desmembramento de Municípios

Revista de Economia Política vol 37 nº 4 149 pp 832849 outubrodezembro2017 Desmembramento de municípios impactos sobre as eleições legislativas municipais Dismemberment of Municipalities Impacts on the Municipal Legislative Enlinson Mattos Lucas Garcez resumo O artigo avalia os efeitos da divisão de municípios sobre as eleições na composi ção nas câmaras legislativas municipais onde buscamos identificar a hipótese de gerry mandering ou seja alteração da composição do poder nesses municípios envolvidos com o desmembramento Nossos resultados sugerem i haver impacto positivo do desmembra mento sobre a concentração de cadeiras em poucos partidos na câmara dos vereadores dos municípios brasileiros nos municípios de origem e ii redução de participação na câmara do município de origem dos partidos minoritários concomitantemente a um aumento de concentração na câmara dos novos municípios desses partidos Palavraschave Desmembramento municipalidade conselho da cidade eleições abstract The article evaluates the effects of the division of municipalities on the elections in the composition in the municipal legislative chambers where we try to identify the ger rymandering hypothesis that is change of the composition of the power in these munici palities involved with the dismemberment Our results suggest that there is i a positive impact of dismemberment on the concentration of seats in a few parties in the city councils in the municipalities of origin and ii a reduction of participation in the municipality of origin of minority parties concomitantly with an increase of concentration in the chamber of the new municipalities of these parties Keywords Dismemberment municipality city council elections gerrymandering cra cking packing JEL Classification H75 H76 Professor da Escola de Economia de São Paulo FGV email Enlinsonmattosfgvbr Mestre em Economia e Direito da Fundação Getulio Vargas email lucasgarcezgvmailbr Submetido 4 Setembro2015 Aprovado 23Janeiro2017 832 Revista de Economia Política 37 4 2017 httpdxdoiorg101590010131572017v37n04a10 Introdução Com a Constituição de 1988 o Estado brasileiro se consolidou num modelo federativo fundamentalmente dividido em três níveis de entes federados a União os Estadosmembros e os Municípios Tavares 2007 p 1004 Tais entes foram dotados de significativo grau de autonomia com competências legislativas próprias e gestão relativamente independente de recursos A Constituição buscando aumen tar a autonomia dos municípios restringida pelos projetos centralizadores anterio res também alterou a repartição tributária que vigia até então instituindo um ganho significativo para os municípios a receita municipal em 1988 representava 108 dos recursos arrecadados pelo Estado brasileiro ao passo que em 2000 passou a representar 169 Andrade 2007 p 252 O presente artigo busca investigar efeitos dos desmembramentos municipais no Brasil sobre a concentração de poder do legislativo municipal Além de serem por si sós relevantes para a escolha da regulação os efeitos das divisões sobre a balança de poder podem ter sido antevistos pelos agentes e operados como incen tivos para a criação de novos municípios no passado A possibilidade de aumentar sua participação no legislativo nas eleições seguintes por exemplo pode ser um incentivo importante para que um partido apoie ou não a divisão Para realizar a investigação pretendida foram analisadas as divisões de municípios brasileiros realizadas no período de 1996 a 2004 No curto prazo os partidos não são capazes de usar estrategicamente mudan ças radicais de suas posições ideológicas Laver e Sergenti 2010 p 4 Assim como a divisão do município altera repentinamente o eleitorado relevante para obtenção de cadeiras no curto prazo deve afetar o resultado das eleições seguintes e no longo prazo o equilíbrio das políticas e posições ideológicas na região Ordeshook 1986 p 173 Isso se dá porque a divisão afeta a distribuição dos eleitores Seria em tese possível dividir a população de um município mantendo a distribuição ideológica dos eleitores mas as preferências e posições diante das políticas públicas não são independentes da divisão geográfica operada pela divisão do município Especialmente na política regional candidatos e políticas são preferidos em regiões específicas de forma que a divisão geográfica do município impacta a distribuição dos eleitores do distrito A literatura identificou o aumento da probabilidade de reeleição e persistência no poder para o poder executivo com o desmembramento de municípios Arvate et al 2015 p6 Tais dados indicam que após a divisão do município a população tem maiores condições de premiar eleitoralmente os candidatos de sua preferência Antes da divisão como a população relevante para o preenchimento dos cargos abrange mais pessoas e outros grupos de interesse tais condições seriam limitadas Com a divisão grupos minoritários que não seriam representados podem even tualmente conseguir representação significativa na região desmembrada Assim a divisão importa para a determinação do número de eleitores necessários para a conquista de representação tanto no executivo quanto no legislativo Com relação ao poder legislativo há duas formas fundamentais de alteração Revista de Economia Política 37 4 2017 pp 832849 833 dos resultados eleitorais com a criação dos municípios e consequente mudança do distrito eleitoral a a fragmentação de um grupo de preferências semelhantes em dois distritos diferentes para enfraquecêlo chamada pela literatura norteameri cana de cracking e b o procedimento oposto ou seja a definição de uma região em que determinado grupo é forte como distrito o chamado pela literatura norte americana de packing Grofman e Brunell 2010 p 539 A divisão dos municípios sobretudo dos municípios pequenos constitui a maioria dos municípios divididos e aumenta o número de cadeiras por população em virtude dos limites de cadeiras fixados pelo STF Assim num sistema propor cional com tais características é mais difícil adotar a divisão dos municípios como instrumento de cracking Um distrito maior com maior magnitude melhora a pro porcionalidade da representação Nicolau e Schmitt 1995 p 138 Logo com redesenho de distritos é possível sobrerrepresentar grupos concentrados numa re gião que num município maior não conquistaria muitas cadeiras De qualquer forma o que é comum às duas estratégias é o potencial de aumento da concentra ção nas câmaras resultantes Tanto da diluição de um grupo quanto no isolamento de um grupo o objetivo é aumentar a participação em distritos resultantes1 Além dos aspectos gerais sobre racionalidade e comportamento de eleitores e partidos há aspectos específicos de cada país tal como aspectos socioculturais e re gras institucionais que são essenciais para compreender o voto O sistema brasileiro comporta tanto o voto em candidato quanto em partido As cadeiras conquistadas pelos partidos são alocadas aos candidatos mais votados da lista elaborada pelo partido Nicolau 2006 p 692 Além disso as coligações implicam uma união das listas dos partidos envolvidos de forma que as cadeiras são alocadas aos mais vota dos da coligação Nicolau 2006 p 692 Com relação à distribuição dos votos no Brasil as eleições municipais adotam o pooling vote Cox 1997 p 40 ou seja comportam um único voto por eleitor sendo ele transferível à lista elaborada pelo partido Todos os votos válidos no município são divididos pelo número de cadeiras calculandose um coeficiente eleitoral Todos os candidatos que foram votados além do quociente têm seu excedente transferido ao partido ou à coligação quando existente assim como os votos no partido de legenda e os votos em candidatos que não alcançaram o coeficiente produzindose o já referido pooling de votos que se traduz em cadeiras Nicolau 2004 p 43 As cadeiras conquistadas pelo partido ou coligação são distribuídas entre os candidatos presentes na lista elaborada pelo partido ou coligação para aquele município seguindo a ordem dos mais votados Nicolau 2004 p 57 Quanto aos distritos para a eleição legislativa municipal adotase a representação proporcional tomando o município como distrito 1 As regras aplicadas aqui são as que vigoravam durante o período estudado Atualmente o art 4º da Lei 1316515 alterou essa realidade impondo uma condição individual de 10 do quociente eleitoral para que um candidato da lista seja eleito pelos votos do partido 834 Brazilian Journal of Political Economy 37 4 2017 pp 832849 Criação dos municípios no Brasil O novo regime jurídicoinstitucional da organização municipal no Brasil tam bém desencadeou uma série de criações de municípios Desde a redemocratização até 2005 foram criados 1074 municípios o que representa 20 dos 5564 exis tentes até então Mattos e Ponczek 2013 p 7 Visando conter esse processo foi promulgada a Emenda Constitucional 151996 estabelecendo que os processos de criação incorporação fusão e desmembramento de municípios deveriam ser regu lados por Lei Complementar Federal Ocorre que tal legislação nunca foi editada Assim processos de criação2 de municípios desencadeados depois da emenda seriam declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal Embora a corte reco nheça a possibilidade de sua atuação em casos de omissão legislativa ela tem sustentado que nesse caso não há omissão dado o grande número de projetos de lei destinados a regular a questão concluindo por declarar inconstitucionais tais processos e preservar a política intencionada pela emenda ou seja a contenção da criação eleitoreira de municípios Brasil Supremo Tribunal Federal ADI 4992 2014 p 9 Ainda assim houve uma exceção A Emenda Constitucional 582008 inseriu dispositivo transitório que convalidou todas as criações de municípios cujas leis tivessem sido publicadas até dezembro de 2006 de forma que o STF afastou qualquer possibilidade de inconstitucionalidade de tais leis permitindo que um último grupo de municípios ainda fosse criado Brasil STF 2011 p 9 Esse grupo é o estudado no presente trabalho Mais importante que o procedimento de criação do município são os efeitos de tal criação pois essa estabelece os payoffs dos agentes políticos No que tange ao Legislativo o desmembramento de municípios pode alterar drasticamente a balança de poder Primeiramente a Constituição Federal Brasil Constituição Fe deral 1988 art 29 fixou limites de cadeiras nas câmaras municipais por interva los de população A transição entre os limites fixados criava efeitos interessantes do ponto de vista da divisão Tomemos como exemplo um município de 20000 habitantes Este estaria no intervalo da alínea b que estabelecia um limite de 11 vereadores Se tal município se desmembrasse em dois municípios de 10000 habi tantes cada um deles estaria no intervalo anterior o da alínea a passando a ter 9 vereadores cada um Dessa forma o desmembramento proporcionaria ao território que antes tinha 11 cadeiras 7 cadeiras adicionais Esse efeito se manteve com as disputas judiciais sobre a conciliação dos limites impostos pela norma com a prescrição constitucional de proporcionalidade Depois da decisão do Recurso Extraordinário 197917 Brasil Supremo Tribunal Federal RE 197917 2004 novos intervalos de população para cada número de vereadores foram fixados dentro dos já existentes na Constituição O desmembramento do município pode 2A forma mais comum de criação de municípios foi o desmembramento O processo de desmembramento envolvia consulta direta à população local e representação à assembleia legislativa do Estado para efetivação da instalação na eleição seguinte Meirelles 2008 pp 6970 Revista de Economia Política 37 4 2017 pp 832849 835 ainda assim aumentar o total de vereadores disponíveis para uma área mesmo de acordo com a nova tabela fixada na decisão do STF3 Vale destacar que a ampliação da representação no Legislativo municipal tem uma grande importância estratégica além de sua função legislativa tradicional o Legislati vo municipal também é essencial para o uso dos recursos públicos os controles dos gastos do Executivo através do Plano Plurianual da Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual são feitos através de aprovação de Lei Complementar que exige quorum qualificado do Legislativo Meirelles 2008 pp 274275 Dados Algumas considerações sobre as escolhas das variáveis merecem ser feitas Par timos da ideia de que a divisão do município e consequente mudança do distrito eleitoral impactam os resultados das eleições Como observamos mudança no curto prazo em que as posições ideológicas estão fixas assumimos que o voto é retrospectivo Fiorina 1981 Em diversos modelos que pressupõem retrospecção do eleitor as variáveis utilizadas como indicadoras do sucesso do governo anterior são econômicas de maior abrangência tal como variação no PIB e geração de em pregos Simas Turgeon e Pedro 2016 p 125 Adaptamos essa lógica à realidade do escopo da pesquisa Dadas as limitações de competência dos municípios elege mos variáveis de controle locais para medir o sucesso do governo anterior Como a melhora ou piora dos serviços públicos locais impacta o voto sobretudo no candidato do partido incumbente assumimos que gastos feitos pelo município tais como aqueles em educação e saúde bem como a variação dos indicadores sociais e econômicos locais a eles associados durante a gestão anterior são variáveis de controle importantes Queremos com essas variáveis separar o efeito do desmem bramento da eventual retrospecção de políticas de sucesso da gestão anterior Assim podemos dividir nossos controles em três grupos Em primeiro lugar os controles de arrecadação que são as transferências de ICMS os recursos do Fundo de Par ticipação dos Municípios e a receita tributária Em segundo lugar os controles de gastos compostos por gastos do município com saúde com educação com inves timento e com o poder legislativo Por fim temos os controles de indicadores sociais compostos por IDH Gini óbitos evitáveis moradores com acesso à coleta de lixo e homicídios O único controle que não está em nenhum dos grupos é a população que opera como controle do tamanho do município que tem impactos sociais e políticos importantes Speck e Cervi 2016 pp 162163 Outro pressuposto do modelo é que preferências partidárias laços sociais vieses da mídia local dentre outros fatores não observados são fixos no curto pra zo sendo capturados pelo efeito fixo do painel Por fim assumimos que a proba 3 A tabela foi fixada pelo STF na decisão do Recurso Extraordinário referido mas foi incorporada pelo TSE através da resolução 2170204 disponível no endereço eletrônico da Justiça Eleitoral https wwwtrescjusbrsitelegislacaoresolucoestse2004resolucaotsen217022004indexhtml acesso em junho de 2015 836 Brazilian Journal of Political Economy 37 4 2017 pp 832849 bilidade de um partido ter um candidato popular ou carismático é a mesma para todos os partidos Assim a probabilidade não depende do partido esse fator é capturado pelo erro e não gera problemas para a regressão A concentração partidária medida pelo HHI busca capturar a concentração partidária que é exatamente o oposto ao comumente usado para medir fragmenta ção partidária HHI invertido A vantagem de usar o HHIENP é que você obser va o número de partidos na câmara levando em consideração seu peso nas decisões Ver ainda Laakso e Taagepera 1979 e Dalton 2008 Dada a importância dos gastos com campanha da realidade brasileira Speck e Cervi 2016 é preciso fazer algumas considerações sobre esta variável Em pri meiro lugar ela é de difícil manipulação já que os dados não estão organizados por partido e sim por candidato e disponíveis apenas a partir de 2002 Diante da au sência dos dados o controle não pôde ser inserido Ainda assim é razoável supor que os gastos relativos de campanha dos partidos não se alteram significativamen te no curto prazo em média o partido que mais gasta em campanha por exemplo será o que mais vai gastar na eleição imediatamente seguinte Assim acreditamos que como lidamos apenas com três eleições consecutivas o gasto seja capturado pelo efeito fixo Estas variáveis de controle buscam controlar outras fontes de variação que poderiam afetar a composição partidária dentro das câmaras de vereadores Variá veis fiscais como gastos educação saúde investimento e receita podem capturar diferentes demandas por parte da população representadas por esses vereadores As demais variáveis óbitos água encanada coleta de lixo homicídios Gini e IDH buscam controlar diferença na riqueza renda e acesso a bens providos pelo setor público que poderiam resultar em diferente composição na câmara dos vereadores exclusive o efeito do desmembramento dos municípios Apresentamos abaixo a estatística descritiva dos dados utilizados A Tabela 1 apresenta nossas variáveis que serão analisadas como resultado do desmembramen to ou seja nossas variáveis dependentes Podemos destacar na Tabela 1 que a con centração média na câmara dos vereadores é de 027 sendo que o share médio dos partidos dominantes parece ter crescido entre 1996 e 2000 026 para 027 Estas variáveis buscam capturar o balanceamento de poder entre partidos nos municípios Tabela 1 Estatística Descritiva Variáveis Dependentes Variável Média Mediana Máximo Mínimo DesvioPadrão N Concentração da Câmara HHI 0276557 0259259 1 0070707 0105375 13978 Share médio dos partidos dominantes em 1996 Share médio dos partidos dominantes em 2000 0261388 0235294 1 0 0181164 13978 0276935 0272727 1 0 0175782 13978 Revista de Economia Política 37 4 2017 pp 832849 837 Já a Tabela 2 apresenta a estatística descritiva de nossas variáveis de interesse Como buscamos saber se houve aumentoredução de concentração de poder nota mos que menos de 1 das observações sofreu desmembramento e o percentual de novos apesar de maior não é diferente do percentual de municípios de origem sugerindo que cada município desmembrado gerou apenas mais um em média Tabela 2 Estatística Descritiva Variáveis Independentes de Interesse Variável Média Mediana Máximo Mínimo DesvioPadrão N Envolvimento com desmembramento 0019388 0 1 0 0137888 13978 Resultante de desmembramento 0009944 0 1 0 0099227 13978 Origem de desmembramento 0009443 0 1 0 0096721 13978 Na Tabela 3 buscamos trazer as variáveis fiscais que podem afetar a concen traçãobalanceamento de poder no legislativo de forma direta ou mesmo o desmem bramento em si Mattos e Ponczek 2013 Esses controles são necessários pois capturam diferentes níveis de política fiscal que poderiam influenciar eleitores e partidos e viesar a estimação do efeito do desmembramento caso fossem omitidos Notamos o elevado nível de gasto em educação e transferências de ICMS Tabela 3 Estatística Descritiva Controles Fiscais Variável Média Mediana Máximo Mínimo DesvioPadrão N Gastos com saúde média anual 286561300 57125500 174E09 160500 26311239 13978 Gastos com educação média anual Gastos com investimento média anual Gastos com legislativo média anual Receita Tributária 350543600 102635500 231E09 324983 28761745 13978 163920000 38873750 105E09 253616 15849124 13978 54269510 15290590 294E08 025 4605456 13978 média anual 240262200 7775493 451E09 177 52274258 13978 Transferências de ICMS média anual 343912200 62668170 239E09 14021 30271799 13978 838 Brazilian Journal of Political Economy 37 4 2017 pp 832849 A Tabela 4 apresenta a participação de cada partido nas câmaras municipais nesses anos Destacase a elevada participação do PMDB 019 nas cadeiras das câmaras dos vereadores Tabela 4 Estatística descritiva Shares dos Partidos nas Câmaras Municipais Partido Média Mediana Máximo Mínimo DesvioPadrão N PAN 0000521 0 0222222 0 0007472 13978 PC do B 000266 0 0444444 0 0018164 13978 PCB 722E05 0 0222222 0 0002983 13978 PCO 795E06 0 0111111 0 000094 13978 PDT 0066596 0 0777778 0 0108693 13978 PFL 01576 0111111 1000000 0 0158122 13978 PGT 0000163 0 0333333 0 0004807 13978 PHS 0002671 0 1000000 0 0022093 13978 PL 0058654 0 1000000 0 010349 13978 PMDB 0196693 0181818 1000000 0 0164499 13978 PMN 0007467 0 0555556 0 0034805 13978 PPB 0038079 0 0888889 0 0100553 13978 PP 0076163 0 1000000 0 0124776 13978 PPS 0036357 0 0777778 0 0081577 13978 PRN 0000607 0 0333333 0 0009171 13978 PRONA 0000765 0 0333333 0 0010027 13978 PRP 0007313 0 0555556 0 0036814 13978 PRTB 0002363 0 0444444 0 0020158 13978 PSB 0027828 0 0888889 0 0074361 13978 PSDB 0139449 0111111 1000000 0 014764 13978 PSDC 0003922 0 0333333 0 0025027 13978 PSD 0014206 0 0727273 0 0056243 13978 PSN 385E05 0 02 0 0002232 13978 PST 0002951 0 0444444 0 0022236 13978 PSTU 262E05 0 0222222 0 0002019 13978 PT do B 0003092 0 0444444 0 0022529 13978 PTB 0077872 0 0777778 0 0112096 13978 PTC 000186 0 0555556 0 0018178 13978 PTN 0001844 0 0444444 0 0016697 13978 PT 0045621 0 0666667 0 0082764 13978 PV 0006973 0 0555556 0 0033307 13978 Revista de Economia Política 37 4 2017 pp 832849 839 Por fim incluímos na Tabela 5 a estatística descritiva de todos os controles usados em nosso estudo Estes controles visam capturar medidas socioeconômicas dos municípios e que podem influenciar o resultado eleitoral Nicolau 2006 Mat tos e Ponczek 2013 Arvate et al 2015 Municípios com piores condições de sa neamento saúde segurança desigualdade óbitos e lixo podem tender a votar em partidos de oposição no período Municípios mais populosos podem buscar dife rentes demandas e consequentemente mais diversidade nas políticas e podem apre sentar composição política mais fragmentada Nicolau e Schmitt 1995 Tabela 5 Estatística Descritiva Controles Sociais e Econômicos Variável Média Mediana Máximo Mínimo DesvioPadrão N Domicílios com água encanada 9031321 281050 3574286 136 5909418 13978 Óbitos evitáveis 120548 1900 155106 0 160169 13978 Moradores com acesso à coleta de lixo 33182350 1097400 11174981 516 19939950 13978 Homicídios 8946 100 6764 0 10573 13978 População 35352010 1163650 10886518 768 20560040 13978 GINI 0530 0530 0924 0284 0070 13978 IDH 0583 0591 0937 0125 0118 13978 Metodologia O objetivo deste trabalho é testar mudanças na distribuição das cadeiras entre os partidos nos municípios originários após o desmembramento Restringimos o escopo deste trabalho a observar a persistência do partido dominante na câmara do município originário medida pelo share do partido na câmara avançando o argumento de Arvate Mattos e Ponczek 2015 sobre a persistência nos cargos executivos e a concentração partidária medida pelo HHI para avaliar o uso de estratégias de cracking e packing Dalton 2008 p 903 Há dados disponíveis no TSE para os votos recebidos por cada partido bem como o número de cadeiras conquistadas em cada eleição municipal a partir de 1996 Dessa forma como cada município é observado em vários períodos diferen tes é possível adotar os métodos de dados em painel realizando uma regressão de mínimos quadrados com errospadrão HuberWhite consistentes com heteroce dasticidade A escolha de tal metodologia deriva do fato de que os métodos para 840 Brazilian Journal of Political Economy 37 4 2017 pp 832849 efeitos fixos permitem lidar com variáveis não observadas fixas ao longo do tempo e correlacionadas com as variáveis independentes Assim se por exemplo houver uma predisposição histórica ou sociocultural de um município a escolher este ou aquele partido tal predisposição não observável será excluída pois com a observação do mesmo município em períodos distintos de tempo é possível incorporar a diferença entre os períodos Além da questão dos efeitos fixos a me todologia escolhida nos permite lidar com o fato de que não é possível observar o mesmo município no mesmo instante do tempo desmembrado e não desmembra do Assim adotase os demais municípios como grupos de controle Morgan and Winship 2009 pp 251252 Vale ressaltar que havendo tendências anteriores das variáveis dependentes diferentes entre os municípios não desmembrados os estimadores obtidos pode riam apresentar viés Ocorre que para essa questão específica é difícil tentar avaliar tendências de tais variáveis por duas razões a Só faria sentido comparar eleições após a redemocratização dada a enorme mudança institucional gerada pela nova Constituição de forma que a série de observações até o período anali sado seria relativamente curto contendo apenas as eleições de 1988 1992 1996 2000 e 2004 ou seja cinco observações b Só há dados disponíveis sobre as eleições municipais a partir de 1996 uma vez que as votações anteriores à época feitas em cédulas impressas não foram digitalizadas pelos Tribunais Eleitorais Soares 2012 Assim procedemos à regressão da maneira descrita sendo as variáveis de in teresse o percentual médio de cadeiras detidas pelo partido dominante em 1996 e 2000 e o grau de concentração do legislativo A estimação é realizada utilizandose a seguinte regressão it i i i t i it it it d r c x x u 1 2 1 1 22 γ α β β δ Φ Φ 1 it i i i t i it it it d r c x x u 1 2 1 1 22 1 2 Em que γ α β β δ Φ Φ β β 1 2 δt it it x x Φ Φ 1 é a variável de interesse para o município i no ano t 2001 e 2005 2 anos de instalação dos municípios criados nos períodos anteriores di é a variável it i i i t i it it it d r c x x u 1 2 1 1 22 it i i i t i it it it d r c x x u 1 2 1 1 22 1 2 γ α β β δ γ α β β δ Φ Φ Φ Φ indicativa que assume o valor 1 se o município i resultou de um processo de divisão β β 1 2 δt it it x x Φ Φ 1 2 e está sendo instalado naquele ano Já ri é a dummy correspondente para os muni it i i i t i it it it d r c x x u 1 2 1 1 22 γ α β β δ Φ Φ 1 2 1 2 β β 1 2 δt it it os coeficientes que captam o impacto x x Φ Φ cípios que originaram outros sendo 1 2 δt it it e x x Φ Φ β β 2 1 1 2 da divisão dos municípios em relação ao resultado médio das eleições nos municí it i i i t i it it d r c x x 1 2 1 1 22 it i i i t i it it d r c x x1 2 1 1 22 1 2 it i i i t i it it i d r c x x u 1 2 1 1 22 γ α β β δ γ α β β δ γ α β β δ Φ Φ Φ Φ Φ Φ β β pios de comparação 1 2 δt it it é o coeficiente que traduz a média dos resultados das x x Φ Φ 2 1 t i it it it c x x u 1 1 22 δ Φ Φ eleições nos municípios de controle ci é o efeitofixo correspondente aos atributos 1 2 1 2 1 2 1 2 δt it it x x e Φ Φ β β β β β β 1 2 δt it it x x Φ Φ 1 2 δt it it x x Φ Φ constantes e não observados do município uit é o componente aleatório 2 1 1 1 2 2 2 1 2 it x Φ Φ são respectivamente os indicadores socioeconômicos do município e suas variáveis fiscais ambas variáveis de controle e os coeficientes de seu impacto Em suma avaliamos o impacto da divisão dos municípios sobre a a concentração partidária na câmara municipal o índice de concentração da câmara HHI calcu lado pela soma dos quadrados da participação de cada partido na câmara e b o share do partido dominante no Legislativo no município de origem a participa Revista de Economia Política 37 4 2017 pp 832849 841 ção média dos partidos que eram dominantes nas câmaras em 1996 e em 2000 As participações dos partidos nas câmaras foram obtidas no TSE4 Controlamos os resultados pela evolução dos indicadores sociais e econômicos e pelas variáveis fiscais do município Com relação às variáveis de controle fiscais foram inseridas a gastos do município com saúde b gastos do município com educação c gastos do município com investimento d gastos do município com a máquina legis lativa e receita tributária do município e f transferências de ICMS recebidas pelo município todas obtidas no Ipeadata5 Com relação aos controles socioeconômicos foram tomadas as seguintes variáveis a População b Domicílios com água encanada c Óbitos evitáveis6 d Moradores com acesso à coleta de lixo e Número de homicí dios no ano f IDH g Gini Tais dados foram obtidos no Datasus7 Finalmente as variáveis independentes de interesse a quebra dos municípios foram obtidas na base elaborada para o artigo de Arvate et al 2008 e atualiza dos com os dados sobre histórico administrativo dos municípios do IBGE Cidades8 Resultados Em primeiro lugar notamos que o efeito de concentração esperado tanto para situações de cracking quanto para de packing se verifica nos resultados da regressão O desmembramento implica concentração maior nas câmaras tanto do município de origem quanto no município resultante sendo mais concentrada a câmara do último como se observa na Tabela 6 4 Em sua página o TSE tem um espaço para cada eleição anterior contendo as bases correspondentes a cada eleição Elas podem ser acessadas em httpwwwtsejusbreleicoeseleicoesanterioreseleicoes anteriores acesso em agosto de 2014 5 Acessíveis em diversos formatos no seu sistema em seu endereço eletrônico httpwwwipeadatagov br acesso em agosto de 2014 6 Óbitos evitáveis são oficialmente definidos como aqueles cujas causas são relativamente fáceis de serem controladas mesmo em circunstâncias de baixo nível de desenvolvimento socioeconômico só dependendo de Vontade política como é o caso das doenças imunopreveníveis evitáveis via aplicação de doses de vacinas específicas sem que necessariamente haja melhorias nas demais condições de vida da população morte por doenças diarreicas relacionadas à ausência de saneamento básico mortalidade perinatal por outro lado exigem além de recursos humanos causas externas que podem ser evitadas através de campanhas de conscientização Brasil IBGE A qualidade da informação sobre a moralidade no Brasil recente e avaliação do impacto das causas violentas no número de anos de vida perdidos In Indicadores Sociodemográficos e de Saúde no Brasil 2009 Disponível em http wwwibgegovbrhomeestatisticapopulacaoindicsociosaude2009comaqualipdf acesso em junho de 2015 7 Alguns dados do DATASUS estão disponíveis no IPEADATA mas não são tão atuais de forma que se fez necessário acessálos no primeiro em seu endereço eletrônico httpwww2datasusgovbr DATASUSindexphparea02 acesso em maio de 2015 8 Base do IBGE com dados econômicos sociais administrativos e históricos de cada município disponível em seu endereço eletrônico httpwwwcidadesibgegovbrxtrashomephp acesso em maio de 2014 842 Brazilian Journal of Political Economy 37 4 2017 pp 832849 Tabela 6 Variável Dependente Concentração da Câmara HHI Independentes coefep 1 coefep 2 coefep 3 coefep 4 C 0279499 0279900 0272766 0271515 0000174 0000559 0001279 0016268 Resultante de desmembramento 0080994 0080433 0080433 0079726 0014343 0014356 0014702 0016623 Origem de desmembramento 0033338 0033328 0028592 0028665 0011983 0011982 0012055 0012586 População 123E08 646E08 494E08 161E08 309E08 261E08 Recursos do Fundo de Participação dos Municípios média anual 181E09 154E09 494E10 671E10 Gastos com saúde média anual 201E10 101E10 107E10 120E10 Gastos com educação média anual 701E10 666E10 408E10 453E10 Gastos com investimento média anual 343E10 150E10 209E10 378E10 Gastos com legislativo média anual 887E10 133E09 776E10 748E10 Receita Tributária média anual 445E10 671E10 150E10 240E10 Transferências de ICMS média anual 341E10 353E10 190E10 213E10 Domicílios com água encanada 316E07 635E07 Óbitos evitáveis 365E06 239E06 Moradores com acesso à coleta de lixo 126E07 181E07 Homicídios 739E05 445E05 IDH 0018009 0021544 GINI 0020485 0018463 RQuadrado Ajustado 0554523 0554493 0567689 0582959 Observações Longitudinais 5602 5602 5574 5560 Total de Observações 16658 16658 15814 14692 10 5 1 Revista de Economia Política 37 4 2017 pp 832849 843 Esse resultado era esperado de acordo com a teoria para o caso de packing pois grupos minoritários cuja representação na câmara diminuía a concentração do antigo município conseguem se segregar num município próprio em que passam a ter parcela significativa da nova câmara O município de origem por sua vez perde um dos grupos minoritários que diversificava sua câmara Assim o resultado é o aumento da concentração em ambas as câmaras Já para a situação de cracking a concentração é esperada porque ao se diluir um partido para diminuir sua representação relativa nos municípios desmembrados aumentase a concentração dos demais partidos não diluídos Embora o aumento de concentração seja compatível com as duas situações a diferença entre os resultados para a origem de desmembramento e resultado de desmembramento parece sugerir que a realidade brasileira se aproximou mais do packing Isso porque se um grupo minoritário deixa o município por sua própria condição de minoritário o efeito sobre a câmara originária é pequeno Já no novo distrito concebido para que tal grupo seja expressivo a concentração será maior Era de se esperar como adiantamos na discussão teórica que a estratégia de cra cking não é plausível no nosso sistema pois é dificultada pelo aumento do número total de cadeiras disponíveis na região quando do desmembramento o que em geral atenua o efeito da diluição Em suma ainda que fosse possível em tese diluir um minoritário o aumento das cadeiras disponíveis e consequente redução do número de votos necessários para a conquista de representação torna o efeito de cracking mais raro que o de packing Para confirmarmos a hipótese sugerida pelos dados acima é necessário olhar mos para o share da câmara detido pelo partido dominante antes e depois do desmembramento Observamos dois grupos de partidos dominantes Os partidos dominantes em t momento da eleição anterior ao desmembramento e os parti dos dominantes em t1 momento da eleição posterior ao desmembramento Esperase que um partido dominante em t mantenha ou aumente singelamente seu share no município de origem e tenha sua participação no município resul tante diminuída já que o domínio passará para o grupo isolado Já no grupo de dominantes em t1 teremos tanto os velhos dominantes que se mantém hege mônicos nos municípios de origem mas são enfraquecidos nos resultantes quanto os novos dominantes nos municípios resultantes cuja participação cresce Assim esperase um efeito mais claro sobre o share dos dominantes em t Nesse ponto a evidência empírica é fraca para os partidos dominantes em 1996 já que a divisão não apresenta qualquer alteração do share seja no município de origem seja no resultante como se vê na Tabela 6 Já para os partidos dominantes em 2000 a instalação do novo município não tem qualquer efeito sobre o share no município de origem Esse efeito é esperado pela mesma razão do efeito maior sobre a concentração do município resultante o isolamento de um pequeno grupo minoritário não afeta o município maior de origem O efeito sobre os municípios resultantes no entanto parece ir ao sentido contrário à hipótese do packing Como mostra a Tabela 7 o share do partido dominante em 2000 aumenta no município resultante Ocorre que a maior parte dos municípios desmembrados da 844 Brazilian Journal of Political Economy 37 4 2017 pp 832849 amostra iniciou tal processo nos anos 1990 sendo instalados nas eleições de 2000 Apenas 8 municípios estiveram envolvidos com processos de desmembramento que culminaram em instalações nas eleições de 2004 Já os municípios instalados em 2000 foram 124 Assim na verdade pode ser coerente com a estratégia de packing que o dominante de 2000 tenha crescido nos municípios resultantes e não o domi nante de 1996 Mais uma vez a balança de poder pouco se altera no município de origem mas no município resultante o novo dominante antes minoritário na ori gem aumentou sua participação em relação ao período anterior nos períodos que seguem o desmembramento de forma que faz sentido que os dominantes em 1996 não cresçam no município resultante mas os dominantes em 2000 os novos dominantes depois das mudanças na balança de poder sim Tabela 7 Dependente Share médio dos partidos dominantes em 1996 Independentes coefep 1 coefep 2 coefep 3 C 0262714 0250147 0259020 0001478 0001779 0026632 Resultante de desmembramento 0000633 0000356 0002187 0023201 0023439 0025582 Origem de desmembramento 0033364 0026967 0028458 0020706 0020712 0021419 População 112E07 348E08 508E08 441E08 301E08 359E08 Recursos do Fundo de Participação dos Municípios média anual 231E09 165E09 714E10 105E09 Gastos com saúde média anual 604E11 230E11 188E10 244E10 Gastos com educação média anual 437E10 231E10 488E10 511E10 Gastos com investimento média anual 191E11 571E11 320E10 538E10 Gastos com legislativo média anual 291E09 353E09 128E09 144E09 Receita Tributária média anual 710E10 891E10 204E10 342E10 Transferências de ICMS média anual 729E10 703E10 270E10 287E10 IDH 0054546 0029866 GINI 0023207 0037272 Revista de Economia Política 37 4 2017 pp 832849 845 Domicílios com água encanada 109E06 135E06 Óbitos evitáveis 514E07 360E06 Moradores com acesso à coleta de lixo 345E07 359E07 Homicídios 946E05 771E05 RQuadrado Ajustado 0603096 0607384 0607444 Observações Longitudinais 5490 5471 5459 Total de Observações 16441 15638 14522 10 5 1 Tabela 8 Variável Dependente Share médio dos partidos dominantes em 2000 Variáveis Independentes coefep 1 coefep 2 coefep 3 C 0277287 0275576 0300346 0001268 0002069 0030540 Resultante de desmembramento 0140601 0143848 0165625 0028611 0029407 0030852 Origem de desmembramento 0026211 0025856 0028194 0025178 0025566 0026693 População 105E07 133E07 133E07 363E08 529E08 647E08 Recursos do Fundo de Participação dos Municípios média anual 542E10 325E11 648E10 106E09 Gastos com saúde média anual 194E10 295E10 265E10 276E10 Gastos com educação média anual 186E10 298E10 403E10 346E10 Gastos com investimento média anual 301E10 701E10 444E10 577E10 Gastos com legislativo média anual 586E10 841E10 126E09 101E09 Receita Tributária média anual 110E10 175E10 175E10 353E10 Transferências de ICMS média anual 468E10 484E10 226E10 237E10 GINI 0003653 0035666 846 Brazilian Journal of Political Economy 37 4 2017 pp 832849 IDH 0050260 0041466 Domicílios com água encanada 215E07 108E06 Óbitos evitáveis 288E06 327E06 Moradores com acesso à coleta de lixo 184E07 272E07 Homicídios 886E05 823E05 RQuadrado Ajustado 0473893 0482449 0497783 Observações Longitudinais 5583 5557 5532 Total de Observações 15830 15015 13901 10 5 1 Dessa forma para analisar os dados com mais clareza é preciso segregar quais municípios foram resultantes de uma divisão em 2000 daqueles que foram resul tantes de uma divisão em 1996 Assim segregamos em diferentes regressões os municípios instalados em 2000 e em 2004 Isso porque como vimos os dominan tes em 2000 para os municípios instalados naquele ano que constituem a maior parte da amostra seriam os antigos minoritários no município de origem ao passo que para os municípios instalados em 2004 o dominante em 2000 é o domi nante original Os resultados da Tabela 8 se aproximam mais do esperado teoricamente para o packing A balança de poder não se altera nos municípios de origem Já os mu nicípios resultantes a participação média dos dominantes após o desmembramento é maior Os dados divergem contudo do esperado no que tange aos dominantes em 1996 que deveriam ter sua participação diminuída com a divisão mas para os quais os resultados não indica uma alteração significativa de share Por fim repetimos a análise da concentração e do share dos partidos domi nantes em face da instalação na eleição de 2000 com transformação logarítmica das variáveis9 Com relação à concentração a hipótese de que o desmembramento provoca um aumento se mantém embora a diferença entre o aumento de concen tração nos municípios resultantes e originários diminua Com relação às participações dos partidos dominantes perdemos a significân cia estatística do resultado anterior ou seja embora os coeficientes indiquem dimi 9 Agradecemos a sugestão de um parecerista anônimo Os resultados estão disponíveis pelos autores após solicitação Revista de Economia Política 37 4 2017 pp 832849 847 nuição da participação dos partidos dominantes antes do desmembramento e au mento da participação dos partidos dominantes após o desmembramento como se esperaria como resultado de packing não conseguimos evidência empírica robusta nesse sentido com os dados em log Conclusão Nossos resultados corroboram as hipóteses sobre gerrymandering em dois sentidos Em primeiro lugar o fato de haver impacto positivo sobre concentração e dominância já indica a concomitância entre o redesenho do distrito e a alteração dos resultados do processo eleitoral mesmo para o legislativo com representação proporcional Em segundo lugar nossas evidências corroboram o previsto para os municípios resultantes de processo de desmembramento qual seja um grupo de representação minoritária parece reduzir sua participação na câmara de origem e passa a ter uma câmara própria em que sua participação é maior assim como sua concentração Por fim com relação aos efeitos sobre os municípios de origem os resultados não são claros apontando que não há modificação na estrutura de poder fora o aumento da concentração Outros estudos são necessários para entender esta questão referências bibliográficas ANDRADE Luís A G 2007 O município na política brasileira Revisitando coronelismo enxada e voto In Lucia Avelar e Antônio O Cintra Orgs Sistema Político Brasileiro Uma Introdução São Paulo Editora Unesp ARVATE Paulo MATTOS Enlinson PONCZEK Vladimir 2008 Municipalities secession voters preference and persistence of power CECESP working 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