos que poderiam ser exercidos pelos representantes do Estado Eu prefiro passar necessidade que pedir Tenho vergonha né Já sou pobre e aí vou ficar me humilhando pros outros pedindo dinheiro Dayane não beneficiária divorciada 38 anos também resistiu à busca pelo benefício tendo em vista que para ela a possibilidade de ser beneficiária significaria passar por um processo de humilhação moral Eu não vou me inscrever no Bolsa Família porque eu não vou ficar na fila horas com minhas crianças para cadastrar para talvez eu ganhar e receber esta miséria Eu não vou me humilhar por migalha não Eu hein Vou ficar todo mês na loteria para quê Para ganhar 44 reais Para você ver aqui minhas colegas saem no sol quente a pé para enfrentar fila para receber 40 reais no mês para serem maltratadas Eu tô fora dessa Como histórias de humilhação e constrangimento na coordenação do Bolsa Família são relatadas pelos beneficiários na vizinhança algumas desistem de solicitar o auxílio Esse efeito de natureza material pode introduzir barreiras de acesso ou critérios de seleção não formalmente previstos e que incidam precisamente sobre os segmentos sociais mais precarizados PIRES 2017 p 10 Algumas candidatas e até mesmo beneficiárias evitam a interação face a face porque seria uma forma de preservar sua fachada GOFFMAN 2012 p 1314 definida como regras comportamentais de respeito próprio que pressupõem o 316 Mani Tebet Marins reconhecimento pelo outro de seu valor social positivo Isso acontece quando a pessoa resiste em participar de determinados encontros sociais nos quais poderia ser alvo de tratamento ofensivo O que verificamos no conjunto dos beneficiários é que eles desenvolvem estratégias que guiarão seus encontros sociais preservando ou não a depender do contexto suas fachadas Grande parte da dificuldade em aceitar tal benefício parece vir também do baixo valor transferido pelo programa recusa que talvez não ocorresse caso o valor fosse maior para o conjunto da família O sentimento de vergonha estaria menos relacionado à posição de fracassado na vida profissional e mais vinculado ao recebimento de uma ínfima renda É por isso que muitas vezes os beneficiários se desviam do status de assistido com medo das imputações negativas esfomeados acomodados e vagabundos que poderiam ser feitas caso viessem a solicitar o auxílio A explicação da resistência para o recebimento do benefício não se apresenta de forma similar aos casos francês e americano nos quais o medo de enquadramento no âmbito da assistência se daria pelo reconhecimento de seu fracasso individual em face do mercado de trabalho Quando se trata da situação de recadastramento as interações entre candidatos eou beneficiários com os atendentes se desenvolvem basicamente de três formas i interação estigmatizante nas quais as ofensas e as humilhações objetivam destruir a fachada GOFFMAN 2012 p 1314 do beneficiário ii interação assistencial quando os atendentes fornecem recursos de auxílio como encaminhamentos e iii interação burocrática atendentes exercem função administrativa de preenchimento do cadastro ou do recadastramento movidos pelo senso de rapidez e eficácia Como salienta Goffman 2012 p 126 uma pessoa pode usar seu sofrimento de modo consciente para que o outro se envolva em seu jogo emocional A regra do envolvimento é fundamental para a manutenção da interação Assim caso haja desinteresse ignorância ou 317 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família insensibilidade a relação caminhará para outro rumo ou será quebrada Tomando ainda como referência a obra desse autor podemos pensar que os atores jogam com uma imagem desvalorizante ou estigmatizante por meio de suas vestimentas e modos de se expressar A partir daí acionam um papel social de acordo com seu interesse e com o contexto Para Goffman 2012 é por meio do componente cerimonial que se fará uma avaliação da pessoa a fim de julgar suas qualidades como desejáveis aqui emergem as noções de verdadeiro dedicado e bom pobre ou indesejáveis por meio de categorias como interesseiro aproveitador e parasita Sob a ótica da verdade o atendente tende a diminuir as convicções de precariedade do candidato questionando sua condição e demonstrando uma desconfiança moral sobre suas posturas O enquadramento ou não no status de pobre se dará sob a incorporação e aceitação mesmo que temporária de sua condição de precariedade e também pela aprovação formal e burocrática de seu cadastro como sujeito merecedor de direito Vemos a partir do material empírico que as pessoas em alguma medida calculam o custo de engajamento para entrar de fato em uma interação face a face Esse tipo de repertório acionado apresentase como uma estratégia social de manipulação mesmo se contextual da identidade de pobre como uma ferramenta importante para obter sucesso em sua demanda uma vez que os recursos da assistência no Brasil são escassos Participando de interações com os candidatos ao Bolsa Família perguntávamoslhes sobre suas expectativas em relação ao recebimento do benefício Ora emergia de seus relatos o que poderíamos chamar de descrença ora traziam a esperança como um elemento importante para a satisfação de sua expectativa A esperança de receber o benefício apresentavase quando a interação no setor de cadastramento era mais soft ou seja quando o atendente possuía uma habilidade social a simpatia em atender o públicoalvo alimentando nos candidatos uma grande expectativa de recebimento Já a descrença ou aparecia de modo mais geral por um descrédito político ou de modo mais específico 318 Mani Tebet Marins quando a interação era marcada por constrangimentos vinculados a julgamentos morais produzidos pelos atendentes do guichet 4 Algumas considerações A partir do material empírico podemos afirmar que na localidade estudada existe um sistema amplo de vigilância política social e moral sobre os beneficiários Primeiramente a vigilância é política porque há uma fiscalização e sanções específicas mesmo se brandas em relação às condicionalidades Em segundo lugar o sistema de vigilância é também social porque se funda em controles de condutas e comportamentos Por último ele é também moral na medida em que os outros utilizam o julgamento como recurso de classificação estigmatizante Os controles exercidos sobre os beneficiários são múltiplos e complexos e se disseminam em diversos ambientes por meio de cobranças diretas sobretudo pelas exigências morais escamoteadas no discurso da autoridade pública Além disso os atores institucionais estabelecem uma cobrança simbólica extraoficial de enquadramento do beneficiário nas noções de bom correto e responsável Como vimos o Programa Bolsa Família estabelece múltiplos controles sobre a população beneficiária que serão renegociados no contexto interacional Ao contrário da clara incorporação portanto da naturalização das regras da política os agentes institucionais aderem a valores morais específicos do bom pobre e do merecedor Os critérios de justiça dos entrevistados trazem outras noções que diferem daquelas de direito justiça e ética como valores universais Sobressaem se categorias como sorte merecimento e necessidade em que a legitimidade do reconhecimento e da demanda aparece como ambígua Os candidatos ao Bolsa Família enfrentam com receio a interação face a face com os atendentes do setor de cadastramento pois são afetados pelas histórias de desconforto e constrangimento que outros 319 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família já vivenciaram Há portanto por meio de outras interações uma repercussão das ofensas com os atendentes do setor de cadastramento A fama de grosseiros de tais atendentes no bairro faz com que muitos candidatos potenciais se desviem do Bolsa Família com a justificativa de que não precisam se humilhar para receber um auxílio do Estado Por fim ser beneficiária não implica necessariamente em um processo de estigmatização Essa passagem não se dá de forma automática ela depende da forma do uso do tempo se investe de forma adequada no bemestar da família ou se usa seu tempo para gastar com vícios ou bens supérfluos A estigmatização depende ainda do tempo de necessidade do recurso se o benefício for temporário e relacionado a problemas de saúde na família perda de emprego recente ou escassez de alimentos a beneficiária tem grandes chances de não ser estigmatizada Assim o enquadramento da beneficiária na categoria de assistida não induz a um processo de estigmatização imediato na medida em que depende de suas justificativas para o recebimento do auxílio estatal e também de como usa seus repertórios para o enfrentamento do estigma Referências ÁVILA Milene Que pensam as beneficiárias do Bolsa Família Revista de Ciências Sociais n 38 p105122 abr 2013 BOURDIEU Pierre A reprodução Rio de Janeiro Francisco Alves 1992 Sur lÉtat Cours au Collège de France 19891992 Paris Seuil 2012 BROCKLING Urlich et al Governmentality current issues and future challenges Londres Routledge 2010 CASTEL Roberto As metamorfoses da questão social uma crônica do salário Petrópolis Vozes 1998 DUBOIS Vincent La vie au guichet Relation administrative et traitement de la misere Paris Économica Études Politiques 2010 320 Mani Tebet Marins The bureaucrat and the poor encounters in French welfare offices Aldershot Ashgate 2010 DUVOUX Nicolas Lautonomie des assistés Sociologie des politiques dinsertion Paris PUF 2009 EIRÓ Flávio O programa Bolsa Família e os pobres não merecedores o poder discricionário e os limites da consolidação de direitos sociais Boletim de Análise PolíticoInstitucional v 13 p 6570 2017 FOUCAULT Michel Microfísica do poder Rio de Janeiro Graal 1979 Governmentality In RABINOW Paul ROSE Nikolas Orgs The essencial Foucault selections from essencial works of Foucault 19541984 Londres New Press 2003 p 229245 Vigiar e punir nascimento da prisão 37 ed Petrópolis Vozes 2009 GOFFMAN Erving Estigma notas sobe a manipulação da identidade deteriorada Rio de Janeiro Guanabara 1988 Manicômios prisões e conventos São Paulo Perspectiva 1987 Ritual de interação Ensaios sobre o comportamento face a face Petrópolis Vozes 2012 LIPSKY M Street level burocracy dilemas of the individual in public services New York Russeell Sage Foundation 1980 MARINS Mani Tebet Bolsa Família questões de gênero e moralidades Rio de Janeiro Editora UFRJ 2017 O feminino como gênero do desenvolvimento Revista Estudos Florianópolis v 26 p114 janabr 2018 MARQUES Eduardo FARIA Carlos Aurélio Orgs A política pública como campo multidisciplinar São Paulo Rio de Janeiro Editora Unesp Editora Fiocruz 2013 MAYNARDMOODY Musheno M Cops teachers counselors narratives of streetlevel judgment Ann Arbor University of Michigan Press 2003 321 As consequências não previstas do Programa Bolsa Família MAYNARDMOODY S MUSHENO M Social equities and inequities in practice streetlevel workers as agents and pragmatists Public Administration Review Special Issue v 72 n 51 p S16S23 nov dez 2012 PAUGAM Serge Desqualificação social ensaio sobre a nova pobreza São Paulo Cortez 2003 PINTO Michele O público e o privado o baralhamento no 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