Governança e Accountability em Redes Públicas

GOVERNANÇA E ACCOUNTABILITY EM REDES PÚBLICAS I INTRODUÇÃO Se a burocracia logrou relativo êxito na superação do patrimonialismo ou deu condições para tanto ela também gerou rigidez nos processos e demora nos resultados Como resultado o serviço público burocratizado tornouse sinônimo de lentidão e ineficiência Exatamente o contrário do que se pretendia Os governos têm experimentado novos modelos de Administração Pública desde as últimas décadas do século XX com a finalidade de introduzir maior flexibilidade e agilidade às estruturas burocráticas Eis alguns exemplos Na cidade de Conde PB as secretarias municipais de Ação Social Meio Ambiente Comunicação Defesa Civil e Infraestrutura atuaram de modo conjunto para reduzir os efeitos das voçorocas grandes buracos gerados por chuvas e outras intempéries Sendo um fenômeno geológico irreversível órgãos de diferentes áreas trabalharam para mitigar os seus efeitos1 Uma das vacinas contra a COVID19 foi desenvolvida entre Universidade de Oxford e um laboratório no Reino Unido e o governo brasileiro fechou um acordo para realizar testes produzir o medicamento em território nacional e obter transferência de tecnologia2 A assinatura de um termo de colaboração entre o estado de Mato Groso e a prefeitura de Cuiabá possibilitou o aumento da vigilância por vídeo monitoramento3 1 Prefeitura Municipal de Conde Ação conjunta entre secretarias da gestão de conde busca solução para o problemas das voçorocas no município httpsauniaopbgovbrpmcondenoticiasacaoconjunta entresecretariasdagestaodecondebuscasolucaoparaoproblemasdasvocorocasnomunicipio 2 VALENTE JONAS Governo anuncia parceria para produzir vacina contra covid19 Agência Brasil 27 de junho do 2020 obtido em 06 de julho de 2020 no endereço httpsagenciabrasilebccombrsaudenoticia202006aovivogovernoanunciaparceriaparavacina contracovid19 3 Governo de Mato Grosso Termo de cooperação entre Estado e município vai ampliar em 34 o videomonitoramento Em 02 de setembro de 2016 e acessado em 06 de julho de 2020 httpwwwmtgovbr4878088termodecooperacaoentreestadoemunicipiovaiampliarem34 ovideomonitoramento O instrumento legal do convênio administrativo e outras formas de ação conjunta do Estado foi promulgado na Constituição Federal de 1988 CF88 e regulamentado na década de 90 Isto é também um exemplo de busca de superação do isolamento entre os entes federativos e a construção de um federalismo cooperativo ao invés do federalismo competitivo Saiba mais Federalismo Competitivo quando predomina a descentralização das políticas públicas havendo uma menor dependência dos governos subnacionais em relação ao governo central Federalismo cooperativo quando as atribuições aos entes federativos são compartilhadas havendo maior dependência dos governos subnacionais ao governo central Intersetorialidade parceria cooperação conselhos participação e outros termos mais emergiram de novas práticas dos agentes públicos as quais se caracterizam pela flexibilização das fronteiras organizacionais e priorizam as relações entre diferentes atores DENHARDT 2012 O resultado é uma estrutura com múltiplos centros de poder na qual a decisão é mais baseada no diálogo e na negociação do que no poder hierárquico TENÓRIO 2011 As redes são a denominação geral das diferentes formas de ação coletiva entre diferentes entes autônomos com vistas a realizar um objetivo comum dáse o nome de rede Quando há participação de entes públicos ou com a finalidade de a obtenção de um bem público podese chamar de redes públicas O conceito de governança se refere ao modo de coordenação da rede seja por meio de contratos regras informais ou práticas e instâncias de decisão O termo governança portanto possui diferentes conotações e carece de uma definição amplamente aceita Geralmente recorrese a adjetivação para se especificar para indicar do que se trata governança corporativa governança democrática mecanismo de governança e por aí vai Accountability aparece como um dos elementos centrais da governança Sendo que as redes envolvem diferentes atores a governança normatiza esta relação a accountability diz respeito às garantias para que os atores cumpram o acordado Para isso devem ser estabelecidos meios de acesso a informação participação nas decisões controle e fiscalização e sanção quando pertinente São manifestações de accountability as prestações de contas orçamentárias e não orçamentárias a existência de membros da sociedade civil nos conselhos de políticas públicas as auditorias internas e externas e casos de exoneração Para pensar Caro estudante você consegue indicar redes públicas formas de governança e accountability no seu município Você percebe a aplicação destes conceitos nos Consórcios Intermunicipais de Saúde nas parcerias púbicoprovadas no Conselho Municipal dos Direitos das Crianças e Adolescentes CMDCA na unidade gestora da previdência municipal RPPS Como você deve ter percebido o tema da governança e accountability em redes públicas é uma realidade muito frequente e importante no âmbito do Estado dos governos e também para toda a sociedade A seguir cada um dos temas será aprofundado sendo discutidos os elementos que definem os termos as classificações e suas formas de ocorrência II GOVERNANÇA UM SÓ TERMO PARA MÚLTIPLAS REALIDADES 1 Introdução O Estado respondeu às mudanças intensas do século XX com reformas administrativas que expandiram as possibilidades de estruturação formas organizacionais para além do modelo burocrático Esta abertura e flexibilização multiplicou os arranjos institucionais por meio dos quais o Estado formula implementa e controla as políticas públicas especialmente por meio de parcerias e modos permeáveis à participação cidadã A superação do modelo burocrático conduziu a novas nomenclaturas como governança para referirse à prática de gestão coordenação e controle destes novos formatos A ideia é que novas estruturas exigem novas formas de administração Governança particularmente no âmbito público é um termo utilizado para representar conceitualmente diferentes realidades O resultado é uma confusão teórica e analítica fazendo com que o conceito seja amplamente utilizado no senso comum ao mesmo tempo em que perde capacidade analítica Utilizar o termo Governança ou governança Pública é insuficiente para indicar do que se está tratando É necessário especificar definir mesmo a perspectiva teórica e o que está sendo observado na realidade Governança em qualquer que seja a abordagem tem como base uma realidade em que dois ou mais atores pessoas grupos organizações interagem para a realização de um objetivo Pode ser para garantir que outros atores agentes atuem de acordo com os interesses de um principal seja para estabelecer regras para evitar o risco de oportunismo como na teoria dos custos de transação seja na coordenação dos múltiplos atores teoria dos stakeholders e governança pública Arrumando a bagunça Muitos autores buscam esclarecer a utilização do termo Governança classificando segundo perspectivas teóricas e ressaltando as limitações de utilizar uma definição em uma realidade em que não se aplica A seguir são indicadas algumas leituras que podem auxiliar na compreensão das múltiplas faces do termo SECCHI Leonardo Modelos organizacionais e reformas da administração pública Revista de administração pública v 43 p 347369 2009 DIAS Taisa CARIO Silvio Antonio Ferraz Governança Pública ensaiando uma concepção Contabilidade Gestão e Governança v 17 n 3 2014 CAVALCANTE Pedro PIRES Roberto Rocha C Apresentação variedades de governança pública Boletim de Análise Políticoinstitucional Governança Pública Brasília v 19 n 89 p 59 dez 2018 Semestral Disponível em httpsisgd2DTXkE Acesso em 08 abr 2023 BUTA Bernardo Oliveira TEIXEIRA Marco Antonio Carvalho Governança pública em três dimensões conceitual mensural e democrática Organizações Sociedade v 27 p 370395 2020 Esta cacofonia conceitual não é estranha à academia e ocorre com muitos termos que se tornam objeto de estudo muito amplo por exemplo arranjos produtivos locais e clusters capacidade estatal gestão social entre outros Mesmo os conceitos apresentados nesta apostila como Accountability e Redes de Políticas Públicas Embora cause problemas no entendimento não fere de morte o conhecimento produzido Para minorar os problemas de entendimento e até resolver problemas de sua aplicação muitas publicações como as citadas acima indicam como especificar e proporcionar o tratamento adequado de cada realidade A ideia de conjunto de instituições entendidas aqui como regras e acordos aparece na essência do conceito de governança podendo ser entendida como a forma de proteção contra comportamento oportunista A ação oportunista no âmbito interno das empresas levou a mesma aplicação do mesmo termo na relação entre acionistas principal e gerentes agentes e entre acionistas majoritários e minoritários ganhando relevância as regras e os acordos sob o termo governança corporativa Na mesma toada há o termo boa governança proposto pelo Banco Mundial referindose a princípios que devem prescrição reger as relações entre os envolvidos O conceito chega ao âmbito público pelo modelo da Nova Gestão Pública e também mas quase em sentido antagônico no bojo das demandas por maior participação social e permeabilidade do Estado e engajamento dos atores sociais Instituições ou organizações O termo governança é muito relacionado com as instituições Você deve lembrar do debate As instituições estão funcionando O que isso quer dizer As instituições dizem respeito às regras e aos instrumentos de aplicação destas regras No caso da política partidária e das eleições por exemplo existe um conjunto de regras que é o código eleitoral indicando o que pode e o que não pode ser feito as datas de início da campanha por aí vai A questão se as instituições estão funcionando quer dizer que se as regras e os responsáveis por aplicálas como o Superior Tribunal Eleitoral estão garantindo que o pleito seja justo Assim as INSTITUIÇÕES são neste contexto REGRAS e ACORDOS formais ou informais Para referirse aos atores das redes de políticas o mais adequado é referirse de maneira geral como ORGANIZAÇÕES que podem possuir diferentes naturezas privada empresas estatal ou da sociedade civil As pessoas também podem participar como atores das políticas públicas Caso o nível analítico dos relacionamentos sociais seja o considerado na análise sempre serão consideradas as pessoas Nos demais níveis a participação direta de cidadãos pessoas também pode ocorrer mas em espaços específicos De maneira geral atuam representando organizações que por sua vez representam o interesse de um conjunto específico de pessoas O significado empírico de governança deriva das novas práticas organizacionais geralmente menos verticalizadas exigindo maior fluidez comunicacional e flexibilidade operacional A compreensão do fenômeno se dá por meio de conceitos e perspectivas teóricas Algumas das classificações adotadas por autores que buscaram compreender a complexidade interna do conceito são 1 Sauerbronn 20144 a governança corporativa b governança da rede de políticas públicas 4 SAUERBRONN F F Revisitando abordagens em governança pública em busca de uma proposta para o estudo da dimensão públicoprivada no SUS In XXXVIII ENCONTRO DA ANPAD Rio de Janeiro 2014 Anais Rio de Janeiro ANPAD 2014 c governança global do desenvolvimento englobando as propostas de organismos como Banco Mundial e o conceito de boa governança 2 Rhodes 19965 indica existir pelo menos 06 usos do conceito a Estado mínimo b Governança corporativa c Nova gestão pública d Boa governança e Sistemas sociocibernéticos f Redes autoorganizadas Alcântara Pereira e Silva 2015 identificam duas grandes tendências uma fundamentada na participação e cooperação com viés democrático e outra próxima ao gerencialismo como foco na eficiência e no desempenho No caso da governança o termo se difundiu e assumiu múltiplas conotações e tem sido interpretado por diferentes perspectivas Abordagem Prescritivonormativa Abordagem analítica e participativa Gerencialismo Participação social Índices de governança Arranjos institucionais Práticas internas Relações e coordenação de atores Controle sobre os agentes Participação dos atores Esta apostila apresenta ambas vertentes aprofundando na de coordenação de atores na produção de políticas públicas 5 RHODES R A W The New Governance governing without government Political Studies Sl v 44 p652667 1996 2 Governanças A governança de redes públicas é uma dentre outras governanças que existem no âmbito público Embora não seja o principal objetivo desta apostila nesta seção serão apresentadas algumas adjetivações do termo governança o que acaba por referir se a uma realidade específica Podemos afirmar como o ditado popular uma coisa é uma coisa e outra coisa é outra coisa E mesmo que não sejam aplicadas diretamente às redes públicas algumas nos ajudam a entender o conceito geral outras servem de inspiração e outras tangenciam as redes de políticas públicas 21 Governança corporativa e Boa Governança 211 Governança Corporativa O termo Governança muito provavelmente deriva da definição da Governança Corporativa que por sua vez diz respeito a uma forma específica de organização a grande empresa moderna constituída por Sociedade Anônima tendo as ações comercializadas nas bolsas de valores De início é importante compreender a diferença entre as empresas familiares e médias e as grande empresa moderna As empresas com as quais interagimos diretamente em nosso cotidiano são geralmente familiares ou pequenas ou mesmo pequenas E familiares padarias lojas de vestuário academias farmácias lanchonetes restaurantes As grandes empresas enormes na verdade possuem maior relevância e são as que temos contato indireto pelos produtos ou serviços que produzem O grupo Pão de açúcar por exemplo código da ação PCAR3 é proprietário de marcas como marcas como Pão de Açúcar Taeq e Qualitá e mais de oitocentas lojas em todo o Brasil e em países na América Latina O volume de negócios e tamanho das operações exigem uma grande mobilização de recursos capital sendo necessário buscar investidores Para tanto estas empresas comercializam ações nas Bolsas de Valores dispersando a propriedade em sociedades anônimas Os investidores possuem parte da propriedade da empresa mas delegam a gestão aos Conselhos de Administração e à diretoria da empresa Os primeiros indicam as orientações estratégicas gerais acompanham as ações da diretoria e avaliam seu desempenham A diretoria executivos por sua vez cuida da administração da empresa A dispersão da propriedade e a separação entre propriedade e gestão são potenciais fontes de conflito de interesse ente acionistas e gestores e entre acionistas majoritários e minoritários Por exemplo podem discordar em reinvestir lucros em prol de retornos maiores no futuro ou a distribuição de dividendos Neste ponto cabe apontar dois conceitos fundamentais para entender o raciocínio até a governança corporativa comportamento autointeressado e assimetria de informação A premissa básica da economia clássica é que os agentes econômicos agem ou deveriam agir de modo a maximizar o seu retorno especialmente na obtenção de recursos materiais Assim sejam acionistas majoritários minoritários e gestores iram comportarse de modo a buscar cada um o seu objetivo o seu próprio interesse Em sentido comum cada um é e deve ser egoísta nas relações econômicas Daí o potencial conflito de interesse A assimetria de informação diz respeito à possibilidade de acesso às informações para a tomada de decisão Com a separação entre propriedade e gestão gestores passam a ter maior acesso à informação do que o Conselho de Administração e estes mais informações do que aqueles que não o constituem Logo as informações em decisões mais relevantes situações mais complexas por natureza podem ser seletivas para condicionar o entendimento da situação e orientar a decisão para o interesse de alguns Manipulação mesmo Esta situação de Situação complexa autointeresse e assimetria de informação instala a possibilidade de ações oportunistas isto é aumentar o próprio retorno em detrimento do benefício de outro A Governança corporativa ocupase de regras e mecanismos de incentivo e controle para minimizar os conflitos de interesse e evitar ações oportunistas As regras a respeito das relações entre acionistas majoritários e minoritários e entre investidores e executivos administradores devem compatibilizar os interesses Assim o conjunto de regras e de mecanismos de governança devem garantir Relação entre Acionistas e Administradores relação de agência os administradores devem agir agência em nome dos interesses dos investidores e resguardar o direito de propriedade dos mesmos Relação entre majoritário e minoritários as deliberações dos majoritários devem respeitar o acordo com os acionistas minoritários As regras suportadas por um arcabouço legal institucional mais amplo favoreceria a realização de investimentos garantindo acesso aos recursos para o estabelecimento da grande empresa moderna baseada em sociedade anônima 212 Um corolário princípios da boa governança Entidades mundiais como o Banco Mundial e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico OCDE publicaram orientações par a constituição da Boa Governança entendendo que assegurar os direitos de propriedade e o funcionamento adequado do mercado financeiro são fundamentos para o desenvolvimento econômico Princípios para a boa governança propostos pela OCDE6 SILVA 20187 Ambiente jurídicoinstitucional garantidor das relações contratuais Proteção aos direitos dos acionistas Incentivo ao bom funcionamento do mercado de ações Reconhecimento dos direitos dos stakeholders 6 OCDE ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO Princípios de governo das sociedades do G20 e da OCDE Paris OCDE 2016 Disponível em httpsgoogliDthr2 Acesso em 16 ago 2018 7 SILVA MS Governança Corporativa argumentos teóricos e recomendações de política associadas à abordagem de agência 2018b Boletim de análise políticoinstitucional n 19 dez2018 Divulgação de informações disclosure Responsabilização do conselho perante a empresa e seus acionistas No Brasil modelos de boa governança são estabelecidos pelo Instituto Brasileiro de Governança Corporativa IBCG 2015 p 188 indica as práticas para a boa governança enfatizando que a importância dos princípios básicos da boa governança corporativa pois estão por trás dos fundamentos e das práticas deste Código e aplicamse a qualquer tipo de organização independentemente de porte natureza jurídica ou tipo de controle Se as melhores práticas podem não ser aplicáveis a todos os casos os princípios o são formando o alicerce sobre o qual se desenvolve a boa governança Com o mesmo entendimento o TRIBUBAL DE CONTAS TCU BRASIL 20149 estabeleceu um referencial básico para o âmbito público A figura a seguir representa a proposta do TCU A partir do entendimento de Avaliar direcionar e monitorar como as funções essenciais da governança a proposta estabelece três mecanismos liderança estratégia e controle e a cada um destes práticas específicas 88 Instituto Brasileiro de Governança Corporativa IBCG Código das melhores práticas de governança corporativa 5 ed São Paulo IBCG 2015 9BRASIL Tribunal de Contas da União Governança pública referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da administração pública e ações indutoras de melhoria Brasília TCU Secretaria de Planejamento Governança e Gestão 2014 Figura Componentes dos mecanismos de governança Fonte Brasil 2014 213 Aplicações e exemplos A Governança Corporativa apesar das críticas e limitações para um uso amplo e irrestrito pode ser adaptada para a compreensão no âmbito público 2131 Consórcios Intermunicipais Um exemplo são os consórcios intermunicipais de saúde Os consórcios intermunicipais10 são constituídos com a finalidade de prover a sociedade de serviços por meio da reunião de recursos em uma entidade o consórcio de modo a obter economias de escopo e escala Na saúde os Consórcios Intermunicipais de Saúde CIS agregam serviços de média e alta complexidade em saúde consultas especializadas exames etc 10 BRASIL Decreto nº 6017 de 17 de janeiro de 2007 Regulamenta a Lei no 11107 de 6 de abril de 2005 que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos Diário Oficial da União Brasília DF 17 jan de 2007 Disponível em httpswww2camaralegbrleginfeddecret2007decreto601717janeiro2007549590norma pehtml Acesso em mai 2023 O processo formal de constituição dos CIS iniciase com a elaboração do Protocolo de Intenções o primeiro conjunto de regras acordado entre as prefeituras interessadas em constituir o consórcio Neste documento são estipuladas as regras para participação as obrigações e os direitos dos participantes Este protocolo deve ser aprovado em cada Câmara Municipal poder legislativo e após a instituição formal tornarseá a primeira versão do Estatuto A figura a seguir ilustra as relações entre envolvidos na estrutura e dinâmica de um consórcio Figura Governança Em consórcios Intermunicipais de Saúde Fonte Martins 2021 Os principais órgãos da estrutura de governança do CIS são a assembleia a presidência e a secretaria executiva A assembleia congrega todas as prefeituras participantes sendo o equivalente ao Conselho de Administração do qual participam todos os entes consorciados sendo representados pelos prefeitos A assembleia é a instância máxima de deliberação que ocorrem em reuniões ordinárias e extraordinárias conforme definido no Estatuto Uma das funções mais importantes da assembleia é escolher dentre seus membros o presidente e o vicepresidente A presidência e a vicepresidência têm a função de acompanhar a gestão do consórcio zelando pelos interesses dos membros e representar a entidade perante órgãos externos Alguns exemplos de funções relacionadas a estes cargos são assinar autorizar pagamentos em conjunto com diretores responsáveis convocar e presidir as reuniões da assembleia etc Além destas o presidente tem a função de indicar o Secretárioexecutivo O Secretário executivo cumpre a função do Administrador implementando as estratégias indicadas pela Assembleia Algumas das funções geralmente atribuídas ao secretário executivo são elaborar e executar o programa anual de atividades elaborar e apresentar ao conselho fiscal o relatório anual e o respectivo demonstrativo de resultados do exercício elaborar o orçamento da receita e despesas para o exercício seguinte elaborar os manuais de procedimentos e rotinas dos departamentos contratar e demitir funcionários administrar o consórcio e zelar pelos seus bens e interesses promovendo o seu crescimento cumprir e fazer cumprir as decisões suas do conselho fiscal e da assembleia dirigir orientar e coordenar as atividades financeiras do consórcio supervisionar a arrecadação e contabilização das contribuições rendas auxílios donativos e rateios efetuados ao consórcio coordenar as atividades de desenvolvimento institucional de forma a manter a estrutura funcional e organizacional ágil e flexível capaz de atender ao caráter dinâmico das demandas dos entes consorciados elaborar planejar e sugerir programas e políticas a serem implementadas pelo consórcio coordenar planejar e acompanhar a prestação de serviços públicos pelo consórcio ou concessionária e outros Martins11 2021 analisa as relações nos Consórcios Intermunicipais de Saúde na perspectiva da Governança Corporativa Investidores ou principais são os municípios que constituem o consórcio Sendo representados pelos prefeitos estes não são em pessoa os investidores Os prefeitos representam a municipalidade e os recursos investidos no Consórcio devendo zelar para que os interesses dos cidadãos sejam respeitados A relação entre majoritários e minoritários se apresenta pelas diferenças entre os participantes Os municípios participantes apresentam distintas demandas em saúde e capacidade de financiamento Esta relação pode se tornar conflituosa no que tange por exemplo aos serviços a serem oferecidos os estabelecimentos de saúde hospitais clínicas laboratórios a serem contratados entre outros A relação de agência derivada da separação entre a gestão realizada pelo secretário executivo ganha uma nova questão pelo fato de ser nomeado pelo presidente Sendo a atividade permeada pelo mundo políticopartidário a nomeação pode privilegiar determinado grupo além de haver o risco de privilegiar certos municípios em detrimento a outros A governança existe exatamente para dirimir os conflitos e interesse assegurando que os objetivos sejam definidos Observe que no caso do consórcio não há um denominador comum do valor de mercado da companhia ainda que os objetivos possam ser objetivamente observados no custo e no atendimento dos problemas de saúde a que se propõe o consórcio Alguns mecanismos destacamse para resolver estas questões e ajustar a estrutura ao mundo público es especial o contrato de rateio e o contrato de programa Diferentemente do Estatuto o contrato de programa e o contrato de rateio são celebrados ano a ano São acordos estabelecidos entre o consórcio e cada município participante gerando flexibilidade e especificando a relação de contribuição financeira 11 MARTINS Jéssica Natália da Silva Governança em consórcios intermunicipais de saúde uma análise a partir da teoria de agência e da stewardship theory 2021 122f Tese Doutorado em Administração Universidade Federal de Viçosa Minas Gerais 2021 contrato de rateio e a configuração da oferta dos serviços a serem prestados pelo Consórcio àquele município específico 2132 Índices de Governança Os índices visam revelar de modo sintético e mensurável uma determinada realidade como por exemplo índice de desenvolvimento humano IDH Possuem como maior vantagem agregar informações dispersas em muitas bases e de diferentes naturezas em um valor que permite tanto o acompanhamento quanto a comparação entre diferentes unidades Como desvantagem temse a pouca capacidade de entender os aspectos específicos que o compõem Os índices são normalmente constituídos por diferentes indicadores sendo a síntese dos mesmos Por exemplo o IDH é constituído por indicador de Educação Saúde renda Em cada indicador são considerados dados específicos Os índices de governança pública são construções derivadas da noção de Governança Corporativa e dos conceitos de boa governança A seguir são apresentados alguns dos índices utilizados na academia e propostos por entidades públicas de controle O Índice de avaliação da governança pública IGovP OLIVEIRA PISA 2015 este índice é desenvolvido a partir dos princípios fundamentais de governança apropriados da noção de governança corporativa e de governança pública segundo a ODCE e do Banco Mundial 2013 Desta compilação foram identificados sete princípios fundamentais 1 Efetividade 2 Transparência 3 Accountability 4 Participação 5 Equidade 6 Conformidade Legal 7 IntegridadeÉtica agrupados em 5 indicadores conforme quadro a seguir Principio a ser Indicadores propostos para agregacdo avaliado 1 Efetividade 11 Renda média domiciliar per capita Percentual 12 Indice de Desenvolvimento Humano Municipal IDHM 2 Transparéncia 21 Indice de Transparéncia e Accountability 3 Participacdo 31 Percentual de Eleitorado Votos Validos versus Eleitores Aptos Percentual 10 Turno 32 Taxa de participagado em Conselhos Nacionais e Estaduais 4 Equidade 41 Indice de Gini da distribuicdo do rendimento mensal das pessoas de 10 anos ou mais de idade ocupadas na semana de referéncia com rendimento de trabalho 42 Taxa de analfabetismo Populagdo de 15 anos ou mais por unidade da Federacao segundo regido 43 Taxa de desemprego percentual da populagdo de 16 anos e mais economicamente ativa desocupada 5 Legalidade 51 Taxa de Aprovacao das contas pelo TCETCU em obediéncia a Etica Lei de Responsabilidade Fiscal Integridade 52 Direitos Humanos Taxa de trabalho infantil segundo regidounidade da Federacdo Quadro Indicadores propostos para a formagao do indice IGovP Fonte Oliveira e Pisa 2015 adaptado Cada indicador é formado por um conjunto de variaveis quantitativas relacionadas com o que se pretende medir As variaveis e indicadores podem ser ou nao ponderados segundo a importancia que o formulador atribui para o indice No caso especifico do iGovP o peso atribuido a cada indicador é de 20 por se entender que todos sGo igualmente importantes para alcangar a efetividade das politicas publicas OLIVEIRA PISA 2015 p 1276 O indice tem a vantagem de compilar dados permitir comparagdes e como os autores propdem o indice permite uma autoavaliacdo dos governos bem como o acompanhamento por parte da sociedade Além disso pode ser utilizado para e realizar relagdes Por exemplo Santos e Rover 201972 utilizam a relagdo entre as variaveis propostas e aa eficiéncia na alocacdo de recursos 12 SANTOS Rodolfo Rocha dos ROVER Suliani Influncia da governanca publica na eficiéncia da alocacgao dos recursos publicos Revista de Administracao Publica v 53 p 732752 2019 A Matriz LIMPE RAMOS VIEIRA 2015 tem dirigese para a verificação da governança pública na ótica da governança corporativa no âmbito municipal O modelo fundamentase nos princípios constitucionais de Legalidade Impessoalidade Moralidade Publicidade e Eficiência formando o acróstico LIMPE operacionalizando os por meio da adaptação da técnica do Balanced Scorecard BSC A técnica do BSC KAPLANNORTON 199713 visa integrar as ações das organizações aos objetivos financeiros e não financeiros Ao extrapolar a visão apenas financeira dos resultados este método permite avaliar de modo integrado a gestão sob múltiplos ângulos Para isso avalia a gestão a partir de quatro perspectivas do cliente dos processos internos financeira e aprendizagem e crescimento Para a Matriz LIMPE as perspectivas foram adaptadas para o setor público da seguinte forma 13 KAPLAN Robert S NORTON David P A estratégia em ação balanced scorecard Gulf Professional Publishing 1997 PERSPECTIVAS DE ANÁLISE BSC CLIENTE CIDADÃO PROCESSOS INTERNOS A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado 1995 Na administração pública além de medir a melhoria da qualidade da prestação dos serviços para o cliente direto é preciso aferir se o cidadãosociedade está satisfeito com a prestação de um serviço público ou seja é preciso demonstrar os benefícios efeitos ou impactos diretos ou indiretos do exercício da atividade pública para o cidadão Ghelman Costa 2006 O paradigma gerencial contemporâneo fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão exige formas flexíveis de gestão horizontalização de estruturas descentralização de funções incentivos à criatividade Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado 1995 p 17 De acordo com Arretche 2001 na administração pública o aperfeiçoamento dos processos existentes e a identificação de processos inteiramente novos passam pelo aumento da eficiência pois a ampliação dos universos populacionais a serem cobertos pelos programas sociais depende do aumento da eficiência FINANCEIRA APRENDIZAGEM E CRESCIMENTO Para Motta 2003 a perspectiva financeira não é o objetivo final mas sim um meio para obtenção de recursos necessários para o cumprimento de sua função social A boa execução orçamentária e a ampliação da captação de recursos financeiros são fatores essenciais para tornar uma instituição pública mais sólida e apta a cumprir sua missão Por isso no setor público a perspectiva financeira ao invés de estar focada no lucro está orientada para a execução do orçamento Melgaço 2003 p 76 mostra que a Secretaria de Gestão do MPOG órgão de modernização da gestão do Governo Federal tem como missão desenvolver políticas transformadoras de gestão para fortalecer e aperfeiçoar a capacidade de governo separa a perspectiva aprendizado e crescimento em pessoas e modernização administrativa A perspectiva modernização administrativa busca o aperfeiçoamento da gestão interna pela utilização de Tecnologias de Informação TI e melhoria das práticas gerenciais Quadro Perspectivas de Análise do BSC Adaptadas ao Setor Público Fonte RAMOS e VIEIRA 2015 Os princípios constitucionais aparecem como categorias ou dimensões de análise isto é os aspectos do fenômeno a ser analisado Em cada categoria ou dimensão são especificadas questões a serem observadas CATEGORIA DE ANÁLISE INVESTIGAR SE LEGALIDADE adapta constrói formata sistematiza regulamenta normatiza padroniza e disponibiliza conteúdos necessários para o desenvolvimento de ações programas e projetos que contribuam com determinações constitucionais e legais na condução da gestão pública IMPESSOALIDADE estimula a eficácia e a consciência dos princípios éticos equilibrando a legalidade e a finalidade nas condutas que consolidam a moralidade do ato administrativo reivindicando a austeridade necessária na sua aplicação com vistas à paz e à justiça social MORALIDADE possui ações ou Programas que estimulem e ou monitorem o comportamento ético de seus funcionários e dirigentes os resultados gerados e a qualidade dos serviços prestados PUBLICIDADE contribui diretamente para que haja maior transparência na gestão dos recursos públicos de acordo com o previsto no Art 5º incisos XIV e XXXIV no Art 37 3º da Constituição Federal de 1988 EFICIÊNCIA cria mantém dissemina ou capacita os servidores em metodologias e respectivas ferramentas de trabalho apropriadas que organizem e facilitem o cumprimento dos objetivos da gestão desenvolvendo projetos atividades ou estudos que contemplem a promoção de mudanças essenciais no processo de gestão dos recursos públicos Quadro Dimensões de Análise Fonte RAMOS e VIEIRA 2015 Tal como o índice iGOVp a matriz LIMPE favorece a autoavaliação e a comunicação entre Estado e sociedade civil Ao absorver os princípios constitucionais tem a vantagem de primar pelos fundamentos de qualquer gestão pública ao mesmo tempo em que sua aplicação é facilitada pela linguagem e adaptação à realidade municipal Ramos Vieira e Paraboni 201714 aplicaram a matriz LIMPE na Mesorregião CentroOcidental RioGrandense verificando a viabilidade do modelo sendo observado a dimensão Legalidade e a perspectiva financeira as mais desenvolvidas Estes 14 RAMOS Schirlei Stock VIEIRA Kelmara Mendes PARABONI Ana Luiza Governança corporativa em organizações públicas aplicação do limpe na mesorregião centroocidental riograndense Revista Administração em Diálogo v 19 n 1 p 131 2017 resultados podem nutrir processos de articulação civil e política para o aperfeiçoamento da gestão local 214 Análises e críticas Este posicionamento é por outro lado criticado por desconsiderar as especificidades das entidades públicas além de ignorar as diferenças do âmbito público com o privado A perspectiva de governança de modo prescritivo como a indicação de um conjunto de formas específicas a serem adotadas em todas entidades da administração pública desdobrase na adoção de índices como o Índice Integrado de Governança e Gestão IIGG reduzindo a compreensão de um tema complexo à verificação de práticas específicas Uma questão é a incompletude das indicações Muitas vezes os princípios fundamentos são diferentes entre as propostas Além disso os mecanismos e práticas derivados são extensos e mesmo assim não exaustivos É como um rol de obrigações e características infinito O TCU BRASIL 2014 cita por exemplo 22 diretrizes da CIPFA para boa governança em órgãos e entidades da administração pública os 07 princípios da boa governança estabelecidos pelo Banco Mundial Como explicita ainda o TCU BRASIL 2014 p 39 Cabe destacar que as práticas apresentadas representam um referencial básico não sendo portanto exaustivas Com forte lastro no Gerencialismo também denominado de Nova Administração Pública NAP ou New Public Management NPM a perspectiva de governança pública fundamentada na Governança Corporativa considera Governos com foco na eficiência dos gastos e na qualidade dos serviços tal como uma empresa atua como provedor de serviços públicos não passíveis de realização pela iniciativa privada Assemelhase ao papel de agência da governança corporativa Cidadãos assemelhamse ao papel de principal da governança corporativa exigindo qualidade no atendimento e transparência nas informações A crítica em relação aos índices ver Cavalcane e Pires 2018 e Buta e Teixeira 2020 associados à ideia de boa governança apresenta que A abrangência do conceito acaba por congregar realidades distintas sob um mesmo termo levando a interpretações vagas e imprecisas A atribuição do adjetivo boa revela um julgamento de valor sob um pretexto de virtude inquestionável negando qualquer apontamento em contrário sob o prévio julgamento de que seria o oposto ao bom Sob o pretexto de obter consenso para a elevação do índice que contém elementos apenas virtuosos pode provocar a redução de conflitos pela dominação de uma visão de mundo sobre outra O denominador comum do valor da empresa no âmbito privado não encontra seu equivalente no mundo público onde os interesses e perspectivas são variados e conflitantes 22 Governança Pública democrática participativa em rede A vertente fundamentada na produção conjunta do bem público Diz respeito ao modo de interação de atores estatais da sociedade civil e privados na produção do bem comum Aproximase da vertente da categoria de Coordenação de stakeholders BUTA TEIXEIRA 2020 do modelo de Governança Pública SECCHI 2009 e governança de redes de políticas públicas klijn 2008 Especialmente no que tange à permeabilidade do Estado podem ser destacados dois eixos Participação de social de entidades representativas da sociedade civil ou mesmo participação direta geralmente nos processos de formulação e controle social das políticas públicas São exemplos os conselhos de políticas públicas conferências setoriais da saúde direitos da Criança e do Adolescente etc governo aberto orçamento participativo entre outras São instituições arranjos e mecanismos que aprofundam a relação entre Sociedade e Estado para além das eleições Daí este eixo estar associado ao termo Governança Democrática Ainda sem utilização do conceito estudos e práticas relacionados com participação e controle social estão aqui contemplados Cooperação articulação e coordenação a relação do Estado com entidades da sociedade civil e empresas também se dão na implementação de políticas pública Aqui a ação do Estado pode ser mais central contratando coordenando e controlando a atividade ou mais periférica fiscalizador Em ambos tratase de uma visão pluralista da Administração Pública Alguns exemplos são parcerias público privadas redes de implementação de políticas de públicas contratos e parcerias com organizações da sociedade civil etc As redes são em si uma modelo de governança arranjo institucional escolhido para implementar algumas políticas públicas Este é o tema do capítulo referente às Redes de Políticas Públicas III ACCOUNTABILITY GOVERNANÇA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL15 1 Introdução A finalidade desta apostila é introduzir a leitura acerca de três conceitos que se interrelacionam Governança Participação Social e Accountability O contexto no qual esses conceitos são empregados pode conduzir a percepções e significados diferentes especialmente quando se trata de Governança e Accountability portanto o presente texto traz noções gerais que propiciará a formação de uma base conceitual e por conseguinte leituras e reflexões mais avançadas Na primeira parte desta apostila tratarseá sobre o conceito de Governança que possui uma característica polissêmica Duas grandes áreas de aplicabilidade foram apresentadas a esfera pública e a esfera privada A segunda parte apresenta a interatividade entre o conceito de Governança aplicado no âmbito público e Participação Social Portanto apresentase a reflexão acerca da Governança Participativa A tratativa sobre o conceito de Accountability foi reservada para a última parte qual estão expostos as principais definições e considerações sobre o conceito Ao fim da leitura sobre Accountability o iniciante conseguirá perceber que esses três conceitos abordados se complementam numa dinâmica na qual ora um está dado como elemento do outro ora um é determinante do outro 2 Governança Nesta breve apresentação a governança será abordada sob duas perspectivas a governança pública e a governança corporativa 15 Capítulo produzido no âmbito do Grupo de Pesquisa Administração Pública e Seguridade GPPrev por Vinícius Mendes França Jéssica Natália Silva Martins 21 Governança Pública Na literatura são encontradas diversas terminologias e definições para a governança Segundo Kissler e Heidemann não existe um conceito único de governança pública mas antes uma série de diferentes pontos de partida para uma nova estruturação das relações entre o Estado e suas instituições nos níveis federal estadual e municipal por um lado e as organizações privadas com e sem fins lucrativos bem como os atores da sociedade civil coletivos e individuais por outro KISSLER HEIDEMANN 2006 p 480 Secchi 2009 propõe breves conceituações de governança a partir de diferentes áreas do conhecimento Desta forma a interpretação de governança relacionada à ciência política e administração pública é de um modelo horizontal de relação entre atores públicos e privados no processo de elaboração de políticas públicas SECCHI 2009 p 358 Denhardt 2012 por sua vez entende a governança como a maneira como são tomadas as decisões numa sociedade e como os cidadãos e grupos interagem na formulação dos propósitos públicos e na implementação de políticas públicas DENHARDT 2012 p 271 Löffer 2001 apud KISSLER E HEIDEMANN 2006 corrobora a ideia anteriormente apresentada e entende a governança como uma nova geração de reformas administrativas e de Estado que tem como objetivo a ação conjunta realizada pelo Estado pelas empresas e pela sociedade civil de forma transparente e eficaz buscando a solução de problemas sociais e criando possibilidades de desenvolvimento para todos os participantes Segundo MatiasPereira 2010 na ótica da ciência política a governança pública está associada a uma mudança na gestão política Além disso há a necessidade de que as formas de interação nas relações de poder entre o Estado o governo e a sociedade estejam voltadas para os processos de cooperação e para mecanismos que estimulem o relacionamento entre os atores DREDGE 2006 Kissler e Heidemann 2006 corroboram o pensamento anteriormente citado no que diz respeito à governança pública vista a partir da ciência política Segundo os autores existe uma tendência de que se recorra cada vez mais à autogestão nos campos social econômico e político Além disso entendese a governança como uma alternativa para a gestão baseada na hierarquia onde paralelamente à hierarquia e ao mercado somamse ao novo modelo negociação comunicação e confiança Segundo Denhardt 2012 enquanto no passado o principal ator da produção de políticas públicas era o governo hoje muito mais atores estão envolvidos Há portanto uma abertura do processo da política pública para um conjunto de múltiplos interesses organizações e agentes públicos DENHARDT 2012 p 269 Cabe ressaltar no entanto que a abertura do processo político para novos agentes e a importância de se falar em novas formas de governo como é o caso da governança ainda não são suficientes para que a democracia prevaleça Conforme apresenta Denhardt 2012 p 275 o modo como as próprias redes são organizadas e geridas pode permitir que algumas redes ajam de maneira consistente com valores democráticos ao passo que outras talvez aquelas que são administradas de forma mais hierárquica resistam a abrir oportunidades para o engajamento democrático 22 Governança Corporativa Conforme observado no estudo de Slomski et al 2008 conceituar a Governança Corporativa não é simples além disso não há um único conceito O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa IBGC16 entende a prática da Governança Corporativa como sistema pelo qual as empresas e demais organizações são dirigidas monitoradas e incentivadas envolvendo os relacionamentos entre sócios conselho de administração diretoria órgãos de fiscalização e controle e demais partes interessadas Além disso conforme apresenta Carvalho 2002 a Governança Corporativa compreende a atuação de mecanismos ou princípios no processo decisório que possuem como objetivo minimizar os problemas de agência Os problemas de agência são consequência da crescente dispersão da propriedade de ações de grandes companhias e também da separação entre a propriedade e a gestão das grandes empresas Além disso tais conflitos advêm das relações de agência que são entendidas por Jensen e Mickling 1976 como um acordo 16 IBGC Instituto Brasileiro de Governança Corporativa Disponível em httpwwwibgcorgbrindexphpgovernancagovernancacorporativa Acesso em nov 2016 em que o agente principal contrata outra pessoa o gestor para desempenhar algum serviço em nome do agente principal Dessa forma o gestor passa então a obter o poder para a tomada de decisão Conforme apresentado por Akdere e Azevedo 2006 apud Slomski et al 2008 o poder de tomada de decisão apresentado anteriormente é feito via contrato No entanto o que ocorre é que os contratos firmados entre o principal e o agente não atendem premissas nos quais deveriam atender já que tanto o principal quanto o agente possuem interesses próprios que ao longo da relação poderão se opor além disso pode haver oportunismo de uma das partes em detrimento da outra Acontece que a os contratos não estabelecem todas as condições para conciliar os interesses das partes envolvidas b as partes envolvidas provêm de comportamentos que interrompem os princípios da relação Sendo assim os conflitos de agência são associados a dois axiomas fundamentais apresentados por Klein e JensenMeckling que são a a inexistência de um contrato completo e b a inexistência de um agente perfeito Além dos conflitos entre principal e agente são encontrados na literatura estudos CERDA 2000 ANDRADE ROSSETTI 2007 que tratam também de conflitos entre agentes majoritários e minoritários Conforme argumentam Andrade e Rossetti 2007 neste caso não são os proprietários que buscam proteção contra o oportunismo de gestores mas sim os acionistas minoritários que não se enxergam em termos de direitos na organização de maneira semelhante dos acionistas majoritários ocasionando então o problema Além da teoria da agência ou das relações de agência como são mencionadas na literatura encontramse também alguns conceitos importantes ligados à Governança Corporativa como por exemplo a fairness b compliance c accountability d disclosure ANDRADE HORA OLIVEIRA FORTE 2014 ANDRADE ROSSETTI 2007 Tais conceitos são apresentados de forma detalhada no Quadro a seguir Valores da Governança Corporativa Fairness Senso de justiça Equidade no tratamento dos acionistas Respeito aos direitos dos minoritários Compliance Conformidade no cumprimento das normas reguladoras expressas nos estatutos sociais nos regimentos internos e nas instituições legais Accountability Prestação responsável de contas fundamentadas nas melhores práticas contábeis e de auditorias Disclosure Transparência das informações em especial àquelas de alta relevância que podem envolver resultados oportunidades e riscos do negócio Quadro Valores da Governança Corporativa Fonte Andrade e Rossetti 2007 A Governança Corporativa apresentada até aqui se refere à governança exercida em instituições privadas Acontece que existe também um entendimento de que os governos e as instituições públicas possam utilizar de tal prática GONÇALVES 2005 SANTOS 2001 ANDRADE HORA OLIVEIRA FORTE 2014 Cavalcante e Luca 2013 afirmam que mecanismos de Governança Corporativa podem ser utilizados com o intuito de promover a convergência de interesses e também para que a gestão de entidades públicas seja monitorada Além disso conforme apresenta Benedicto et al 2013 ainda que a Governança Corporativa derive de um ambiente empresarial como forma de mediação de conflitos e ainda como forma de controle há um entendimento de que a Governança Corporativa também possa ser utilizada no âmbito público Andrade e Rosetti 2007 argumentam que paralelamente à governança corporativa no âmbito privado foram observados principalmente a partir dos anos 90 esforços que transpusessem os princípios e as metodologias da mesma para o âmbito público Tais transposições envolvem de acordo com os autores questões relacionadas aos problemas de agência e aos mecanismos de controle Podese dizer também que no Brasil a partir dos anos 90 ocorre o processo de transposição de conceitos da administração de negócios para a administração pública conhecida como Nova Gestão Pública NGP SLOMSKI MELLO TAVARES FILHO MACÊDO 2008 PEREIRA 2002 Scaccabarozzi 2011 afirma que as práticas de governança são baseadas em princípios gerais e por isso podem ser aplicados aos setores públicos ou privados pois objetivam a melhoria do controle e da transparência Com relação a tais princípios alguns autores LISOT 2012 MARQUES 2007 apresentam os mesmos tomando por base a Organization for Economic Cooperation and Development OECD 1999 Tais princípios são a os direitos dos acionistas b o tratamento equitativo dos acionistas c o papel de terceiros fornecedores de recursos stakeholders d o acesso e a transparência de informação e a responsabilidade da diretoria e do conselho de administração Além dos princípios apresentados pela OECD 1999 a Australian National Audit Office ANAO 2011 citada por Lisot 2012 e Marques 2007 aponta ainda princípios passosetapas fundamentais para que o setor público possa incorporar as práticas de Governança Corporativa em sua atuação Tais princípios estão relacionados com os atributos das pessoas nas organizações liderança integridade e compromisso e ainda representam o resultado de estratégias e processos gerenciais responsabilidade integração e transparência Conforme argumentam Fontes Filho e Picolin 2008 a consolidação de boas práticas de Governança Corporativa pode auxiliar na ampliação da capacidade de ação dos gestores bem como com a devida avaliação do desempenho de tal gestão Sendo assim no caso das entidades públicas o resultado dessa boa gestão não compreende a atração de investidores mas sim na melhora da eficiência e da eficácia na produção de bens e serviços públicos Além disso entendese que uma boa governança no setor público não deve ser pautada apenas na implementação dos princípios da governança corporativa mas também na construção de práticas conjuntas bem como aspectos ligados ao compromisso e confiança dos gestores públicos ARMSTRONG JIA TOTIKIDIS 2005 3 GOVERNANÇA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL A relação entre governança e participação social vai depender do significado adotado para a governança no setor público Para Bevir 2011 o novo conceito de governança pressupõe o deslocamento da hierarquia e da burocracia na gestão pública para uma noção de governança voltada para os mercados e as redes Nesta perspectiva a sociedade civil monitora as decisões governamentais para que elas sejam mais justas e inclusivas através de uma estrutura de governo descentralizada associada ao aumento do envolvimento público e com a cessão do poder aos cidadãos empowerment Os mercados e as redes devem promover ideais democráticos Segundo Kisller 2004 a administração pública moderna é mais eficiente porém mais distante dos cidadãos O problema aqui é como o Estado eficiente pode abarcar os novos valores de uma sociedade plural por meio dos novos mecanismos de participação social Neste sentido a governança surge como possibilidade inovadora para superar os problemas social e de desenvolvimento para todos os participantes Ademais é também considerada como um momento propício para a aprendizagem A teoria dos stakeholders pode contribuir para a compreensão de como implantar ações que permitam a efetiva participação no setor público O Banco Mundial aponta a participação e a accountability como a quarta dimensão para atingir a ampla governança que se consubstancia em informação transparência e oportunidade para os cidadãos possam influenciar a tomada de decisão MATIASPEREIRA 2010 O mesmo autor traça um roteiro para a boa governança a liderança b compromisso c integridade d responsabilidade e transparência e f integração Este roteiro se alinha aos conceitos da democracia participativa e da nova governança para tornar o Estado mais permeável à influência da sociedade Governança é o desenvolvimento do capital social fortalecimento da sociedade civil e aumento da participação cidadã Dentre os vários conceitos para governança pública apresentados na literatura de administração pública e políticas públicas este é o que mais aproxima a governança e a participação social CAPELLA 2008 31 Governança participativa O conceito de governança participativa surgiu a partir da segunda metade do século XX na literatura internacional a partir do paradigma do bom governo ou do novo governo FUNG E WRIGHT 2001 FUNG 2004 e OSBORNE 2006 Para Dias 2009 a governança participativa por meio dos arranjos participativos incorpora a deliberação popular à governança em curso ou a esforços de resolução de problemas em assembleias públicas Ademais complementa afirmando que a governança participativa é a forma como o cidadão comum pode efetivamente participar e influenciar as políticas públicas que impactam diretamente a sua vida A governança participativa abrange um enorme conjunto de abordagens teóricas sendo referenciada sobretudo nas análises que exploram as virtudes positivas inovações e limitações da introdução do modelo de participação social no processo de gestão pública Constituise como um conjunto de princípio e instrumentos políticos e administrativos orientados em quatro dimensões a saber a democracia participativa como mecanismo que permite a participação dos cidadãos na tomada de decisão pelo gestor público e permite a responsabilização do gestor público b democracia deliberativa com a criação de espaços de diálogo entre governo e sociedade civil por meio do debate público e formação de redes de cooperação c empoderamento da sociedade com estratégias voltadas para a emancipação social ampliação dos direitos de cidadania e o acesso individual e coletivo aos espaços públicos d auto governança provisão de serviços públicos por meio de parceria públicasprivadas SIMIONE CKAGNAZAROFF 2017 A governança participativa amplia a democracia deliberativa pois por meio dos arranjos deliberativos permite a inserção dos debates entre interesses diferentes para a construção de consensos na estrutura de governança existente ocorre a por foco em problemas específicos b são travados debates entre a sociedade civil e o governo para tentativa de solução destes problemas d há uma transformação da estrutura do Estado pela inserção dão processo deliberativo DIAS 2009 Nas lições de Dias 2009 para que seja possível a inserção da deliberação na estrutura de governo os arranjos participativos devem possuir as seguintes características a resolução efetiva de problemas por meio de resultados que satisfaçam os objetivos públicos b equidade inclusão e justiça social c participação ampla e efetiva onde a sociedade civil seja capaz de influenciar as decisões estatais Ainda aponta limitações e críticas sobre a governança participativa na medida em que o modelo deliberativo de tomada de decisão pode se distanciar das experiências concretas de participação social Ademais os contextos institucionais dos arranjos de participação e os atores externos podem influenciar no modelo deliberativo e na estrutura de governança participativa Por fim a estrutura de governança participativa pode ser alvo de oportunismos fragmentação do governo e das suas decisões exigindo níveis irreais de participação social DIAS 2009 4 Accountability Não há uma correspondência exata na língua portuguesa para o termo o que leva à significados distintos dependentes do modo pelo qual o autor o emprega e em qual área de estudo Na própria língua inglesa accountability não aparece em todos os dicionários assim como o termo correlato accountable PINHO SACRAMENTO 2009 Cabe portanto aterse ao sentido da palavra à carga semântica Accountability encerra a responsabilidade a obrigação e a responsabilização de quem ocupa um cargo em prestar contas segundo os parâmetros da lei estando envolvida a possibilidade de ônus o que seria a pena para o não cumprimento dessa diretiva PINHO SACRAMENTO 2009 p 1348 A partir da promulgação da Constituição de 1988 e retomada da democracia BARROSO 2008 em condições propícias iniciase o questionamento sobre o conceito de accountability quanto à correspondência do termo em língua portuguesa e sua realização no contexto políticosocial do Brasil pois sua aplicabilidade ocorre principalmente no âmbito público tanto na relação EstadoSociedade quanto nas transações EstadoEstado entendase relação entre os entes da administração pública O significado do termo Accountability está vinculado ao modo como a administração pública e a sociedade se relacionam em relação à transparência dos atosdecisões praticados pelo gestor público e a iniciativa dos cidadãos de exigir eou requerer tal prestação de contas CAMPOS 1990 O Estado numa condição de atividade17 revela ao povo de que modo os impostos recursos foram alocados como as políticas públicas estão sendo elaboradas e implementadas e quem são os agentes por trás das decisões Assim o Estado de modo espontâneo deveria prestar contas não apenas sobre as finanças ou orçamentos mas de tudo o que é realizado na administração pública No entanto quando isso não acontece cabe ao povo requerer a prestação de contas e não se tornar agente passivo A accountability pode ser apresentada através de diferentes nomenclaturas como accountability democrática ABRUCIO LOUREIRO PACHECO 2010 accountability política accountability legal ARATO 2002 accountability vertical horizontal e social ODONNELL 1998 e accountability administrativa e política BENVIR 2011 CARNEIRO 2004 No entanto essas nomenclaturas apresentadas são empregadas com a mesma finalidade tratandose de controle prestação de contas responsabilização entre outras accountability é um termo polissêmico As definições de accountability expostas por ODonnell 1998 Schedler 1999 e Smulovitz e Peruzzotti 2000 são as mais usuais respectivamente accountability vertical e horizontal answerability e enforcement e accountability societal 41 Accountability vertical e horizontal A categorização e divisão da accountability em vertical e horizontal feita por ODonnell 19911998 é a mais usual MEDEIROS etal 2013 apud MARTINS 2015 A discussão tem início a partir da exposição dos conceitos de democracia delegativa representativa e delegação representativa tendo em vista que trata da interação entre os poderes do Estado e destes com o povo em especial o poder Executivo tido como o representante da vontade do povo eleito e delegado por ele para conduzir a sociedade ODONNELL 1991 Dessa interatividade do Estado Executivo Legislativo e Judiciário 17 O emprego do termo Atividade deve ser entendido com o oposto de passividade ou seja agir de modo espontâneo não se fazendo necessária a cobrança ou a requisição de algo com a sociedade e consigo mesmo surgem os conceitos de accountability vertical e horizontal A accountability vertical faz referência à interação entre sociedade e Estado De acordo com ODonnell 1998 p20 são ações realizadas individualmente ou por algum tipo de ação organizada eou coletiva com referência àqueles que ocupam posições em instituições do Estado eleitos ou não No sentido horizontal o termo trata da relação entre Executivo Legislativo e Judiciário relação EstadoEstado Accountability horizontal referese à existência de agências estatais que têm o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar ações que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o impeachment contra ações ou emissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser qualificadas como delituosas ODONNELL 1998 p40 A divisão da accountability em horizontal e vertical leva em consideração os atores envolvidos nessas relações citadas sejam eles eleitos ou não e a função que ocupam no ambiente democrático O exercício da accountability tanto vertical quanto horizontal se dá via controle legal como as eleições e os tribunais de contas estruturas anexas ao poder legislativo Além do que é proposto por ODonnell há uma outra dimensão da accountability que foge à regra da utilização estrita de mecanismos legais e de atores institucionalizados tratase do conceito de accountability societal ou social O conceito de accountability societal ou social surge a partir da inserção de novos atores na dinâmica do controle sobre os agentes que exercem o poder mecanismos institucionalizados ou não além da sociedade considerase cada cidadão e as agências destinadas a esse fim SMULOVITZ PERUZZOTTI 2000 apud LOUZANO 2016 XAVIER 2011 CENEVIVA 2006 VIEIRA 2005 SMULOVITZ PERUZZOTTI 2000 apud CARNEIRO 2004 Essa outra abordagem da accountability apesar de ser um mecanismo de controle vertical não foi proposta por ODonnell ainda que ao definir accountability vertical tenham sido mencionadas estruturas da sociedade como canais de mídia e organizações civis A accountability societal apesar de ser um mecanismo vertical de controle se difere da accountability vertical quanto à sua característica nãoeleitoral e isso faz com que o número de atores envolvidos no processo de fiscalização do exercício do poder seja majorado pois organizações civis e canais midiáticos podem participar ativamente da cobrança denúncia e propagação de informações que possibilitam outras formas de controle que podem ser exercidas tanto pelo cidadãoindivíduo quanto pelas agências da accountability horizontal SMULOVITZ PERUZZOTTI 2000 42 Dimensão Política da Accountability Além do controle legal o termo accountability engloba o controle político XAVIER 2011 Assim apresentase como uma estrutura bidimensional duas fases ou dimensões answerability e enforcement SCHEDLER1999 A fase de Answerability diz respeito à obrigação do agente público em divulgar informação e explicarjustificar suas ações no exercício do poder a ele confiado aqui há uma bidimensionalidade o agente público pode ser administrador dos bens públicos ou representante da vontade do povo e isso conduz a uma answerability bidimensional ou seja quanto à gestão ou a representação SCHEDLER 1999 2004 O Enforcement referese à função das estruturas ou agências legais de exercer o controle ou impor sanções aos agentes que transgridam as obrigações impostas pelo cargo seja administrativo ou político SCHEDLER 1999 2004 Sob esta ótica a accountability surge como instrumento de prevenção eou correção dos desvios de conduta na gestão e aplicação do poder SCHEDLER 1999 2004 mas para que ocorra efetivamente é necessário o mínimo de informação que viabilize a fiscalização Logo se há necessidade de accountability para desanuviar a relação de prestação de contas entre o agente público e sociedade significa que ou falta informação ou ela não é divulgada de modo claro objetivo e inteligível ou seja há uma nebulosidade do poder exercido LOUZANO 2016 A fim de evitar o uso indiscriminado do poder pelo agente público a accountability propõe três dimensões que contribuem para evitar que tal disfuncionalidade aconteça informação modo pelo qual ocorre possibilidade de investigação pela sociedade justificação explicar e justificar as ações no exercício do poder ocasionada pela divulgação das informações e sanção entendida como punição ônus ao qual o responsável será submetido caso se constate que a obrigação inerente ao cargo ocupado não fora cumprida SCHEDLER 2004 A informação e a justificação estão ligadas à dimensão da accountability enquanto answerability por sua vez a sanção vinculase à dimensão de enforcement Figura Esquema geral das dimensões da Accountability Fonte Adaptado de França 2017 A fase de Aswerability se faz perceptível através dos elementos que a compõem pois se caracteriza pela divulgação e justificação dos atos do agente público A answerability pode ocorrer tanto no sentido vertical relação Estadosociedade quanto no sentido horizontal relação EstadoEstado A fase de Enforcement caracterizada pelo exercício do controle eou aplicação de sanções pelas agências legais responsáveis é composta justamente pelos elementos Controle e Sanção O controle e a sanção realizados nessa fase podem ocorrer tanto no sentido da accountability vertical Estadosociedade quanto no sentido da accountability horizontal EstadoEstado numa dinâmica semelhante à da fase de Answerability A accountability societal trata de elementos não institucionalizados ou não eleitorais que atuam como formas de controle e divulgação de informações feita por entidades civis CNBB OAB e vias midiáticas ambos fogem à regra da verticalidade e horizontalidade da accountability e estão diretamente relacionadas ao elemento participação social na fase de answerability Há também mecanismos de sanção extra legis que são impostos aos agentes públicos por exemplo a repressão moral feita pela sociedade O quadro resume e exemplifica as diferentes dimensões da accountability Tipos de Accountability Conceito Exemplo de aplicação Vertical Interação entre sociedade e Estado Voto Horizontal Relação entre Executivo Legislativo e Judiciário relação EstadoEstado Controladoria Geral da União Social ou societal Inserção de novos atores na dinâmica do controle sobre os agentes que exercem o poder institucionalizados ou não que investigam e denunciam abusos cometidos cobrando responsabilização Sindicatos ONGs mídia associações entre outros Quadro Dimensões da accountability Fonte elaborada pelos autores Como pode ser observado o conceito de Accountability é também atravessado por diferentes significados e aproximase de diferentes perspectivas de governança O conceito porém ajuda no aprofundamento da relação entre Estado e Sociedade sendo válido em todas as suas vertentes IV REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS 1 Introdução As redes de políticas públicas como entendido nesta apostila diz respeito às diferentes formas pelas quais as políticas são realizadas com a participação de diferentes atores geralmente envolvendo mais de um setor da sociedade Estado Sociedade e Mercado Estes diferentes arranjos institucionais são respostas do Estado às mudanças e pressões que ocorreram no final do século XX Dagnino 2004 denomina de confluência perversa a ocorrência concomitante de duas origens polares De um lado a pressão da sociedade civil por maior participação nas decisões e ações do Estado Do outro a corrente neoliberal de redução do Estado retirandose de sua função provedor de políticas limitandose a fiscalizador regulador e ativador das ações Não obstante as diferentes ideologias a pressão de ambos os lados resultou em múltiplas formas de atuação conjunta entre atores nas políticas públicas desde a formulação até a implementação e avaliação Embora as redes de políticas públicas possam assumir diferentes formados elas possuem como elementos essenciais a interação sistemática entre atores autônomos com coordenação não hierárquica cuja dinâmica afeta o resultado final Logo são arranjos específicos para realidades específicas embora possam diferir muito entre si Outra questão importante é o recorte da rede Diferentemente de uma organização hierárquica em que o limite é claramente definido pela propriedade as redes de políticas públicas podem variar de atores bem determinados e estabelecidos formalmente até atores dispersos que se aproximam pela atuação próxima em torno de uma causa como combate à fome A definição de quais atores considerar pode variar da análise a ser feita e também pela própria operacionalização da política Análise de redes Redes políticas redes de políticas públicas É importante distinguir alguns conceitos e elementos práticos entre realidades semelhantes mas falso cognatos Em inglês o termo policy network é o termo utilizado Aqui é realizada a diferenciação para fins didáticos e facilitar a entendimento A análise de redes sociais é um conjunto de técnicas que visa compreender e explicar a realidade a partir dos atores e das relações que estabelecem entre si As unidades básicas são os nós atores sejam pessoas ou organizações e a relações as interações entre os nós Como resultados os nós podem localizarse em diferentes posições afetando por exemplo sua capacidade de influência e as informações recebidas Pelas interações podem passar diferentes fluxos como recursos pessoas informações moeda produtos etc Podem ser extraídos elementos posição abrangência tamanho grupos ou nichos e densidade A dinâmica da rede dará diferentes potencialidades para os resultados e também para a ação dos atores ver por exemplo Marteleto 200118 Com aplicação destas técnicas é possível identificar as redes políticas As redes políticas diz respeito às relações estáveis entre atores grupos de interesse político que atuam para intervir na ação do Estado na defesa de seus interesses As interações entre estes atores empresas associações de bairro produtores rurais e deste com o Estado produz a orientação que este adotará nas políticas Aqui o conceito de rede diz respeito aos atores e suas relações tendo uma função analítica da técnica das análise das redes sociais ARS para compreensão da complexidade dos processos políticos ver por exemplo os estudos de Marques 201919 As redes de políticas públicas diz respeito aos diferentes arranjos regras mecanismos e práticas que congregam múltiplos atores em torno de políticas públicas Assim tratase portanto de forma específica ainda que com diferentes formatos BORZEL 199820 Por vezes pode ser manifesta via Parcerias Público Privadas outras como arranjos que os próprios atores adotam as regras de interação governança colaborativa Consórcios intermunicipais os diferentes tipos de unidades de conservação etc São destas que esta apostila trata 18 MARTELETO R M Análise de redes sociais aplicação nos estudos de transferência da informação Ciência da Informação Brasília v30 n1 janabr 2001 p7181 19 MARQUES Eduardo Cesar Leão Notas sobre redes Estado e políticas públicas Cadernos de Saúde Pública v 35 p e00002318 2019 20 BÖRZEL Tanja A Organizing BabylonOn the different conceptions of policy networks Public administration v 76 n 2 p 253273 1998 2 Níveis a analíticos e de atuação dos atores nas redes de políticas públicas O âmbito público exatamente por sua natureza caráter de coletividade possui uma dinâmica própria particularmente no s campos legal e político Aos atores privados é permitido tudo o que não for proibido enquanto no mundo público é proibido tudo o que não for expressamente permitido Ao contrário do âmbito privado é permitido ao Estado realizar o que está expresso na Constituição leis normativas etc Um serviço deve estar previsto para que possa ser realizado O nível institucional é constituído pelo conjunto de regras que fundamenta a ação dos atores públicos Uma brecha que abriria espaço para uma ação privada pode representar um risco para o agente púbico Hierarquia das normas Constituição Federal a Carta Magna sintetiza o acordo entre os cidadãos e ordena todas as demais leis Nenhuma outra regra pode ir de encontro à Constituição As emendas constitucionais passam a fazer parte da constituição porém não podem alterar o que cláusula pétrea Leis complementares explicita os pontos que não estão suficientemente claros na Constituição Nesta muitas vezes é indicada que será regulamentada posteriormente o que é feito por meio das Leis Complementares Leis Ordinárias e Leis Delegadas são a primeira de competência exclusiva do poder legislativo e a segunda delegadas por este ao poder executivo Medidas provisórias tem origem do executivo e tratam de questões relevantes e de urgência tendo força de lei durante seu prazo de vigência Para receber o status de lei ordinária deve ser aprovado pelo legislativo Decreto legislativo tem origem no poder legislativo e não carecem de sanção presidencial Resoluções e portarias explicam o que está já contido na lei sendo considerados atos administrativos Isso não quer dizer que as leis e regulamentos não importem para a ação privada e das organizações da sociedade civil Para estes atores o arcabouço institucional molda as possibilidades de atuação além de incentivar alguns comportamentos e inibir outros Além disso um marco regulatório gera expectativa de estabilidade gerando previsibilidade e segurança para as ações privadas e societais Para as redes de políticas públicas o ambiente institucional importa ao Indicar as ações dos atores púbicos Fomentar ou inibir as ações dos atores privados e societais Possibilitar formas de interação articulação e coordenação das ações no Âmbito da política Algumas leis ainda que não sejam as únicas a normatizar as ações em um setor representam os elementos mais relevantes sendo denominados Marco Regulatório O MROSC estabeleceu o regime jurídico das parcerias entre o poder executivo e as organizações da sociedade civil Sua primeira versão se deu pela lei nº 13019 de 31 de julho de 2014 sendo alterada em 2015 Lei nº 13204 de 2015 e 2019 lei nº 13800 Além de apresentar as definições relevantes são normatizados os instrumentos jurídicos para a celebração de parcerias a saber termo de parceria e termos de fomento Embora seja um fator central em qualquer política pública com participação de OSC em regime de colaboração outras normativas devem ser consideradas tanto de maneira geral como os princípios constitucionais de legalidade imparcialidade moralidade probidade e eficiência como de modo específico como as Resoluções 3 e 117 do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente Pode ocorrer ainda que as normatizações indiquem formas organizacionais específicas como é o caso das Unidades de Conservação segundo a lei 9985 de 2000 que estabelece o Sistema Nacional de Unidades de Conservação SNUC 1 Unidades de Proteção integral a Estação Ecológica b Reserva biológica c Parque Nacional d Monumento Natural e Refúgio da Vida Silvestre 2 Unidades de Uso Sustentável a Área de proteção ambiental b Área de relevante interesse ecológico c Floresta Nacional d Reserva Extrativista e Reserva de Fauna f Reserva de Desenvolvimento Sustentável g Reserva Particular do Patrimônio Nacional Em cada categoria existem muitas unidades isto é muitas organizações As unidades representam arranjos institucionais a partir dos quais serão estabelecidas organizações específicas com gestão e regimentos próprios O nível institucional mais amplo indica as possibilidades e incentivos Os arranjos institucionais especificam a finalidade os direitos e as obrigações dos envolvidos Em outras palavras os arranjos institucionais tratam das relações entre os envolvidos para a realização das políticas públicas Os arranjos podem ser formalizados ou acordos informais envolvendo expectativas de comportamento dos atores Nestes casos a interação envolve ajustes nas ações que já são realizadas pelos atores públicos e dependem para sua efetividade de elevada interação social entre as pessoas não apenas as organizações envolvidas Imagine por exemplo uma semana temática de incentivo à reciclagem É esperado que muitos atores se mobilizem em torno do tema mas o engajamento pode variar significativamente as ações podem ser divergir e a coordenação se baseia nas relações sociais Nem por isso são ações fadadas ao fracasso Vide a abrangência da Campanha Outubro Rosa de combate ao câncer de mama ou das campanhas de arrecadação para populações em áreas atingidas por desastres naturais Mesmo sem acordos formalizados obrigações explícitas e coordenação centralizada o sucesso alcançado é significativo Por outro lado o alcance é limitado A recuperação de áreas atingidas o alojamento de pessoas desabrigadas alimentação e etc exigem coordenação mais estrita tanto para garantir a abrangência com para dar eficiência às ações O nível organizacional congrega os atores geralmente organizações que atuam na rede de política pública São estes atores que estão envolvidos diretamente com as ações A ação de pessoasindivíduos tende a ser menos sistemática e efêmera As organizações podem não ser necessariamente formalizadas Podem ser movimentos ou coletivos que reúnem pessoas com interesses ou com finalidade em comum Uma política de formação empreendedora entre jovens por exemplo era realizado por uma equipe permanente mas sem CNPJ ou mesmo local físico e fixo de reunião O foco era a realização de um grande evento anual com palestras oficinas e concursos Muitos atores púbicos privados e societais se vinculavam para a realização do evento que ocorre há 9 anos As ações propriamente ditas são caracterizamse por programas projetos serviços eventos os quais são realizadas por atores estatais societais ou empresariais Os atores podem ser órgãos equipamentos públicos ou entidades com suporte de outras entidades ou não Daí que identificar claramente a rede é uma atividade complexa A realidade local é que irá indicar a necessidade e a abrangência a ser considerada Os atores podem ser classificados segundo sua natureza estatal societal da sociedade civil ou privado empresas e entidades a elas vinculadas Cada um destes setores sociais inocula uma caraterística específica aos atores que participam Os atores públicos podem ser equipamentos públicos órgãos coordenadores e secretarias Além disso podem ser sua atuação no nível local ou de natureza estadual ou federal com reflexos locais Os equipamentos públicos são unidades de prestação de serviços diretamente aos cidadãos São exemplos as Unidades Básicas de Saúde UBS as escolas e Centros de Educação Infantil os Centros de Referência de Assistência Social CRAS as delegacias da polícia civil as praças de esportes etc Os servidores são os burocratas de nível de rua termo que não carrega nenhum tom pejorativo Ao contrário são os servidores que decidem em quais tipos de atendimento cada situação apresentada se encaixa Os executores das políticas públicas importam para a implementação efetiva das políticas e para a percepção da população sobre a ação estatal É na execução dos serviços que há a interação concreta entre Estado e cidadão O Mapa Estratégico para Políticas de Cidadania MOPS21 disponibiliza informações sobre a localização dos equipamentos públicos nos municípios São estes equipamentos que fornecem operacionalizam programas serviços e projetos à população em geral Muitos destes equipamentos não estão sob coordenação local municipal mas exercem sua atividade para os cidadãos do município como as escolas estaduais ou da região como os postos de atendimento do INSS A coordenação dos equipamentos públicos ocorre em cargos de médio escalão como a superintendência de educação ou a coordenação dos serviços de assistência social Embora não operacionalizem o serviço acompanham a execução e fazem a ligação entre a base o alto escalão onde a relação mais próxima entre o mundo político e a administração pública os ministros secretários estaduais e os municipais As situações atendidas pelos equipamentos públicos são variadas A maioria delas é resolvida pelo atendimento de um serviço outras exigem o envolvimento de atores da mesma área como o encaminhamento da UBS para o centro especializado outras ainda mais complexas exigem a atuação conjunta de diferentes equipamentos de diferentes áreas como saúde assistência social poder judiciário educação etc Quanto mais complexo for o caso maior a necessidade de interação entre os atores da rede de políticas públicas No âmbito de execução os protocolos de atendimento favorecem a comunicação entre os equipamentos e agilizam o atendimento da população Os protocolos de atendimento são um conjunto de procedimentos padronizados para situações recorrentes São especificadas os envolvidos as ações e os encaminhamentos pertinentes e podem ser representados por meio de fluxogramas Figura 21 Pode ser acessado em httpsaplicacoesmdsgovbrsagimopsindexphpe1 Figura Fluxograma derivado do protocolo relativo ao direito violado abandono de incapaz Fonte elaboração própria As diferenças entre os atores importam na definição da rede e também na sua dinâmica Quanto mais dispersas em diferentes âmbitos mais complexa é a coordenação e ganha relevância a relações sociais No nível local a autoridade hierárquica do poder público municipal pode ser um elemento impulsionador para a rede Quando esta autoridade é dispersa em diferentes poderes e em diferentes esferas federativas outros mecanismos devem ser acionados como os institucionais e os sociais Os atores societais isto é os grupos organizados em Organizações da Sociedade Civil podem ter uma atuação direta ou possuírem um vínculo a outras entidades como as religiosas Embora com gestão independentes inclusive com CNPJ e estatutos próprios muitas associações possuem vinculação com igrejas e mesmo empresas como o Instituto Ronald McDonald vinculado à Mc Donalds Notase portanto já uma impossibilidade de separação definida entre os setores societais e privados nestes casos Esta vinculação não é per se um fator positivo ou negativo Por um lado pode favorecer uma gestão com maior eficiência no uso dos recursos e garantir fonte de recursos e atração de mão de obra gerando maior estabilidade nas ações Por outro lado pode também privilegiar ações de maior visibilidade e criticidade para preservar justificar ou favorecer a imagem das mantenedoras Aqui já se apresenta uma das formas de atuação do setor privado nas redes públicas o financiamento das atividades Este financiamento pode ser fundações criadas com esta finalidade como a Fundação Cultural Ormeo Junqueira Botelho FOJB vinculada à Energisa ou via doação ou financiamento direto das OSC As empresas também podem atuar diretamente execução de políticas públicas como por exemplo por meio de concessões públicas e parcerias público privadas Esta forma de participação é menos comum em políticas sociais e mais comum em ações relacionadas a políticas de habitação transporte e preservação Cunha Júnior Salgado e Almeida 2012 22 apresentam um conjunto de entidades de colaboração reunindo diferentes formas organizacionais de direito privado que podem atuam junto ao Estado no apoio às políticas públicas 3 Eixos para estruturação das políticas pela relação entre Estado e OSC Deste fundamento decorre os eixos para estruturação das políticas pela relação entre Estado e OSC 31 Atuação do Estado e atuação da Sociedade Civil O poder público mesmo sem a condição de monopólio de intervenção social é o legítimo orientador e articulador das políticas sendo o governo eleito como representante e como instituição oriunda do contrato social Alguns setores são mais reservados à ação pública com ofertas serviços bem estruturados como na saúde e nos casos de conflito com a lei Algumas ainda apresentam boa estrutura mas com grande possibilidade de articulação com Organizações da Sociedade Civil como na Educação e Convivência Familiar Outras ainda podem ser realizadas ações quase que independentes dos serviços públicos como cultura esporte e lazer atuando dentro das possibilidades e restrições dadas pela legislação Podem ocorrer formas gerais da ação pública OSC considerando a amplitude e a sistematização da ação do Estado 22 CUNHA JÚNIOR L A P SALGADO VAB ALMEIDA V J Propostas de taxonomias para órgãos e entidades da Administração Pública Federal e outros entes de cooperação e colaboração BrasíliaDF Editora IABS 2012 a No Estado casos de violação de direitos ainda que por agentes do Estado devem ser resolvidos pela ação do próprio Estado As OSC podem atuar pressionando o Estado e instando o aperfeiçoamento das instituições i Por dentro quando há previsão institucional porém a execução se faz de modo precário ou inadequado As Organizações da Sociedade Civil podem e devem atuar como fiscalizador da ação do Estado em todas as políticas mas em especial no caso daquelas típicas como relacionadas ao poder de polícia por exemplo Também são casos para fiscalizar o adequado cumprimento de protocolos de atendimento Isso se materializa também nas ações públicas das OSC sendo de possibilidades mais limitadas de ação direta no que tange as áreas de Saúde Liberdade e acesso à justiça respeito e dignidade Em muitas áreas as ações das OSC devem se fazer via atuação nos Conselhos de Políticas Públicas ii De fora quando a previsão institucional é precária ou inexistente As OSC podem e devem exercer pressão para a devida institucionalização As mobilizações sociais policy advocacy e outros mecanismos para provocar o Estado a estabelecer regulações seja para a atuação do Estado seja para normatizar permitir a atuação das OSC e se for o caso da iniciativa privada Os diferentes marcos regulatórios são exemplos b Complementar ao Estado Podem existir casos em que outros atores são chamados a contribuir para a ação pública i A convite As OSC são convidadas a atuar dentro de padrões estabelecidos por regulamentações específicas Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos são alguns dos casos programas formatados no âmbito público executados por equipamentos públicos mas também realizados por OSC nos mesmos padrões Setores como tratamento para álcool e drogas convivência familiar e outros em que o Estado atua e possui ação institucionalizada também porém com pouca oferta em equipamentos públicos Assim as OSC podem atuar a convite ou com permissão para atuar variando conforme o nível de instituição do Estado para a execução do serviço Cursos profissionalizantes atendimento psicossocial ii Complementar livre atuação além do Estado Nestas áreas a atuação das OSC pode se restringir tão somente às questões legais dado que não há desperdício de recursos onde há carência de ação São áreas também com pouca ou nenhuma regulação específica para atividade normas técnicas por exemplo A ação do Estado pode se dar por meio de incentivos ou mesmo políticasprogramasprojetos realizados por meio de OSC São exemplos a profissionalização de adolescentes e políticas para cultura esporte e lazer Quando não há oferta universal ou os sistemas públicos não comportam a demanda por exemplo Centros de Educação Infantil etc A ideia é ampliar a oferta para promover direitos seja em número seja em natureza c Suplementar ao Estado para os casos em que o Estado já oferece serviços universalizados e sistematizados como educação e saúde Logo não faz sentido às OSC oferecerem serviços em concorrência ou em duplicidade sendo mais efetiva a oferta de serviços relacionados porém adicionais como reforço escolar por exemplo Embora seja difícil identificar áreas em que o Estado não atue algumas há uma atuação tímida muito restrita ou pouco sistematizada Figura Atuação das Organizações da Sociedade Civil segundo funções do Estado Fonte elaboração própria 32 Estruturação isolada ou articulada Os serviços das ações públicas das OSC e das políticas públicas dos equipamentos surtirão mais ou menos efeito segundo o grau de articulação da rede de proteção Seja entre os atores de cada setor seja entre setores seja entre atores públicos e não públicos As ações também devem considerar o nível de articulação para programas mais complexos em situações com maior densidade e articulação Nos casos de menor interação situações de atuação e articulação incipiente é necessário identificar campos propícios em que as ações surtirão mais efeitos a fim de atrair outros atores As ações devem considerar as possibilidades de ação conjunta evoluindo de pontos de apoio mais consolidados e expandindo pela atração e construção de vínculos gradativa entre os atores Estes pontos de apoio podem ser atores públicos ou OSC estruturados o suficiente para suportar a coordenação dos vínculos a serem estabelecidos com outros atores Por exemplo escolas ou UBS com reconhecida capacidade de organização ou OSC com legitimidade alcançada para influenciar outros atores Em termos de programas podem ser baseados em atividades de promoção dos direitos prevenção pois lidam com casos menos complexos de modo a construir paulatinamente caminhos e potencializar ações para casos mais complexos Redes densas bem articuladas e maduras organizacionalmente podem suportar programas que lidam com múltiplos setores Estes casos exigem protocolos funcionais bem conhecidos e testados A comunicação precisa ser fluida tanto no sentido informal quanto formal Os atores precisam conhecer mutuamente as funções e compreender as limitações Nestas condições a necessidade de coordenação central é reduzida atuando em aspectos pontuais Estas situações permitem abranger vincular ações de prevenção e articular ações para crianças e adolescentes em particular como manter a oferta ampla 33 Articulação e coordenação em redes de políticas públicas O Conselho Intersetorial da Juventude de Recife PE23 exemplifica bem uma das possibilidades de coordenação de ações distribuídas em diferentes agentes Secretaria Especial de Políticas para a Juventude COMITÊ INTERSETORIAL DA JUVENTUDE Com o entendimento de que a política criada para a juventude deve ser intersetorial foi instituído o Comitê Intersetorial da Juventude para compartilhar e sistematizar as ações que já são desenvolvidas por cada pasta e que atendem esse público Através de reuniões são analisados os encontros realizados com cada um dos grupos de interesse social Cultura Esporte Lazer e Territórios Juvenis Educação e Formação para o Trabalho Desenvolvimento Econômico Ciência Tecnologia e Meio Ambiente Saúde Assistência Social e Direitos Humanos Com isso os gestores das secretarias e órgãos municipais apresentam as ações e projetos voltados ao segmento para a montagem de um relatório geral que identifica o número de jovens beneficiados os locais onde são atendidos e o orçamento do município destinado ao segmento Este exemplo os que constam na Introdução desta apostila e muitos outros são resultado da adaptação do modelo formalburocrático às mudanças ocorridas no fim do século XX A alteração da estrutura formal exige adaptações na gestão do trabalho isto é na Administração Pública24 23 httpwwwrecifepegovbr20101104comiteintersetorialdajuventude174146php Acessado em 24 de abril de 2023 24 O tema como tratado aqui foi desenvolvido em outros trabalhos como Para esta análise serão discutidas as caraterísticas gerais das redes públicas coerência conectividade e interdependência e seus reflexos na sua gestão 331 Coerência conectividade e interdependência Dallabrida et al 2011 apresentam em seu estudo diversos tipos de associações entre organizações dentre eles destacamse arranjos produtivos locais agencias de desenvolvimento arranjos colegiados comitês e consórcios Os Arranjos Institucionais Colegiados objeto deste estudo podem ser compreendidos como acordos formalizados por meio da interação e do diálogo entre diferentes atores Além disso opõese à gestão baseada no cálculo utilitarista na autoridade formal e hierárquica dinamizadaestruturada com base em competências técnicas necessárias à realização dos fins préestabelecidos CANÇADO TAVARES DALLABRIDA 2013 Dessa forma é possível observar a presença de três condicionantes importantes das estruturas em rede a coerência b conectividade c interdependência A coerência ou o objetivo coletivo é o ponto comum que nutre o diálogo sendo a transformação do interesse particular em público é o desafio da gestão nos arranjos institucionais TENORIO 2011 demonstrado no Interesse Bem Compreendido Castells 1999 ainda afirma que uma rede de cooperação dificilmente sobreviverá caso tenha objetivos divergentes Para ele a coerência é um aspecto essencial para que a rede tenha resultados efetivos Desse modo os objetivos da rede e os objetivos dos associados devem estar alinhados em uma mesma perspectiva para que almejem algo em comum Fleury 2008 reforça que as estruturas em rede ou estruturas policêntricas diferentemente das estruturas hierárquicas envolvem diferentes atores ou organizações vinculados entre si a partir da busca por objetivos coletivos e pela manutenção de uma dinâmica gerencial adequada a tal estrutura na qual prevaleça o poder compartilhado e as relações horizontais Tais atores são autônomos e advém do SILVA J N TAVARES B CASTRO G H C ESPECIFICIDADES DA GESTÃO EM ARRANJOS INSTITUCIONAIS COLEGIADOS UMA ANÁLISE EM DUAS INTERORGANIZAÇÕES In Seminários de Administração SemeAd 2017 São Paulo Anais do XX SemeAd 2017 poder público e da sociedade civil organizada tendo em mente um determinado território geográfico eou político institucional Segundo Klijn et al 1996 apud Miguelleto 2001 além da coerência objetivos comuns uma rede terá sucesso se promover a cooperação e o relacionamento entre os atores ou seja a conectividade A conectividade dessa forma pode ser entendida como a capacidade de interligar os atores da rede de forma a ser quantificada a partir da intensidade e frequência da comunicação entre os mesmos KENIS OERLEMANS 2014 Ainda com relação à conectividade cabe ressaltar que a rede deve prevenir evitar ou eliminar os obstáculos que impedem a cooperação Segundo Peci 1999 para que os vínculos em organizações em rede possam ter sucesso é necessário que as informações sejam divulgadas entre os atores que compõem a rede demonstrando a transparência e estimulando a confiança dos mesmos Tais arranjos dessa forma requerem entendimento mútuo e deliberação numa lógica comunicativa De acordo com Lima e Rivera 2009 a coordenação e a interdependência são também conceitoschave para se discutir as estruturas em rede Isso acontece devido às relações que ocorrem entre os atores A coordenação se impõe como dinamizadora do processo gerencial talvez como função básica para a realização das funções planejamento organização direção e controle Segundo Barbosa e Medeiros 2002 a elevada complexidade que os arranjos institucionais trazem consigo exige o estabelecimento de mecanismos de cooperação entre os envolvidos A qualificação como social transforma a gestão em um processo que possui bases e elementos de natureza distinta autonomia múltiplos focos de poder coordenação e comunicação dialógica A pluralidade dos atores permeado pelos objetivos particulares inerentes aos mesmos traz consigo a multiplicidade dos centros de poder As diferenças entre naturezas empresários organizações sociais poder público movimentos interorganizações etc e as características poder político poder econômico articulação teórica capacidade de mobilização etc equalizamse via o desenvolvimento da interação condicionando um processo decisório onde a participação fortalece a perspectiva da isonomia Como decorrência percebese que há um choque entre a característica fundamental da hierarquia que é o poder de mando o fiat WILLIAMSON 1991 e a interdependência como um elemento fundante da rede Como Fleury Migueletto e Bloch 2002 p 8 evidenciaram no caso do Comitê de Combate à Fome a articulação do comitê só foi possível devido à aceitação recíproca da autonomia de cada entidade em definir seus propósitos na ação de combate à pobreza Como afirma o coordenador do COEP é necessário preservar a diversidade para preservar a rede As relações entre os envolvidos ressaltam a coordenação como elemento crítico Neste aspecto Fischer 2002 e Fischer Roesch e Melo 2006 centram o papel do gestor social como mediação transformadora ou seja uma mediação que torna possível esta equalização de participações Da forma como foi apresentado aqui podese entender que somente o agrupamento de entidades e atores não é o suficiente é necessário que haja o envolvimento dos mesmos para o alcance de objetivos comuns por meio da cooperação Além disso conforme apresentado por Santos e Guarneri 2000 devese levar em conta o papel de entidades ou instituições locais para a organização e a coordenação das atividades a fim de se conseguir os ganhos coletivos 332 Lógica administrativa nas redes de políticas públicas A figura a seguir apresenta o quadro conceitual que permite a comparação das lógicas administrativas entre as burocracias unidades organizacionais e os arranjos institucionais em rede redes interorganizacionais Figura 01 Quadro conceitual Fonte SILVA TAVARES e CASTRO 2017 As burocracias além de formas de organização são também reconhecidas como formas de dominação O princípio básico de sua estrutura é reconhecimento do centro de poder nos níveis hierárquicos superiores havendo submissão dos demais níveis às ordens emanadas deste polo único Williamson25 1991 descreve a natureza hierárquica como fiat isto é a possibilidade de ordenar e ter expectativa de ser obedecido Assim há uma ampla flexibilidade na execução de funções no âmbito hierárquico As formas das redes públicas como já apresentado são muitas e variadas e em todas elas os atores apresentam autonomia e interdependência e não laços hierárquicos Daí que não é adequado falar em rede de saúde ou rede de educação quando há um nexo hierárquico vinculando os atores É o observado nas redes públicas intersetoriais ou nos acordos contratos termos de fomento e parcerias etc entre Estado e entes privados ou da sociedade civil Os atores nas redes são autônomos ainda que interdependentes Mesmo em relacionamentos em que apenas dois atores acordam entre si presumese que ambos existam independentemente da realização daquele contrato específico Isso não quer 25 WILLIAMSON Oliver E Comparative economic organization The analysis of discrete structural alternatives Administrative science quarterly p 269296 1991 Fatores contextuais Fatores contextuais Controle Objetivo eficiência Autoridade hierárquica Coordenação Poder contingente Objetivo coletivo Função principal Função principal Papéis Práticas Papéis Práticas Racionalizar processos Supervisionar Implementar planos Garantir cooperação Negociação Racionalidade utilitária Processo de comunicação Construir plano Unidades organizacionais Redes interorganizacionais Autonomia submissão X dizer que ambos não colham resultados positivos da parceria donde se vislumbra a celebração do acordo Isto não equivale a dizer que o poder é simetricamente distribuído entre os envolvidos Nas concessões públicas como na maioria das relações com o Estado a organização pública estabelece os parâmetros para participação no edital No entanto os elementos devem ser tais que atraiam entidades privadas e da sociedade civil sob o risco de ser inócuo e não haver interessados Nas unidades organizacionais modeladas segundo a perspectiva burocrática de Administração Pública presumese a separação entre política e gestão Os desenhos de políticas públicas desdobradas em programas e projetos alinhamse para o objetivo previamente estabelecido Por vezes os procedimentos são ainda tão especificados quanto possível A tríade Autoridade formal hierárquica racionalidade utilitária instrumental eficiência Moldam quando não engessam as ações e as funções a serem realizadas para operacionalizar as políticas públicas O controle se faz como verificação dos procedimentos esperados sendo as falhas atribuídas à implementação e a fatores irracionais e imprevisíveis inclusive a ação humana A gestão sintetizase na supervisão ao longo da cadeia de comando verificando a implementação a partir dos ditames prévios distanciando a decisão da realidade As mudanças não se fazem fora desta lógica mecanicista limitandose à racionalização cada vez maior dos mesmos processos Nas redes interorganizacionais o fundamento contextual é muito diferente Objetivo comum Diálogo Poder multipolar As redes apenas existem por concordância mútua entre os participantes Sem acordo dos participantes as redes não se formam porque os participantes podem pela autonomia que os caracteriza não participar É expresso no ditado quando um não quer dois não brigam No caso dois ou mais não estabelecem parceria A base da parceria é a concordância em torno de um objetivo operacional comum No caso das redes públicas diferentemente daquelas de natureza privada o interesse pode não estar no ator propriamente dito equipamento público autarquia etc Daí a importância dos aspectos institucionais que empurram os atores para a interação Sob este arcabouço a estrutura e as pessoas agentes públicos constroem a rede Veja o que Digiácomo e Digiácomo 202026 p294 interpretam do Estatuto da Criança e do Adolescente lei 80691990 Cabe ao Poder Público local adequar os serviços públicos e programas existentes assim como criar novas estruturas caso necessário ao atendimento especializado e prioritário a crianças e adolescentes e promover a articulação da mencionada rede de proteção à criança e ao adolescente de modo que sempre que surgir determinado caso que demande a aplicação das medidas previstas o atendimento pelos órgãos serviços e programas municipais seja efetuado espontaneamente não sendo necessário a rigor sequer a intervenção do Conselho Tutelar que ocorrerá apenas quando por qualquer razão tal atendimento espontâneo não tiver sido realizado ou não tiver surtido o efeito desejado grifos originais O Estatuto é a base institucional que norteia tanto o poder público como os agentes públicos O primeiro deve adequar a estrutura e os últimos nível analítico das pessoas agir espontaneamente no que concerte à sua função profissional Esta ação porém não é mecânica e isolada As diferentes formações e funções técnicas geram múltiplas perspectivas sobre a realidade que se apresenta Quanto mais complexa a situação maior a dependência de múltiplas competências para a solução efetiva Assim o mando ordem hierárquico é idealmente substituído pelo diálogo e o poder se apresenta em polos seja de saberes técnicos seja de habilidades e competências individuais dos envolvidos A cooperação a negociação e a construção conjunta aparecem como papéis e práticas centrais a dinamizar as novas formas das políticas públicas 26DIGIÁCOMO Murillo José 1968 DIGIÁCOMO Ildeara Amorim Estatuto da criança e do adolescente anotado e interpretado Lei nº 8069 de 13 de julho de 1990 Atualizado até a Lei nº 13869 de 05 de setembro de 2019 8ed Curitiba Ministério Público do Estado do Paraná Centro de Apoio Operacional das Promotorias da Criança e do Adolescente 2020 710 p Revisado e ampliado Por fim vale salientar que este modelo de análise é um tipo ideal não no sentido a ser buscado mas com referência para compreender cada realidade específica seja de formas seja de cada república em si V Referências bibliográficas ABRUCIO F L LOUREIRO MR PACHECO RS Orgs Burocracia e política no Brasil desafios para a ordem democrática no século XXI Rio de Janeiro Editora FGV 2010 ANDRADE HORA R A OLIVEIRA O V FORTE S H A C Governança Corporativa no Setor Público e Privado no 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