Comentários sobre o PL 27882019 e a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens

Comentários sobre o PL 27882019 sobre a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens 1 Homa Publica Revista Internacional de Direitos Humanos e Empresas 25260774 Vol 04 JanDez 2020 e064 ISSN 25260774 Vol IV Jan Dez 2020 Seção Cadernos de Pesquisa Homa Trabalho não avaliado por pares Recebido 19112020 Aceito 19112020 Publicado 20112020 Coordenação Geral Manoela Carneiro Roland Coordenação da Linha de Pesquisa Felipe Fayer Mansoldo Pesquisadores Fernanda Avila Guimarães Silva João Luís Lobo Monteiro de Castro José Medeiros de Almeida Duque Natanael Santos da Costa COMENTÁRIOS SOBRE O PL 27882019 SOBRE A POLÍTICA NACIONAL DE DIREITOS DAS POPULAÇÕES ATINGIDAS POR BARRAGENS COMME N TS O N BI LL 2 7 88 2 0 19 ON THE N ATI ON AL PO LI C Y ON TH E RI GH TS O F PO PU LATI O N S AFFEC TED B Y D AMS Homa Centro de Direitos Humanos e Empresas RESUMO O artigo analisa o Projeto de Lei 27882019 em tramitação no Senado Federal que tem por objetivo instituir uma política nacional de direitos das populações atingidas por barragens Apresenta a tensão entre desenvolvimento e direitos humanos manifesta nos embates entre tais empreendimentos e as comunidades do entorno Destaca o histórico de organização e luta das pessoas atingidas por barragens em movimentos de base Registra a evolução das normas jurídicas nacionais sobre a temática e salienta a ausência de um marco normativo legal que institua direitos às populações atingidas o que as obriga a estabelecer negociações diretas com os próprios empreendimentos em flagrante desequilíbrio de forças Faz comentários aos dispositivos contidos na atual versão do Projeto de Lei com os acréscimos ao texto original e discute possibilidades de aperfeiçoamento ao texto destacando a importância de superarmos o modelo vigente para assegurar uma efetiva proteção aos Direitos Humanos daquelas comunidades PALAVRASCHAVE Direitos Humanos e Empresas PL 27882019 Atingidos Barragens Mineração ABSTRACT The paper analyzes the Bill 27882019 under way in the Federal Senate which aims to establish a national policy on the rights of the populations affected by dams It presents the tension between development and human rights manifested in the clashes between such enterprises and the surrounding communities It highlights the history of organization and struggle of people affected by dams in grassroots movements It registers the evolution of national legal norms on the subject and highlights the absence of a legal normative framework that institutes rights to the affected populations which forces them to establish direct negotiations with the enterprises themselves in flagrant imbalance of forces It comments on the provisions contained in the current version of the Bill with additions to the original text and discusses possibilities for improving the text highlighting the importance of overcoming the current model to ensure effective protection of the Human Rights of those communities KEYWORDS Human Rights and Business Bill 27882019 Affected Dams Mining 1 INTRODUÇÃO A construção de grandes barragens no Brasil sempre representou um emblemático exemplo da tensão existente entre desenvolvimento e direitos humanos SANTOS CHAUÍ 2013 Essas megaestruturas possuem diversas composições e funções podendo ser utilizadas para a captação e produção de energia para acumulação de água e abastecimento da população e uso na produção Comentários sobre o PL 27882019 sobre a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens 2 Homa Publica Revista Internacional de Direitos Humanos e Empresas 25260774 Vol 04 JanDez 2020 e064 agrícola para a contenção de água na proteção contra cheias e para a disposição final ou temporária de rejeitos provenientes da atividade minerária ou industrial Os grandes projetos governamentais de infraestrutura do século XX tinham por base a busca por uma fonte de energia que aproveitasse o potencial hidrelétrico brasileiro bem como a exploração de recursos minerais do subsolo com a consequente geração de rejeitos inerente à atividade Essa opção todavia veio acompanhada de significativos danos sociais e ambientais Agravou tal quadro a privatização de companhias do setor elétrico e mineral ocorrida durante os anos 1990 seguida por uma fiscalização deficiente de empreendimentos por parte do Poder Público Dessa forma as populações atingidas por barragens no Brasil convivem com um cenário de violações o que tem se agravado no atual contexto de ameaças à democracia1 Os constantes casos de criminalização de defensores e defensoras de Direitos Humanos uma constante na América Latina dificultam a organização e o engajamento de comunidades Em cenários de desastres socioambientais como nos crimes ambientais ocorridos em Mariana e Brumadinho o reconhecimento como atingido faz parte de uma etapa sacrificante que reproduz as desigualdades de gênero raça e classe existentes na sociedade2 Somese a isso a brutal disparidade de forças entre pequenas comunidades rurais eou tradicionais e gigantes do setor hidrelétrico ou da mineração cujos interesses econômicos convergem com o discurso de desenvolvimento capitaneado pelas grandes corporações e chancelado pelo Poder Público Esse discurso de desenvolvimento predominante acirra conflitos sociais na medida em que pessoas atingidas passam a serem vistas como entraves para o crescimento econômico subvertendo a lógica protetiva em relação aos mais vulneráveis que deveria nortear a atuação do Estado A inexistência de legislação nacional específica que defina o conceito de atingido torna esse reconhecimento mais difícil No plano estadual embora existam experiências de instituição de políticas de reconhecimento de direitos às populações atingidas por barragens via decreto3 as mudanças de governo frequentemente comprometem a sua manutenção Isso faz com que as comunidades se lancem a uma desigual negociação com os empreendimentos de sorte que a conjuntura e correlação de forças locais acabam por definir o resultado final desses acordos com graves prejuízos e flagrante violação à isonomia entre as pessoas atingidas Por tudo isso é urgente a necessidade de um marco normativo legal capaz de instituir uma política nacional de direitos das populações atingidas por barragens Nesse sentido o objetivo desse trabalho nascido a partir de uma constante interlocução com o Movimento dos Atingidos por 1 Vide Relatório da Comissão Interamericana de Direitos Humanos sobre a Criminalização do trabalho das defensoras e defensores de Direitos Humanos que demonstra ser frequente na América Latina a criminalização das atividades de defesa dos direitos de comunidades que ocupam terras de interesse para a implantação de megaprojetos e exploração de recursos naturais como no caso da exploração de minérios hidrelétricas e florestas OEA 2015 p 33 2 Nesse sentido existem estudos como o Relatório Preliminar sobre a situação da Mulher Atingida pelo Desastre do Rio Doce no Estado do Espírito Santo DPES 2018 que apontou como problemas em síntese o aumento dos casos de violência doméstica contra a mulher na região atingida pelo desastre o tratamento genérico previsto pelo TTAC em relação aos programas de reparação a exclusão da matriz de danos de atividades laborativas típicas de mulheres o cadastramento realizado por grupo familiar e eleição de um responsável pelo núcleo familiar chefe de família em reunião coletiva a inexistência de mesas de diálogo compostas integralmente por mulheres e a falta de integração das estruturas do Poder Público de proteção à mulher 3 No Rio Grande do Sul o Decreto estadual nº 515952014 assinado pelo governador Tarso Genro estabelecia a Política Estadual dos Atingidos por Empreendimentos Hidrelétricos mas foi revogado pelo Decreto 548522019 assinado pelo governador Eduardo Leite Comentários sobre o PL 27882019 sobre a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens 3 Homa Publica Revista Internacional de Direitos Humanos e Empresas 25260774 Vol 04 JanDez 2020 e064 Barragens que nos fez perceber a importância da temática é fazer uma análise do texto do PL 27882019 já aprovado pela Câmara dos Deputados que se encontra em tramitação no Senado Federal Referido projeto se insere no contexto de aperfeiçoamento legislativo pósdesastres e atende à antiga reivindicação de movimentos sociais com relação à temática Dessa forma faremos um breve registro sobre o processo histórico de lutas por direitos das populações atingidas que antecede o desenvolvimento do projeto gestado no âmbito da Comissão Externa da Câmara de Deputados sobre o desastre de Brumadinho 2 O HISTÓRICO E A IMPORTÂNCIA DA LUTA POR DIREITOS DAS POPULAÇÕES ATINGIDAS POR BARRAGENS As análises jurídicas sobre determinado projeto de lei costumeiramente se atêm aos termos da proposição em si conferindo pouco espaço para seus antecedentes e fundamentos encontrados nas lutas travadas no âmbito da sociedade civil A abordagem que se procura realizar aqui parte da compreensão de que os direitos humanos são conquistados a partir das relações sociais de grupos subordinados e emergentes que por meio da institucionalização jurídica e incidência cultural perseguem e conseguem espaços potencializadores de sua autonomia e autoestima GALLARDO 2014 Tornase imprescindível situar a discussão investigando fatos históricos que tornaram a expressão atingido um símbolo da luta por direitos frente aos grandes empreendimentos O termo passou a designar uma identidade coletiva de resistência SANTOS 2015 ganhando maior notoriedade com a criação e consolidação do Movimento dos Atingidos por Barragens Atualmente foi popularizado e se encontra largamente difundido no meio político nas lutas sociais e na literatura acadêmica Nesse sentido podese afirmar que os grandes desastres socioambientais ocorridos no final de 2015 com o rompimento da barragem de Fundão de propriedade da Samarco Mineração SA em MarianaMG e no início de 2019 com o rompimento da barragem Mina Córrego do Feijão de propriedade da empresa Vale SA em BrumadinhoMG despertaram a atenção da imprensa e dos atores políticos em relação à situação de vulnerabilidade social das pessoas que residem em torno dessas estruturas Contudo a luta por direitos das populações atingidas por barragens no Brasil não é recente e não se restringe às barragens de rejeitos de minério Suas origens remontam à opção brasileira pela matriz hidrelétrica de geração de energia no início do século XX4 Nessa época o direito à indenização pela perda das terras era concedido exclusivamente a quem detivesse o título de propriedade nos termos do DecretoLei 336541 instituído ainda no período varguista que até hoje está vigente e estabelece a desapropriação por utilidade pública e 4 Em nossa análise faremos um recorte voltado para lutas específicas que se desencadearam a partir da instalação das barragens e sua importância na consolidação do termo atingido como símbolo de resistência Vale registrar no entanto que as primeiras barragens hidrelétricas brasileiras foram construídas ainda no século XIX a usina de Marmelos a primeira de grande porte da América do Sul situase em Juiz de Fora Para uma análise sobre o histórico da construção de barragens motivada pela expansão hidrelétrica no Brasil e sua relação com o contexto geopolítico da Guerra Fria em linha com o interesse norteamericano em manter sua influência na América Latina consultese OLIVEIRA 2018 Comentários sobre o PL 27882019 sobre a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens 4 Homa Publica Revista Internacional de Direitos Humanos e Empresas 25260774 Vol 04 JanDez 2020 e064 necessidade pública Isso excluía boa parte dos ocupantes das terras como os posseiros os arrendatários os meeiros os ribeirinhos os pescadores os povos e comunidades tradicionais Segundo Marina Reche Felipe até a década de 1960 não havia maiores questionamentos sobre os ditames do Decretolei por parte das populações atingidas FELIPE 2016 p 78 É bem possível no entanto que tais questionamentos existissem mas ficassem restritos ao espaço em que se situava a barragem dado o alcance restrito das reivindicações de pessoas totalmente invisibilizadas pelas estruturas sociais Referidos empreendimentos se intensificaram no período da ditadura militar5 com diversas construções de usinas de grande porte gerando como consequência a remoção forçada de diversas comunidades rurais pesqueiras indígenas quilombolas e tradicionais que se encontravam nas localidades em que se instalavam os grandes projetos A construção da Usina Hidrelétrica de Itaipu cuja barragem foi construída entre os anos 1975 e 1982 ocasionou a desapropriação de 42 mil pessoas de uma área de 780 km² de terras brasileiras e 570 km² de terras paraguaias o que provocou a formação de um movimento de resistência organizado6 intitulado Justiça e Terra FELIPE 2016 p 7879 composto por agricultores expropriados que procuravam apoio nas igrejas e nas comunidades de base RIBEIRO 2006 As lutas se amplificaram com a participação de lideranças regionais sindicais e religiosas vinculadas à Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado do Paraná à Comissão Pastoral da Terra CPT e à Comissão Pontifícia Justiça e Paz CPJP Seguiuse uma intensa mobilização popular que tinha por objetivo a obtenção de um aumento da indenização devida pela perda das terras RIBEIRO 2006 Todavia alguns grupos atingidos pela construção da usina sequer tiveram a possibilidade de discutir algum tipo de ressarcimento ou reparação O povo indígena Aváguarani7 ou Ñhandeva situado na região oeste do estado do Paraná foi expulso de sua terra tradicional A ditadura militar vigente contribuía para a invisibilização das lutas ocorridas no período através do rígido controle que exercia em relação às manifestações públicas contrárias aos seus atos ALCÂNTARA et al 2019 Lugares históricos e sagrados para aquele povo indígena a exemplo do Salto de Sete Quedas cemitérios e sítios arqueológicos foram alagados para a formação do Lago da Usina Foi desconsiderada a percepção cultural dos indígenas em relação ao território compreendido não como res apropriável pela propriedade privada mas como espaço de existência sobre o qual as relações humanas e extrahumanas significativas ocorriam dinamicamente ALCÂNTARA et al 2019 As dimensões simbólicas sobre o uso da terra e o reconhecimento de povos indígenas e comunidades rurais tradicionais não tinham espaço nos planos de desenvolvimento econômico da 5 Neste período foram construídas diversas usinas hidrelétricas incluindose a Usina de Itaipu cuja barragem durante muito tempo foi considerada a maior do mundo só superada pela construção da Usina de Três Gargantas na China inaugurada em 2012 Mas é preciso ressaltar que os planos de desenvolvimento já eram comuns nos governos anteriores incluindo a geração de energia hidrelétrica como prioridade sobretudo nos governos de Vargas de Dutra e de Juscelino Kubitschek No governo desse último foi criado o Ministério de Minas e Energia 1960 incorporando antigas estruturas administrativas bem como construídas as usinas hidrelétricas de Furnas e de Três Marias esta última pela empresa estadual Cemig OLIVEIRA 2018 6 A construção da usina é deflagradora da organização da sociedade civil em diversos movimentos sociais a exemplo do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra VANESKI FILHO 2012 e das primeiras mobilizações organizadas de atingidos que mais tarde servirão de inspiração para a criação do Movimento dos Atingidos por Barragens 7 Dados contidos no relatório AváGuarani a construção de Itaipu e os direitos territoriais desenvolvido por membros e servidores do Ministério Público Federal Comentários sobre o PL 27882019 sobre a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens 5 Homa Publica Revista Internacional de Direitos Humanos e Empresas 25260774 Vol 04 JanDez 2020 e064 época revelando um padrão comum de violações de direitos humanos Com base nesse modelo vários projetos de construção de usinas hidrelétricas foram desenvolvidos em diversas regiões do país Da mesma forma tais planos contemplavam a atividade minerária8 Foi também no período da ditadura militar que surgiu o Projeto Uruguai que previa a construção de 25 hidrelétricas no Vale do Rio Uruguai pelas Centrais Elétricas do Sul do Brasil Eletrosul Porém ao contrário do ocorrido em Itaipu logo após a publicação dos resultados da revisão dos estudos sobre o Projeto houve intensa mobilização social organizada através de reunião de pequenos produtores dos três estados do Sul do país representantes da Comisssão Pastoral da Terra de Santa Catarina e Rio Grande do Sul agentes pastorais e religiosos católicos e luteranos sociólogos e agrônomos da Fundação do Alto Uruguai para a Pesquisa e Ensino Superior REIS 2008 Segundo Maria José Reis 2008 a reação negativa antecipada das populações locais em relação às duas primeiras usinas do Projeto Uruguai UHE Machadinho e UHE Itá ambas no rio Uruguai entre Santa Catarina e o Rio Grande do Sul acabou por interferir no modo tradicional de atuação da própria empresa A Eletrosul designava em seus documentos como atingida a população a ser deslocada das áreas destinadas a instalação das futuras hidrelétricas SANTOS 2015 O termo foi apropriado pelas comunidades que o transformaram em um símbolo de reconhecimento e luta Foi a partir da organização dessas famílias atingidas que surgiu a Comissão Regional de Atingidos por Barragens CRAB fruto de diversas reuniões iniciadas no final de 1979 que posteriormente passaria por diversas reestruturações internas e ampliações Em março de 1985 quatro comissões regionais passaram a coordenar o que passou a ser denominado de Movimento dos Atingidos por Barragens9 REIS 2008 Essa organização popular rendeu frutos como a alteração do eixo da barragem de Machadinho com o objetivo de preservar a Terra Indígena Ligeiro FELIPE 2016 p 83 bem como o Acordo de Itá em 1987 pelo qual as populações atingidas obtêm da Eletrosul três alternativas possíveis como forma de compensação pela implantação das usinas indenização financeira justa pelas terras e benfeitorias terra por terra na região e reassentamento coletivo FELIPE 2016 p 85 Também em 1986 a legislação ambiental brasileira foi alterada por meio da adoção da Resolução 001 do Conama que passou a prever a obrigatoriedade dos Estudos de Impacto Ambiental EIA e dos Relatórios de Impacto Ambiental RIMA para empreendimentos de grande porte FELIPE 2016 p 82 A redemocratização permitiu a obtenção de mais conquistas por parte das populações atingidas como a previsão constitucional da indenização justa prévia e em dinheiro nos casos de desapropriação art 5º XXIV CRFB No plano normativo também se destaca a menção constitucional à exigência na forma da lei do estudo prévio de impacto ambiental para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente art 225 8 Como exemplo podemos citar o Programa Grande Carajás PCG cuja instalação da infraestrutura para sua lavra tem início em 1978 COELHO 2015 deixou marcas e conflitos até hoje visíveis na região 9 A criação oficial do Movimento de Atingidos por Barragens ocorre em março de 1991 no âmbito do I Congresso Nacional dos Atingidos por Barragens antecedido por reuniões e encontros nacionais que tinham por objetivo a consolidação de uma organização nacional que pudesse fazer frente aos planos de construção de grandes barragens MAB 2020 Comentários sobre o PL 27882019 sobre a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens 6 Homa Publica Revista Internacional de Direitos Humanos e Empresas 25260774 Vol 04 JanDez 2020 e064 IV CRFB bem como a previsão do direito à moradia incluído mais tarde no art 6º da CRFB por meio da Emenda Constitucional nº 26200010 Todavia as privatizações de grande parte do setor de energia e da Companhia Vale do Rio Doce11 realizadas nos anos 1990 modificaram o panorama dos conflitos entre empreendimentos e populações A nova realidade impôs uma multiplicidade de cenários Se antes o Estado era o elemento central para o qual as populações atingidas direcionavam suas reivindicações atualmente variadas empresas privadas cada uma com seu código de conduta e modo de atuação passaram a operar as barragens Seguiuse nos anos 2000 um aumento da assimetria de informações e do risco para as populações já que dados estratégicos do ponto de vista corporativo que digam respeito à segurança das barragens tendem a ser sigilosos sendo prática comum o automonitoramento com a contratação de empresas de consultoria pelas próprias empresas responsáveis pelas estruturas12 A ausência de um marco normativo sobre os direitos das pessoas atingidas permitiu a empresas pertencentes a um mesmo grupo empresarial adotar tratamento diferenciado em relação aos atingidos de diferentes localidades MAB 2013 Esse problema se mantém até os dias atuais Com base em denúncias feitas pelos movimentos sociais em 2007 o antigo Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana CDDPH atual Conselho Nacional de Direitos Humanos DNDH constituiu a Comissão Especial Atingidos por Barragens O Relatório Final da Comissão destacou diversas violações de direitos humanos através da metodologia de estudo de casos13 CDDPH 2010 Como práticas recorrentes podem ser mencionadas as violações ao acesso à informação manifestas na omissão ou simples recusa de fornecer dados relevantes às pessoas interessadas falta de assessoria jurídica ou técnica às populações fornecimento de informações contraditórias ou falsas precariedade e insuficiência de estudos ambientais definição restritiva e inadequada do conceito de atingido omissão de especificidades socioeconômicas e culturais das populações atingidas bem como diante de grupos vulneráveis e lacunas ou máaplicação de normas legais não obstante o reconhecimento formal pelo Estado de direitos econômicos sociais culturais e ambientais CDDPH 2010 Pouco antes da aprovação em sessão plenária do CDDPH do respectivo relatório também em 2010 foi editado o Decreto Federal 7342 que instituiu o cadastro socioeconômico dos atingidos por projetos hidrelétricos 10 A previsão do direito à moradia é importante por permitir a construção normativa do princípio da não remoção desenvolvida nos Comentários nº 4 e 7 sobre os Direitos Econômicos Sociais e Culturais da ONU Tratase da exigência de que nos litígios relacionados à moradia o procedimento não pode deixar pessoas desalojadas em condições de semteto ou em situação de vulnerabilidade em relação aos direitos humanos SANTOS LUFT MEDEIROS 2016 11 Segundo Luiz Jardim Wanderley Maíra Sertã Mansur e Raquel Giffoni Pinto a Companhia Vale do Rio Doce era responsável por cerca de 300 estruturas geotécnicas desse tipo em 2009 WANDERLEY MANSUR PINTO 2016 12 Cumpre salientar que no caso específico da mineração o ciclo de valorização de preços das commodities ocorrido no período gerou um aumento significativo de requerimentos de pesquisa ao DPNM12 bem como de concessões de lavra e permissões de lavra garimpeira executadas pelo Ministério de Minas e Energia o que acarretou a expansão da fronteira de apropriação controle e disputa pelo subsolo brasileiro GONÇALVES MILANEZ WANDERLEY 2018 13 Foram feitos estudos e missões de campo pelo CDDPH atual CNDH em 2007 nas localidades próximas às barragens de Acauã no Estado da Paraíba do aproveitamento hidrelétrico Aimorés no rio Doce entre os Estados de Minas Gerais e Espírito Santo da Usina Hidrelétrica de Canabrava no Estado de Goiás da Pequena Central Hidrelétrica Emboque em Raúl Soares Minas Gerais da Usina Hidrelétrica Foz do Chapecó entre os Estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul da Pequena Central Hidrelétrica Fumaça no rio Gualaxo do Sul entre os Municípios de Mariana e Diogo de Vasconcelos em Minas Gerais da Usina Hidrelétrica de Tucuruí no Pará CDDPH 2010 Comentários sobre o PL 27882019 sobre a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens 7 Homa Publica Revista Internacional de Direitos Humanos e Empresas 25260774 Vol 04 JanDez 2020 e064 Dessa forma podese notar que o tratamento institucional dado às populações atingidas oscilou com o passar dos anos sendo as conquistas reconhecidamente frutos de enormes pressões exercidas pelos movimentos sociais CDDPH 2010 Em breve síntese avançamos de uma época em que o termo atingido era utilizado pelos empreendimentos para designar quem deveria ser indenizado pela perda da propriedade dos imóveis para uma verdadeira ressignificação do termo que passou a simbolizar um elemento unificador das lutas da sociedade civil e na denúncia das violações de Direitos Humanos14 Como bem destaca Carlos Vainer se no princípio tínhamos uma concepção territorial patrimonialista com relação aos atingidos por grandes projetos hidrelétricos que restringia o alcance do termo a quem detinha o título de propriedade tal conceito foi se alterando para abranger também o inundado concepção hídrica que aparecia na linguagem corrente do Banco Mundial15 como reassentado involuntário VAINER 2008 Essas concepções se mostraram insuficientes e progressivamente o conceito passou a abranger as pessoas que sofreram deslocamentos físicos que inclui o resultante da perda de espaços produtivos e deslocamentos econômicos que dizem respeito à interrupção de atividades econômicas independentemente do aspecto físicoterritorial VAINER 2008 No plano internacional a Comissão Mundial de Barragens órgão independente composto por especialistas de governos empresas e membros da sociedade civil constituído com o apoio do Banco Mundial para o estudo da realidade de populações atingidas por tais empreendimentos entre os anos 1997 e 2000 produziu Relatório Final em que se dá atenção ao deslocamento de modos de vida considerada aqui a privação do acesso a recursos essenciais aos meios tradicionais de vida como a agricultura de subsistência a pesca e a extração vegetal provocada pelo alagamento de terras e a alteração do ecossistema dos rios Há crescente preocupação com a dimensão simbólica especialmente relevante quando tratamos de direitos de povos indígenas e comunidades tradicionais Todavia não obstante o Decreto 73422010 tenha buscado estabelecer parâmetros gerais sobre o conceito de atingido aos empreendimentos licenciados a partir de 2011 conferindo elementos para a atuação do Poder Público e dos órgãos e instituições de Justiça em caso de descumprimento a legislação brasileira não avançou desde então Esse fato não passou despercebido pelo Grupo de Trabalho das Nações Unidas sobre Empresas e Direitos Humanos em visita ao Brasil logo após o rompimento da barragem de Fundão em MarianaMG O grupo saudou a possibilidade de instituição de uma política estadual sobre pessoas atingidas por barragens e outros projetos de desenvolvimento em Minas Gerais local do desastre a exemplo do que havia sido instituído no Rio Grande do Sul por decreto ONU 2016 Porém tais políticas não tiveram andamento ou simplesmente sofreram retrocessos caso do Decreto estadual gaúcho 514952014 revogado no ano passado 14 Exemplo disso se encontra tanto no âmbito nacional com a denominação escolhida pelo Movimento de Atingidos por Barragens MAB quanto em espaços internacionais a exemplo do nome escolhido pela Articulação Internacional dos Atingidos e Atingidas pela Vale AIAAV 15 Disposições constantes de documentos de organismos internacionais como a Comissão Mundial de Barragens constituída com o apoio do Banco Mundial influenciam e servem de instrumento de pressão para a adequação da legislação interna Comentários sobre o PL 27882019 sobre a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens 8 Homa Publica Revista Internacional de Direitos Humanos e Empresas 25260774 Vol 04 JanDez 2020 e064 No plano nacional persiste a ausência de um marco normativo legal sobre a temática o que deixa as populações atingidas a mercê de negociações com os próprios empreendimentos Diversas foram as tentativas de instituílo mas a pauta não avançou no Congresso16 Com o rompimento da Barragem Mina Córrego de Feijão de propriedade da Vale na bacia do Rio Paraopeba em BrumadinhoMG a discussão da temática voltou a ter destaque Recentemente houve a aprovação do PL 550201917 em sessão plenária remota pelo Senado Federal Referido projeto no entanto faz alterações na Lei Nacional de Segurança das Barragens Lei 123342010 bem como torna mais rígidas as sanções civis administrativas e criminais no caso de descumprimento Tratase de um aperfeiçoamento necessário nas regras de responsabilização18 mas não se confunde com a instituição de uma política de direitos para as populações atingidas Essa regulamentação é buscada pelo PL 27882019 que se passa a analisar 3 CONSIDERAÇÕES SOBRE O PL 27882019 SOBRE A POLÍTICA NACIONAL DE DIREITOS DAS POPULAÇÕES ATINGIDAS O Projeto de Lei 27882019 de autoria de diversos deputados federais institui a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens Já aprovado pela Câmara dos Deputados atualmente encontrase em tramitação no Senado Federal tendo como relatora a Senadora Leila Barros PSBDF Referida proposta de alteração legislativa se insere no contexto pós desastres de Fundão 2015 e Mina Córrego do Feijão 2019 sendo fruto dos trabalhos da Comissão Externa da Câmara dos Deputados sobre o desastre de Brumadinho19 mas antecedida como se viu por décadas de mobilização popular A proposta tem evidentes méritos já que estabelece um conceito legal de populações atingidas disciplinando seus direitos bem como obrigações ao empreendedor responsável pela barragem que deve arcar com os custos de programas específicos destinados a tais populações Tratase de uma proposição que atende em boa parte aos anseios do Movimento dos Atingidos por Barragens 2013 constituindo um importante instrumento na defesa das populações atingidas Há entretanto margem para complementações e aperfeiçoamentos O 1º II do art 1º do PL 2788 traz uma importante ampliação do alcance da futura lei tendo em vista que seu foco é estabelecer direitos às populações atingidas pela construção operação ou desativação das barragens não importando as dimensões do empreendimento BRASIL 2019 Não faria sentido portanto se ater aos critérios limitadores previstos na Lei Nacional de Segurança de Barragens Lei 123342010 Questões presentes naquela lei tais como altura do maciço capacidade total do reservatório tipo de resíduos nele contido e classificação das barragens por categorias de danos realmente não podem impedir o reconhecimento como populações atingidas de comunidades afetadas pela instalação das estruturas independentemente de suas dimensões 16 Vide o PL 14862007 que versava sobre a obrigatoriedade da assistência social às populações atingidas bem como o PL nº 292015 apensado ao PL 27882019 17 Referido projeto se encontra até a data de publicação deste texto em vias de sanção presidencial 18 Mas talvez insuficiente Para uma abordagem crítica das modificações da Lei Nacional de Segurança de Barragens consulte se MILANEZ e WANDERLEY 2020 19 Outros projetos de lei decorrentes dos trabalhos da Comissão se encontram em tramitação no Congresso como o PL 27872019 que tipifica o crime de ecocídio e o PL 27902019 que incorpora a prevenção a desastres induzidos por ação humana à Lei 126082012 Estatuto de Proteção e Defesa Civil Comentários sobre o PL 27882019 sobre a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens 9 Homa Publica Revista Internacional de Direitos Humanos e Empresas 25260774 Vol 04 JanDez 2020 e064 Também digna de nota a menção feita pelo 2º do art 1º do PL 2788 sobre a aplicabilidade das disposições da futura lei ao licenciamento ambiental de barragens e aos casos de emergência decorrentes de vazamentos ou rompimentos dessas estruturas ocorridos ou iminentes BRASIL 2019 Todavia talvez seja necessária uma redação mais enfática que indicasse a aplicabilidade da lei a todas as etapas do licenciamento ambiental condicionando a aprovação da licença prévia a uma consulta local às populações atingidas Ainda no tocante ao alcance de suas disposições seria importante um dispositivo que deixasse explícita a não exclusão de direitos e garantias expressas ou decorrentes do regime e dos princípios adotados pela Constituição ou por outras leis esparsas bem como tratados internacionais de que o Brasil faça parte em formulação similar ao 2º do art 5º da CRFB Por sua vez o artigo 2º do PL 2788 representa uma grande conquista vez que finalmente o conceito de populações atingidas por barragens passa a integrar uma lei ordinária Atualmente a única definição normativa de atingidos é encontrada no Decreto 73422010 assinado pelo ex presidente Luiz Inácio Lula da Silva que instituiu a obrigatoriedade do cadastro socioeconômico para identificação qualificação e registro público da população atingida por empreendimentos de geração de energia elétrica Todavia o decreto é um ato normativo frágil passível de revogação pelo próprio Poder Executivo Prova disso foi a recente revogação de seus arts 3º e 4º determinada pelo Decreto 100872019 já no governo de Jair Bolsonaro Esses dispositivos revogados estabeleciam o Comitê Interministerial do Cadastro Socioeconômico órgão colegiado vinculado ao Ministério de Minas e Energia o que representou um enfraquecimento da participação social nesta seara MAB 2019 Os recentes rompimentos de barragem de rejeitos de mineração também demonstram a necessidade de ampliar o alcance das disposições daquele decreto vez que em tal diploma a obrigatoriedade do cadastro alcança somente os projetos de barragens hidrelétricas Considerase portanto um ponto positivo que o Congresso tenha buscado definir tal conceito por meio de lei O caput do art 2º define como populações atingidas por barragens todos aqueles sujeitos a um ou mais dos seguintes impactos provocados pela construção operação desativação ou rompimento de barragens que estejam listados nos respectivos incisos BRASIL 2019 Contudo deixa de fazer menção à prévia etapa de planejamento dos projetos momento em que a participação popular poderia evitar boa parte das violações de Direitos Humanos frequentemente verificadas na etapa de execução Os incisos do art 2º buscam contemplar tanto a situação de quem perde a propriedade ou a posse de imóvel bem como quem for prejudicado com a desvalorização de imóveis em decorrência da localização próxima ou a jusante dessas estruturas Também alcançam a pessoa atingida pela perda da capacidade produtiva das terras e de elementos naturais da paisagem geradores de renda direta ou indiretamente bem como de parte remanescente de imóvel parcialmente atingido que afete a renda a subsistência ou o modo de vida das populações Buscam abranger ainda pessoas que percam o produto ou áreas de exercício de atividade pesqueira ou de manejo de recursos naturais comunidades que sofram interrupção prolongada ou alteração da qualidade da água que prejudique o abastecimento percam fontes de renda e trabalho sofram mudança de hábitos bem como perdas ou reduções de suas atividades econômicas e efeitos sociais culturais e psicológicos negativos devido à remoção ou evacuação em situações de emergência Atentase à realidade de populações indígenas Comentários sobre o PL 27882019 sobre a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens 10 Homa Publica Revista Internacional de Direitos Humanos e Empresas 25260774 Vol 04 JanDez 2020 e064 e comunidades tradicionais que tenham alteração no seu modo de vida bem como populações que tenham interrompido o acesso a áreas urbanas e comunidades rurais e que sofram outros eventuais impactos indicados a critério do órgão ambiental licenciador BRASIL 2019 Tratase de definição ampla que alcança não somente o deslocado físico e o deslocado econômico mas todos aqueles que sofrem alterações em seu modo de vida Porém no inciso VIII caberia menção expressa às comunidades quilombolas vítimas de frequentes violações de direitos humanos na implementação de barragens conforme atestado pelo Relatório do antigo CDDPH 2010 Também com relação aos povos indígenas e comunidades quilombolas e tradicionais é preciso assegurar o direito à consulta livre prévia informada e de boafé prevista na Convenção 169 da OIT bem como o direito de consentir ou não com o empreendimento sempre que haja risco para os direitos fundamentais daqueles povos SOUZA FILHO et al 2019 Há também indefinição no inciso V quanto ao tempo que poderia caracterizar uma interrupção prolongada do fornecimento da água Essa indeterminação abre margem para questionamentos sendo essencial considerar que o texto tem por objetivo abranger qualquer redução do fluxo que comprometa o abastecimento ou a qualidade da água oferecida àquelas populações Ainda o parágrafo único do art 2º ressalta a aplicabilidade do dispositivo às populações atingidas por barragens existentes na região por ocasião do licenciamento ambiental da barragem ou de emergência decorrente de vazamento ou rompimento da estrutura ocorrido ou iminente BRASIL 2019 Referido dispositivo não constava do projeto inicial tendo sido incluído por emenda Não foi positiva essa inclusão Em desastres de grande magnitude como no caso do rompimento da barragem de Fundão diversas localidades foram atingidas20 não se limitando à região da barragem É preciso uma delimitação que impeça interpretações restritivas alcançando todo e qualquer território atingido em casos semelhantes O art 3º do PL 27882019 estabelece uma lista de direitos das populações atingidas que serão estabelecidos consoante o pactuado no processo de participação informada e negociação do Programa de Direitos das Populações Atingidas por Barragens PDPAB no caso concreto BRASIL 2019 O dispositivo precisa ser interpretado em conjunto com o art 6º que prevê a criação de um órgão colegiado nacional de natureza consultiva e deliberativa que terá a função de monitoramento e fiscalização da Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens PNAB e com o art 7º que prevê a constituição de um Comitê Local da Política Nacional de Atingidos por Barragens de composição tripartite e caráter provisório responsável pelo acompanhamento fiscalização e avaliação do PDPAB em cada caso concreto BRASIL 2019 Depreendese da estrutura do texto que esse Comitê terá grande importância pois será diretamente responsável por assegurar a participação informada da população atingida em cada caso concreto se manifestando inclusive junto ao órgão responsável pelo processo de licenciamento ambiental da barragem embora sem caráter vinculante parágrafo único do art 7º do PL As deliberações dos órgãos colegiados terão a participação com direito a voz de membros do Ministério 20 A lama tóxica de rejeitos percorreu mais de 600 km até sua foz localizada na Vila de Regência Regência Augusta no Município de LinharesES MILANEZ e LOSEKANN 2016 Comentários sobre o PL 27882019 sobre a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens 11 Homa Publica Revista Internacional de Direitos Humanos e Empresas 25260774 Vol 04 JanDez 2020 e064 Público e da Defensoria Pública art 8º do PL O projeto não detalha porém a composição desse Comitê nem do órgão federal deixando a regulamentação para momento posterior A opção do legislador pelo modelo de composição tripartite representantes do Poder Público empreendedores e representantes da sociedade civil indicados pelos movimentos sociais de atingidos por barragens reforça a dinâmica dos multistakeholders presente nos Princípios Orientadores sobre Empresas e Direitos Humanos da ONU21 São vários os problemas decorrentes dessa opção que pode propiciar uma captura das instâncias deliberativas por parte dos empreendimentos Tendo em vista que o Programa de Direitos das Populações Atingidas por Barragens será estabelecido em cada caso concreto através de negociação com os empreendimentos a ser aprovada por esse Comitê e segundo o art 8º do PL 27882019 será implementado a expensas do empreendedor BRASIL 2019 correse o risco dos representantes do setor empresarial buscarem esvaziar o conteúdo dos respectivos programas com o objetivo de redução de custos A composição tripartite na prática permite ao empreendedor ocupar os dois polos da mesma negociação o que a torna desequilibrada Já os incisos do art 3º estabelecem um rol exemplificativo de direitos às populações atingidas que poderão constar dos respectivos Programas Destacase o inciso V que traz a essencial previsão da assessoria técnica independente de caráter multidisciplinar a ser escolhida pelas comunidades atingidas para orientálas no processo de participação e custeada pelo empreendedor sem sua interferência Estudos relativos ao caso do rompimento da barragem de Fundão demonstram a importância dessas assessorias SOUZA e CARNEIRO 2019 Como se trata de um ponto central para a efetivação de direitos das populações atingidas seria importante que esse direito não estivesse sujeito à necessidade de pactuação figurando como prérequisito para a implementação do empreendimento Referido rol prevê a reparação por meio de reposição nos termos do 1º do art 3º do PL o reassentamento coletivo como opção prioritária que deve ser interpretado restritivamente de modo a não ferir a livre determinação dos povos indígenas e comunidades quilombolas e tradicionais em relação ao seu modo de vida e à dimensão simbólica que diz respeito às terras por eles ocupadas a opção livre e informada a respeito das alternativas de reparação o que só será assegurado através de um mecanismo como a assessoria técnica que permita eliminar a assimetria de informações entre os responsáveis pelo empreendimento e as comunidades a negociação preferencialmente coletiva em relação às formas de reparação e aos parâmetros para a elaboração de uma matriz de danos bem como às etapas de planejamento e ao cronograma de reassentamento e elaboração de projetos de moradia BRASIL 2019 A redação do inciso IV com o termo prioritária dá margem para a utilização de uma estratégia largamente utilizada pelos empreendimentos qual seja a negociação individual FELIPE 2016 p 84 o que poderia representar um retrocesso Os incisos trazem a previsão do auxílio emergencial nos casos de acidentes ou desastres com o objetivo de assegurar a manutenção dos níveis de vida das famílias e indivíduos em condições ao menos equivalentes às precedentes Tendo em vista o aprendizado com o caso da Barragem de 21 Uma discussão aprofundada quanto à temática dos multistakeholders pode ser encontrada nos trabalhos de David BILCHITZ 2013 sobre os Guiding Principles No Brasil o Decreto 95712018 que pretendeu estabelecer diretrizes nacionais sobre Empresas e Direitos Humanos também é tributário dessa tendência como já tivemos a oportunidade de expor HOMA 2018 Comentários sobre o PL 27882019 sobre a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens 12 Homa Publica Revista Internacional de Direitos Humanos e Empresas 25260774 Vol 04 JanDez 2020 e064 Fundão seria importante evitar que o auxílio fosse pago apenas a um responsável pelo núcleo familiar o que gerou significativas distorções em relação à situação de mulheres atingidas DPES 2018 Um caminho seria deixar explícito na redação do texto que esse auxílio será devido a toda e qualquer pessoa que contribuía para a renda familiar O extenso rol de incisos prevê ainda a indenização em dinheiro justa e salvo em caso de desastres prévia que contemple valores das propriedades e das benfeitorias lucros cessantes e recursos monetários que assegurem o restabelecimento de condições equivalentes às precedentes BRASIL 2019 Faz também menção à reparação pelos danos morais individuais e coletivos decorrentes de transtornos sofridos reassentamento rural ou reassentamento urbano mediante processos de autogestão condições de moradia similares às anteriores quanto às dimensões e qualidade da edificação e adequadas a grupos de pessoas em situação de vulnerabilidade presença de espaços de sociabilidade e vivência coletivas no caso de projetos de reassentamento escrituração e registro ou concessão de direito real de uso dos imóveis decorrentes de reassentamento no prazo máximo de 12 meses bem como contém disposições atinentes à participação popular nos projetos de reassentamento planos de recuperação e desenvolvimento econômicos e sociais e acesso à informação com a previsão expressa de consulta pública da lista de pessoas e organizações cadastradas para fins de reparação BRASIL 2019 Referida consulta pública prevista no inciso XVIII do art 3º do PL merece destaque A regulamentação legal do cadastro é fundamental como bem exemplifica o caso do rompimento da barragem de Fundão cujo cadastro socioeconômico realizado pela Fundação Renova é objeto de críticas contundentes tendo em vista sua metodologia não participativa e pouco transparente TASSE 2020 Segundo Andrea Zhouri muitos problemas decorrem do fato de o cadastro ter sido estabelecido em um Termo de Transação e de Ajustamento de Conduta que reduziu a classificação do desastre como sendo um caso de conflito ambiental restringindoo à esfera da negociação entre partes interessadas ZHOURI et al 2018 Os 1º e 2º do art 3º são importantes ao estabelecer diretrizes para a reparação que busque contemplar as experiências e especificidades de grupos comunidades famílias e indivíduos permitindo a reposição indenização compensação equivalente ou a composição social BRASIL 2019 Essa reparação será norteada pelo princípio da centralidade do sofrimento da vítima que exige a consideração e participação de tais pessoas como pontos centrais da discussão jurídica sobre a reparação e na formulação de mecanismos de prevenção da vitimização para evitar que novos fatos danosos venham a acontecer TRINDADE 2003 SENRA 2016 Tratase de previsão essencial para uma efetiva reparação Dentre as possibilidades não mencionadas pelo PL falta uma disposição que contemple expressamente a peculiar situação de povos indígenas e comunidades quilombolas e tradicionais que tem o direito à consulta prévia livre e informada nos termos da Convenção 169 da OIT Também poderia ser discutida uma antiga proposta do Movimento dos Atingidos por Barragens que versa sobre a constituição de um fundo reparatório específico intitulado Conta PNAB destinado a financiar a política de direitos Segundo tal lógica seria fixado um preço de referência para investimento social no leilão do empreendimento ficando a gerência do Fundo a cargo do Comitê Local da PNAB MAB 2013 Tratase de alternativa viável que aumentaria o protagonismo das pessoas atingidas na reparação e poderia ser colocada em discussão pelo Congresso Comentários sobre o PL 27882019 sobre a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens 13 Homa Publica Revista Internacional de Direitos Humanos e Empresas 25260774 Vol 04 JanDez 2020 e064 Por sua vez o art 4º do PL reforça o direito das populações atingidas por barragens que explorem a terra em regime de economia familiar como proprietário meeiro ou posseiro ou que tenham vínculo de dependência com a terra para sua reprodução física e cultural à reparação das perdas materiais compensação pelo deslocamento compulsório resultante do reassentamento e compensação pelas perdas imateriais para reconstituição de seus modos de vida BRASIL 2019 Considerase positiva a menção feita pelo art 5º do PL a programas específicos que sejam destinados à população mais vulnerável mulheres idosos crianças pessoas com deficiência povos indígenas comunidades tradicionais trabalhadores da obra pescadores e atividade pesqueira etc animais domésticos e de criação bem como aos impactos na área de saúde saneamento ambiental habitação e educação dos Municípios que receberão os trabalhadores da obra ou os atingidos por vazamento ou rompimento da barragem bem como às comunidades receptoras de reassentamento ou realocação das famílias atingidas BRASIL 2019 Finalmente o art 10 do PL revoga os 1º 2º e 3º da Consolidação das Leis do Trabalho CLT atinentes à apreciação do dano extrapatrimonial por parte do juízo Tratase também de uma alteração positiva vez que os dispositivos foram incluídos naquele diploma por intermédio da Reforma Trabalhista de 2017 e promovem limitações indevidas à efetiva reparação do dano aos trabalhadores ofendidos Considerando as vítimas do rompimento da barragem Mina Córrego de Feijão em BrumadinhoMG de fato os parâmetros indenizatórios atinentes à reparação não podem se vincular ao salário contratual do trabalhador sob pena de graves violações e distorções Portanto em linhas gerais a despeito dos possíveis aperfeiçoamentos e sugestões de redação o PL 27882019 atende em boa parte aos anseios dos movimentos populares constituindo um avanço em termos normativos Caso seja aprovado e se converta em lei tem potencial para servir de importante instrumento na efetivação dos Direitos Humanos REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS REFERENCES REFERENCIAS ALCÂNTARA Gustavo Kenner OMOTO João Akira ARAÚJO JÚNIOR Julio José RAMOS Luciana Maria de Moura org AváGuarani a construção de Itaipu e os direitos territoriais Brasília ESMPU 2019 BRASIL Câmara dos Deputados Projeto de Lei 27882019 Institui a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens e dá outras providências Disponível em httpswwwcamaralegbrproposicoesWebpropmostrarintegracodteor1744723filenamePL 27882019 Acesso em 8 de set de 2020 BRASIL Senado Federal Projeto de Lei 27882019 Instituiu a Política Nacional de Direitos das Populações Atingidas por Barragens PAB prevê o Programa de Direitos das Populações Atingidas por Barragens PDPAB estabelece regras de responsabilidade social do empreendedor revoga dispositivos da Consolidação das Leis do Trabalho CLT aprovada pelo DecretoLei nº 5452 de 1º de maio de 1943 e dá outras providências Disponível em httpslegissenadolegbrsdleg 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