Políticas Públicas: Desafios e Perspectivas na Administração Pública

DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO E CONTABILIDADE PROGRAMA DE PÓSGRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO ADM573 Políticas Públicas POLÍTICAS PÚBLICAS AUTORIA SUELY DE FÁTIMA RAMOS SILVEIRA VINÍCIUS DE SOUZA MOREIRA VIÇOSAMG 2023 O conhecimento é transformador O saber modifica as pessoas o domínio dos conteúdos leva à reflexão e à compreensão dos fatos dos eventos que permeiam o ambiente e contribuem para o crescimento pessoal e das suas habilidades Quando compreende o papel do ser humano no mundo o indivíduo está preparado para atuar em prol de uma sociedade mais justa mais fraterna e acolhedora Suely Ramos A Administração Pública no Brasil vem enfrentando grandes desafios no tratamento das demandas da sociedade na recuperação da credibilidade e da confiança do eleitorado e na qualificação do quadro funcional que atua nas diversas esferas administrativas do Estado A sociedade espera que os gestores públicos busquem soluções para os problemas comuns e que estas resultem em produtos e serviços com elevado nível qualitativo contribuindo para o desenvolvimento e a consequente melhoria das condições de vida dos cidadãos O objetivo desta disciplina é apresentar conceitos associados à análise de políticas públicas considerando o processo políticoadministrativo especialmente tratando do processo político Buscamos trazer o conteúdo de forma simples e aplicada visando a melhor compreensão e o aproveitamento do profissional que lida com esses temas no seu ambiente de trabalho que atua na identificação de problemas na construção de agenda na elaboração na formulação na implementação e na avaliação de políticas e programas públicos A proposta desta disciplina é oferecer aos estudantes do curso Administração Pública Municipal elementos para identificação de fatores que possam contribuir com a melhor entrega à sociedade de políticas ou programas públicos tendo em vista à solução dos problemas sociais econômicos e ambientais com o fim de promover o desenvolvimento social e econômico e de estudos a eles afetos Os especialistas em administração pública poderão identificar e reconhecer dada a complexidade da temática aqui apresentada que sem prejuízo do contexto adotamos algumas simplificações para facilitar o acesso do leitor aos conceitos Estamos à disposição de todosas para esclarecimentos e para o compartilhamento de informações sobre os conteúdos da disciplina e seus temas relacionados Boa leitura Os autores APRESENTAÇÃO POLÍTICAS PÚBLICAS Sumário 1 CONCEITOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 5 11 Políticas Públicas 5 12 Política Pública e Instrumentos de Política 9 13 Análise de Políticas Públicas e Modelos Analíticos 15 131 Modelos Analíticos 20 Modelo Institucional 21 Modelo de Processo 21 Modelo de Grupos 22 Modelo de Elites 23 Modelo Racional 26 Modelo Incremental 29 Teoria dos Jogos 30 Teoria da Opção Pública ou Teoria da Escolha Pública Public Choice 30 Modelo Sistêmico 31 14 O Modelo de Processo O Ciclo de política pública 34 141 O Problema de Política 38 142 AgendaSetting 40 O modelo de Múltiplos Fluxos 42 O processo de AgendaSetting 45 143 Modelos de Formulação e Implementação de Políticas Públicas 48 144 Implementação de Políticas Públicas 54 O Modelo TopDown 56 Modelo Bottom Up 57 145 Avaliação e Terminação de Políticas Públicas 60 15 Os Atores Políticos 66 16 Política Pública Um Quadro Geral 72 2 OPERACIONALIZAÇÃO E ESTRUTURAÇÃO DO PROBLEMA EM POLÍTICAS PÚBLICAS 73 21 Operacionalização e estruturação do problema em políticas públicas 73 22 Caso Prático 73 3 ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS CONTRIBUIÇÃO PARA A AVALIAÇÃO E PARA A GESTÃO PÚBLICA 76 31 Avaliação questões essenciais 76 REFERÊNCIAS 80 SOBRE OS AUTORES 83 ANEXO I LIVROS e ARTIGOS 84 Material elaborado para fins exclusivos da disciplina ADM573 Políticas Públicas DADCEAD UFV Viçosa Minas Gerais Brasil 2023 Autoria Suely de Fátima Ramos Silveira e Vinicius de Souza Moreira Todas as fontes consultadas são referenciadas ao longo e ao final do texto ADM573 Políticas Públicas 5 1 CONCEITOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS Neste capítulo apresentaremos alguns conceitos que possivelmente já foram mencionados em disciplinas anteriores Entretanto eles são importantes para o conteúdo que aqui iremos abordamos a análise de políticas públicas Por isso aproveite para revisar e reforçar a assimilação dos conceitos sobre políticas públicas e com isso relacionálos à sua análise tendo em vista a abordagem particular do processo políticoadministrativo 11 Políticas Públicas A política pública public policy é conceituada por diversos autores RUA 2009 SARAVIA 2006 SOUZA 2006 DYE 2008 MATIASPEREIRA 2009 SMITH LARIMER 2009 SECCHI COELHO PIRES 2019 Em geral os conceitos apresentados envolvem um conjunto de procedimentos tanto formais quanto informais que visam de forma articulada e estratégica resolver pacificamente determinada situação considerada como um problema público De forma sintetizada destacase os principais percussores do campo de conhecimento sobre as políticas pública Souza 2006 os considera como os pais fundadores da área de Políticas Públicas FIGURA 1 Harold D Lasswell foi quem introduziu as expressões policy sciences ciência das políticas públicas e policy analysis análise de políticas públicas e foi o primeiro a apresentar a ideia de esquematizar o processo político em termos de estágios o policy cycle ou Ciclo de Políticas Públicas na década de 1950 Herbert A Simon introduziu o conceito de policymaker ou policy maker elaborador ou formulador de política e considera a racionalidade limitada dos decisores públicos que não operam com informação completa nem realizam análises custobenefício Charles E Lindblom em publicações de 1959 e 1979 criticou o modelo racional e defendeu o método incremental Já David Easton em 1965 sugeriu a aplicação da teoria de sistemas para o estudo da ciência política Apresentou um esquema de cinco etapas para ser usado para estudar o processo de decisão política input conversion output feedback e environment conhecido como Modelo Sistêmico OBJETIVOS DO CAPÍTULO Apresentar os conceitos sobre Políticas Públicas Conhecer os Modelos Analíticos para a Análise de Políticas Públicas com enfoque especial no Ciclo de Políticas Públicas Apresentar os principais Atores Políticos que se relacionam com os processos das políticas públicas Apresentar o quadro geral de uma Política Pública planos programas e projetos ADM573 Políticas Públicas 6 FIGURA 1 Os pais fundadores da área de Políticas Públicas Fonte elaboração própria Imagens extraídas do Google Imagens E por fim Theodore Lowi em artigos de 1970 e 1972 com as proposições sobre qual é o produto do processo político e o que ele nos diz sobre a política argumentou que policies determine politics1 SMITH LARIMER 2009 p 37 HEINELT 2007 p 109 afirmando que o governo tem poder de coerção Observou que cada tipo de coerção pode ser associado a um processo político Nesse sentido as políticas podem ser classificadas em quatro categorias política distributiva política regulatória política redistributiva e políticas constitutivas ou estruturadoras constituent policy conforme apresentado no QUADRO 1 QUADRO 1 CLASSIFICAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS Tipologia de Lowi As políticas distributivas são as políticas que têm como impacto o beneficiamento de uma parcela da população sem que nenhuma outra seja prejudicada Por exemplo quando um bairro ganha iluminação pública os seus moradores são favorecidos mas nenhum outro grupo é prejudicado LOWI 1966 SOUZA 2012 Um exemplo de política distributiva é a concessão de incentivos fiscais para segmentos industriais As políticas regulatórias contêm forte potencial de conflito porque implicam definir as regras para a realização de empreendimentos para acesso a determinados recursos impor critérios estabelecer interdições e definir sanções etc As políticas regulatórias têm grande chance de provocar conflitos entre os atoresinteresses beneficiados e prejudicados Exemplos de políticas regulatórias o Código Florestal a Política Nacional de Trânsito a Política Nacional de Mobilidade Urbana As políticas redistributivas são mais difíceis de serem implementadas porque há por definição um grupo sendo beneficiado e outro prejudicado Por exemplo uma parte da população pagará mais em impostos e a outra receberá mais em serviços Um exemplo de política pública redistributiva são os programas habitacionais para população de baixa renda os chamados programas de interesse social Também são exemplos a isenção de impostos para famílias de baixa renda A política constitutiva ou constitucional é estruturadora diz respeito à própria esfera da política e às suas instituições faz referência à criação e modelagem de novas instituições à modificação do sistema de governo ou do sistema eleitoral à determinação e configuração dos processos de negociação de cooperação e de consulta entre os atores políticos Um exemplo de política constitutiva é a reforma política em discussão na Câmara dos Deputados outro exemplo é a política eleitoral Fonte httpwww2camaralegbratividadelegislativacomissoescomissoes temporariasespeciais55alegislaturareformapolitica Fonte Elaborado a partir de Smith e Larimer 2009 p 37 Heineltn 2007 p 109 Simon 2007 Macário 2010 p 1820 1 Políticas determinam a política Harold D Lasswell 19021978 Sociólogo Herbert A Simon 19162001 Cientista Político Charles E Lindblom 19172018 Cientista Político David Easton 19172014 Cientista Político Theadore J Lowi 19312017 Cientista Político ADM573 Políticas Públicas 7 As Políticas Públicas são definidas sob diversas perspectivas e não existe uma única definição sendo possível destacar alguns elementos comuns entre as concepções presentes na literatura CUNHA CUNHA 2002 SARAVIA 2006 SOUZA 2006 DYE 2008 MATIASPEREIRA 2009 SMITH LARIMER 2009 tais como São elaboradas a partir da existência de um problema público Buscam a resolução dos conflitos de forma pacífica Em seu contexto há a presença de atores políticos diversos Para a sua execução traçase procedimentos formais e informais E ocorre o estabelecimento de objetivos e estratégias de ação Nesta perspectiva declaradas de forma explícita ou não as Políticas Públicas implicam em uma cadeia de causalidade considerando as condições atuais bem como consequências futuras RIST 1994 A presença de um problema público e a sua consequente resolução pacífica representam a gênese para formação das Políticas Públicas Sob essa perspectiva podese dizer que por meio de um conjunto de decisões interrelacionadas tomadas por um ator político ou agrupamento de políticos são estipulados objetivos bem como os meios para alcançálos sendo que esse conjunto de decisões deve estar compreendido nos limites da alçada destes atores políticos BURGUER 1993 JENKINS 1978 Esse conjunto de decisões é entendido por Rist 1994 como orientações reunidas para serem transmitidas aos implementadores O que conduz à necessidade da interlocução entre os diversos atores e os agentes envolvidos de forma a demandar canais que permitam a correta e coerente transmissão de informações eou orientações Subirats et al 2008 reforçam que política pública consiste no estudo das ações que o poder público imprime na sociedade No QUADRO 2 apresentase um compilado de diversas conceituações para o termo Política Pública QUADRO 2 DEFINIÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS POLÍTICA PÚBLICA É PROPONENTES Um programa projetado de valores metas e práticas Lasswell Kaplan 1950 Um curso de ação avançado sob a autoridade dos governos Heclo 1972 Uma ação governamental voltada para a consecução de objetivos fora de si mesma Heclo Wildavisky 1974 Um conjunto específico de ações governamentais que produzirão intencionalmente ou por outras razões uma determinada particular classe de efeitos Lynn 1980 Continua ADM573 Políticas Públicas 8 Continuação QUADRO 2 DEFINIÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS POLÍTICA PÚBLICA É PROPONENTES A política pública é uma longa série de escolhas mais ou menos relacionadas incluindo decisões de não agir feitas por órgãos e funcionários do governo Dunn 1981 O que os governos escolhem fazer ou não fazer Dye 19842 Campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas Mead 1995 A soma das atividades do governo seja por ação direta ou por meio de agentes na medida em que influencie a vida dos cidadãos Peters 1986 2010 O Estado em ação Gobert e Muller 1987 Curso de ação ou inação do governo em resposta a problemas Públicos Kraft e Furlong 2007 O trabalho das autoridades investido de legitimidade pública governamental e que abrange múltiplas vertentes que vão desde a definição e seleção das prioridades de intervenção até à tomada de decisão administração e avaliação Thoenig 1997 Processo pelo qual são elaborados e implementados programas de ação pública ou seja dispositivos políticoadministrativos coordenados em princípio em torno de objetivos explícitos Muller e Surel 1998 Política pública sempre se refere às ações do governo e às intenções que determinam estas ações Cochran et al 2010 É uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público A razão para o estabelecimento de uma política pública é o tratamento ou a resolução de um problema entendido como coletivamente relevante Secchi Coelho e Pires 2019 Campo do conhecimento que busca ao mesmo tempo colocar o governo em ação eou analisar essa ação variável independente e quando necessário propor mudanças no rumo ou curso dessas ações variável dependente Souza 2006 Fonte elaboração própria com base em autores citados no corpo do quadro Birkland 2020 Pastor Albaladejo 2014 Podese observar as múltiplas e diversas interpretações dos autores apresentadas no QUADRO 2 sobre o que é política pública revelando que não há um único conceito No entanto muitos desses autores associam política pública a uma ação governamental 2 Convém destacar que a não ação isto é o fato de não fazer nada ou deixar de fazer também é considerada uma ação Dye 2008 p 38 explica que a nãodecisão ocorre quando grupos ou indivíduos que influenciam as decisões ou o próprio sistema político age para manter algumas questões fora da arena política tradução livre ADM573 Políticas Públicas 9 12 Política Pública e Instrumentos de Política Definir política pública não é simples pois existem várias possibilidades para diferentes escolas e autores dependendo de quem elabora ou produz a política pública policy making e até mesmo das organizações nas quais trabalham BIRKLAND 2020 O termo policy é utilizado como um conceito na análise do processo de governo conforme adotado por Howlett Ramesh e Perl 2013 Ao buscar por uma definição de política pública considerando Birkland 2020 e com o intuito de compreender o que é e o que não é política pública vários autores apresentam proposições como política pública é tudo quanto os governos escolhem fazer ou não fazer DYE 2008 p 1 Já segundo Cochran et al 20103 o termo política pública sempre se refere às ações do governo e às intenções que determinam estas ações e consideram que a política pública é o resultado da luta no governo sobre quem fica com o quê Por sua vez Peters 2010 afirma que de forma mais simples política pública é a soma das atividades governamentais seja atuando diretamente ou por meio de agentes pois tem uma influência na vida dos cidadãos Ainda como citado por Peters 2021 p 1 tradução nossa Harold Lasswell 1936 define política como quem ganha o quê Who Gets What acrescentando que esta definição de política enfatiza que o processo político fundamentalmente referese à produção de benefícios e custos para a sociedade E acrescenta que política pública em última análise é sobre o público Portando Birkland 2020 p 5 tradução nossa informa que não há uma simples definição mas podemos ver atributos chave das políticas públicas Política pública é feita em resposta a algum tipo de problema e que é considerado merecedor de algum tipo de resposta do governo Política pública é feita em interesse público termo apresentado entre aspas pois segundo o autor nem todos irão concordar sobre o interesse público A política pública é interpretada e implementada por atores públicos e privados que têm diferentes motivações e então irão trazer diferentes interpretações de problemas e soluções A política pública é orientada para um objetivo ou estado desejado como reduzir a incidência ou gravidade de algum tipo de problema A política é em última análise feita pelos governos HOWLETT RAMESH PERL 2009 p 5 mesmo que as ideias venham de fora do governo ou por meio da interação de atores governamentais e não governamentais As políticas públicas podem ser confirmadas ou homologadas pelo governo por diferentes formas como por uma lei ou regulamento ou ainda um conjunto de leis e regulamentos que irão regimentar uma área ou problema específico Birkland 3 Citados por Birkland 2010 p 4 ADM573 Políticas Públicas 10 destaca que as políticas públicas não estão apenas contidas em leis e regulamentos Declarações de política podem ser encontradas na Constituição estatutos jurisprudência ou seja decisões judiciais decisões de agências ou lideranças ou mesmo em mudanças no comportamento de funcionários do governo em todos os níveis Para melhor compreensão da política pública estudar o processo político policy process auxilia estabelecer uma visão sobre o que o governo está fazendo Harold Lasswell em 1956 foi quem primeiro propôs modelar o processo político em estágios apresentando um modelo de sete etapas inteligência promoção prescrição invocação aplicação terminação e avaliação Embora os estágios pudessem ser contestados particularmente a avaliação após a terminação o próprio modelo tem sido amplamente aceito como uma estrutura framework básica para os estudos políticos e se tornou um ponto de partida para uma série de tipologias do policy process JANN WEGRISH 2007 p43 O processo político é utilizado na pesquisa sobre agendas políticas definição de problemas formulação de políticas públicas tomada de decisão implementação e avaliação de políticas Sob a perspectiva de quem formula a política pública destacase que ela é relacionada ao interesse público uma vez que a soma total de todas as políticas afeta todas as pessoas de alguma forma Mas nem todas as pessoas são afetadas da mesma forma nem têm a mesma percepção com a mesma intensidade sobre uma questão ou situação problema Segundo Birkland 2020 p 17 tradução nossa nem todas as pessoas se ocupam das atividades do governo No entanto os governos federal estadual municipal desempenham um papel importante na vida de toda a população Kraft e Furlong 2007 destacam a importância da distinção entre policy outputs as ações formais que os governos realizam para alcançar seus objetivos e os policy outcomes que correspondem aos efeitos dessas ações sobre a sociedade E acrescentam as políticas públicas refletem não apenas os valores mais importantes da sociedade mas também o conflito entre valores e ao referiremse à observação de David Easton de que política é a atribuição autoritária de valores para uma sociedade ou seja que as ações dos formuladores de políticas podem determinar definitivamente e com força de lei quais valores diferentes e às vezes conflitantes da sociedade prevalecerão KRAFT FURLONG 2007 p 56 tradução nossa Assim uma vez que os policy makers decidem que a intervenção do governo é necessária para solução de um problema eles podem fazer escolhas considerando diversas possibilidades quando decidem quais instrumentos de política usar para solucionálo Devese considerar se o instrumento irá ser efetivo para solucionar o problema bem como ponderar sobre sua aceitação política viabilidade técnica impacto econômico e efeitos de longo prazo Embora Ollaik e Medeiros 2011 p 1946 destaquem que instrumentos governamentais não são selecionados com base em ADM573 Políticas Públicas 11 sua implementabilidade ou efetividade as autoras citando Bressers e OToole 1988 acrescentam que diferentes campos de políticas públicas tendem a apresentar preferências por tipos favoritos de instrumentos e os utilizam repetidamente independentemente da sua contribuição para resolução de problemas Ainda segundo Ollaik e Medeiros 2011 p 1949 fundamentadas em Powell e Di Maggio 1991 apresentam que os instrumentos governamentais poderiam ser vistos como instituições onde instituição é usado para significar um grupo de regras e procedimentos mais ou menos coordenados que governam as interações e os comportamentos dos atores e das organizações Um dos principais instrumentos de política é a regulação que abrange vários tipos diferentes de ações governamentais incluindo as leis e as regras que as burocracias adotam Os regulamentos são decretos governamentais cujos requisitos particulares garantem o cumprimento por indivíduos corporações e outras unidades do governo Normalmente as regulamentações impõem sanções como multas ou prisão por descumprimento Em sua maioria cidadãos e empresas cumprem voluntariamente os requisitos legais mas os meios estão disponíveis para forçar o cumprimento quando necessário KRAFT FURLONG 2007 p 85 tradução nossa CONCEITOS BÁSICOS Síntese No âmbito de estudo das ações estatais três conceitos se complementam polity politics e policies ou policy Esses termos de origem inglesa são traduzidos para o português como política Mas cada um têm um significado diferente Vamos entender essas diferenças Polity inglês em grego politeia Politics inglês Policies ou Policy inglês Referese ao ordenamento institucional ou político ao quadro normativo e organizacional e às regras do jogo da ação política que constitui as estruturas políticas as instituições estatais ou sistema político institucional PASTOR ALBADEJO 2014 FRUTOS sd A política pode ser interpretada como os fenômenos de luta pelo poder como o conjunto de táticas processos e atividades realizadas por diferentes atores partidos políticos políticos grupos de interesse etc para alcançar e manter o poder do Estado PASTOR ALBADEJO 2014 FRUTOS sd referemse à dimensão da ação pública às políticas públicas correspondem a diferentes níveis da vida estatal ou seja à política que pode ser definida como um programa ou curso de ação governamental PASTOR ALBADEJO 2014 FRUTOS sd ADM573 Políticas Públicas 12 Em síntese o primeiro termo referese à sua estrutura o segundo ao seu funcionamento o terceiro aos seus produtos COUTO 2019 A estrutura diz respeito às regras de relacionamento entre os atores e às organizações em que estes atuam ou às instituições propriamente ditas O funcionamento tem a ver com a atividade política que se desenvolveria de uma forma ou de outra fossem quais fossem as instituições vigentes as condições desse desenvolver podem variar consideravelmente dependendo do arranjo constitucional em vigor Os produtos são aquilo que o Estado gera seja para se autogerir e manter se como leis regulamentos decretos orçamentos programas convênios etc seja para responder às demandas sociais existentes filtradas e interpretadas de acordo com as condições em que se desenvolve a politics COUTO 2019 A polity corresponde ao sistema político a politics ao processo de conversão e as policies aos outputs do sistema Easton 1968 1970 citado por Couto 2019 A Política Pública é um conceito abstrato que se materializa por meio de instrumentos variados SECCHI COELHO PIRES 2019 p 15 Estudálas implica em conhecer um universo de elementos que se relacionam ao contexto da política o que denominamos universo da política pública FIGURA 2 FIGURA 2 O universo da Política Pública Fonte elaboração própria É importante compreender a distinção entre política pública e decisão política Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos estabelecendo certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis A seguir questões fundamentais sobre as políticas públicas são debatidas FIGURA 3 POLÍTICA PÚBLICA PUBLIC POLICY ATORES ANÁLISE SUBSISTEMAS INSTRUMENTOS APRENDIZADO EFEITOS PROCESSOS CRIAÇÃO DINÂMICAS FALHAS PROBLEMA PÚBLICO ADM573 Políticas Públicas 13 FIGURA 3 Questões fundamentais em políticas públicas Fonte elaboração própria Dessa forma os elementos essenciais de uma política pública são problema público atores instituições e fases Veja a breve descrição na FIGURA 4 O Problema de Política Pública é concebido como valores não realizados necessidades ou oportunidades que entretanto identificadas podem ser atingidas através da ação pública E os autores complementam o problema resulta de um sistema de condições que produz insatisfação entre diferentes segmentos de uma comunidade DUN 1981 citado por GUESS FARNHAM 2000 p 27 Um Problema de Política Pública pode ser considerado como a diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível para a realidade pública Ainda segundo o mesmo autor um problema só se torna público quando os atores políticos intersubjetivamente o consideram problema situação inadequada e público relevante para a comunidade SECCHI 2013 2017 A política pública portanto tem como foco a identificação do tipo de problema que a política pública visa corrigir A chegada desse problema ao sistema político politics e à sociedade política polity e o processo percorrido nessas duas arenas é objeto de análise para a busca de solução e são as instituiçõesregras que modelam a decisão e a implementação da política Os governos produzem política pública As Instituições no contexto da área de políticas públicas são as regras constitucionais os estatutos os códigos legais as políticas passadas e os regimentos internos das arenas onde são construídas SECCHI 2013 p 82 Segundo Secchi 2013 2017 existem diferentes abordagens Estatocêntrica Policêntrica ou Multicêntrica Sendo a Abordagem Estatocêntrica A dimensão pública de uma política policy deve se resultar do Estado revestese do poder extroverso e da autoridade soberana do Estado É fundamentada no poder público b Abordagem Policêntrica ou Multicêntrica A política pública não condicionada nem subordinada ao poder do Estado Enfatiza a capacidade de atuação pluralista dos atores sociais como policy networks organizações nãogovernamentais e organismos internacionais etc Mas o que torna uma política policy uma public policy Quem faz a política pública O que é o Problema de Política Pública ADM573 Políticas Públicas 14 FIGURA 4 Elementos essenciais de uma política pública Fonte elaboração própria Em termos científicos quando estudamos as causas das políticas públicas essas as policies se tornam a variável dependente e as outras variáveis determinantes políticas sociais econômicas e culturais tornamse as variáveis independentes DYE2008 Logo a política pública é também o Campo do conhecimento que busca ao mesmo tempo conhecer os problemas que a política pública quer enfrentar variável independente propondo alternativasmudanças formuladores de políticas ou analisando essas alternativasmudanças variável dependente DYE 2008 QUESTÕES PARA REFLEXÃO Por que estudar políticas púbicas O que podemos aprender A Ciência política é o estudo de politicas politics quem faz o que quando e como A Ciência política é também o estudo de política pública a descrição e explicação das causas e consequências da atividade governamental Análise de políticas públicas identifica o que os governos fazem por que eles fazem e que diferença faz 1 Descrever política pública nós podemos aprender o que o governo está fazendo ou não está Para o bemestar a educação a saúde os direitos civis a defesa o meio ambiente sobre os impostos etc 2 Causas o que determina uma política pública Por que a política é o que ela é Por que os governos fazem o que fazem 3 Consequências Quais as consequências ou impactos das políticas públicas ADM573 Políticas Públicas 15 13 Análise de Políticas Públicas e Modelos Analíticos A análise de políticas públicas advém do inglês policy analysis O termo analysis significa desconstruir um objeto de estudo isto é reduzilo em seus elementos básicos para entendelo melhor A policy analysis em decorrência disso pode ser entendida como o exame dos componentes de uma política pública do seu processo ou de ambos com a finalidade de estudar as causas e consequências das decisões políticas KRAFT FURLONG 2007 p 9 tradução nossa A análise de políticas públicas portanto utiliza vários e diferentes métodos de investigação desenhados a partir de diferentes disciplinas para obter as informações necessárias para avaliar um problema e para refletir com clareza sobre os meios alternativos de resolvêlo Segundo Dye 1972 p 1 fazer análise de política é descobrir o que os governos fazem por que fazem e que diferença isto faz Ham e Hill 1993 p 5 sinalizam que recentemente a política pública tornouse um objeto importante para os cientistas políticos O que distingue a Análise de Política do que se produz em ciência política é a preocupação com o que o governo faz Segundo MatiasPereira 2009 p 187 a análise de política envolve uma grande teia de atividades todas elas relacionadas direta ou indiretamente com a análise de causas e consequências da ação governamental a análise de política preocupase com os problemas encontrados pelos fazedores de política policy makers buscando assim ajudar na sua solução por meio da utilização da inteligência criatividade e habilidade Para analisar as políticas púbicas temos que nos atentar para os contextos das políticas públicas social econômico e político 1 Contexto Social condições sociais afetam as políticas públicas Aumento da taxa de criminalidade questões urbanas transporte habitação acesso a tratamento de saúde acesso à educação de qualidade etc 2 Contexto Econômico o estado da economia tem maior impacto sobre as políticas adotadas e implementadas pelos governos Redução do desemprego controle do déficit fiscal controle da inflação condições favoráveis ao investimento etc 3 Contexto Político fundamental para compreender políticas públicas as escolhas que afetam as políticas públicas Preferências dos eleitores nas eleições influência dos partidos diferenças ideológicas habilidade dos grupos organizados em exercer poder confiança da população no governo assistência social meio ambiente etc ADM573 Políticas Públicas 16 Na FIGURA 5 estamos estudando as políticas públicas suas causas e consequências Este diagrama às vezes chamado de modelo de sistemas classifica as condições sociais as características do sistema político e as políticas públicas e sugere possíveis vínculos entre eles FIGURA 5 Estudo das Políticas Públicas suas causas e consequências Fonte Dye 2008 p 5 adaptada Portanto temos Condições Sociais e Econômicas Instituições Processos e Comportamentos Políticas Públicas incluem Riqueza e renda Inflação recessão desemprego desempenho educacional qualidade ambiental pobreza composição racial composição religiosa e étnica saúde e longevidade desigualdade discriminação Incluem Federalismo separação de poderes pesos e contrapesos partidos políticos grupos de interesse forma ou comportamento de votação burocracia estruturas de poder Congresso presidente tribunais Incluem Direitos civis políticas educacionais políticas de bemestar políticas de saúde justiça criminal tributação gastos e déficits políticas de defesa e segurança interna SI STEMA POLÍ TI CO Instituições processose comportamentos Políticas Públicas Condições sociais e econômicas A E C D F B ADM573 Políticas Públicas 17 Além disso cada ligação possui uma interpretação Veja a seguir EXAMINANDO AS CAUSAS Na análise de políticas públicas vamos examinar os efeitos ou influências das instituições processos e comportamentos sobre as políticas públicas Ligação B e como as condições econômicas e sociais influenciam as políticas públicas Ligação C na FIGURA 6 FIGURA 6 As Causas das Políticas Públicas Fonte Elaborada pelos autores a partir de DYE 2008 Instituições processos e comportamentos Políticas Públicas Condições sociais e econômicas C D F B Ligação Quais são os efeitos das condições sociais e econômicas sobre as instituições governamentais processos e comportamento Ligação Quais são os efeitos das instituições políticas e governamentais processos e comportamentos sobre políticas públicas Ligação Quais são os efeitos das condições econômicas e sociais sobre as políticas públicas A B C Ligação Quais são os efeitos das políticas públicas feedback sobre as condições econômicas e sociais Ligação Quais são os efeitos das instituições políticas e governamentais processos e comportamentos feedback sobre as condições sociais e econômicas Ligação Quais são os efeitos das políticas públicas feedback sobre as instituições governamentais processos e comportamento D E F ADM573 Políticas Públicas 18 CAUSAS Considerando a Ligação B na FIGURA 6 poderíamos questionar Existe alguma diferença nos impostos e nível de gastos se um partido Democratas ou Republicanos nos EUA controla a presidência ou o Congresso Já observando a Ligação C poderíamos pensar em Quais os efeitos de uma mudança nas atitudes públicas a respeito de raça sobre a política de direitos civis Em termos científicos quando estudamos as causas das políticas públicas as políticas tornamse variáveis dependentes e seus vários fatores determinantes político social econômico e cultural tornamse as variáveis independentes EXAMINANDO AS CONSEQUÊNCIAS As consequências são chamadas de avaliação Que diferença se existe a política pública faz sobre a vida das pessoas Vamos observar na FIGURA 7 as consequências das políticas públicas FIGURA 7 As Consequências das Políticas Públicas Fonte Elaborada pelos autores a partir de DYE 2008 CONSEQUÊNCIAS Considerando a Ligação F na FIGURA 7 podemos analisar qual o impacto da política de imigração no EUA ou a flexibilização do acesso às armas no Brasil sobre a popularidade do Presidente Também podemos estar interessados em examinar o impacto das políticas públicas sobre as condições sociais como por exemplo analisar se cortes de recursos nas políticas de benefício social transferência de renda encorajam as pessoas a trabalhar Ligação D na FIGURA 7 Em termos científicos quando estudamos as consequências das políticas públicas as políticas tornamse variáveis independentes e seus impactos político social econômico e cultural sobre a sociedade tornamse as variáveis dependentes Instituições processos e comportamentos Políticas Públicas Condições sociais e econômicas C D F B ADM573 Políticas Públicas 19 Na esfera de análise de políticas públicas segundo Dye o agente primário da publicpolicymaking formulação de políticas públicas é um governo A policy making formulação de políticas envolve uma decisão fundamental do governo fazer ou não fazer algo em relação a um problema Como afirma o autor a política é uma decisão consciente do governo mesmo que ocorram efeitos não intencionais em consequência de uma política pública Ao considerar a definição de William Jenkins a policymaking é um processo dinâmico e resultado de um conjunto de decisões interrelacionadas tomadas por diferentes indivíduos e órgãos de governo O conteúdo de uma política envolve não só a seleção de objetivos como também de meios A capacidade do governo para implementar suas decisões também se constitui em uma variávelchave no processo de policymaking Análise de Políticas Públicas Categorias Analysis of policy Analysis for policy Processo de elaboração da política em si Assume uma orientação descritiva Auxiliar os formuladores de política Agregar conhecimento ao processo de elaboração de políticas Tem um caráter prescritivo QUESTÕES PARA REFLEXÃO A administração pública deve ser ensinada com uma inclinação para a prática o que a administração pública faz Reflexão adicionar contexto ao conteúdo Papel do Analista burocratapesquisadorestudantecidadã cidadão Adquirir conhecimentos teóricos e desenvolver habilidades práticas Os analistas de políticas dentro e fora do governo têm uma preocupação profissional com as políticas públicas Eles trabalham no desenvolvimento de soluções de políticas públicas por meio do estudo dos problemas públicos e das várias alternativas ou escolhas de políticas que podem ser feitas Acadêmicos em universidades e instituições de pesquisa compartilham alguns dos mesmos interesses como analistas de políticas mas também podem estar preocupados com a construção de conhecimento geral e teoria avançada por exemplo do processo político ou do desempenho de instituições governamentais KRAFT FURLONG 2007 p 19 tradução nossa E ainda aquelas ou aqueles cidadãos que por razões profissionais carecem de aprofundar seus conhecimentos ou que têm fortes interesses pessoais no governo e na política pública o sistema político dos países democráticos oferece inúmeras oportunidades para tais interesses sejam por si só um bom motivo para estudar a política pública Resultados esperados adquirir um conjunto de conhecimentos e habilidades tornandose cidadãos engajados contribuir para o bem comum e o interesse público ADM573 Políticas Públicas 20 131 Modelos Analíticos4 De acordo com Dye 2008 p 11 um modelo é uma representação de simplificada de algum aspecto do mundo real Os modelos que vamos estudar em Políticas Públicas são modelos conceituais que tentam Simplificar e clarear nosso pensamento sobre política e políticas públicas Identificar aspectos importantes de problemas políticos a ser solucionados por políticas públicas Auxiliar a comunicação com foco sobre características essenciais da vida política Direcionar nossos esforços para melhor compreender políticas públicas entendendo o que é importante e o que não é Considerar as explanações para políticas públicas e prever suas consequências Os modelos constituem importantes ferramentas analíticas para investigar e compreender como as políticas públicas são produzidas A tipologia de modelos mais simples que será apresentada neste tópico de forma resumida é derivada de modelos da literatura de ciências sociais aplicadas revistos por Thomas R Dye conforme esclarecem Heidemann e Salm 2014 p103 Vários modelos foram desenvolvidos visando compreender a vida política As principais abordagens são Modelo Institucional Modelo de Processo Modelo de Grupos Modelo de Elites Modelo Racional Modelo Incremental Teoria dos Jogos Teoria da Opção Pública Modelo Sistêmico Segundo Dye 2008 tradução nossa estes modelos não em nenhum sentido competitivos entre si no sentido que nenhum deles pode ser considerado o melhor 4 Os modelos apresentados neste tópico foram publicados por Thomas R Dye no 2º capítulo do livro Understanding Public Policy Models of Politics some help in thinking about public Policy cuja primeira edição é de 1992 estando em sua 12ª edição em 2008 pela Person Prentice Hall O texto no qual nos apoiamos foi traduzido por Francisco G Heidemann e apresentado no capítulo 3 do livro Políticas públicas e desenvolvimento bases epistemológicas e modelos de análise Francisco G Heidemann e José Francisco Salm organizadores Tomás de Aquino Guimarães apresentação Brasília Editora Universidade de Brasília 3ª edição 2014 VOCÊ SABIA Os modelos não foram desenvolvidos com a finalidade de estudar as Políticas Públicas Cada um oferece uma maneira diferente de pensar as Políticas Públicas Sugerem causas e consequências gerais de Políticas Públicas Para conhecer um pouco mais sobre cada modelo consulte o texto DYE T R Mapeamento dos modelos de análise de políticas Públicas In HEIDEMANN F G SALM J F Orgs Políticas Públicas e Desenvolvimento Bases Epistemológicas e modelos de análise Brasília Editora Universidade de Brasília 3ª Edição 2014 ADM573 Políticas Públicas 21 Modelo Institucional Tradicionalmente a ciência política tem sido definida como o estudo das instituições governamentais As atividades políticas geralmente giram em torno de instituições governamentais específicas como o Congresso a Presidência os Tribunais os Estados os Municípios e outras São essas instituições que têm autoridade para estabelecer implementar e fazer cumprir as políticas públicas A relação entre políticas públicas e instituições governamentais é muito próxima Uma política não se transforma em política pública antes que seja adotada implementada e feita cumprir por alguma instituição governamental Essas instituições dão às políticas públicas três características distintas a legitimidade as políticas púbicas são consideradas em geral obrigações legais e exigem lealdade dos cidadãos b as políticas governamentais envolvem universalidade pois dizem respeito a todas as pessoas na sociedade e c o governo monopoliza o poder de fazer a sociedade cumprir ou seja de coerção pois somente o governo pode legitimamente prender aqueles que violam as suas políticas Em síntese podemos dizer que o modelo enfatiza o papel do Estado na produção de políticas públicas Modelo de Processo Segundo Dye 2014 p 14 tradução nossa atualmente os processos e comportamentos políticos são um foco central da Ciência Política Desde a II Guerra Mundial a moderna Ciência Política comportamental vem estudando as atividades dos eleitores grupos de interesse legisladores presidentes burocratas juízes e outro atores políticos Tendo como um dos seus objetivos principais descobrir padrões identificáveis de atividades ou processos Numa tentativa de agrupar várias atividades com base em sua relação com as políticas públicas alguns cientistas políticos obtiveram como resultado um conjunto de policyprocess ou processos políticoadministrativos como apresentado no QUADRO 3 O modelo de processo é útil para nos auxiliar a compreender as várias atividades envolvidas na elaboração de políticas públicas no policymaking Devemos manter em mente que a elaboração de políticas públicas policymaking envolve a montagem da agenda capturando a atenção dos policymakers formulação de propostas planejando e selecionando as opções de política legitimando a política desenvolvendo suporte político obter a aprovação do Congresso do presidente ou do tribunal implementando a política Criando burocracias gastando dinheiro fazendo cumprir as leis e avaliando a política descobrir se as políticas funcionam se são populares ADM573 Políticas Públicas 22 QUADRO 3 PROCESSO POLÍTICO ESTÁGIO DESCRIÇÃO Identificação do Problema A identificação de problemas de política através da demanda de indivíduos ou grupos por ação do governo Montagem da Agenda Concentrar a atenção dos meios de comunicação de massa e dos funcionários públicos em problemas públicos específicos para decidir quais os problemas serão tratados Formulação da Política Desenvolver propostas de políticas pelos grupos de interesse para resolver as questões e os problemas Legitimação da Política Selecionar uma proposta Articular um apoio político para ela Congresso presidente tribunais Transformála em lei Implementação da Política Implementar as políticas por meio das burocracias governamentais gastos públicos regulamentos e outras atividades do Executivo de agências executivas Avaliação da Política Avaliação das políticas pelos próprios órgãos governamentais consultores externos mídia e público em geral Fonte Dye 2014 p 14 tradução nossa e Heidemann Salm 2014 p 114 Modelo de Grupos A teoria dos grupos começa com a proposição que a interação entre os grupos é o fato central da política5 Indivíduos com interesses comuns se unem formalmente ou informalmente para apresentar suas demandas ao governo Segundo o cientista político David Truman um grupo de interesse é um grupo de atitude compartilhada que faz certas reivindicações sobre outros grupos na sociedade esse grupo tornase político se e quando apresenta reinvindicações por intermédio de ou a quaisquer instituições governamentais Os indivíduos são importantes na política quando agem como parte integrante ou em nome de grupos de interesse O grupo tornase a ponte essencial entre o indivíduo e o governo A política é na verdade a luta entre os grupos para influenciar as políticas públicas A tarefa do sistema político é administrar o conflito entre os grupos mediante 1 estabelecimento das regras do jogo para luta entre grupos 2a negociação de acordos e o equilíbrio de interesses 3 a oficialização dos acordos na forma de políticas públicas 4 cumprimento efetivo desses acordos Segundo os teóricos de grupo a política pública é em qualquer momento no tempo o equilíbrio alcançado na luta entre grupos FIGURA 8 Esse equilíbrio é 5 A afirmação clássica sobre a teoria dos grupos é de David B Truman The Governamental Process New York Knopf 1951 ADM573 Políticas Públicas 23 determinado pela influência relativa de cada grupo de interesse Podese esperar que mudanças na influência relativa de quaisquer grupos de interesse resultem em mudanças nas políticas públicas a política poderá se orientar na direção desejada pelos grupos que ganham influência e se afastar das aspirações dos grupos que perderam a influência FIGURA 8 Modelo de Grupo Fonte Dye 2014 A influência dos grupos é determinada por seu tamanho riqueza poder organizacional liderança acesso aos tomadores de decisão decision makers e coesão interna Em suma é tarefa do sistema político administrar o conflito entre os grupos Estabelecer regras do jogo para luta entre os grupos Negociação de acordos e o equilíbrio dos interesses Oficializar acordos na forma de políticas públicas Assegurar o cumprimento efetivo desses acordos Modelo de Elites A política pública pode também ser vista como das preferências e valores de uma elite governante6 Embora muitas vezes se afirme que a política pública reflete as demandas do povo isso pode expressar mais o mito do que a realidade da democracia de um país A teoria das elites sugere que A política pública é resultado das preferências da elite governante Segundo a teoria das elites o povo é apático e mal informado Que as elites realmente moldam a opinião das massas sobre questões políticas mais do que as massas moldam a opinião da elite As políticas públicas traduzem as preferências das elites Os funcionários públicos apenas executam as políticas estabelecidas pela elite 6 Ver Thomas R Dye e Harmon Zeigler The Irony of Democracy 12th ed Belmont CA Wadsworth2003 ADM573 Políticas Públicas 24 As políticas vêm de cima para baixo das elites para as massas elas não se originam das demandas das massas FIGURA 9 FIGURA 9 Modelo de Elite Fonte Dye 2014 Por meio da FIGURA 9 podese perceber que o modelo de elite implica que a política pública não flui para cima ou seja das demandas do povo mas sim para baixo fluindo dos interesses valores e preferências das elites para as massas Então resumidamente podemos considerar que segundo a teoria das elites A sociedade está dividida entre os poucos que têm poder e os muitos que não têm Apenas um pequeno número de pessoas aloca valores para a sociedade as massas não decidem a política pública Os poucos que governam não são típicos das massas governadas As elites são extraídas desproporcionalmente dos estratos socioeconômicos superiores da sociedade O movimento de não elites para posições de elite deve ser lento e contínuo para manter a estabilidade e evitar a revolução Somente os nãoelites que aceitaram o consenso básico da elite podem ser admitidos nos círculos governantes As elites compartilham consenso em nome dos valores básicos do sistema social e da preservação do sistema Nos EUA as bases do consenso da elite são o respeito à propriedade privada à delimitação do governo e à liberdade individual A política pública não reflete as demandas das massas mas sim os valores predominantes da elite As mudanças nas políticas públicas serão incrementais e não revolucionárias As elites ativas estão sujeitas a relativamente pouca influência direta das massas apáticas As elites influenciam as massas mais do que as massas influenciam as elites Elite Governantes e Administradores Massa grupo social Direção da Política Execução da Política Políticas demandadas pelo povo ADM573 Políticas Públicas 25 Quais são as implicações da teoria da elite para a análise política Primeiro o elitismo implica que a política pública não reflete tanto as demandas do povo quanto os interesses valores e preferências das elites Portanto as mudanças e inovações nas políticas públicas ocorrem como resultado de redefinições de seus próprios valores pelas elites Por causa do conservadorismo geral das elites isto é seu interesse em preservar o sistema a mudança na política pública será incremental ao invés de revolucionária As políticas públicas são frequentemente modificadas mas raramente substituídas Mudanças na natureza do sistema político ocorrem quando os eventos ameaçam o sistema e as elites agindo com base no interesse próprio esclarecido instituem reformas para preservar o sistema e seu lugar nele Os valores das elites podem ser muito públicos Um senso de nobreza obrigatória pode permear os valores da elite e o bemestar das massas pode ser um elemento importante na tomada de decisões da elite Elitismo não significa necessariamente que a política pública será hostil ao bemestar das massas mas apenas que a responsabilidade pelo bemestar das massas recai sobre os ombros das elites não no das massas Em segundo lugar o elitismo vê as massas como amplamente passivas apáticas e mal informadas os sentimentos das massas são mais frequentemente manipulados pelas elites ao invés de os valores das elites serem influenciados pelos sentimentos das massas e na maioria das vezes a comunicação entre elites e massas flui de cima para baixo Portanto as eleições populares e a competição partidária não permitem que as massas governem Questões políticas raramente são decididas pelo povo por meio de eleições ou pela apresentação de alternativas políticas pelos partidos políticos Em sua maioria essas instituições democráticas eleições e partidos são importantes apenas por seu valor simbólico Eles ajudam a vincular as massas ao sistema político dandolhes um papel a desempenhar no dia da eleição e um partido político com o qual possam se identificar O elitismo afirma que as massas têm na melhor das hipóteses apenas uma influência indireta sobre o comportamento de tomada de decisão das elites O elitismo também afirma que as elites compartilham um consenso sobre as normas fundamentais subjacentes ao sistema social que as elites concordam com as regras básicas do jogo bem como com a continuação do próprio sistema social A estabilidade do sistema e mesmo sua sobrevivência depende do consenso da elite em nome dos valores fundamentais do sistema e somente as alternativas políticas que se enquadram no consenso compartilhado serão consideradas seriamente É claro que o elitismo não significa que os membros da elite nunca discordem ou nunca compitam uns com os outros pela preeminência É improvável que alguma vez tenha existido uma sociedade em que não houvesse competição entre as elites Mas o elitismo implica que a competição se concentra em uma gama muito estreita de questões e que as elites concordam com mais frequência do que discordam ADM573 Políticas Públicas 26 Modelo Racional O modelo de política racional sustenta que a política é o cumprimento eficiente de metas Envolve o cálculo de todos os valores sociais políticos e econômicos sacrificados ou alcançados pela política pública A política racional leva ao máximo ganho social isto é políticas cujos ganhos sociais superem os custos Existem duas importantes orientações nesta definição de máximo ganho social Primeiro nenhuma política deve ser adotada se seus custos excedem seus benefícios Em segundo lugar os tomadores de decisão devem selecionar dentre as opções políticas aquela que produza o maior benefício em relação a seus custos Ou seja uma política é racional quando a diferença entre os valores que alcança e os valores que sacrifica é positiva e maior do que qualquer outra alternativa de política Não se deve ver o racionalismo em uma estrutura monetária estreita na qual os valores sociais básicos são sacrificados pela economia de dinheiro O racionalismo envolve o cálculo de todos os valores sociais políticos e econômicos sacrificados ou alcançados por uma política pública não apenas aqueles que podem ser medidos monetariamente Para selecionar uma política racional os formuladores de políticas devem 1 conhecer todas as preferências de valor da sociedade e seus pesos relativos 2 conhecer todas as alternativas de política disponíveis 3 conhecer todas as consequências de cada alternativa de política 4 calcular a razão dos benefícios e custos para cada alternativa de política e 5 selecionar a alternativa de política mais eficiente Essa racionalidade assume que as preferências de valor da sociedade como um todo podem ser conhecidas e ponderadas Não basta conhecer e pesar os valores de alguns grupos e não de outros Deve haver uma compreensão completa dos valores sociais A formulação racional de políticas também requer informações sobre políticas alternativas a capacidade preditiva de prever com precisão as consequências de políticas alternativas e o conhecimento específico para calcular corretamente a relação entre custos e benefícios Finalmente a formulação racional de políticas requer um sistema de tomada de decisão que facilite a racionalidade na formulação de políticas Um diagrama desse sistema é mostrado na FIGURA 10 O modelo racional assume um acordo completo sobre os objetivos conhecimento de alternativas política e a capacidade de calcular e selecionar as políticas com os maiores benefícios e os menores custos Aplicase o modelo de máximo ganho social à formulação de políticas públicas na análise de benefíciocusto ADM573 Políticas Públicas 27 FIGURA 10 Um modelo racional de um sistema de decisão Fonte Dye 2014 Heidemann e Salm 2014 p1 24 Em síntese no modelo racional um sistema de tomada de decisão necessário para formulação racional de políticas e os formuladores de políticas públicas devem conhecer todas As preferencias valorativas e pesos relativos da sociedade Propostas disponíveis de políticas Consequências de cada proposta alternativa Coeficientes BenefícioCusto de cada proposta Selecionar a proposta mais eficiente com base em todas as informações relevantes O Modelo de máximo ganho social é usado para pensar sobre o melhor tamanho para o governo O orçamento governamental deve crescer até atingir o máximo ganho líquido que uma vez alcançado não se deve aumentar os gastos No entanto existem muitas barreiras para a tomada de decisões racionais tantas na verdade que raramente ocorrem no governo No entanto o modelo continua sendo importante para fins analíticos porque ajuda a identificar barreiras à racionalidade E Dye 2008 p15 acrescenta Ele o modelo ajuda a colocar a questão Por que a formulação de políticas não é um processo mais racional No início podemos supor vários obstáculos importantes para a formulação racional de políticas As barreiras podem ser compreendidas como as dificuldades para Identificar claramente benefícios sociais x benefícios de grupos x benefícios individuais Os benefícios e custos conflitantes não podem ser comparados dignidade individual e aumento de imposto Formuladores de políticas públicas não são motivados a maximizar o ganho social Custos elevados e tempo disponível para coleta de dados Uso de técnicas analíticas x conhecimento dos formuladores de políticas públicas INPUT Todos os recursos necessários para o processo de racionalidade pura Todos os dados necessários para o processo de racionalidade pura Estabelecimento do conjunto completo de metas operacionais com respectivos pesos Preparação do conjunto completo de propostas alternativas Estabelecimento da relação completa de outros valores e dos recursos com respectiva ponderação Preparação do conjunto de previsões de benefícios e custos de cada proposta Cálculo do saldo líquido esperado de cada proposta Comparação dos saldos líquidos esperados e identificação da proposta com expectativa de saldo líquido mais alto OUTPUT Políticas de racionalidade pura ADM573 Políticas Públicas 28 Racionalidade Limitada e Incrementalismo Antes de prosseguirmos estudando os modelos analíticos vamos explorar um pouco mais o tema da decisão racional Smith e Larimer 2009 no capítulo 3 do livro The public theory primer publicado pela editora Westview Press discutem aspectos do modelo racional apresentando o trabalho seminal de Herbert Simon Administrative Behavior 1947 que segundo os autores forneceu por mais de meio século uma base para a compreensão de como as escolhas políticas são feitas No ponto central da teoria de Simon está a noção de que as pessoas não são atores completamente racionais mas sim limitadas por restrições cognitivas e ambientais Os atores políticos não operam com informações completas nem se envolvem em análises exaustivas de custobenefício ao tomar decisões políticas Em vez disso os formuladores de políticas fazem concessões adaptandose à situação em questão A teoria da decisão racional implica que as pessoas operam com informações completas e se envolvem em análises exaustivas de custobenefício ao tomar decisões políticas Simon desafiou essa suposição de frente ao sugerir que atores políticos e organizações empregam processos racionais de tomada de decisão é irreal Para Simon a tomada de decisão é mais bem caracterizada pelo que é conhecido como racionalidade limitada O princípio básico da racionalidade limitada é que os humanos são intencionalmente racionais mas são impedidos de se comportar de maneira totalmente racional devido a limitações cognitivas Os seres humanos são simplesmente limitados em sua capacidade de se envolver em uma busca exaustiva de todas as alternativas possíveis ao tomar decisões Memória capacidade de atenção capacidade de processamento de informações e assim por diante limitam a capacidade de uma pessoa de alcançar a racionalidade completa Em vez disso a busca de informações é incompleta e as pessoas escolhem entre opções que não são completamente ótimas mas são boas o suficiente para a situação Simon 1947 Tal comportamento rotulado por Simon é melhor caracterizado como satisfatório satisficing aceitar uma opção disponível como satisfatória tradução e adição de texto nossa que permite que os formuladores de políticas policymakers tomem decisões que embora não sejam completamente racionais são capazes de resolver o problema em questão Em outras palavras os policymakers tomam a melhor decisão dada a situação Smith Larimer 2009 p5051 tradução nossa ADM573 Políticas Públicas 29 Modelo Incremental No modelo incremental os atuais programas políticas e despesas são considerados como ponto de partida e assim a política pública é uma continuação das existentes nos governos anteriores A legitimidade dos programas atuais é aceita pelos formuladores que concordam em dar continuidade às políticas anteriores As políticas dos governos anteriores são mantidas apenas modificações incrementais O cientista político Charles Lindblom 1959 foi o primeiro a apresentar o modelo incremental sendo uma crítica ao modelo racional de tomada de decisão DAY 2008 SMITH E LARIMER 2009 Conforme Lindblom os tomadores de decisão decision makers não revisam anualmente toda gama de políticas existentes e de propostas de políticas identificando os objetivos sociais pesquisando os benefícios e custos de políticas alternativas para atingir os objetivos fazendo um ranqueamento das preferências de cada política alternativa em termos dos máximos benefícios líquidos para tomar a decisão com base em toda a informação relevante Ao contrário restrições de tempo informação e custos impedem que os formuladores de políticas identifiquem toda a gama de alternativas políticas e suas consequências As restrições da política impedem o estabelecimento de metas sociais claras e o cálculo preciso de custos e benefícios O incrementalismo é conservador porque os programas políticas e gastos existentes são considerados como base e a atenção é concentrada em novos programas e em aumentos reduções ou modificações dos programas atuais Os policymakers formuladores de políticas geralmente aceitam a legitimidade de programas já estabelecidos e tacitamente concordam em continuar as políticas anteriores Podese considerar que isto ocorre porque os formuladores a não dispõem de tempo recursos financeiros informações para pesquisar todas as alternativas às políticas em vigor b há incerteza quanto às consequências de formularimplementar políticas totalmente novas c os recursos investidos podem ser volumosos desencorajando qualquer mudança radical d o incrementalismo é politicamente conveniente mudanças incrementais são mais facilmente recebidas facilitam acordos e as características dos formuladores de políticas conduzem ao modelo incremental terminam a busca assim que encontram uma solução que funcione As próprias características dos policymakers também recomendam o modelo incremental Raramente os seres humanos agem para maximizar todos os seus valores mais frequentemente eles agem para satisfazer demandas particulares E Thomas R Dye acrescenta que na ausência de quaisquer objetivos ou valores sociais acordados é mais fácil para o governo de uma sociedade pluralista continuar os programas existentes em vez de se engajar no planejamento de políticas gerais para objetivos sociais específicos ADM573 Políticas Públicas 30 Teoria dos Jogos A Teoria dos Jogos é o estudo das decisões em situações em que dois ou mais participantes racionais tem que fazer escolhas Sob a ótica da teoria dos jogos a política é vista como escolha racional de atores em uma situação competitiva A teoria dos jogos é o estudo de decisões racionais em situações em que dois ou mais participantes têm opções de fazer e o resultado depende das escolhas feitas por cada um deles Aplicada à formulação de políticas públicas em que não existe uma escolha a fazer que seja independentemente melhor que outras os melhores resultados dependem daquilo que os outros façam Os participantes adotam estratégias A estratégia pode tanto minimizar a perda máxima quanto maximizar o ganho mínimo Um componente importante da teoria dos jogos é a noção de dissuasão A dissuasão é o esforço para impedir que um oponente empreenda uma ação inspirando as consequências da ação Os jogadores se envolvem em dissuasão quando ameaçam seus oponentes com ações de retaliação que prometem impor custos a seus oponentes que excedem em muito quaisquer benefícios que seus oponentes possam imaginar ao realizar essas ações O sucesso da dissuasão depende da credibilidade da ameaça retaliatória e da racionalidade do oponente Os oponentes devem realmente acreditar que suas ações realmente resultarão em respostas retaliatórias que infligirão custos inaceitáveis a si mesmos a seu povo ou a sua nação Os oponentes que realmente não acreditam que um ataque de retaliação ocorrerá não são dissuadidos Além disso os oponentes devem ser racionais os oponentes devem pesar os custos e benefícios potenciais de suas ações e escolher um curso de ação que não resulte em custos que excedam os ganhos Os oponentes que são irracionais que não consideram os custos de suas ações para si mesmos ou para seu povo ou para sua nação não são dissuadidos E nas aplicações como em conflitos situação de guerra esta pode ser adotada pela diplomacia internacional para negociação e articulação de coalizões nas Nações Unidas e outras situações políticas Em síntese a Modelo abstrato e dedutivo b É uma forma de racionalismo c Estratégia tanto minimiza a perda máxima quanto maximiza o ganho mínimo d É frequentemente aplicada em conflitos internacionais Teoria da Opção Pública ou Teoria da Escolha Pública Public Choice A teoria da opção pública é o estudo econômico da tomada de decisão fora do âmbito do mercado especialmente à aplicação de análises econômicas à formulação de políticas públicas ADM573 Políticas Públicas 31 A teoria da opção pública refuta a noção de que os indivíduos agem de uma maneira no foro político e de outra no contexto de mercado Parte da premissa que todos os atores políticos procuram maximizar seus benefícios pessoais tanto no meio político quanto ambiente do mercado As pessoas perseguem o interesse próprio tanto na política quanto no mercado e mesmo agindo pelo auto interesse conseguem se beneficiar reciprocamente por meio da tomada de decisão coletiva O próprio governo sugere um contrato social entre os indivíduos A teoria reconhece que o Governo deve exercer funções que o mercado não consegue desempenhar ex prover bens públicos Considerase a política como deliberação coletiva de indivíduos movidos pelo auto interesse Sendo que o Homo economicus visa maximizar benefícios pessoais e o Homo politicus representa o espírito público Modelo Sistêmico Para Hill e Hupe 2002 p 9 tradução nossa um dos modelos mais influentes de da relação entre política e administração é o sistema político de David Easton 1953 Os inputs entradas ou insumos entram nesse sistema e as coisas que saem são chamadas de outputs produtos e outcomes resultados Na FIGURA 11 apresentase o Esquema do Modelo Sistêmico originalmente proposto por David Easton apresentado no artigo An Appoach to the Analsis of Political Systems publicado em 1957 ADM573 Políticas Públicas 32 Parsons 2007 p5758 tradução nossa afirma que o trabalho de David Easton 1953 e 1965 embora não seja considerado principalmente como política pública representa uma contribuição vital para o estabelecimento de uma abordagem de política pública como outros autores haviam afirmado já que seu modelo de sistema exerceu enorme influência sobre a forma que outros estudos iniciais sobre políticas públicas resultados ou outputs na década de 1960 começou a conceituar a relação entre a formulação de políticas públicas os resultados delas mesmas e seu ambiente mais amplo As principais características do modelo de Easton são a abordagem do processo de políticas públicas a partir dos inputs insumos recebidos na forma de fluxos do ambiente mediado por canais de insumo partidos mídia grupos de interesse as demandas dentro do sistema político inputs insumos internos e sua conversão em resultados outputs e impactos das políticas públicas Os modelos que dominaram este campo a partir da década de 1960 derivam da combinação da abordagem de estágios propsta por Laswell Simon e o modelo de sistema político de Easton PARSONS 2007 p58 tradução nossa Sintetizando podese dizer que a política é definida como resposta de um sistema político a forças geradas no ambiente O sistema político é o conjunto de estruturas e processos interrelacionados que funcionam para produzir alocações de valores para a sociedade O Sistema referese ao conjunto de estruturas e processos interrelacionados As forças do ambiente que afetam o sistema político são os inputs O ambiente configurase no limite externo ao sistema político FIGURA 11 Esquema do Modelo Sistêmico Fonte wwwjstororg Nota Esquema do Modelo Básico de Easton a very primitive model for approaching the study of political life EASTON 1957 p 384 ADM573 Políticas Públicas 33 Os inputs do modelo sistêmico são recebidos pelo sistema na forma de demandas e apoios e as demandas vem de indivíduos ou grupos que agem para afetar o conteúdo da política pública O ambiente constitui o limite externo ao sistema político ou seja o ambiente é qualquer condição ou circunstância definida como limite externo ao sistema político Segundo Parsons 2007 p57 as políticas públicas outputs resultam do ambiente que se divide em a Entorno intrasocial Sistema ecológico Sistema biológico e Sistema social b Entorno extrasocial Sistemas políticos internacionais Sistemas ecológicos internacionais Sistemas sociais internacionais De acordo com Rua 2009 existem os apoios passivos não exigem nenhum esforço especial por parte dos atores envolvidos No entanto os apoios podem ser também ativos quando se trata de ações conscientes e deliberadas como o envolvimento na implementação de determinados programas governamentais a participação em manifestações públicas etc Os apoios podem ser afirmativos quando expressam legitimação credibilidade ou negativos quando representam a negação da legitimidade Uma forma de lidar com a complexidade do ambiente político e das políticas públicas sem descartar a dinâmica sistêmica é associar o modelo sistêmico com o modelo do ciclo de política policy cycle que aborda as políticas públicas mediante a sua divisão em etapas sequenciais RUA 2009 Iremos apresentar o modelo do ciclo político no próximo tópico ADM573 Políticas Públicas 34 14 O Modelo de Processo O Ciclo de política pública Modelo de Processo também conhecido como Ciclo de Políticas Públicas Police Cycle que foi proposto por Harold D Lasswell 1951 O Ciclo de Políticas Públicas aborda as Políticas Públicas mediante sua divisão em etapas sequenciais A primeira ideia de modelar o processo políticoadministrativo em termos de estágios foi apresentada por Lasswell e desde então diversos autores fizeram ajustes e apresentaram novos desenhos para o modelo de processo Veja alguns exemplos no QUADRO 4 QUADRO 4 DIFERENTES TIPOLOGIAS DO CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Autor Estágios Laswell 1951 Sete estágios Inteligência Promoção Prescrição Invocação Conclusão Aplicação e Exame Frey 2000 Cinco estágios Percepção e definição de problemas Agendasetting Elaboração de programas e decisão Implementação Avaliação Howlett Ramesh e Perl 2013 Cinco estágios Montagem de agenda Formulação Tomada de decisão Implementação e Avaliação Secchi Coelho e Pires 2019 Sete estágios Identificação do problema Formação da agenda Formulação de alternativas Tomada de decisão Implementação Avaliação e Extinção Fonte elaboração própria com base nos autores citados no corpo do quadro Atualmente as etapas comumente consideradas no Ciclo de Políticas Públicas são percepção e definição de problemas formação de agenda agendasetting formulação de alternativas policy formulation tomada de decisão decision making implementação implementation avaliação evaluation e por fim a conclusão eventualmente considerada como extinção A esquematização dessas fases está ilustrada na FIGURA 12 ADM573 Políticas Públicas 35 FIGURA 12 CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Fonte Elaborada pelos autores Devese ressaltar que as etapas são compreendidas não como um processo linear mas como uma unidade contraditória em que o ponto de partida não está claramente definido e atividades de etapas distintas podem ocorrer simultaneamente ou as próprias etapas podem apresentarse parcialmente superpostas A correta compreensão do ciclo das políticas pode ser de grande valia para o gestor público RUA 2009 Na concepção do ciclo de políticas a política pública é considerada a resultante de uma série de atividades políticas que agrupadas formam o processo político As fases do Ciclo de Políticas Públicas podem ser descritas conforme apresentado no QUADRO 5 Implementação Definição de agenda Formulação de políticas Tomada de decisão Monitoramento e Avaliação Término ou conclusão Percepção e definição de problemas ADM573 Políticas Públicas 36 QUADRO 5 FASES DO CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS POLICY CYCLE FaseEstágio Descrição Percepção e Definição de Problemas Nesta fase o que interessa ao analista de políticas públicas é identificar dentre um número infinito de problemas os mais apropriados para tratamento político os quais inicialmente podem ser percebidos por grupos sociais por políticos ou pela administração pública FREY 2000 Definição de Agenda A definição de agenda representa a lista de temas ou problemas que o governo ou atores não governamentais percebem como uma questão prioritária e envolve a definição dos temas que os agentes governamentais devem focar e direcionar suas ações THEODOULOU 1995 Formulação Esta fase tem como propósito estabelecer programas eou projetos para atender as demandas apresentadas pela sociedade devese ter a convicção de que um problemademanda social precisa ser dominado e administrado Durante a formulação de políticas públicas problemas propostas e demandas são transformados em programas de governo JANN WEGRICH 2007 Implementação Esta etapa compreende o conjunto de ações a serem realizadas por grupos ou indivíduos de natureza pública ou privada as quais são direcionadas para a atender os objetivos estabelecidos ou seja trata das ações para fazer uma política sair do papel e funcionar efetivamente RUA 1997 Monitoramento e Avaliação Após a implementação de uma política eou programa é importante verificar seus impactos efeitos e resultados Dependendo dos resultados obtidos podese suspender ou até mesmo encerrar o ciclo de uma política e iniciar um novo ciclo ou apenas modificar ou adaptar o programa anterior Terminação ou Conclusão A fase da Terminação ou Extinção de política é apresentada como o último estágio A opção pela extinção constituise na interrupção do ciclo Também conhecida como descontinuidade morte ou terminação policy termination As políticas públicas também chegam ao fim SOUZA SECCHI 2015 Percepção e Definição de Problemas Nesta fase o que interessa ao analista de políticas públicas é identificar dentre um número infinito de problemas os mais apropriados para tratamento político os quais inicialmente podem ser percebidos por grupos sociais por políticos ou pela administração pública FREY 2000 Fonte elaboração própria com base nos autores citados no corpo do quadro O Ciclo de Políticas Públicas recebeu diversas críticas tais como é considerado um modelo simplificado e ideal sendo que os processos políticos raramente apresentam começo e fim bem definidos e portanto as fases se misturam e as sequências se alteram JANN WEGRICH 2007 Entretanto é um modelo bem sucedido como a estrutura básica para estudos políticos e tornouse ponto de partida para uma série de tipologias do processo políticoadministrativo das políticas públicas Suas principais vantagens são a flexibilidade o caráter heurístico é amplamente utilizado para organizar e sistematizar as pesquisas e possui fácil visualização Com isso a nossa proposta consiste em utilizar o Ciclo de Políticas Públicas como um marco de referência e não como um esquema rígido valendose da sua ADM573 Políticas Públicas 37 vantagem de demarcar as fases do desenvolvimento das Políticas Públicas o que possibilita seleção de questões e de variáveis particulares A seguir vamos nos debruçar um pouco mais para analisar as fases do ciclo político conforme apresentadas na FIGURA 13 FIGURA 13 CICLO POLÍTICO ANÁLISE DAS SUAS FASES Fonte Elaborada pelos autores ADM573 Políticas Públicas 38 141 O Problema de Política Parsons 2007 p 117 argumenta que o foco das políticas se concentra em como os problemas são formados e enquadrados e como eles se tornam ou não questões ou problemas dentro da agenda de políticas públicas Para Jann e Wegrich 2007 p 45 A formulação de políticas policy making pressupõe o reconhecimento de um problema político O próprio reconhecimento do problema requer que um problema social tenha sido definido como tal e que a necessidade de intervenção do Estado tenha sido expressa O segundo passo seria que o problema reconhecido fosse realmente colocado na agenda para consideração prévia da ação pública agenda setting Questões a serem respondidas 1 O que é um problema de política 2 De que tipo eles são 3 Por que uma definição precisa é importante Um problema de política representa um conjunto de valores não realizados necessidades ou oportunidades que entretanto identificadas podem ser atingidas através da ação pública DUN 1981 citado por GUESS FARNHAM 2000 p 27 Os mesmos autores novamente citando Dun 1981 apresentam que um problema de política pode ser visto como um sistema de condições que produz insatisfação entre diferentes segmentos de uma comunidade GUESS FARNHAM 2000 p 27 tradução nossa O problema de política é um evento que gera insatisfação além de um ou dois indivíduos Os problemas de política devem ter uma base empírica como por exemplo mortes nas estradas por acidentes Em alguns casos os problemas de política podem ser desdobrados em categorias como complicados complexos e simples Dessa forma a questão issue como definir e distinguir os problemas para a tomada de decisão decision making com o fim de evitar futuras crises políticas GUESS FARNHAM 2000 p 29 tradução nossa Os acidentes registrados em 2021 resultaram em 5381 mortes ante as 5291 registradas no ano anterior O tráfico de entorpecentes resultou na prisão de 4079 pessoas em rodovias federais A PRF ressalta que desde 2001 vem apresentando números crescentes de apreensões de drogas por todo o país No ano passado o recorde histórico foi em relação à quantidade de cocaína tirada de circulação das rodovias federais 40 toneladas Esse número é 25 maior do que o último recorde que foi apreendido no ano de 2020 informou a entidade Publicado em 17052022 1124 Por Pedro Peduzzi Repórter da Agência Brasil Brasília ADM573 Políticas Públicas 39 A definição precisa de um problema é confundida com a realidade que a mesma informação pode ser diferentemente interpretada Diferentes definições de problema derivam do fato que diferentes grupos de eleitores ou stakeholders o estão definindo Isto pode levar a políticas públicas que resultam em custos e benefícios distribuídos desproporcionalmente entre os grupos de interesse afetados Os stakeholderes com o maior número de recursos políticos técnicos sofisticação recompensaspunições carisma e apoiadores com mais força terá maior influência na definição do problema e na seleção final das alternativas GUESS FARNHAM 2000 p 2930 tradução nossa Ex diferentes interpretações sobre o problema da pobreza Em geral a seleção de um problema depende de uma técnica apropriada dependendo primeiro de uma avaliação preliminar de dados tendências de dados causalidade entre variáveis e posições relevantes de stakeholders Segundo Guess e Farnham 2000 fundamentados em Dunn 1981 p 104 2007 p7981 os problemas podem ser divididos em três classes Bem estruturados aqueles que envolvem um ou poucos tomadores de decisão e um pequeno conjunto de políticas alternativas Baixo nível de problemas operacionais Ex planejamento dos serviços municipais Moderadamente estruturados Envolve um ou alguns tomadores de decisão e um relativamente limitado número de alternativas Ex seguro social Mal estruturados Envolve muitos diferentes tomadores de decisão cujas utilidades valores são desconhecidos ou impossíveis de serem ordenados ranking Ex Problema do tabaco Fundamentados em Dunn 1994 p 165 os referidos autores apresentam técnicas que podem auxiliar na estruturação do problema que são apresentados no QUADRO 6 ENTENDENDO OS TERMOS PROBLEMS versus ISSUES podemos traduzir como PROBLEMAS versus QUESTÕES Se os PROBLEMAS são sistemas seguese que as QUESTÕES políticas também o são Questões políticas não envolvem apenas desacordos sobre cursos de ação reais ou potenciais mas também refletem visões conflitantes sobre a natureza dos próprios problemas DUNN 2007 ADM573 Políticas Públicas 40 QUADRO 6 MÉTODOS PARA DEFINIÇÃO DO PROBLEMA Método Descrição Análise de Fronteira Amostragem por saturação Eleger representantes para stakeholders que competem ente si Construir distribuição de frequência das novas representações Análise de Classificação Categorias relevantes para tomada de decisão Categorias exaustivas e mutuamente exclusivas Análise Causal Identificar variáveis de controle Distinguir possíveis remotas mas plausíveis causas aproximadas Distinguir efeitos de curto médio e longo prazo Foco em causas acionáveis Distinguir efeitos de curto médio e longo prazo Considere as consequências não intencionais de várias causas Uso de Analogias Impacto pessoal por exemplo corte de linhas no transporte público Comparação direta de como os programas relacionados tratam as causas por exemplo doenças contagiosas Simbólico uso de sistemas circuitos para processo político triângulos para estruturas organizacionais Brainstorming Recrute especialistas com conhecimento sobre a questão issue processo de grupo separar a fase de geração de ideias da fase de avaliação de ideias Análise de suposições Presumida Comece com as políticas recomendadas Trabalhe de trás para frente a partir de soluções para stakeholders dados e suposições de suporte Fonte Guess e Farnham 2000 p 48 tradução nossa 142 AgendaSetting Observando a FIGURA 13 vemos que a identificação do Problema de política não está relacionada a uma fase do ciclo de políticas públicas Entretanto o reconhecimento do problema requer que o mesmo tenha sido definido e que seja expressa a necessidade de intervenção do Estado O próximo passo então é que uma vez o problema tendo sido reconhecido ele deverá ser analisado e se considerado um problema que requer a ação pública entrar para agenda agendasetting Portanto o primeiro estágio da criação ou produção da política pública é a montagem da agenda No livro Agendas Alternatives and Public Policies Jonh W Kingdon 1995 procura responder à seguinte questão por que alguns problemas se tornam importantes para um governo Como uma ideia se insere no conjunto de preocupações dos formuladores de políticas transformandose em uma política pública ADM573 Políticas Públicas 41 A etapa de definição de agenda é um processo pelo qual os diversos problemas percebidos como de interesse público são selecionados para compor a lista de problemas sobre os quais determinado governo efetivamente irá agir Portanto torna se importante identificar como os diversos problemas são selecionados e passam a incorporar a agenda de decisão dos governos SILVEIRA e DRUMOND 2017 A agenda governamental representa a lista de temas ou problemas que o governo ou atores não governamentais percebem como uma questão tornase prioritária e envolve a definição dos temas que os agentes governamentais devem focar e direcionar suas ações podendo ser de dois tipos geral tal como a lista de itens que ocupam a atenção do presidente ou altamente especializada como as agendas dos subcomitês do congresso THEODOULOU 1995 De forma semelhante Cobb e Elder 1983 Theodoulou 1995 e Birkland 2007 classificam a agenda em dois tipos agenda sistêmica que geralmente abrange questões reconhecidas que merecem atenção pública e estão dentro de uma jurisdição legítima de governo como a educação por exemplo e agenda institucional que segundo os autores envolve todos os assuntos considerados ativos e prioritários pelos tomadores de decisão Segundo esses autores a sequência normal de uma agenda é primeiro passar pela sistêmica e somente depois para a institucional Na visão de Kingdon 2011 uma questão passa a fazer parte da agenda governamental quando desperta a atenção e o interesse dos formuladores de políticas No entanto em vista da complexidade e do volume de questões que se apresentam a ADM573 Políticas Públicas 42 esses formuladores apenas algumas delas são realmente consideradas num determinado momento Tais questões irão compor a agenda decisional ou agenda de decisão um subconjunto da agenda governamental que contempla questões prontas para uma decisão ativa dos formuladores de políticas ou seja prestes a se tornarem políticas policies Ainda segundo o referido autor essa diferenciação tornase ne cessária porque ambas as agendas são afetadas por processos diferentes Existem ainda agendas especializadas como aquelas específicas da área de educação saúde habitação que refletem a natureza setorial da formulação de políticas públicas KINGDON 2011 CAPELLA 2005 Para que a matéria seja aceita nesse patamar sistêmicoinstitucional é preciso que ela seja apresentada soluções sejam especificadas e formese uma coalizão política que a sustente e a patrocine E Kingdon 2011 afirma que importa também que haja uma janela política aberta De acordo com o autor a Janela da matéria se abre porque um novo problema capta a atenção dos funcionários do governo e daqueles que estão próximos a eles enquanto a Janela política se abre por conta de mudança no fluxo político ou seja pela alteração da ideologia predominante no mandato político pela reorganização das forças dentro do governo e no Poder Legislativo enfim algo que importe a alteração substancial do cenário do governo cenário estatal De acordo com Cobb e Elder 1983 e Secchi 2010 p 36 existem três condições para que um problema faça parte de uma agenda política os diferentes atores cidadãos grupos de interesse mídia etc devem entender a situação como merecedora de intervenção as possíveis ações devem ser consideradas necessárias e factíveis e o problema deve dizer respeito às responsabilidades públicas O modelo de Múltiplos Fluxos O modelo de Múltiplos Fluxos segundo Zahariadis 2007 é uma estrutura que considera cinco elementos estruturais fluxo de problemas problem stream fluxo de política politics stream fluxo de políticas públicas policy stream janelas políticas policy windows e empreendedores políticos policy entrepreneurs conforme representado na FIGURA 14 ADM573 Políticas Públicas 43 FIGURA 14 MODELO DE MÚLTIPLOS FLUXOS DE KINGDOM Fonte Elaborada a partir de Zahariadis 2007 por Silveira e Drumond 2017 Conforme Kingdon 2011 citado por SILVEIRA DRUMOND 2017 p 281 a formulação de políticas públicas é um conjunto de processos o estabelecimento de uma agenda a especificação de alternativas a partir das quais são feitas as escolhas a escolha dentre as alternativas e a implementação desta decisão A partir disso o referido autor passa a focalizar os dois primeiros processos os quais denomina de estágios prédecisórios problematizando e discutindo a respeito das motivações para que os decisionmakers se atentem para determinadas questões e não para outras sobre como as agendas mudam e como são feitas escolhas dentre várias alternativas SILVEIRA DRUMOND 2017 A partir dessas análises Kingdon 1984 2011 propõe o Modelo de Múltiplos Fluxos Multiple Streams Framework de acordo com o qual as agendas governamentais são estabelecidas basicamente segundo três critérios ou fluxos a forma como os problemas são identificados problem stream a dinâmica política politics stream e o fluxo e as mudanças na atmosfera política de acordo com as negociações realizadas policy stream Ao tratar sobre o primeiro fluxo Kingdon 2011 considera a identificação de problemas os meios pelos quais os participantes da formação da agenda tomam conhecimento de determinada situação bem como as formas em que situações são PROBLEM STREAM Fluxo de Problemas Indicadores Eventos focalizadores Feedback Cargas Load POLITICS STREAM Fluxo Político Ideologia partidária Humor nacional national mood POLICY STREAM Fluxo de Política ou de Soluções Valor aceitável Viabilidade técnica Integração Acesso Modo de operar Tamanho Capacidade POLICY WINDOW Janelas Políticas Convergência dos Fluxos Doutrinário político Consequente Estilo de Decisão Mais cauteloso Menos cauteloso POLICY ENTREPRENEURS Empreendedores Políticos Acesso Recursos Estratégias Formulação Táticas de fatiamento Salami Tatics Símbolos Principais afetados POLICY OUTPUT ADM573 Políticas Públicas 44 consideradas problemas PEREIRA e TEIXEIRA 2010 Para tanto ressalta que para ser considerado um problema e não somente uma questão alcançando posteriormente a agenda governamental a situação social deve ser percebida pelos formuladores de políticas como uma necessidade sobre a qual se deve atuar Essa percepção pode se dar segundo Kingdon 2011 por meio de três mecanismos básicos indicadores eventos crises e símbolos e feedback das ações governamentais SILVEIRA DRUMOND 2017 Kingdon 2011 se refere ao terceiro fluxo como um conjunto de alternativas e soluções disponíveis para os problemas muito embora esta relação entre problemas e soluções não seja direta As ideias relacionadas a soluções são geradas e podem tanto permanecer intactas quanto se confrontarem e combinarse com outras formando novas propostas ou podem ainda ser descartadas A sobrevivência das ideias contando com a aceitação do público em geral e com a receptividade dos formuladores de políticas e consequentemente podendo emergir para a efetiva consideração em uma agenda política depende de sua viabilidade do ponto de vista técnico de seu custo e de sua representação de valores compartilhados Depende ainda da difusão destas ideias em especial por meio de persuasão em nível técnico Em nível político as ideias circulam basicamente por meio de negociações em âmbito governamental dependendo de fatores como mudança de governos tendências do ambiente e grupos de interesse envolvendo também elementos ideológicos e partidários KINGDON 1995 2011 Capella 2006 explica sucintamente a formação de agendas em determinadas circunstâncias estes três fluxos problemas dinâmica política e soluções considerados inicialmente independentes são reunidos por um empreendedor político individualmente ou em grupo policy entrepreneurs em um momento crítico no tempo quando surge uma janela de oportunidade política policy window gerando uma oportunidade de mudança na agenda levando então a uma alta probabilidade de um problema entrar para a agenda política KINGDON 2011 Em síntese neste momento um problema é reconhecido uma solução está disponível e as condições políticas tornam o momento propício para a mudança permitindo a convergência entre os três fluxos e possibilitando que questões ascendam à agenda SILVEIRA DRUMOND 2017 p 205 ADM573 Políticas Públicas 45 O processo de AgendaSetting7 Birkland 2007 p 6365 desenvolve uma estrutura teórica na qual apresenta e descreve os diferentes níveis de agenda a serem percorridos pelos problemas e soluções alternativas percorrem até que se bem sucedidos chegam à agenda de decisão Antes de visitarmos os diferentes níveis de agenda vamos buscar a compreender a construção da agenda agenda setting que é o processo pelo qual problemas e soluções alternativas ganham ou perdem a atenção do público e da elite Para entender a definição da agenda Birkland 2007 chama a atenção para o significado do termo agenda Uma agenda é uma coleção de problemas entendimentos de causas símbolos soluções e outros elementos de problemas públicos que chamam a atenção do público e de seus funcionários governamentais A agenda pode ser tão concreta quanto uma lista de projetos de lei que tramitam em uma legislatura mas também inclui uma série de crenças sobre a existência e magnitude dos problemas e como eles devem ser enfrentados pelo governo setor privado organizações sem fins lucrativos ou por meio de ações conjuntas por algumas ou todas essas instituições Existem agendas em todos os níveis de governo Cada comunidade e cada órgão do governo Congresso legislatura estadual comissão municipal tem uma coleção de questões que estão disponíveis para discussão e resolução ou que estão sendo ativamente consideradas Todas essas questões podem ser categorizadas com base na medida em que uma instituição está preparada para tomar uma decisão final de promulgar e implementar ou rejeitar determinadas políticas Mais distante da promulgação estão as questões e ideias contidas na agenda sistêmica na qual está contida qualquer ideia que possa ser considerada pelos participantes do processo político Algumas ideias não chegam a essa agenda porque são politicamente inaceitáveis em uma determinada sociedade a propriedade estatal em larga escala dos meios de produção por exemplo geralmente está fora da agenda sistêmica nos Estados Unidos porque é contrária à existência de compromissos ideológicos Vale a pena pensar em vários níveis da agenda como é mostrado a FIGURA 15 O nível maior da agenda é a agenda universal que contém todas as ideias que podem ser levantadas e discutidas em uma sociedade ou sistema político Em uma democracia podemos pensar em todas as ideias possíveis como sendo irrestritas embora mesmo nas democracias a expressão de algumas ideias seja oficial ou não oficialmente restrita 7 Este tópico é uma tradução livre do Capítulo 5 Agenda Setting in Public Policy de Thomas A Birkland publicado no Handbook of public policy analysis theory politics and methods edited by Frank Fischer Gerald J Miller and Mara S Sidney 2007 ADM573 Políticas Públicas 46 Cobb e Elder dizem que a agenda sistêmica consiste em todas as questões que são comumente percebidas pelos membros da comunidade política como merecedoras de atenção pública e como envolvendo assuntos dentro da jurisdição legítima da autoridade governamental existente A fronteira entre a agenda sistêmica e o da agenda universal representa o limite da jurisdição legítima da autoridade governamental existente COBB ELDER 1983 p 85 Esse limite pode entrar ou sair para acomodar mais ou menos ideias ao longo do tempo Se um problema ou ideia é elevado com sucesso da agenda sistêmica ele passa para a agenda institucional um subconjunto da agenda sistêmica mais ampla A agenda institucional é aquela lista de itens explicitamente para consideração ativa e séria de tomadores de decisão autorizados COBB ELDER 1983 p 8586 O limitado período de tempo ou recursos disponíveis para quaisquer instituições ou sociedade significa que somente um limitado número de questões provavelmente alcançará a agenda institucional HILGARTNER BOSK 1988 OTOOLE 1989 No entanto as instituições podem aumentar sua capacidade de carga e abordar mais questões simultaneamente BAUMGARTNER JONES 2004 TALBERT POTOSKI 2002 seja quando há muitas questões prementes ou quando recursos ou tecnologia estão disponíveis para gerenciar essa carga aumentada FIGURA 15 NÍVEIS DE AGENDA Fonte Elaborada pelos autores a partir de Birkland 2007 A agenda universal contém todas as questões issues e demandas que podem ser discutidas na sociedade ou em todo o sistema político ADM573 Políticas Públicas 47 A agenda sistêmica contempla todos os temas que são vistos comumente como passíveis de intervenção e estão presentes na arena da autoridade Governamental A agenda institucional referese a lista de itens que são explicitamente considerados como merecedores e dirigidos às autoridades e administradores a agenda de decisão congrega os problemas específicos sobre os quais todos os níveis governamentais irão definitivamente atuar Mesmo com essa maior capacidade de carga no entanto relativamente poucos assuntos chegarão à agenda de decisão que contém itens que estão prestes a serem acionados por um órgão governamental Os projetos de lei uma vez que são apresentados e ouvidos em comissão no legislativo são relativamente baixos na agenda de decisão até que sejam apresentados a todo o corpo para votação Notificações de propostas de regulamentação registro em órgão competente são evidências de uma questão ou elevação de um problema à pauta de decisões no poder executivo O conflito pode ser maior nesta fase porque quando uma decisão é tomada em um determinado nível de governo pode desencadear um conflito que se expande para outro nível de governo ou superior O conflito continua e pode se expandir essa expansão do conflito costuma ser um objetivo fundamental de muitos grupos de interesse O objetivo da maioria das partes em conflito no processo político é mover as políticas da agenda sistêmica para a agenda institucional ou impedir que as questões cheguem à agenda institucional A FIGURA 15 implica que exceto para a agenda universal a agenda e cada nível dentro dela são finitos e nenhuma sociedade ou sistema político pode abordar todas as alternativas possíveis para todos os problemas possíveis que surgem a qualquer momento Embora a capacidade de carga da agenda possa mudar a capacidade de carga da agenda de qualquer instituição tem um limite máximo o que significa que os interesses devem competir uns com os outros para colocar seus assuntos e suas interpretações preferidas desses assuntos na agenda ADM573 Políticas Públicas 48 143 Modelos de Formulação e Implementação de Políticas Públicas Anteriormente vimos Ciclo de Políticas Públicas discutimos sobre o Problema de política pública e sobre a formação da Agenda agenda setting considerando os tipos de agenda Universal Sistêmica Institucional e de Decisão Neste tópico vamos dar prosseguimento às nossas reflexões discutiremos a Formulação da Política Tomada de Decisão e Implementação das Políticas Públicas A formulação de propostas para uma política é a proposição de reações aceitáveis e possíveis à matéria de interesse que conseguiu espaço na agenda institucional No processo de formulação da política temse a percepção de um problema pelo Governo e o início de uma reação com a formulação de alternativas de ações e a tomada de decisão A formulação é um dos mais importantes momentos do processo decisório porque é quando se evidenciam os vários issues e é quando se colocam claramente as preferências dos atores manifestamse os seus interesses É nesse momento que os diversos atores entram em confronto eou constroem suas alianças visando decisões favoráveis às suas preferências Cada um deles procurará mobilizar seus recursos de poder e pressionar os tomadores de decisão RUA 2009 Na FIGURA 16 são representados os recursos de poder dos atores e suas conexões FIGURA 16 ATORES RECURSOS DE PODER Fonte elaborada pelos autores Influ ncia Ar umentos de persuas o capacidade de afetar o funcionamento do sistema Or ani aç o otos ADM573 Políticas Públicas 49 A análise de política é o trabalho feito na fase de formulação do modelo do processo de política A Formulação foi dividida em estimativa e seleção Estimativa quer dizer análise Verificação definição e detalhamento do problema que requer estabelecer critérios de avaliação identificar alternativas e avaliálas apresentar as alternativas e destacar as suas diferenças o que requer coleta de dados estimar os parâmetros do problema identificar o impacto provável das possíveis soluções etc Durante a formulação de política pública com a Estimativa dáse continuidade ao trabalho iniciado durante identificação e investigação sistemática de um problema e avaliação de opções e alternativas são característicos das suas tarefas Especificamente a estimativa que também podemos chamar de avaliação ex ante diz respeito a determinação precisa de todos os prováveis custos e benefícios que se espera que o fluxo de decisões tomadas durante a fase subsequente ou seleção de todo o processo possa gerar considerar as prováveis consequências positivas de ações e aqueles efeitos esperados como resultado de inação sejam eles intencionais ou não os esforços de estimativa visam reduzir as incertezas sobre possíveis escolhas na maior medida possível dado o tempo a pesquisa e obtenção de dados e outras restrições Já a seleção é a escolha entre alternativas de políticas que foram geradas e seus prováveis efeitos sobre o problema estimado considerandose esta como a fase de decisão do processo de política o estágio mais politicamente aberto na medida em que as muitas soluções potenciais para um determinado problema de alguma forma devem ser selecionadas para aprovação sendo que muitas escolhas possíveis não serão realizadas e podese decidir a não aceitar cursos de ação particulares isso também faz parte da seleção assim como ajustarse o melhor curso de ação muitos indivíduos e grupos determinados não irão conseguir o que querem ou então obter versões substancialmente modificadas de suas preferências como resultado do consenso e resolução de conflitos inerente à política Wu et al 2014 p 52 chamam atenção para a formulação de políticas públicas considerando que ela se estende por todo o processo de política pública portanto a análise de novas opções de políticas pode preceder o início de um problema de política pública na definição da agenda podendo estenderse para além da tomada de decisão e implementação chegando até a avaliação dos meios para solução dos problemas públicos atuais e futuros ADM573 Políticas Públicas 50 Existem diferentes tipos de opções para formulação de políticas públicas podendo ser classificadas como alternativas modelo incremental modelo racional completo e modelo mixedscanning Os modelos são sumarizados no QUADRO 7 QUADRO 7 MODELOS DE FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Modelo Características Modelo Incremental Conhecimento da realidade é limitado Mudanças marginais Processo de tomada de decisão aquilo que é possível Modelo Racional Completo Formuladores identificam alternativas que maximizam valores e objetivo Decisão lenta levantamento de todas as informações Realizar grandes mudanças Modelo Mixed Scanning exploração combinada As decisões estruturantes são aquelas que estabelecem os rumos básicos ou diretrizes fundamentais das políticas públicas em geral e proporcionam o contexto para as decisões ordinárias As decisões ordinárias decorrem das decisões estruturantes e envolvem análise detalhada das alternativas específicas porém sem o rigor técnico do modelo racionalcompreensivo Fonte Elaborada pelos autores a partir de Rua 2009 O Modelo Mixedscannig apresenta uma concepção de Amitai Etzioni 1967 968 o qual se diferencia inicialmente pelo reconhecimento de que as decisões não são todas da mesma natureza São feitas distinções entre decisões estruturantes e decisões ordinárias Por exemplo são consideradas decisões estruturantes os princípios do SUS universalidade descentralização subsidiariedade etc o Plano Real representou uma decisão estruturante enquanto que outras medidas de política econômica representaram decisões ordinárias A concepção de decisões ordinárias de Etzioni se aproxima do que foi proposto como modelo ótimonormativo Uma decisão em política pública representa apenas um amontoado de intenções sobre a solução de um problema expressas na forma de determinações legais decretos resoluções Nada garante que a decisão se transforme em ação e que a demanda que deu origem ao processo seja efetivamente atendida Não existe um vínculo ou relação direta entre o fato de uma decisão ter sido tomada e a sua implementação Uma boa política pública deve ser validada No contexto das políticas públicas validar significa ter consistência interna e desenho lógico portanto os objetivos da política devem ser claros devem ser listados os objetivos das propostas principais e somente os relevantes para os policymakers formuladores de políticas A consistência externa com a realidade ao descrever as alternativas políticas e seus objetivos apresentar alternativas factíveis custos e benefícios para a sociedade ADM573 Políticas Públicas 51 A Formulação de política é na verdade uma área crítica na qual as diferenças são evidentes nas respectivas perspectivas na sociedade civil e políticas Chegamos à Tomada de Decisão O que é a tomada de decisão Função da política em que se discute um curso de ação ou não ação para tratar de um problema de política Em geral envolve um grupo pequeno de Gestores públicos que podem tomar decisões fornece recomendações aos formuladores de políticas públicas e fornecer conselhos e informações sobre as diferentes opções de política aos tomadores de decisão seniores WU et al 2014 A tomada de decisão constitui uma etapa da criação de políticas públicas que envolve a seleção de um curso de ação a partir de inúmeras opções inclusive a de manter o status quo A tomada de decisão difere da definição de Agenda e da Formulação da política pública Constitui uma etapa do processo que varia entre tomadores de decisão e os contextos em que operam diferentes arranjos constitucionais e organizacionais Decisores em cenários diferentes respondem de formas distintas quando lidam com problemas iguais ou similares De acordo com Secchi 2013 p 52 a considerar que os problemas vêm primeiro e depois tomase a decisão estamos considerando os denominados modelos de racionalidade sendo Modelo de racionalidade absoluta proposto por Jan Tinbergen modelo de racionalidade limitada proposto por Herbert Simon o modelo incremental de Charles E Lindblom o modelo Grabage Can da lata de lixo de Cohen March e Olsen e o modelo múltiplos fluxos de Kingdon Uma síntese desses modelos é apresentada a seguir Modelo da Política Racional Todos os atores agem de maneira absolutamente racional e focalizada na busca da solução mais perfeita para o problema que está em jogo Neste modelo o governo é visto como um ator unitário monolítico que trata o problema estrategicamente Dessa forma o governo define claramente os seus objetivos identifica as soluções alternativas disponíveis e avalia as consequências de cada uma E conclui pela escolha da alternativa que lhe traz consequências mais vantajosas e age Uma das falhas desse modelo é que admite uma racionalidade absoluta e abstrata Criticando o modelo racional Herbert Simon Administrative Behavior 1947 afirmou que as pessoas não são atores completamente racionais elas são limitadas pelas restrições cognitivas e ambientais Segundo o referido autor a racionalidade completa é inatingível por três razões a Racionalidade requer completo conhecimento e antecipação das consequências de cada escolha b Como essas consequências estão no futuro a imaginação deve suprir a falta de experiência para atribuir valor a elas Os valores apenas podem ser imperfeitamente estimados ADM573 Políticas Públicas 52 c Racionalidade requer uma escolha entre todos os comportamentos alternativos possíveis Na realidade relacionadas ao comportamento real apenas algumas poucas alternativas possíveis vêm à mente Logo após o trabalho inovador de Simon sobre racionalidade limitada 1947 1955 Charles Lindblom 1959 aplicou tais conceitos diretamente ao estudo da formulação de políticas públicas De acordo com Lindblom em vez de se envolver em uma atualização racional e abrangente de políticas específicas os formuladores de políticas confundem as decisões políticas com base em pequenas mudanças nas políticas existentes SMITH LARIMER 2009 p 5253 Modelo Incremental O modelo incremental apresenta três características principais SECCHI 2013 p53 1 problemas e soluções são definidos revistos e novamente definidos simultaneamente e em vários momentos da tomada de decisão 2 as decisões presentes são consideradas dependentes das decisões tomadas anteriormente existindo também limitações impostas por instituições formais e informais constituindo barreiras para os decisores policymakers tomarem decisões livremente 3 as decisões são consideradas dependentes de interesses de atores envolvidos no processo de formulação da política pública sendo muitas vezes escolhida a política que foi elaborada em um processo que demandou consensos e ajustas de interesses mútuos não sendo portanto a melhor opção Modelo da Lata de Lixo Garbage Can Cohen March e Olsen 1972 desenvolveram o modelo Garbage can lata de lixo Segundo autores no modelo considerase que as preferências são problemáticas uma vez que as preferências são inconsistentes os participantes definem suas preferências de forma imprecisa e existe conflito As preferências são identificadas mais pela ação prática do que por seus atos baseados nelas as preferências a tecnologia é desconhecida pois o processo é pouco ou mal compreendido dessa forma os membros de uma organização anárquica não compreendem muito bem os processos da organização a participação é fluida os participantes avançam e recuam na tomada de decisão o tempo e o esforço que os membros da organização dedicam para diferentes temas varia assim como o grau de envolvimento Os autores do modelo consideram que as organizações são chamadas anarquias organizadas Há prevalência das soluções sobre os problemas ou seja as soluções já estão prontas à busca de um problema Para Cohen March e Olsen 1972 as organizações possuem uma coleção de escolhas olhando prontas para os problemas issues e feelings e prontas para as decisões No QUADRO 8 é apresentada uma síntese dos modelos de tomada de decisão ADM573 Políticas Públicas 53 QUADRO 8 SÍNTESE DOS MODELOS DE TOMADA DE DECISÃO Fonte SECCHI 2013 p 55 Os principais atores na tomada de decisão segundo informam Wu et al 2014 p 79 pertencem à Alta Administração eou Agentes eleitos sendo que decisão dominada por considerações políticas em vez de administrativas ou técnicas constitui tomada de decisão altamente política e resulta em vencedores e perdedores Muitos gestores têm a visão errônea de que as decisões políticas movidas unicamente por considerações políticas Membros da elite dos governos são os principais tomadores de decisão formais no entanto devido às políticas públicas poderem ser materializadas por meio de atos leis orientações regulamentares e ou medidas processuais sendo que muitas delas podem vir de órgãos governamentais de diferentes níveis para que a decisão final da elite seja apenas aprovar as escolhas de gestores públicos de outros órgãos sendo o caso de problemas e soluções políticas altamente técnicas Já as políticas públicas que contaram com participações de altos executivos e órgãos legislativos as decisões refletem geralmente as preferências e alternativas desenvolvidas por gestores públicos de vários níveis do governo Uma outra possibilidade referese à situação de políticas apresentadas pelos gestores aos formuladores de política pública de alto nível que solicitam mais estudos informações técnicas e aconselhamento profissional sobre vários aspectos dessas alternativas como eficácia e viabilidade financeira Um outro destaque são atores envolvidos na tomada de decisão como analistas profissionais especialistas consultores lobistas mesmo com participação indireta e em alguns casos raros o público pode ser envolvido na tomada de decisão WU et al 2014 p 80 Os autores ainda destacam que os aspectos organizacionais ADM573 Políticas Públicas 54 da política pública e da administração são fundamentais para a tomada de decisão de vez que as políticas públicas são executadas ou supervisionadas por órgãos governamentais específicos E destacam que esse tripé de considerações políticas técnicas e organizacionais é uma característica distinta das políticas públicas em comparação com a tomada de decisão no setor privado que geralmente foca em critérios como a obtenção do lucro WU et al 2014 p80 144 Implementação de Políticas Públicas A etapa da implementação compreende o conjunto de ações que devem ser realizadas por grupos ou indivíduos de natureza pública ou privada as quais são direcionadas para a consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões tomadas anteriores quanto à Política Pública Ou seja trata das ações para fazer uma política sair do papel e funcionar efetivamente RUA 2009 Veja a síntese sobre a implementação no QUADRO 9 QUADRO 9 SÍNTESE DO ESTÁGIO DE IMPLEMENTAÇÃO O QUE É ELEMENTOS BÁSICOS POSSIBILIDADES DE ANÁLISE Trata das ações para fazer uma política pública sair do papel e funcionar efetivamente Colocar a decisão política em prática Traduzir as decisões políticas em ações Execução das decisões tomadas Atividades Interesses recursos relações e capacidades Colaboração cooperação coordenação conflitos Análise do processo em si Perspectivas Top down de cima para baixo Bottom up de baixo para cima Contexto de ação atores implementadores burocracia de alto ou médio escalão e burocracia de nível de rua Fonte Secchi Coelho e Pires 2019 Howlett Ramesh e Perl 2013 Segundo Rua 2009 p 101 a implementação nem sempre se distingue do processo de formulação podendose dizer que a primeira acaba sendo algo como a formulação em processo A implementação constituise então na fase de aplicação ou a execução de uma Política Pública por parte das instituições e organizações responsáveis SOUZA 2006 Os primeiros estudos sobre a implementação de políticas públicas surgiram na década de 1970 sendo a principal obra o livro de Pressman e Wildavsky publicado em 1973 A fase de aplicação ou a execução de uma política por parte das instituições e organizações responsáveis é chamada de implementação e constitui atividadechave no processo de políticas públicas A implementação corresponde às ações para fazer uma política sair do papel e funcionar a política ganha forma Nessa fase as coisas dão certo enquanto muitas outras dão errado entre o momento em que uma política é formulada e o seu resultado concreto se materializa HILL HUPE 2022 A implementação de políticas é amplamente definida como o que acontece entre o estabelecimento de uma intenção aparente por parte do governo de fazer algo ADM573 Políticas Públicas 55 ou parar algo e o impacto final na ação global OTOOLE 2000 p 266 Este estágio é crítico pois as ações políticas e administrativas na linha de frente dificilmente são perfeitamente controláveis por objetivos programas leis e afins HOGWOOD GUNN 1984 Portanto as políticas e suas intenções muitas vezes serão alteradas ou mesmo distorcidas sua execução atrasada ou até totalmente bloqueada JANN WEGRISCH 2007 p 51 Um processo ideal de implementação de políticas se existir de acordo com Jann e Wegrisch 2007 p 52 inclui os seguintes elementos básicos Especificação de detalhes do programa abordando como e por que as agências ou organizações devem executar o programa e como o mesmo deve ser interpretado Alocação de recursos ou seja como são distribuídos os orçamentos Que pessoal irá executar o programa Quais as unidades de uma organização serão responsáveis pela sua execução As decisões ou seja como as decisões serão tomadas O processo de implementação de uma política pública apresenta desafios como criar uma preocupação com a implementação em todas as fases do processo de políticas públicas para evitar armadilhas de fragmentação Busca considerar sistematicamente os contextos políticos e administrativos Os formuladores trabalham em estratégias que possam evitar ou superar obstáculos à efetivação da implementação A implementação é um processo dinâmico e não linear que envolve elementos de todas as fases do processo de produção de políticas públicas É também política pois cria vencedores e perdedores Pode haver concorrência por recursos e controles sobre atividades de implementação que geram tensões entre órgãos públicos organizações privadas organizações sem fins lucrativos influências e recursos Em termos teóricos a década de 1970 os chamados estudos de primeira geração sendo os de Derthick 1972 Pressmam e Wildavsky 1973 e Bardach 1977 os mais populares Os autores da segunda geração de estudos sobre implementação se preocuparam em desenvolver estruturas teóricas tornandose o período em que os pesquisadores se preocuparam em estudar o que realmente estava acontecendo no nível do destinatário e analisar as causas reais que influenciam a ação na base de atuação Este período foi marcado pelos debates entre as abordagens top down e bottomup para a pesquisa de implementação tendo como representantes da primeira os pesquisadores Van Meter e Van Horn 1975 Mazmanian e Sabatier 1983 entre outros Já considerando os pesquisadores do campo bottomup destacandose Lipsky 1971 1980 Ingram 1977 Elmore 1980 Hjern e Hull 1982 enfatizaram que a implementação consiste de estratégias cotidianas de solução de problemas por burocratas de nível de rua Lipsky 1980 Também surgiu uma ADM573 Políticas Públicas 56 corrente de pesquisadores que propuseram uma teoria híbrida a terceira geração buscando fazer uma ligação entre as abordagens top down e bottomup incorporando as ideias de ambas em seus modelos teóricos como os pesquisadores deLeon 1999 e OToole 2000 citados por PÜLZL TREIB 2007 p 8990 tradução nossa A implementação de políticas públicas envolve infinidade de atores a burocracia com diferentes padrões de comportamento ou desempenho e seus conflitos intra e inter organizacionais diferentes órgãos públicos em diferentes níveis de governo além de leis normas regras regulamentos O Modelo TopDown Na visão top down a implementação é entendida como um jogo de uma só rodada em que as ações governamentais são implementadas de cima para baixo SILVA MELO 2000 p 5 Sintetizando podemos considerar a implementação a partir de dez pré condições necessárias para que uma política considerando a abordagem top down seja bem implementada 1 As circunstâncias externas à agência implementadora não devem impor restrições que a desvirtuem 2 O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes 3 Não deve haver restrições em termos de recursos globais assim como também em cada estágio da implementação a combinação necessária de recursos deve estar efetivamente disponível 4 A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relação entre a causa de um problema e o efeito de uma solução que está sendo proposta 5 Esta relação entre causa e efeito deve ser direta e se houver fatores intervenientes estes devem ser mínimos 6 Deve haver uma só agência implementadora que não depende de outras agências para ter sucesso se outras agências estiverem envolvidas a relação de dependência deverá ser mínima em número e em importância 7 Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e esta condição deve permanecer durante todo o processo de implementação 8 Ao avançar em direção aos objetivos acordados deve ser possível especificar com detalhes completos e em sequência perfeita as tarefas a serem realizadas por cada participante 9 É necessário que haja perfeita comunicação e coordenação entre os vários elementos envolvidos no programa 10 Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva obediência aos seus comandos A implementação de políticas públicas é também visualizada como uma forma de governança em rede entre atores Integração de múltiplos objetivos de políticas por meio de um programa ADM573 Políticas Públicas 57 Modelo Bottom Up O formato que a política adquiriu após a tomada de decisão não é algo definitivo sendo possível que a política pública seja modificada por aqueles que a implementam no dia a dia As seguintes premissas devem ser consideradas a analisar a política pública a partir da ação dos seus implementadores em oposição à excessiva concentração de estudos acerca de governos decisores e atores que se encontram na esfera central b concentrar a análise na natureza do problema que a política pública busca responder c descrever e analisar as redes de implementação A implementação no modelo bottom up tratase de uma continuação da formulação existindo um continuum políticaação A principal crítica de Lipsky ao modelo top down estava no fato de que este propõe uma clara separação entre a formulação e a implementação de políticas desconsiderando aspectos comportamentais gerados na tomada de decisão pelos implementadores LIPSKY 2010 As abordagens contêm ideias muito diferentes sobre o caráter do processo de implementação Abordagem top down o poder em última instância recai sobre os tomadores de decisão que definem os objetivos claros e quem são os capazes de orientar hierarquicamente o processo de colocar estes objetivos em prática Os adeptos da abordagem bottomup rejeitam esta ideia de orientação hierárquica As políticas não são somente determinadas pelo estatuto que emana de governos e parlamentos mas pelas decisões políticas autônomas dos atores diretamente envolvidos na execução de políticas O foco encontrase na descentralização e resolução de problemas de atores locais em vez de orientação hierárquica Nos QUADROS 10 Implementação abordagem Top Down e 11 Implantação abordagem BottomUp é apresentada uma síntese com os autores de referência e os principais pontos abordados por eles nas respectivas abordagens ADM573 Políticas Públicas 58 QUADRO 10 IMPLEMENTAÇÃO ABORDAGEM TOP DOWN Principais Autores Pontos Principais Pressman e Wildavsky 1984 Conceito de Déficit de implementação baseado no grau de cooperação entre organizações que são interligadas no processo Representação matemática da implementação Probabilidades Teoria dos jogos Abordagem do modelo racional edição original Abordagem de aprendizagem adaptação e exploração segunda edição Van Meter e Van Horn 1975 Quantidade de mudança requerida e nível de consenso Seis Clusters de variáveis fig são dinamicamente ligadas assim como produzir um produto performance Significância da participação em um estágio anterior da formulação da política Bardach 1977 1998 Implementação necessita ser percebida como algo que envolve jogos em um processo político onde um total completo acompanhamento deve ser realizado Deve ser dada atenção para o cenário escrito do processo e a fixação do jogo Sabatier e Mazmanian 1979 1980 Consistência entre as ações de implementação e decisão política impactos e objetivos Principais fatores que que afetam os produtos e impactos das políticas tratabilidade do problema variáveis nãoestabelecidas estabelecimento de estrutura de implementação Reformulação retrospectiva da política baseada em experiência Hogwood e Gunn 1984 Implementação perfeita inatingível Limites inerentes para o controle top down em sistemas complexos Modelo analítico normativo que permita medir a realidade Fonte Spandou 2012 QUADRO 11 IMPLEMENTAÇÃO ABORDAGEM BOTTOMUP Principais Autores Pontos Principais Lipsky 1971 1980 Burocracia de nível de rua staff da linha de frente nas agênciasrepartições públicas Controle do topo top para combater falhas alegadas do staff de nível de rua accountability envolve a intensificação da pressão sobre eles incerteza inadequação de tempo etc e aumento da tendência de estereotipar e ignorardesrespeitar necessidades dos clientes Barret e Fudge 1981 Dificuldade com perspectivas hierárquicas Ordem negociada Relação de ação política Dificuldade para separar a implementação de uma política formulada devido à continuidade do processo político Hjern 1982 Estruturas de implementação formadas dentro de organizações e formadas através de auto seleção consensual HERJN PORTER 1981 Abordagem de análise de rede Fonte Spandou 2012 ADM573 Políticas Públicas 59 Os autores clássicos da abordagem topdown Jeffrey Pressman Aaron Wildavsky 1973 1984 considerados pais fundadores dos estudos de implementação definem implementação em termos de uma relação com a política conforme estabelecido em documentos oficiai sendo políticas normalmente contêm ambos um objetivo como policy e as políticas normalmente contêm objetivos e meios para alcançalos Eles introduziram o conceito de déficit de implementação e sugeriram que a implementação pode ser analisada matematicamente Seu trabalho original tem muito da abordagem do modelo racional Sobre o modelo TopDown Os autores Van Meter e Van Horn 1975 são considerados os construtores do sistema avançam para um modelo mais geral que a abordagem anterior e apresentaram um modelo de análise do processo de implementação Os autores reconhecem a importância dos estudos anteriores mas os criticam pela ausência de uma perspectiva teórica De acordo com o modelo desenvolvido por eles as seguintes variáveis devem ser consideradas em estudos top down de implementação 1 padrões da política para avaliação de desempenho e objetivos da política 2 Recursos e incentivos disponíveis 3 Qualidade das relações intraorganizacionais 4 Características das agências de implementação incluindo questões como controle organizacional mas também intraorganizacional 5 Ambientes econômico social e político 6 Disposição ou resposta dos implementadores envolve três elementos sua cognição compreensão entendimento da política a direção de resposta deles aceitação neutralidade rejeição e intensidade de resposta Van Meter e Van Horn propõem um modelo de implementação topdown e claramente vêem a implementação como um processo que se inicia a partir de uma decisão política inicial O modelo chama a atenção para a sua complexidade sendo estruturado em seis variáveis sendo política padrões e objetivos recursos e incentivos devem estar disponíveis qualidade das relações interorganizacionais Características das agências de implementação ambientes econômico social e político disposição o resposta dos implementadores incluindo elementos como cognição compreensão da política direção da resposta concordância neutralidade rejeição e intensidade de resposta O modelo não considera relações de feedback Segundo seus autores em estudos de implementação as relações são identificadas em um ponto do tempo mas não há causalidade prolongada para outros períodos de tempo Tratase de uma visão topdown Sobre o modelo BottomUp O modelo de Michael Lipsky 1980 Streetlevel bureaucracy ganhou proeminência e tem sido bastante explorado pelos pesquisadores Os Burocratas de nível de rua são os agentes que implementam as políticas públicas e que podem agir com discricionariedade atuar beneficiando ou ADM573 Políticas Públicas 60 impondo restrições e sanções na alocação dos recursos ou na implementação de políticas públicas Lipsky apresenta uma crítica ao modelo top down por considerar que o mesmo propõer uma clara separação entre a formulação e a implementação de políticas desconsiderando aspectos comportamentais gerados na tomada de decisão pelos implementadores O modelo de Lipsky busca compreender as políticas públicas sob o contexto daqueles que realmente as implementam lidando de forma direta com as pessoas ou grupos a serem beneficiados Ainda na implementação podese considerar a proposição de teorias para explicar o sucesso existindo duas correntes na literatura 1 Foco na melhoria exante da implementação de políticas públicas 2 Foco na avaliação expost e feedback para melhorar a implementação em um estágio futuro A implementação da política tornase uma nova rodada com novas oportunidades Nem tudo está consertado ou ajustado na implementação Existe uma incerteza considerável que pode ser explorada politicamente e requer uma nova interpretação que pode até levar à reformulação do programa original Os objetivos e metas podem ser ajustados também se pode escolher um instrumento de política diferente ou uma combinação deles BEKKERS FENGER SCHOLTEN 2017 As causas do insucesso das políticas públicas estão relacionadas a Longos atrasos na execução Orçamento muito alto ou custos excessivos Captura dos benefícios por um eleitoradopúblico inesperado Escândalo por fraude perdas ou desperdícios minam o suporte político Complexidade administrativa que deixam a população ou os gestores dos programas incertos quanto aos benefícios dos programas quais as regras a serem cumpridas 145 Avaliação e Terminação de Políticas Públicas É atribuída à formulação de políticas a função de contribuir para a solução de problemas ou pelo menos para a redução da carga de problemas Na fase de avaliação do ciclo político os resultados pretendidos das políticas públicas assumirão o protagonismo na análise A lógica normativa plausível de que finalmente a formulação de políticas deve ser avaliada em relação aos objetivos e impactos pretendidos constitui o ponto de partida da avaliação de políticas Mas a avaliação não está associada apenas ao estágio final do ciclo político que é concluído com o término da política ou seu redesenho com base na percepção modificada do problema e na definição da agenda Os estudos de avaliação não se restringem a um estágio específico do ciclo político em vez disso a perspectiva é aplicada a todo o processo de formulação de políticas e de diferentes perspectivas em ADM573 Políticas Públicas 61 termos de tempo avaliação exante e expost JANN WEGRICH 2007 p 53 Pode se perceber que no campo de públicas a avaliação irá constituir uma nova disciplina na qual iremos analisar os resultados das políticas públicas o que foi alcançado Quais os produtos outputs gerados pela política pública Quais os efeitos outcomes gerados Os resultados foram os planejados ou houveram resultados não planejados Então o que é Avaliação Segundo a OCDE a AVALIAÇÃO referese ao processo de determinação do valor ou importância de uma atividade uma política ou programa A avaliação é o processo sistemático para determinar o mérito benefício valor ou importância SCRIVEN 1991 Stufflebeam 1973 definiu avaliação como tendo o propósito de fornecer informações úteis para julgar alternativas de decisão Scriven acreditava que argumentar que o objetivo principal da avaliação é para a tomada de decisão era uma lógica falha e em vez disso escreveu em seu livro Logic of Evaluation que Avaliação é o que é a determinação do mérito ou valor e para que é usada é outro assunto p 7 Segundo a OCDE a AVALIAÇÃO referese ao processo de determinação do valor ou importância de uma atividade uma política ou programa Ela é uma análise quão sistemática e objetiva possível de uma intervenção planejada em andamento ou completada ou concluída Em uma avalição formal esta irá realizar julgamento será sistemática analisar e identificar problemas soluções estratégias desenho identificar processos produtos efeitos impactos analisar a política o programa ou projeto ou ambos buscará gerar aprendizado institucional e aumento da accountability E o monitoramento o que é Segundo a OCDE o monitoramento tem a função contínua de coleta dados sobre indicadores especificados para fornecer aos gestores e os principais stakeholders de uma intervenção em andamento informações por meio de Não há consenso no campo Avaliadores tanto emergentes quanto experientes lamentam sobre como é difícil comunicar o que é avaliação para não avaliadores LAVELLE 2011 MASON HUNT 2018 Esta dificuldade em comunicar o que é avaliação decorre em parte do campo da avaliação com problemas de identidade CASTRO et al 2016 o que dificulta chegar a um consenso sobre a definição de avaliação LEVINROZALIS 2003 ADM573 Políticas Públicas 62 indicadores que permitam identificar o progresso para que os objetivos sejam alcançados e o progresso do uso dos recursos alocados OCDE 2002 pp2728 citado por MORRAIMAS e RIST 2009 p16 A avaliação e o monitoramento têm finalidades diferentes e se complementam no QUADRO 12 são descritas as suas especificidades QUADRO 12 MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO MONITORAMENTO AVALIAÇÃO É baseado em um processo contínuo de coleta e análise de informações sobre indicadores chave Suas informações são uteis para comparar o resultado atual com os resultados do programa ou projeto ou política implementado É um processo contínuo de medir resultados de curto médio e longo prazo para identificar se os objetivos estão sendo alcançados Fornecer feedback Usa indicadores A principal questão respondida pela avaliação é sobre resultados de políticas programas projetos componentes Devido a sua importância o foco da avaliação não é somente nos resultados voltase também ao processo da política ou programa Entre as aplicações da avaliação podemos relacionar os seguintes usos i auxiliar a alocação de recursos ii auxiliar a repensar as causas do problema iii identificar novos problemas iv apoiar tomada de decisão sobre alternativas competitivas ou melhores alternativas v oferecer suporte ao setor público para reforma e inovação vi construir consensos sobre as causas de um problema e como encontrar respostas Fonte Elaborada pelos autores a partir de MoraImas e Rist 2009 O monitoramento e a avaliação MA tem importância par os gestores devido à necessidade de melhorar o desempenho do setor público visando a performance dos sistemas administrativos Orçamento Recursos humanos Cultura organizacional Os resultados baseados no MA são fundamentais para a performance organizacional do setor público Eles auxiliam os policy makers decision makers e outros stakeholders permitindo verificar se os resultados planejados ou prometidos foram entregues e se os resultados foram atingidos por exemplo A avaliação pode se referir a um período de tempo sendo classificadas como 1 Avaliação ex ante planejada 2 Avaliação de processo em andamento 3 Avaliação ex post concluída ADM573 Políticas Públicas 63 A avaliação ex ante é realizada na fase de formulação das propostas de política pública a avaliação de processo ou in itiniere ou seja durante a execução da política a avaliação ex post é realizada no final da política programa ou projeto Na avaliação ex ante em geral são realizadas análises de eficiência e cálculo dos custos de cada alternativa é construída uma matriz de custos são realizadas estimativas de impacto para cada alternativa de política em análise A matriz de custos é usada para tomada de decisão monitoramento avaliação A avaliação de processo ou intermediária é bastante comum na prática A avaliação de processo tem como foco a lógica da sua implementação e a consistência desta com os resultados pretendidos medida pela distância entre os resultados pretendidos os procedimentos adotados e os resultados obtidos até o momento da avaliação As avaliações expost podem ser subdivididas em a Avaliações intermediárias intervenções do tipo atividade b Avaliações finais efeitos e impactos Tem foco no custo efetivo de cada alternativa e nos resultados alcançados Quanto a equipe que irá realizar a avaliação ela pode ser interna externa ou mista O monitoramento e avaliação MA das atividades de desenvolvimento proporciona às entidades governamentais gestores do desenvolvimento e sociedade civil meios aperfeiçoados para aprenderem à custa das experiências passadas melhorarem a prestação de serviços planejarem e alocar recursos e demonstrarem resultados às partes interessadas como parte do processo de responsabilização De forma geral no MA são usados Indicadores de desempenho A abordagem do marco lógico Avaliação baseada na teoria Levantamentos formais Métodos de avaliação rápidos Métodos participativos Levantamentos para detectar as despesas públicas Análise de custobenefício e de eficácia em função do custo Avaliação do impacto Os indicadores de desempenho são medidas de fatores de produção processos produtos resultados e impactos relacionados com projetos programas ou estratégias de desenvolvimento Os indicadores permitem que os gestores detectem o progresso registado demonstrem os resultados e tomem medidas corretivas para melhorar a prestação do serviço A participação dos principais interessados na definição dos indicadores é importante porque é mais provável que compreendam e utilizem os indicadores para tomarem decisões de gestão ADM573 Políticas Públicas 64 O indicador é uma medida de ordem quantitativa ou qualitativa dotada de significado particular e utilizada para organizar e captar as informações relevantes dos elementos que compõem o objeto da observação É um recurso metodológico que informa empiricamente sobre a evolução do aspecto observado FERREIRA CASSIOLATO GONZALES 2009 Segundo Rua 2004 os indicadores são medidas que expressam ou quantificam um insumo um resultado uma característica ou o desempenho de um processo serviço produto ou organização Nas avaliações a abordagem da Estrutura Lógica LogFrame ajuda a clarificar os objetivos de qualquer projeto programa ou políticas Contribui para a identificação dos elos causais esperados a lógica do programa nesta cadeia de resultados fatores de produção processos produtos incluindo cobertura ou alcançar os vários grupos beneficiários resultados e impacto Conduz à identificação de indicadores de desempenho em cada fase desta cadeia bem como dos riscos que possam impedir a consecução dos objetivos A abordagem da Estrutura Lógica pode ser usada para melhorar a qualidade dos modelos de projetos e programas ao exigir a especificação de objetivos claros o uso de indicadores de desempenho e uma avaliação dos riscos Resumir a concepção de atividades complexas Auxiliar na preparação de planos operacionais pormenorizados e fornecer uma base objetiva para análise monitoramento e avaliação da atividade A avaliação baseada na teoria tem muitas semelhanças com a abordagem LogFrame mas permite uma compreensão muito mais profunda do mecanismo de um programa ou atividade a teoria do programa ou lógica do programa Em particular não tem que assumir uma simples relação linear de causa a efeito Exemplo o sucesso de um programa governamental para melhorar os níveis de alfabetização através do aumento do número de professores pode depender de um grande número de fatores Um processo de avaliação será facilitado e mais útil se baseado em um planejamento consistente capaz de estabelecer relações causais cadeia de causalidade Pode ser usada para projetar a concepção de atividades complexas melhorar o planejamento e a gestão Suas vantagens são Oferece informação precoce sobre o que está ou não funcionando e por quê Permite uma correção imediata dos problemas mal eles surjam Contribui para a identificação dos efeitos colaterais do programa que não estavam contemplados Ajuda a atribuir o grau de prioridade às questões que devem ser investigadas com mais profundidade utilizando levantamento de dados mais focalizado ou técnicas de MA mais sofisticadas Proporciona base para avaliar os impactos prováveis dos programas Entretanto apresenta a desvantagem de poder facilmente tornarse excessivamente complexa se se tratar de uma grande escala de atividades ou então de uma lista exaustiva de fatores e pressupostos ADM573 Políticas Públicas 65 A análise da relação custobenefício e de eficácia em função do custo são instrumentos que permitem avaliar se os custos de uma atividade podem ou não ser justificados pelos resultados e impactos produzidos Visa medir os fatores de produção e a produção em termos monetários A análise de eficácia em função do custo estima os fatores de produção em termos monetários e os resultados em termos quantitativos não monetários tais como melhorias registadas nas notas de matemática dos estudantes A avaliação do impacto é a identificação sistemática dos efeitos positivos ou negativos intencionais ou não nos lares instituições e ambiente causados por uma determinada atividade de desenvolvimento tal como um programa ou projeto A avaliação do impacto ajuda a compreender em que medida as atividades atingem os beneficiários e a magnitude dos seus efeitos no bem estar das pessoas As avaliações de impacto podem ir de levantamentos de amostragens de grande escala em que se comparam populações do projeto e grupos de controle antes e depois e eventualmente em várias ocasiões durante a intervenção do programa a uma avaliação rápida de pequena escala e a apreciações participativas onde as estimativas do impacto são obtidas pela combinação das entrevistas aos grupos informadores essenciais estudos de casos e dados secundários existentes Temos também as avaliações formativa e somativa A primeira permite realizar mudanças durante o ciclo político buscando melhorar os resultados Devendo principalmente orientar à melhoria do projeto programa ou política De outra forma a avaliação somativa ocorre não só no final da execução pode ser realizada em qualquer momento da vida da política inclusive depois de sua implementação ou conclusão Como já dissemos é difícil delimitar o término de uma fase e o início de outra muitas vezes elas se sobrepõem Considerando que a uma política pública eou programa foi implementada é importante verificar seus impactos efetivos efeitos e déficits de impacto Dependendo dos resultados obtidos podese suspender ou até mesmo encerrar o ciclo de uma política e iniciar um novo ciclo ou apenas modificar ou adaptar o programa anterior Uma política pública pode ser extinta existindo diversos motivos para que um governo decida que uma política pública seja extinta na visão de De Leon 1977 existem duas possibilidades para esse encerramento O primeiro motivo referese à situação na qual o problema público que levou à criação da política foi percebido como resolvido O segundo acontece quando a percepção do problema aumentou mesmo com a implementação da política fazendo com que sua continuidade seja insustentável De acordo com o referido o autor a etapa da extinção pode ser tratada como um fim e um início um fim para um programa que serviu ao seu propósito e um começo para corrigir uma política errante ou um conjunto de programas DELEON 1977 p 5 ADM573 Políticas Públicas 66 15 Os Atores Políticos Thomas R Dye 2008 chama atenção para o fato de que as questões políticas são decididas não pelos técnicos e analistas mas sim pelos atores políticos8 que podem ser aqueles que foram eleitos empossados que oficialmente fazem parte do governo ou grupos de interesse e ocasionalmente ou excepcionalmente os eleitores Mas quem são os atores políticos ou stakeholders partes interessadas Os atores políticos ou os stakeholders são indivíduos ou organizações específicos e que possuem características diferenciadas Poderão ter seus interesses afetados de alguma forma pelo processo ou pelo resultado de determinada política pública Os atores políticos podem ser segmentados em governamentais ou não governamentais FIGURA 17 FIGURA 17 OS ATORES POLÍTICOS Fonte elaboração própria com base em Secchi Coelho e Pires 2019 e Howlett Ramesh e Perl 2013 Vamos abordar os atores governamentais também conhecidos como estatais domésticos e atores públicos 8 Também são conhecidos na literatura pelo termo stakeholders Stake significa participação Stakeholder significa a parte interessada interessados atores interessados ATORES GOVERNAMENTAIS ATORES NÃO GOVERNAMENTAIS Estatais Domésticos Não Estatais Domésticos Políticos Burocratas burocracia Juízes Promotores Públicos Grupos de interesse Partidos Políticos Meios de comunicação Think tanks Destinatários das políticas públicas Organizações do terceiro setor ADM573 Políticas Públicas 67 Os políticos são aqueles cuja posição resulta de mandatos eletivos São os parlamentares governadores prefeitos membros eleitos do Executivo federal Podem ser também aqueles designados politicamente para ocuparem função de chefia ou cargos comissionados Os burocratas são aqueles que estão no quadro funcional dos servidores públicos ou seja estão em um sistema de cargos públicos Eles ocupam postos de trabalho que requerem conhecimento especializado e por isso representam todos os servidores públicos federais estaduais e municipais No exercício de suas funções possuem e controlam elementos associados à autoridade e à informação Por serem agentes públicos ou representantes do Estado frente à sociedade são os responsáveis por materializar as diretrizes os objetivos as políticas os programas e os projetos que buscam estabelecer o bemestar da sociedade em geral Por suas atribuições mesmo não possuindo mandato os burocratas em geral estão próximos e interagem com os cidadãos portanto possuem discricionariedade e podem ter clientelas setoriais inclusive ter seus próprios projetos políticos RUA 1997 SECCHI 2013 Os juízes e promotores públicos são servidores públicos Os primeiros têm a prerrofativa de interpretar a justa ou injusta aplicação de uma lei por parte dos cidadãos e da própria administração pública SECCHI COELHO PIRES 2019 p 149 Os segundos auxiliam no controle da implementação das políticas públicas atuam na defesa dos interesses difusos e coletivos sendo considerados os guardiões do correto funcionamento da Administração Público e da Justiça SECCHI COELHO PIRES 2019 Veja na FIGURA 18 exemplos de atuação dos juízes e promotores públicos no âmbito das políticas públicas As legislaturas são instituições imprescindíveis para o funcionamento de um sistema democrático e do processo de formulação de políticas Esperase que as legislaturas representem as necessidades e aspirações dos cidadãos na preparação de políticas que identifiquem problemas e formulem e aprovem leis para a sua solução e que fiscalizem a execução das políticas mediante o monitoramento exame e investigação das atividades governamentais de modo a assegurar a transparência eficiência e concordância com as leis e regulamentos existentes STEIN et al 2006 p 41 ADM573 Políticas Públicas 68 FIGURA 18 ATUAÇÃO DOS JUÍZES E PROMOTORES PÚBLICOS NO ÂMBITO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS httpg1globocomeducacaonoticia201204stfdecideporunanimidadepelaconstitucionalidadedascotasraciaishtml httpswwwfalabarreirascomsemcategoriampffirmatacparaaexecucaodepoliticaspublicasemfavordosciganosem paratinga httpsdaniellixavierfreitasjusbrasilcombrnoticias148180991municipiodebarretosfirmatacparaimplementarpoliticas publicasdecombateaotrabalhoinfantil Fonte elaboração própria Links das notícias no corpo da imagem Vamos agora abordar os atores não governamentais também conhecidos como não estatais domésticos e atores privados Esses são aqueles que atuam nos diversos segmentos da sociedade sem vínculos diretos ou papéis e funções formalmente definidas nas esferas da Administração Pública Os grupos de interesse representam grupos de pessoas organizadas voluntariamente que utilizam recursos para influenciar decisões e políticas públicas COTTA DELLA PORTA MORLINO 2001 p 105 citados por SECCHI COELHO PIRES 2019 p 151 Esses atores geralmente fazem protestos e pressão sobre os atores governamentais Os grupos podem ser formalmente constituídos sindicatos colegiados profissionais associações comerciais ou informais movimentos feministas movimentos de semteto grupos de ambientalistas SECCHI COELHO PIRES 2019 p 151 veja na FIGURA 19 Seus principais meios de atuação são campanhas publicitárias lobby greves e passeatas ADM573 Políticas Públicas 69 Segundo Rua 1997 e Stein et al 2006 p 105 os trabalhadores conquistam poder a partir de sua capacidade de ação organizada por meio de seus sindicatos Estes os sindicatos organizamse para defender os interesses de seus membros Promovem ações coletivas como negociações adotam estratégias políticas também oferecem serviços sociais cooperativas planos de saúde por exemplo FIGURA 18 EXEMPLOS DE GRUPOS DE INTERESSE Fonte elaboração própria Imagens extraídas do Google Imagens Os partidos políticos são atores que também podem atuar no processo de elaboração das políticas públicas bem como são peças importantes do sistema democrático em geral Representam o elo entre a sociedade e o governo SECCHI COELHO PIRES 2019 Alguns autores questionam a efetividade do seu papel nos processos relacionados às políticas públicas policy making Para Secchi Coelho e Pires 2019 p 154 os partidos em geral são pragmáticos frágeis com baixa valência ideológica pouca coesa interna E Howlett Ramesh e Perl 2013 argumentam que esses atores perderam a importância no policy making No Brasil atualmente existem 32 partidos políticos registrados no Superior Tribunal Eleitoral TSE 2023 FIGURA 19 FORMAIS INFORMAIS Câmara dos Dirigentes Lojistas Conselho Regional de Engenharia e Agronomia Sindicato da Indústria da Construção Civil Movimento dos Trabalhadores Sem Teto ADM573 Políticas Públicas 70 FIGURA 19 PARTIDOS POLÍTICOS NO BRASIL 2023 Fonte httpswwwtsejusbrpartidospartidosregistradosnotseregistradosnotse Os meios de comunicação são importantes por terem a capacidade de influenciar a definição da agenda política acelerar o ritmo do processo de tomada de decisão de alterar incentivos de apoio às políticas públicas e de provocar a elevação dos custos relacionados ao comportamento oportunista ou de autofavorecimento STEIN et al 2006 p 99 Além disso promovem a difusão de informação e dão visibilidade as ações governamentais Os think tanks são organizações de pesquisa e aconselhamento em políticas públicas Isto é produzem ideias informações que irão auxiliar o policy maker no processo de elaboração das políticas É portanto uma organização independente engajada em pesquisa multidisciplinar que tom por propósito influenciar a política pública HOWLETT RAMESH PERL 2013 p 82 As organizações do terceiro setor são organizações privadas sem fins lucrativos que lutam por algum interesse coletivo Essa categoria engloba as Organizações não Governamentais ONGs fundações privadas e entidades filantrópicas Na FIGURA 20 sintetizase exemplos e forma da atuação dos meios de comunicação think tanks e organizações do terceiro setor no âmbito das políticas públicas Partidos políticos ADM573 Políticas Públicas 71 FIGURA 20 EXEMPLOS DE GRUPOS DE INTERESSE Fonte Imagens extraídas do Google Imagens Fonte da notícia httpsnoticiasuolcombrcotidianoultimas noticias20160619minhacasaminhavidadeucertovejapontospositivosenegativoshtm A última categoria de atores não governamentais é representada pelos destinatários das políticas públicas isto é os beneficiários públicoalvo que a política pública visa atender Para além dos atores políticos internos domésticos é possível haver também o envolvimento de atores internacionais Nesse sentido os principais exemplos são os representantes de governos de outros países como atores governamentais e os organismos internacionais Organização das Nações Unidas OMS FMI Greenpeace como atores não governamentais É importante considerar que esses atores podem atuar e exercer influência em todas as fases de uma política pública desde a chegada da demanda pública o problema que chama atenção dos políticos e burocratas à agenda de decisão governamental quanto na formulação implementação e avaliação da política ou dos programas públicos Sobre a avaliação de políticas públicas em especial Wu et al 2010 argumentam que a respeito dos atores governamentais os gestores públicos são as figuras mais influentes nas avaliações Em relação aos nãogovernamentais assinalam a atuação de pesquisadores em universidades empresas de consultoria e da mídia Porém os atores nãogovernamentais mais importantes são obviamente os usuários do serviço que têm a experiência em primeira mão de como o programa em questão está funcionando na prática WU et al 2010 p 120 ATUAÇÃO DOS MEIOS DE COMUNICAÇÃO THINK TANKS TERCEIRO SETOR Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais ADM573 Políticas Públicas 72 16 Política Pública Um Quadro Geral Retomando o que já foi apresentado a Política Pública public policy tem relação com orientações para a decisão e ação Em outras palavras elas são associadas às decisões políticas e ao processo de construção e atuação dessas decisões Assim sendo as Políticas Públicas têm como elementos fundamentais a intencionalidade pública e a resolução de um problema público e portanto têm o objetivo de dar respostas a demandas específicas da sociedade SILVA 2002 p 18 O estágio da formulação é o momento no qual as propostas ganham forma e estatuto quando são definidas as metas os objetivos e os recursos GRANJA 2010 Nesta perspectiva de acordo com o comentado por Souza 2006 p 26 políticas públicas após desenhadas e formuladas desdobramse em planos programas projeto Vejamos uma síntese das definições de plano programa e projeto PLANO é o conjunto de programas que buscam objetivos comuns O plano ordena os objetivos gerais e os desagrega em objetivos específicos que serão os objetivos gerais dos programas O plano organiza as ações programáticas em uma sequência temporal de acordo com a racionalidade técnica e as prioridades de atendimento COHEN FRANCO 2007 p 86 FRIZZONE SILVEIRA 2000 p 452 PROGRAMA é um conjunto de atividades organizadas para serem realizadas dentro de um cronograma e orçamento específicos disponíveis para a implementação de políticas ou para a criação de condições que permitam o alcance de metas políticas desejáveis ALAHARJA HELGASON 2000 p 8 PROJETO é um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo ou seja o projeto tem uma data de início e uma data para sua conclusão e das suas operações resulta um produto final que contribui para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo Quando essas operações se realizam de modo contínuo ou permanente são chamadas de Atividades GARCIA 1977 p 6 FRIZZONE SILVEIRA 2000 p 452 Os projetos são destinados a solucionar ou melhorar uma situação indesejável isto é um problema que demanda uma solução a partir de uma política pública Desta forma os projetos são elaborados com características específicas pois visam solucionar um determinado problema que tem suas causas e que gera consequências GRANJA 2010 É importante destacar que os métodos aplicados em análise de política frequentemente são os mesmos usados para análise de programas ADM573 Políticas Públicas 73 2 OPERACIONALIZAÇÃO E ESTRUTURAÇÃO DO PROBLEMA EM POLÍTICAS PÚBLICAS Neste capítulo iremos discutir como as diversas demandas ou questões que são apresentadas ao governo são identificadas como problemas públicos Aproveite para refletir sobre as questões que chegam a você no seu dia a dia e procure identificar quais delas seriam merecedoras de uma intervenção da administração pública 21 Operacionalização e estruturação do problema em políticas públicas Os problemas devem ser definidos não somente para o nível da macropolítica questões de âmbito nacional como também no nível da micropolítica ou seja no âmbito municipal A única diferença é o tamanho da população afetada pela política pública considerandose a populaçãoalvo Em qualquer nível macro ou micro as Políticas Públicas irão requerer formulação implementação e avaliação A análise de programas9 ou problemas de políticas irão envolver os mesmos tipos de técnicas Três questões básicas devem ser respondidas segundo Guess e Farnham 2000 p 27 quais sejam 1 O que é um problema de política pública 2 De que tipo eles são 3 Por que uma definição precisa é importante 22 Caso Prático Vamos refletir sobre o que dissemos até aqui com um caso prático Vejamos o caso da Prefeita Chloé buscando identificar e propor solução para uma situação problema em seu município 9 Neste texto os termos política programa serviços são utilizados sem distinção analítica considerando que sejam objeto de planejamento público os gastos são autorizados com base na legislação e se destinam a uma populaçãoalvo OBJETIVOS DO CAPÍTULO Apresentar as características da operacionalização e estruturação do problema em Políticas Públicas Desenvolver um caso prático ADM573 Políticas Públicas 74 O processo de política pública é a forma pela qual a política pública é formulada implementada e avaliada Então temos que verificar cada etapa do trabalho da prefeita Chloé nesse processo Identificação do Problema O primeiro passo para resolver qualquer problema é identificálo e definilo corretamente sem qualquer engano Identificar um problema pode parecer simples Por exemplo Chloé identificou uma taxa de desemprego muito ruim de sua cidade como um problema Entretanto a identificação do problema não termina com uma simples definição Identificação de Opções O próximo passo do processo é identificar alternativas A lista de opções deve ser exaustiva Em nosso estudo vamos considerar que Chloé e sua equipe tinham algumas soluções É importante destacar que a formulação da política é uma das etapas do ciclo de políticas públicas constituindo um importante passo para análise do problema e das alternativas para solucionálo Seleção e Implementação Neste passo devese fazer a seleção entre as alternativas possíveis e tomar a decisão para a implementação da política escolhida Este passo requer que os policymakers como Chloé realizem a análise dos custos e benefícios de cada opção A melhor escolha é aquela que proporcionará mais benefícios enquanto minimiza os custos Monitoramento Avaliação Depois de implementadas as políticas escolhidas devem ser monitoradas e avaliadas para determinar se elas atingiu ou atingiram os objetivos O primeiro passo na avaliação é responder à pergunta a solução selecionada resolveu o problema É importante considerar a realização de uma avaliação exante ou seja avaliar a política escolhida antes de sua implementação Chloé é a prefeita de um município de médio porte no estado de Minas Gerais A prefeita tem um problema desde que se iniciou a crise econômica no país sua cidade tem sofrido com uma taxa de desemprego significativamente maior que a média nacional As pessoas estão deixando a cidade buscando locais que ofereçam novas oportunidades O mesmo quadro se repete nos municípios vizinhos Tal fato tem causado um aumento da violência e da criminalidade além disso muitos negócios estão falindo na vizinhança Chloé acredita que necessita implementar uma política pública para minimizar o problema Política pública é um dos objetivos do governo relacionados em geral à saúde à educação à segurança e bemestar do público e as ações que acompanham esses objetivos O CASO DA PREFEITA CHLOÉ ADM573 Políticas Públicas 75 AGORA É A SUA VEZ Após a leitura dos capítulos 1 e 2 e da discussão sobre o caso da Prefeita Chloé será a sua vez de colocar a mão na massa Solucionando problemas Uma das soluções possíveis seria reduzir ou cortar os impostos sobre produtos vendidos na cidade para estimular o consumo local Outra opção seria trabalhar pela redução da taxa dos impostos sobre os imóveis residenciais e sobre os imóveis comerciais na esperança de incentivar os gastos e investimentos Chloé também trabalharia junto a outras esferas governamentais para oferecer um abatimento de impostos como a suspensão dos impostos sobre os novos negócios para encorajar que novos empreendimentos fossem realocados para sua cidade Para Chloé e sua equipe é importante avaliar se a redução dos impostos trouxe novos empregos resultando na redução da taxa de desemprego na cidade Importante considerar também se a queda na arrecadação foi superada pelos benefícios e oportunidades geradas no município Devese ter em mente que mesmo se uma solução funciona ainda podem existir formas de ajustar uma política para gerar mais benefícios e tornála menos onerosa Fica evidente que se a solução não funcionar o próximo passo é tentar descobrir o porquê Às vezes uma política pode precisar apenas de ajustes de correções Mas se ela for fundamentalmente falha deve ser encerrada AS SOLUÇÕES APRESENTADAS PELA EQUIPE DA PREFEITA ATIVIDADE Pense na sua cidade região ou estado e identifique uma questão merecedora da atenção do governo municipal estadual ou federal Vamos iniciar a análise para isso como vimos é importante identificar corretamente o problema A sua tarefa a apresentar e descrever claramente a situaçãoproblema Esta é uma das etapas do ciclo político e é importante refletir sobre ela que irá desencadear todo o processo político Você pode optar por identificar o problema de uma política pública que já exista ADM573 Políticas Públicas 76 3 ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS CONTRIBUIÇÃO PARA A AVALIAÇÃO E PARA A GESTÃO PÚBLICA Neste capítulo nós vamos discutir as fases de Formulação Implementação Monitoramento e Avaliação destacando sua importância para a gestão pública Uma vez definido corretamente o problema e selecionada uma das alternativas a Formulação da Política Pública irá requerer dos atores políticos capacidades de fazer acordos de atuar em cooperação prestar auxílio permutas Ou seja será fundamental que os atores atuem conjuntamente para que as Políticas Públicas possam atender aos anseios da população ou do seu públicoalvo A Implementação constitui fase crucial para o sucesso ou fracasso de uma política ou programa O Monitoramento é essencial para gerar as informações necessárias para as avaliações de processo e de impacto E a Avaliação uma vez executada nos fornecerá respostas sobre os resultados alcançados 31 Avaliação questões essenciais Para compreender a avaliação de políticas públicas precisamos buscar respostas a cinco perguntas são fundamentais São elas O que é a avaliação de políticas públicas Por que avaliar as políticas públicas Quem avalia as políticas públicas Quando se avalia as políticas públicas Como se avalia as políticas públicas O que é a avaliação de políticas públicas A avaliação é uma análise sistemática de uma operação eou resultados de um programa ou política comparado a um conjunto implícito ou explícito de padrões como um meio de contribuir para melhoria do programa ou política WEISS 1972 1998 tradução livre Segundo a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico OCDE a avaliação referese ao processo de determinação do valor ou importância de uma atividade uma política ou programa Ela é uma análise sistemática e objetiva OBJETIVO DO CAPÍTULO Conhecer brevemente a etapa de Monitoramento e Avaliação das Políticas Públicas ADM573 Políticas Públicas 77 de uma intervenção planejada em andamento ou concluída MORRAIMAS RIST 2009 tradução livre A avaliação visa fornecer feedback sobre as atividades e resultados outcomes para aqueles que podem fazer mudanças no programa ou decidir quais serviços irão ser oferecidos A avalição portanto é fonte importante de aprendizado sobre a natureza dos problemas políticos e o potencial das várias opções elaboradas para resolvêlos HOWLETT RAMESH PERL 2013 Aprender com a avaliação é descobrir o que deu certo ou errado causas e consequências no que podemos melhorar extrair lições e experiências A avaliação tem duas dimensões a técnica e a valorativa A dimensão técnica caracterizase por produzir ou coletar segundo procedimentos reconhecidos informações que poderão ser utilizadas nas decisões relativas a qualquer política programa ou projeto Diz respeito à pesquisa avaliativa que representa um instrumento da avaliação A dimensão valorativa por sua vez é realizada com a finalidade de se chegar a conclusões sobre o valor da política do programa ou projeto JANNUZZI 2016 Por que avaliar as políticas públicas A avaliação é um instrumento importante para a auxiliar na atuação do Estado qualidade da gestão na melhoria da eficiência do gasto público a alocação apropriada de recursos e na transparência das ações do controle social sobre a efetividade da ação do Estado e contribui para promover a responsabilização pelas decisões e ações tomadas accountability Quem avalia as políticas públicas As avaliações podem ser realizadas tanto por atores governamentais Gestores públicos Políticos Burocratas como por não governamentais Pesquisadores em universidades Institutos de pesquisa Empresas de consultoria Organizações do terceiro setor Mídia e Beneficiários da intervenção Quando se avalia as políticas públicas A avaliação pode acontecer antes durante e depois da implementação da política pública A avaliação ANTES exante da implementação ocorre antes de iniciar a elaboração do programa e visa subsidiar o processo decisório apontando a conveniência ou não de realizar o projeto A avaliação DURANTE de processo ou in itinere a implementação é realizada durante a execução das atividades Tem o propósito de realizar a gestão contínua e levantar informações sobre o andamento das intervenções monitoramento E avaliação DEPOIS expost da implementação requer que o programa ou uma etapa tenha sido concluída para se poder avaliar ADM573 Políticas Públicas 78 Como se avalia as políticas públicas Uma proposta em quatro etapas i evidenciar o desenho da política pública ii definir os critérios de avaliação iii definir as medidas de avaliação e iv coletar e analisar dados e divulgar os resultados i Evidenciar o desenho da política pública Identificar os objetivos as metas orientações os insumos as atividades e os produtos gerados pelas políticas públicas Recomendase o emprego da Teoria do Programa isto é o Arcabouço de conhecimento que fundamenta organiza categoriza descreve e explica como compreender o funcionamento dos programas isto é a maneira pela qual estão desenhados e pretendem atingir os objetivos WEISS 1998 E que a Teoria do Programa seja representada por meio dos Modelos Lógicos que é uma forma sistemática e visual para partilhar a compreensão das relações entre os recursos as atividades planejadas as mudanças ou resultados esperados bem como os agentes envolvidos em cada uma das etapas BAMBERGER RUGH MABRY 2006 W K KELLOGG FOUNDATION 2004 ii Definir os critérios de avaliação Dentre a variedade de critérios existentes destacase e eficiência eficácia e a efetividade COSTA CASTANHAR 2003 COHEN FRANCO 2008 MORRAIMAS RIST 2009 WU et al 2010 Eficiência Competência para produzir resultados com gasto mínimo de recursos e esforços conduzindo à menor relação custobenefício no alcance dos objetivos ao relacionar insumos e produtos Eficácia Medida da extensão pela qual se atinge os objetivos e metas propostos Efetividade ou impacto capacidade de promover efeitos de longo prazo econômicos socioculturais institucionais e ambientais e relacionase ao aprimoramento dos objetivos iii definir as medidas de avaliação A medida para avaliação é o indicador que são como as fotografias ou filmes representações modelizadas ou mesmo simplificadas da realidade social da sua mudança ou dos processos de trabalho de um programa JANNUZZI 2016 pp 113114 ADM573 Políticas Públicas 79 Conforme explicitado em Jannuzzi 2005 p 138 Os indicadores apontam indicam aproximam traduzem em termos operacionais as dimensões sociais de interesse definidas a partir de escolhas teóricas ou políticas realizadas anteriormente Prestamse a subsidiar as atividades de planejamento público e a formulação de políticas sociais nas diferentes esferas de governo possibilitam o monitoramento das condições de vida e bemestar da população por parte do poder público e da sociedade civil e permitem o aprofundamento da investigação acadêmica sobrea mudança social e sobre os determinantes dos diferentes fenômenos sociais MILES1985 NAÇÕES UNIDAS 1988 iv coletar e analisar dados e divulgar os resultados Coleta dados primários ou secundários e dados qualitativos eou quantitativos Análise métodos quantitativos métodos qualitativos métodos mistos Divulgação dos resultados mídia e redes sociais Revistas Científicas e demais formas de publicização Em síntese na Figura 21 temos que FIGURA 21 AVALIAR POLÍTICAS E PROGRAMAS PÚBLICOS Fonte elaborada pelos autores A Representar o desenho da política ou programa teoria do programa e modelos lógicos B Definir o timming C Definir dos critérios de avaliação D Definir as medidas indicadores E Coletar e analisar os e divulgar os resultados UMA PROPOSTA DE AVALI AÇÃO ADM573 Políticas Públicas 80 REFERÊNCIAS ALAHARJA M HELGASON S Em direção às melhores práticas de avaliação Revista do Serviço Público ano 51 n4 outdez 2000 Avaliação Monitorização e Melhoria de Qualidade do Banco Mundial htt pwwwworldbankorgevaluation Desenvolvimento da Capacidade de Monitorização Avaliação BAMBERGER M RUGH J MABRY L Real World Evaluation Working Under Budget Time Data and Political Constraints SAGE 2006 BARREIRA M C R N CARVALHO M do C B de Orgs Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais Orgs Maria Cecília Roxo Nobre Barreira Maria do Carmo Brant de Carvalho São Paulo lEEPUCSP 2001 224 p 23 BRASILa Avaliação de políticas públicas guia prático de análise ex ante volume 1 Casa Civil da Presidência da República Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Brasília Ipea 2018 v 1 192 p Disponível em httpswwwipeagovbrportalindexphpoptioncomcontentviewarticleid32688 BRASILb Avaliação de políticas públicas guia prático de análise ex post volume 2 Casa Civil da Presidência da República et al Brasília Casa Civil da Presidência da República 2018 301p Disponível em httpswwwgovbrcguptbrcentraisde conteudopublicacoesauditoriaefiscalizacaoarquivosguiaexpostpdf CAPOBIANGO RONAN P Avaliação de políticas de microcrédito em municípios do norte de Minas Gerais o Crediamigo 2012 78 p Dissertação Mestrado em Administração Universidade Federal de Viçosa Viçosa MG 2012 COHEN E FRANCO R Avaliação de projetos sociais Petrópolis Vozes 2008 CUNHA E D P CUNHA E S M Políticas Públicas Sociais In CARVALHO A et al Políticas Públicas Belo Horizonte UFMG 2002 p 1125 DALE R Evaluating development programmes and projects 2nd ed Sage Publications 2004 DUNN William N Public policy analysis an Introduction PearsonPrentice Hall 2007 4th ed ISBN 0136155545 alk paper DYE T R Understanding public policy PearsonPrentice Hall 2008 12th ed FARIA CAP de Idéias Conhecimento e Políticas Públicas Um inventário sucinto das principais vertentes analíticas recentes RBCS Vol 18 nº 51 fevereiro2003 FISCHER FRANK MILLER GERALD J MILLER SIDNEY MARA S Ed Handbook of public policy analysis theory politics and methods CRC Press 2007 FRIZZONE JA SILVEIRA SFR Análise econômica de projetos hidroagrícolas In SILVA DD PRUSKI F F Editores Gestão de recursos hídricos aspectos legais econômicos e sociais Brasília DF Secretaria de Recursos Hídricos Viçosa MG Universidade Federal de Viçosa Porto Alegre Associação Brasileira de Recursos Hídricos 2000 pp 449617 FUNNELL SUE C ROGERS P Purposeful program theory effective use of theories of change and logic models San Francisco JosseyBassWiley 2011 GRANJA S I B Elaboração e avaliação de projetos Florianópolis Departamento de Ciências da Administração UFSC Brasília CAPES UAB 2010 GUESS G M FARNHAM PG Cases in public policy analysis Georgetown University Press 2000 2nd ed HEIDEMANN F G SALM J F Orgs Políticas públicas e desenvolvimento bases epistemológicas e modelos de análise Brasília Editora Universidade de Brasília 3ª Ed 2014 httpwwwcidadessustentaveisorgbrinstitucional Acesso 10 abril 2017 ADM573 Políticas Públicas 81 JANN W WEGRICH K Theories of the policy cycle In FISHER F MILLER G J SIDNEY M S Handbook of public policy analysis CRC Press 2007 pp 4362 JANNUZZI PAULO de MARTINO Monitoramento e avaliação de programas sociais uma introdução aos conceitos e técnicas Campinas SP 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World Bank 2009 MUNTER C COBB P SHEKELL C The role of program theory in evaluation research A consideration of the what works clearinghouse standards in the case of mathematics education American Journal of Evaluation I20 2015 DOI 1011771098214015571122 SAGE OECD Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management Reprinted in 2010 Website wwwoecdorgdacevaluation PATTON M Q Qualitative Research Evaluation Methods3rd Ed Sage Publications Inc 2002 PFEIFFER P Planejamento estratégico municipal no Brasil uma nova abordagem Brasília ENAP 2000 Texto para discussão 37 POSAVAC E J CAREY R G Program evaluation Methods and Case Studies 7th ed Pearson Prentice Hall 2007 PROGRAMA CIDADES SUSTENTÁVEIS Disponível em REIS FNSC Programa Minha Casa Minha Vida estrutura lógica focalização e percepção dos beneficiários 2013 145f Dissertação Mestrado em Administração Universidade Federal de Viçosa Viçosa 2013 REIS FNSC SILVEIRA SFR MOREIRA VS Resultados do Programa Minha Casa Minha Vida sob a Percepção dos Beneficiários RACE Revista de Administração Contabilidade e Economia Joaçaba v14 n3 p 925956 2015 ROGERS P Definir e melhorar as estratégias organizacionais utilizando avaliações In Avaliação do investimento social privado estratégia organizacional Organização Fundação Itaú Social Fundação Roberto Marinho Fundação Maria Cecília Souto Vidigal Move São Paulo Fundação Santillana 2015 ROGERS P GOODRICK D Qualitative data análisis InWHOLEY J S HATRY P NEWCOMER E Eds Handbook of practical program evaluation 3rd Edition JosseyBass Publisher 2010 ROSSI P H LIPSEY M W FREEMAN H E Evaluation a systematic approach 7th ed Sage Publications 2004 RUA M G Políticas públicas Florianópolis Departamento de Ciências da Administração UFSC Brasília CAPES UAB 2009 SARAVIA E Introdução à teoria da política pública Políticas públicas coletânea Organizadores Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi Brasília ENAP 2006 ADM573 Políticas Públicas 82 SECCHI L Análise de políticas públicas diagnóstico de problemas recomendação de soluções São Paulo Cengage Learning 2016 SECCHI L Políticas públicas conceitos esquemas de análise casos práticos São Paulo Cengage Learning 2013 2ª ed SICHE R AGOSTINHO F ORTEGA E ROMEIRO A Índices Versus Indicadores Precisões Conceituais na Discussão da Sustentabilidade de Países Ambiente Sociedade Campinas v X n 2 p 137148 juldez 2007 SILVA PLB MELO A B O processo de implementação de políticas públicas no Brasil características e determinantes da avaliação de programas e projetos Caderno nº 48 NEPP UNICAMP 2000 SILVEIRA SFR DRUMOND AM Formação da Agenda na Política Habitacional do estado de Minas Gerais uma Análise à Luz do Modelo de Múltiplos Fluxos In EMMENDOERFER M L Organizador Organizações Públicas Inovações e Políticas de Desenvolvimento Viçosa MG IPPDSUFV 2017 eISBN 9788593276019 SILVEIRA SFR VIEIRA LHS CAPOBIANGO RP REIS PRC DRUMOND AM Políticas públicas Monitorar e avaliar para quê In FERREIRA MAM ABRANTES LA Orgs Políticas públicas gestão e sociedade Assis Viçosa Triunfal Gráfica e Editora 2013 pp 301327 SMITH K B LARIMER C W The public policy theory primer Westview Press 2009 SOUZA CELINA Políticas públicas uma revisão de literatura Sociologias Porto Alegre ano 8 nº 16 juldez 2006 p368375 SOUZA Yalle Hugo de SECCHI Leonardo Extinção de políticas públicas Síntese teórica sobre a fase esquecida do policy cycle Cadernos Gestão Pública e Cidadania Sl v 20 n 66 jan 2015 ISSN 22365710 Disponível em httpbibliotecadigitalfgvbrojsindexphpcgpcarticleview3961952574 Acesso em 12 Mar 2017 doihttpdxdoiorg1012660cgpcv20n6639619 STEIN E TOMMASI M ECHEBARRÍA K LORA E PAYNE M Cord A política das políticas públicas progresso econômico e social na América Latina relatório 2006 Banco Interamericano de Desenvolvimento e David Rockefeller Center for Latin America Studies Harvard University tradução Banco Interamericano de Desenvolvimento Rio de Janeiro Elsevier Washington DC BID 2007 SUBIRATS J Definición del problema Relevancia Pública y formación de la agenda de Actuación de los poderes públicos Políticas públicas coletânea Organizadores Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi Brasília ENAP 2006 SUBIRATS J KNOEPFEL P LARRUE C VARONE F Análisis y gestión de políticas públicas Barcelona Espanha Ariel 2008 WEISS CAROL H Evaluation Prentice Hall Inc 1998 2nd ed WU X RAMESH M HOWLETT M Policy capacity A conceptual framework for understanding policy competences and capabilities Policy and Society Special Issue on The Dynamics of Policy Capacity 3434 p 165171 2015 WU X RAMESH M HOWLETT M FRITZEN S Guia de Políticas Públicas Gerenciando processos Brasília ENAP 2014 ADM573 Políticas Públicas 83 SOBRE OS AUTORES SUELY DE FÁTIMA RAMOS SILVEIRA Economista Mestre em Economia Rural Doutora em Economia Aplicada Professora do Programa de PósGraduação em Administração Departamento de Administração e Contabilidade Universidade Federal de Viçosa Viçosa Minas Gerais Brasil Emailsramosufvbr VINICIUS DE SOUZA MOREIRA Administrador Mestre em Administração Doutor em Administração Professor da Universidade Federal de Alfenas Instituto de Ciências Sociais Aplicadas ICSA Campus Avançado de Varginha Varginha Minas Gerais Brasil Email viniciusmoreiraunifalmgedubr ADM573 Políticas Públicas 84 ANEXO I LIVROS e ARTIGOS LIVRO LINK PARA ACESSO httpsrepositorioenapgovbrbitstream1 25551Guia20de20PolC3ADticas 20PC3BAblicas20Gerenciando2 0Processospdf httpsrepositorioenapgovbrbitst ream133321LivroFormulaC3 A7C3A3o20de20polC3 ADticas20pC3BAblicaspdf httpsrepositorioenapgovbrbitstream1 41581Burocracia20de20nC3AD vel20de20ruaMichael20Lipskypdf ADM573 Políticas Públicas 85 ARTIGO LINK PARA ACESSO Políticas públicas um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil Klaus Frey httpswwwipeagovbrpppindex phpPPParticleview89 Políticas Públicas uma revisão da literature Celina Souza httpswwwscielobrjsoca6YsW yBWZSdFgfSqDVQhc4jmformat pdflangpt Abordagens metodológicas em políticas públicas Ana Luiza Viana httpsbibliotecadigitalfgvbrojsin dexphpraparticleview8095 Estado e políticas públicas sociais Eloisa de Mattos Höfling httpswwwscielobrjccedesapq NtQNWnT6B98Lgjpc5YsHqform athtmllangpt Administração pública e políticas públicas Marta Ferreira Santos Farah httpswwwscielobrjrapaMfQ6 N6BdxJJcT8Dj5zXYW4xabstract langpt Idéias conhecimento e políticas públicas um inventário sucinto das principais vertentes analíticas recentes Carlos Aurélio Pimenta de Faria httpswwwscielobrjrbcsocaKw fGqdCrtDXgxRjDGgZPYjclangpt Tendências no estudo sobre avaliação de políticas públicas Marta T S Arretche httpswwwrevistaterceiromilenio uenfbrindexphprtmarticleview 64 Por uma agenda brasileira de estudos sobre implementação de políticas públicas Gabriela Spanghero Lotta et al httpsrevistaenapgovbrindexph pRSParticleview2917 Estudos sobre formação da agenda de políticas públicas um panorama das pesquisas no Brasil Ana Cláudia Niedhardt Capella httpswwwscielobrjrapajfNJN mk4Cf7dnybYgTn7HYLlangpt