Planejamento Estratégico Governamental

Planejamento Estratégico Governamental Layon Carlos Cezar Fernanda Cristina da Silva Andréia de Fátima Hoelzle Martins 2 Viçosa novembro de 2022 Layout Hugo Virgínio e Juliana Dias de Almeida Editoração Eletrônica Antônio dos Santos Edição de conteúdo e CopyDesk João Batista Mota Diretor Francisco de Assis de Carvalho Pinto Campus Universitário 36570900 ViçosaMG Telefone 31 3612 1251 Universidade Federal de Viçosa Reitor Demetrius David da Silva ViceReitora Rejane Nascentes 3 Informese são informações importantes e atuais às quais você deve estar atento pois complementam o con teúdo apresentado Conectese links que trazem informações relacionadas ao conteúdo apresentado disponíveis em plataformas online para consulta Exercícios Propostos são momentos pra você colocar em prática o que foi aprendido Significado dos ícone da apostila Para facilitar o seu estudo e a compreensão imediata do conteúdo apre sentado ao longo de todas as apostilas você vai encontrar essas pequenas figuras ao lado do texto Elas têm o objetivo de chamar a sua atenção para determinados trechos do conteúdo com uma função específica como apre sentamos a seguir DESTAQUE são definições conceitos ou afirmações importantes às quais você deve estar atento PARA REFLETIR vai fazer você relacionar um tópico a uma situa ção externa em outro contexto GLOSSÁRIO Informações pertinente ao texto para situálo melhor sobre determinado termo autor entidade fato ou época que você pode desconhecer 4 Introdução Planejar não é uma tarefa fácil não é mesmo Planejamos nossa carreira plane jamos nossa vida pessoal planejamos nossos gastos e nem sempre o ocorrido sai como planejado O que importa realmente é a busca de um resultado positivo apesar de todas as adversidades encontradas ao longo do caminho Porém para alcançar esses resulta dos temos que buscar desenvolver estratégias que façam sentido perante os recursos e a liberdade de ação que temos Essa realidade também é a mesma encontrada pelas organizações que precisam maximizar seus resultados a partir de medidas estratégicas que atendam às suas particularidades Nesse sentido convidamos vocês a refletirem so bre o Planejamento Estratégico aplicado ao setor público Para que essa discussão possa ser refletida a partir de momentos específicos apresentamos uma jornada de estudos desenvolvida em três unidades Na Unidade I vamos discutir os principais conceitos de estratégia e planejamento até à sua concepção enquanto um planejamento formal estruturado e demasiadamente refletido caracterizado como Planejamento Estratégico Além disso apresentaremos fer ramentas que podem auxiliar na reflexão e estruturação do planejamento estratégico em qualquer organização Na Unidade II vamos discutir as concepções do Planejamento Estratégico Aplica do ao setor Público Será que para uma organização que não tem finalidade lucrativa vale a pena pensar estrategicamente Para responder essa questão vamos apresentar vários argumentos e aplicações do que a literatura vem caracterizando como Planejamento Es tratégico Governamental Além disso vamos falar sobre seu histórico no Brasil as carac terísticas do Estado Herdado e do Estado Necessário e as principais condições e barreiras para implementação Por fim na Unidade III vamos apresentar um caso específico de Planejamento no se tor público O Planejamento Estratégico Situacional Considerando que existem situações específicas que podem impactar na elaboração e implementação do planejamento estra tégico essa proposta traz à tona a possibilidade de adaptação Vamos apresentar então como essa metodologia funciona suas principais ferramentas e trazer casos práticos para o aprendizado 5 Sumário Unidade 1 Introdução ao planejamento e ao orçamento público 6 1 O papel do orçamento na gestão pública 6 2 Sistema brasileiro de planejamento e orçamento 10 Unidade 2 Classificações orçamentárias das receitas e despesas e sistemas de informações orçamentárias 18 1 Receitas Públicas 18 2 Despesas públicas 27 3 Sistemas de informações orçamentárias 31 Unidade 3 Elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual 36 1 Elaboração da proposta orçamentária pelo poder executivo 36 2 Apreciação legislativa da proposta orçamentária 39 3 Créditos adicionais e alterações da lei orçamentária anual 40 4 O processo de execução do orçamento 42 5 Execução de despesas por convênios e contratos 46 Unidade 4 O Orçamento como processo evolutivo 50 1 Origem e evolução do orçamento público 50 2 A evolução do orçamento público no brasil 53 3 O modelo atual de planejamento e orçamento 56 4 Desafios para o aperfeiçoamento do orçamento público 58 6 Unidade 1 O Processo estratégico Nessa seção vamos explorar conceitos básicos relacionados a estratégia seu processo de formulação e a concepção do planejamento estratégico É fundamental aqui compre endermos que toda organização tem algum tipo de estratégia para sua atuação Da gran de empresa até a mercearia da esquina da sua casa existe um tipo de estratégia O que diferencia essas organizações é o grau de formalização dela Geralmente organizações maiores tem estratégias deliberadas planejadas e estruturadas e organizações menores apenas se guiam pelas estratégias práticas e emergentes Porém a ocorrência de estra tégias tanto deliberadas quanto emergentes em qualquer tipo de organização também é comum Assim chamamos a atenção de vocês para perceberem independentemente do tipo de estratégia a importância da documentação dos processos e a utilização de ferramentas específicas que permitirão a construção do que é caracterizado como plane jamento estratégico 1 Estratégia e Planejamento conceituação Abra o Google agora e digite planejamento estratégico Em milésimos de segundos o buscador irá te apresentar cerca de 21300000 resultados A maioria dos títulos diz sobre o que é planejamento estratégico e como fazer Se não com essas palavras com outras de igual semântica Ao abrir cada uma das opções as orientações e definições não são as mesmas Isso porque os termos planejamento estratégico e estratégia têm um con junto de conceituações Do mesmo modo as etapas do planejamento também mudam porque não há uma receita de bolo única para o planejamento estratégico mas discuti remos nesse capítulo pontos em comum destacados por estudiosos da área Independente do porte seja formal ou não todas as empresas utilizam de algum ca minho para alcançar seus objetivos Não só as empresas como os seres humanos e ou tros seres vivos precisam se adaptar ao ambiente para sobreviver Quanto mais reagente adaptativo ou inovativo a um ambiente maior tende uma espécie a sobreviver a longo prazo Vamos a um exemplo no Quadro 1 Quadro 1 Graus de interação comportamento e consequências Graus de interação Comportamento Consequências Negativo Dinossauro Não reagente Não adaptativo Não inovativo Sobrevivência a curto prazo Extinção Neutro Camaleão Reagente Adaptativo Sobrevivência a longo prazo Estagnação Positivo Homo sapiens Reagente Adaptativo Inovativo Sobrevivência a longo prazo Desenvolvimento Fonte Vasconcellos Filho 1979 Os graus de interação comportamento e consequências ilustrados através das espé cies valem também para as organizações Quanto mais uma organização reage aos es 7 Planejamento e Orçamento Público tímulos ambientais se adapta e inova diante desse ambiente maiores são suas chances de sobrevivência e desenvolvimento Tal adaptação no entanto não acontece organica mente mas a partir de um esforço que continuamente realiza uma análise do ambiente e das possibilidades de interagir de forma positiva com ele Desde a década de 60 período no qual o planejamento estratégico recebeu ênfase nos estudos da Administração sabese que melhor se adaptam as organizações que são capazes de prever ameaças e oportunidades e anteciparemse diante das mudanças do ambiente demandando assim do planejamento estratégico PE Como parte dessas organizações estão as organizações governamentais e o próprio Estado que também convivem com um conjunto de mudanças e demandas e quase sempre com recursos escassos Embora isso seja assunto do próximo capítulo cabe en fatizar que o Estado começa a incorporar teorias da Administração privada para aplicálas ao setor público no contexto brasileiro isso acontece principalmente na década de 90 em um movimento chamado de gerencialismo A partir de então ferramentas gerenciais como o planejamento estratégico passam a ser incorporadas no setor público Para Kotler 1975 o planejamento estratégico é uma metodologia que tem como finalidade definir a direção que uma empresa deve seguir a partir da definição de ob jetivos alcançáveis e de uma maior interação da empresa e do ambiente na qual está incluída Longe de ser apenas um processo que acontece uma vez se transforma em pla no e fica arquivado na organização o PE deve ser contínuo e capaz de orientar decisões futuras com o intuito de minimizar os riscos Drucker 1977 Embora as conceituações sejam muitas é possível encontrar pontos de convergência sendo o planejamento estratégico uma técnica formal que segue um conjunto sequen cial de análise que guiam as escolhas das organizações a fim de aumentar a probabili dade de que estas se adaptem melhor ao ambiente em que estão inseridas isso é uma técnica que utiliza da análise de diversos fatores com o objetivo de encontrar as melhores estratégias Embora o termo estratégia nos pareça familiar sua definição tem divergências na aca demia Fahey 1999 chama atenção para o quanto essa palavra é utilizada sem reflexão de seu emprego ou significado Seteiner e Miner 1981 apontam que o termo estratégia se referia à arte do general estando a palavra relacionada ao planejamento das ações de guerra Ao longo do tempo o termo esteve associado à habilidade de vencer o oponente Ao ser aplicado na Administração o sentido não é completamente alterado e embora seja utilizada em diferentes contextos podese entender estratégica como um conjunto de políticas e ações que adequam à organização para uma melhor resposta à seus objeti vos ou seja para que essa tornese mais competitiva MINTIZBERG QUINN 1991 Compreender o planejamento estratégico e a estratégia envolve o entendimento do contexto em que esses tornamse temas relevantes na produção de conhecimento em Administração Sabemos que a temática se fortalece à medida que se intensificam as complexidades das organizações A revolução industrial é o primeiro marco que modifica o ambiente das organizações Como resultado importantes autores como Fayol Ford e Weber estimulam a racionalização da gestão e o uso do planejamento A segunda guerra mundial acelerou o processo de industrialização e a vitória capitalista teve como conse quência uma maior interação e interdependência econômica e política entre os países inicialmente do Ocidente que colocavam as empresas em um cenário altamente com petitivo e dinâmico 7 8 Curso de PósGraduação em Administração Pública Ao longo dos anos esse cenário se torna cada vez mais inconstante em que a disse minação do capitalismo aumenta a concorrência Aumentase também os níveis de con sumo e tipos de produtos consumidos por outro lado os consumidores passam a exigir seus direitos e a utilizarem da informação para suas escolhas de compra tornandose mais exigentes Tais fatores trazem o planejamento estratégico como algo indispensável à sobrevivência das organizações Se acompanharmos o contexto no Brasil o planejamento estratégico é muito deman dado pelo Estado tornandose uma ferramenta importante para a administração públi ca É importante pontuar que embora não houvesse uma concentração de produção de conhecimento sobre a técnica o Estado sempre foi um importante utilizador do plane jamento estratégico seja em contextos de guerra ou em planos de desenvolvimento No caso do Brasil principalmente neste último caso fezse uso da ferramenta Silva 2016 em sua tese a respeito da relação entre o planejamento estratégico governamental e a legitimação da gestão pública em universidades chama a atenção que o uso de instru mentos gerenciais inicialmente provenientes da gestão privada trazem legitimidade às ações da gestão pública Na iniciativa privada é principalmente após a década de 70 e 80 que as teorias esta dunidenses começam a ser implementadas no país Isso porque tanto os cursos de Admi nistração estavam em crescimento e ascensão no Brasil quanto a dinâmica do mercado estava mudando com a tendência de abertura econômica com a democratização Alday 2000 destaca que embora já se falava de planejamento estratégico nas décadas ante riores 50 e 60 tratavase apenas de planejamento de funções de cunho operacional focadas estritamente no curto prazo em relação às empresas privadas Para relembrar Qual é mesmo a diferença entre planejamento estratégico operacional e tático A estrutura das organizações se pensada através da perspectiva clássica possui três níveis organizacionais o Estratégico Tático e Operacional Os três níveis podem ser repre sentados hierarquicamente em um desenho de uma pirâmide assim como demonstrado na Figura 1 Figura 1 Planejamento e estrutura organizacional Fonte Sobral e Peci 2013 p198 9 Planejamento e Orçamento Público No topo da pirâmide está o nível estratégico que configura a gestão de topo de uma organização responsável por decisões estratégicas de longo prazo com foco na análise do ambiente e com a função de definir objetivos gerais a serem seguidos pela organi zação Entre o topo e a base da pirâmide estão as gerências geralmente divididas em departamentos ou unidades funcionais responsáveis por decisões de médio prazo e por definir as principais ações para cada unidade ou departamento no qual é responsável Já na base da pirâmide está o nível operacional onde encontramse as supervisões de 1ª linha que têm como foco as tarefas do dia a dia e envolvem o planejamento de curto prazo para atividades rotineiras da organização SOBRAL PECI 2013 Nesse sentido existem três tipos de planejamento conforme os três níveis organiza cionais O planejamento estratégico envolve toda a organização e todas as suas áreas funcionais trabalham com objetivos de médio e longo prazo e são base para os planeja mentos tático e planejamento operacional Já os táticos baseiamse nos objetivos do planejamento estratégico para definir objetivos e ações para cada unidade funcional ou departamento em específico Costumam trabalhar com um horizonte temporal de um ano Por último o planejamento tático envolve um conjunto de decisões rotineiras e de curto prazo no máximo dentro de alguns meses Dizer que o planejamento estratégico no Brasil aplicado ao contexto empresarial é estritamente operacional é dizer que as empresas trabalham apenas apagando incên dios e resolvendo problemas de base operacional dificultando seu desenvolvimento e crescimento Assim como em outros países da América Latina as empresas brasileiras também têm como desafio as novas demandas de um ambiente globalizado e mais com petitivo tornando cada vez mais necessária a capacidade de inovação e adaptação às mudanças ambientais e estratégias de médio e longo prazo O Estado do mesmo modo com um mundo cada vez mais globalizado lida com questões altamente complexas não podendo ser refém de planejamentos meramente operacionais Ainda que o conhecimento e estímulo ao planejamento estratégico tenha tido signi ficativo crescimento a partir da década de 60 já em 1994 Mintzberg importante autor da área apontava falácias no planejamento estratégico e críticas à visão de têlo como único caminho Algumas das falácias segundo o autor eram a de que o planejamento estratégico não deveria ser visto como uma técnica para previsão do futuro e que os pla nejadores geralmente confiam demais nos sistemas e pouco nas pessoas Baseado nisso Mintzberg defendia a essencialidade das pessoas para a inovação e criticava a sua alta formalização MINTZBERG 1994 Pensando na administração pública vejamos como esses desafios são muitos Se o Brasil por si só tem características econômicas sociais culturais e territoriais que dificul tam qualquer previsão ou generalização isso se torna mais complexo em um cenário global em que um acontecimento no Estados Unidos ou na Europa pode mudar toda a dinâmica principalmente econômica do país Um planejamento rígido vai ao encontro das necessidades contemporâneas das organizações incluindo o Estado Nesse sentido ainda que se definam etapas para o processo de planejamento estra tégico a sua elaboração é permeada por novos desafios É preciso que esse seja parte de uma administração estratégica integrada e contínua que envolve um processo dinâmico e flexível que permite detectar continuamente novas oportunidades ou ameaças Seu foco passa a residir no pensamento estratégico dos membros organizacionais não se re sumindo a mecanismos racionais sistemáticos e metódicos SOBRAL PECI 2013 p 209 10 Curso de PósGraduação em Administração Pública 2 Processo Estratégico características e etapas Começamos esta unidade alegando que não existe uma receita de bolo para se fazer um planejamento estratégico e terminamos o último tópico enfatizando que seu proces so de elaboração deve fugir de regras muito rígidas Do mesmo modo diferentes estudos caracterizam de diferentes formas esse processo Entretanto existem pontos em comum que são base para a elaboração do planejamento estratégico Vasconcellos Filho 1978 ao fazer uma revisão dos principais estudos que propunham um passo a passo para conduzir o processo reuniu algumas das etapas em comum para a condução do processo estratégico Neumman 2009 do mesmo modo baseouse nas propostas de importantes autores da área para a sugestão de etapas do processo No Quadro 2 está apresentada uma síntese sobre as propostas metodológicas dos autores estudados por Neumman 2009 para o planejamento estratégico Quadro 2 Propostas metodológicas para o Planejamento Estratégico Fonte Neumman 2009 p83 Independente do autor o que os une é que nem todos propõem as mesmas ações em cada etapa mas quase todos valorizam a importância das fases de elaboração imple 11 Planejamento e Orçamento Público mentação avaliação controle e ação corretiva É importante compreender que o pla nejamento estratégico que estamos tratando aqui precisa ser visto como algo dinâmico que dá espaço para a revisão de ações e etapas e é aberto à participação e apontamen tos de participantes mesmo que esses estejam envolvidos com etapas futuras PEREIRA 2010 De forma resumida podemos entender o planejamento como um processo cíclico com quatro etapas básicas elaboração implementação avaliação e controle e ação cor retiva conforme apresentado na Figura 2 Figura 2 Etapas do Planejamento Estratégico Fonte Baseado em Neumman 2009 Cada uma das fases tem igual importância para que um planejamento estratégico seja bem sucedido No entanto a fase de elaboração contém todo o conteúdo que será guia para as outras etapas mesmo que ele possa e deva ser modificado ao longo do ciclo A respeito da elaboração Silva 2016 destaca que uma questão sensível dessa fase está no grupo que irá realizála A adesão ao planejamento estratégico e o prosseguimento das demais etapas depende muito se quem participou da fase de elaboração é legitimado pelas pessoas envolvidas isso é se são reconhecidas como quem tem conhecimento do contexto e das limitações relacionadas ao processo 12 Curso de PósGraduação em Administração Pública Rossetti 2013 concorda com a autora e aponta alguns elementos importantes para o grupo que compõe a elaboração do planejamento estratégico O grupo deve possuir características pluralistas O grupo deve possuir legitimidade representatividade e expertise com o con texto e problemas relacionados ao processo OA agente condutor do plano obter ou ter confiança das pessoas envolvidas Deve haver amplo desenvolvimento de lideranças na execução do planejamen to estratégico Sabemos que nem sempre é possível atender todos esses critérios Rossetti 2013 nos indica entretanto que nos casos de o grupo de elaboração não ser legitimado pelas demais pessoas envolvidas com o processo isso deve ser visto como uma considerável limitação do plano Tomados os cuidados necessários com a equipe que compõe a fase de elaboração os próximos passos ou subetapas são definir a missão visão e valores realizar o diagnóstico ambiental propor estratégias e definir os mecanismos de controle A missão visão e valores são elementos estratégicos que guiarão todo o plano e toda e qualquer ação da organização A missão é a razão de ser da organização repre senta o negócio em que ela se encontra É o papel desempenhado pela organização em seu negócio A missão visa comunicar interna e externamente o propósito de seu negó cio Pereira 2010 p81 A missão é o principal propósito de uma organização existir essa precisa ser conhecida pelos membros da organização de modo que saibam e possam estar comprometidos com a solução que a organização oferece Se a missão é a razão de ser a visão é o onde queremos chegar ou para onde esta mos tentando caminhar e indica os objetivos futuros de uma organização Parte impor tante da definição da visão além de indicar onde se quer chegar é apontar em quanto tempo desejase alcançar o objetivo proposto Pereira 2010 chama isso de horizonte estratégico em que ao longo dos anos sabese onde se quer chegar e em quanto tempo A Figura 3 apresenta este processo Figura 3 Visão organizacional Futuro Visão Visão para um Horizonte Estratégico H E Como extrapolou cumpriu a Visão logo temse que mudála Hoje Estratégias H E 5 anos Fonte Pereira 2002 p30 13 Planejamento e Orçamento Público Os valores são os elementos que irão nortear o comportamento dos membros de uma organização Temos uma razão de ser e um objetivo a longo prazo a ser cumprido sabemos que são muitos os caminhos para se alcançar a visão e cumprir a missão entre tanto nem todos são compatíveis com os valores estabelecidos por uma organização São os valores então que irão definir o que é certo e o que é errado em uma organiza ção PEREIRA 2010 Normalmente a definição de missão visão e valores são as primeiras informações que compõem o plano Vejamos os exemplos da empresa Natura e da Universidade Federal de Viçosa retirados dos seus respectivos planos estratégicos Figura 4 Missão Visão e Valores da Natura Fonte Natura 2018 Figura 4 Missão Visão e Valores da UFV Fonte UFV 2023 14 Curso de PósGraduação em Administração Pública Após a definição da visão missão e valores é hora de realizar o diagnóstico ambiental A ferramenta geralmente utilizada para essa subetapa é a Análise SWOT que permite compreender as ameaças oportunidades características do ambiente externo e forças e fraquezas do ambiente interno Alguns autores indicam a realização do diagnóstico am biental antes da definição da missão visão e valores Como o planejamento é dinâmico e permite flexibilidade fica a critério de cada elaborador resolver a ordem dessas duas sub etapas E lembrando que nada impede após a realização do diagnóstico o ajustamento do que foi anteriormente definido como missão visão e valores Como dito a ferramenta mais utilizada para a realização do diagnóstico ambiental é a análise SWOT A análise é também chamada de matriz FOFA ao ter as palavras Strenghs Opportunities Weakness e Treats traduzidas para o português como Forças Oportunida des Fraquezas e Ameaças PEREIRA 2010 Quem criou a análise SWOT Existem algumas discordâncias sobre quem foi a primeira pessoa a criar a ferramenta mas todos os indícios levam ao americano Albert Humphrey gestor e pesquisador da Stanford Research Institute que em 1970 criou uma ferramenta para a análise am biental originalmente chamada de SOFT A sigla representa a análise de Forças Stren ghs Oportunidades Opportunities Fraquezas Weakness e Ameaças Threats Posteriormente dois pesquisadores de Harvard Roland Christensen e Kenneth An drews desenvolveram e modificaram a ferramenta passando a denominála de Análise SWOT Strenghs Weakness Opportunities e Threats Sendo as forças Strenghs e fra quezas Weakness variáveis do ambiente interno e as oportunidades Opportunities e ameaças Threats variáveis do ambiente externo Fonte Carvalho 2005 A análise SWOT consiste em uma ferramenta criada para realizar o diagnóstico am biental através da identificação das forças e fraquezas referentes ao ambiente interno da empresa e às ameaças e oportunidades relativas ao ambiente externo da empresa Uma vez que esses pontos são identificados é possível verificar de forma mais integrada quais as melhores estratégias para aproveitar os pontos de diferenciação da organização Forças minimizar o melhorar os pontos negativos Fraquezas potencializar os aspectos que podem ser mais bem aproveitados oportunidades e minimizar os impactos am bientais que não a favorecem ameaças Por essa razão a análise SWOT é a segunda subetapa da fase de planejamento pois ela oferece uma visão geral sobre o ambiente e contexto no qual uma organização está inserida A análise SWOT contempla não só a identificação de forças fraquezas oportu nidades e ameaças mas também consiste no cruzamento desses dados e definição de estratégias para lidar com essa condição ambiental Como todo o processo a análise tam bém deve ser dinâmica e cíclica ou permanente uma vez que o ambiente sempre está se modificando Nesse sentido atualizar as informações da SWOT é sempre importante para as etapas de avaliação e controle e ação corretiva OLIVEIRA 2018 Um bom exemplo de preenchimento da matriz SWOT potenciais pontos fortes e fra cos oportunidades e ameaças pode ser observado na Figura 5 15 Planejamento e Orçamento Público Figura 5 Exemplo de Matriz SWOT ou Matriz FOFA Fonte CEZAR et al 2022 A partir das necessidades e potencialidades identificadas e a análise da relação des sas informações é hora de definir estratégias a serem implementadas Para Certo e Peter 1993 p57 formular estratégias é projetar e selecionar as ações que levarão a organiza ção rumo aos seus objetivos A elaboração das estratégias deve considerar se a organização possui pessoas capa citadas e recursos financeiros para executálas Cada estratégia deve ser desenhada ten do como base a análise ambiental realizada e ser elaborada tendo de forma clara suas respectivas razões e objetivos Cada uma das estratégias deve ser definida de modo que possa ser traduzida à níveis táticos e operacionais As decisões estratégicas não podem ser descoladas dos outros níveis organizacionais e devem sempre respeitar a realidade daquela organização OLIVEIRA 2018 Escolhidas as estratégias é preciso definir as medidas de desempenho para cada uma delas essa subetapa dará base para a etapa de avaliação e controle Para cada objetivo é preciso definir um conjunto de metas para mensurálo As metas têm a finalidade de traduzir os objetivos em números e espaço de tempo para facilitar a mensuração É extre mamente importante que cada meta preveja um tempo desejado para o seu alcance de modo que a avaliação possa ter como base o resultado idealizado e o resultado obtido As avaliações podem ser feitas tomando como base um conjunto de indicadores eles irão variar conforme o tipo de estratégia definida mas é importante que cada um deles quantifique as ações ainda que o objetivo seja subjetivo ou qualitativo Vamos à um exemplo imagine que a nossa estratégia é aumentar e intensificar o re lacionamento e identificação dos cidadãos com uma marca governamental de uma uni versidade pública ex UFV através do uso da rede social Instagram Sabemos que o rela cionamento e a relação de identidade entre marcas e usuários são aspectos qualitativos e subjetivos difíceis de serem mensurados Nesse caso teríamos que traduzir esse objetivo em indicadores quantificáveis como um maior número de interatividade por publica ções maior número de curtidas nas fotos maior interação por directs entre outros 16 Curso de PósGraduação em Administração Pública Para transformar isso em meta poderíamos colocar números e um tempo definido para cada um dos indicadores aumentar em 60 a interatividade por publicações em três meses aumentar em 70 o número de curtidas nas fotos publicadas em até três meses Responder 100 dos directs e aumentar em 50 o número de directs recebidos por seguidor no período de três meses Dessa forma o trabalho de avaliação e controle será monitorar os indicadores e com parar as metas desejadas com as metas alcançadas e passar diretrizes para corrigir as ações em caso do não alcance das metas Depois de todo esse processo a etapa 01 está inicialmente concluída Agora é hora de implementar as estratégias previstas Segundo Fischmann 1987 a implementação é a fase de concretizar e operacionalizar todo o processo de elaboração assim como é a hora de ajustar as questões que não foram previstas durante a etapa 1 Thompson Jr e Strickland 2004 complementam dizendo que essa fase depende do comprometimen to dos colaboradores Se eles não estiverem envolvidos e motivados com os objetivos dificilmente a implementação terá êxito e as demandas para as ações corretivas serão muitas É por isso que é indispensável que o grupo responsável pela elaboração tenha legitimidade e que todos os envolvidos tenham conhecimento do plano suas bases es tratégicas missão visão e valores e dos objetivos estabelecidos na formulação de estra tégias Embora por razões didáticas a fase 2 de implementação seja seguida da avaliação e controle elas acontecem quase simultaneamente à medida que se implementam ações essas já podem ser avaliadas e se necessário corrigidas Fishmann 1987 chama a aten ção que a avaliação e controle devem ser permanentes sempre seguindo a implemen tação Isso dificulta que as ações sejam realizadas de forma incorreta por muito tempo e que depois seja mais difícil corrigilas Conforme definido por Oliveira 2018 a etapa de avaliação e controle visa comparar os resultados de cada estratégia de modo a conhecer se estes estão correspondendo às expectativas estabelecidas É nesse momento que se resgatam as metas e os indicadores e verificase quais estão sendo atingidos No caso de atingimento das expectativas é im portante que o comportamento ou ação adotada seja utilizada como modelo até que se contemple o objetivo desejado Já quando as metas não estão sendo alcançadas fazse necessário corrigir as ações ou redefinilas aspectos que envolvem a etapa 4 do planeja mento estratégico a implementação de ações corretivas Do mesmo modo que a etapa 3 a etapa 4 acontece sempre que são identificadas quaisquer necessidades de correção das ações ou resultados Um resultado pode não estar sendo atingido não só porque as pessoas não estão capacitadas para fazêlo mas talvez porque ele envolve uma visão muito otimista e é um resultado alto para o cenário porque as estratégias selecionadas não têm relação com o objetivo esperado ou por ou tras razões É na etapa 4 que a partir dos resultados obtidos podese reformular o plane jamento e corrigir desvios indesejados Para Thompson e Strickland 2004 é natural que sejam necessários ajustes e corre ções uma vez que geralmente as estratégias contemplem novos comportamentos ou ações e indiquem mudanças de curto médio ou longo prazo Os autores também desta cam que esse deve ser um processo contínuo e pertencer à cultura da organização Feitas as ações corretivas recomeçase o processo de formulação de novas estratégias e iniciase novamente o ciclo de planejamento Como o processo é cíclico e permanente 17 Planejamento e Orçamento Público Oliveira 2018 aponta que a principal falha do processo estratégico é quando há uma cultura organizacional que desfavoreça sua implementação e continuidade Para o autor é essencial o envolvimento de toda a equipe e de tornar esse ciclo parte da rotina da or ganização 18 Unidade 2 Planejamento Estra tégico Governamental Nessa seção vamos compreender melhor os conceitos de planejamento estratégico aplicado ao setor público Como vocês aprenderam até agora a estratégia perpassa por toda a organização a partir do momento em que se define um instrumento formal que a oriente Esse instrumento é o planejamento estratégico que a partir de suas ferramentas específicas permite criar planos de ação Mas você deve estar se perguntando no serviço público isso funciona da mesma forma Se eu não viso lucro com a prestação do serviço aos cidadãos qual é a lógica de implementar um planejamento estratégico Tenha cal ma meu nobre aprendiz Todas essas dúvidas serão esclarecidas ao final desta unidade e você perceberá como o Planejamento Estratégico pode ser utilizado de forma eficiente no setor público 1 Importância do Planejamento Estratégico Governamental Depois de entender os conceitos basilares de planejamento estratégia e planejamen to estratégico agora é hora de transpor esse conhecimento para o setor público Como é de conhecimento o setor público é permeado por regras específicas e um modo de atuação próprio regido pelos instrumentos normativos e legislações específi cas No caso da administração pública brasileira toda atuação dos servidores deve fun damentarse nos princípios constitucionais De acordo com o artigo 37 da Constituição Federal A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade impessoalidade moralidade publicidade e eficiência BRASIL 1988 Cada um destes princípios que norteiam a gestão pública brasileira está especificado no Quadro 3 Quadro 3 Princípios constitucionais brasileiros Princípio Definição Legalidade Garante que a lei seja cumprida acima de tudo inclusive de qualquer interesse pessoal Isso quer dizer que a legalidade é o que impede que qualquer agente público o que inclui até mesmo o presidente da República pratique favoritismos por exemplo Devese prezar sempre pelo interesse coletivo Impessoalidade É o princípio que assegura que a administração pública deve atender a todos os cidadãos sem qualquer tipo de privilégio ou discriminação Com isso independentemente de divergências desavenças conflitos políticos ou ideológicos todos devem ser tratados da mesma forma pelos servidores públicos O mesmo vale claro para convergências Relações pessoais próximas e tudo mais que possa trazer algum tipo de preferência no atendimento ou benefício não deve ocorrer O artigo 5º da Constituição Federal de 1988 determina que todos são iguais perante a lei e isso é reforçado pelo princípio da impessoalidade Continua 19 Planejamento e Orçamento Público Quadro 3 Princípios constitucionais brasileiros Continuação Princípio Definição Moralidade A moralidade é o que obriga todos os agentes públicos a atuarem seguindo princípios éticos Mas isso não tem a ver com a moral comum que são os valores individuais de cada indivíduo A moralidade administrativa diz respeito aos valores jurídicos que estão na legislação Uma vez que ela não for cumprida pelo agente público sua decisão poderá ser anulada e ainda ser passível de punição Publicidade O quarto princípio é o que garante a transparência na administração pública Isso quer dizer que todos os cidadãos têm direito ao acesso à informação o que obriga os órgãos e instituições públicas a disponibilizarem dados e prestação de contas para a sociedade A exceção que permite o sigilo é em casos de segurança nacional ou outros motivos previstos em lei Eficiência Garante que o agente público atue com a melhor qualidade possível sempre em conformidade com a lei e fazendo uso correto dos recursos públicos evitando desperdícios Fonte INSPER 2022 Conforme apresentado no Quadro 3 as iniciais de tais princípios formam a palavra LIMPE Para Ramos Vieira e Paraboni 2017 o desenvolvimento de tais princípios está diretamente relacionado ao desenvolvimento das cidades uma vez que traz ao bojo da discussão pública a necessidade de uma cultura gerencial mais organizada e preparada para as intempéries cada vez mais complexas no contexto brasileiro Informalmente podese dizer que a sigla LIMPE permite direcionar seus gestores a um conjunto de iniciativas para literalmente limpar a informalidade presente na gestão pública Assim com base nos princípios acima afirmase que a administração pública brasileira é cerceada por instrumentos que garantem o exercício em conjunto de cada princípio Sendo assim a máxima que sustenta a atuação no setor público é a de que se está na lei é permitido caso contrário é fundamental verificar se a ação atividade ou uso de metodologias específicas não fere nenhum princípio Nesse sentido o planejamento estratégico direcionado ao setor público ganha noto riedade por se configurar como um instrumento não previsto pela lei mas que pode ser aplicado sem ferir nenhum princípio Na verdade ele permite até complementar outros instrumentos de planejamento público preconizados pela Constituição Federal como apresentado na Figura 6 Figura 6 Relação entre o Planejamento Estratégico e demais instrumentos de Plane jamento Público 19 20 Curso de PósGraduação em Administração Pública FonteFLACSO 2017 Para Dagnino 2012 o Planejamento Estratégico Governamental PEG como conven cionalmente é caracterizado pela literatura o planejamento estratégico do setor público representa um instrumento que permite substituir o planejamento governamental uma vez que este último é fortemente corrompido pela corporação Aqui advogamos no sen tido de complementar o planejamento governamental visto que seu fim é puramente a delimitação de estratégias para a resolução de problemas MatiasPereira 2012 p42 define o PEG como um conjunto de ações interligadas e complementares realizadas nas diferentes instâncias da organização governamental com vista no atingimento de deter minado objetivo Envolve uma série de atividades que vão manter a alimentar esse ciclo que é contínuo entre as quais figuram estudos decisões estratégias e táticas sobre prioridade a formulação de planos e programas o acompanha mento e o controle de sua execução Bergue 2011 p444 complementa tal definição enfatizando que o PEG representa aquele desenvolvido segundo um horizonte de longo prazo contendo macro objetivos organizacionais que captura os reflexos mútuos entre as di ferentes áreas advindos de cenários futuros projetados e desejados pela admi nistração pública É por conseguinte concebido com o intuito de transcender governos ou gestões e focalizado em ações de desenvolvimento das estruturas organizacionais orientadas pelos objetivos institucionais por sua vez decorren tes do interesse público No setor público o planejamento é importante dado o cenário de inúmeras trans formações que vêm ocorrendo em todo mundo no âmbito econômico político social ambiental e tecnológico em que o Estado para garantir a efetividade das suas ações precisa desenvolver novas competências e capacidades Isso porque não há mais espaço para atuar com improvisos de forma imediatista e dependendo de cada situação Ao contrário é necessário pensar no longo prazo nas gerações futuras e na sociedade como um todo MATIASPEREIRA 2012 2020 21 Planejamento e Orçamento Público Bryson 1988 apresenta vários benefícios da realização do planejamento estratégico para o governo dentre eles 1 pensar estrategicamente 2 esclarecer a direção futura 3 tomar decisões atuais conhecendo suas consequências 4 ter uma base para a tomada de decisão 5 resolver grandes problemas organizacionais 6 melhorar o desempenho Cabe esclarecer que cada um desses benefícios irá depender das condições internas e externas encontradas em cada organização pública Assim como no setor privado o macro e o microambiente são compostos por um conjunto de atores organizações e le gislações que influenciam direta e indiretamente no alcance dos resultados O PEG pode ser visto então como um instrumento capaz de preparar a organização para as mudanças que ocorrerem em tais ambientes direcionando seus executores na busca por práticas sustentáveis e que maximizem os benefícios entre os públicos envolvidos 1 Breve história do Planejamento Público no Brasil e seus instrumentos constitucionais De acordo com Iida 1993 os métodos tradicionais de planejamento difundiram e começaram a ser aplicados a partir da década de 1950 pela Cepal Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe e outros órgãos No Brasil De Toni 2014 p5 afirma que a história do planejamento no setor público se confunde com a própria trajetória de construção do aparelho do Estado O autor divide a trajetória do planejamento governa mental em cinco grandes períodos quais sejam O período inicial que vai do primeiro ao segundo Governo Vargas do início dos anos trinta até meados dos anos cinquenta Este período pode ser chamado de nacionaldesenvolvimentista Uma segunda fase que inicia no pósguerra e vai até o golpe militar de 1964 caracterizada pela integração da economia brasileira à economia internacional que pode ser chamado de desenvolvi mentistadependente Um terceiro período que inicia e termina com a origem e falência do regime militar em meados dos anos oitenta denominado de de senvolvimentistaautoritário Um terceiro período que vai da redemocratiza ção até o final do período das reformas liberais da década de noventa denomi nado de democráticoliberal Finalmente uma quinta e última fase que inicia no século XXI caracterizada pela retomada das ideias desenvolvimentistas com forte inclusão social e participação societal Esta fase poderia ser chamada de desenvolvimentistasocietal DE TONI 2014 p 78 Sobre essa trajetória Pares e Valle 2006 afirmam que o planejamento econômico do país teve início em 1940 e depois de perder força durante a década de 1980 devido a fatores externos o planejamento ressurge como instrumento de desenvolvimento do país O atual sistema de planejamento público do país é oriundo da Constituição Federal de 1988 que estabelece um sistema integrado de planejamento e orçamento formado por 3 instrumentos 1 Plano Plurianual PPA 2 Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO 3 Lei Orçamentária Anual LOA 22 Curso de PósGraduação em Administração Pública Segundo MatiasPereira 2012 p 55 o PPA traduz a visão estratégica no qual o go verno elenca os programas que pretende implementar ao longo do seu mandato Já a LDO define a visão tática ou seja estabelece os parâmetros para a elaboração orçamen to do exercício seguinte atendendo a determinações da Constituição Federal da Lei de Responsabilidade Fiscal e demais normas assim como elenca os programas definidos como prioritários pelo governo Por fim a LOA espelha a visão operacional na medida em que promove o detalhamento dos programas e aloca os grupos de despesas pelas ações projetos e atividades Tais instrumentos criam um ciclo integrado entre o planejamento e o orçamento con forme apresentado na Figura 7 Figura 7 Ciclo integrado de planejamento e orçamento Ciclo integrado de planejamento e orçamento Plano plurianual PPA Controle e avaliação da exucu Plano nacionais regionais e setoriais Lei de diretrizes orçamentárias LDO Elaboração da proposta orçamentária anual LOA Execução orçamentária Discussão votação e aprovação da lei orçamentária anual Fonte CÂMARA DOS DEPUTADOS 2023 Neste ciclo todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo que as en via sob a forma de proposta para apreciação e aprovação do Poder Legislativo Cabe ao Chefe do Poder Executivo sancionálas e executálas CÂMARA DOS DEPUTADOS 2023 Assim a responsabilidade do Poder Executivo é de se criar instrumentos para ouvir a po pulação elaborar o PPA conforme tais demandas e fazer cumprir o que foi aprovado pelo Legislativo Ao Legislativo cabe dotar de informações para aprovar o planejado consi derando o seu caráter técnico e instrumental tentando por mais difícil que isso seja na realidade brasileira deixando de lado as questões políticas PAULO 2010 23 Planejamento e Orçamento Público Para relembrar Segundo o Art 165 da Constituição Federal de 1988 a forma de integração entre o pla nejamento e o orçamento é possível pelos três instrumentos apresentados anteriormen te Plano Plurianual PPA Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO e Lei Orçamentária Anual LOA Mas você sabia que cada um deles é direcionada uma função específica e com um horizonte de tempo também específico Sim vamos esclarecer isso agora O PPA é um instrumento de planejamento e como tal tem a função planejar as ações que serão desenvolvidas nas diferentes áreas Ex Educação Saneamento Básico Trabalho e Emprego etc Para a sua execução deve ser aprovado pelo legislativo uma lei para o período de 4 anos O PPA tem vigência do 2º ano de um mandato até o final do primeiro ano do próximo mandato A LDO é um instrumento para definir metas e prioridades do governo vigente ou seja tratase de um instrumento de orientação aos gestores públicos Essa orientação é para o ano seguinte sendo assim seu horizonte temporal é de 1 ano Além disso as regras estabelecidas na LDO devem ser respeitadas para elaboração da LOA visando atingir os objetivos propostos no PPA A LOA é um instrumento que permite a execução das despesas pelo Executivo Seu horizonte temporal também é de 1 ano Obviamente a execução é dependente da priorização estabelecida na LDO Agora ficou um pouco mais claro né Para facilitar ainda mais a compreensão vamos uti lizar o exemplo da cidade de JuaraMT Como em todas as cidades brasileiras as últimas elei ções municipais ocorreram em 2020 A gestão municipal terá então o horizonte temporal de 2021 até 2024 Conforme a legislação o PPA da nova gestão municipal foi implementado no segundo ano 2022 com horizonte de 4 anos até o primeiro ano da próxima gestão 2025 As respectivas LDO e LOA serão elaboradas para cada ano conforme apresentado na imagem abaixo Fonte PREFEITURA DE JUARA 2023 De forma similar Giacobbo 1997 apresenta os diferentes enfoques que o planeja mento tem recebido ao longo do tempo Segundo o autor na década de 1950 predomi navase o planejamento financeiro na década de 1960 o foco era no planejamento de longo prazo período também em que surge o planejamento estratégico em resposta às transformações no ambiente externo Foi somente na década de 1970 no âmbito priva do e na década de 1980 no âmbito público que o planejamento estratégico passou a ser mais adotado 24 Curso de PósGraduação em Administração Pública Pares e Valle 2006 afirmam que o atual sistema de planejamento proposto na Cons tituição Federal cumpre dois propósitos De um lado orienta a política pública e as grandes mudanças na so ciedade que necessitam de ações executadas num horizonte plurianual ações que portanto devem ir além da programação prevista no orçamento anual De outro cumpre a finalidade de apoiar a política fiscal de médio prazo à me dida que sua articulação com o orçamento permitalhe incorporar e aferir os impactos fiscais no médio prazo de decisões presentes PARES VALES 2006 p231 MatiasPereira 2020 p128 ressalta a complexidade do planejamento governamen tal no Brasil visto que envolve vários níveis de articulação descentralização e descon centração das ações do governo sendo elaborado por diferentes esferas de governo que implica em vários planos de decisão MatiasPereira 2012 afirma que o tipo de planejamento realizado em quase todos os países é o indicativo que é aquele preestabelecido pelo poder público e sobre o qual estão subordinados fatores econômicos Por outro lado a utilização do planejamento es tratégico tem como propósito definir os grandes eixos ou bases do desenvolvimento das organizações É considerado uma ferramenta de direção e controle no estabelecimento de diretrizes e metas a serem atingidas MATIASPEREIRA 2012 p 119 Pfeiffer 2000 apresenta as diferenças do planejamento tradicional de médio e longo prazo realizado mais comumente no setor público para o planejamento estratégico O primeiro se resume mais no levantamento de inúmeros dados sem um propósito claro sob os quais são realizados diagnósticos apresentados muitas vezes como planos porém esses com pouca utilidade por conterem informações defasadas ou por não apresenta rem como as ações devem ser colocadas em prática Por outro lado Pfeiffer 2000 p9 afirma que o Planejamento Estratégico deve ser entendido como um processo permanente no qual o ambiente da organização é obser vado e analisado ações são planejadas executadas e os seus impactos são avaliados antes do ciclo começar outra vez Pffeiffer 2000 observa ainda que embora muitas cidades da América Latina e o pró prio Brasil tenham passado a adotar o planejamento estratégico na maioria dos casos estes não apresentam os princípios básicos desta ferramenta O que se observa segundo o autor é uma análise mais geral da situação da cidade e de seus problemas para os quais são apontados o que se pretende fazer para solucionálos Porém a viabilidade das propostas é ignorada assim como não há a definição do que é ou não estratégico no plano Segundo o autor o que faz um plano ser estratégico é a priorização e a seleção de determinadas opções para as ações a serem executadas PFFEIFFER 2000 p9 o que não acontece muitas vezes porque os políticos preferem aquilo que é visível aos olhos da população eleitores ao invés de ações menos visíveis mas que são estratégicas por serem capazes de mudanças estruturais Apesar dessas questões críticas o planejamento estratégico é essencial para a gestão pública brasileira A partir da análise de duas experiências bemsucedidas de adoção de planejamento estratégico em órgãos públicos na área de Transporte Poister 2010 evi dencia que este instrumento pode fortalecer as organizações melhorar a sua eficácia e criar valor público O planejamento estratégico nesses dois casos segundo Poister 2010 serviu para envolver os gerentes para que eles pensem de forma sistêmica sobre o futuro da organização bem como sobre o ambiente que atuam para aprender e discutir sobre 25 Planejamento e Orçamento Público o que é importante o que deve ser priorizado e o que vai ou não funcionar para se bus car consenso sobre as iniciativas estratégicas e para comunicar estratégias prioridades e planos a todos 2 O contexto sociopolítico brasileiro do Estado Herdado para o Estado Necessário O contexto sociopolítico brasileiro tornouse um terreno propício para implementa ção das técnicas de planejamento estratégico É sabido que herdamos um Estado forte mente pautado na execução de tarefas conforme demanda sem muito espaço para a criatividade De acordo Bevilaqua 2020 tal Estado é imbuído de uma ausência de cria tividade fortemente condicionada pelo modelo burocrático de gestão pública em que se privilegiam resultados imaginados por uma melhor fórmula de gestão Para Sobral e Peci 2008 as disfunções burocráticas previstas por Max Weber se materializaram na ad ministração pública brasileira criando um ambiente rígido ineficaz e lento atuando no sentido contrário do que foi proposto Podese assumir então que o modelo gerencialista em voga representa uma tentativa de desburocratização da gestão pública O apego burocrático tão infundido no Brasil principalmente no período da ditadura militar trouxe segundo Dagnino 2012 uma série de ismos para a gestão pública brasilei ra que ficou caracterizado como Estado herdado Além das preferências ideológicas a combinação que o País herdou do período militar 19641985 de um Estado que associava patrimonialismo e autoritarismo com clientelismo hipertrofia com opacidade insulamento com intervencionismo deficitarismo com megalomania não atendia ao projeto das coalizões de direita e muito menos daquelas de esquerda que a partir da re democratização iniciada em meados dos anos de 1989 poderiam suceder os governos de então DAGNINO 2012 p 27 A concepção do Estado herdado ficou demarcada por um aparelho estatal dotado de vários vícios que impactaram e ainda impactam a gestão pública Para Dagnino 2013 este Estado inchado pela ineficácia do controle de gastos e pelo aumento da dívida públi ca paga pela população deu espaço para a reforma Gerencial do Aparelho do Estado Tal reforma iniciada nos anos 1990 trouxe à tona a necessidade de reconstrução do Estado brasileiro evidenciando seu verdadeiro papel de garantidor de direitos sociais e promotor da competitividade econômica esquecida nos anos anteriores BRESSER PEREIRA 1998 Na busca por uma alternativa democrática e que enfrentasse a proposta neoliberal iniciouse a busca por um Estado Necessário Para Dagnino 2013 o alicerce desse Estado é o direcionamento às pautas sociais marginalizadas em relação ao acesso e cobertura tão represados ao longo do tempo Para caminhar nessa direção é demandado então uma maior participação popular e uma luta por seus direitos sendo criados e respeita dos para isso espaços específicos para deliberação e argumentação O Estado necessá rio precisa então funcionar em prol dos trabalhadores para que as mudanças realmente ocorram e permita de fato uma transformação social 26 Curso de PósGraduação em Administração Pública Resumindo O Estado Herdado se baseia na tradição e na manutenção de estruturas políticas antigas que privilegiam a classe dominante O Estado Necessário busca adaptarse às mudanças sociais e responder às necessi dades da população onde o Estado é o fornecedor das condições para entrega dos direitos sociais Observe que aqui o Estado Necessário é um direcionamento para o futuro e é cons truído a partir de avanços que o distancie das práticas do Estado Herdado No entanto a realidade da administração pública brasileira é multifórmica e apresenta inúmeros traços patrimonialistas e principalmente burocráticos Tais modelos coexistem no mesmo lócus de atuação do modelo gerencialista Cabe aos gestores utilizarem os instrumentos que mais se adequam às suas realidades locais rompendo com práticas seculares que enges sam e dificultam a prestação eficiente dos serviços públicos aos cidadãos 3 Bases para aplicação do PEG condições essenciais e barreiras Como vimos até agora o Planejamento Estratégico Governamental pode ser caracte rizado como uma inovação para o setor público Como já existem instrumentos formais para o planejamento e orçamento vocês devem estar se perguntando Qual seria a vantagem de utilizar o PEG Não seria melhor utilizar apenas os instrumentos obrigatórios e previstos na Consti tuição Federal do que criar mais um instrumento de gestão Criar um novo instrumento de planejamento não demandaria mais recursos físicos tecnológicos e humanos para sua viabilização Quais barreiras o gestor público terá que enfrentar para implementar o PEG Questões como essas realmente merecem melhores esclarecimentos Porém antes de respondêlas é necessário pontuar que para o PEG ser implementado algumas condições essenciais necessitam ser atendidas Segundo George 2017 o Planejamento Estratégico pode funcionar em Organiza ções Públicas desde que alguns fatores sejam atendidos são eles 1 de como o Planejamento Estratégico é utilizado pelos políticos para a tomada de decisão ou seja planejamento e decisões políticas devem estar vinculados 2 de como se dá a participação de diferentes públicos internos e externos na elaboração do Planejamento Estratégico como funcionários de nível hierárquico mais baixo e cidadãos 3 das características psicológicas dos membros da equipe de planejamento e suas percepções em relação a esse processo que deve ser considerado útil por eles O mesmo autor apresenta que o Planejamento Estratégico é por natureza um com portamento organizacional e portanto para compreender como ele funciona precisa mos entender as pessoas envolvidas na sua elaboração E a compreensão das pessoas no ambiente público é a chave para o sucesso ou fracasso do PEG Vamos refletir juntos Desde o levantamento de ideias até a formalização e imple mentação do PEG é necessário incialmente uma sinergia entre a equipe que será envol vida nesse processo Como é de conhecimento público a estabilidade permissível no ser 27 Planejamento e Orçamento Público viço público pode gerar certo comodismo de parte da equipe e a mesma não se sentir motivada a engajar em um novo projeto De acordo com Bevilaqua 2020 o alto grau de responsabilidades e atividades burocráticas determinadas aos servidores cria essa para lisia e resistência à inovação Todavia é fundamental considerar que as mudanças na ges tão administrativa também criam um ambiente de desmotivação principalmente se os anseios e demandas dos servidores não forem aceitos e se os instrumentos para ouvilos forem falhos MARTINS KUNZ SANTOS 2021 Criando então mecanismos para valorizar os servidores e apresentando os benefícios possíveis com a implementação do PEG é possível sim estabelecer condições essenciais para viabilizar a introdução dessa ferramenta gerencial Ao passo que os planos forem implementados e os resultados forem alcançados é de fundamental importância reco nhecer o trabalho coletivo e os esforços individuais para que o planejamento se torne recorrente e não fruto do período de uma determinada gestão De acordo com De Toni 2021 além da motivação pessoal é preciso refletir sobre uma agenda estratégica instrumentalizada por meio do PEG Essa agenda estratégica deve apresentar os planos de médio e longo prazo sendo desenvolvidos o que a literatura caracteriza como centros de governo ou seja o local onde os processos políticos admi nistrativos e organizacionais ocorrem Assim o autor destaca ainda que O Planejamento Estratégico Governamental PEG seria a materialização instrumental e operacional dessa agenda transformando e processando uma determinada visão de futuro do país em um sistema de planejamento concreto com instituições organizações burocracia recursos macroprocessos cadeia de valor público indicadores nacionais de performance etc DE TONI 2021 p 19 Como exposto a agenda estratégia depende diretamente de vontade política das parcerias e alianças estratégicas da infraestrutura das organizações públicas da experti se dos atores envolvidos e do desenvolvimento da cultura pautada na criação monitora mento e avaliação de indicadores Esse conjunto de condições somadas a tantas outras identificadas nas realidades locais fomentam o ambiente propício para que realmente o PEG se institucionalize como um instrumento que auxiliará a identificação de cenários e o planejamento para atuação em cada um deles Usase aqui o termo agenda estratégica para designar uma situação em que o núcleo da alta direção do governo elabora uma visão de futuro consistente que corporifica um projeto de médio e longo prazo para o país DE TONI 2021 p 19 Para consultar A ENAP Escola Nacional de Administração Pública possui em seu canal no Youtube uma série intitulada Diálogos Federativos com vídeos e debates a respeito da aplicação do Planejamento Estratégico a nível municipal Os vídeos estão disponíveis em duas partes e intitulados Planejamento Estratégico concebendo o futuro que queremos Parte 1 e Parte 2 Não deixem de acessar os QR Codes abaixo para compreenderem melhor como aplicar e quais questões são mais críticas para os municípios 28 Curso de PósGraduação em Administração Pública Vídeo 1 Vídeo 2 Apesar das condições essenciais relacionadas principalmente às condições e exper tise dos membros envolvidos no processo da formação da agenda estratégica e das condições relacionadas à infraestrutura local é fundamental reconhecer as barreiras que impedem a implementação do PEG Cabe ressaltar que se as condições essenciais não forem atendidas as mesmas também podem se transformar em barreiras Giacobbo 1997 apresenta os seguintes problemas que podem dificultar a operacio nalização do planejamento e em consequência impedir a consolidação deste instru mento na administração pública Falta de especificidade organizacional entre as unidades meio e fim relação de igualdade formal Fragilidade da unidade de planejamento priorização dos aspectos orçamentários e contábeis em detrimento do planejamento Frag mentação das políticas e recursos disponíveis Falta de integração dos objetivos e ações Controles desvinculados de uma avaliação de desempenho controles voltados quase que exclusivamente para os meios e os aspectos formais em vez da avaliação do desempenho dos resultados GIACOBBO 1997 p 96 De forma complementar Falqueto et al 2019 enfatiza que um dos grandes proble mas do planejamento em instituições públicas é a assimetria de informações internas visto que muito do que é planejado como ação estratégica sequer é conhecido pelo pú blico envolvido na implementação Morais Zampier e Stefano 2019 ao estudarem a implementação do Planejamento Estratégico em um pequeno município do estado do Paraná constaram que as principais barreiras estão relacionadas aos fatores enumerados abaixo 1 Desconhecimento da legislação vigente e os instrumentos formais de planeja mento público 2 Envolvimento apenas dos membros ligados a orçamento 3 Desintegração e desarticulação entre os setores da prefeitura local 4 Falta de competência técnica da equipe envolvida 5 Não adoção de princípios democráticos e fragilidade das audiências públicas 6 Barreiras culturais para inovação Somando a tal perspectiva De Toni 2021 aponta como uma das principais barreiras o uso de uma linguagem estritamente técnica e codificada e a dissonância entre o tem po cronológico e o tempo político Para o autor quanto mais truncado for a linguagem 29 Planejamento e Orçamento Público do PEG mais distanciado ele fica da compreensão pública criando assim barreiras à co municação De forma análoga a compreensão do tempo político é fundamental para se planejar de acordo com o ritmo político que ora pode ser mais acelerado ora pode ser mais devagar relevando assim os momentos da verdadeira vontade política dispendida pelos gestores públicos Tais questões permeiam então inúmeras organizações públicas Desde as organiza ções da Administração Direta até as organizações da Administração Indireta podem ser encontradas inúmeras barreiras para implementação do PEG Falqueto et al 2019 por exemplo ao analisar a implementação do Planejamento Estratégico em uma univer sidade pública destacaram que há atitudes que devem ser tomadas para implantar o planejamento estratégico como um instrumento de gestão eficaz na organização estudada Necessitam ser criadas e trabalhadas condições não apenas materiais mas prin cipalmente de legitimidade e de institucionalização do planejamento pois sem a crença no instrumento dificilmente se avançará em termos de eficácia FAL QUETO et al 2019 p 373 Sendo assim apesar das condições necessárias e das barreiras encontradas nas orga nizações públicas a documentação formalização legitimação pelo grupo e sua conse quente institucionalização representam caminhos para que o PEG não se torne apenas um documento de gaveta ou um apanhado de direções que não levam a organização pública a lugar algum A burocracia aqui deve agir para organizar as informações e documentar processos para facilitar o monitoramento e avaliação Todavia apesar do direcionamento e da prio rização de algumas áreas é por meio da implementação que o servidor público terá liber dade para conduzir da melhor forma possível Essa melhor forma possível dependerá das aparentes respostas percebidas durante a implementação seja por parte do público que recebe as ações ou pela percepção da própria equipe envolvida diretamente Para Relembrar A Administração Federal compreende I A Administração Direta que se constitui dos serviços integrados na estrutura adminis trativa da Presidência da República e dos Ministérios II A Administração Indireta que compreende as seguintes categorias de entidades dotadas de personalidade jurídica própria a Autarquias b Empresas Públicas c Sociedades de Economia Mista d Fundações públicas Fonte BRASIL 1967 Assim para finalizarmos essa unidade temos agora argumentos suficientes para res ponder as questões levantadas no começo dessa discussão conforme apresentado no Quadro 4 30 Curso de PósGraduação em Administração Pública Quadro 4 Questões respondidas a respeito do PEG Questão Resposta Qual seria a vantagem de utilizar o PEG Existem inúmeras vantagens como apontado ao lon go da discussão porém a principal delas é desengessar os instrumentos formais PPA LDO LOA orientandoos em uma perspectiva mais dinâmica e estratégica com base na construção de indicadores de monitoramento e avaliação dos resultados Não seria melhor utili zar apenas os instrumentos obrigatórios e previstos na Constituição Federal do que criar mais um instrumento de gestão Não Os instrumentos formais por terem caráter de obrigatoriedade podem levar os gestores públicos a cria rem soluções rápidas para atendimento a necessidades urgentes Integrar tais instrumentos ao PEG permitirá uma atuação mais participativa e dinâmica aumentando as possibilidades de melhores resultados Criar um novo instrumen to de planejamento não de mandaria mais recursos físi cos tecnológicos e humanos para sua viabilização Depende Obviamente que se for possível poder con tar com mais recursos melhor Porém em face da realida de das organizações públicas brasileiras principalmente de pequenos municípios do interior do país é preciso oti mizar os recursos que se tem pois pode não ser possível contar com novas aquisições Sendo assim é fundamentar que o PEG seja gerenciado por um grupo que trabalhará motivação e liderança entre os envolvidos cedendo ên fase nos possíveis resultados a serem adquiridos a curto médio e longo prazo e os problemas a serem resolvidos Quais barreiras o gestor público terá que enfrentar para implementar o PEG As principais barreiras a serem enfrentadas pelos ges tores públicos estão relacionadas principalmente à falta de motivação dos servidores principalmente aquelesas avessos à mudança a falta de infraestrutura nas organi zações a dificuldade de articulação política às metas pre conizadas e o uso excessivo de uma linguagem técnica a uma equipe sem conhecimento adequado Fonte Elaborado pelos autores Agora que vocês já conhecem o PEG seu histórico no Brasil e as principais condições e barreiras para implementação é hora de avançarmos na discussão Na próxima unidade vamos explorar o Planejamento Estratégico Situacional visto que ele é amplamente uti lizado na realidade brasileira 31 Unidade 3 Planejamento Estra tégico Situacional Existe a famosa historinha do jogador Garrincha na copa mundial de futebol de 1958 O técnico Vicente Feola deu instruções aos jogadores antes da partida contra a Inglaterra mais ou menos nos seguintes termos Nilton Santos toma a bola do adversário no meio do campo e passa para o Garrincha que dribla os zagueiros e centra para o Pelé chutar ao gol No que Garricha retrucou E o adversário já foi avisado disso Feola prova velmente era adepto do planejamento tradicional e o Garrincha do PES IIDA 1993 p 115 O trecho apresentado acima deixa nítido o que queremos apresentar nesta seção o Planejamento Estratégico Situacional mais conhecido como PES O PES representa uma das possibilidades de implementação do Planejamento Estratégico no Setor Público po rém com uma roupagem mais participativa e prática perante as situações encontradas ao longo do caminho Para que vocês conheçam melhor este modelo vamos apresentar suas principais diretrizes concepção desenvolvimento implementação além de casos práticos 1 O Modelo PES Conforme apontado por Iida 1993 os métodos tradicionais de planejamento não se aplicam a sistemas complexos os quais envolvem problemas administrativos econômi cos e sociais Para tratar desses problemas surge o Planejamento Estratégico Situacional PES Segundo o autor o PES é flexível se adapta às constantes mudanças da realidade e não separa as funções de planejar e executar Gentilini 2014 p584 define o PES como um método de planejamento que tenta integrar as formas de pensamento e de ação dos técnicos e dos políticos para o enfrentamento de problemas que afetam grupos sociais e a sociedade como um todo O PES foi desenvolvido pelo economista chileno Carlos Matus a partir da década de 1970 com a proposta de ser de fato flexível e construído para lidar com problemas carac terizado como complexos ILDA 1993 Ilda 1993 p115 apresenta as seguintes diferen ças entre o Planejamento Tradicional e o PES Quadro 5 Diferenças entre o Planejamento Estratégico Tradicional e o PES FATOR PLANO TRADICIONAL PES Objeto do plano Passivo Ativo e complexo Explicação da realidade Baseada em diagnósticos Apreciação situacional Concepção do plano Normativoprescritivo Jogadas sucessivas Análise estratégica Consultas a especialistas Análise de viabilidade Fatores Genéricos Específico Operação Ação separada do plano Mediação entre plano e ação Fonte Iida 1993 p 115 De acordo com Gentilini 2014 o PES representa uma forma de suprir as lacunas dei xadas pelo Planejamento Estratégico tradicional uma vez que ele tenta unificar o pen 32 Curso de PósGraduação em Administração Pública samento e ação de técnicos e políticos no intuito de atuarem juntos nos problemas es pecíficos de grupos sociais e na sociedade como um todo O autor destaca que o PES foi desenvolvido como uma alternativa viável e eficaz em contextos de crise e de necessidade de se garantir a governabilidade sem que os objetivos de mudança política e social fossem abandonados e os países se rendessem à onda neoliberal a qual cresceu com a globalização econômica e o enfraquecimento da capacidade de intervenção do Estado GENTILINI 2014 p 584 Sendo assim a principal proposta do PES é valorizar nos países democráticos a cria tividade e a possibilidade para incertezas na elaboração e implementação do PES con siderando que não existem receitas prontas ou panaceias Como nas demais formas de planejamento tais variáveis não têm muito espaço e podem tornar a implementação in viável Porém neste modelo tais questões precisam ser reconhecidas por todos os atores envolvidos Considerase aqui também que não há necessariamente expertise dos envol vidos no processo Sendo assim o aprendizado tornase contínuo Podese dizer que o PES representa um movimento de ação e reação que depende das condições e situações desenvolvidas tanto por quem elabora quanto por quem rece be as ações Outro ponto a ser destacado é que o mesmo não se trata de um plano estri tamente consolidado ou estático Sua forma e conteúdo dependerão das circunstâncias encontradas no momento da ação À medida em que se implementa o plano também o avalia compreendendo assim possíveis respostas a serem encontradas Mas afinal o que este modelo tem de tão diferente Vamos conhecer então os instru mentos criados por Carlos Matus para implementação do PES O PES está estruturado em quatro momentos como apresentado na Figura 8 Figura 8 Momentos do PES MOMENTO 2 Fazer planos para atacar as causas do problema mediante operações Conceber o plano por meio de apostas MOMENTO 1 Explicar como nasce e se desenvolve o problema Explicar a realidade por intermédio da apreciação situacional MOMENTO 4 Atacar o problema na prática realizando as operações planejadas Utilizar o cálculo a ação e a correção no diaadia Fonte RIEG ARAÚJO FILHO 2002 33 Planejamento e Orçamento Público Como observado na Figura 8 a grande questão inicial do PES é trabalhar com momen tos ao invés de etapas Na concepção de Carlos Matus os momentos sempre existem independente da etapa Sendo assim inicialmente devese trabalhar na identificação do problema principal dos problemas secundários e suas principais causas caracterizando assim o Momento Explicativo Momento 1 O Momento Normativo Momento 2 é o momento de refletir sobre planos de resolução dos problemas pensando nas melhores soluções possíveis Todavia tais soluções são expostas a inúmeras situações que podem impactar sua condução criando assim o Momento Estratégico Momento 3 onde são avaliadas as condições e recursos reais de enfrentamento dos problemas perante as ad versidades encontradas Por fim o Momento TáticoOperacional Momento 4 é o mo mento da ação desenvolvendo as ações delegando responsabilidades e monitorando os resultados Aparentemente não existe muita diferença do Planejamento Estratégico Tradicional não é mesmo Porém a grande questão a ser considerada aqui é a mentalidade do pro cesso O PES se apoia principalmente em quatro premissas como apresentado na Figura 9 Figura 9 Premissas do PES Fonte Elaborado pelos autores com base em Iida 1993 A partir das premissas apresentadas na Figura 9 é fundamental destacar que o Espaço de governabilidade deve ser refletido a partir três zonas conforme apresentado no Qua dro 6 Quadro 6 Zonas de governabilidade Zonas Descrição Zona I Espaço de Governabilidade É o espaço onde se situam as regras acumulações e fluxos sobre os quais o ator do problema tem governabilidade Zona II Espaço fora de governabilidade É o espaço onde se situam as regras acumulações e fluxos fora de governabilidade do ator mas que fazem parte do problema Zona III Espaço fora do jogo São as regras acumulações e fluxos fora do jogo mas que podem influenciálo Fonte IIDA 1993 p 117 34 Curso de PósGraduação em Administração Pública Sendo assim a principal questão a ser compreendida com o PES é a identificação dos problemas principais a compreensão daqueles considerados críticos a identificação dos atores responsáveis a compreensão dos espaços de governabilidade e consequente mente a elaboração de linhas estratégicas de ação Compreendida a base em que o PES atua fica mais dinâmico a partir de agora compre ender o passo a passo para a elaboração do PES Vamos juntos entender essa ferramenta tão importante para a gestão pública a partir dos momentos apresentados 2 Concepção desenvolvimento implementação e avaliação do PES em municípios Agora que já entendemos que o PES é um planejamento pautado nas situações en contradas e que ele reconhece a presença de imprevistos ao longo do caminho vamos compreender seu passo a passo e suas principais ferramentas Como mencionado o PES substitui a ideia de etapas por momentos entendendo que esta visão é mais dinâmica e interativa O primeiro momento do PES acontece no Mo mento Explicativo Momento 1 em que os elaboradores devem se perguntar qual é o problema Nesse momento o uso de técnicas que permitirão o levantamento de pro blemas de forma coletiva é a melhor opção Entre essas técnicas podemos destacar o Brainstorm ZOPP Ziel Orientierte Projekt Planung MAPP Método Altadir de Planifica ção Popular reuniões debates etc Independente da técnica a questão aqui é conseguir identificar os principais problemas que se pretende resolver de preferência de uma área ou setor específico sem inicialmente se preocupar como resolvêlo Iida 1993 destaca que nesse momento os problemas devem ser descritos em frases curtas caracterizadas como descritores Preocupados com a questão de evasão escolar citamos como exemplo de descritores D1 80 das crianças do bairro Liberdade em situação de vulnerabilidade social D2 58 das crianças do bairro Liberdade não estão matriculadas em nenhuma escola do bairro D3 62 das crianças do bairro Liberdade estão trabalhando É fundamental ter fontes de informações confiáveis para estimação dos descritores pois eles descrevem os problemas encontrados veja que no exemplo usamos até por centagens A partir da identificação deles devese refletir sobre as causas desses proble mas ou seja esses descritores descrevem o que causam eles Uma ferramenta comumen te utilizada aqui é a árvore de problemas A árvore de problemas representa uma solução esquemática onde no centro é identificado um problema central D1 por exemplo nas suas raízes as possíveis causas e nas folhas e galhos as consequências desse problema Uma esquematização está presente na Figura 10 35 Planejamento e Orçamento Público Figura 10 Árvore de Problemas Fonte MORETTO NETO 2014 Com tais pontos definidos chega o momento de elaboração do Fluxograma Situa cional O Fluxograma Situacional é uma forma de representação gráfica que evidencia a relação de causa e efeito entre os descritores apresentando uma explicação detalhada do problema DAGNINO R P 2012 As regras para construção do fluxograma situacional estão expressas no Quadro 7 Quadro 7 Regras para elaboração do Fluxograma Situacional 1 Escolhese um conjunto de argumentos que são as principais causas que se relacionam com os descritores para efeitos práticos não devem ser selecionados mais de 20 argumentos 2 Cada argumento deve ser escrito com frases curtas e precisas 3 Os argumentos devem ser classificados em regras acumulações ou fluxos e distribuídos nas zonas de governabilidade I II ou III 4 Arranjamse os argumentos em uma matriz e estabelecemse as relações de causalidade entre os mesmos de trás para frente ou seja dos descritores para as regras estas relações são representadas por flechas cujos sentidos indicam a direção de causalidade 5 Todos os argumentos situados na Zona I ou Zona II devem ter alguma causalidade de entrada e outra de saída executandose as regras que podem ter só saídas e nenhuma entrada 6 Na Zona III as causas só têm saídas e as consequências só entradas interrompendose as cadeias de causalidade nesta zona 7 Nenhum argumento pode situarse de forma ambígua seja fora das zonas I II ou III ou mesmo na interseção das células da matriz Fonte Iida 1993 p 118119 36 Curso de PósGraduação em Administração Pública Seguindo então este conjunto de regras tornase possível a elaboração desse instru mento como apresentado no modelo da Figura 11 Figura 11 Modelo de Fluxograma Situacional I Regras Acumulações Fluxo Causas Nome do problema II II I I II III sob o controle do planejador fora do controle do planejador fora do jogo Zonas de gorvernabilidade Causa 1 Causa 2 Causa 8 Causa 7 Causa 9 Causa 5 Causa 3 Causa 10 Causa 4 VDP D1 Consequências Fonte RIEG ARAÚJO FILHO 2002 Complementarmente é preciso observar dois pontos nessa matriz 1 que os descri tores são reunidos em uma coluna caracterizada como VDP Vetor de Desenvolvimento do Problema pois será a partir do VDP que serão desenvolvidas as propostas de inter venção 2 Os descritores geram uma consequência principal ou várias que pode ser evidenciada ou não em um campo à parte Como pode ser observado na Figura 11 o campo Regras estabelece as causas de fun do dos descritores ou seja as causas das causas ou a causa principal O campo Acumu lações pode ser compreendido como as causas intermediárias e o campo Fluxo como causas imediatas Notase com os números I II e III as zonas de governabilidade deixando evidente o que é possível de ser governado e o que não é Para ilustrar a partir de uma situação real observem na Figura 12 o Fluxograma Situa cional aplicado aos problemas enfrentados por um time de futebol 37 Planejamento e Orçamento Público Figura 12 Fluxograma situacional aplicado a um time de futebol 2 ATRASO NO PAGAMENTO DO TIME AZUL 1 6 7 4 3 5 BAIXA RENDA DOS JOGOS TIME AZUL COM MAU PREPARO FÍSICO JOGO LENTO E MÁ PONTARIA TIME AZUL DESMOTIVADO TIME VERMELHO BEM PREPARADO E MOTIVADO MELHOR NÍVEL ECONÔMICO DO PAÍS VERMELHO POUCAS JOGADAS COM OPORTUNIDADES DE GOL TIME AZUL PERDE POR 3 X 0 ATRITO ENTRE DIRIGENTES E JOGADORES JOGADORES QUEREM SAIR DO TIME AZUL I ESPAÇO DE GOVERNABILIDADE ESPAÇO II FORA DE GOVERNABILIDADE III FORA DO JOGO REGRAS A ACUMULAÇÕES B FLUXOS C DESCRITORES RESULTADOS CAUSAS ÂMBITO TEMÁTICO JOGO DE FUTEBOL PROBLEMA FRACO DESEMPENHO DO TIME AZUL ATOR PRESIDENTE DO TIME AZUL CONSEQUÊNCIA 8 Fonte IIDA 1993 Após a construção do Fluxograma Situacional chega o momento de identificação dos nós críticos Os nós críticos podem ser identificados a partir do momento que 1 o ator puder atuar diretamente sobre as causas 2 ocorrer forte impacto nos descritores 3 ser viável politicamente atuar sobre o problema IIDA 1993 Satisfeitas essas condições de terminase quais nós podem ser caracterizados como críticos perante às causas mape adas Obviamente os demais problemas não são descartados mas priorizase aqueles considerados mais críticos observe os nós críticos destacados na Figura 12 nas causas 3 4 e 5 Após a delimitação dos nós críticos podese elaborar uma nova árvore de problemas no intuito de simplificar o Fluxograma Situacional e estabelecer prioridade para o que é mais importante Essa árvore apenas com nós críticos é apresentada na Figura 13 eviden ciando problemas críticos relacionados à gestão de pessoas em uma organização 37 38 Curso de PósGraduação em Administração Pública Figura 12 Árvore de problemas com nós críticos NC 2 NC 1 NC 3 NC 4 VDP Não há treinamentos alinhados com os interesses dos funionários Falta de recursos tecnológicos para a realização do trabalho Excesso de horas extras Falta de comunicação na tomada de decisões considere a opinião dos membros da equipe Alto indice de afastamentos Funcionários relatam desconhecimento Relatos de desentendimento entre os funcionários Alto indice de consultas ao psicólogo da empresa Fonte RIEG ARAÚJO FILHO 2002 Após o momento 1 devese pensar em como atuar sobre o problema ou seja iniciase o Momento Normativo Momento 2 no qual buscase responder o que deve ser feito Neste momento elaboramse as operações que são fundamentais para modificação da realidade apresentada pelo nó crítico culminando em um impacto nos descritores dos problemas Devese em sequência determinar os recursos necessários e os atores que detêm controle sobre os recursos Além disso é fundamental estipular quais indicadores serão utilizados para mensurar os resultados Um exemplo da definição de operações os recursos necessários e os atores responsá veis estão expressos no Quadro 8 Quadro 8 Quadro de operações atores recursos prazos e indicadores Problema Central Alto percentual de crianças do bairro Liberdade em situação de vulnerabilidade social Operações Atores Responsávelis Recursos Prazo Indicador de Resultado OP1 Visitar as famílias das crianças em evasão escolar A1 Assistente Social da Prefeitura Veículo com motorista Recurso financeiro para alimentação Até maio de 2023 Nº de crianças matriculadas na escola de evasão escolar OP2 Desenvolver mecanismos para ampliar a atualização cadastral dos programas sociais das famílias em vulnerabilidade social A1 Assistente Social da Prefeitura A2 Funcionário Público responsável pelo setor Computador novo com boa capacidade de memória Pagamento de armazenamento de dados em nuvem Estagiário Até novembro de 2023 Nº de famílias atualizadas Índice de cobertura dos Planos Sociais Tempo Médio entre atualizações OP3 Ampliar os projetos sociais e esportivos para crianças e suas famílias A3 Gestores de ONGs e Associações comunitárias locais A4 Secretário Municipal de Esporte Estagiário Material impresso para divulgação dos projetos Carro com motorista para visita às ONGs e Associações Até dezembro de 2023 Nº de projetos implementados Nº de parcerias estabelecidas Fonte Elaborado pelos autores 39 Planejamento e Orçamento Público Neste ponto podese usar das mais diversas técnicas para estruturação das ações como por exemplo o 5W2H ZOPP ferramentas online como Trello e ferramentas de ges tão de projetos como MS Project dentre tantas outras Independente da ferramenta é fundamental deixar clara ligação dos nós críticos com as operações com os recursos com os atores e com os indicadores Essa definição permite com clareza pontuar o que vai ser feito porque será feito quando será feito por quem será feito e quais recursos serão ne cessários O fundamental aqui é levantar tudo o que deve ser feito de fato A partir do momento anterior definese o momento III que representa o Momento Estratégico A questão que orienta as atividades aqui é o que realmente pode ser feito Uma vez identificados todas as operações recursos e atores necessários devese neste momento considerar a real possibilidade de execução de todas as operações listadas sendo o mais realístico possível Nem tudo o que foi elencado de fato poderá ser execu tado dada uma infinidade de adversidades Aqui o PES demarca o seu diferencial consi derar a viabilidade a partir de todas as restrições encontradas No momento de identificação de viabilidade inúmeras matrizes de priorização de problemas podem ser utilizadas matriz de motivações matriz de recursos necessários matriz de controle de recursos etc IIDA 1993 Todavia um dos exemplos mais explora dos é a matriz GUT Gravidade x Urgência x Tendência Essa matriz permite que gestores públicos elenquem os problemas considerando a atribuição de notas em uma escala de 1 a 5 para cada parâmetro Por exemplo no quesito Gravidade considerase 1 como sem gravidade 2 como pouco grave 3 como grave 4 como muito grave e 5 como extrema mente grave No quesito Urgência considerase 1 como algo que pode esperar 2 como pouco urgente 3 como algo que deve ser resolvido o mais rápido possível 4 como algo urgente e 5 como algo que precisa ser resolvido imediatamente No quesito Tendência considerase 1 como algo que não tem a tendência de mudar 2 como algo que irá piorar a longo prazo 3 como algo que irá piorar em médio prazo 4 como algo que irá piorar em curto prazo e 5 como algo que irá piorar rapidamente Para ilustrar a aplicação dessa matriz observem a Tabela 1 Tabela 1 Exemplo de matriz GUT Problemas Gravidade Urgência Tendência Grau Crítico G x U x T Sequência de Atividades Colaboradores do setor desmotivados 4 4 3 48 2º Alto número de exonerações 2 3 2 12 4º Falta de capacitação da equipe de atendimento aos programas sociais 3 3 3 27 3º Atraso no número de cadastrados nos problemas sociais 5 4 5 100 1º Fonte Elaborado pelos autores Como pode ser observado na Tabela 1 é possível criar critérios para determinar a se quência de atividades a partir das notas atribuídas pela equipe envolvida Ao final ao multiplicarmos a nota de cada quesito atribuímos como prioritário o problema com maior valor 40 Curso de PósGraduação em Administração Pública Por fim o Momento TáticoOperacional Momento IV é a hora da ação e de se per guntar o que vai ser feito Como no PES o planejamento e ação devem andar lado a lado este é o momento em que se deve de fato implementar tudo o que foi planejado visto que já se tem todas as informações necessárias para a resolução dos problemas elenca dos A verificação dos indicadores de monitoramento e avaliação aqui são fundamen tais para acompanhar o progresso dos planos traçados De forma paralela é fundamentar contar com bons sistemas de informações que permitem uma robustez de dados e análi ses para um acompanhamento mais assertivo ARTMANN 2000 É fundamental considerar aqui que inúmeras ferramentas adicionais podem ser con sideradas em cada momento do PES Todavia o que orienta essa forma de planejamento é a concepção detalhada dos problemas do seu plano de intervenção e da possibilida de de situações que influenciarão na definição de prioridades Assim o PES tornase um instrumento mais realístico perante as inúmeras intercorrências encontradas no fluxo da gestão pública brasileira 3 Aplicação do PES casos práticos O PES vem amplamente sendo utilizado em inúmeras organizações públicas de todo o país Porém dado o caráter situacional e complexo de algumas áreas essa metodologia de planejamento tem sido aplicada com maior ênfase nas organizações vinculadas à edu cação e saúde Sendo assim para ilustrar a aplicação prática do PES convidamos vocês a acessarem os QR Codes abaixo que apresentam casos práticos de aplicação do PES Exemplo 1 Planejamento estratégico situacional o caso da reestruturação do hospital de do enças tropicais da Universidade Federal do Tocantins Objetivo descrever os resultados obtidos com a aplicação do método de Planejamento Es tratégico Situacional PES no Hospital de Doen ças Tropicais de Araguaína TO vinculado à Uni versidade Federal do Tocantins Fonte RODRIGUES SANTOS et al 2017 Exemplo 2 Planejamento estratégico situacional O caso da incubadora de bases biotecnológica da UFT Objetivo Aplicar o Planejamento Estraté gico Situacional PES na dinamização da incu badora de base biotecnológica da Universidade Federal do Tocantins UFT no Campus Gurupi Fonte RODRIGUES MOTA SOBRINHO et al 2017 41 Planejamento e Orçamento Público Exemplo 3 Resultados do planejamento estratégico situacional em uma central de abastecimen to farmacêutico Objetivo avaliar o impacto da implantação de um Planejamento Estratégico Situacional buscando promover melhorias na estrutura e rotina de trabalho da Central de Abastecimento Farmacêutico CAF do município de Divinó polisMG Fonte MAUAD JR et al 2018 Exemplo 4 A institucionalização da seleção de me dicamentos em hospitais públicos por meio do planejamento estratégico situacional Objetivo A equipe de pesquisadores rea lizou em conjunto com os atores do serviço a implantação do Planejamento Estratégico Situ acional PES por meio dos momentos explicati vo normativo estratégico e táticooperacional para implantação das Comissões de Farmácia e Terapêutica nos serviços hospitalares do estado de Sergipe Fonte SANTANA et al 2014 42 Considerações Finais Agora que todos conhecemos os principais instrumentos para implementação do Pla nejamento Estratégico Governamental deixamos um convite para todos vocês reflitam sobre o uso dessa metodologia nas organizações públicas que estão vinculados Como foi discutido essa metodologia por meio de suas inúmeras ferramentas não é um remé dio para os todos os problemas organizacionais Todavia como vimos ela permite refletir melhor sobre os problemas públicos traçando a partir disso um plano de ação para ata cálos De forma complementar estimulamos vocês a realizarem adaptações de cada instru mento à realidade vivenciada localmente Quanto mais vocês conhecerem a realidade local os problemas as possibilidades de parcerias e recursos e as potencialidades mais próxima será a atuação do planejamento e suas respectivas ações Não deixem todo o es forço sintetizado em um planejamento formal se tornar mais um documento de gaveta Convidamos vocês a não se limitarem ao apresentado aqui Busquem inovações e soluções práticas para o setor público sem se distanciarem do conhecimento científi co Acreditamos que no constante diálogo entre universidade e organizações públicas podemos refletir a respeito de melhorias para uma gestão cada vez mais profissional e distante dos vícios administrativos que impedem o desenvolvimento do país Por fim continuando com a analogia ao jogo de futebol apresentada na abertura da Unidade III Dominamos a partida até aqui porém agora a bola está com vocês 43 Referências ALDAY H O planejamento estratégico dentro do conceito de administração estratégi ca Revista da FAE v 3 n 2 2000 ARTMANN E O planejamento estratégico situacional no nível local um instrumento a favor da visão multissetorial Cadernos da Oficina Social v 3 n 98 p 119 2000 BERGUE S T Modelos de gestão em organizações públicas teorias e tecnologias para a análise e transformação organizacional Caxias do Sul RS Educs 2011 BEVILAQUA C B Burocracia criatividade e discernimento lições de uma cafeteira desa parecida Revista de Antropologia v 63 n 3 4 dez 2020 Disponível em https wwwrevistasuspbrraarticleview178843 BRASIL Constituição da República Federativa do brasil de 1988 1988 Disponível em httpswwwplanaltogovbrccivil03constituicaoconstituicaohtm Acesso em 25 fev 2023 DecretoLei no 200 de 25 de fevereiro de 1967 1967 Disponível em https wwwplanaltogovbrccivil03decretoleidel0200htm Acesso em 1 mar 2023 BRESSER PEREIRA L C A reforma do estado dos anos 90 lógica e mecanis mos de controle Lua Nova Revista de Cultura e Política n 45 p 4995 1998 Disponível em httpwwwscielobrscielophpscriptsciarttextpi dS010264451998000300004lngpttlngpt BRYSON J M Strategic Planning Process for public and NonProfit organizations Long Range Planning Vol 21 P 7381 1988 CÂMARA DOS DEPUTADOS Instrumentos de planejamento e orçamento Disponível em httpswww2camaralegbrorcamentodauniaocidadaoentendacursopo planejamento Acesso em 1 mar 2023 CARVALHO E Estratégia nas organizações In LISBOA J et al In Introdução à gestão das organizações Porto Vida Econômica 2005 CERTO S PETER J Administração estratégica planejamento e implantação da estraté gia São Paulo Pearson Education do Brasil 1993 CEZAR L C et al Ferramentas e metodologias para a gestão de cooperativas e asso ciações da agricultura familiar Viçosa Editora Asa Pequena 2022 DAGNINO R A capacitação de gestores públicos sob a ótica da Administração Política Revista Brasileira De Administração Política v 6 n 1 p 97118 2013 DAGNINO R P Planejamento Estratégico Governamental 2 ed Florianópolis Depar tamento de Ciências da Administração UFSC 2012 DE TONI J Reflexões sobre o planejamento estratégico no setor público Cadernos Enap p 154 2021 44 Curso de PósGraduação em Administração Pública DRUCKER P O gerente eficaz Zahar 1977 FAHEY L Gestão estratégica o desafio empresarial mais importante da atualidade In FAHEY L RANDALL R MBA curso prático estratégia 2 ed Rio de Janeiro Campus 1999 p 1563 FALQUETO J M Z et al Avaliação da implantação do planejamento estratégico em uma universidade pública barreiras facilitadores e eficácia Avaliação Revista da Avalia ção da Educação Superior Campinas v 24 n 2 p 357378 2019 FLACSO Caderno de Formação 7 Planejamento Estratégico Situacional Sl FLAC SO Brasil 2017 Disponível em 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