A Introdução às Políticas Públicas: Uma Revisão da Literatura

SOCIOLOGIAS 20 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 A Introdução Políticas Públicas uma revisão da literatura 1 CELINA SOUZA CELINA SOUZA CELINA SOUZA CELINA SOUZA CELINA SOUZA s últimas décadas registraram o ressurgimento da impor tância do campo de conhecimento denominado políticas públicas assim como das instituições regras e modelos que regem sua decisão elaboração implementação e ava liação Vários fatores contribuíram para a maior visibilidade desta área O primeiro foi a adoção de políticas restritivas de gasto que passaram a dominar a agenda da maioria dos países em especial os em desenvolvimento A partir dessas políticas o desenho e a execução de políticas públicas tanto as econômicas como as sociais ganharam maior visibilidade O segundo fator é que novas visões sobre o papel dos gover nos substituíram as políticas keynesianas do pósguerra por políticas restriti vas de gasto Assim do ponto de vista da política pública o ajuste fiscal implicou a adoção de orçamentos equilibrados entre receita e despesa e restrições à intervenção do Estado na economia e nas políticas sociais Esta agenda passou a dominar corações e mentes a partir dos anos 80 em especial em países com longas e recorrentes trajetórias inflacionárias como os da América Latina O terceiro fator mais diretamente relacionado aos países em desenvolvimento e de democracia recente ou recémdemocrati Phd em Ciência Política pela London School of Economics and Political Science LSE Pesquisadora do Centro de Recursos Humanos CRH da Universidade Federal da Bahia Brasil 1 Este artigo é uma versão revista e ampliada de texto publicado anteriormente Ver Souza 2003 SOCIOLOGIAS 21 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 zados é que na maioria desses países em especial os da América Latina ainda não se conseguiu formar coalizões políticas capazes de equacionar minimamente a questão de como desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e de promover a inclusão social de grande parte de sua população Respostas a este desafio não são fáceis nem claras ou consensuais Elas dependem de muitos fatores externos e internos No entanto o desenho das políticas públicas e as regras que re gem suas decisões elaboração e implementação também influenciam os resultados dos conflitos inerentes às decisões sobre política pública Este artigo trata dos principais conceitos e modelos de análise de po líticas públicas buscando sintetizar o estadodaarte da área ou seja mapear como a literatura clássica e a mais recente tratam o tema O artigo busca também construir algumas pontes entre as diferentes vertentes das teorias neoinstitucionalistas e a análise de políticas públicas No entanto o objeti vo do artigo é modesto tentar minimizar a lacuna da ainda escassa tradução para a língua portuguesa da literatura sobre políticas públicas e ao rever as principais formulações teóricas e conceituais mais próximas da literatura es pecífica sobre políticas públicas e da literatura neoinstitucionalista contribuir para seu teste empírico nas pesquisas sobre políticas públicas brasileiras O texto está dividido em duas partes A primeira introduz os princi pais conceitos modelos analíticos e tipologias específicos da área de políti cas públicas A segunda discute as possibilidades de aplicação da literatura neoinstitucionalista à análise de políticas públicas Como e por que surgiu a área de políticas públicas Entender a origem e a ontologia de uma área do conhecimento é importante para melhor compreender seus desdobramentos sua trajetória e suas perspectivas A política pública enquanto área de conhecimento e SOCIOLOGIAS 22 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 disciplina acadêmica nasce nos EUA rompendo ou pulando as etapas se guidas pela tradição européia de estudos e pesquisas nessa área que se concentravam então mais na análise sobre o Estado e suas instituições do que na produção dos governos Assim na Europa a área de política pública vai surgir como um desdobramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma das mais importantes institui ções do Estado o governo produtor por excelência de políticas públi cas Nos EUA ao contrário a área surge no mundo acadêmico sem estabe lecer relações com as bases teóricas sobre o papel do Estado passando direto para a ênfase nos estudos sobre a ação dos governos O pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação dos estudos sobre políticas públicas é o de que em democracias estáveis aquilo que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser a formulado cientificamente e b analisado por pesquisadores independentes A traje tória da disciplina que nasce como subárea da ciência política abre o ter ceiro grande caminho trilhado pela ciência política norteamericana no que se refere ao estudo do mundo público O primeiro seguindo a tradição de Madison cético da natureza humana focalizava o estudo das instituições consideradas fundamentais para limitar a tirania e as paixões inerentes à natureza humana O segundo caminho seguiu a tradição de Paine e Tocqueville que viam nas organizações locais a virtude cívica para promo ver o bom governo O terceiro caminho foi o das políticas públicas como um ramo da ciência política para entender como e por que os governos optam por determinadas ações Na área do governo propriamente dito a introdução da política públi ca como ferramenta das decisões do governo é produto da Guerra Fria e da valorização da tecnocracia como forma de enfrentar suas conseqüências Seu introdutor no governo dos EUA foi Robert McNamara que estimulou a criação em 1948 da RAND Corporation organização nãogovernamental SOCIOLOGIAS 23 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 financiada por recursos públicos e considerada a precursora dos think tanks O trabalho do grupo de matemáticos cientistas políticos analistas de siste ma engenheiros sociólogos etc influenciados pela teoria dos jogos de Neuman buscava mostrar como uma guerra poderia ser conduzida como um jogo racional A proposta de aplicação de métodos científicos às formu lações e às decisões do governo sobre problemas públicos se expande de pois para outras áreas da produção governamental inclusive para a política social2 Os pais fundadores da área de políticas públicas Considerase que a área de políticas públicas contou com quatro gran des pais fundadores H Laswell H Simon C Lindblom e D Easton Laswell 1936 introduz a expressão policy analysis análise de política pública ainda nos anos 30 como forma de conciliar conhecimento cientí ficoacadêmico com a produção empírica dos governos e também como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais grupos de interesse e governo Simon 1957 introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos policy makers argumentando todavia que a limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional Para Simon a racionalidade dos decisores públicos é sempre limitada por pro blemas tais como informação incompleta ou imperfeita tempo para a to mada de decisão autointeresse dos decisores etc mas a racionalidade segundo Simon pode ser maximizada até um ponto satisfatório pela cria ção de estruturas conjunto de regras e incentivos que enquadre o com portamento dos atores e modele esse comportamento na direção de re 2 Para uma síntese desta trajetória ver Parsons 1997 2788 SOCIOLOGIAS 24 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 sultados desejados impedindo inclusive a busca de maximização de inte resses próprios Lindblom 1959 1979 questionou a ênfase no racionalismo de Laswell e Simon e propôs a incorporação de outras variáveis à formulação e à aná lise de políticas públicas tais como as relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório o que não teria necessaria mente um fim ou um princípio Daí por que as políticas públicas precisari am incorporar outros elementos à sua formulação e à sua análise além das questões de racionalidade tais como o papel das eleições das burocracias dos partidos e dos grupos de interesse Easton 1965 contribuiu para a área ao definir a política pública como um sistema ou seja como uma relação entre formulação resultados e o ambiente Segundo Easton políticas públicas recebem inputs dos partidos da mídia e dos grupos de interesse que influenciam seus resultados e efeitos O que são políticas públicas Não existe uma única nem melhor definição sobre o que seja políti ca pública Mead 1995 a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn 1980 como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos Peters 1986 segue o mesmo veio política pública é a soma das atividades dos governos que agem diretamente ou através de delega ção e que influenciam a vida dos cidadãos Dye 1984 sintetiza a defini ção de política pública como o que o governo escolhe fazer ou não fa zer3 A definição mais conhecida continua sendo a de Laswell ou seja decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões quem ganha o quê por quê e que diferença faz 3 Há mais de 40 anos atrás Bachrach e Baratz 1962 mostraram que não fazer nada em relação a um problema também é uma forma de política pública SOCIOLOGIAS 25 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 Outras definições enfatizam o papel da política pública na solução de problemas Críticos dessas definições que superestimam aspectos racio nais e procedimentais das políticas públicas argumentam que elas ignoram a essência da política pública isto é o embate em torno de idéias e interes ses Podese também acrescentar que por concentrarem o foco no papel dos governos essas definições deixam de lado o seu aspecto conflituoso e os limites que cercam as decisões dos governos Deixam também de fora possibilidades de cooperação que podem ocorrer entre os governos e ou tras instituições e grupos sociais No entanto definições de políticas públicas mesmo as minimalistas guiam o nosso olhar para o locus onde os embates em torno de interesses preferências e idéias se desenvolvem isto é os governos Apesar de optar por abordagens diferentes as definições de políticas públicas assumem em geral uma visão holística do tema uma perspectiva de que o todo é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos instituições interações ideologia e interesses contam mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa destes fatores Assim do ponto de vista teóricoconceitual a política pública em geral e a política social em particular são campos multidisciplinares e seu foco está nas explicações sobre a natureza da política pública e seus proces sos Por isso uma teoria geral da política pública implica a busca de sinteti zar teorias construídas no campo da sociologia da ciência política e da economia As políticas públicas repercutem na economia e nas sociedades daí por que qualquer teoria da política pública precisa também explicar as interrelações entre Estado política economia e sociedade Tal é também a razão pela qual pesquisadores de tantas disciplinas economia ciência política sociologia antropologia geografia planejamento gestão e ciên cias sociais aplicadas partilham um interesse comum na área e têm contribuído para avanços teóricos e empíricos SOCIOLOGIAS 26 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 Podese então resumir política pública como o campo do conheci mento que busca ao mesmo tempo colocar o governo em ação eou analisar essa ação variável independente e quando necessário propor mudanças no rumo ou curso dessas ações variável dependente A formu lação de políticas públicas constituise no estágio em que os governos de mocráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real Se admitirmos que a política pública é um campo holístico isto é uma área que situa diversas unidades em totalidades organizadas isso tem duas implicações A primeira é que como referido acima a área tornase território de várias disciplinas teorias e modelos analíticos Assim apesar de possuir suas próprias modelagens teorias e métodos a política pública embora seja formalmente um ramo da ciência política a ela não se resume podendo também ser objeto analítico de outras áreas do conhecimento inclusive da econometria já bastante influente em uma das subáreas da política pública a da avaliação que também vem recebendo influência de técnicas quantita tivas A segunda é que o caráter holístico da área não significa que ela careça de coerência teórica e metodológica mas sim que ela comporta vários olha res Por último políticas públicas após desenhadas e formuladas desdo bramse em planos programas projetos bases de dados ou sistema de infor mação e pesquisas4 Quando postas em ação são implementadas ficando daí submetidas a sistemas de acompanhamento e avaliação O papel dos governos Debates sobre políticas públicas implicam responder à questão sobre o espaço que cabe aos governos na definição e implementação de políticas públicas Não se defende aqui que o Estado ou os governos que decidem 4 Muitas vezes a política pública também requer a aprovação de nova legislação SOCIOLOGIAS 27 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 e implementam políticas públicas ou outras instituições que participam do processo decisório reflete tãosomente as pressões dos grupos de interes se como diria a versão mais simplificada do pluralismo Também não se defende que o Estado opta sempre por políticas definidas exclusivamente por aqueles que estão no poder como nas versões também simplificadas do elitismo nem que servem apenas aos interesses de determinadas clas ses sociais como diriam as concepções estruturalistas e funcionalistas do Estado No processo de definição de políticas públicas sociedades e Esta dos complexos como os constituídos no mundo moderno estão mais próxi mos da perspectiva teórica daqueles que defendem que existe uma auto nomia relativa do Estado o que faz com que o mesmo tenha um espaço próprio de atuação embora permeável a influências externas e internas Evans Rueschmeyer e Skocpol 1985 Essa autonomia relativa gera deter minadas capacidades as quais por sua vez criam as condições para a implementação de objetivos de políticas públicas A margem dessa auto nomia e o desenvolvimento dessas capacidades dependem obviamen te de muitos fatores e dos diferentes momentos históricos de cada país Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que não os go vernos se envolvem na formulação de políticas públicas tais como os gru pos de interesse e os movimentos sociais cada qual com maior ou menor influência a depender do tipo de política formulada e das coalizões que integram o governo e apesar de uma certa literatura argumentar que o papel dos governos tem sido encolhido por fenômenos como a globalização a diminuição da capacidade dos governos de intervir formular políticas pú blicas e de governar não está empiricamente comprovada Visões menos ideologizadas defendem que apesar da existência de limitações e cons trangimentos estes não inibem a capacidade das instituições governamen tais de governar a sociedade Peters 1998 409 apesar de tornar a ativi dade de governar e de formular políticas públicas mais complexa SOCIOLOGIAS 28 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 Modelos de formulação e análise de políticas públicas5 Dentro do campo específico da política pública alguns modelos explicativos foram desenvolvidos para se entender melhor como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ação que repercutirá na vida dos cidadãos Muitos foram os modelos desenvolvidos e aqui serão mapeados apenas os principais O tipo da política pública Theodor Lowi 1964 1972 desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre política pública elaborada através de uma máxima a políti ca pública faz a política Com essa máxima Lowi quis dizer que cada tipo de política pública vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeição e que disputas em torno de sua decisão passam por arenas diferenciadas Para Lowi a política pública pode assumir quatro formatos O primeiro é o das políticas distributivas decisões tomadas pelo governo que desconsideram a questão dos recursos limitados gerando impactos mais individuais do que universais ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões em detrimento do todo O segundo é o das políticas regulatórias que são mais visíveis ao público envolvendo burocracia políticos e grupos de interesse O terceiro é o das políticas redistributivas que atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais e gan hos incertos e futuro para outros são em geral as políticas sociais univer sais o sistema tributário o sistema previdenciário e são as de mais difícil encaminhamento O quarto é o das políticas constitutivas que lidam com procedimentos Cada uma dessas políticas públicas vai gerar pontos ou gru pos de vetos e de apoios diferentes processandose portanto dentro do sistema político de forma também diferente 5 Para maiores detalhes sobre diversos modelos analíticos ver Goodin e Klingemann 1998 em especial o capítulo 7 Parsons 1997 Sabatier 1999 e Theodoulou e Cahn 1995 Vários sites disponibilizam estudos empíricos sobre políticas públicas com destaque para http wwwpolicylibrarycom SOCIOLOGIAS 29 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 Incrementalismo A visão da política pública como um processo incremental foi desen volvida por Lindblom 1979 Caiden e Wildavsky 1980 e Wildavisky 1992 Baseados em pesquisas empíricas os autores argumentaram que os recur sos governamentais para um programa órgão ou uma dada política pública não partem do zero e sim de decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos progra mas públicos Assim as decisões dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas A visão incrementalista da política pública perdeu parte do seu poder explicativo com as profundas reformas ocorridas em vários países provocadas pelo ajuste fiscal No entanto os que trabalham nos governos e os que pesquisam os orçamentos públicos conhecem bem a força do incrementalismo que mantém intactos estruturas governamen tais e recursos para políticas públicas que deixaram de estar na agenda dos governos Mas é do incrementalismo que vem a visão de que decisões tomadas no passado constrangem decisões futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas políticas públicas ou de reverter a rota das políticas atuais O ciclo da política pública Esta tipologia vê a política pública como um ciclo deliberativo forma do por vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de aprendiza do O ciclo da política pública é constituído dos seguintes estágios defini ção de agenda identificação de alternativas avaliação das opções seleção das opções implementação e avaliação Esta abordagem enfatiza sobremodo a definição de agenda agenda setting e pergunta por que algumas questões entram na agenda política enquanto outras são ignoradas Algumas vertentes do ciclo da política públi ca focalizam mais os participantes do processo decisório e outras o pro SOCIOLOGIAS 30 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 cesso de formulação da política pública Cada participante e cada processo podem atuar como um incentivo ou como um ponto de veto À pergunta de como os governos definem suas agendas são dados três tipos de respos tas A primeira focaliza os problemas isto é problemas entram na agenda quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles O reconhecimento e a definição dos problemas afeta os resultados da agenda A segunda res posta focaliza a política propriamente dita ou seja como se constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado proble ma Essa construção se daria via processo eleitoral via mudanças nos parti dos que governam ou via mudanças nas ideologias ou na forma de ver o mundo aliados à força ou à fraqueza dos grupos de interesse Segundo esta visão a construção de uma consciência coletiva sobre determinado problema é fator poderoso e determinante na definição da agenda Quando o ponto de partida da política pública é dado pela política o consenso é construído mais por barganha do que por persuasão ao passo que quando o ponto de partida da política pública encontrase no problema a ser enfrenta do dáse o processo contrário ou seja a persuasão é a forma para a constru ção do consenso A terceira resposta focaliza os participantes que são classi ficados como visíveis ou seja políticos mídia partidos grupos de pressão etc e invisíveis tais como acadêmicos e burocracia Segundo esta perspecti va os participantes visíveis definem a agenda e os invisíveis as alternativas O modelo garbage can O modelo garbage can ou lata de lixo foi desenvolvido por Cohen March e Olsen 1972 argumentando que escolhas de políticas públicas são feitas como se as alternativas estivessem em uma lata de lixo Ou seja existem vários problemas e poucas soluções As soluções não seriam detidamente analisadas e dependeriam do leque de soluções que os decisores policy makers têm no momento Segundo este modelo as orga nizações são formas anárquicas que compõem um conjunto de idéias com SOCIOLOGIAS 31 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 pouca consistência As organizações constroem as preferências para a solu ção dos problemas ação e não as preferências constroem a ação A compreensão do problema e das soluções é limitada e as organizações operam em um sistema de tentativa e erro Em síntese o modelo advoga que soluções procuram por problemas As escolhas compõem um garbage can no qual vários tipos de problemas e soluções são colocados pelos parti cipantes à medida que eles aparecem Esta abordagem foi aplicada por Kingdon 1984 combinando também elementos do ciclo da política públi ca em especial a fase de definição de agenda agenda setting constituin do o que se classifica como um outro modelo o de multiple streams ou múltiplas correntes 6 Coalizão de defesa O modelo da coalizão de defesa advocacy coalition de Sabatier e JenkinsSmith 1993 discorda da visão da política pública trazida pelo ciclo da política e pelo garbage can por sua escassa capacidade explicativa sobre por que mudanças ocorrem nas políticas públicas Segundo estes autores a política pública deveria ser concebida como um conjunto de subsistemas relativamente estáveis que se articulam com os acontecimentos externos os quais dão os parâmetros para os constrangimentos e os recursos de cada política pública Contrariando o modelo do garbage can Sabatier e Jenkins Smith defendem que crenças valores e idéias são importantes dimensões do processo de formulação de políticas públicas em geral ignorados pelos modelos anteriores Assim cada subsistema que integra uma política públi ca é composto por um número de coalizões de defesa que se distinguem pelos seus valores crenças e idéias e pelos recursos de que dispõem7 6 O modelo analítico de Kingdon foi recentemente testado no Brasil em algumas teses de doutorado Ver por exemplo Capella 2005 e Pinto 2004 7 Este modelo foi aplicado por Bueno 2005 SOCIOLOGIAS 32 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 Arenas sociais O modelo de arenas sociais vê a política pública como uma iniciativa dos chamados empreendedores políticos ou de políticas públicas Isto por que para que uma determinada circunstância ou evento se transforme em um problema é preciso que as pessoas se convençam de que algo precisa ser feito É quando os policy makers do governo passam a prestar atenção em algumas questões e a ignorar outras Existiriam três principais mecanis mos para chamar a atenção dos decisores e formuladores de políticas públi cas a divulgação de indicadores que desnudam a dimensão do problema b eventos tais como desastres ou repetição continuada do mesmo proble ma e c feedback ou informações que mostram as falhas da política atual ou seus resultados medíocres Esses empreendedores constituem a policy community comunidade de especialistas pessoas que estão dispostas a in vestir recursos variados esperando um retorno futuro dado por uma política pública que favoreça suas demandas Eles são cruciais para a sobrevivência e o sucesso de uma idéia e para colocar o problema na agenda pública Esses empreendedores podem constituir e em geral constituem re des sociais8 Redes envolvem contatos vínculos e conexões que relacio nam os agentes entre si e não se reduzem às propriedades dos agentes individuais As instituições a estrutura social e as características de indivíduos e grupos são cristalizações dos movimentos trocas e encontros entre as entidades nas múltiplas e intercambiantes redes que se ligam ou que se superpõem O foco está no conjunto de relações vínculos e trocas entre entidades e indivíduos e não nas suas características Este método e referencial teórico partem do estudo de situações concretas para investigar a integração entre as estruturas presentes e as ações estratégias constran gimentos identidades e valores As redes constrangem as ações e as estra 8 A literatura internacional sobre redes sociais é ampla e diversificada Para uma revisão dessa literatura em português ver Marques 2000 SOCIOLOGIAS 33 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 tégias mas também as constroem e reconstroem continuamente A força deste modelo está na possibilidade de investigação dos padrões das rela ções entre indivíduos e grupos9 Modelo do equilíbrio interrompido O modelo do equilíbrio interrompido punctuated equilibium foi elaborado por Baumgartner e Jones 1993 baseado em noções de biologia e computação Da biologia veio a noção de equilíbrio interrompido isto é a política pública se caracteriza por longos períodos de estabilidade in terrompidos por períodos de instabilidade que geram mudanças nas políti cas anteriores Da computação e dos trabalhos de Simon vem a noção de que os seres humanos têm capacidade limitada de processar informação daí por que as questões se processam paralelamente e não de forma serial ou seja uma de cada vez Os subsistemas de uma política pública permi tem ao sistema políticodecisório processar as questões de forma paralela ou seja fazendo mudanças a partir da experiência de implementação e de avaliação e somente em períodos de instabilidade ocorre uma mudança serial mais profunda Este modelo segundo os autores permite entender por que um sistema político pode agir tanto de forma incremental isto é mantendo o status quo como passar por fases de mudanças mais radicais nas políticas públicas Fundamental ao modelo é a construção de uma ima gem sobre determinada decisão ou política pública policy image e a mídia teria papel preponderante nessa construção10 9 Marques 2000 analisa a formulação de políticas na área de saneamento básico na Região Metropolitana do Rio de Janeiro através do modelo das redes sociais Sua pesquisa mostra que ao contrário do padrão norteamericano de lobbies ou do corporativismo socialdemocrata europeu a intermediação de interesses ocorre aqui de forma disseminada por inúmeros e diversos contatos pessoais entre os integrantes do governo e os interesses privados intermediada por uma policy community Também o papel desempenhado por um grupo de médicos sanitaristas que se organizou em torno da reforma do sistema de saúde pública no Brasil no sentido da sua universalização e descentralização é um bom exemplo das possibilidades explicativas desse modelo 10 Pesquisa realizada por Fucks 1998 testa esse modelo analisando a inserção da temática ambiental no Rio de Janeiro SOCIOLOGIAS 34 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 Modelos influenciados pelo novo gerencialismo público e pelo ajuste fiscal A partir da influência do que se convencionou chamar de novo gerencialismo público e da política fiscal restritiva de gasto adotada por vários governos novos formatos foram introduzidos nas políticas públicas todos voltados para a busca de eficiência Assim a eficiência passou a ser vista como o principal objetivo de qualquer política pública aliada à impor tância do fator credibilidade e à delegação das políticas públicas para insti tuições com independência política Estes novos formatos que guiam hoje o desenho das políticas públicas mais recentes ainda são pouco incor porados nas pesquisas empíricas A ênfase na eficiência nasceu da premissa de que as políticas públicas e suas instituições estavam fortemente influenciadas por visões redistributivas ou distributivas na linguagem de Lowi desprezandose a questão da sua eficiência As razões para tal reconhecimento estão na crise fiscal e ideoló gica do Estado aliadas ao declínio do sonho pluralista que caracterizou a visão norteamericana sobre políticas públicas em décadas passadas11 O primeiro grande ataque às possibilidades das ações coletivas e no qual deci sões sobre políticas públicas podem ser situadas veio de Olson 1965 ao afirmar que interesses comuns os quais em princípio guiariam o processo decisório que afetam os indivíduos não resultam necessariamente em ação coletiva e sim em free riding pois os interesses de poucos têm mais chances de se organizarem do que os interesses difusos de muitos Existe segundo Olson um interesse público que não é a soma dos interesses dos grupos Assim a boa política pública não poderia resultar da disputa entre grupos mas de uma análise racional Como conseqüência embora indireta do influente trabalho de Olson passouse a enfatizar a questão da eficiência 11 Na versão mais idealizada do pluralismo a política pública resultaria do equilíbrio alcançado na luta entre grupos de interesse concorrentes SOCIOLOGIAS 35 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 racionalidade das políticas públicas que seria alcançada por novas políticas voltadas por exemplo para a desregulamentação privatização e para refor mas no sistema social as quais afirmase poderiam diminuiriam os riscos da ação coletiva O elemento credibilidade das políticas públicas também ganhou im portância ou seja a prevalência de regras préanunciadas seria mais eficiente do que o poder discricionário de políticos e burocratas contido nas políticas públicas O fator credibilidade passou a ser fundamental para políticas como a monetária mas também influenciou o novo desenho das políticas públi cas em várias outras áreas A credibilidade baseiase na existência de regras claras em contraposição à discricionariedade dos decisores públicos e buro cratas a qual levaria à inconsistência Além do mais a discricionariedade gera altos custos de transação Assim a discricionariedade de acordo com esta visão seria minimizada ou eliminada delegando poder a instituições bem desenhadas e independentes do jogo político e fora da influência dos ciclos eleitorais A delegação para órgãos independentes nacionais mas também internacionais passou a ser outro elemento importante no desenho das políticas públicas Mas por que os políticos governantes e parlamentares abririam mão do seu poder A resposta estaria na credibilidade desses ór gãos independentes devido à experiência técnica de seus membros e para que as regras não fossem aqui também submetidas às incertezas dos ciclos eleitorais mantendo sua continuidade e coerência12 Concorrendo com a influência do novo gerencialismo público nas políticas públicas existe uma tentativa em vários países do mundo em desenvolvimento de implementar políticas públicas de caráter participativo Impulsionadas por um lado pelas propostas dos organismos multilaterais e 12 Exemplos da influência desta nova visão sobre as políticas públicas já são abundantes destacandose a relevância assumida pela OMC Organização Mundial do Comércio e pelas ONGs assim como a defesa de mandato por tempo determinado para os diretores das agências de regulação e a defesa da independência operacional ou autonomia dos Bancos centrais Sociologias Porto Alegre ano 8 n 16 juldez 2006 p 2045 por outro por mandamentos constitucionais e pelos compromissos assumi dos por alguns partidos politicos varias experiéncias foram implementadas visando a insercao de grupos sociais eou de interesses na formulacao e acompanhamento de politicas pUblicas principalmente nas politicas so ciais No Brasil sao exemplos dessa tentativa os diversos conselhos comu nitarios voltados para as politicas sociais assim como o Orgamento Participativo Féruns decisdrios como conselhos comunitarios e Orgamento Participativo seriam os equivalentes politicos da eficiéncia Apesar da aceitagao de varias teses do novo gerencialismo publico e da experimentacao de delegacao de poder para grupos sociais comunita rios eou que representam grupos de interesse os governos continuam tomando decis6es sobre situagdesproblema e desenhando politicas para enfrentalas mesmo que delegando parte de sua responsabilidade princi palmente a de implementagao para outras instancias inclusive naogover namentais Das diversas definicdes e modelos sobre politicas publicas podemos extrair e sintetizar seus elementos principais Apolitica publica permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que de fato faz Apolitica publica envolve varios atores e niveis de decisao embora seja materializada através dos governos e nao necessariamente se restringe a participantes formais ja que os informais sao também importantes A politica publica é abrangente e nao se limita a leis e regras A politica publica 6 uma acao intencional com objetivos a serem alcancgados a A politica publica embora tenha impactos no curto prazo 6 uma politica de longo prazo eee Sociologias Porto Alegre ano 8 n 16 juldez 2006 p 2045 a A politica publica envolve processos subseqlentes apds sua decisao proposigao ou seja implica também implementagao execugao e avaliagao O papel das instituigdesregras na decisao e formulacao de politicas publicas Nao s6 a produgao desenvolvida dentro da moldura tedrica especifica da politica publica é utilizada nos seus estudos O debate sobre politicas publicas também tem sido influenciado pelas premissas advindas de outros campos tedricos em especial do chamado neoinstitucionalismo que enfatiza a importancia crucial das instituig6esregras para a decisao formulagao e implementagao de politicas publicas Uma grande contribuigao a esse debate foi dada pela teoria da esco Ilha racional pelo questionamento de dois mitos O primeiro é 0 de que conforme mencionado acima interesses individuais agregados gerariam agao coletiva Olson 1965 O segundo é o de que a acao coletiva produz ne cessariamente bens coletivos Arrow 1951 Definigdes sobre politicas pu blicas sao em uma democracia quest6es de acao coletiva e de distribuicgao de bens coletivos e na formulacao da escolha racional requerem o dese nho de incentivos seletivos na expressao de Olson para diminuir sua cap tura por grupos ou interesses personalistas Outros ramos da teoria neoinstitucionalista como o institucionalismo hist6rico e o estruturalista também contribuem para o debate sobre o pa pel das instituig6es na modelagem das preferéncias dos decisores Para estas variantes do neoinstitucionalismo as instituigdes moldam as defini goes dos decisores mas a acao racional daqueles que decidem nao se 13 Para uma revisdo dessa literatura ver entre outros Levi 1997 e para uma discussdo da aplicacao de tipologias na analise de politicas publicas tomando como referéncia a teoria da escolha racional ver entre outros Ostrom 1999 SOCIOLOGIAS 38 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 restringe apenas ao atendimento dos seus autointeresses A ação racional também depende das percepções subjetivas sobre alternativas suas conse qüências e avaliações dos seus possíveis resultados Sem negar a existência do cálculo racional e autointeressado dos decisores esses ramos do neo institucionalismo afirmam que o cálculo estratégico dos decisores ocorre dentro de uma concepção mais ampla das regras papéis identidades e idéias14 Portanto a visão mais comum da teoria da escolha pública de que o processo decisório sobre políticas públicas resulta apenas de barganhas negociadas entre indivíduos que perseguem seu autointeresse é contesta da pela visão de que interesses ou preferências são mobilizados não só pelo autointeresse mas também por processos institucionais de socialização por novas idéias e por processos gerados pela história de cada país Os decisores agem e se organizam de acordo com regras e práticas socialmente construídas conhecidas antecipadamente e aceitas March e Olsen 1995 2829 Tais visões sobre o processo político são fundamentais para entendermos melhor as mudanças nas políticas públicas em situações de relativa estabilidade Já a teoria da escolha pública adota um viés normativamente cético quanto à capacidade dos governos de formularem políticas públicas devido a situações como autointeresse informação incompleta racionalidade li mitada e captura das agências governamentais por interesses particularistas Essa teoria é provavelmente a que demonstra mais malestar e desconfian ça na capacidade dos mecanismos políticos de decisão defendendo a su perioridade das decisões tomadas pelo mercado visàvis as tomadas pelos políticos e pela burocracia Aprofundando um pouco mais as contribuições do chamado neo institucionalismo para a área de políticas públicas sabemos que de acordo com os vários ramos desta teoria instituições são regras formais e informais 14 O institucionalismo histórico vem dedicando espaço cada vez maior à importância das idéias na formulação de políticas públicas em especial nas suas mudanças Para uma análise da introdução na GrãBretanha das idéias monetaristas em substituição às keynesianas ver Hall 1998 SOCIOLOGIAS 39 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 que moldam o comportamento dos atores Como as instituições influenciam os resultados das políticas públicas e qual a importância das variáveis institucionais para explicar resultados de políticas públicas A resposta está na presunção de que as instituições tornam o curso de certas políticas mais fáceis do que outras Ademais as instituições e suas regras redefinem as alternativas políticas e mudam a posição relativa dos atores Em geral insti tuições são associadas a inércia mas muita política pública é formulada e implementada Assim o que a teoria neoinstitucionalista nos ilumina é no entendimento de que não são só os indivíduos ou grupos que têm força relevante influenciam as políticas públicas mas também as regras formais e informais que regem as instituições A contribuição do neoinstitucionalismo é importante porque a luta pelo poder e por recursos entre grupos sociais é o cerne da formulação de políticas públicas Essa luta é mediada por instituições políticas e econômi cas que levam as políticas públicas para certa direção e privilegiam alguns grupos em detrimento de outros embora as instituições sozinhas não fa çam todos os papéis há também interesses como nos diz a teoria da escolha racional idéias como enfatizam o institucionalismo histórico e o estrutural e a história como afirma o institucionalismo histórico A despeito das contribuições das diversas vertentes da teoria neo institucionalista para a análise de políticas públicas é preciso lembrar que como ocorre com qualquer referencial teórico é preciso ter clareza sobre quando e como utilizálo Isso porque como já argumentado anteriormen te Souza 2003 analisar políticas públicas significa muitas vezes estudar o governo em ação razão pela qual nem sempre os pressupostos neo institucionalistas se adaptam a essa análise Ademais os procedimentos metodológicos construídos pelas diversas vertentes neoinstitucionalistas em especial a da escola racional são marcados pela simplicidade analítica e SOCIOLOGIAS 40 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 pela elegância no sentido que a matemática dá a essa palavra e pela parcimônia o que nem sempre é aplicável à análise de políticas públicas15 Considerações finais Este trabalho buscou trazer para o debate acadêmico uma resenha da literatura ou das literaturas sobre um campo do conhecimento que busca integrar quatro elementos a própria política pública a política politics a sociedade política polity e as instituições onde as políticas públicas são decididas desenhadas e implementadas Disso podese concluir que o prin cipal foco analítico da política pública está na identificação do tipo de pro blema que a política pública visa corrigir na chegada desse problema ao sistema político politics e à sociedade política polity e nas instituições regras que irão modelar a decisão e a implementação da política pública O entendimento dos modelos e das teorias acima resumidos pode permitir ao analista melhor compreender o problema para o qual a política pública foi desenhada seus possíveis conflitos a trajetória seguida e o pa pel dos indivíduos grupos e instituições que estão envolvidos na decisão e que serão afetados pela política pública Referências ARROW Kenneth Social Choice and Individual Values New Haven Yale University Press 1951 BACHRACHB P e BARATZ M S Two Faces of Power American Science Review 56 947952 1962 15 Sobre os problemas e as possibilidades teóricas e empíricas da pesquisa em políticas públicas no Brasil ver Faria 2003 Figueiredo e Figueiredo 1986 Melo 1999 Reis 2003 e Souza 2003 SOCIOLOGIAS 41 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 BAUGARTNER Frank e JONES Bryan Agendas and Instability in American Politics Chicago University of Chicago Press 1993 BUENO Luciano A Aplicação da Advocacy Coalition Framework ACF na Aná lise da Evolução da Política Pública de Controle de Armas no Brasil Trabalho apresentado no GT Políticas Públicas do XXIX Encontro Anual da ANPOCS 25 29 de outubro Caxambu MG 2005 CAPELLA Cláudia Niedhardt Formação da Agenda Governamental Perspecti vas Teóricas Trabalho apresentado no GT Políticas Públicas do XXIX Encontro Anual da ANPOCS 2529 de outubro Caxambu MG 2005 CAIDEN N e WILDAVISKY A Planning and Budgeting in Developing Countries New York John Wiley 1980 COHEN Michael MARCH James e OLSEN Johan A Garbage Can Model of Organizational Choice Administrative Science Quarterley 17 125 1972 DYE Thomas D Understanding Public Policy Englewood Cliffs NJ Prentice Hall 1984 EASTONE D A Framework for Political Analysis Englewood Cliffs Prentice Hall 1965 EVANS Peter RUESCHEMEYER D e SKOCPOL Theda Bringing the State Back In Cambridge Cambridge University Press 1985 FARIA Carlos Aurélio Pimenta Idéias Conhecimento e Políticas Públicas Um Inventário Sucinto das Principais Vertentes Analíticas Recentes Revista Brasileira de Ciências Sociais 18 51 2130 2003 FIGUEIREDO Marcus e FIGUEIREDO Argelina C Avaliação Política e Avaliação de Políticas Um Quadro de Referência Teórica Revista Fundação João Pinhei ro 108129 1986 FUCKS Mario Arenas de Ação e Debate Públicos Conflitos Ambientais e a Emer gência do Meio Ambiente Enquanto Problema Social no Rio de Janeiro Dados 41 1 230245 1998 GOODIN R e KLINGEMANN HD eds New Handbook of Political Science Oxford Oxford University Press 1998 SOCIOLOGIAS 42 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 HALL Peter 1998 The Movement from Keynsianism to Monetarism Institutional Analysis and British Economic Policy in the 1970s In STEIMO S THELEN K e LONGSTRETH F eds Structuring Politics Historial Institutionalism in Comparative Perspective pp 90113 Cambridge Cambridge University Press 1998 KINGDON John Agendas Alternatives and Public Policies Boston Little Brown 1984 LASWELLLaswell HD Politics Who Gets What When How Cleveland Meridian Books 19361958 LEVI Margaret A Model a Method and a Map Rational Choice in Comparative and Historical Analysis In LICHBACH M e ZUCKERMAN A eds Comparative Politics Rationality Culture and Structure pp 1941 Cambridge Cambridge University Press 1997 LINDBLOM Charles E The Science of Muddling Through Public Administration Review 19 7888 1959 LINDBLOM Charles E Still Muddling Not Yet Through Public Administation Review 39 517526 1979 LOWI Theodor American Business Public Policy Case Studies and Political Theory World Politics 16 677715 1964 LOWI Theodor Four Systems of Policy Politics and Choice Public Administration Review 32 298310 1972 LYNNLynn L E Designing Public Policy A Casebook on the Role of Policy Analysis Santa Monica Calif Goodyear 1980 MARCH James G e OLSEN Johan P Democratic Governance New York The Free Press 1995 MARQUES Eduardo C Estado e Redes Sociais Permeabilidade e Coesão nas Políticas Urbanas no Rio de Janeiro São Paulo FAPESP Rio de Janeiro Revan 2000 MEAD L M Public Policy Vision Potential Limits Policy Currents Fevereiro 14 1995 SOCIOLOGIAS 43 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 2045 MELO Marcus André Estado Governo e Políticas Públicas In MICELI S org O que Ler na Ciência Social Brasileira 19701995 Ciência Política São Paulo Brasília SumaréCapes 1999 OLSON Mancur The Logic of Collective Action Cambridge Mass Harvard University Press 1965 OSTROM Elinor An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework In SABATIER Paul ed Theories of the Policy Process Boulder Westview Press 1999 PARSONS Wayne Public Policy An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis Cheltenham Edward Elgar 1997 PETERS B G American Public Policy Chatham NJ Chatham House 1986 PETERS B G The Politics of Bureaucracy White Plains Longman Publishers 1995 PETERS B G Review Understanding Governance Policy Networks Governance Reflexivity and Accountability by R W Rhodes Public Administration 76 408509 1998 PINTO Isabela Cardoso de Matos Ascensão e Queda de uma Questão na Agen da Governamental O Caso das Organizações Sociais da Saúde na Bahia Tese de Doutorado em Administração do Núcleo de PósGraduação em 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sintetizar o estadodaarte da área ou seja mapear como a literatura clássica e a mais recente tratam o tema O artigo busca também discutir as possibilidades aplicativas das diferentes vertentes das teorias neoinstitucionalistas à análise de políticas públicas Palavraschave políticas públicas modelos de formulação e análise de políticas públicas teorias NeoInstitucionalistas Recebido 150506 Aceite final 180706 SOCIOLOGIAS 368 Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p 368375 ABSTRACTS Public Policies a Literature Review Public Policies a Literature Review Public Policies a Literature Review Public Policies a Literature Review Public Policies a Literature Review The article presents a review of the main concepts and models for making and assessment of public policies seeking to synthesize the state of the art in the field that is to map how classic and more recent literature approach the subject The article also seeks to discuss possibilities for application of distinct streams of neoinstitutionalist theories to the assessment of public policies Key words Public policies Models for Making and Assessment of Public Policies NeoInstitutionalist Theories Celina Souza