Guia Prático de Análise Ex Ante de Políticas Públicas

Avaliação de Políticas Públicas Guia Prático de Análise Ex Ante Vol ADM574 LEITURA COMPLEMENTAR RECOMENDADA AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Guia prático de análise ex ante Volume 1 Esta publicação é resultado das discussões técnicas coordenadas pela Casa Civil da Presidência da República e em parceria com o Ministério da Fazenda o Ministério do Planejamento Desenvolvimento e Gestão o Ministério da Transparência e ControladoriaGeral da União CGU e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Ipea para a elaboração de guia de orientação de melhores práticas no governo federal para a análise ex ante de políticas públicas O objetivo comum é fortalecer a disseminação das práticas de avaliação de políticas públicas nos ministérios órgãos fundos e demais entidades do Poder Executivo federal O governo federal agradece a colaboração do Centre for Public Impact CPI Também agradece a parceria com o Centro de Aprendizagem em Avaliação e Resultados para o Brasil e África Lusófona ClearFGV e em especial a Embaixada Britânica que ao financiar o projeto Better Public Spending desenvolvido pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda promoveu e unificou o debate sobre a temática da avaliação de políticas públicas Por fim o governo federal agradece a seus gestores e técnicos por toda a contribuição compartilhada e por todo o engajamento neste projeto imprescindíveis para a elaboração e a publicação desta obra CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA MinistroChefe da Casa Civil Eliseu Lemos Padilha SecretárioExecutivo Daniel Sigelmann Subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais Marcelo Pacheco dos Guaranys MINISTÉRIO DA FAZENDA MF Ministro da Fazenda Henrique de Campos Meireles Secretárioexecutivo Eduardo Refinetti Guardia Secretária do Tesouro Nacional Ana Paula Vescovi Secretário de Acompanhamento Fiscal Energia e Loterias Mansueto Facundo de Almeida Junior MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO DESENVOLVIMENTO E GESTÃO MP Ministro do Planejamento Desenvolvimento e Gestão Dyogo Henrique de Oliveira Secretárioexecutivo Esteves Pedro Colnago Junior Secretário de Planejamento e Assuntos Econômicos Marcos Adolfo Ribeiro Ferrari Secretário de Orçamento Federal George Alberto de Aguiar Soares Presidente do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Ernesto Lozardo MINISTÉRIO DA TRANSPARÊNCIA E CONTROLADORIAGERAL DA UNIÃO CGU Ministro Substituto da Transparência e ControladoriaGeral da União Wagner de Campos Rosário SecretárioExecutivo Substituto José Marcelo Castro de Carvalho Secretário Federal de Controle Interno Antônio Carlos Bezerra Leonel AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Guia prático de análise ex ante Volume 1 Brasília 2018 Casa Civil da Presidência da República 2018 Permitida a reprodução sem fins lucrativos parcial ou total por qualquer meio se citada a fonte e o sítio na Internet no qual pode ser encontrado o original Pelo Departamento de Melhoria Habitacional do Ministério das Cidades colaboraram com esta publicação Álvaro César Lourenço Mirna Quindere Chaves e Rhaiana Bandeira Santana Pelo Centre for Public Impact colaboraram Jorge Hargrave e Patrícia Ferreira Pelo Centro de Aprendizagem em Avaliação e Resultados para o Brasil e a África Lusófona colaboraram Andre Portela Souza Tomás Málaga e Lycia Lima Foram valiosos os comentários da equipe do Banco Mundial enviados por Antonio Nucifora Daniel Ortega Nieto Lorena Viñuela e Roland Clarke Avaliação de políticas públicas guia prático de análise ex ante volume 1 Casa Civil da Presidência da República Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Brasília Ipea 2018 v 1 192 p il gráfs mapa color Inclui Bibliografia ISBN 9788578113193 1 Políticas Públicas 2 Administração Pública 3 Avaliação I Brasil Presidência da República Casa Civil II Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada CDD 35181 EQUIPE TÉCNICA CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais Coordenação Técnica Fabiana Magalhães Almeida Rodopoulos Janete Duarte Gustavo Teixeira Lino Rebeca Regina Regatieri Roberto Endrigo Rosa MINISTÉRIO DA FAZENDA MF Secretaria do Tesouro Nacional Otávio Ladeira de Medeiros Pedro Jucá Maciel Artur Henrique da Silva Santos Carlos Renato de Melo Castro Luciana de Almeida Toldo Secretaria de Acompanhamento Fiscal Energia e Loterias Alexandre Manoel Angelo da Silva Alexandre Fineas Lima e Souza Guilherme Ceccato Guilherme Paiva Pinto Marisa Socorro Dias Duraes Roberta da Silva Vieira MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO DESENVOLVIMENTO E GESTÃO MP Gabinete do Ministro Arnaldo Barbosa de Lima Júnior Secretaria de Orçamento Federal Márcio Luiz de Albuquerque Oliveira Fernando Sertã Meressi Martin Francisco de Almeida Fortis Secretaria de Planejamento e Assuntos Econômicos Priscilla Rosa Pimentel Sganzerla Cláudio Evangelista de Carvalho Hugo Torres do Val Miguel Crisóstomo Brito Leite Rafael Luiz Giacomin Rafael Martins Neto Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Ipea Alexandre Xavier Ywata de Carvalho Adolfo Sachsida Alexandre Marinho Álvaro Pontes de Magalhães Antonio Ernesto Lassance de Albuquerque Júnior Aristides Monteiro Neto Constantino Cronemberger Mendes Leandro Freitas Couto Paulo Roberto Corbucci Rafael Guerreiro Osório Renato Nunes Balbim MINISTÉRIO DA TRANSPARÊNCIA E CONTROLADORIAGERAL DA UNIÃO CGU Secretaria Federal de Controle Interno Gustavo de Queiroz Chaves Bianca Alves Silveira Cristiano Coimbra de Souza Danusa da Matta Duarte Fatorri Fábio Lacerda Alves Giane Gomes Nascimento Nakano Gustavo Frederico Longo Janaína Lucas Ribeiro Marlos Moreira dos Santos Patrícia Álvares de Azedo Oliveira Rodrigo Nunes Peclat Victor Leandro Freitas de Jesus Ficha catalográfica elaborada por Patricia Silva de Oliveira CRB12031 SUMÁRIO APRESENTAÇÃO 7 PREFÁCIO 9 1 O PAPEL DA ANÁLISE EX ANTE 11 1 INTRODUÇÃO 11 2 QUANDO EXECUTAR A ANÁLISE EX ANTE 13 3 A QUEM COMPETE EXECUTAR A ANÁLISE EX ANTE 14 4 CHECKLIST DA ANÁLISE EX ANTE 16 EXEMPLO A 21 EXEMPLO B 35 EXEMPLO C 45 2 DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA 53 1 INTRODUÇÃO 53 2 IDENTIFICAÇÃO DO PROBLEMA 54 3 CAUSAS POTENCIAIS DO PROBLEMA 55 4 DADOS QUANTITATIVOS ACERCA DO PROBLEMA 57 5 ALINHAMENTO COM METAS E COMPROMISSOS INTERNACIONAIS 62 6 POLÍTICAS ADOTADAS PARA ENFRENTAR O MESMO PROBLEMA 63 7 RAZÕES PARA QUE O PROBLEMA SEJA ALVO DE INTERVENÇÃO DO ESTADO 66 8 ANÁLISE DO DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA 68 3 DESENHO DA POLÍTICA E SUA CARACTERIZAÇÃO 71 1 INTRODUÇÃO 71 2 OBJETIVO DA POLÍTICA PÚBLICA 72 3 PÚBLICOALVO 74 4 METAS DE ENTREGA DE PRODUTOS 80 5 COBERTURA DA POLÍTICA 81 6 SELEÇÃO DOS BENEFICIÁRIOS 82 7 AÇÕES A SEREM EXECUTADAS MEIOS E INSTRUMENTOS 85 8 ATORES ENVOLVIDOS 87 9 ANÁLISE SOBRE A CARACTERIZAÇÃO DA POLÍTICA 90 4 DESENHO DA POLÍTICA MODELO LÓGICO FUNDAMENTAÇÃO E ANÁLISE SWOT 93 1 INTRODUÇÃO 93 2 MODELO LÓGICO 94 3 INDICADORES 101 4 PERÍODO DE VIGÊNCIA DA PROPOSTA 106 5 FUNDAMENTAÇÃO 107 5 IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO 111 1 OBJETIVOS DA ANÁLISE DO IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO 111 2 ASPECTOS FISCAIS 111 3 ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS 116 4 CRITÉRIOS DE AFERIÇÃO DA ADEQUAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA 120 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO 123 1 INTRODUÇÃO 123 2 MODELO DE GESTÃO E GOVERNANÇA 124 3 ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE IMPLEMENTAÇÃO 129 4 INSTRUMENTOS NORMATIVOS 131 5 PLANO DE COMUNICAÇÃO 136 6 GESTÃO DE RISCOS 141 7 CONCLUSÃO 150 ANEXO 152 7 ESTRATÉGIA DE CONSTRUÇÃO DE CONFIANÇA E SUPORTE 155 1 INTRODUÇÃO 155 2 CONFIANÇA E SUPORTE 155 3 AVALIANDO CONFIANÇA E SUPORTE 158 4 SOLUÇÕES PARA FALTA DE CONFIANÇA E SUPORTE 159 5 FAZENDO UM PLANO DE AÇÃO PARA CONSTRUIR LEGITIMIDADE 162 6 ANÁLISE DA CONFIANÇA E DO SUPORTE 162 8 ESTRATÉGIA DE MONITORAMENTO AVALIAÇÃO E CONTROLE 163 1 INTRODUÇÃO 163 2 MONITORAMENTO 164 3 CONTROLE SOCIAL 166 4 FORTALECIMENTO DA REGULAÇÃO E SUPERVISÃO 167 5 ARTICULAÇÃO ENTRE PROGRAMAS SOCIAIS 168 6 AUDITORIA E FISCALIZAÇÃO 168 APÊNDICE 169 9 MENSURAÇÃO DO RETORNO ECONÔMICO E SOCIAL 171 1 INTRODUÇÃO 171 2 CONTEXTO INSTITUCIONAL 171 3 ANÁLISE DE CUSTOBENEFÍCIO 173 APÊNDICE A 179 FONTES DE DADOS 179 APÊNDICE B 187 FONTES DE DADOS INTERNACIONAIS 187 REFERÊNCIAS 191 7 É com satisfação que apresentamos a publicação Avaliação de Políticas Públicas guia prático de análise ex ante resultado de intenso trabalho conjunto entre a Casa Civil o Ministério da Transparência e ControladoriaGeral da União CGU o Ministério da Fazenda MF o Ministério do Planejamento Desenvolvimento e Gestão MP e o Ipea com a colaboração do Centro de Aprendizagem em Avaliação e Resultados para o Brasil e África Lusófona da Fundação Getulio Vargas ClearFGV e do Centre for Public Impact CPI A publicação do guia é medida prática de adoção de mecanismo de liderança e estratégia que segue as diretrizes de i direcionar ações para a busca de resultados para a sociedade encontrando soluções tempestivas e inovadoras para lidar com a limitação de recursos e com as mudanças de prioridades e ii de modo mais direto e específico avaliar as propostas de criação expansão ou aperfeiçoamento de políticas públicas e de concessão de incentivos fiscais aferindo sempre que possível seus custos e benefícios postas no art 4º incisos I e VII do Decreto nº 9203 de 22 de novembro de 2017 que estabeleceu a política de gover nança da administração pública federal direta autárquica e fundacional O momento é de modernização do Estado brasileiro com base em reformas estruturantes com uma agenda que vai desde as reformas trabalhista da previdência e do en sino médio à reforma das políticas públicas Esta última está ligada à ideia de que governos pre cisam ser capazes de avaliar suas políticas e demonstrar o impacto de suas ações e como elas beneficiam os seus cidadãos Para promover o ajuste necessário às contas públicas e retomar o crescimento equilibrado é imprescindível a racionalização da execução do gasto público priorizando as políticas públicas eficientes com foco na melhoria da prestação de serviços e na redução dos custos com o cidadão posicionado no centro das decisões governamentais A nova sistemática de avaliação de políticas será gradual e tem seu primeiro passo na disseminação deste guia que traz aos gestores e aos técnicos dos diferentes ministérios e órgãos do governo federal um conjunto de ferramentas para auxiliálos no enorme esforço que é a formulação a condução e o aprimoramento das políticas públicas Além de oferecer uma introdução acessível ao tema da avaliação ex ante das políticas este guia constitui ferramenta adicional aos gestores que estão na ponta da implementação das políticas públicas que agora contarão com roteiro básico de tópicos a serem refletidos e respondidos no momento de formulação de uma nova política na expansão ou na reformulação de uma política já existente O conteúdo deste material apresentase como guia de boas práticas com base em experiências nacionais e internacionais e serve como recomendação a ser perseguida pelos gestores na avaliação contínua das políticas públicas trazendo referências para a formulação de futuros programas ações e decisões no âmbito governamental Cabe destacar que o Ipea APRESENTAÇÃO 8 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE cumpriu e cumpre com excelência sua missão produzindo conhecimento e consolidando todo o aprendizado adquirido ao longo de anos no seu papel de ser o indutor da avaliação de políticas públicas no governo federal estando no seu dia a dia em parceria com os gestores e os técnicos que executam as políticas públicas Gostaríamos de registrar nossos agradecimentos ao Ipea cuja atuação foi fundamental na elaboração deste guia exercendo um papel de liderança em todo o processo O MF e o MP têm se concentrado na qualidade do gasto público na perspectiva da ava liação de políticas públicas o que tem se refletido por exemplo no alinhamento da alocação orçamentária e financeira com foco nos resultados dos gastos efetuados O mesmo pode ser dito sobre a CGU que para além do seu papel de auditoria e controle tem atuado com proatividade agindo antecipadamente em conjunto com os órgãos finalísticos na temática de avaliação de políticas públicas Agradecemos a esses ministérios a valiosa contribuição técnica compartilhada e o engajamento neste projeto Esta publicação contou também com o apoio do Ministério das Cidades que no desenvolvimento prático dos instrumentos propostos cedeu a experiência de formulação do Programa Cartão Reforma e com muita disposição contribuiu com a elaboração do exemplo desse programa ao longo de todo o guia Agradecemos ao Ministério das Cidades a colaboração prestada Não podemos deixar de agradecer o engajamento dos gestores e dos técnicos que trabalharam neste guia produto feito a muitas mãos aproveitando a expertise institucional desses órgãos e a vontade de a partir disso caminhar lado a lado com os ministérios e os órgãos finalísticos contribuindo para a melhoria dos produtos das políticas entregues à sociedade Foram valiosos também os comentários e as sugestões de aprimoramento da equipe técnica do Banco Mundial Por fim espero que esta publicação pelo caráter didático e norteador contribua significativa e oportunamente às discussões necessárias para a realização da análise ex ante de políticas públicas proporcionando a melhoria na tomada de decisão da alocação dos escassos recursos disponíveis Eliseu Lemos Padilha Ministrochefe da Casa Civil da Presidência da República 9 Este guia oferece uma introdução acessível ao tema da avaliação ex ante de políticas públicas Ele apresenta orientações práticas das principais etapas para o desenho a implementação e a análise de impactos de ações do governo federal Dois programas são tomados como exemplos ao longo do texto para pautar a aderência entre as orientações e os casos reais Este volume que se refere a uma etapa prévia de construção da política será complementado com a publicação de outro guia sobre a avaliação ex post de políticas relativo à apresentação de metodologias para a análise de impactos na sociedade posteriores à implantação da ação pública Esta primeira edição deste manual pretende se tornar um documento referencial de apoio aos órgãos públicos federais em particular no tocante às melhores práticas de ava liação aplicadas em diversas partes do mundo Cada vez mais todos os países reconhecem a necessidade de concentrar esforços na adoção de ferramentas de avaliação que sejam praticadas de forma efetiva para aprimorar os desenhos das políticas acompanhar seu uso e avaliar de maneira constante os custos e os benefícios sociais da intervenção pública no território nacional O esforço para a construção deste guia envolveu diversas instituições federais coordenadas pela Casa Civil da Presidência da República promovendo entre elas uma importante troca de informações de conhecimentos e de propostas Esse trabalho conjunto possibilitou a apresentação deste documento com a síntese do que existe de mais avançado na avaliação de políticas públicas O desejo é que este trabalho seja ampliado envolvendo os demais órgãos setoriais federais com o objetivo de construir um sistema integrado de avaliação de políticas dentro do governo federal Isso possibilitaria não apenas maior coordenação e integração das políticas setoriais mas também viabilizaria o alcance de maior eficiência eficácia e efetividade das ações públicas O conteúdo deste volume traz informações sobre os principais estágios da construção de políticas envolvendo o diagnóstico do problema a ser enfrentado a caracterização da política objetivos públicoalvo e resultados esperados e o seu próprio desenho Outras etapas consistem em apresentar estratégias de construção de legitimidade imple mentação monitoramento avaliação e controle Finalmente elementos sobre o impacto orçamentário e financeiro das políticas desenhadas e a análise prévia de seus custos e benefícios são também detalhados Esperase que as orientações deste guia sirvam como subsídio aos agentes públicos federais para que possam construir no âmbito de suas instituições específicas um setor público federal coeso e com ações articuladas que favoreçam o bemestar social e o PREFÁCIO 10 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE desenvolvimento nacional A construção de boas políticas e a avaliação de evidências de seus impactos tendem a constituir as bases para que a ação estatal assuma de forma efetiva eficaz e eficiente seu papel fundamental na alocação na estabilidade e na redução das desigualdades sociais do país Ernesto Lozardo Presidente do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada 11 1 INTRODUÇÃO A avaliação das políticas públicas deve começar no nascedouro por meio da análise ex ante a fim de verificar fundamentalmente se respondem a um problema bem delimitado e pertinente Em função disso observase se há um objetivo claro de atuação do Estado e se propõe um desenho que efetivamente possa ser alcançado Entre outros tópicos é necessá rio que as políticas públicas contem com essa análise ex ante para que os recursos públicos e o bemestar da sociedade sejam otimizados Desse modo evitase a detecção posterior de erros de formulação e de desenho que com maior racionalidade no processo inicial de implantação da política poderiam ter sido previstos e eliminados Essas avaliações serão uma ferramenta importante para viabilizar o Novo Regime Fiscal instituído pela Emenda Constitucional no 952016 uma vez que com limite de gastos defini do por período de vinte anos haverá a necessidade de um debate mais qualificado sobre a priorização de políticas públicas e as decisões alocativas do orçamento Como a demanda da sociedade é crescente o desafio do governo para esta e as próximas gerações não é apenas conter a expansão do gasto público mas também avaliar em que pontos ele é pouco produtivo com o propósito de procurar fazer mais com menos recursos e priorizando a efetividade e a eficiência das políticas públicas Nesse sentido a análise ex ante pode contribuir para que as decisões alocativas sejam orientadas por critérios mais claros e transparentes baseados em análises técnicas mais robustas O fundamento da análise ex ante é orientar a decisão para que ela recaia sobre a alter nativa mais efetiva eficaz e eficiente Além desse papel esperase com este guia contribuir para o aprimoramento da formulação e da concepção das políticas públicas no governo federal As propostas de criação de expansão ou de aperfeiçoamento de políticas públicas podem ser formuladas de forma a contemplar as etapas apresentadas no boxe 1 BOXE 1 Etapas da análise ex ante i diagnóstico do problema ii caracterização da política objetivos ações públicoalvo e resultados esperados iii desenho da política iv estratégia de construção de confiabilidade e credibilidade v estratégia de implementação vi estratégias de monitoramento de avaliação e de controle vii análise de custobenefício e viii impacto orçamentário e financeiro 1 O PAPEL DA ANÁLISE EX ANTE 12 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 A figura 1 ilustra o papel da análise ex ante no ciclo da política pública no âmbito da proposta de aperfeiçoar sua racionalidade e por conseguinte instruir com robustez e tem pestividade a tomada de decisão dos gestores e dos executivos do governo federal FIGURA 1 Racionalidade no ciclo de política pública ANÁLISE EX ANTE Desenho Avaliação Objetivos Impactos Problema Implementação Racionalidade Custobenefício Monitoramento Inclusão para o processo decisório Elaboração Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais SAGCasa Civil Na análise ex ante partindose da identificação e caracterização de um problema que demandaria intervenção do Estado é necessário que sejam estabelecidos objetivos claros para a ação governamental bem como um desenho que efetivamente permita alcançálos considerando por exemplo os incentivos dos agentes envolvidos Antes de implementar a ação governamental precisase estimar os custos e os benefícios esperados ainda que essa análise possa ser ponderada por fatores de difícil mensuração Essa relação de custobenefício deve ser apresentada aos tomadores de decisão e estar transparente para a sociedade como um todo A qualidade das informações obtidas e das decisões tomadas na análise ex ante afeta sobre maneira o desenvolvimento do ciclo da política pública afetando o nível de desenvolvimento e a qualidade da política pública executada Independentemente da qualidade da análise e do planejamento realizado na execução da política pública devese monitorar e avaliar a intervenção para garantir que sejam alcançados os impactos esperados sobre o problema identificado É importante que o monitoramento a avaliação e o controle posteriores sejam elaborados e planejados antes da implementação da política pública com a definição de quais indicadores e ações serão necessários quem serão os responsáveis e quando e como essas ações serão desenvolvidas e seus resultados comunicados Muitas políticas públicas são de difícil avaliação ou em muitos casos sua 13 1 O PAPEL DA ANÁLISE EX ANTE execução é cara pois os dados necessários não foram planejados e coletados ou não está definido a quem caberá essa avaliação Vale destacar que este guia se esforçou para consolidar e trazer as referências de diversas publicações dos órgãos do governo federal acerca do monitoramento e da avalia ção de políticas públicas com destaque para os manuais do Ministério da Transparência e ControladoriaGeral da União CGU as notas técnicas do Ipea e as portarias e instruções normativas do Ministério do Planejamento Desenvolvimento e Gestão MP entre outras Os próximos capítulos apresentam o passo a passo a ser seguido na elaboração das propostas de criação expansão e aperfeiçoamento de políticas públicas expondo sucin tamente os principais conceitos utilizados e ilustrandoos com base em dois exemplos O exemplo A trata da proposta de criação de política associada ao Cartão Reforma brevemente apresentada no boxe A1 E o exemplo B trata de proposta associada à desoneração tributária e está descrito no boxe B1 Não será apresentado aqui exemplo que trate da proposta de reformulação de uma política pública já existente Conforme for o caso porém será conferido destaque às especificidades necessárias da análise ex ante BOXE A1 Apresentação do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Suponha que o Ministério das Cidades queira lançar programa com o intuito de oferecer aos grupos familiares de baixa renda que habitam moradias inadequadas a aquisição de material de construção destinado à reforma ampliação ou conclusão das unidades habitacionais de que sejam titulares possuidores ou mesmo detentores BOXE B1 Apresentação do exemplo B Proposta de adequação de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Suponha que o governo queira proceder à redução da política de alíquota zero da contribuição previdenciária incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho para além das empresas previstas na proposta original de 2011 Em substituição seria arrecadada contribuição sobre a receita bruta pela alíquota de 2 Com isso alterase a base de incidência da folha para o faturamento 2 QUANDO EXECUTAR A ANÁLISE EX ANTE Este guia apresenta conceitos e instrumentos para a análise ex ante das propostas de cria ção expansão e aperfeiçoamento de políticas públicas Entendese por políticas públicas o conjunto de programas ou ações governamentais necessárias e suficientes integradas e articuladas para a provisão de bens ou serviços à sociedade dotada de recursos orçamen tários ou de recursos oriundos de renúncia de receitas e benefícios de natureza financeira e creditícia A seguir apresentase a descrição das ações que requerem a análise ex ante 1 Criação de política pública instituição de política pública que não faça parte da pro gramação governamental vigente ou agregação e desagregação de políticas públicas já existentes não tendo recebido dotação orçamentária anteriormente 2 Expansão de política pública ação que acarrete o aumento no valor da programação orçamentária da renúncia de receitas e de benefícios de natureza financeira e creditícia para ampliar política pública já existente 14 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 3 Aperfeiçoamento de política pública alteração no desenho de política pública já existente na programação governamental em execução podendo ou não ocasionar aumento orçamentário Os instrumentos abordados neste guia são aplicáveis em todos os órgãos fundos au tarquias e fundações do governo federal É de suma importância que os gestores e técnicos executem diretamente a análise ex ante sendo recomendado que as informações apresentadas aqui constem em nota técnica sobre o mérito da política apresentada quando do encami nhamento de atos normativos acerca de propostas de criação expansão e aperfeiçoamento de políticas públicas ao presidente da República Como recomendação cabe executar as análises ex ante de criação expansão e aperfeiçoamento de política pública seguindo as sete primeiras etapas descritas no boxe 1 quando o impacto fiscal for superior a R 150 milhões ao ano aa ou que represente percentual superior a 5 aa do orçamento dos fundos órgãos e entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social As análises ex ante com foco no impacto orçamentáriofinanceiro da expansão da política devem ser realizadas quando houver pro posta de aumento de gastos decorrentes de aumento do salário mínimo reajuste de salários ou reajuste para corrigir inflação e ainda quando houver remanejamento de recursos entre programas do mesmo ministério levando a uma expansão do valor disponível para um deles e redução para o outro São exemplos de aperfeiçoamento de políticas públicas as alterações nos critérios de seleção dos beneficiários nos parâmetros técnicos da política nas definições de prioridade de pagamentos e nos procedimentos de atendimento Embora essas alterações possam ser realizadas por meio de atos meramente administrativos como instruções normativas ou por tarias ministeriais o ideal seria que qualquer alteração dos atributos principais das políticas públicas tais como objetivo metas e públicoalvo ensejassem a necessidade de análise ex ante dos ministérios finalísticos Outro caso em que se recomenda a execução de uma análise ex ante ocorre quando a política passou por uma avaliação ex post e os resultados dessa avaliação mostraram que o desempenho da política foi baixo ou insatisfatório e que há a necessidade de a política ser reformulada em um ou mais dos elementos de seu desenho por exemplo na sua focalização ou nas suas ações 3 A QUEM COMPETE EXECUTAR A ANÁLISE EX ANTE O Decreto no 9191 de 1o de novembro de 2017 estabelece em seu art 30 que junto com o envio da Exposição de Motivos dos atos normativos submetidos ao Presidente da República serão enviados os pareceres de méritos dos órgãos envolvidos com o ato O art 32 do decreto aludido também define que os pareceres de mérito desses órgãos deverão conter elementos abordados neste Guia como a análise do problema que o ato normativo visa a solucionar e os objetivos que se pretende alcançar Fortalecendo o disposto acima o Decreto no 9203 de 22 de novembro de 2017 que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta autárquica e 15 1 O PAPEL DA ANÁLISE EX ANTE fundacional destaca conforme art 4o entre as diretrizes da governança pública avaliar as propostas de criação expansão ou aperfeiçoamento de políticas públicas e de concessão de incentivos fiscais e aferir sempre que possível seus custos e benefícios Esse decreto instituiu o Comitê Interministerial de Governança CIG com a finalidade de assessorar o presiden te da República na condução da política de governança da administração pública federal Ao CIG compete a aprovação de manuais e guias com medidas mecanismos e práticas organizacionais que contribuam para a implementação dos princípios e das diretrizes de governança pública os quais conterão recomendações a serem implementadas nos órgãos e nas entidades da administração pública federal direta autárquica e fundacional definidos na resolução que os aprovar 1o do art 9o O Ipea e as escolas de governo a Escola Nacional de Administração Pública Enap e a Escola de Administração Fazendária Esaf em parceria com os ministérios centrais Casa Civil da Presidência da República MP Ministério da Fazenda MF e com a CGU desenvolverão estudos capacitações e formações técnicas para construir a expertise de órgãos fundos autarquias e fundações do governo federal acerca da análise ex ante Nesse processo de construção da expertise na análise ex ante de órgãos fundos au tarquias e fundações do governo federal poderão ser estabelecidos processos graduais de implementação das etapas mencionadas no boxe 1 Assim primeiramente poderão ser elabo rados o diagnóstico do problema apresentado no capítulo 2 e a caracterização completa da política exposta no capítulo 3 Na fase seguinte seriam executadas a elaboração do modelo lógico e a análise do desenho da política conforme proposto no capítulo 4 e assim por dian te O fundamental é que no médio e no longo prazo o governo federal tenha um processo bem definido e efetivo de análise ex ante das políticas públicas melhorando a performance das políticas e do gasto público com o alinhamento às melhores práticas internacionais de condução do ciclo de política pública As análises ex ante executadas por órgãos fundos autarquias e fundações do governo federal serão somadas às demais ações do sistema de avaliação e monitoramento das políti cas públicas Tratase de mais uma iniciativa para fazer do processo de avaliação do governo federal uma ação consistente e transparente BOXE 2 Referências internacionais Existem basicamente dois modelos de execução das análises ex ante de políticas públicas nos governos as que são realizadas de forma centra lizada em determinados órgãos e as que são desenvolvidas pelos próprios órgãos setoriais com base em diretrizes emanadas pelos órgãos de centro de governo Exemplo do primeiro caso é o Chile onde as análises ex ante são realizadas pelo Departamento de Assistência Técnica da Diretoria de Orçamentos Dipres vinculado ao Ministério da Fazenda e de forma colaborativa pelo Ministério de Desenvolvimento Social no caso de políticas classificadas como sociais Nesse país os ministérios setoriais submetem propostas de criação expansão e reformulação de políticas públicas em um sistema único e por determinado período Esse processo unificado permite subsidiar as decisões de priorização do governo conforme a qualidade técnica das propostas entre outros critérios No segundo caso um exemplo é o Reino Unido onde a execução das análises ex ante cabe aos ministérios setoriais os quais estão vinculados expressamente às orientações emanadas pelo guia publicado pelo Tesouro Britânico denominado Green Book Esse livro vincula a análise ex ante a todas as novas políticas programas e projetos incluídas as políticas orçamentárias e as extraorçamentárias as políticas sociais e as de infraes trutura e de capital as intervenções diretas do Estado e as ações de regulamentação Nessa análise vinculativa há uma combinação de critérios econômicos financeiros sociais e ambientais que devem ser observados pelos ministérios finalísticos 16 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 O trabalho apresentado aqui é fruto dos estudos realizados pelos coautores deste guia sobre as experiências internacionais bem como pela experiência adquirida na temática de monitoramento e avaliação de políticas públicas ao longo dos últimos anos e em estreita relação com suas missões institucionais Também é fruto do ciclo de reuniões iniciado em agosto de 2016 com a coordenação da Casa Civil e com a participação ativa do MP do MF da CGU e do Ipea para propor aprimoramentos às ações de monitoramento e avaliação de políticas públicas do governo federal 4 CHECKLIST DA ANÁLISE EX ANTE Como um instrumento de síntese dos tópicos abordados nos próximos capítulos e como uma proposta dos pontos que devem estar claros quando da submissão de proposta ou publicação de ato normativo que crie expanda ou aperfeiçoe políticas públicas elaboramos o checklist dos pontos elencados na introdução deste capítulo As explicações a respeito de cada um dos tópicos abordados no guia estão detalhadas e aprofundadas ao longo dos próximos capítulos Os exemplos apresentados servem para dar ao gestor e ao leitor uma visão geral e uma consulta rápida dos principais pontos a serem respondidos na aná lise ex ante Esses exemplos não expõem as análises de mérito das políticas tratadas apenas detalham as in formações importantes da formulação dessas políticas pelos proponentes Eles estão nessa perspectiva com foco apenas em buscar as informações usadas na formulação das políticas apresentadas Podem existir avaliações realizadas a posteriori ex post que questionam a efetividade e os benefícios da política que podem servir como subsídios para sua revisão ou mesmo seu cancelamento A boa prática realçada aqui se refere ao fato de serem elaboradas as informações básicas sobre as políticas explicitando seus objetivos suas referências de concepção e as evidências que fundamentaram sua implementação Essa implementação pode ou não ser uma boa prática e este guia não se propõe a fazer essa avaliação A seguir serão apresentados três exemplos do preenchimento desse checklist pelos gestores nos ministérios finalísticos envolvidos supondo que tenham sido preenchidos na elaboração e proposição da política em questão Como se trata da apresentação de uma proposta de boa prática todos os itens dos exemplos foram preenchidos Para isso no caso do exemplo de redução da alíquota de contribuição previdenciária alguns itens foram pre enchidos na elaboração deste guia pois não foram encontradas informações nos materiais disponíveis no momento da elaboração da política Destacase que as orientações sobre como preencher da melhor forma possível o checklist podem ser obtidas nos capítulos seguintes nos quais se buscou trazer insights e ferramentais para subsidiar a elaboração dessas informações Além disso os capítulos objetivam construir a análise crítica das informações e do processo de elaboração de políticas públicas O preenchimento do exemplo do checklist apresentado no exemplo C tem caráter mera mente ilustrativo com o objetivo de identificar as informações principais da política proposta no momento de sua elaboração pelos proponentes Utilizouse a hipótese de que a política está no momento de sua formulação sendo que ao longo dos demais capítulos a análise do desenho será gradualmente realizada 17 17 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE 1 Diagnóstico do problema ou da situação que demanda providências 11 Qual problema ou necessidade a proposta visa solucionar 12 Quais as causas que acarretam o problema 13 Quais são as evidências da existência do problema na realidade brasileira 14 Apresentar se cabível a comparação internacional do problema 15 Quais as razões para que o governo federal intervenha no problema 16 Apresentar breve levantamento de políticas anteriormente adotadas para combater o mesmo problema e as razões pelas quais foram descontinuadas quando cabível 2 Identificação dos objetivos das ações e dos resultados esperados 21 Qual o objetivo da proposta 22 Quais são os resultados e os impactos esperados para a sociedade 23 Quais são as ações a serem implantadas 18 18 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 24 Quais são as metas de entrega dos produtos 25 Apresentar a relação existente entre as causas do problema as ações propostas e os resultados esperados 26 Apresentar a existência de políticas públicas semelhantes já implantadas no Brasil ou em outros países reconhecidas como casos de sucesso 3 Desenho estratégia de implementação e focalização 31 Quais são os agentes públicos e privados envolvidos e como atuarão na proposta 32 Apresentar possíveis articulações com outras políticas em curso no Brasil 33 Apresentar possíveis impactos ambientais decorrentes da execução da proposta 34 Apresentar estimativa do período de vigência da proposta 35 Qual o públicoalvo que se quer atingir 36 Apresentar características e estimativas da população elegível à política pública 37 Apresentar critérios de priorização da população elegível definidos em função da limitação orçamentária e financeira 38 Descrever como será o processo de seleção dos beneficiários 19 19 1 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE 4 Impacto orçamentário e financeiro 41 Apresentar análise dos custos da proposta para os entes públicos e os particulares afetados 42 Se a proposta de criação expansão e aperfeiçoamento da ação governamental implicar aumento de despesas ou renúncia de receitas e de benefícios de natureza financeira e creditícia apresentar 1 estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes 2 se as medidas foram consideradas nas metas de resultados fiscais previstas na lei de diretrizes orçamentárias 3 se as medidas de compensação no período mencionado foram consideradas na proposta ocasionando a renúncia de receitas e benefícios de natureza financeira e creditícia e 4 demonstração da origem dos recursos para seu custeio quando se tratar de despesa obrigatória de caráter continuado 43 Apresentar declaração de que a medida tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias 44 Quais são os potenciais riscos fiscais da proposta 20 20 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 5 Estratégia de construção de confiança e suporte 51 O conjunto de cidadãos e cidadãs apoia a política proposta por confiar que ela é relevante e que as instituições responsáveis irão levála a cabo 52 Quais são as razões ou as evidências de que há envolvimento dos interessados que levem os agentes internos e externos à política a apoiarem a sua execução e a estarem alinhados 53 Como os envolvidos participam ou se manifestam na elaboração da proposta 54 A política proposta é uma prioridade das lideranças políticas Já foram identificadas as lideranças que podem endossála 55 Quais seriam as possíveis oposições ativas para a execução dessa política 6 Monitoramento avaliação e controle 61 A política pública poderia ser implementada a partir de projetopiloto 62 Como será realizado o monitoramento e quais serão os indicadores desse monitoramento ao longo da execução da política 63 Posteriormente como será realizada a avaliação dos resultados da política 64 Como se dará a transparência e a publicação das informações e dos dados da política 65 Quais serão os mecanismos de controle a serem adotados 21 21 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE Exemplo A Programa de Melhoria Habitacional1 O preenchimento do exemplo deste checklist tem caráter meramente ilustrativo com o objetivo de identificar as informações principais da política proposta quando de sua elaboração pelos proponentes Utilizouse a hipótese de que a política está no momento de sua formulação sendo que ao longo dos demais capítulos a análise do desenho será gradualmente realizada 1 Diagnóstico do problema ou da situação que demanda providências1 11 Qual problema ou necessidade a proposta visa solucionar Deficit habitacional qualitativo em áreas urbanas 12 Quais as causas que acarretam o problema Subinvestimento da população de baixa renda em infraestrutura habitacional por ca rência de recursos para a realização desses investimentos ou por falta de priorização desses gastos e por restrição de acesso ao crédito barato 13 Quais são as evidências da existência do problema na realidade brasileira A inadequação das moradias considerando o deficit qualitativo urbano de extensão urbana exclui domicílios improvisados rústicos e cômodos e os domicílios próprios pode ser evidenciada pelas seguintes estimativas proporção do universo dos domicílios brasileiros 1 adensamento excessivo de domicílio próprios 1768010 27 2 ausência de esgotamento sanitário 8694210 131 3 cobertura inadequada 938837 14 4 ausência de banheiro exclusivo 236184 04 e 5 total de domicílios inadequados com pelo menos um dos indicadores citados 10939016 165 14 Apresentar se cabível a comparação internacional do problema Em 2015 o Brasil possuía o valor médio de 053 quarto por pessoa IBGE 2015 esse indicador evidencia o alto adensamento domiciliar do país Em 2013 esse valor era 1 A elaboração deste checklist contou com o importante apoio do Departamento de Melhoria Habitacional da Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades responsável pela gestão do Programa Cartão Reforma Também é fruto do processo de elaboração conjunta do programa a partir de reuniões coordenadas pela Casa Civil com a participação do Ministério das Cidades do Ministério da Fazenda e do Ministério do Planejamento Desenvolvimento e Gestão e do trabalho de consultoria da ControladoriaGeral da União CGU que apresentou a sua análise ex ante do programa que permitiram e ainda permitem o aprimoramento da política As informações apresentadas aqui são as que constaram do processo de elaboração inicial da política 22 22 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 de 170 para a média da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Eco nômico OCDE 096 para o México e 092 para a Rússia portanto adensamentos domiciliares mais moderados Em 2010 a estimativa para o Brasil era de que 667 das pessoas viviam em domi cílios sem banheiro exclusivo considerando o universo dos domicílios brasileiros o que inclui a população residente em domicílios improvisados e rústicos e localizada em áreas urbanas entre outras características enquanto na média da OCDE esse valor era de 116 e no México era de 419 Na comparação com outros países emergentes Chile Turquia e Rússia possuíam indicadores piores respectivamente 936 1267 e 16 15 Quais as razões para que o governo federal intervenha no problema Externalidade positiva pois investimento em melhoria habitacional gera impactos positivos em indicadores de saúde e de educação das crianças Além disso o país atravessa período de baixa atividade econômica e alta taxa de desocupação afetando o rendimento familiar 16 Apresentar breve levantamento de políticas anteriormente adotadas para combater o mesmo problema e as razões pelas quais foram descontinuadas quando cabível Em 2012 foi criado o Construcard que era uma linha de crédito subsidiada para a compra de materiais de reforma e construção com juros mais baixos e período mais longo de amortização para famílias com renda familiar de até R 1600 O Construcard continua vigente com novas regras permitindo a amortização em até 240 meses e com juros especiais caso seja dada como garantia a alienação do imóvel 2 Identificação dos objetivos das ações e dos resultados esperados 21 Qual o objetivo da proposta Melhorar a qualidade habitacional dos domicílios brasileiros 22 Quais são os resultados e os impactos esperados para a sociedade 1 Reduzir a inadequação de moradias nas cidades brasileiras 2 Melhorar os indicadores relacionados ao saneamento ambiental 3 Promover impactos positivos sobre os índices associados de saúde e de educação 23 Quais são as ações a serem implantadas 1 União a concessão de subvenção econômica destinada à aquisição de materiais de construção pelo beneficiário para melhoria habitacional por meio de crédito junto às empresas fornecedoras de materiais de construção e 23 23 1 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE b concessão de subvenção econômica destinada ao fornecimento de assistência técnica pelos estados Distrito Federal DF e municípios denominados entes apoiadores 2 Entes apoiadores a elaborar proposta de melhorias habitacionais em áreas específicas da cidade aptas a receberem a subvenção prevista no programa b cadastrar os grupos familiares interessados em participar do programa nas áreas propostas e c prestar assistência técnica aos beneficiários e realizar as ações de coordenação acompanhamento e controle do programa nas respectivas esferas de atuação 24 Quais são as metas de entrega dos produtos 1 2017 atendimento de 85 mil famílias 2 2018 atendimento de 85 mil famílias 3 2019 atendimento de 85 mil famílias 25 Apresentar a relação existente entre as causas do problema as ações propostas e os resultados esperados O programa Cartão Reforma ataca a carência de recursos das famílias de baixa renda para a realização de investimentos e a inexistência de políticas públicas destinadas ao deficit qualitativo por meio da disponibilização de recursos públicos a essas famí lias para que realizem investimento habitacional Isso gera melhoria habitacional nos domicílios de famílias de baixa renda com redução de ambientes propícios ao desenvolvimento e à propagação de doenças infectoparasitárias respiratórias e de infecções transportadas pelo ar e melhoria na qualidade de vida indicadores de saúde o que por sua vez pode gerar impacto na assistência pública à saúde gastos com as doenças relacionadas e redução no absenteísmo escolar Existem avaliações de políticas de melhoria habitacional em países como Reino Unido Estados Unidos e Canadá com avaliações robustas quase experimentais de impac tos positivos em indicadores de saúde2 Os impactos causais sobre os indicadores de educação não são consensuais mas há evidência3 de correlações entre melhora da habitação e melhora da performance nos testes padronizados principalmente por meio da queda no absenteísmo escolar 26 Apresentar a existência de políticas públicas semelhantes já implantadas no Brasil ou em outros países reconhecidas como casos de sucesso 2 Azeredo et al 2007 Snyman et al 2015 WHO 1989 Gove et al 1979 3 O boxe A10 pág 67 elenca essas evidências 24 24 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 No Brasil políticas semelhantes foram implantadas em alguns estados brasileiros entre eles Goiás Rio Grande do Norte e Pará Não existem avaliações formais desses pro gramas mas há a percepção clara de sua importância para as famílias de baixa renda 3 Desenho estratégia de implementação e focalização 31 Quais são os agentes públicos e privados envolvidos e como atuarão na proposta 1 União concessão de subvenção para aquisição de materiais de construção e para fornecimento de assistência técnica controle gerencial dos participantes do programa a o Ministério das Cidades o Ministério da Fazenda MF e o Ministério do Pla nejamento Desenvolvimento e Gestão MP estabelecerão conjuntamente os limites da parcela da subvenção econômica destinada à aquisição de materiais de construção os limites da parcela da subvenção econômica destinada ao for necimento de assistência técnica pelos entes apoiadores os limites da parcela da subvenção econômica destinada à satisfação dos custos operacionais do programa que estejam a cargo da União a revisão do limite de renda familiar dos candidatos a beneficiários do programa até três salários mínimos a remunera ção e as atividades a serem exercidas pela Caixa Econômica Federal Caixa no âmbito do programa as metas a serem atingidas pelo programa observada a disponibilidade orçamentária e financeira as condições operacionais relativas ao pagamento e ao controle da subvenção econômica concedida no âmbito do programa e o número mínimo de beneficiários a serem atendidos em cada município contemplado pelas ações do programa e b ao Ministério das Cidades caberá o estabelecimento dos procedimentos e das condições necessárias para adesão ao programa a distribuição regional dos recursos do programa a definição dos critérios para seleção dos projetos de melhoria habitacional apresentados pelos entes apoiadores a definição dos cri térios de cadastramento elegibilidade e seleção das pessoas físicas beneficiárias do programa a fixação do valor da subvenção a ser concedida aos beneficiários e aos entes apoiadores a partir das características dos projetos de melhoria habitacional a serem executados no âmbito do programa a definição do con junto de ações e parâmetros associados ao fornecimento de assistência técnica pelos entes apoiadores a operacionalização o acompanhamento o controle e a avaliação do desempenho do programa a divulgação na rede mundial de computadores do rol de entes apoiadores e de pessoas físicas beneficiárias contemplados pelo programa as condições para complementação do valor da subvenção econômica pelos entes apoiadores e pelas instituições privadas e a definição de áreas urbanas incluindo áreas regularizadas ou passíveis de regularização Também será responsável por firmar os Termos de Cooperação entre a União e os entes apoiadores 25 25 1 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE 2 Unidades federativas promover o cadastramento e a seleção dos beneficiários do programa e das unidades habitacionais a serem contempladas por meio dos critérios estabelecidos pelo Ministério das Cidades responsabilizarse pela regularidade das informações prestadas pelos beneficiários realizar parcerias com entidades públicas ou privadas e organizações não governamentais ONGs todas essas sem fins lucrativos que possam contribuir para a otimização e o aperfeiçoamento das ações e dos resultados do programa elaborar em âmbito local às suas expensas os projetos da intervenção voltados à melhoria habitacional com a indicação geográfica da área objeto de intervenção e de suas características nos termos definidos pelo Ministério das Cidades e elaborar projetos e prestar assistência técnica aos beneficiários do programa Também serão responsáveis pela coordenação do programa com as seguintes ações elaboração em âmbito local de projetos da intervenção nos termos defi nidos pelo Ministério das Cidades elaboração de projetos e programas de ação orientados a fornecer assistência técnica aos beneficiários visitar e vistoriar as unidades habitacionais dos candidatos a beneficiários do programa acompanhar e fiscalizar a execução das obras e dos serviços certificandose de que a execução e a aplicação dos materiais de construção adquiridos com recursos da subvenção de que trata este decreto atendem com regularidade aos critérios do programa e informar ao Ministério das Cidades quaisquer indícios ou constatação de mal versação dos recursos do programa 3 Caixa atuar como agente operador do programa expedir os atos necessários à atuação de instituições financeiras oficiais federais na operacionalização do pro grama incluída a liberação do recurso aos beneficiários e aos entes apoiadores e enviar periodicamente relatórios gerenciais ao Ministério das Cidades 4 Beneficiários fornecer mão de obra equipamentos e ferramentas para a execução das obras de reforma ampliação ou conclusão de unidades habitacionais e possuir celular habilitado para receber SMS 32 Apresentar possíveis articulações com outras políticas em curso no Brasil Articulação com a política de regularização fundiáriaDesenvolvimento Urbano nova Lei no 134652017 aproveitando as poligonais do Cartão Reforma para iniciar o pro cesso de regularização e também com a política de saneamento priorizando áreas que tenham sido objeto de saneamento integrado ou ambiental além de possuir serviço de solução individual de esgotamento sanitário para o domicílio fossa e sumidouro 33 Apresentar possíveis impactos ambientais decorrentes da execução da proposta A operação do programa reduzirá a inadequação de moradias nas cidades brasileiras com impacto sobre indicadores relacionados ao saneamento ambiental à qualidade e ao acesso à água número de domicílios urbanos com tratamento adequado de esgoto e número de domicílios urbanos com banheiro exclusivo 26 26 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 34 Apresentar estimativa do período de vigência da proposta Início a partir de 2017 mas a manutenção do programa Cartão Reforma e o fluxo de suas ações nos exercícios de 2020 em diante dependerão da avaliação dos seus resultados efetivos e em se tratando de uma despesa de caráter discricionário do Poder Executivo ficarão condicionados à disponibilidade orçamentária e financeira 35 Qual o públicoalvo que se quer atingir Grupos familiares em que os domicílios sejam caracterizados por 1 necessidade de reforma ou ampliação em decorrência de a adensamento excessivo mais de três pessoas por dormitório considerando no cômputo o grupo familiar b ausência de esgotamento sanitário forma de escoamento se dá por fossa rudimentar vala diretamente para o rio lago ou mar ou outra forma c cobertura inadequada cobertura é de zinco madeira aproveitada palha ou outro material e d ausência de banheiro exclusivo do domicílio domicílios sem banheiro ou com banheiro de uso compartilhado 2 necessidade de conclusão de obras relativamente a à alvenaria interna ou externa b às instalações elétricas e hidrossanitárias c aos revestimentos internos ou externos inclusive pintura d ao forro e à reforma da cobertura e à instalação de piso f à instalação de esquadrias e g à acessibilidade 36 Apresentar características e estimativas da população elegível à política pública 1 A renda familiar mensal bruta limitada a R 1800 2 Os domicílios devem ser a localizados em área urbana e regularizada ou passível de regularização b predominantemente de paredes de alvenaria de madeira aparelhada ou de madeira serrada c casa ou apartamento não contemplando domicílios que sejam apenas cômodos conceito de domicílio durável d de uso permanente e 27 27 1 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE e livres de conflito fundiário ou ação judicial 3 O beneficiário deve a ser proprietário possuidor ou detentor de imóvel residencial em área indicada pelo município e aprovada pelo Ministério das Cidades b declarar possuir apenas um único imóvel residencial em todo o território nacional e c ser maior de 18 anos ou em condições de emancipação A partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Pnad de 2014 em que os valores monetários foram atualizados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo IPCA para a data de 31 de agosto de 2016 estimase que o públicoalvo con siderando os itens de reforma e ampliação tratados pelo programa seja de 3945587 domicílios 59 do total de domicílios do país Não é possível estimar a população elegível às obras de conclusão habitacional Diante disso como proxy podemos es timar como população elegível os domicílios totais que se enquadram nos critérios elencados acima que é de 14731689 22 do total de domicílios do país 37 Apresentar critérios de priorização da população elegível definidos em função da limitação orçamentária e financeira 1 Terão prioridade na concessão dos benefícios do programa em cada polígono de intervenção os grupos familiares a em que a mulher seja responsável pela subsistência da unidade familiar b de que façam parte pessoas com deficiência que morem de forma permanente no imóvel objeto das intervenções do programa c de que façam parte pessoas idosas que morem de forma permanente no imóvel objeto das intervenções do programa e d com menor renda familiar 38 Descrever como será o processo de seleção dos beneficiários 1 Definição de limites da distribuição dos recursos entre os entes da Federação a O Ministério das Cidades publicará limite de recursos por região e estado de acordo com estimativas de deficit qualitativo adensamento excessivo esgo tamento sanitário cobertura inadequada e ausência de banheiro exclusivo da unidade geográfica em relação ao Brasil O indicador utilizado para a distribuição dos recursos entre os estados e o Distrito Federal será 1 em que LEJ corresponde ao limite de recursos da unidade federativa j DHQj corresponde ao total dos componentes demanda de serviços do deficit ha 28 28 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 bitacional qualitativo estimado para a unidade federativa j e OF corresponde ao orçamento federal do Programa Cartão Reforma b O Ministério das Cidades publicará limite de recursos por município de acordo com estimativas de deficit qualitativo informações disponíveis esgotamento sanitário ausência de banheiro exclusivo e adensamento excessivo do muni cípio em relação ao Brasil a partir dos dados do Censo Populacional de 2010 O indicador utilizado para a distribuição dos recursos entre os municípios de um dado estado será 2 em que LFMi é o limite final de recursos direcionados ao município i LIMi o limite inicialmente calculado para o município correspondendo ao recurso necessário para que 51 dos domicílios com deficit habitacional qualitativo sejam beneficiados pelo programa α é o coeficiente de atendimento do deficit habitacional qualitativo por município definido pelo Ministério das Cidades valor atual é de 51 e VMS é o valor médio do serviço prestado pelo Cartão Reforma conforme es timativas de custos por serviço 2 Seleção dos entes federados a serem contemplados no programa a Entes enviarão projetos de melhoria habitacional com a indicação geográfica da área objeto de intervenção e de suas características urbanas e situação jurídicofundiária nos termos definidos pelo Ministério das Cidades Todo o processo de seleção ocorrerá por meio do software Sistema de Gestão do Programa Cartão Reforma SisReforma b O Ministério das Cidades fará seleção dos entes federados priorizando a se leção dos municípios a partir dos seguintes critérios i Indicador de Melhoria Habitacional IMH proporção dos domicílios do município com deficit habitacional qualitativo seguindo os componentes existentes na pesquisa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE conforme definido a seguir 3 em que DOMi é o total de domicílios do município i A priorização se dará com a seleção dos municípios em ordem crescente do IHM representando a preferência por atender municípios com piores indicadores de deficit habitacional qualitativo ii Critério de contrapartida 29 29 1 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE participação financeira do estado no programa por meio de recursos financeiros ou do lançamento de créditos tributários até o limite de 100 do valor alocado pela União e participação financeira do município no programa por meio de recursos financeiros até o limite de 50 do valor alocado pela União iii Critérios relacionados às características da poligonal de intervenção predominância de unidades habitacionais com características de moradia de interesse social com um ou dois quartos tempo de ocupação localização em Zona Especial de Interesse Social Zeis definida em plano diretor municipal ou em lei específica complementação de obras de urbanização iniciadas do Programa de Aceleração de Crescimento PAC assim consideradas aquelas que foram contratadas a partir de 2007 no âmbito do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social FNHIS Projetos Prioritários de Investi mento PPI Urbanização de Assentamentos Precários UAP Programa de Atendimento Habitacional através do Poder Público Prómoradia saneamento integrado e saneamento ambiental disponibilidade de infraestrutura urbana e tipo de parcelamento iv Critérios relacionados à situação jurídica fundiária e v Capacidade institucional do ente federativo 3 Seleção dos domicílios beneficiários no âmbito dos municípios a municípios farão a indicação geográfica da área objeto de intervenção e de suas características polígono nos termos definidos pelo Ministério das Cidades b municípios selecionados pelo Ministério das Cidades na etapa anterior cadas trarão os domicílios grupos familiares interessados no SisReforma Apenas moradores da área indicada poderão participar do processo seletivo i os grupos familiares apresentarão em formulário padrão do Ministé rio das Cidades informações sobre aspectos sociais e do domicílio também escolherão e priorizarão serviços a serem executados caso sejam selecionados ii o SisReforma fará pontuação dos domicílios interessados com listagem dos préselecionados a partir de informações prestadas pelos interessados e 30 30 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 iii o sistema enviará informações de renda para validação pela Caixa nos cadastros Número de Identificação Social NIS Sistema de Controle de Óbitos Sisobi Fundo de Garantia do Tempo de Serviço FGTS e folha do Programa Bolsa Família PBF Equipe da prefeitura fará vistoria prévia nos domicílios para validar o serviço solicitado Após essa vistoria será gerado ranking final dos interessados 4 Impacto orçamentário e financeiro 41 Apresentar análise dos custos da proposta para os entes públicos e os particulares afetados O custo inicial estimado é de cerca de R 6 mil por benefício médio incluído cerca de R 100 a serem arcados pelas prefeituras cerca de R 5870 arcados pela União dos quais cerca de R 6 já estão inclusos na folha de pagamento atual 42 Se a proposta de criação expansão e aperfeiçoamento da ação governamental implicar aumento de despesas ou renúncia de receitas e de benefícios de natureza financeira e creditícia apresentar 1 estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes Estimativa orçamentária e financeira para o Programa Cartão Reforma em 2017 perfaz a importância de R 500 milhões Nos exercícios de 2018 e 2019 os valores ficam con dicionados à disponibilidade orçamentária e financeira a ser indicada pelo Ministério das Cidades quando da elaboração dos respectivos projetos de leis orçamentárias Estima se preliminarmente para 2018 e 2019 respectivamente em R 522500 e R 546012 2 se as medidas foram consideradas nas metas de resultados fiscais previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias As despesas com o programa darseão com o remanejamento de dotação orçamen tária de despesas discricionárias do Ministério das Cidades não impactando desse modo as metas de resultados fiscais 3 se as medidas de compensação no período mencionado foram consideradas na proposta ocasionando a renúncia de receitas e benefícios de natureza financeira e creditícia e Neste caso não se trata de proposta de renúncia de receitas e de benefícios de na tureza financeira e creditícia 4 demonstração da origem dos recursos para seu custeio quando se tratar de despesa obrigatória de caráter continuado Neste caso não se trata de proposta de despesa obrigatória de caráter continuado 31 31 1 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE 43 Apresentar declaração de que a medida tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias Os recursos de 2017 são provenientes de remanejamento de dotações orçamentárias de despesas discricionárias do Ministério das Cidades Em relação à compatibilidade do Programa Cartão Reforma com o PPA 20162019 destacase que a iniciativa guarda compatibilidade com o Programa Temático Moradia Digna por meio do objetivo de melhorar as condições de vida e de habitabilidade das famílias de baixa renda que vivem em assentamentos precários A compatibilidade do Programa Cartão Reforma com a LDO se dará quando da inclusão de dotação em categoria de programação específica na futura Lei Orçamentária para 2017 cujo projeto de lei PL está em tramitação no Congresso Nacional PL no 182016CN 44 Quais são os potenciais riscos fiscais da proposta Não há pois as despesas são discricionárias e contingenciáveis 5 Estratégia de construção de confiança e suporte 51 O conjunto de cidadãos e cidadãs apoia a política proposta por confiar que ela é relevante e que as instituições responsáveis irão levála a cabo Nos estados em que política semelhante foi implantada como em Goiás houve mobili zação e demanda pela política havendo na implantação do governo federal confiança na atuação do Ministério das Cidades e da Caixa que executam programas como o Minha Casa Minha Vida Todavia o receio é de que nos diversos municípios as famílias de mais baixa renda não sejam priorizadas uma crítica comum aos programas sociais 52 Quais são as razões ou as evidências de que há envolvimento dos interessados que levem os agentes internos e externos à política a apoiarem a sua execução e a estarem alinhados 1 Apoiarem a sua execução as empresas vendedoras de materiais de construção irão prezar pela sua reputação e pela permanência no programa os entes fede rados estarão interessados em mostrar os resultados da política os moradores beneficiados serão os maiores interessados em se envolver com a execução das obras sendo inclusive acompanhados por fiscais e podendo sofrer penalidades em caso de descumprimento do acordado no programa 2 Estarem alinhados o Ministério das Cidades acompanhará os preços dos produ tos vendidos aos beneficiários do programa por meio das notas fiscais que serão automaticamente incluídas no sistema do programa podendo identificar even tuais abusos O alinhamento entre os beneficiários e os vendedores de materiais de compras será incentivado pela possibilidade de os beneficiários do programa fazerem reclamações ao Ministério das Cidades 32 32 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 53 Como os envolvidos participam ou se manifestam na elaboração da proposta Houve diálogo na elaboração da proposta com a Associação Brasileira da Indústria de Materiais de Construção Abramat para analisar conjuntamente como poderiam ser efe tuadas as compras de materiais de construção e reforma de modo que fosse possível ao Ministério das Cidades ter acesso no sistema às notas fiscais vendidas aos beneficiários do programa com o subsídio recebido e para validar a forma em que se daria o pagamento a ser realizado pela Caixa Reuniões com a Caixa foram realizadas para a elaboração da proposta consolidando o papel e a atuação dessa instituição no programa 54 A política proposta é uma prioridade das lideranças políticas Já foram identificadas as lideranças que podem endossála Essa é uma prioridade do ministro das Cidades e do presidente da República e por se tratar de uma política social de melhoria habitacional sua aprovação certamente será prioritária para os parlamentares do Congresso Nacional ainda mais no contexto atual de crise econômica 55 Quais seriam as possíveis oposições ativas para a execução dessa política A oposição ao programa poderá vir dos não beneficiários do programa uma vez que dada a demanda e a escassez de recursos a estimativa é que o alcance seja de 3 do público elegível ao programa4 6 Monitoramento avaliação e controle 61 A política pública poderia ser implementada a partir de projetopiloto O Programa Cartão Reforma será inicialmente implementado a partir de projetopiloto em município a ser selecionado com o objetivo de verificar os aspectos normativos e operacionais do programa e validar a ferramenta de tecnologia de informação utiliza da na gestão do programa SisReforma A avaliação do projetopiloto será realizada por intermédio das análises dos produtos a serem descritos em plano de trabalho estabelecido entre o Ministério das Cidades e a prefeitura do município selecionado Os resultados do projeto balizarão a aplicação da política para os demais municípios 62 Como será realizado o monitoramento e quais serão os indicadores desse monitoramento ao longo da execução da política O Ministério das Cidades fará o monitoramento do programa por meio do SisReforma e dos relatórios gerenciais enviados periodicamente pela Caixa O sistema terá as informações em tempo real das notas fiscais dos materiais comprados de construção e reforma bem como das visitas e fiscalizações realizadas pelos municípios no âmbito da assistência técnica O cadastramento dos lojistas e a concessão dos benefícios ocorrerão mediante consulta e verificações de informação nas bases de dados oficiais pertinentes Os indicadores a serem monitorados são 4 Corroborado por matéria veiculada na internet no canal G1 no dia 11 de novembro de 2016 Disponível em httpsgooglsi2NYV 33 33 1 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE 1 percentual do limite orçamentário definido para cada região o valor executado 2 valor médio de cada tipo de material de construção por cidade monitoramento de insumos 3 percentual de cada tipo de material de construção por cidade 4 número de famílias beneficiadas dados de execução do programa 5 indicador de quartos por pessoa Pnad 6 percentual de domicílios sem banheiro ou com banheiro de uso compartilhado Pnad 7 número de cômodos no domicílio Pnad e 8 percentual de domicílios com cobertura inadequada cobertura é de zinco madeira aproveitada palha ou outro material Pnad 63 Posteriormente como será realizada a avaliação dos resultados da política A avaliação do programa será realizada pelo Ministério das Cidades em colabora ção com os entes apoiadores sendo encaminhado semestralmente ao Congresso Nacional relatório de avaliação do programa A Caixa terá a obrigação de encaminhar periodicamente ao governo federal relatório contendo o valor global dos recursos transferidos às pessoas jurídicas vendedoras de materiais de construção e aos entes apoiadores e outras informações necessárias ao monitoramento e à avaliação do Programa Cartão Reforma 64 Como se dará a transparência e a publicação das informações e dos dados da política O Ministério das Cidades disponibilizará em página própria na internet todas as infor mações acerca do programa com a divulgação do limite da distribuição de recursos que poderão ser destinados aos municípios bem como do rol de entes apoiadores e de pessoas físicas beneficiárias inscritas no programa incluídos os dados cadastrais e os benefícios recebidos 65 Quais serão os mecanismos de controle a serem adotados O SisReforma contará com mecanismos de controle para registrar as vistorias a serem realizadas nas residências reformadas e ampliadas com recursos federais aplicados por meio do Cartão Reforma tais como o rastreamento do percurso realizado o registro georreferenciado das fotos que permitirão o ateste quanto ao uso dos ma teriais de construção adquiridos e o reconhecimento facial do fiscal responsável o qual será contratado pelo estado ou pela prefeitura para tal encargo O material será adquirido somente em varejistas credenciados os quais emitirão a respectiva nota fiscal eletrônica Será implantado canal de comunicação como ouvidoria para o recebimento de de núncias e reclamações acerca do programa Além disso o programa terá supervisão do controle do Ministério das Cidades 34 34 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 por meio de vistoria de imóveis que receberam intervenções do programa a partir de plano amostral com seleção aleatória de imóveis e municípios a ser elaborado com base nas referências estatísticas usuais Haverá mecanismos de bloqueio de recursos e de suspensão da participação no pro grama caso os estados os municípios ou os varejistas descumpram solicitações de informações e de documentos necessários ao acompanhamento ao esclarecimento de denúncias reclamações e à fiscalização dos recursos aplicados 35 35 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE Exemplo B Ampliação dos setores da desoneração da folha de pagamento1 O preenchimento do exemplo deste checklist tem caráter meramente ilustrativo com o objetivo de identificar as informações principais da política proposta quando de sua elaboração pelos proponentes Utilizouse a hipótese de que a política está no momento de sua formulação sendo que ao longo dos demais capítulos a análise do desenho será gradualmente realizada1 1 Diagnóstico do problema ou da situação que demanda providências 11 Qual problema ou necessidade a proposta visa solucionar Continua sendo o alto custo da mão de obra no país que ocorre em outros setores intensivos em mão de obra para além dos setores beneficiados originais ocasionando também alta informalidade no mercado de trabalho 12 Quais as causas que acarretam o problema Os altos custos laborais no Brasil decorrem do custo elevado da burocracia trabalhista e da alta carga tributária além da baixa produtividade da mão de obra 13 Quais são as evidências da existência do problema na realidade brasileira A arrecadação derivada dos tributos incidentes sobre a folha de salários representou em 2007 226 da arrecadação tributária total equivalente a 78 do produto in terno bruto PIB segundo a Receita Federal RF Nesse contexto adquire particular importância a contribuição patronal à Previdência Social que atingiu no período referenciado cerca de 24 do PIB Considerando um trabalhador que recebe um salário mínimo sem considerar outros custos não salariais o ônus tributário repre senta um quinto da remuneração laboral A dimensão da informalidade no Brasil pode ser atestada pelos dados da Pnad de 2007 o quantitativo de trabalhadores no setor formal e informal no período analisado foi de 79872772 512 compõe a força 1 A elaboração deste checklist baseouse na Exposição de Motivos da medida provisória que tratou da desoneração da folha de pagamento em questão MPV no 582 de 2012 bem como dos relatórios da Secretaria da Receita Federal Demonstrativo dos Gastos Tributários Projeto de Lei Orçamentária Anual Ploa 2018 de agosto de 2017 e Desoneração da Folha de Pagamento Estimativa de Renúncia e Metodologia de Cálculo e a análise dessa política realizada pela Secretaria de Política Econômica por meio da Nota de Análise sobre a Desoneração da Folha de abril de 2015 disponível em httpsgoogl6dTXfE Como referência utilizouse também os seguintes estudos i Nota técnica da Fundação Getulio VargasInstituto Brasileiro de Economia FGVIbre Evolução inicial da desoneração da folha salarial de Gabriel Leal de Barros e José Roberto Afonso de julho de 2013 ii Nota técnica FGVIbre Avaliação setorial da desoneração da folha de salários de Vilma da Conceição Pinto José Roberto Afonso e Gabriel Leal Barros de fevereiro de 2014 e iii Texto para Discussão no 41 da FGVIbre de 2014 Composição da desoneração completa da folha de salários de José Roberto Afonso e Vilma da Conceição Pinto de julho de 2014 As informações do checklist não disponibilizadas à época foram elaboradas no guia a título exemplificativo de boa prática sinalizando a importância de se responder a todos os itens do checklist proposto neste guia 36 36 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 de trabalho formal e 488 os trabalhadores informais Considerada a alocação setorial da informalidade a indústria apresenta 343 de trabalhadores informais a agricultura 765 o setor de construção 699 o comércio 497 a adminis tração pública 213 o setor de serviço 501 e as outras especificações 34 No primeiro semestre de 2012 observouse uma queda da produção industrial de 38 em relação a igual período de 2011 Ademais o emprego na indústria recuou 12 no período reflexo sobretudo da redução de empregados em nove dos qua torze locais pesquisados com destaque para São Paulo 32 Somase ainda as expectativas adversas quanto às exportações tendo em vista as perspectivas de continuidade da retração do comércio mundial 14 Apresentar se cabível a comparação internacional do problema Segundo as estatísticas produzidas pela Secretaria de Estatísticas Trabalhistas do Departamento de Trabalho dos Estados Unidos da América Bureau of Labor Statistics United States Department of Labor o custo da hora de trabalho chamado também de custo de compensação incluídos os custos trabalhistas arcados pelos empregado res na manufatura no Brasil em 2011 foi equivalente a U 1165 Esse valor é bastante superior ao dos países desenvolvidos como exemplo esse custo foi de U 2844 na Espanha Todavia o custo da hora de trabalho no Brasil foi superior ao de países como Estônia U 1039 Taiwan U 934 Hungria U 917 Polônia U 883 México U 648 e Filipinas U 201 15 Quais as razões para que o governo federal intervenha no problema As medidas consideram um cenário de retração da atividade industrial doméstica que sinalizou a necessidade de orientação da ação governamental com vistas a criar as condições propícias à retomada de investimentos produtivos e à elimi nação de gargalos que criam obstáculos à competitividade e produtividade do setor produtivo 16 Apresentar breve levantamento de políticas anteriormente adotadas para combater o mesmo problema e as razões pelas quais foram descontinuadas quando cabível Para a redução da informalidade do mercado de trabalho temse como exemplo a política de aumento da fiscalização governamental sobre a informalidade como as promovidas pela Medida Provisória MP no 216441 de 20012 pela proposta de emenda à Constituição PEC da reforma tributária PEC no 4220033 a PEC de Reforma Tributária no 23320084 a MP no 428 de 12 de maio de 2008 convertida na Lei no 1177420085 Para o aumento da competitividade e da produtividade 2 Altera a Consolidação das Leis do Trabalho CLT para dispor sobre o trabalho a tempo parcial a suspensão do contrato de trabalho e o programa de qualificação profissional Nessa medida foi incluída multa para as infrações decorrentes da presença de empregado em situação irregular 3 Altera por exemplo os arts 37 e 52 da Constituição Federal estabelecendo o compartilhamento de cadastros e informações fiscais nas adminis trações tributárias dos entes federados a avaliação periódica do Sistema Tributário Nacional e das administrações tributárias entre outros 4 Proposta para simplificar o sistema tributário nacional avançar no processo de desoneração tributária e eliminar distorções que prejudicam o crescimento da economia brasileira e a competitividade de empresas 5 Trata da redução de alíquota da contribuição previdenciária para empresas de tecnologia da informação e tecnologia da informação e comunicação 37 37 1 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE podese citar a Política de Desenvolvimento Produtivo PDP do Ministério da Indústria Comércio Exterior e Serviços MDIC6 2 Identificação dos objetivos das ações e dos resultados esperados 21 Qual o objetivo da proposta O objetivo principal continua sendo a legislação inicial visando fomentar a formali zação laboral Com esse objetivo esperase alcançar outros objetivos manutenção dos direitos trabalhistas aumento da produtividade e competitividade da economia brasileira além do fomento às exportações do país 22 Quais são os resultados e os impactos esperados para a sociedade 1 reduzir a informalidade setorial 2 gerar emprego nos setores desonerados 3 aumentar a produtividade dos setores 4 aumentar a massa salarial e 5 aumentar as contribuições dos setores à Previdência Social 23 Quais são as ações a serem implantadas 1 Ampliação dos setores cobertos pela substituição da base de incidência da contri buição previdenciária patronal sobre a folha de pagamentos prevista nos incisos I e III do art 22 da Lei no 82121991 por uma contribuição incidente sobre a receita bruta Em termos práticos temse apenas a incidência do novo tributo a Contribui ção Previdenciária sobre a Receita Bruta CPRB com alíquota ad valorem de 1 a 45 sobre a receita bruta mensal a depender da atividade do setor econômico a Classificação Nacional de Atividades Econômicas Cnae do produto fabricado Nomenclatura Comum do Mercosul NCM e dos serviços Nomenclatura Brasileira de Serviços Intangíveis e outras Operações que produzam Variações no Patrimônio NBS Passam a ser cobertos os setores têxtil móveis plásticos material elétrico bens de capital ônibus autopeças naval aviação hotéis call centers e design houses7 2 Fixação de alíquota inferior àquela que seria neutra do ponto de vista fiscal com a alíquota passando de 25 para 2 ou 1 a depender do setor 24 Quais são as metas de entrega dos produtos Anular a cobrança de imposto previdenciário sobre a folha salarial de empresas bene ficiárias atingir todas as empresas dos setores beneficiados pela medida e preservar 30 mil empregos 6 Política executada pelo Ministério da Indústria Comércio Exterior e Serviços voltada para o aumento da eficiência econômica agregada da economia e para a evolução de conhecimentos estratégicos em direção à matriz tecnológica mundial 7 Inclusões propostas pelas MPs no 563 e no 582 ambas de 2012 38 38 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 25 Apresentar a relação existente entre as causas do problema as ações propostas e os resultados esperados A crise de 20082009 gerou queda na atividade industrial sobretudo na indústria de transformação e na construção civil A desoneração foi contemplada no Plano Brasil Maior com vistas a reduzir o componente relevante do custo de produção custo pre videnciário e assim fomentar o emprego formal e criar condições para o aumento do emprego da produtividade e da competitividade da economia nacional Argumentase que o padrão de encargos laborais incidentes sobre a folha de pagamento desestimula a contratação de novos empregados tendo assim impactos negativos tanto sobre a taxa de formalização quanto sobre a contribuição previdenciária A ação proposta visa a diminuir a carga tributária incidente sobre a folha de pagamento das empresas Com menos encargos tributários esperase que as empresas possam contratar mais funcionários reduzindo assim a taxa de desemprego e aumentando a formalização no mercado de trabalho 26 Apresentar a existência de políticas públicas semelhantes já implantadas no Brasil ou em outros países reconhecidas como casos de sucesso A adoção da política de desoneração no Brasil veio de experimentos na Europa onde na esteira da crise de 20082009 procurouse enfrentar a tendência de o estado de bemestar social gerar contribuições para a Previdência Social que onerassem de masiadamente o fator trabalho dificultando a queda do desemprego 3 Desenho estratégia de implementação e focalização 31 Quais são os agentes públicos e privados envolvidos e como atuarão na proposta 1 Atores públicos governo federal Receita Federal do Brasil responsável pela arrecadação da contribuição 2 Atores privados associações patronais e de trabalhadores e institutos de pesquisa Consignese a propósito a instituição da Comissão Tripartite de Acompanhamen to e Avaliação da Desoneração da Folha de Pagamentos CTDF integrada por representantes do governo empregadores e trabalhadores 32 Apresentar possíveis articulações com outras políticas em curso no Brasil Outras políticas de desoneração nos mesmos setores 33 Apresentar possíveis impactos ambientais decorrentes da execução da proposta A despeito de esse parâmetro não ter sido contemplado na política a priori na expansão pode ser detectado que em alguns setores como de transporte e plásticos a desoneração pode ter efeitos ambientais por meio de produção de resíduos tóxicos 39 39 1 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE 34 Apresentar estimativa do período de vigência da proposta Há a fixação de limite temporal para a vigência da medida em linha com a política anterior com a expansão do prazo anterior de 31 de julho de 2016 para 31 de dezembro de 20178 35 Qual o públicoalvo que se quer atingir Firmas e setores intensivos em mão de obra para além da lista de setores iniciais de empresas que prestam serviços de tecnologia da informação TI e tecnologia da in formação e comunicação TIC bem como das indústrias moveleiras de confecções e de artefatos de couro9 36 Apresentar características e estimativas da população elegível à política pública Uma primeira etapa consiste na identificação do conjunto de contribuintes que no mês de referência do cálculo esteve sujeito à desoneração da folha Para isso utilizouse a premissa de que esse conjunto seria igual ao conjunto de contribuintes que realizou algum pagamento de CPRB Existem dois códigos de arrecadação específicos para o pagamento por meio de Documento de Arrecadação de Receitas Federais Darf da CPRB que são 2985 CPRB art 7o da Lei no 125462011 e 2991 CPRB art 8o da Lei no 125462011 Assim os contribuintes sujeitos à desoneração da folha no mês de referência do cálculo foram os que nesse mesmo período realizaram o pagamento de algum Darf nos códigos 2985 ou 2991 A metodologia de cálculo consiste em uma microssimu lação realizada para cada contribuinte utilizandose como fontes de informação os valores declarados na Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social GFIP Darf e Guia da Previdência Social GPS Após a sexta MP tratando do assunto mais de 80 mil empresas já estavam sendo beneficiadas 37 Apresentar critérios de priorização da população elegível definidos em função da limitação orçamentária e financeira Os critérios para a escolha de beneficiários estão associados com setores produtivos mais intensivos em mão de obra e com maior grau de exposição à concorrência externa 38 Descrever como será o processo de seleção dos beneficiários Contribuintes que 1 auferiram receita bruta decorrente do exercício de determinadas atividades elencadas na Lei no 125462011 2 auferiram receita bruta decorrente da fabricação de determinados produtos listados por NCM na Lei no 125462011 e 3 estão enquadrados em determinados códigos Cnae previstos na Lei no 125462011 8 O PL no 84562017 enviado à Câmara dos Deputados em 1o de janeiro de 2017 estabelece o aumento da alíquota da CPRB para diversos setores a partir de 2018 Quando da expansão da política o prazo previsto era julho de 2017 9 De fato a lista foi ampliada pelas seguintes alterações normativas Lei no 127152012 Lei no 127942013 Lei no 128442013 Lei no 130432014 e Lei no 13161 de 31 de agosto de 2015 Para verificar todos os setores atingidos pela medida consultar httpsgooglGGXfFW 40 40 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 4 Impacto orçamentário e financeiro 41 Apresentar análise dos custos da proposta para os entes públicos e os particulares afetados A ampliação do rol de setores beneficiados com redução a zero da alíquota da contribuição previdenciária incidente sobre a folha de salários em apreço gera renúncia fiscal líquida estimada em R 17 bilhão em 2013 e R 19 bilhão em 2014 Isso porque a renúncia primária total será parcialmente compensada com o ingresso de receitas do adicional da Contribuição para o Financiamento da Se guridade Social Cofins importação no valor estimado de R 586 milhões em 2013 e R 634 milhões em 2014 Em 2012 estimase que no primeiro semestre a renúncia com a política vigente tenha sido de R 7543 milhões10 42 Se a proposta de criação expansão e aperfeiçoamento da ação governamental implicar aumento de despesas ou renúncia de receitas e de benefícios de natureza financeira e creditícia apresentar 1 estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes A ampliação do rol de setores beneficiados com redução a zero da alíquota da con tribuição previdenciária incidente sobre a folha de salários em apreço gera renúncia fiscal líquida estimada em R 17 bilhão em 2013 e R 19 bilhão em 2014 Isso porque a renúncia primária total será parcialmente compensada com o ingresso de receitas do adicional da Cofins importação no valor estimado de R 586 milhões em 2013 e R 634 milhões em 2014 2 se as medidas foram consideradas nas metas de resultados fiscais previstas na lei de diretrizes orçamentárias As renúncias fiscais são previstas em anexo à Lei Orçamentária Anual LOA 3 se as medidas de compensação no período mencionado foram consideradas na proposta ocasionando a renúncia de receitas e benefícios de natureza financeira e creditícia e Como se trata de proposta com neutralidade tributária a medida de compensação implica a substituição do pagamento correspondente à contribuição patronal por outro tributo em volume equivalente a CPRB 4 demonstração da origem dos recursos para seu custeio quando se tratar de despesa obrigatória de caráter continuado Não se trata de despesa mas de renúnica fiscal 10 Esse foi o valor estimado pela RF para o referido período conforme estimativas disponíveis em httpsgooglbPLwva 41 41 1 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE 43 Apresentar declaração de que a medida tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias Os demonstrativos dos gastos tributários que acompanham os projetos de LOA apre sentam as previsões de renúncia realizadas para subsidiar a elaboração do orçamento para o exercício subsequente e contêm o impacto previsto das medidas de desoneração vigentes que se enquadram no conceito de gasto tributário 44 Quais são os potenciais riscos fiscais da proposta O valor do impacto fiscal da desoneração da folha é igual à diferença entre o valor da contribuição que a empresa recolheria se não estivesse sujeita à desoneração da folha e o valor da contribuição previdenciária efetivamente arrecadado conforme o previsto na Lei no 125462011 Os cálculos são realizados mensalmente e abrangem os contribuintes que naquele mês realizaram algum pagamento de CPRB A meto dologia de cálculo leva em consideração o efeito do disposto no 1o do art 9o da Lei no 125462011 qual seja a parcela da contribuição previdenciária patronal que permaneceu sobre a folha de salários Quando da aprovação da desoneração de folha argumentouse que esse programa seria neutro do ponto de vista de arrecadação Isto é que a alíquota que fosse inci dir sobre o faturamento da empresa seria suficiente para cobrir a perda de receitas gerada pela eliminação da alíquota sobre a folha de pagamento Contudo há o risco existente desde o início do programa de que as novas alíquotas sejam muito inferiores às necessárias para manter a arrecadação original Há o risco de que o deficit nas contas da previdência aumente o que pode forçar o Tesouro Nacional a aportar mais recursos nessa conta Esse é o grande risco da proposta diminuindo sobremaneira a tributação sobre esses setores o que em última instância pode prejudicar seriamente as contas da Previdência Social Esperase que o programa seja financiado pelas pró prias alíquotas cobradas nos setores atingidos não sendo necessárias transferências do Tesouro Porém na consideração de eventual ocorrência desse risco a política já previu desde a sua edição inicial MP no 5402011 a seguinte medida prudencial Art 9o IV a União compensará o Fundo do Regime Geral de Previdência Social de que trata o art 68 da Lei Complementar no 101 de 4 de maio de 2000 no valor correspondente à estimativa de renúncia previdenciária decorrente da desoneração de forma a não afetar a apuração do resultado financeiro do Regime Geral de Previdência Social 5 Estratégia de construção de confiança e suporte 51 O conjunto de cidadãos e cidadãs apoia a política proposta por confiar que ela é relevante e que as instituições responsáveis irão levála a cabo O apoio social maior viria tanto dos empresários que recebem o incentivo quanto dos trabalhadores que podem vir a ser incorporados nas empresas incentivadas 42 42 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 52 Quais são as razões ou as evidências de que há envolvimento dos interessados que levem os agentes internos e externos à política a apoiarem a sua execução e a estarem alinhados 1 A apoiarem a sua execução quanto aos empresários a redução do custo de produção via redução da despesa da folha salarial e os efeitos positivos na com petitividade quanto aos trabalhadores o aumento da demanda por trabalho por parte das empresas incentivadas 2 Estarem alinhados a existência de uma CTDF prevista no Decreto no 7711 de 3 de abril de 2012 53 Como os envolvidos participam ou se manifestam na elaboração da proposta Por meio de demandas setoriais mais diretamente afetadas pela concorrência e mais intensivas em trabalho 54 A política proposta é uma prioridade das lideranças políticas Já foram identificadas as lideranças que podem endossála A prioridade advém de momentos de crise econômica reduzindo o nível de com petitividade das empresas e de emprego na economia sendo que essa é uma bandeira dos partidos de centro e dos parlamentares do Congresso mais ligados ao setor empresarial 55 Quais seriam as possíveis oposições ativas para a execução dessa política Os possíveis impactos negativos na arrecadação tributária podem reduzir apoio da área fiscal do governo os critérios de seleção dos setores incentivados podem limitar o apoio da área empresarial e os possíveis efeitos limitados na absorção e formalização de mão de obra reduziriam o apoio por parte dos trabalhadores ou das representações sindicais 6 Monitoramento avaliação e controle 61 A política pública poderia ser implementada a partir de projetopiloto A desoneração da folha de pagamento foi implementada em poucos setores mais intensivos em mão de obra como um programapiloto 62 Como será realizado o monitoramento e quais serão os indicadores desse monitoramento ao longo da execução da política É importante destacar duas modalidades de monitoramento da desoneração da folha A primeira de ordem fiscal referese à obrigatoriedade de mensuração do valor cor respondente à estimativa de renúncia previdenciária decorrente da desoneração para pautar a compensação da União ao Fundo do RGPS conforme previsto no inciso IV e 2o do art 9o da Lei no 125462011 Tal obrigação foi regulamentada pela Portaria Conjunta da Receita Federal do Brasil RFBSecretaria do Tesouro Nacional STN Instituto Nacional do Seguro Social INSSMinistério da Previdência Social MPS no 43 43 1 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE 2 de 28 de março de 2013 A outra modalidade de monitoramento deriva de diretriz regulamentar prevista no Decreto no 7711 de 3 de abril de 2012 que instituiu a Comissão Tripartite de Acompanhamento e Avaliação da Desoneração da Folha de Pagamentos CTDF Esse fórum constituído por governo entidades patronais e de trabalhadores teve como um dos objetivos o monitoramento contínuo dos principais efeitos da polí tica de desoneração da folha para assegurar o devido controle social sobre a medida Os indicadores a serem acompanhados são 1 estimativa anual de renúncia fiscal com a medida 2 arrecadação previdenciária com os setores beneficiados 3 número de contribuintes beneficiados e 4 quantidade de vínculos empregatícios 63 Posteriormente como será realizada a avaliação dos resultados da política A obrigatoriedade de realizar a mensuração do impacto da desoneração da folha na receita previdenciária está prevista no art 10 da Lei no 125462011 regulamentado pelo Decreto no 77112012 64 Como se dará a transparência e a publicação das informações e dos dados da política Em cumprimento à obrigação de avaliação a Secretaria da RFB estimará e divulga rá mensalmente o impacto fiscal da desoneração da folha bem como informações adicionais sobre o número de contribuintes abrangidos e o número de vínculos e a discriminação por setor econômico 65 Quais serão os mecanismos de controle a serem adotados Será realizado por meio da RF no controle da aplicação do benefício nos setores incluído os mecanismos já existentes de cobrança dos impostos e de fiscalização 45 45 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE Exemplo C Política de Reoneração da Folha de Pagamentos O preenchimento do exemplo deste checklist tem caráter meramente ilustrativo com o objetivo de identificar as informações principais da política proposta quando de sua elaboração pelos proponentes Utilizouse a hipótese de que a política está no momento de sua formulação sendo que ao longo dos demais capítulos a análise do desenho será gradualmente realizada No caso dessa nova política existem dois momentos intrinsecamente ligados que são a avaliação da política anterior avaliação ex post e a formulação de uma nova política avaliação ex ante 1 Diagnóstico do problema ou da situação que demanda providências 11 Qual problema ou necessidade a proposta visa solucionar Distorção setorial na estrutura tributária brasileira em particular da contribuição previdenciária sobre o emprego decorrente da desoneração da folha de paga mentos promovida pela Lei no 125462011 reduzindo o custo somente de algumas empresas em detrimento de outras Cenário de deterioração das contas públicas com o crescimento da dívida do governo e com a prevalência da redução da arrecadação Impacto inexistente da Política de Desoneração da Folha no mercado de trabalho e na formalização da mão de obra Elevado custo fiscal da Política de Desoneração da Folha 12 Quais as causas que acarretam o problema Substituição do percentual de 20 sobre a folha de pagamentos pagos por al gumas empresas em determinados setores da economia a título de contribuição previdenciária por um percentual sobre a receita bruta Crise econômica fiscal 13 Quais são as evidências da existência do problema na realidade brasileira Inicialmente a implantação da Política de Desoneração da Folha tinha por sustentação lógica a ideia de que a redução de custos do empregado para as empresas ou seja a substituição do recolhimento de 20 sobre o total das remunerações pagas a cargo 46 46 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 da empresa por uma alíquota em torno de 25 sobre a receita bruta das empresas iria trazer dois impactos positivos i aumentar a competitividade das empresas brasileiras em um momento do real valorizado e ii aumentar o nível de emprego e a formalização da mão de obra No entanto alguns estudos posteriores em geral concluíram que não houve aumento significativo no emprego por exemplo Ipea 20171 Além disso o programa demonstrou ser extremamente custoso em relação ao benefício gerado Conforme demonstrou nota técnica da Secretaria de Política Econômica SPE do Ministério da Fazenda MF de 20152 o custo médio anual por emprego foi de R 63 mil enquanto o benefício dessa política ou seja o salário médio anual recebido por trabalhador empregado era de R 204 mil 14 Apresentar se cabível a comparação internacional do problema Não se aplica 15 Quais as razões para que o governo federal intervenha no problema O cenário de deterioração das contas públicas aliado ao impacto irrelevante ou nulo da política sinalizou a necessidade de orientação para a reformulação da Política de Desoneração da Folha e a criação de uma nova política com vistas a avaliar e a prio rizar os gastos públicos em um formato de maior eficiência além de buscar reduzir distorções e privilégios 16 Apresentar breve levantamento de políticas anteriormente adotadas para combater o mesmo problema e as razões pelas quais foram descontinuadas quando cabível Não foi possível identificar políticas anteriores adotadas para combater o mesmo problema 2 Identificação dos objetivos das ações e dos resultados esperados 21 Qual o objetivo da proposta O objetivo principal é reverter as distorções causadas pela Lei no 125462011 e por suas alterações subsequentes retirandose setores cujos impactos da política foram nulos ou irrelevantes ou pelo menos reduzindose o custo fiscal da política 22 Quais são os resultados e os impactos esperados para a sociedade Reduzir distorção tributária entre setores Reduzir gastos tributários com desonerações Melhorar a eficiência da política de desoneração 1 GARCIA F SACHSIDA A CARVALHO A X Y Impacto da desoneração da folha de pagamento sobre o emprego novas evidências Brasília Ipea 2018 Texto para Discussão n 2357 2 Disponível em httpsgooglYnsFvU 47 47 1 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE 23 Quais são as ações a serem implantadas Com a aprovação do Projeto de Lei PL no 84562017 buscase i a redução dos se tores cobertos pela substituição da base de incidência da contribuição previdenciária patronal sobre a folha de pagamentos contemplando poucos setores favorecidos apenas empresas dos setores identificadas nos incisos III V e VI do caput do art 7o e ii a elevação da alíquota para 45 para todos os demais setores 24 Quais são as metas de entrega dos produtos Restaurar a cobrança da contribuição patronal previdenciária sobre a folha de paga mentos para diversos setores da economia atingindo todas as empresas envolvidas com a medida 25 Apresentar a relação existente entre as causas do problema as ações propostas e os resultados esperados A Política de Reoneração da Folha de Pagamentos tem como objetivo corrigir distor ções e atualizar a legislação vigente que se mostrou pouco efetiva A proposta inicial da desoneração da folha de pagamentos previa o incentivo ao emprego alegando as perdas com a crise de 2008 No entanto podese perceber que no momento de implantação da política a economia brasileira encontravase com baixa taxa de de semprego Destacase ainda que no Brasil os entraves à contratação são complexos e numerosos portanto a afirmação de que a desoneração da contribuição patronal poderia elevar as contratações pode ser considerada simplista Estimase que o governo chegou a deixar de arrecadar R 25 bilhões em 2015 com a desoneração Ademais mesmo após a alteração do programa em 2015 o custo anual continua elevado na faixa de R 15 bilhões Brasil 20173 As ações de reoneração visam contribuir para a elevação da arrecadação no atual momento fiscal além de contornar as distorções causadas pela lei vigente 26 Apresentar a existência de políticas públicas semelhantes já implantadas no Brasil ou em outros países reconhecidas como casos de sucesso Não se aplica 3 Desenho estratégia de implementação e focalização 31 Quais são os agentes públicos e privados envolvidos e como atuarão na proposta O agente público envolvido é a Receita Federal responsável por arrecadar a contribuição patronal Dada a descentralização de benefícios da proposta tornase difícil mensurar a par ticipação efetiva de entes privados Com isso destacamse como atores privados as empresas beneficiadas 3 BRASIL Ministério da Fazenda Reoneração da folha de pagamento Brasília MF 6 nov 2017 Nota Técnica n 041 48 48 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 32 Apresentar possíveis articulações com outras políticas em curso no Brasil A reforma trabalhista poderá ter um reflexo mais duradouro no incremento do empre go e em outras reformas estruturais que possam melhorar o ambiente fiscal do país 33 Apresentar possíveis impactos ambientais decorrentes da execução da proposta Não é possível afirmar a existência de impactos ambientais 34 Apresentar estimativa do período de vigência da proposta A política de reoneração não possui vigência determinada devendo viger enquanto não houver uma reestruturação dos custos do emprego do país4 35 Qual o públicoalvo que se quer atingir A população brasileira como um todo em particular os setores produtivos listados no PL no 84562017 36 Apresentar características e estimativas da população elegível à política pública A política a ser implementada possui a característica descentralizadora em seus im pactos na população e uma vez que não houve impacto sobre o aumento de emprego eou redução da informalidade diante da aplicação ampla de setores da política a redução dos beneficiários está focada pelo menos na redução dos privilégios dos setores econômicos desonerados 37 Apresentar critérios de priorização da população elegível definidos em função da limitação orçamentária e financeira O PL deve atingir diversos setores da economia de forma simultânea Há uma priori zação na alíquota 2 inferior em setores de transporte e infraestrutura 38 Descrever como será o processo de seleção dos beneficiários Não há processo de seleção de beneficiários específicos exceto pela focalização em setores apontados no item anterior 4 Impacto orçamentário e financeiro 41 Apresentar análise dos custos da proposta para os entes públicos e os particulares afetados A proposta não apresenta custos mensuráveis para entes públicos No entanto para entes privados os custos podem ser estimados de acordo com o retorno da arrecadação que deixa de ser perdida pela desoneração O PL no 84562017 estima o efeito líquido de redução da renúncia fiscal em R 100 bilhões em 2018 R 108 bilhões em 2019 e R 117 bilhões em 2020 4 O PL no 84562017 enviado à Câmara dos Deputados em 1o de setembro de 2017 estabelece o aumento da alíquota da Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta para diversos setores a partir de 2018 Quando da expansão da política de desoneração da folha o prazo previsto era julho de 2017 49 49 1 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE 42 Se a proposta de criação expansão e aperfeiçoamento da ação governamental implicar aumento de despesas ou renúncia de receitas e de benefícios de natureza financeira e creditícia apresentar 1 estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes Tratase de medida que visa aumentar a arrecadação com estimativa de aumento de R 126 bilhões em 2018 R 136 bilhões em 2019 e R 146 bilhões em 20205 2 se as medidas foram consideradas nas metas de resultados fiscais previstas na lei de diretrizes orçamentárias As renúncias fiscais são previstas em anexo à Lei Orçamentária Anual LOA 3 se as medidas de compensação no período mencionado foram consideradas na proposta ocasionando a renúncia de receitas e benefícios de natureza financeira e creditícia e Como se trata de proposta que irá aumentar a carga tributária a medida de compen sação não é necessária 4 demonstração da origem dos recursos para seu custeio quando se tratar de despesa obrigatória de caráter continuado Não se aplica 43 Apresentar declaração de que a medida tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias Os demonstrativos dos gastos tributários que acompanham o Projeto de Lei Orça mentária Anual Ploa apresentam as previsões de renúncia realizadas para subsidiar a elaboração do orçamento para o exercício subsequente No entanto o impacto do PL no 84562017 será o aumento da arrecadação 44 Quais são os potenciais riscos fiscais da proposta O principal risco decorrente da reoneração da folha está associado ao momento de recuperação econômica do país Atualmente dado que muitas empresas ainda estão eliminando as dificuldades decorrentes da crise é possível que com a reoneração ocorra um aumento da arrecadação abaixo do esperado devido à falência de empresas ou ao corte de pessoal Dessa forma há o risco de que o deficit nas contas da Previdência não reduza o suficiente o que pode levar à manutenção de aportes de recursos do Tesouro Nacional nessa conta 5 Essas estimativas constam do Projeto de Lei nº 84562017 Disponível em httpsgoogl9jBhk6 50 50 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 1 5 Estratégia de construção de confiança e suporte 51 O conjunto de cidadãos e cidadãs apoia a política proposta por confiar que ela é relevante e que as instituições responsáveis irão levála a cabo O apoio social viria da melhoria do ambiente fiscal do país 52 Quais são as razões ou as evidências de que há envolvimento dos interessados que levem os agentes internos e externos à política a apoiarem a sua execução e a estarem alinhados A política de desoneração resultou em redução da arrecadação previdenciária contribuindo para o aumento do deficit previdenciário De acordo com a lei original a redução na receita previdenciária deveria ser compensada pelo Tesouro Nacional o que levaria à redução da receita disponível para outros gastos do governo sendo um dos fatores que contribuiu para a piora no resultado fiscal da União O apoio à reoneração vem sendo construído pelo Executivo em conjunto com o Legislativo por meio da demonstração do impacto fiscal negativo dessa política e da inexistência de alcance dos seus objetivos iniciais 53 Como os envolvidos participam ou se manifestam na elaboração da proposta O MF em conjunto com algumas lideranças políticas vem tentando demonstrar a ine ficácia da política seja por meio da transparência do impacto da desoneração sobre o resultado fiscal seja por meio da divulgação de estudos e pesquisas que evidenciam a necessidade de revisão da política 54 A política proposta é uma prioridade das lideranças políticas Já foram identificadas as lideranças que podem endossála Por um lado a prioridade advém da crise fiscal e da avaliação de inefetividade da po lítica Por outro o nível de competitividade das empresas e de emprego na economia é uma preocupação de diversos setores políticos mais ligados ao setor empresarial Neste contexto a política está sendo endossada por lideranças do governo bem como por aquelas comprometidas com a sustentabilidade da política fiscal 55 Quais seriam as possíveis oposições ativas para a execução dessa política A oposição está concentrada na atuação de parlamentares que entendem que a ex clusão de determinados setores pelo PL no 84562017 poderá aprofundar as perdas de produção e emprego destes setores justamente em um momento de retomada da atividade econômica no país 6 Monitoramento avaliação e controle 61 A política pública poderia ser implementada a partir de projetopiloto Não Por se tratar de uma política que busca reverter benefícios concedidos anterior mente não seria possível ou necessário aplicála via projetopiloto A desoneração da folha poderia ter sido implementada em uma estratégiapiloto com a efetiva avaliação 51 51 1 CHECKLIST PARA A ANÁLISE EX ANTE do benefício alcançado nos setores inicialmente beneficiados Todavia diversos seto res foram incorporados entre 2012 e 2015 sem a avaliação desses resultados iniciais da política Após sucessivos estudos de impacto a Política de Reoneração da Folha de Pagamentos procura promover um impacto mais efetivo nos setores econômicos contemplados Portanto as experiências anteriores da desoneração da folha permiti ram uma avaliação do que deu certo ou não para a proposta de reformulação em tela Aos poucos setores que deverão restar caso seja aprovado o PL no 84562017 será possível o monitoramento e a avaliação de impactos por meio da metodologia de senvolvida em estudos recentes 62 Como será realizado o monitoramento e quais serão os indicadores desse monitoramento ao longo da execução da política O primeiro indicador de ordem fiscal permitirá monitorar o crescimento da arre cadação do Regime Geral de Previdência Social RGPS em relação às empresas que passaram a recolher sobre a folha de pagamento E o segundo que observa o comportamento do desemprego nos setores beneficiados pelas desonerações irá mensurar se com a reoneração houve uma elevada perda de empregos em com paração com setores que não foram desonerados Existem quatro aspectos que devem ser monitorados arrecadação da contribuição patronal sobre a folha de pagamento dos setores reonerados arrecadação previdenciária com os setores ainda beneficiados com a desoneração arrecadação previdenciária dos setores que nunca fizeram parte da política de desoneração e quantidade de vínculos empregatícios nos setores beneficiados 63 Posteriormente como será realizada a avaliação dos resultados da política Por meio da coleta de dados referente a arrecadação e emprego 64 Como se dará a transparência e a publicação das informações e dos dados da política Uma parte dos dados primários é fornecida pela Receita Federal do Brasil6 no que tange aos montantes arrecadados outra pelo Ministério do Trabalho em relação a nível de emprego conforme o Relatório Anual de Informações Sociais Rais e o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados Caged que divulga mês a mês o número de empregados admitidos e demitidos no Brasil 65 Quais serão os mecanismos de controle a serem adotados De forma direta o controle será realizado por meio da Receita Federal diante do cumpri mento da lei indiretamente por meio de estudos decorrentes da coleta de dados e da análise financeira e estatística Também fazem parte dos mecanismos as demais análises institucionais já existentes em relação ao processo orçamentário da União 6 Dados de renúncia fiscal estão disponíveis para consulta em httpidgreceitafazendagovbrdadosreceitadatarenunciafiscal 53 1 INTRODUÇÃO Um passo importante para a proposição de uma nova política ou para a reformulação ou o aperfeiçoamento de política já existente é o diagnóstico do problema que se pretende combater Devese identificar claramente o problema que enseja a proposta associado a uma população ou a um grupo em particular Isso garante que a política pública tenha uma concepção sólida e que a análise entre esse problema e as ações e os resultados propostos possa ser desenvolvida de forma consistente A problematização que enseja a ação governamental precisa ser bem feita para que a solução proposta seja adequada e a melhor opção possível Além disso a identificação do problema é fundamental para que ao longo da execução da política ele seja monitorado pois este pode por exemplo ter deixado de existir ou as suas causas podem ser completamente diferentes Se o problema que embasa a política não for bem identificado o seu monitoramento posterior fica comprometido Uma das formas de se entender as políticas públicas é analisálas como soluções estruturadas para a solução de grandes problemas coletivos Portanto uma política é por definição fundada em uma compreensão sobre a maneira como os problemas se apresentam e se articulam Ao priorizar alguns problemas não se está relegando outros a um segundo plano mas sim organizandose uma forma de intervir sobre a realidade que pressupõe que alguns desses problemas são causas enquanto outros suas consequências Abordar políticas dessa maneira exige do gestor certamente com o auxílio de espe cialistas e sobretudo em interlocução com a sociedade saber separar causas e conse quências importâncias e urgências fatores intervenientes de efeitos aparentes Cenários de crise com recrudescimento das tensões sociais e da pressão sobre a provisão dos serviços públicos amplificam essa necessidade De todo modo a identificação clara do problema torna a tomada de decisão dos gestores e o escrutínio da sociedade mais fáceis e transparentes O conteúdo deste capítulo baseiase no modelo lógico amplamente utilizado nos sistemas de monitoramento e avaliação de políticas públicas de diversos países O capítulo 4 apresenta essa metodologia que busca explicitar a partir de uma visão das causas de um problema e de uma estratégia de intervenção como organizar o fluxo de insumos e processos de maneira a gerar produtos resultados e impactos Uma caracterização do problema pode ser decomposta nos tópicos do boxe 1 2 DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA 54 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 2 BOXE 1 Itens para a elaboração de diagnóstico do problema 1 Identificação do problema 2 Causas potenciais do problema 3 Dados quantitativos acerca do problema a evidências na realidade brasileira e b comparação internacional 4 Alinhamento com metas e compromissos internacionais 5 Políticas adotadas para enfrentar o mesmo problema a identificação de políticas em curso no Brasil e b políticas anteriormente adotadas que foram descontinuadas 6 Razões para que o problema seja alvo de intervenção do Estado 2 IDENTIFICAÇÃO DO PROBLEMA Na formulação da proposta o primeiro passo é delimitar qual o problema que se busca mitigar ou resolver com a intervenção da política proposta1 Os problemas devem suscitar a busca por soluções e não o contrário isto é as soluções prontas serem utilizadas sem a identificação clara de um problema que deva ser enfrentado como política pública A caracterização de um problema pressupõe que seja explicitado qual grupo ou segmento da população é mais afetado bem como sua distribuição nas áreas geográficas do país sendo que essa maior compreensão pode ser desenvolvida a partir do tópico de dados quantitativos acerca do problema de maneira a proporcionar à equipe técnica e aos gestores um aprofundamento da questão como será visto adiante BOXE A1 Problema do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Deficit habitacional qualitativo em áreas urbanas associado a condições de habitabilidade salubridade e segurança de moradia Os principais critérios desse deficit são i adensamento excessivo mais de três pessoas por dormitório ii ausência de esgotamento sanitário forma de escoamento se dá por fossa rudimentar vala diretamente para o rio lago ou mar ou outra forma iii cobertura inadequada de zinco madeira aproveitada palha ou outro material e iv ausência de banheiro exclusivo do domicílio domicílios sem banheiro ou com banheiro de uso compartilhado O deficit qualitativo conceitualmente inclui outros critérios como os domicílios com alto grau de depreciação1 Nota 1 Para mais informações sobre o conceito de deficit habitacional qualitativo ou inadequação dos domicílios ver FJP 2016 p 23 BOXE B1 Problema do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária O alto custo da mão de obra no país que ocorre em outros setores intensivos em mão de obra para além dos setores beneficiados originais Considerase que os encargos trabalhistas constituem componente relevante da estrutura de custos produtivos computados no denominado Custo Brasil e por conseguinte representam claro óbice à eficiência e à competitividade da indústria nacional 1 Uma das referências utilizadas é a publicação de Ortegón Pacheco e Prieto 2005 uma obra voltada a instruir a elaboração de políticas públicas no México 55 2 DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA 3 CAUSAS POTENCIAIS DO PROBLEMA É importante levantar hipóteses sobre as causas potenciais do problema identificado Podese fazer isso por meio de um brainstorming tempestade de ideias em tradução livre com a equipe envolvida na formulação da política em proposição BOXE A2 Tempestade de ideias causas potenciais do problema do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Carência de recursos da população de baixa renda para a realização de investimentos em melhoria habitacional Falta de informação sobre os impactos da condição da moradia para a priorização dos gastos das famílias em melhoria habitacional Inadequação do uso dos recursos públicos destinados ao investimento em melhorias habitacionais Precariedade de infraestrutura sanitária BOXE B2 Tempestade de ideias causas potenciais do problema do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Carga tributária elevada e complexa Alta regulação do mercado de trabalho Legislação trabalhista rígida e complexa Mão de obra informal Condições das vagas de emprego Baixa qualificação da mão de obra Após a tempestade de ideias a validação das causas ainda está em aberto em que depois de enumerar um conjunto de causas é preciso analisar quais serão priorizadas para serem eliminadas ou mitigadas por meio do adequado desenvolvimento das ações que comporão a política pública A efetividade da política possivelmente depende também da clareza e do foco em atacar determinadas causas do problema Em outras palavras podem existir muitas causas para um determinado problema mas muitas dessas terão associação fraca ou muito indireta com a política que está sendo proposta Nesse momento cabe ao gestor analisar a associação das causas levantadas na tempestade de ideias com a política que está sendo elaborada e será proposta de intervenção do governo federal A validação das causas principais pode ser desenvolvida com a elaboração de uma árvore de problema Ortegón Pacheco e Prieto 2005 Essa árvore é elaborada pelo formulador da política contendo o problema central a ser atacado as causas potenciais e o relacionamento entre elas e as consequências A árvore de problema é um diagrama em que no plano central está o problema identi ficado e no plano inferior as causas relacionadas em destaque na caixa em cor laranja a causa priorizada e no plano superior as consequências do problema Observe nos boxes 56 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 2 A3 e B3 que as consequências são os efeitos negativos do problema existente cujo sinal se espera inverter ou pelo menos mitigar com a intervenção governamental A elaboração dessa árvore deixa a análise do problema mais didática e transparente permitindo a sua validação pelo conjunto de tomadores de decisão no governo federal e pela sociedade quando os materiais que embasaram a elaboração da nova política pública ou da política já existente expandida ou reformulada se tornarem público BOXE A3 Árvore do problema do exemplo A Aumento de doenças relacionadas à precariedade e insalubridade da moradia Precariedade das condições de moradia Deficit habitacional qualitativo em áreas urbanas Baixo investimento das famílias de baixa renda Restrição de programas de crédito Falta de priorização das famílias com os gastos em melhoria habitacional Crédito privado inacessível Crédito governamental inadequado para famílias de mais baixa renda Renda insuficiente Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional BOXE B3 Árvore do problema do exemplo B Baixa competitividade Baixa produtividade Baixa receita previdenciária Custo da burocracia Baixa formalização Alto custo da mão de obra Proposta de expansão de políticas redução da alíquota de contribuição previdenciária Alta carga tributária 57 2 DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA Depois disso devese explicitar qual ou quais causas do problema a política pretende combater o motivo da escolha daquela ou daquelas a ser enfrentada ao invés de outra e como a ação a ser implantada combate as causas do problema identificado BOXE A4 Causa a ser atacada pela proposta do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional A insuficiência de renda das famílias é uma barreira essencial para que invistam na melhoria habitacional Isso resulta na precariedade das condi ções de moradia e impacta negativamente as condições de vida de seus moradores como observado no aumento de doenças infectoparasitárias respiratórias entre outras BOXE B4 Causa a ser atacada pela proposta do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Alta carga tributária previdenciária inibe a criação de postos de trabalho formal e aumenta o custo da mão de obra Isso estimula a informalidade e impacta negativamente a própria receita previdenciária além de reduzir a competitividade da economia 4 DADOS QUANTITATIVOS ACERCA DO PROBLEMA Um exercício crucial para validar o problema levantado é a apresentação de evidências acerca da sua importância no contexto nacional e quando possível na perspectiva de comparação in ternacional A elaboração de indicadores quantitativos sobre o problema permite dimensionálo no tempo anterior à implementação da política traçando o seu panorama O uso de evidências permite fundamentar a tomada de decisão sendo um insumo que potencializa os resultados do processo de formulação das políticas públicas Quando esse processo é sistematizado de forma clara e objetiva a transparência à sociedade democratiza as decisões acerca da alo cação dos recursos públicos fortalecendo o controle social sobre a política pública Além disso esses indicadores poderão ser monitorados ao longo da execução da política pública de modo a gerar insights aos gestores sobre a necessidade de aprofundar a avaliação sobre a eficácia e a efetividade da política em referência Para isso o formulador da proposta pode utilizar indicadores quantitativos elaborados por ele ou por fontes secundárias devida mente citadas É recomendável o auxílio de gráficos e tabelas na evidenciação em questão É importante que a fonte de dados tenha características de qualidade que possam ser verificáveis por outros analistas de políticas públicas dando maior validade externa às evi dências encontradas Como referência de características de qualidade seguem as propostas pela estrutura de governança e gestão do Cobit 52 qualidades intrínsecas da informação acurácia imparcialidade e reputação da fonte qualidades contextuais da informação atualidade e relevância e acessibilidade da informação disponibilidade e não restrição ao acesso 2 Cobit Control Objectives for Information and Related Technology em inglês é uma referência de boas práticas amplamente utilizada na área de tecnologia de informação Cobit 5 é a versão mais atual da publicação sobre as boas práticas de governança e gestão da informação 58 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 2 BOXE 2 Transparência e acessibilidade das bases de dados do governo federal O Decreto no 8777 de 2016 institui a Política de Dados Aberto no âmbito do Poder Executivo Federal Esse ato amplia a atuação do governo nas ações de transparência previstas na Lei no 12527 de 2011 conhecida como Lei de Acesso à Informação LAI A LAI estabelece que os órgãos de governo deem transparência e publicidade às suas informações não sigilosas Todavia em muitos casos essas ações dependem da iniciativa da sociedade civil pois o acesso se dá por meio de solicitações de informações específicas Diante disso a percepção foi de que a LAI organizou uma política passiva de transparência e publicidade pois os órgãos de modo geral passaram apenas a responder às demandas ensejadas pela referida lei Indo de encontro a essa percepção o Decreto no 8777 de 2016 estabelece um política ativa de transparência e publicidade com mecanismos para a divulgação de forma aberta estruturada e legível por máquina de dados que não estejam sob sigilo ou restrição de acesso O acesso facilitado às informações dos órgãos de governo é fundamental para que a sociedade civil também monitore e avalie as políticas públicas gerando assim uma estrutura de governança para a boa execução das ações governamentais O referido decreto estabelece normas para a livre utilização das bases de dados assegurando a possibilidade de uso e reúso por parte da sociedade A orientação para os órgãos do Poder Executivo tem sido clara cada unidade deve elaborar e executar seus planos de dados abertos conforme orientações do decreto aludido e deve abrir as suas bases de dados que não contenham informações protegidas ou de acesso restrito Este guia reitera a abertura dessas bases dados com o dever dos órgãos do Poder Executivo de cumprir o estabelecido no Decreto no 8777 de 2016 Pouco adianta as bases de dados existirem se a sua disponibilização bem como o seu nível de acesso impedir a verificação e o manuseio de suas informações Cabe ressaltar que os dados em si não evidenciam automaticamente o problema em análise O que o evidencia é a sua associação por exemplo com um desajuste comparati vamente à trajetória do problema ou o que é mais fundamental o descumprimento de um preceito constitucional ou de uma meta pactuada em normas legais 41 Evidências na realidade brasileira Uma política pública seus projetos e suas ações só se justificam diante de um problema pú blico relevante e devidamente fundamentado Para isso é essencial a apresentação de dados quantitativos e estudos qualitativos para evidenciar a natureza e a dimensão do problema identificado e quando possível a sua evolução ao longo do tempo Sempre que possível o gestor e a equipe técnica precisam refletir e responder às ques tões a seguir Quando o problema ocorre ou desde quando vem ocorrendo Onde ele ocorre e sobre quem O problema afeta diferentes regiões e grupos da população brasileira Qual a magnitude dos indicadores que caracterizam o problema Que pesquisas e estudos relacionados ao problema podem ajudar a identificar suas causas e orientar a ação governamental Considerando o exposto anteriormente sobre as características de qualidade das fontes de dados existem várias bases de dados que podem ser utilizadas para a caracterização do problema Uma breve apresentação das bases secundárias existentes no Brasil e dos tipos de dados presentes em cada uma delas é exposta no apêndice A ao final do guia apresen tando algumas bases de dados públicas a periodicidade a abrangência e os exemplos de informações que podem ser consultadas ou construídas 59 2 DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA BOXE A5 Evidências do problema A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Em 2014 considerando o recorte de domicílios com características urbanas e dentro do conceito de deficit qualitativo a estimativa é de que 10939016 domicílios viviam em moradias consideradas inadequadas em decorrência da existência de uma ou mais das seguintes condições cobertura inadequada domicílios que possuem cobertura de zinco madeira aproveitada palha ou outro material adensamento excessivo domi cílios que possuem mais de três moradores por dormitório considerando o total de moradores do grupo familiar sem banheiro de uso exclusivo domicílio que não tem banheiro ou tem mas é de uso comum de mais de um domicílio e sem esgotamento sanitário forma de escoamento do banheiro ou do sanitário se dá por fossa rudimentar vala direto para rio lago ou mar ou outra forma Considerando o mesmo recorte mas limitando a renda familiar bruta mensal a R 180000 a estimativa é de que no mesmo ano havia 3945587 domicílios com as características mencionadas anteriormente O gráfico 1 evidencia a evolução desses indicadores no período de 2001 a 2014 sem e com a delimitação da renda familiar bruta GRÁFICO 1 Brasil evolução dos indicadores selecionados de deficit qualitativo dos domicílios urbanos1 duráveis não cômodos e próprios ou cedidos 20012014 Em milhões 1A Sem recorte na renda familiar 1B Com renda familiar de até R 18000 12 10 8 6 4 2 0 8 6 4 2 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2014 2013 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2014 2013 Cobertura inadequada Adensamento domiciliar excessivo Sem banheiro de uso exclusivo Sem escoamento sanitário Deficit qualitativo estimado Fonte Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Pnad do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE Elaboração Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil Nota 1 Domicílios urbanos e rurais de extensão urbana FIGURA 1 Brasil distribuição do deficit habitacional qualitativo estimado nos municípios 2010 Fonte Censo populacional de 2010 IBGE Elaboração Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas GovernamentaisCasa Civil Obs São considerados apenas os indicadores de adensamento excessivo banheiro de uso exclusivo e esgotamento sanitário que são os disponíveis no censo populacional Destacase que essas estimativas consideram apenas os indicadores de deficit qualitativo existentes na PnadIBGE Outros indicadores a natureza fundiária e o grau de depreciação do imóvel que compõem conceitualmente o deficit habitacional qualitativo não são passíveis de mensuração pois não há informações nas bases de dados disponíveis 60 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 2 BOXE B5 Evidências do problema B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária A arrecadação derivada dos tributos incidentes sobre a folha de salários representou em 2007 226 da arrecadação tributária total equiva lente a 78 do produto interno bruto PIB segundo a Receita Federal Nesse contexto adquire particular importância a contribuição patronal à previdência social que atingiu no período referenciado cerca de 24 do PIB Considerando um trabalhador que recebe 1 salário mínimo sem considerar outros custos não salariais o ônus tributário representa um quinto da remuneração laboral A dimensão da informalidade no Brasil pode ser atestada pelos dados da Pnad de 2007 o quantitativo de trabalhadores no setor formal e informal no período analisado foi de 79872772 512 compõem a força de trabalho formal e 488 os trabalhadores informais Considerada a alocação setorial da informalidade a indústria apresenta 343 de trabalhadores informais a agricultura 765 o setor de construção 699 o comércio 497 a administração pública 213 o setor de serviço 501 e as outras especificações 34 No primeiro semestre de 2012 observouse uma queda da produção industrial de 38 em relação a igual período de 2011 Ademais o emprego na indústria recuou 12 no período reflexo sobretudo da redução de empregados em nove dos quatorze locais pesquisados com destaque para São Paulo 32 Somamse ainda as expectativas adversas quanto às exportações tendo em vista as perspectivas de continuidade da retração do comércio mundial 42 Comparação internacional O objetivo desta subseção é apresentar o panorama internacional para que o problema no Brasil possa ser analisado tendo em mente a situação observada em outros países de modo a auxiliar a priorização da política Para isso a equipe técnica e os gestores envolvidos na formulação da proposta podem se valer da comparação de indicadores e dados internacio nais que caracterizem essa situação Já que a metodologia de coleta de dados frequência abrangência entre outras características costumam variar entre países a comparação direta dos dados brasileiros com esses outros nem sempre é possível Os inúmeros organismos da Organização das Nações Unidas o chamado sistema ONU são uma fonte reconhecida para que se busquem indicadores relacionados diretamente às políticas Caso da Organização Mundial da Saúde OMS para a saúde do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento Pnud para políticas sociais e desenvolvimento e da Organização das Nações Unidas para a Educação a Ciência e a Cultura Unesco para essas respectivas áreas Da mesma maneira a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico OCDE3 é uma fonte recorrente para indicadores e dados comparativos sobre diferentes países nas mais diversas áreas A OCDE compila e sintetiza dados das seguintes áreas temá ticas i agricultura e alimentação ii desenvolvimento iii economia iv educação v emprego vi energia vii meio ambiente viii finanças e investimento ix governança x indústria e serviços xi energia nuclear xii ciência e tecnologia xiii socialmigraçãosaúde xiv taxação xv comércio xvi transporte e xvi desenvolvimento urbano rural e regional Por fim os dados abertos do Banco Mundial também são fontes internacionais de informação4 O apêndice B do guia traz um resumo dos principais indicadores dessas áreas temáticas É importante ressaltar que as comparações são úteis mas devem considerar as diferenças socioeconômicas territoriais e institucionais e até de robustez dos sistemas estatísticos entre os países e de defasagem na coleta de dados 3 Organisation for Economic Cooperation and Development OECD em inglês Disponível em httpsdataoecdorg 4 Disponível em httpsdataworldbankorg 61 2 DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA BOXE A6 Comparação internacional do problema A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Em 2015 o Brasil possuía o valor médio de 067 quarto por pessoa microdados da PnadIBGE de 2015 evidência do alto adensamento domiciliar do país Em 2013 esse valor era de 170 para a média da OCDE 096 para o México e 092 para a Rússia países com valores mais baixos GRÁFICO 2 Número médio de quartos por pessoa México Hungria Polônia República Eslovaca Turquia Israel Grécia Chile República Checa Itália Coreia do Sul Estônia Islândia Eslovênia Áustria Portugal Suécia OCDE França Alemanha Suíça Japão Dinamarca Finlândia Espanha Reino Unido Luxemburgo Holanda Noruega Irlanda Bélgica Austrália Nova Zelândia Estados Unidos Canadá Brasil Rússia 3 25 2 15 1 05 0 Fonte OECD 2015 e microdados da PnadIBGE de 2015 Obs 1 As estimativas da OCDE para Austrália Canadá Israel Nova Zelândia Estados Unidos Chile e Federação Russa são baseadas em dados nacionais O último ano disponível é 2012 para Irlanda e Israel 2011 para Austrália Federação da Rússia Turquia e Canadá 2010 para Coreia do Sul e México 2008 para Japão e 2002 para Chile A média da OCDE é ponderada pela população 2 Dado para o Brasil no ano de 2013 foi de 066 GRÁFICO 3 Pessoas que vivem em habitações sem instalações sanitárias básicas1 Em México Hungria Polônia República Eslovaca Turquia Eslováquia Grécia Chile República Checa Itália Coreia do Sul Estônia Islândia Média OCDE Áustria Portugal Suécia França Alemanha Suíça Japão Dinamarca Finlândia Espanha Reino Unido Luxemburgo Holanda Noruega Irlanda Bélgica Estados Unidos Canadá Brasil Rússia 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Fonte OECD 2015 Nota ¹ Habitações sem um vaso sanitário interior para uso exclusivo do domicílio Ainda para evidenciar a relevância do enfrentamento do problema em uma perspectiva de comparação internacional podese analisar o indicador de porcen tagem de pessoas que vivem em habitações sem um vaso sanitário interior para uso exclusivo do domicílio Esse é um dos critérios de definição de domicílios inadequados Nesse sentido em 2010 estimavase que no Brasil 667 da população vivia em domicílios sem banheiro exclusivo Tratase de porcentagem em muito superior à média da OCDE qual seja 116 No México 419 da população vivia em domicílios sem banheiro exclusivo no mesmo período 62 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 2 BOXE B6 Comparação internacional do problema B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária A Secretaria de Estatísticas Trabalhistas do Departamento de Trabalho dos Estados Unidos Bureau of Labor StatisticsUnited States Department of Labor calcula frequentemente o custo de compensação por hora na fabricação em diferentes países Esse custo inclui os pagamentos diretos aos trabalhadores pagamentos pelo tempo trabalhado e benefícios pagos diretamente aos trabalhadores as despesas de seguro social pagas pelos empregadores e os impostos relacionados ao trabalho O gráfico 4 mostra que o custo do trabalho no Brasil é bastante inferior ao dos países desenvolvidos mas próximo do custo dos países em desenvolvimento sendo inferior ao custo da Coreia Argentina e República Checa mas superior ao de países como Taiwan e México GRÁFICO 4 Custos de compensação por hora na fabricação 2012 Em U Pagamentos indiretos seguro social Pagamentos diretos benefícios e hora trabalhada México Filipinas Hungria Polônia Finlândia República Eslovaca Itália Coreia do Sul Áustria Portugal Suécia França Alemanha Suíça Japão Dinamarca Austrália Espanha Nova Zelândia Singapura Grécia Israel Argentina República Checa Reino Unido Holanda Noruega Irlanda Bélgica Estados Unidos Canadá Brasil Estônia Taiwan 5 ALINHAMENTO COM METAS E COMPROMISSOS INTERNACIONAIS A relevância do problema em tela também emerge do alinhamento do enfrentamento do problema com as metas e os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil quando houver Podem ser citados os objetivos e as metas de desenvolvimento sustentável da ONU a Declaração Universal dos Direitos Humanos ou qualquer outra convenção e tratado in ternacional assumido pelo Brasil desde que estabelecido seu comprometimento com estes BOXE A7 Alinhamento com metas e compromissos internacionais do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Em vista do compromisso assumido pelo Brasil com relação aos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável ODS podese considerar que a imple mentação do programa contribui para o alcance do objetivo 11 do ODS Cidades e Comunidades Sustentáveis especificamente com o atingimento da meta de até 2030 garantir o acesso de todos à habitação segura adequada e a preço acessível e aos serviços básicos e urbanizar as favelas1 Nota ¹ Disponível em httpsnacoesunidasorgpos2015ods11 BOXE B7 Alinhamento com metas e compromissos internacionais do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Não há metas e compromissos internacionais relacionados à desoneração da folha de pagamentos Fonte OECD 2015 e microdados da PnadIBGE de 2015 Obs 1 As estimativas da OCDE para Austrália Canadá Israel Nova Zelândia Estados Unidos Chile e Federação Russa são baseadas em dados nacionais O último ano disponível é 2012 para Irlanda e Israel 2011 para Austrália Federação da Rússia Turquia e Canadá 2010 para Coreia do Sul e México 2008 para Japão e 2002 para Chile A média da OCDE é ponderada pela população 2 Dado para o Brasil no ano de 2013 foi de 066 63 2 DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA 6 POLÍTICAS ADOTADAS PARA ENFRENTAR O MESMO PROBLEMA Se a proposta de política estiver enfrentando um problema para o qual já há outras políticas sendo executadas ou se já houveram é importante que se trabalhe a proposta de política pública com base em evidências ou seja com base em estudos e avaliações sobre as expe riências de políticas públicas em execução e aquelas descontinuadas destinadas a combater o mesmo problema da política em proposição É relevante destacar a necessidade de mapeamento de políticas em curso ou des continuadas também em outros níveis da nossa Federação O acesso às informações sobre fundamentação implementação e avaliação dessas políticas permitirão ao ges tor sobretudo melhor compreensão do problema e das dificuldades que surgem na implementação A falta desses estudos e avaliações impacta em alguma medida o desenho da política proposta pois são essas ferramentas que podem contribuir para o melhor entendimento do problema do público de interesse e das possibilidades de intervenção pretendidas no âmbito da política proposta A autocrítica é que nesse sentido ainda há espaço para aprimoramento no governo federal de modo que as propostas de políticas públicas sejam cada vez mais ela boradas a partir de evidências 61 Identificação de políticas em curso no Brasil Nesta subseção são apresentadas outras políticas públicas já em execução nos níveis mu nicipal estadual e mesmo federal que buscam solucionar um problema similar tentando destacar se há diferenças na percepção ou no diagnóstico desse problema e de suas causas na nova política proposta em relação a tais políticas já em execução No caso das políticas desenvolvidas em âmbito estadual e municipal o objetivo principal dessa etapa para a elaboração do diagnóstico é levantar dados que possam fundamentar a política a ser implantada em nível federal inclusive no sentido de aper feiçoar o seu desenho a partir de avaliações dessas políticas já implantadas evitan do assim incorrer em falhas detectadas Se a política a ser criada encontra alguma outra similar em âmbito federal o objetivo está em evitar redundâncias e favorecer a integração dessas políticas Para a análise da alocação dos recursos públicos cabe compreender se já há dispêndio de recursos tentando mitigar um dado problema e se mais recursos forem alocados para esse problema quais novas causas estariam sendo objeto de intervenção de maneira a diferir das políticas que já estão em execução Para que mais recursos públicos sejam destinados para um dado problema é preciso analisar como suas causas não estão sendo plenamen te mitigadas pelas políticas já existentes para desse modo justificar a alocação de mais recursos públicos para o mesmo problema Portanto a ideia é fazer um esforço para evitar a redundância de políticas que incidem sobre um mesmo problema e que poderiam estar mais articuladas ou mesmo conjugadas 64 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 2 BOXE A8 Políticas em curso direcionadas ao problema do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional No nível federal além do Cartão Reforma existem outras políticas públicas que também visam entre outros objetivos à redução do deficit habitacional qualitativo O Programa Urbanização de Assentamentos Precários UAP pode compreender subsidiariamente serviços de melhorias habitacionais pontuais módulo sanitário e cobertura da moradia assim como existe a modalidade reforma no Programa Nacional de Habitação Rural PNHR também conhecido como Minha Casa Minha Vida Rural entretanto em ambas as políticas a forma de implementação é diferente da proposta para o Cartão Reforma O UAP possui ênfase na infraestrutura urbana e fundiária e a melhoria habitacional é executada por construtoras e empreiteiras Na maior parte dos casos este programa visa atender áreas não passíveis de regularização ambientalmente frágeis e com deficit em infraestrutura saneamento drenagem acessibilidade estabilidade do solo eliminação de riscos adequação sistema viário objetivo distinto do Cartão Reforma Os inves timentos do UAP visam requalificar áreas para que se tornem passíveis de regularização e sejam integradas ao conjunto da cidade De acordo com o V Balanço do PAC 20152018 até o momento foram concluídas 1001 obras e 1557 planos de habitação de interesse social projetos de urbanização e ações de assistência técnica totalizando o valor de R 58 bilhões Essas obras e serviços beneficiaram cerca de 409 mil famílias em 1794 municípios integrando ações de caráter urbanístico habitacional fundiário social e ambiental No PNHR o foco são moradias rurais com ênfase no agricultor familiar e nas comunidades tradicionais Nesse programa admitese a construção eou reconstrução total da unidade habitacional ou reforma da existente outro diferencial é que entidades privadas sem fins lucrativos podem acessar o PNHR como entidade organizadora No período de 2011 a 2015 foram realizadas 1689 mil contratações no âmbito do programa com destacada participação da região Nordeste 38 e da região Sul 332 TABELA 1 Contratações realizadas no âmbito do PNHR por macrorregião do IBGE Região 2011 2012 2013 2014 2015 Total CentroOeste 417 2355 1605 1511 1092 6980 Nordeste 2124 11143 19305 26699 4652 63923 Norte 1515 4735 7704 5607 913 20474 Sudeste 1657 6063 8805 3701 1218 21444 Sul 6582 17451 19441 11419 1189 56082 Brasil 12295 41747 56860 48937 9064 168903 Fonte Brasil 2016 De acordo com Relatório de Gestão do Exercício de 2015 do Ministério das Cidades Brasil 2016 as regiões de maior deficit habitacional sofrem com os entraves relacionados ao levantamento da documentação necessária à segurança jurídica das contratações especialmente aqueles voltados às condições fundiárias por exemplo a inexistência de matrícula dos imóveis falta ou deficiência de serviço cartorial nos municípios entre outros Também existe o programa Construcard que é uma linha de crédito subsidiado para a compra de materiais de construção e de reformas o qual exige avaliação de risco de crédito e residência em áreas regularizadas e por isso também se diferencia do Cartão Reforma O Construcard ataca o baixo investimento das famílias em melhoria habitacional via mercado de crédito ainda inacessível para as famílias de baixa renda que moram em áreas não regularizadas Para o ano de 20171 foi anunciada a disponibilização de 7 bilhões de reais com a previsão de beneficiar 2 milhões de pessoas com essa linha de crédito O Cartão Reforma complementa essa política por atender às famílias que residem em áreas não regularizadas mas passíveis de regularização Há de se destacar outra linha de crédito para aquisição de material de construção o Financiamento de Material de Construção do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço FimacFGTS que se destina exclusivamente a trabalhadores titulares de conta vinculada do FGTS independentemente da renda familiar mensal bruta auferida O limite para contratação é de R 20 mil Não foram encontrados resultados pois o programa não os tem obtido devido ao nível de contratação muito próximo a zero Para o ano de 2017 o Conselho Curador do FGTS não alocou orçamento para o Fimac Nos níveis estaduais o Ministério das Cidades identificou a existência de políticas públicas semelhantes à proposta do Cartão Reforma nos estados de Goiás Rio Grande do Norte e Pará Contudo não existem avaliações formais desses programas O estudo quanto à eventual sobreposição dessas políticas é relevante para a eficiência do gasto público e o possível aprimoramento na forma de implementação do Cartão Reforma Destacase que a proposta do Ministério das Cidades é articular a implantação do Cartão Reforma com a Lei no 13465 de 2017 que dispõe sobre a regularização fundiária urbana e rural No Cartão Reforma no caso de áreas ainda não regularizadas as prefeituras deverão emitir declaração afirmando que iniciarão o processo de regularização fundiária e indicando o número do referido processo administrativo Essa medida visa induzir a regularização das áreas atendidas pelo Cartão Reforma Essa articulação se dará apenas dentro do escopo do programa Nota 1 Disponível em httpwww2planaltogovbracompanheplanaltonoticias201611novoconstrucardteraorcamentoder7bilhoes Obs PAC Programa de Aceleração do Crescimento 65 2 DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA BOXE B8 Políticas em curso direcionadas ao problema do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Uma política que também ataca o problema de alto custo da mão de obra é o Super Simples instituído por meio da Lei Complementar no 1232006 que define o sistema diferenciado e favorecido de tributação relativa ao Instituto Nacional do Seguro Social INSS das micro e pequenas empresas fixada em faixas de alíquotas diferenciadas por setor de atividade da empresa e que aumentam conforme aumenta a receita bruta O Super Simples unifica vários tributos Imposto de Renda Pessoa Jurídica IRPJ Contribuição Social sobre o Lucro Líquido CSLL Programa de Integração Social e Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público PISPasep Contribuição para Financiamento da Seguridade Social Cofins Imposto sobre Produtos Industrializados IPI Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços ICMS Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza ISS e Contribuição Patronal Previdenciária CPP destinada à previdência social a cargo da pessoa jurídica mediante documento único de arrecadação Documento de Arrecadação do Simples Nacional DAS O Super Simples intervém no custo da burocracia e na alta carga tributária fontes do alto custo da mão de obra porém seu foco está nas empresas de pequeno e médio porte com faturamento de até R 36 milhões1 diferentemente da política de desoneração da folha de pagamento voltada às empresas intensivas em mão de obra A diferença na desoneração surge também na substituição redução da alíquota do INSS incidente sobre a folha de pagamento e na criação aumento de um imposto sobre o faturamento das empresas Nota ¹ Esse valor foi alterado para R 48 milhões pela Lei Complementar nº 155 de 2016 62 Políticas anteriormente adotadas que foram descontinuadas As políticas anteriores que buscaram resolver o mesmo problema e foram descontinuadas devem ser apresentadas brevemente indicando as deficiências que diminuíram seu de sempenho e o porquê de o gestor acreditar que a sua proposta terá sucesso maior do que aquelas políticas no alcance do objetivo se comparáveis A fonte de informação pode ser o resultado de alguma avaliação documento dos órgãos de controle ou até mesmo relatos de percepção eou observação de atores BOXE A9 Análise de políticas descontinuadas relacionadas ao problema A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional O Programa Especial de Habitação Popular PEHP Lei no 108402004 é um programa habitacional voltado para famílias pobres das regiões metropolitanas e para as cidades com população superior a 250 mil habitantes O PEHP tinha o intuito de subsidiar inclusive a fundo perdido a moradia de famílias com renda de até 3 salários mínimos Ele permitia também a compra de lotes urbanizados a restauração de moradias e a compra de material de construção Também houve iniciativas isoladas dentro do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social SNHIS com intervenções territoriais sem isolar as ações voltadas à melhoria habitacional BOXE B9 Análise de políticas descontinuadas relacionadas ao problema B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Na década de 1990 a política de desvalorização cambial encerrada com a mudança do regime de câmbio fixo tinha reflexos no custo de mão de obra uma vez que esta se classifica como um bem no tradable ou seja não é afetada pelas importações e exportações Contudo destacase que a política não foi instituída com o objetivo direto de reduzir o custo da mão de obra tendo apenas um efeito indireto sobre ele 66 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 2 7 RAZÕES PARA QUE O PROBLEMA SEJA ALVO DE INTERVENÇÃO DO ESTADO Devese analisar objetivamente quais são as razões que justificam a intervenção do governo federal no problema identificado Dentro disso as seguintes naturezas das razões podem ser apresentadas constitucional e normativa pode se tratar de um preceito ou de uma missão do Estado brasileiro estabelecido pela Constituição Federal ou por uma disposição positivada em lei e econômica que engloba as funções alocativa redistributiva e estabilizadora do Es tado Musgrave 1974 em que nesse sentido a intervenção pode ser motivada pela existência de falhas de mercado como a existência de externalidades positivas ou negativas a existência de monopólios naturais entre outros BOXE 3 Razões que justificam a ação do Estado Há diversas razões de utilidade pública interesse social e desenvolvimento tecnológico e econômico que justificam a ação do Estado sobre problemas sociais e econômicos O desemprego a desigualdade de renda as iniquidades sociais mais conhecidas pelo conceito de exclusão entre tantos outros problemas que afetam o pleno desenvolvimento do Brasil estão tratados como grandes desafios da sociedade brasileira como previsto pela própria Constituição Federal quando propugna em seu art 3o Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil I construir uma sociedade livre justa e solidária II garantir o desenvolvimento nacional III erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais IV promover o bem de todos sem preconceitos de origem raça sexo cor idade e quaisquer outras formas de discriminação Brasil 1988 As razões para a intervenção do Estado podem ser pela busca de eficiência econômica quando a alocação de recursos pelo mercado gera uma circunstância indesejável em que o retorno dos indivíduos envolvidos na transação de mercado é menor que o retorno que a sociedade como um todo teria com outra alocação ou pela busca de equidade como expresso nos incisos III e IV do art 3o da Constituição Federal As hipóteses concernentes à crença na eficiência de mercado na alocação de recursos na economia são questionadas a partir da identificação de falhas relevantes no ajuste automático de problemas econômicos via mecanismos de preços Essas falhas constituem fundamentos para a defesa da ação pública como elemento fundamental não apenas na alocação mas também na distribuição de recursos e na estabilidade econômica Um forte fator de eficiência está relacionado com o uso de novas tecnologias Por um lado o alto custo e o amplo efeito social na pesquisa científica e no desenvolvimento tecnológico podem colocar o Estado como agente fundamental nessas áreas A própria existência de progresso tecnológico mina a concorrência de mercado A limitação ou inexistência de concorrentes permite a constituição de mercados oligopolistas ou monopolistas afetando a determinação de preços justos via as próprias forças de mercado forçando a regulação ou a intervenção estatal Por outro lado a ocorrência de incertezas entre os próprios agentes econômicos no retorno de financiamento de investimentos de grandes vultos como em tecnologia mas também em infraestrutura por exemplo pode gerar pouco incentivo ao investimento pelo setor privado resultando em baixo cresci mento econômico ou crescimento com expansão das desigualdades dados os altos recursos envolvidos demandando também a intervenção do Estado Em muitos casos podese falar de situações em que não existe mercado ou que sua atividade não seria completamente rentável A incapacidade do setor privado de atuar em determinadas áreas consistindo em situações chamadas de mercados incompletos força a necessidade de ação do setor público Por muito tempo regiões rurais de muitos países ficaram desprovidas de serviços regulares e acessíveis de correios justamente porque o custo de envio de uma correspondência era extremamente alto A situação só veio a ser resolvida quando serviços postais públicos criaram em escala nacional tarifas em que regiões urbanas superavitárias compensavam os custos de se levar cartas e encomendas àquelas regiões mais remotas que normalmente eram também as mais pobres A não existência de mercado ou o seu baixo desenvolvimento pode estar relacionado ainda à ocorrência de informação imperfeita entre os agentes econômicos O baixo desenvolvimento do mercado privado de crédito estudantil é um exemplo disso Os bancos não dispõem de informações sobre as habilidades e o esforço dos alunos para se estimar corretamente qual será a renda futura deles que também influenciará o pagamento do empréstimo concedido além do perfil de bom pagador ou não Os bens e serviços públicos por sua característica de amplo alcance social como segurança nacional justiça entre outros não constituem condições de serem produzidos pelo setor privado A presença de efeitos no consumo ou na produção de determinado produto individual sobre outros indivíduos revela a existência de custos e benefícios sociais difíceis de serem totalmente internalizados no sistema de preços de mercado pelo setor privado 67 2 DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA Há diversas situações em que a produção ou o consumo privado geram custos ou benefícios sociais que não são diretamente absorvidos pelos agentes envolvidos na transação de mercado Essas situações são resultantes no jargão econômico da existência de externalidades que podem ser positivas ou negativas O investimento privado das famílias em melhoria das moradias como com a aplicação de reboco de modo a impedir a proliferação do vetor da doença de Chagas popularmente conhecido como barbeiro ou chupão constitui uma externalidade positiva A decisão das famílias de investir em melhoria habitacional não considera o custo para as demais famílias de não investir impactado pelo aumento da probabilidade de contrair a doença por exemplo Finalmente a ocorrência de desemprego da inflação e de desigualdades sociais representa realidades incapazes de serem solucionadas unicamente pelas forças de mercado O setor público constitui assim uma instituição fundamental no bom funcionamento da economia ajudando a comple mentar essas lacunas Isso não significa que qualquer intervenção estatal seja válida e conveniente Ela tem sempre um custo que precisa ser avaliado e pesado em comparação ao custo de não intervir Em vários países e o Brasil não constitui exceção há casos em que as ações do Estado ao invés de corrigir aprofundam as falhas de mercado distorcendo a alocação de recursos criando instabilidades no sistema de preços ampliando os níveis de desi gualdade e multiplicando as iniquidades Portanto a ação do Estado desde que eficiente e efetiva na correção de falhas de mercado é não apenas uma conveniência econômica mas também uma necessidade social e muitas vezes uma obrigação legal política e ética Obrigação legal quando a própria Constituição ou a legislação infraconstitucional obriga o poder público a agir inclusive especificando quando tais obrigações competem ao governo federal Outro ponto para legitimar a intervenção proposta no problema delimitado é analisar se há justificativas frente a outras possíveis alternativas de intervenção incluindo como uma das alternativas a não intervenção no problema e sua tendência natural de evolução Aqui esperase que o formulador ou gestor de políticas públicas analise se há fundamentos que coloquem a intervenção proposta ou a reformulação e expansão de política já existente como a melhor ação possível e viável Dentro disso é importante destacar os eventuais custos para a sociedade da não implementação ou da não expansão ou reformulação BOXE A10 Razões que justificam a ação do Estado na instituição da política do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Economias de custo adotase a premissa de que o arranjo do Programa Cartão Reforma gera economias de custo e pode complementar as iniciativas convencionais de provisão habitacional que já estão em curso viabilizando melhorias habitacionais de forma mais barata e mais célere para famílias de baixa renda além de diversificar a política habitacional brasileira Tratase portanto de uma política de caráter incremental Externalidades positivas a execução de política pública para melhora habitacional favorece indicadores de saúde tendo ampla evidência de causalidade da inadequação das moradias na saúde de seus moradores A referida política pode contribuir inclusive com a redução dos gastos em emergências e internações hospitalares associadas às doenças e deficiências causadas por essa inadequação como mostrado em diversos estudos Krieger e Higgins 2002 Roys Davidson e Nicol 2010 Nicol Roys e Garrett 2012 Bradley e Putnik 2012 Seguem exemplos de doenças associadas a alguns dos indicadores mencionados Investimento em esgotamento sanitário e banheiro para uso exclusivo dos domicílios redução da contaminação por doenças infecciosas e parasitárias e da transmissão de agentes patogénicos Azeredo et al 2007 Modificação da cobertura dos domicílios redução de doenças como tuberculose doença de Chagas dengue entre outros Snyman et al 2015 Redução do adensamento domiciliar excessivo redução da propagação de infecções transportadas pelo ar incluindo meningite febre reumática influenza resfriado comum sarampo rubéola e coqueluche e redução do estresse psicológico WHO 1989 Gove et al 1979 A literatura também aponta que as condições de habitação impactam indiretamente os indicadores de educação das crianças em geral pelo efeito direto na saúde inclusive com efeitos prolongados para além do ano de contração da doença 68 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 2 BOXE B10 Razões que justificam a ação do Estado na expansão da política do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Contribuir para mitigar o problema do desemprego principalmente no contexto de crise econômica por meio da redução do custo da mão de obra O ônus imposto sobre a folha de salários é considerado um dos principais óbices à formalização da economia reduzindo a base de receita pre videnciária dificultando a queda do desemprego a retomada de investimentos produtivos e o aumento da competitividade e produtividade da economia causado por assimetrias na tributação entre produtos nacionais e importados As medidas consideram um cenário de retração da atividade industrial doméstica que sinalizou a necessidade de orientação da ação governamental com vistas a criar as condições propícias à retomada de investimentos produtivos e à eliminação de gargalos que obstam a competitividade e produtividade do setor produtivo Dessa forma o Estado estará intervindo para cumprir sua função de estabilização da economia A adoção da política de desoneração no Brasil veio de experimentos na Europa onde na esteira da crise de 2008 a 2009 procurouse enfrentar a tendência do Estado de bemestar social gerar contribuições para a previdência social que oneravam demasiadamente o fator trabalho dificultando a queda do desemprego 8 ANÁLISE DO DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA Desenvolvido o diagnóstico do problema com o cumprimento das etapas previstas no boxe 1 é importante que os órgãos finalísticos realizem a análise desse diagnóstico inicial mente elaborado em termos de proposição de políticas para o enfrentamento das causas do problema5 Muitas vezes desejase confirmar que um diagnóstico apresentado por exemplo por um médico é de fato o adequado e o melhor possível para a solução da causa de uma doença Para isso podese fazer uma consulta a outro médico por exemplo para checar se o diagnóstico se confirma e se as prescrições são semelhantes No caso dos órgãos finalísticos e dentro da proposta apresentada neste guia idealmente outra equipe do ministério poderia realizar a análise do diagnóstico O objetivo seria verificar se de fato as características do problema apresentadas e as suas causas são pertinentes tendo em vista que a proposta de política em formulação deveria se direcionar a comba ter uma ou mais dessas causas sem deixar de analisar a existência de outras políticas em execução bem como as lições aprendidas daquelas já executadas para o mesmo problema Nessa análise outro ponto a ser enfatizado é se de fato esse problema e essa causa ou causas devem ser priorizados na alocação dos recursos públicos dadas as enormes necessidades sociais e econômicas que concorrem pelo uso desses mesmos recursos Nesse sentido as evidências apresentadas para a verificação do problema no país a identificação de outras políticas semelhantes a comparação internacional e o alinhamento com metas e compromissos internacionais são insumos chaves para que se possa demonstrar a relevância do problema a identificação das suas causas e o quão prioritariamente uma agenda política proposta deve ser adotada no órgão finalístico e no governo federal 81 Criação de política voltada à melhoria habitacional Considerando os indicadores e dados estimados acerca dos domicílios caracterizados pelo deficit habitacional qualitativo no país o problema identificado tem pertinência e delimitação clara no que se refere aos indicadores objetivos e mensuráveis Na comparação internacional a posição dos indicadores nacionais evidenciados é desfavorável comprovando a importância de se atacar o problema apontado 5 Em alguns países o Chile é um exemplo essa análise do diagnóstico do problema é realizada por um comitê interministerial ou por um ministério em específico validando assim o diagnóstico elaborado 69 2 DIAGNÓSTICO DO PROBLEMA A proposta do Cartão Reforma em âmbito federal é inovadora quanto à destinação de recursos diretamente aos cidadãos para a reforma das unidades habitacionais ainda que polí ticas de urbanização de assentamentos precários já tenham sido experienciadas pela carteira de políticas públicas do Ministério das Cidades bem como modalidades de intervenção em reforma habitacional e soluções de esgotamento sanitário estivessem presentes em outros programas da Secretaria Nacional de Habitação e da Secretaria Nacional de Saneamento A justificativa para a intervenção governamental no problema em questão está na externa lidade positiva gerada pela provisão de melhorias habitacionais direcionadas às famílias de baixa renda nos indicadores de saúde e de educação conforme argumentos apresentados Infelizmen te as experiências desenvolvidas nos estados de políticas semelhantes ainda não forneceram dados suficientes sobre possíveis economias de custo que podem auxiliar na fundamentação do Cartão Reforma São portanto necessárias avaliações dessas políticas já desenvolvidas 82 Expansão de política de redução da alíquota de contribuição previdenciária Considerando a cobertura de setores beneficiados pela desoneração da folha salarial o problema identificado recai de forma mais intensa em atividades intensivas em mão de obra O questionamento maior referese à amplitude dos setores escolhidos para serem beneficiados evitando critérios difusos em relação ao que se entende como atividade de mão de obra intensiva A proposta de expansão dos setores na desoneração da folha de pagamento não pare ce associar o problema levantado originalmente alto custo da mão de obra com os novos setores incorporados a serem beneficiados com essa expansão Se quando da proposta de ampliação desta política a partir da Medida Provisória no 540 de 2011 o problema já tivesse sido sanado ou pelo menos reduzido nos setores originalmente beneficiados seria funda mental na proposta de expansão considerar as evidências do alto custo da mão de obra também para os novos setores A pergunta que se coloca é se na proposta original o problema de alto custo da mão de obra foi associado aos setores de tecnologia da informação TI tecnologia da informação e comunicação TIC confecções couro e calçados em que dimensão esse mesmo problema teria semelhança com os novos setores beneficiados na proposta de expansão Não foram feitos estudos prévios sobre esse problema com os setores gradualmente incluídos na política de deso neração da folha de pagamentos Seria muito oportuno inclusive apoiar possíveis expansões de benefícios a partir de análises de impactos ex post a ser tratado no próximo guia de avaliação A aplicação de medidas semelhantes em outros países especialmente na União Europeia que enfrenta problemas similares de desemprego e competividade aponta a importância de enfrentar o problema no país Porém é preciso considerar outras medidas adotadas no âmbito federal que promovem impactos semelhantes ou complementares nessas duas di mensões sensíveis ao crescimento econômico evitando o uso de instrumentos que reduzam a capacidade de arrecadação do Estado em particular da receita previdenciária Por fim o programa de desoneração da folha salarial amplia o escopo de outros progra mas aplicados de forma semelhante a setores médios e pequenos beneficiados pelo Super Simples por exemplo 71 1 INTRODUÇÃO O diagnóstico e a identificação do problema a ser solucionado pela ação pública tratados no capítulo 2 são insumos essenciais básicos para o desenho de uma política pública Tendo sido diagnosticada uma situação social e econômica a partir da identificação da existência de um problema partese para a etapa de formatação ou prescrição de políticas capazes de atuar sobre a fonte ou a causa desse problema solucionandoo ou pelo menos amenizandoo A identificação da fonte ou causa do problema cria a possibilidade de diferentes alternati vas de solução e portanto de diversas propostas de ações públicas com custos e benefícios específicos Nesse sentido a formulação da política deve levar em conta as ferramentas al ternativas possíveis que sejam mais apropriadas no ataque à fonte do problema compatíveis com as condições e o contexto específico do setor público e que obtenham maior resultado ou benefício à sociedade ao menor custo possível Tratase de desenhar políticas que sejam efetivas e eficientes mas que também tenham legitimidade social O desenho da política pública envolve um esforço de sistematizar ações eficientes e eficazes com a aplicação de conhecimento de meios políticos para a adoção de instrumentos que permitam o atingimento de objetivos resultados e metas dentro de contextos políticos específicos Howlett 2014 p 283284 tradução nossa1 Esse desenho orientado para ava liação é composto por uma variedade de mecanismos explícitos e implícitos dependendo das escolhas e das definições possíveis sobre a melhor forma de ação A política terá efeito direto não apenas na capacidade de atender de forma planejada a uma demanda identificada mas também na possibilidade de alcançar maior racionalidade mesmo limitada na ação pública Isso está estritamente ligado à ideia de potencializar os resultados dessa ação não significando necessariamente que o desenho ideal formulado seja integralmente aplicado ou que ele obtenha o resultado esperado em sua totalidade Porém sua arquitetura servirá certamente para orientar a ação pública de forma mais racional e efetiva Isso pressupõe responder a algumas questões o que é formulado por quem para quê para quem e como A formulação da política envolve um conjunto de instituições e atores na busca de objetivos relacionados a demandas de determinado públicoalvo envolvido em um problema específico A implantação da ação pública compreende o uso de meios e meca nismos apropriados promovendo resultados e cumprindo metas de acordo com os objetivos previstos no desenho original 1 The effort to more or less systematically develop efficient and effective policies through the application of knowledge about policy means gained from experience and reason to development and adoption of courses of actions that are likely to succeed in attaining their desired goals and aims within specific policy contexts 3 DESENHO DA POLÍTICA E SUA CARACTERIZAÇÃO 72 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 3 Esse processo busca permitir maior clareza na relação efetiva entre a fonte do problema diagnóstico tratado no capítulo 2 e os meios e instrumentos a serem implementados para o alcance dos objetivos e dos resultados esperados Com isso os papéis dos atores envol vidos instituições e agentes públicos em especial abrangerão articulações negociações e arranjos institucionais adaptados às características do ambiente social em que se dará a ação pública Isso se insere na análise de viabilidade prévia ex ante da política proposta conforme a simplificação apresentada na figura 1 FIGURA 1 Etapas para a caracterização da política pública Objetivo para quê Públicoalvo para quem Meios e intrumentos como Atores e arranjo institucional quem Definição de metas Diagnóstico do problema causas Elaboração Ipea Essas etapas não significam um ordenamento cronológico no sentido de sequência de estágios mas devem ser vistas como processos cumulativos e cíclicos em que cada fase retroalimenta as demais2 A descrição e a análise do desenho da política estão divididas em dois capítulos complementares Neste capítulo 3 serão apresentados os elementos carac terizadores da política pública ou seja a sua descrição com a definição dos objetivos do públicoalvo das ações a serem implementadas por meio de instrumentos e mecanismos e dos resultados e das metas esperados com a política formulada bem como a definição e as atribuições dos atores envolvidos No capítulo 4 será apresentada uma visão integrada da política com a elaboração do modelo lógico a fundamentação da teoria da política e a análise dos atores envolvidos e da relação da política em proposta com outras políticas públicas em execução 2 OBJETIVO DA POLÍTICA PÚBLICA Para que é desenhada uma política pública A política pública é formulada ou desenhada para atuar sobre a fonte ou a causa de um determinado problema ou conjunto de problemas sendo sua solução ou minimização considerada o objetivo geral da ação pública Muitas vezes esta última reconhece os efeitos mas é incapaz de definir e atingir a causa do problema Essa distinção entre causa e efeito precisa estar clara para uma boa definição dos objetivos da política Essa definição por sua vez implica negociação e acordos entre os agentes e as institui ções envolvidas no desenho da política tendo como base o diagnóstico e a identificação da fonte ou causa do problema a ser combatido convergindo para uma definição do objetivo da nova ação pública Em primeira instância o objetivo principal de qualquer ação pública é atender de maneira efetiva a demanda envolvida no problema identificado aplicando eficientemente os recursos 2 Mesmo a ideia de ciclos políticos é limitada quanto ao contexto real em que ocorre uma sucessão de ações públicas que se sobrepõem competem e se contradizem entre si Jann e Wegrich 2007 p 4445 73 3 DESENHO DA POLÍTICA E SUA CARACTERIZAÇÃO disponíveis minimizando os custos envolvidos e maximizando os resultados ou benefícios sociais O processo de decisão sobre a finalidade da ação envolve maior complexidade quanto maior a multiplicidade de objetivos envolvidos O objetivo caracterizase por ser essencial controlável mensurável operacional decom posto conciso e inteligível Turnpenny et al 2015 Essas características ideais dependem da extensão e da multiplicidade do objetivo bem como da amplitude do públicoalvo a ser focado e dos instrumentos disponíveis para a ação pública que por sua vez estão associados ao resultado esperado e à meta prevista na política pública formatada Dadas as condições ou contextos específicos para a formatação e a implantação de uma nova ação pública o conjunto de objetivos da política pública deve ser tratado em termos de hierarquias ou prioridades essencialidade O nível de controle sobre os meios ou instrumentos de ação tratados mais adiante é essencial na certeza do alcance do objetivo conferindo maior ou menor grau de operacio nalidade da ação Quanto mais conciso ou simples é o objetivo menor é a necessidade de decomposição da estratégia de ação O uso de indicadores apropriados torna o objetivo mensurável ou pelo menos qualificado permitindo o maior entendimento dos resultados da ação pública por parte da sociedade Essas caraterísticas permitem maior clareza sobre os resultados previstos da ação pro porcionando avaliar ao final da ação pública ex post se os resultados efetivos condizem com o objetivo previsto resultado esperado e meta proposta ex ante no desenho original da política pública para a solução do problema diagnosticado como tratado no capítulo 2 Do contrário demonstrarseia que o objetivo proposto está além do que seria essencial controlável operacional conciso mensurado e inteligível A definição de objetivo ou objetivos da política formulada envolve ainda a previsão ou estimativa do tempo de sua implantação e de duração dos seus efeitos ou impactos Isso repercute nos resultados metas e objetivos parciais curto e médio prazos e finais longo prazo que serão também fontes de avaliação ex post Nessa linha o objetivo da política pública será insumo para a elaboração do modelo lógico que será tratado no capítulo 4 que por sua vez subsidiará a avaliação ex post da política pública a ser abordada prelimi narmente no capítulo 83 Infelizmente ainda é comum não se ter clareza e transparência sobre o objetivo de uma política pública Muitas vezes o ato normativo de instituição de uma política pública define ou confunde o objetivo da política como sendo a implementação de seus instrumentos Isso acaba gerando uma distorção no próprio desenho da política em que o objetivo da ação pú blica é a sua mera execução ou um meio de implementação e não o seu resultado esperado Claro que o objetivo da política não precisa necessariamente estar expresso no ato normativo de sua instituição Todavia é importante que o órgão gestor publique em algum documento de fácil acesso ou em página mantida pelo órgão gestor o objetivo da ação 3 Um segundo volume com guia de avaliação ex post será publicado com orientações e metodologias específicas 74 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 3 proposta em termos de resultados previstos e de metas esperadas prevendo as mudanças sociais a serem promovidas na solução de determinado problema Atualmente a lógica de não expressar os objetivos em termos de resultados de uma polí tica pública para evitar o comprometimento com o seu alcance não é mais viável e aceitável A diretriz da atuação governamental tem sido cada vez mais pautada pelos instrumentos de accountability prestação de contas de transparência de monitoramento e de avaliação das políticas públicas Notese que independentemente da análise de mérito da política a definição clara e prévia de objetivos permite de antemão estabelecer alguns parâmetros para uma avaliação posterior de seus resultados como considerado nos exemplos dos boxes A1 e B1 BOXE A1 Objetivo do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional O objetivo principal é melhorar a qualidade habitacional dos domicílios brasileiros com foco nas famílias de mais baixa renda1 Nota 1 A Exposição de Motivos da Medida Provisória no 7512016 explicita o objetivo da política e esclarece que a concessão de subvenção econômica será a ação o meio ou instrumento que permitirá o alcance da melhoria habitacional e da correção da inadequação dos domicílios brasileiros no âmbito dessa política BOXE B1 Objetivo do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária O objetivo principal é fomentar a formalização laboral nos novos setores abrangidos pela proposta que são os setores têxtil móveis plásticos material elétrico bens de capital ônibus autopeças naval aviação hotéis call centers e design houses Com esse objetivo esperase alcançar outros objetivos nesses setores como a manutenção dos direitos trabalhistas o aumento da produtividade e a competitividade da economia brasileira além do fomento às exportações do país Finalmente é preciso uma análise preliminar quanto à adequação dos objetivos propugnados ao públicoalvo e aos instrumentos necessários da ação como será visto nas próximas seções 3 PÚBLICOALVO Para quem é desenhada a política pública ou qual o beneficiário da ação pública Onde está concentrado o beneficiário da ação no território É de fundamental importância para a efetivi dade da política pública isto é que possa afetar imediatamente o problema a que se destina que a populaçãoalvo esteja bem delimitada incluindo diferentes níveis de delimitação i a população como um todo inserida no problema a que se dirige a política ii a população que será elegível à política e iii a população que será atendida e priorizada em razão da restrição imposta por diferentes fatores como a escassez de recursos públicos Devido à fragilidade das informações disponíveis ou ao fato de ocorrerem transborda mentos externalidades entre o público de interesse e outros indiretamente afetados pela ação pública a definição do públicoalvo nem sempre é um exercício de fácil execução Todavia esperase que na formulação da política pública sejam realizados esforços nesse 75 3 DESENHO DA POLÍTICA E SUA CARACTERIZAÇÃO sentido por meio de estudos e estimativas que permitam sua delimitação e mensuração A unidade do públicoalvo pode ser definida como pessoas famílias empresas trabalhadores de um setor escolas entre outros Uma pergunta que deve ser feita pelo gestor no processo de delimitação da população envolvida conforme o diagnóstico realizado anteriormente para a identificação do problema é a quem deve ser direcionada a política para que os seus efeitos tenham ação mais direta e imediata Se a política não delimitar corretamente o seu públicoalvo aumentam as chan ces de efeitos indesejados nos incentivos dos diferentes atores da sociedade ou agentes econômicos serem promovidos pela política pública Para maximizar os efeitos desejados e mitigar os efeitos indesejados da política sugerese a reflexão sobre os pontos a seguir Incentivos gerados A definição do públicoalvo da política pública deve criar benefícios e incentivos adequados aos envolvidos sem criar desincentivos ou efeitos negativos nos beneficiários e em outros grupos não elegíveis A política pública deve ser um instrumento para a oferta de bens e serviços considerando a melhor alocação e distribuição dos recursos possível bem como deve criar um ambiente de estabilidade social e econômica A ação pública porém não é neutra Ao alocar recursos mudamse as relações entre os agentes e os setores atingidos preços relativos de produtos por exemplo Portanto o desenho da política deve avaliar as possíveis distorções no mercado ou na sociedade resultantes da ação pública maximizando os benefícios ao públicoalvo e minimizando os custos aos grupos não elegíveis Localização4 e distribuição territorial A política pública por um lado pode abarcar toda a sociedade em todo território nacio nal Porém nem sempre a ação pública envolve uma política macro tais como monetária cambial etc que afeta a sociedade indistintamente ainda que seja impactada de forma desigual Por outro lado pode ser concebida para atingir determinados públicos ou setores econômicos distribuídos ou concentrados em certos lugares envolvidos em problemas e contextos específicos O impacto a ser analisado da ação envolve efeitos locais com possíveis incentivos em deslocamentos dos recursos humanos ou de capital para onde a ação pública é mais concen trada A distorção criada na ação pública pode contribuir para a ampliação ou redução das desigualdades e heterogeneidades regionais no território nacional Essa heterogeneidade por exemplo pode estar correlacionada com a localização e a distribuição do públicoalvo no território 4 Nesse caso o conceito de localização envolve tanto o espaço institucional definindo o local de atuação de agentes e instituições envolvidos na ação pública quanto o espaço territorial considerando o local onde cada agente ou instituição efetivamente atua ou onde concentra seu poder de atuação 76 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 3 As ações públicas assumem características particulares de acordo com as fontes e as causas do problema associadas aos seus contextos locais sociais e setoriais O desenho da política será mais focalizado quanto mais bem delimitado for o públicoalvo e mais explícita a forma como está distribuído seu público no território nacional Essa localização também é relevante para a sua implantação e para identificar a forma de participação e a responsabilidade dos agentes e das instituições dos diferentes níveis de governo e da sociedade na ação pública Progressividade das políticas públicas O Brasil é um dos países mais desiguais do mundo apesar de a carga tributária de 33 do produto interno bruto PIB ser próxima dos patamares de países desenvolvidos e mais igua litários como os da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico OCDE onde o peso dos impostos chega a 34 do PIB Brasil 2017a Estudos recentes Morgan 2017 Gobetti e Orair 2016 demonstram que um fator central da desigualdade no Brasil é o fato de que o país se encontra em uma posição de extrema regressividade de impostos comparativamente a outros países desenvolvidos e em desenvol vimento A regressividade atenta contra um princípio tributário constitucional conforme 1o do art 145 que estabelece a graduação dos impostos de acordo com a capacidade econômica do contribuinte Pormenorizando quem tem mais renda deveria pagar proporcionalmente mais imposto do que os de menor renda o que não ocorre Da mesma forma nas políticas e nos programas o princípio da progressividade deve ser traduzido no desenho de políticas redistributivas ou seja que beneficiem os que mais precisam Isso é essencial para cumprir a função redistributiva do Estado e os objetivos fun damentais da República art 3o da Constituição Federal de 1988 Do contrário as políticas acabam contribuindo para que o Estado aja como um Robin Hood às avessas tirando dos pobres para dar aos ricos Esse foi o resultado apresentado pelo estudo conduzido pelo Ministério da Fazenda sobre o Efeito Redistributivo da Política Fiscal no Brasil Brasil 2017a em que a política fiscal tem apresentado um padrão de baixa progres sividade com baixo impacto na redução da pobreza e da desigualdade Conforme exposto no referido estudo o gestor deve procurar responder às questões apresentadas no boxe 1 BOXE 1 Questões para a análise dos efeitos redistributivos da política Quem recebe os benefícios providos pelo governo Quem paga os tributos que os financiam Qual o efeito redistributivo da arrecadação e dos gastos Como o efeito redistributivo da política fiscal no Brasil se compara com o de outros países Indo de encontro a esse papel indesejado do Estado a focalização das políticas sociais e a análise da incidência da política pública são mecanismos para que o gestor formule e implemente uma política mais eficiente ou seja que consiga gerar maior impacto na socie dade com menor desperdício de recursos públicos 77 3 DESENHO DA POLÍTICA E SUA CARACTERIZAÇÃO 31 Identificação e caracterização do públicoalvo 311 População potencial A população potencial de beneficiários é caracterizada por toda a população que possivel mente esteja envolvida no problema diagnosticado Quando relevantes deverão ser incluídos dados socioeconômicos demográficos e da distribuição geográfica dessa população As informações relevantes são listadas a seguir A população afetada pelo problema a que se dirige a proposta está identificada É possível detalhar quais são as características dessa população Qual a estimativa do tamanho dessa população potencial Qual a distribuição geográfica dessa população no país Há alguma característica particular da localização dessa população BOXE A2 População potencial do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional O potencial é dado pelo número de domicílios com as características descritas a seguir 1 Localizado em área urbana urbano e rural de extensão urbana segundo classificação do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE 2 Ser de uso permanente domicílio particular permanente 3 Não rústico isto é possuir predominantemente paredes de alvenaria madeira aparelhada ou madeira serrada 4 Durável isto é ser casa ou apartamento não contemplando domicílios que sejam apenas cômodo 5 Localizado em área regularizada ou passível de regularização 6 Ser habitado por morador com idade acima de 18 anos e proprietário ou com cessão do imóvel desde que não seja de empregador 7 Possuir deficit habitacional qualitativo em razão de a adensamento excessivo mais de três pessoas por dormitório considerando no cômputo o grupo familiar b ausência de esgotamento sanitário forma de escoamento se dá por fossa rudimentar vala diretamente para o rio lago ou mar ou outra forma c cobertura inadequada cobertura de zinco madeira aproveitada palha ou outro material e d ausência de banheiro exclusivo do domicílio domicílios sem banheiro ou com banheiro de uso compartilhado 5 Possuir necessidade de conclusão de obra Utilizando os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Pnad de 20151 do IBGE estimase que o total de domicílios caracterizados pelos itens de 1 a 6 apresentados anteriormente é de 45893668 Ao adicionar como requisito a existência de pelo menos uma das características elencadas no item 7 a estimativa é de que existem 7181235 domicílios potenciais ao programa dos quais 5581300 não possuem escoamento sanitário adequado 145801 não possuem banheiro de uso exclusivo 693851 não possuem cobertura adequada e 1177853 possuem adensamento excessivo É preciso destacar que não há variáveis na Pnad que permitam estimar os domicílios que demandam conclusão de obra Nota 1 Quando da formulação da Pnad de 2015 utilizouse os dados do Censo Populacional de 2010 e da Pnad de 2014 ambos do IBGE 78 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 3 BOXE B2 População potencial do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária O potencial era constituído por todas as empresas que exerciam atividades produtivas em consonância com as diretrizes da formulação original da medida ou seja fabricação de produtos com maior grau de terceirização laboral e de exposição à concorrência internacional que poderiam agregar valor à economia doméstica Isto porque em uma conjuntura de retração do nível de atividade os encargos trabalhistas eram considerados componentes relevantes de custos sem parâmetro similar nas economias dos países concorrentes do Brasil no mercado internacional 312 População elegível Tratase da parcela da população potencial que poderá efetivamente se candidatar ao programa por atender aos critérios de elegibilidade definidos na política propos ta Quando não há focalização da política pública a população potencial será igual à população elegível BOXE A3 População elegível do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Para a definição da população elegível ao programa será utilizado o critério de renda familiar mensal bruta de até R 1800001 Com esse critério a estimativa é de que haja 3647888 domicílios elegíveis e que demandem atendimento nos seguintes itens2 inexistência de escoamento sanitário 2928449 domicílios construção de banheiro de uso exclusivo do domicílio 95587 domicílios inadequação de cobertura 309550 domicílios e adensamento excessivo 568099 domicílios Destacase que as estimativas de elegíveis estão subestimadas em decorrência da ausência de indicadores que mensurem a demanda por con clusão de obras TABELA 1 Distribuição dos elegíveis às obras de reforma e ampliação nas Unidades Federativas UFs 2015 Sem escoamento sanitário Sem banheiro de uso exclusivo Cobertura inade quada Adensamento excessivo Domicílios elegíveis nesses componentes Rondônia 65373 1621 540 5135 70237 Acre 16819 4556 9990 4207 23304 Amazonas 83329 8462 71935 39706 147450 Roraima 1033 412 206 3926 4958 Pará 184200 17221 16371 42598 231477 Amapá 52022 1839 0 5520 53862 Tocantins 43566 253 760 2787 44833 Maranhão 112740 2256 5261 20291 134535 Piauí 4503 1689 563 9007 15199 Ceará 332455 2553 2909 35893 354754 Rio Grande do Norte 129987 1412 0 13420 140582 79 3 DESENHO DA POLÍTICA E SUA CARACTERIZAÇÃO Sem escoamento sanitário Sem banheiro de uso exclusivo Cobertura inade quada Adensamento excessivo Domicílios elegíveis nesses componentes Paraíba 94383 3232 1940 14222 109250 Pernambuco 279703 7537 5991 28829 304348 Alagoas 131507 629 6923 5665 139060 Sergipe 49123 366 366 5502 53890 Bahia 307332 5374 8287 39643 346974 Minas Gerais 207635 7380 18117 29882 251712 Espírito Santo 37180 1199 1798 10196 49774 Rio de Janeiro 115460 3221 13680 76726 197540 São Paulo 110564 11262 24674 124056 257287 Paraná 110548 1823 31295 10080 149137 Santa Catarina 30092 716 30808 4299 60899 Rio Grande do Sul 91201 7158 45664 18591 151331 Mato Grosso do Sul 100306 1325 1768 3978 103841 Mato Grosso 99397 1314 7443 4817 104214 Goiás 132472 452 2261 5878 138351 Distrito Federal 5519 325 0 3245 9089 Total 2928449 95587 309550 568099 3647888 Fonte Pnad 2015IBGE Elaboração Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais SAG da Casa Civil Notas 1 Esse foi o critério definido quando do envio da Medida Provisória no 751 de novembro de 2016 Na tramitação no Congresso Nacional esse valor foi alterado para R 281100 Estão sendo apresentadas aqui as estimativas elaboradas na formulação da política em referência pelo Poder Executivo 2 Os números de domicílios enumerados não são cumulativos pois há aqueles que necessitam de mais de uma intervenção nos critérios considerados BOXE B3 População elegível do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária O públicoalvo elegível foi constituído inicialmente por empresas com maior grau de terceirização laboral e com maior grau de exposição à con corrência internacional1 Registrese segundo informações da Receita Federal do Brasil RFB que a população elegível à política de desoneração da folha aumentou de 8095 contribuintes em janeiro de 2012 para 32572 em dezembro do mesmo ano em 2013 foram elegíveis 74923 contribuintes em 2014 125134 e em 2015 12943523 Notas 1 Outros fatores inerentes ao processo legislativo entretanto especificamente no processo de tramitação das proposições normativas no Congresso Nacional deter minaram a inclusão de produtos e setores com critérios de elegibilidade distintos dos inicialmente postulados 2 Disponível em httpsgoogl2njhLB 3 A Lei no 13161 de 31 de agosto de 2015 alterou consideravelmente os elementos constitutivos da política de desoneração da folha o que determinou uma redução da população elegível para 76462 contribuintes em 2016 313 População priorizada Na maior parte das políticas o gestor se depara com o excesso de demanda pelo bem ou serviço público em relação à capacidade do Estado de ofertálo Se não houver recursos suficientes para atendimento de toda a população elegível e tendo também em vista a 80 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 3 priorização da alocação orçamentária em face de outras políticas públicas é preciso esta belecer e dar transparências aos critérios de priorização no acesso à política BOXE A4 População a ser priorizada no exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Terão prioridade de atendimento no âmbito do programa os grupos familiares cujo responsável pela subsistência seja mulher de que façam parte pessoas com deficiência conforme a Lei no 13146 de 6 de julho de 2015 de que façam parte idosos conforme a Lei no 10741 de 1o de outubro de 2003 pessoas com idade igual ou superior a 60 anos e com menor renda familiar Esses critérios de priorização serão utilizados dentro dos polígonos áreas específicas dentro dos municípios selecionados Não é possível estimar pela Pnad os domicílios elegíveis que estariam no critério de priorização considerando os critérios mencionados anteriormente Não obstante em 2015 entre os domicílios elegíveis havia 558086 domicílios enquadrados como a serem priorizados considerando apenas os dois primeiros itens supracitados BOXE B4 População a ser priorizada no exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária O potencial no momento da primeira medida de ampliação da desoneração foi definido mediante cálculo do coeficiente de penetração das impor tações a partir de uma série da pauta de importações e exportações da economia brasileira por produto Isso ensejou proposição técnica no sentido de que o rol de empresas eou setores com maior índice fossem priorizados no processo decisório atinente à ampliação da política de desoneração Nessa proposta de expansão a priorização compreende empresas com maior grau de terceirização laboral e de exposição à concorrência internacional 4 METAS DE ENTREGA DE PRODUTOS Definidos os critérios de ação e estimados os indicadores do públicoalvo cabe ao gestor apresentar as metas e os resultados esperados em termos de produtos ou benefícios da po lítica proposta Isso mostra que a política está sendo planejada e quais são os compromissos assumidos BOXE 2 Relação entre as metas quantitativas e o aprimoramento da política pública A definição de metas quantitativas é essencial para a avaliação da eficácia eficiência e efetividade da política O uso de indicadores quantitativos eou qualitativos apropriados faz parte então do desenho da política Após a implantação da política pública esses parâmetros iniciais podem ser comparados com os resultados efetivos e as metas alcançadas no âmbito de avaliações ex post Essa relação entre o previsto e o realizado promove uma ligação entre o desenho e a implantação da política e a sua avaliação final ex post do cumprimento dos objetivos esperados baseado nas metas iniciais Esse confronto entre o previsto e o realizado serviria não somente para observar a eficácia a efetividade e a eficiência da ação pública mas também para redesenhar ou redefinir os parâmetros do desenho político original em torno de seus elementos característicos originais atores objetivos públicoalvo e instrumentos Notese que entre o desenho da política e o seu resultado final transcorre um período de tempo em que o contexto e as condições iniciais são ou podem ser alteradas por eventos não previstos afetando o objetivo original da política Isso dá margem a redesenhos e aprimoramentos no desenho inicial proposto O mais importante é considerar a relevância do conhecimento da distância entre o previsto e o efetivo ou realizado sendo este dimensionado de forma mais consistente na avaliação ex post confirmando ou não a propriedade da proposta original ou o acerto do desenho da política bem como a sua efetividade Dependendo dessa avaliação posterior é que poderia ser discutida a possibilidade de recomendações para um redesenho da política ou do programa específico ou em última instância a necessidade do seu cancelamento 81 3 DESENHO DA POLÍTICA E SUA CARACTERIZAÇÃO Como será melhor visto no capítulo 5 a Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Comple mentar no 1012000 determina que criação expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de I estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes Brasil 2000 art 16 Diante disso essa estimativa guarda estreita relação com as metas definidas para o ano que entre em vigor mas também com os dois anos subsequentes Portanto o gestor deve estabelecer metas de entrega de produtos ou benefícios para o período de três anos indicando a continuidade da política BOXE A5 Meta trienal do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional 2017 atendimento de 85 mil famílias 2018 atendimento de 85 mil famílias 2019 atendimento de 85 mil famílias BOXE B5 Meta trienal do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Atingir todas as empresas dos setores elegíveis pela medida e preservar cerca de 30 mil empregos 5 COBERTURA DA POLÍTICA O exercício será estimar a cobertura da população a ser atendida em relação à população com características potenciais e elegíveis Dipres 2012 p 34 bem como priorizadas sempre que possível A proporção de indivíduos efetivamente atendidos em cada grupo de população determina o nível específico de cobertura esperado BOXE A6 Cobertura do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Indicador 2017 2018 2019 20172019 Sobre a população potencial meta de atendimentopopulação potencial 12 12 12 35 Sobre a população elegível meta de atendimentopopulação elegível 233 233 233 70 Por simplicidade mantémse constante o estoque da população estimada no período Com relação à população priorizada não há estimativa 82 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 3 BOXE B6 Cobertura do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Indicador 2013 2014 2015 20132015 Sobre a população potencial meta de atendimentopopulação potencial 100 100 100 100 Sobre a população elegível meta de atendimentopopulação elegível 100 100 100 100 Nem sempre é possível estimar com robustez o grau de cobertura em face de limitações ou restrições das informações disponíveis ou utilizadas para a definição da população envol vida Independente disso a análise ou a estimativa da tendência da cobertura é um indicador importante na avaliação da efetividade e dos resultados das ações públicas 6 SELEÇÃO DOS BENEFICIÁRIOS A equipe envolvida com a formulação da política deverá ainda especificar como se dará o processo de seleção dos beneficiários Essa é uma informação que caracteriza o foco apro priado de ação da política pública e que é de extrema relevância para que as chances de alcançar os objetivos definidos sejam maiores Isso deve ser elaborado e analisado antes que a política seja implementada buscando se certificar de que o processo ou critério escolhido para essa seleção seja o melhor entre as alternativas levantadas de modo que não sejam gerados incentivos indesejados para a sociedade Nesse processo de seleção de modo geral há duas formas de definição dos benefi ciários finais da política pública Numa primeira forma o governo federal e os executores diretos da política podem de antemão definir quem serão os beneficiários finais a partir de determinados indicadores técnicos e políticos Note que há uma diferença entre definir os elegíveis e os beneficiários diretos pois nem todos os elegíveis se candidatarão à benefi ciário da política Por exemplo suponha que seja instituída uma política em que todas as cinquenta escolas com as mais baixas notas na Prova Brasil receberão um kit de material de apoio para os professores e os alunos Nesse exemplo estar entre essas cinquenta escolas já definiu o recebimento do benefício da política O programa de desoneração da folha de pagamento é um exemplo prático em que a definição dos elegíveis define auto maticamente os beneficiários finais Uma segunda forma muito comum de seleção dos beneficiários se dá com a definição das regras de elegibilidade em que o conjunto do público elegível se candidata ou não ao benefício da política Nessa forma de seleção são definidas as regras o prazo o local e os agentes responsáveis por receberem as candidaturas à política São inúmeros os exemplos de políticas que se baseiam nessa forma de seleção dos beneficiários como o programa Bolsa Família o financiamento estudantil o próprio Programa Cartão Reforma entre outras 83 3 DESENHO DA POLÍTICA E SUA CARACTERIZAÇÃO Quais são as vantagens e as desvantagens de cada uma dessas duas formas de definição dos beneficiários efetivos da política Quando o critério de elegibilidade define de modo de finitivo o beneficiário final os critérios objetivos que embasaram a escolha dos beneficiários devem estar bem definidos e claros Junto a isso deve ser analisado cuidadosamente se não estão sendo geradas distorções em relação ao público não atendido A possibilidade de o Estado interferir na sociedade de forma negativa deve ser estudada No entanto essa forma de seleção pode ter a capacidade de interferir mais rapidamen te e com maior efetividade na realidade uma vez que se permite por meio de indicadores objetivos direcionar a política aos mais atingidos pelo problema que se quer atacar Quando a definição do beneficiário final se dá com a candidatura ou inscrição dos elegíveis é preciso analisar se haverá viés de seleção no processo ou seja se alguns fatores influenciam mais a participação de um determinado perfil de beneficiários de modo que seja mais provável que um grupo com certas características se candidate do que outros grupos Esse ponto é extremamente relevante pois importa saber se esse perfil mais provável é realmente o perfil que se quer atingir Para isso o gestor e a equipe técnica devem questionar sobre quais são esses fatores que determinam a decisão dos elegíveis de se candidatar ou não à política pública Por exemplo em um processo de candidatura dos municípios será que os municípios com piores indicadores socioeco nômicos não são os com menos acesso ou mais dificuldade técnica para a elaboração de projetos de inscrição Uma vez que se analisem esses fatores essa fraqueza do processo de seleção com a candidatura dos elegíveis poderá ser mitigada com o plano de comunicação a ser elaborado e implementado pelos executores da política pública instrumento que será apresentado no capítulo 6 Essas preocupações sobre como o processo de seleção é capaz de alcançar os di ferentes perfis do públicoalvo têm ganhado cada vez mais relevância Em 2017 diversos acórdãos do Tribunal de Contas da União trouxeram recomendações ao governo federal para que sejam aprimorados os processos de seleção das políticas públicas executadas Como exemplo podese citar o Acórdão no 16552017 Processo TC no 01143220152 fiscaliza ção do financiamento regional em que entre as suas recomendações está que a Casa Civil e os ministérios afins considerem a utilização de formas de repasse de recursos públicos alternativas para que os municípios menos desenvolvidos sejam alcançados Brasil 2017b a partir do diagnóstico de que os municípios classificados como alto ou muito alto índice de desenvolvimento humano foram responsáveis por mais da metade dos recebimentos de transferências discricionárias oriundos da União Isso exposto a metodologia para a seleção de beneficiários deve ser acompanhada dos critérios de seleção adotados e das fontes de informações que foram utilizadas tais como dispostos nos boxes A7 e B7 84 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 3 BOXE A7 Processo de seleção do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional 1 Definição de limites da distribuição dos recursos entre os entes da Federação 11 O Ministério das Cidades publicará limite de recursos por região e estado de acordo com estimativas de deficit qualitativo adensamento excessivo esgotamento sanitário cobertura inadequada e ausência de banheiro exclusivo da unidade geográfica em relação ao Brasil O indicador utilizado para a distribuição dos recursos entre os estados e o Distrito Federal será 1 Em que corresponde ao limite de recursos da UF j corresponde ao total dos componentes demanda de serviços do deficit habitacional qualitativo estimado para a UF j e OF corresponde ao orçamento federal do Programa Cartão Reforma 12 O Ministério das Cidades publicará limite de recursos por município de acordo com estimativas de deficit qualitativo informações dispo níveis esgotamento sanitário ausência de banheiro exclusivo e adensamento excessivo do município em relação ao Brasil a partir dos dados do Censo Populacional de 2010 O indicador utilizado para a distribuição dos recursos entre os municípios de um dado estado será 2 Em que LFMi é o limite final de recursos direcionados ao município i LIMi é o limite inicialmente calculado para o município correspon dendo ao recurso necessário para que 51 dos domicílios com deficit habitacional qualitativo sejam beneficiados pelo programa é o coeficiente de atendimento do deficit habitacional qualitativo por município definido pelo Ministério das Cidades com valor atual de 51 e VMS é o valor médio do serviço prestado pelo Cartão Reforma conforme estimativas de custos por serviço 2 Seleção dos entes federados a serem contemplados no programa da forma descrita a seguir 21 Entes enviarão projetos de melhoria habitacional com a indicação geográfica da área objeto de intervenção e de suas características urbanas e situação jurídico fundiária nos termos definidos pelo Ministério das Cidades Todo o processo de seleção ocorrerá por meio do software do Sistema de Gestão do Programa Cartão Reforma SisReforma 22 O Ministério das Cidades fará seleção dos entes federados priorizando a seleção dos municípios a partir dos critérios a seguir a Indicador de Melhoria Habitacional IMH proporção dos domicílios do município com deficit habitacional qualitativo seguindo os componentes existentes na pesquisa do IBGE definido como 3 Em que é o total de domicílios do município i A priorização se dará com a seleção dos municípios em ordem crescente do IHM representando a preferência por atender municípios com piores indicadores de deficit habitacional qualitativo b Critério de contrapartida participação financeira do estado no programa por meio de recursos financeiros ou de lançamento de créditos tributários até o limite de 100 do valor alocado pela União e participação financeira do município no programa por meio de recursos financeiros até o limite de 50 do valor alocado pela União c Critérios relacionados às características da poligonal de intervenção predominância de unidades habitacionais com características de moradia de interesse social com um ou dois quartos tempo de ocupação localização em Zonas Especial de Interesse Social Zeis definida em plano diretor municipal ou em lei específica complementação de obras de urbanização iniciadas do Programa de Aceleração de Crescimento PAC assim consideradas aquelas que foram contratadas a partir de 2007 no âmbito do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social FNHIS dos Projetos Prioritários de Investimento PPI da Urbanização de Assentamentos Precários UAPPAC do Programa de Atendimento Habitacional através do Poder Público PróMoradia e também no âmbito do saneamento integrado e do saneamento ambiental 85 3 DESENHO DA POLÍTICA E SUA CARACTERIZAÇÃO disponibilidade de infraestrutura urbana e tipo de parcelamento d Critérios relacionados à situação jurídica fundiária e Capacidade institucional do ente federativo BOXE B7 Processo de seleção do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária O enquadramento dos setores dentro da política partia de duas premissas principais i intensidade laboral e ii grau de exposição à competitividade externa No âmbito econômicofinanceiro foram analisados fatores como faturamento quantitativo de empregados folha salarial importações e exportações dos setores Além disso a seleção se processou por meio de cálculo do coeficiente de penetração das importações a partir de uma série da pauta de importações e exportações da economia brasileira por produto Tal coeficiente é calculado pela seguinte forma1 Em que é o coeficiente de penetração das importações da atividade i no período t representa as importações da atividade i no período t e representa o consumo aparente da atividade i no período t Nota 1 Para mais informações ver Levy e Serra 2002 7 AÇÕES A SEREM EXECUTADAS MEIOS E INSTRUMENTOS Como a política formulada será implementada Devese definir quais os instrumentos e os mecanismos mais adequados a serem aplicados ou operacionalizados para o alcance do objetivo proposto E os meios eles estão disponíveis são factíveis e controláveis para a aplicação efetiva e eficiente no públicoalvo e local definidos A capacidade de a ação pública atingir o públicoalvo no território dando cabo às fontes do problema e alcançando resultados e metas compatíveis com os objetivos propostos ao final da implantação da política depende fortemente de quais os instrumentos disponíveis sua capacidade de aplicação e de que forma eles serão utilizados na ação pública Pelo menos quatro categorias de ações são identificadas na literatura por exemplo em Jordan Wurzel e Zito 2013 e John et al 2015 regulação instrumentos de mercado meca nismos voluntários e medidas de informação Adicionalmente instrumentos orçamentários receitas e despesas incluídas as financeiras e extraorçamentários incentivos e benefícios fiscais e financeiros são considerados no pacote de instrumentos utilizados para a implan tação da política pública A factibilidade da ação pública depende da capacidade de controle dos agentes públi cos em particular nas suas várias instâncias setoriais e federativa sobre os instrumentos e mecanismos a serem utilizados O desenho adequado dos atores agentes e instituições envolvidos na etapa anterior é essencial na divisão de responsabilidade e de tarefas na im plantação da política Elementos restritivos envolvem as condições e os contextos particulares 86 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 3 disponibilidade de receitas capacidade administrativa na execução custo do serviço entre outros fatores afetando a efetividade dos instrumentos e comprometendo os resultados as metas e os objetivos previstos BOXE A8 Ações do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional 1 Concessão de subvenção econômica destinada à aquisição de materiais de construção pelo beneficiário para melhoria habitacional por meio de crédito junto às empresas fornecedoras de materiais de construção O cartão será apenas representativo do recebimento do saldo do beneficiário liberado conforme o serviço contemplado pelo programa sendo que o valor recebido é 100 subsidiado pela União A estimativa é que esse valor variará de R 164588 a R 804818 com benefício médio de cerca de R 500000 O beneficiário terá acesso às informações do seu saldo por meio de aparelho celular cadastrado em que por mensagem de texto receberá o seu extrato da conta junto à Caixa A compra poderá ser feita somente nas lojas cadastradas e o beneficiário não pode re ceber troco O recurso ao qual o beneficiário terá direito será repassado diretamente aos lojistas de onde o beneficiário efetuar a compra de materiais de construção e de reforma O benefício será entregue de forma parcelada liberado após cada etapa acordada da obra a ser executada sob responsabilidade das famílias e acompanhada por fiscal das prefeituras Será utilizado um software para a gestão do programa e a Caixa será o agente operador Na implementação o Ministério das Cidades deve se articular com Distrito Federal e estados e municípios que aderirem ao programa na qualidade de entes apoiadores que deverão elaborar proposta de melhorias habitacionais em áreas específicas da cidade aptas a receber a subvenção prevista no programa cadastrar os grupos familiares interessados em participar do programa nos polígonos propostos áreas objeto de intervenção e prestar assistência técnica aos beneficiários e realizar as ações de coordenação acompanhamento e controle do programa nas respectivas esferas de atuação 2 Concessão de subvenção econômica destinada ao fornecimento de assistência técnica pelos estados Distrito Federal e municípios Os entes responsáveis pela execução da assistência técnica às obras sob responsabilidade das famílias beneficiárias receberão parcela de recursos do programa no limite de 15 da dotação orçamentária deste Esse recurso será proporcional ao valor recebido pelos beneficiários contemplados e sob gestão e acompanhamento pelo ente FIGURA 2 Passo a passo para as ações do Cartão Reforma Edital seleção dos projetos Cadastro projetos de intervenção polígonos Listagem dos municípiosprojetos selecionados Cadastro das famílias licitação e assistência técnica Pontuação das famílias listagem dos préselecionados Verificação dos dados das famílias Listagem definitiva dos beneficiados Municípios fornecem assistência técnica orientação de serviços e fiscalização por aplicativo de celular Visita técnica in loco para os primeiros selecionados 87 3 DESENHO DA POLÍTICA E SUA CARACTERIZAÇÃO BOXE B8 Ações do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária A ação a ser implementada consiste na expansão dos setores abrangidos pela substituição da base de incidência da contribuição previdenciária patronal sobre a folha de pagamentos prevista nos incisos I e III do art 22 da Lei no 82121991 por uma incidência sobre a receita bruta conforme já estabelecido pela Medida Provisória no 5402011 convertida na Lei no 125462011 A implementação dessa incidência tem se dado em termos práticos por meio de um novo tributo a Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta CPRB que consistiu na aplicação de uma alíquota ad valorem de 25 A outra ação a ser implementada é a alteração dessa alíquota para 1 ou 2 a depender da atividade do setor econômico pela Classificação Nacional de Atividades Econômicas Cnae e do produto fabricado pela Nomenclatura Comum do Mercosul NCM 8 ATORES ENVOLVIDOS Quais são os agentes públicos e privados envolvidos e quais serão suas respectivas atribuições na execução da política O processo de formulação ou desenho da política é considerado crítico e complexo envolvendo possibilidades alternativas e escolhas necessárias O que pode ser considerado o nascedouro de uma política ou ação pública possui diversos estágios técnicos e políticos que pretende conciliar elementos objetivos com outros normativos A etapa de desenho da política envolve diversos agentes e diferentes instituições em vários níveis governamentais e de representações da sociedade interagindo com capacidades técnicas próprias interesses específicos e poderes políticos diferenciados Possivelmente os atores que participaram da avaliação e do diagnóstico do problema farão parte também do desenho da política que procurará solucionálo A identificação e a forma de participação dos atores e das instituições também defi nem5 o desenho da política Essa identificação e esse formato podem servir inclusive para reduzir ou pelo menos explicitar os conflitos entre os grupos de interesses procurando amenizar os riscos relativos à ação daqueles atores que buscam controlar o processo de formulação e de ação pública A negociação e os acordos técnicos e políticos são inerentes ao desenho de qualquer política permitindo a constituição de coordenação e cooperação entre os agentes envolvidos A definição dos atores e do arranjo institucional responsável no desenho da política pública compreende o estabelecimento de deveres e atribuições com diferentes níveis de responsabilidades no processo de decisão e implantação da política O desenho supõe ainda que as escolhas entre ações políticas alternativas possíveis reflitam a composição dos arranjos institucionais a serem criados e dos atores envolvidos Ao mesmo tempo as escolhas pressupõem uma compatibilização entre as demandas legítimas da sociedade e a capacidade técnica política e financeira do poder público 5 Jordan e Turnpenny 2015 p 11 definem espaço institucional como abarcando arenas políticas formais dentro da estrutura do Estado Executivo Legislativo e Judiciário e organismos fora dessa estrutura ou seja não estatais mídia mercado institutos de pesquisa think tanks etc 88 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 3 Os arranjos institucionais são fundamentais pois demonstram a interdependência e a integração setorial ou funcional e federativa necessária na ação pública A consistência do desenho de uma política está relacionada com a capacidade de sua integração ou articulação no rol do sistema de políticas públicas Uma ação na área de educação pode ter resultados diretos e indiretos na área de saúde por exemplo Da mesma forma uma política formulada no âmbito federal pode ter diferentes formas de articulação implantação e de efetividade de resultados caso estejam ou não envolvidas instituições e atores estaduais eou municipais É importante considerar que essa ação pode estar associada à participação de diversas instâncias territoriais Os atores e as instituições envolvidos podem ser de caráter federal estadual eou municipal O sistema federativo brasileiro impõe que na definição dos agen tes e das competências os níveis de governo federal estadual e municipal e as diversas instâncias da sociedade sejam consideradas BOXE 3 Relação federativa no desenho das políticas públicas No debate sobre formulação execução e financiamento das políticas públicas existe sempre um dilema entre centralizar ou descentralizar De qualquer forma todas as políticas públicas possuem em algum nível algum caráter de incentivo à descentralização de ações da esfera nacional com entes subnacionais As atribuições ou responsabilidades exclusivas comuns e concorrentes dos entes federativos estão consubstanciadas na Constituição Federal de 1988 nos capítulos 21 a 24 Uma interpretação mais prática da ação pública federativa prevê um maior grau de pactuação intergovernamental na forma de articulação cooperação e coordenação das políticas nos seus diversos níveis de desenhos implantação monitoramento e avaliação Avaliações de impacto têm demonstrado o aumento da eficiência na provisão de bens públicos e na governança quando a ação pública se dá em contextos mais cooperativos e coordenados entre os entes O federalismo se baseia em alguma medida em um balanceamento entre mecanismos de regulação própria e compartilhada selfrule e shared rule tendo como sustentáculo a crença na divisão territorial do poder político Isso criaria um sistema de controles de freios e contrapesos checks and balances entre os entes capaz de gerar maior e melhor controle de governança e de conciliar eficiência e equidade por meio das ações próprias e compartilhadas entre as esferas de governo No âmbito da análise econômica discutese o papel dos entes federativos na ação pública mais eficiente por meio de políticas planos programas e projetos Em linhas gerais do lado da receita tributária a discussão recai fundamentalmente na captação de recursos próprios e na distribuição desses recursos entre os entes Do lado da despesa o debate está associado com as funções as responsabilidades e as provisões públicas específicas dos entes federativos na execução das políticas públicas O princípio da equalização busca apoiar a criação de sistemas capazes de equilibrar as diversas capacidades de recursos próprios dos vários níveis de governo com as diferentes demandas sociais via transferências concessão de benefícios e outros instrumentos Na realidade os benefícios e custos das políticas públicas podem afetar diversas dimensões espaciais constituindo efeitos externos externalidades para além dos limites geográficos e dos agentes envolvidos definidos nos instrumentos políticos para atuação de um ente federativo As orientações para a elaboração e o desenho das políticas públicas e o dimensionamento dos seus impactos posteriormente por meio de avaliações precisam pelo menos considerar os possíveis papéis dos diversos entes federativos bem como os prováveis efeitos locais ou regionais da ação pública em suas várias dimensões Essas orientações permitem não apenas aprimorar os instrumentos das políticas públicas e os seus efeitos mas também avançar em arranjos federativos que proporcionem maior articulação coordenação e cooperação entre os diferentes entes Os boxes A9 e B9 destacam os atores e as instituições envolvidas nos exemplos abordados 89 3 DESENHO DA POLÍTICA E SUA CARACTERIZAÇÃO BOXE A9 Atribuições dos envolvidos no exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Atores e instituições Atribuições União Concessão de subvenção para aquisição de materiais de construção Fornecimento de assistência técnica Controle gerencial dos participantes do programa Ministérios das Cidades da Fazenda e do Planejamento Desenvolvimento e Gestão Estabelecer conjuntamente os limites da parcela da subvenção econômica destinada à aquisição de materiais de construção os limites da parcela da subvenção econômica destinada ao fornecimento de assistência técnica pelos entes apoiadores os limites da parcela da subvenção econômica destinada à satisfação dos custos operacionais que estejam a cargo da União a revisão do limite de renda familiar dos candidatos a beneficiários até três salários mínimos a remuneração e as atividades a serem exercidas pela Caixa as metas a serem atingidas observada a disponibilidade orçamentária e financeira as condições operacionais relativas ao pagamento e ao controle da subvenção econômica concedida e o número mínimo de beneficiários a serem atendidos em cada município contemplado pelas ações Ministério das Cidades Estabelecer os procedimentos e as condições necessárias para adesão a distribuição regional dos recursos a definição dos critérios para seleção dos projetos de melhorias habitacionais apresentados pelos entes apoiadores a definição dos critérios de cadastramento elegibilidade e seleção das pessoas físicas beneficiárias a fixação do valor da subvenção a ser concedida aos beneficiários e aos entes apoiadores a partir das características dos projetos de melhorias habitacionais a serem executados a definição do conjunto de ações e parâmetros associados ao fornecimento de assistência técnica pelos entes apoiadores a operacionalização ao acompanhamento ao controle e à avaliação do desempenho a divulgação na rede mundial de computadores do rol de entes apoiadores e de pessoas físicas beneficiárias contemplados as condições para complementação do valor da subvenção econômica pelos entes apoiadores e instituições privadas e a definição de áreas urbanas incluindo áreas regularizadas ou passíveis de regularização Também será responsável por firmar os Termos de Cooperação entre a União e os entes apoiadores Entes federativos apoiadores Promover o cadastramento e a seleção dos beneficiários e das unidades habitacionais a serem contempladas por meio dos critérios estabelecidos pelo Ministério das Cidades Responsabilizarse pela regularidade das informações prestadas pelos beneficiários Realizar parcerias com entidades públicas ou privadas e organizações não governamentais ONGs todas essas sem fins lucrativos que possam contribuir para a otimização e o aperfeiçoamento das ações e dos resultados Elaborar em âmbito local às suas expensas os projetos da intervenção voltados à melhoria habitacional com a indicação geográfica da área objeto de intervenção e de suas características nos termos definidos pelo Ministério das Cidades Elaborar projetos e prestar assistência técnica aos beneficiários Também serão responsáveis pela coordenação do programa com as seguintes ações elaboração em âmbito local de projetos da intervenção nos termos definidos pelo Ministério das Cidades elaboração de projetos e programas de ação orientados a fornecer assistência técnica aos beneficiários visitar e vistoriar as unidades habitacionais dos candidatos a beneficiários a fim de elaborar laudo técnicosocial de viabilidade acompanhar e fiscalizar a execução das obras e dos serviços certificandose de que a execução e a aplicação dos materiais de construção adquiridos com recursos da subvenção de que trata este decreto atendem com regularidade aos critérios do programa e informar ao Ministério das Cidades quaisquer indícios ou constatação de malversação dos recursos Também enviar periodi camente relatórios gerenciais ao ministério Caixa Agente operador expedir atos necessários à atuação de instituições financeiras oficiais federais na operacionalização do programa com a liberação do recurso aos beneficiários e aos entes apoiadores e enviar periodicamente relatórios gerenciais ao Ministério das Cidades Beneficiários diretos Fornecimento de mão de obra para a execução das obras de reforma ampliação ou conclusão de unidades habitacionais 90 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 3 BOXE B9 Atribuições dos envolvidos no exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Atores e instituições Atribuições Ministério da Fazenda Concessão de benefícios tributários e definição de setores beneficiados dimensionamento do impacto tributário no orçamento público e dos efeitos diretos e indiretos da desoneração no emprego Ministério do Trabalho e Emprego Apresentar informações sobre o impacto das medidas sobre o emprego Ministério da Previdência Social Apresentar informações sobre a arrecadação previdenciária antes e após os benefícios Setores produtivos beneficiados Apresentar informações sobre os níveis e os efeitos dos benefícios recebidos no mercado de trabalho e na contribuição tributária Trabalhadores Apresentar respostas às medidas adotadas e às mudanças nas contribuições trabalhistas e na remuneração laboral 9 ANÁLISE SOBRE A CARACTERIZAÇÃO DA POLÍTICA Vêse portanto neste capítulo a importância de que a política seja bem desenhada para cumprir objetivos claros estabelecer meios factíveis definindo os beneficiários e construin do metas realisticamente alcançáveis Concomitantemente verificase que é preciso que a política seja desenhada de forma realista considerando uma grande variedade de fatores nem sempre sob controle total do setor público Reforçouse também a importância de se garantir o papel redistributivo das políticas na medida em que a ação do Estado tem objetivos a serem cumpridos e que sua atuação deve ser direcionada à redução das desigualdades e iniquidades existentes em nossa sociedade As políticas públicas traduzem muitas das principais regras de decisão e distribuição de recursos na sociedade Portanto ex ante seu desenho deve zelar para que o Estado cumpra sua função essencial de desenvolvimento com equidade e sustentabilidade Assim as etapas previstas no capítulo 2 com orientações sobre a forma de se abordar um problema investigando suas causas foram complementadas com o capítulo 3 com a definição e caracterização de uma proposta para enfrentar o problema por meio de um de terminado desenho que detalha as decisões a serem tomadas e as ações e metas previstas para que a proposta se concretize e seja devidamente monitorada avaliada e quando preciso revista Para aprofundar essa sequência no próximo capítulo são discutidas metodologias que integram a análise de como recursos e atividades geram produtos resultados e res pectivos impactos quais sejam o modelo lógico e a matriz SWOT Strengths Weaknesses Opportunities and Threats 91 Criação de política voltada à melhoria habitacional Por meio do Programa Cartão Reforma foi proposto que a União conceda subvenção econô mica para os grupos familiares com renda mensal bruta inicialmente limitada a R 180000 incluídos os rendimentos concedidos por programas de transferência de renda para propiciar a aquisição de materiais de construção destinados à reforma à ampliação ou à conclusão das unidades habitacionais de que sejam titulares possuidores ou mesmo detentores 91 3 DESENHO DA POLÍTICA E SUA CARACTERIZAÇÃO Considerando que a proposta da União é destinar recursos e assistência técnica para a aquisição de materiais de construção destinados à reforma à ampliação ou à conclusão das unidades habitacionais diretamente aos cidadãos enquadrados nos critérios de que se jam titulares possuidores ou mesmo detentores compreendese com clareza o objetivo do Estado com a proposta Todavia a ponderação feita no processo de elaboração da proposta em conjunto com o Ministério da Fazenda o Ministério do Planejamento Desenvolvimento e Gestão a Casa Civil e a ControladoriaGeral da União CGU para seu aprimoramento foi delimitar por meio de regulamentação do Poder Executivo os itens cobertos nas subvenções destinadas às ações de conclusão de obras pois havia espaço para o aprofundamento de justificativas e fundamentos para essa intervenção A ponderação decorreu de que os impactos e as externalidades positivas dessa inter venção em conclusão de obras precisam ser fortes para que dado o número elevado da população potencial e elegível só nos itens mensurados de deficit qualitativo ver item 7 do boxe A2 haja priorização das melhorias habitacionais a serem contempladas A alocação de recursos nessa categoria por exemplo com a sua destinação para aquisição de materiais de construção relacionados a execução de serviços de alvenaria revestimentos piso pintura entre outros serviços pode não contribuir diretamente para a redução do deficit habitacional qualitativo conforme os critérios utilizados e mensurados Segundo a Fundação João Pinheiro FJP entidade que elabora o índice do deficit habi tacional quantitativo e qualitativo também utilizado pelo Ministério das Cidades em outras políticas públicas da área habitacional os domicílios são classificados como inadequados deficit habitacional qualitativo a partir dos critérios de inadequação fundiária carência de infraestrutura iluminação elétrica abastecimento de água com canalização interna rede geral de esgotamento sanitário ou fossa séptica e coleta de lixo regular ausência de banheiro de uso exclusivo cobertura inadequada e adensamento excessivo dos domicílios próprios Ainda segundo a FJP existe o componente depreciação de domicílios mas tal componente do deficit habitacional qualitativo não é calculado em razão da inexistência de informações tanto no nível nacional como no regional Nesse sentido instituído formalmente o Programa Cartão Reforma foi publicado o De creto no 9084 de 29 de junho de 2017 que no inciso II do art 11 estabeleceu como critério para ser atendido no benefício de conclusão da unidade habitacional a necessidade de forma cumulativa ou não dos seguinte serviços alvenaria interna ou externa instalações elétricas e hidrossanitárias revestimentos internos ou externos inclusive pintura forro e reforma da cobertura instalação de piso instalação de esquadrias e acessibilidade Na análise ex ante realizada a maior demanda estimada para reduzir o deficit habitacional qualitativo ocorre na categoria esgotamento sanitário ou fossa séptica conforme estimativas apresentadas no boxe A3 Diante desse fato o decreto supracitado também propugnou a possibilidade de que os critérios de enquadramento das unidades habitacionais se reforma e ampliação ou conclusão sejam considerados para fins de priorização das obras a serem contempladas no Programa Cartão Reforma Como insumo de aprimoramento da execução da política estudos a serem desenvolvidos de diagnóstico da demanda por conclusão de 92 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 3 obra contribuirão para a definição de meta e de indicador que mensure a eficácia do gasto público para essa intervenção específica Na tramitação da Medida Provisória no 7512016 o limite de renda foi alterado para R 281100 conforme sancionado na Lei no 134392017 O limite anterior enviado quando da proposta inicial estava em semelhança ao limite utilizado para a faixa 1 do programa Minha Casa Minha Vida em que há maior subsídio público com custeio de até 90 do valor do imóvel A ponderação é que no novo limite de renda a execução do programa priorize as famílias de mais baixa renda conforme inciso IV do art 8o da Lei 134392017 Analisando as estimativas de distribuição de renda dos domicílios no país elaboradas a partir da Pnad 2015IBGE o recorte anterior incluía cerca de 40 dos domicílios passando para cerca de 60 com o novo recorte tornandose desse modo menos focalizado Dada a escassez de recursos isso demanda maiores esforços para que a execução do programa chegue primeiro aos locais com domicílios de mais baixa renda 92 Expansão da política de redução da alíquota de contribuição previdenciária Por meio da proposta de expansão dos benefícios previdenciários a setores produtivos com a desoneração da folha salarial a União pretendia impactar a competitividade da economia brasileira e o aumento da formalização do mercado de trabalho mediante redução do custo da mão de obra como visto no boxe B3 do capítulo 2 p 56 Considerando o impacto na competitividade externa os setores ou segmentos benefi ciados devem ter algum nível de concorrência com atividades de outros países no comércio internacional Todavia a expansão proposta do públicoalvo da política já em execução contempla diversos ramos do setor terciário que em tese não sofrem concorrência externa como transporte e construção Do ponto de vista do emprego formal os setores que seriam mais impactados pela concorrência internacional empregam uma parcela menor da força de trabalho do que aqueles setores beneficiados não sujeitos à essa maior concorrência externa diminuindo as chances de impactar o nível geral de emprego Acrescentase que se considera relevante em determinadas circunstâncias a necessidade de definição de medidas de contrapartida dos agentes beneficiários das políticas públicas por exemplo de contribuintes beneficiados com a redução da contribuição previdenciária patronal incidente sobre a folha de pagamento Tratase em princípio de diretriz que visa resguardar as bases negociais acordadas com setor público e que resulta em políticas implementadas pelo setor privado Ademais permitirá que objetivos e metas de natureza agregada possam ter a devida parametrização assegurando assim os devidos parâmetros de custoefetividade da política a melhoria dos indicadores econômicos e do bemestar da sociedade 93 1 INTRODUÇÃO1 No capítulo anterior foram dados os elementos definidores da proposta de política pública Desenhar a política é visualizála antes que ela seja posta em prática Significa prever os insumos processos produtos resultados e impactos assim como as forças e fraquezas os riscos e as oportunidades envolvidos Basicamente é preciso responder às três perguntaschave a seguir 1 O que acontece se a política for implementada 2 O que é necessário para que a política seja implementada 3 Que fatores internos e externos podem contribuir atrapalhar ou mesmo inviabilizar a política Importa dizer que a boa implementação da política assim como a boa avaliação ex post depende essencialmente do seu bom desenho e é baseada na boa observância da relação de causa e efeito considerada na fase anterior Em um contexto de recursos escassos e restrições orçamentárias o desenho adequado de uma política oferece condições adicionais para o apoio oficial à sua implantação Esse desenho é o passo que desdobra as premissas e precauções desenvolvidas nos capítulos 2 e 3 em que foram dadas orientações sobre a forma de se abordar um problema investigando suas causas e a maneira de tratálas Na sequência o passo do desenho da política detalha as decisões a serem tomadas os recursos a serem mobilizados e as ações previstas para que a proposta se concretize e seja devidamente monitorada avaliada e quando preciso revista Para tanto propõese a utilização de uma metodologia bastante conhecida internacio nalmente o modelo lógico e de uma técnica muito familiar aos gestores públicos a matriz SWOT Strengths Weaknesses Opportunities and Threats Certamente essas não são as únicas ferramentas possíveis de serem utilizadas mas são priorizadas neste guia por serem bastante amigáveis intuitivas e largamente experimentadas e aprovadas Sem prejuízo de escolhas por outros métodos e técnicas substitutos ou complementares a esses é importante ressaltar as vantagens de facilidade de compreensão rapidez de aprendizado eficácia do uso e efetividade dos resultados proporcionados ao serviço público os quais consagraram o método e a técnica aqui propostos 1 Este capítulo foi elaborado em parceria com o Centro de Aprendizagem em Avaliação e Resultados para o Brasil e a África Lusófona da Fundação Getulio Vargas ClearFGV 4 DESENHO DA POLÍTICA MODELO LÓGICO FUNDAMENTAÇÃO E ANÁLISE SWOT1 94 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 4 2 MODELO LÓGICO2 Não existe impacto efetivo nem resultados palpáveis para políticas sem objetivos claros e sem uma teoria do programa ou seja sem uma ideia explícita das consequências de uma possível ação que intervenha sobre um problema Uma teoria clara é aquela que consegue ser expressa de forma objetiva em resumo narrativo uma frase ou um parágrafo que expresse como o programa incide sobre as causas do problema projetando seus resultados e impactos de longo prazo Sugerese que a teoria seja descrita informando se descreva o desenho do programa então descreva os resultados o que então levará a descreva os impactos Tal passo é importante para que se verifique antes de mais nada a consistência lógica do que se pretende fazer de modo que fique absolutamente claro em que medida os recursos e os processos a serem despendidos e realizados podem ser tomados como diretamente responsáveis por produzir o que se vislumbra como resultado e se vislumbra como impacto O simples exercício de firmar hipóteses sobre o que acontece se a política for imple mentada não resolve todos os problemas de complexidade a serem desenhados mas é o primeiro passo de um longo caminho a ser trilhado A experiência em avaliação demonstra que um dos aspectos mais difíceis é primeiro o de se definir com clareza os objetivos e as metas de uma política E segundo o de detalhar o passo a passo para que os objetivos sejam transformados em produtos os produtos conduzam a resultados e esses resultados a médio e longo prazo se consolidem em impactos Nas primeiras décadas do século XX acreditouse nos Estados Unidos que a proibição absoluta da produção e do consumo do álcool ao invés de sua regulação levaria à redução drástica da criminalidade O que se viu foi exatamente o contrário pois a proibição absoluta levou ao crescimento do contrabando e do crime organizado A teoria da política era de que combater a produção e a venda da mercadoria extirparia o hábito do consumo de álcool e pouparia o país de suas consequências mais nefastas Os fatos a desmentiram No final dos anos 1950 o governo chinês lançou uma campanha contra os pardais que se disseminavam como nunca e afetavam a agricultura pois comiam as sementes Conhecida pelo slogan Mate um Pardal a campanha foi um grande sucesso em termos de seu objetivo imediato a ponto de quase exterminar os pardais em muitas das regiões da China Nos anos seguintes livres daqueles pássaros as plantações foram severamente devastadas por ga fanhotos A teoria de que matar pardais promoveria um aumento da produção agrícola era errada ou no mínimo imprecisa Como testar essa teoria da política previamente Uma das opções é fazêlo com base na experiência já desenvolvida por municípios estados ou por outros países ou ainda tendo como referência a literatura especializada que estabelece hipóteses e afere em que medida determinadas ações surtem algum efeito Em alguns casos é possível se utilizar 2 Há comumente muita confusão entre modelo lógico e marco lógico A matriz lógica do marco lógico é comum ao planejamento de projetos sendo orientada por objetivos e suas metas enquanto o modelo lógico dá grande ênfase à explicitação da chamada teoria do programa sendo orientada a estruturar a visão dos insumos e respectivos processos necessários à efetivação de produtos e resultados e ao alcance de resultados finais Cassiolato e Gueresi 2015 95 4 DESENHO DA POLÍTICA MODELO LÓGICO FUNDAMENTAÇÃO E ANÁLISE SWOT de experimentos ou quase experimentos que simulam possíveis variações do fenômeno diante de alguma intervenção governamental Os trabalhos de pesquisa aplicada normalmente têm a vantagem de sumarizar muitas experiências em estudos longitudinais estudos de trajetória ou estudos de caso estudos em profundidade tratando também dos problemas de viés Nem tudo o que parece uma experiência de sucesso é realmente um bom exemplo seja porque seus resultados ainda não estão claros seja porque o modelo não é de fato replicável Algumas experiências são exitosas porque são cercadas de circunstâncias e condições que as favorecem enquanto outras são prejudicadas pela ausência de iguais circunstâncias e condições ou pelo fato de elas serem totalmente adversas Em suma sem teoria do programa não há hipótese plausível para se antecipar o que pode acontecer com sua implementação Opções pelo método amador de tentativa e erro com dinheiro público prenunciam iniciativas de baixa coerência e consistência internas ausentes de exercícios mínimos de formulação Essa grave lacuna provoca mui tas deficiências subsequentes no processo de decisão e implementação Certamente programas que têm problemas em cumprir prazos de execução respeitar orçamentos prevenir fraudes e crises responder a urgências de forma precisa entre tantos outros decorrem dessa ausência de uma teoria mais robusta sobre como um programa pode e deve incidir sobre o problema Outra lacuna comum é que sem esse exercício prévio as políticas não definem metas e indicadores muito claros e não estruturam sistemas efetivos nem mesmo os mais simples de monitoramento Se não existe monitoramento comprometese a própria avaliação Se a política e os seus programas não são deliberada e claramente orientados a produzir informações elas dificilmente aparecerão por geração espontânea Sugerese ao dirigente governamental ou gestor encarregado da formulação do pro grama que reúna sua equipe e em um primeiro esforço de estruturação da proposta faça o exercício de responder ao checklist apresentado no capítulo 1 Superada a fase de definição da teoria do programa pedese que a equipe encarrega da da formulação produza um modelo lógico do programa a ser criado De forma didática este guia orienta pela metodologia de modelo lógico de programa desenvolvida pelo Ipea Ferreira Cassiolato e Gonzales 2015 Cassiolato e Gueresi 2015 O modelo lógico é um passo a passo estruturado justamente de forma a demonstrar como recursos e atividades geram produtos resultados e seus respectivos impactos Ele deverá ser composto pelos fluxos explicitados na figura 1 exibindo a racionalidade de conexão entre as atividades propostas através da política e os objetivos que se pretende atingir FIGURA 1 Etapas do modelo lógico Insumos Atividades Produtos Resultados Impactos 96 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 4 É importante que se estabeleçam indicadores suficientes para a verificação dos pro gressos alcançados e do alinhamento aos objetivos propugnados Os objetivos orientam os grandes impactos pretendidos pelo programa Dessa maneira é preciso construir indicadores de produtos de resultados e de impactos podendo eventualmente ser necessário mais de um indicador para cada resultado pretendido A próxima subseção apresenta conceitualmente diretrizes para a elaboração do modelo lógico e dos indicadores 21 Diretrizes para a elaboração do modelo lógico 211 Propósitos A matriz de modelo lógico é uma metodologia útil para a identificação e descrição dos diver sos componentes referentes ao desenho à operação e aos efeitos de um programa ou uma política pública Tratase de uma ferramenta de aprendizado e gestão que exibe de forma sistemática a racionalidade que estrutura uma intervenção O emprego da metodologia do modelo lógico nas fases de concepção e planejamento de uma política é de extrema relevância Por meio dele gestores e tomadores de decisão obtêm maior clareza sobre os recursos necessários para a implementação da política as atividades a serem executadas para que seja eficaz os produtos a serem entregues e os resultados que se visa atingir no curto médio e longo prazos Este modelo constitui assim uma importante ferramenta para identificar o processo por meio do qual se espera que a intervenção leve à resolução das necessidades inicialmente encontradas A ferramenta também é extremamente útil como subsídio para a construção de matrizes SWOT e para orientar a gestão de riscos O propósito do modelo lógico será expandir a hipótese expressa na teoria do progra ma de modo a demonstrar os principais mecanismos por meio dos quais ela se cumprirá Há componentes comuns a qualquer modelo lógico porém não existe um formato ou uma estrutura padronizada para sua elaboração Não há inclusive uma uniformidade de vocabu lário relacionada a tal metodologia que pode ser identificada também como teoria de mu dança mapa de resultados cadeia de resultados teoria de ação ou quadro de desempenho Ainda que diante de sua flexibilidade o modelo lógico sempre representa a descrição de como os componentes essenciais de um programa levam aos resultados esperados e sub sequentes impactos articulando as ligações causais entre o trabalho a ser realizado e o que se deseja alcançar com ele Dificilmente as políticas se comportam na prática conforme um ciclo linear em fases sucessivas Essas fases ao contrário existem na forma de circuitos paralelos intercorrentes ou seja em atividade simultânea mas nem sempre coincidente Em seus diferentes circuitos as políticas comumente apresentam também curtos circuitos atropelos Ou seja constan temente há reformulação da agenda previamente formulada decisões que aprofundam ou revogam decisões anteriores e avaliações antecipadas que interferem na implementação de forma positiva ou negativa 97 4 DESENHO DA POLÍTICA MODELO LÓGICO FUNDAMENTAÇÃO E ANÁLISE SWOT Por melhor organizada e planejada que seja a política há prérequisitos que jamais estarão plenamente reunidos ao mesmo tempo Assim requisitos que deveriam ser dados de forma preliminar podem estar ausentes Dessa forma a política está sempre incompleta tanto porque ainda está em vias de ser implementada quanto porque a todo momento deve ser meticulosa e permanentemente aprofundada e revista Uma maneira de mitigar tais riscos é nivelar expec tativas e antecipar problemas e suas soluções em detalhes antes mesmo da implementação por meio de processos de articulação pactuação institucionalização e comunicação A análise do modelo lógico permite a identificação de falhas lógicas na concepção da intervenção como redundâncias atividades inconsistentes eou expectativas causais irre alistas Durante a etapa de planejamento de uma política é também útil para detectar os principais problemas que podem vir a surgir durante sua implementação permitindo que seu desenho seja aperfeiçoado de forma a evitálos A elaboração do modelo é útil ainda para a definição ou o aperfeiçoamento das medidas de desempenho de cada fase da política ou seja os indicadores a serem monitorados na sua implementação e gestão O uso de modelos lógicos também auxilia a estruturação de sistemas de monitoramento Nem sempre se percebe que o monitoramento é condição necessária à avaliação e que ele serve como bússola para correções de rumo contribuindo para o ajuste fino de decisões tomadas anteriormente e como radar para detectar falhas que precisam ser rapidamente atacadas Na medida em que insumos e processos estejam mapeados e produtos e resulta dos listados é possível identificar pontos de controle à produção de políticas públicas que apontem avanços e também eventuais inconsistências 212 Composição O modelo lógico é composto por insumos atividades produtos resultados e impactos É importante insistir que cada componente do modelo é logicamente conectado ao seguinte Portanto não existe atividade se os insumos não foram previstos e disponibilizados Não existe produto se insumos e atividades não foram plenamente realizados Não há resultado sem produto nem impacto sem resultados que persistem ao longo de um tempo de maturação Aliás é essa maturação e seu devido monitoramento que tornam possível a avaliação Políticas avaliadas prematuramente obviamente tendem a apresentar resultados aquém do esperado Da mesma forma políticas que tenham sofrido descontinuidade na provisão de seus insumos e na correta realização de suas atividades certamente apresentarão problemas na entrega de seus produtos O modelo lógico auxilia enormemente o trabalho de detecção desses problemas de fundo E responde a um critério essencial da avaliação qual seja o de que não se avalia po lítica apenas para se descobrir se ela funciona ou não mas sobretudo para se descobrir por que a política está indo bem ou mal Políticas nas quais se investiu uma grande quantidade de recursos e por tanto tempo merecem ser avaliadas quanto à sua capacidade de aper feiçoamento e melhoria de eficiência e efetividade antes de se cogitar simplesmente por sua descontinuidade Da mesma forma políticas que não dizem a que vieram nem mesmo em termos de sua teoria do programa precisam urgentemente explicitar aonde pretendem chegar se quiserem ter razão para existir 98 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 4 A seguir cada um desses componentes do modelo lógico é descrito Insumos Os insumos de uma política são os recursos necessários para a sua execução sejam finan ceiros físicos equipamentos materiais instalações humanos número tipo qualificação ou outros Por exemplo a sensibilização de atores a mudança de marcos normativos o diagnóstico de situação as pesquisas de opinião entre outros podem ser considerados a depender do problema insumos para a política Atividades As atividades são as ações e os serviços realizados sob o escopo da política Nessa etapa devem ser consideradas atividades diretas aquelas que recaem sobre os beneficiários da política em si treinamentos distribuições de renda etc e atividades indiretas aquelas necessárias para garantir a realização da política treinamento de funcionários tarefas de gerenciamento provisão de instalações etc Tais atividades podem e devem ser desenhadas na forma de processos ou seja ativi dades encadeadas por um passo a passo A cada atividade devem corresponder os insumos necessários à sua consecução Por exemplo a identificação do públicoalvo por meio de pesquisas ou cadastros administrativos é um insumo necessário ao processo de divulgação da política e de seus programas Por sua vez a divulgação é um processo que precede o cadastramento na medida em que as pessoas precisarão ser informadas da existência da política para que procedam ao cadastramento Este requer os insumos de uma estrutura de balcões de atendimento centrais de atendimento telefônico ou portais eletrônicos Produtos No âmbito de um modelo lógico denominamse produtos outputs os frutos diretos e quantifi cáveis das atividades da política entregues imediatamente pela realização de suas atividades Tratase por exemplo do número de beneficiários servidos do número de horas de duração de uma intervenção do número de funcionários treinados da quantidade de benefício en tregue entre outros Por norma cada atividade deve contribuir para no mínimo um produto Resultados Os resultados outcomes de uma política por sua vez são mudanças observadas no curto prazo sobre indivíduos grupos ou instituições como resultado da intervenção realizada Alte rações sobre conhecimento habilidades atitudes motivação e comportamento de indivíduos são alguns exemplos Resultados devem ser observáveis e mensuráveis por serem os efeitos diretos da intervenção sobre os beneficiários Os resultados esperados bem como as metas previstas no desenho da política represen tam referências iniciais que precisam ser calibradas durante e após o processo de implantação da ação pública afetando os instrumentos disponíveis utilizados A definição de resultados preliminares e especialmente de metas quantitativas da ação pública é essencial para a 99 4 DESENHO DA POLÍTICA MODELO LÓGICO FUNDAMENTAÇÃO E ANÁLISE SWOT avaliação da eficácia eficiência e efetividade da política O uso de indicadores quantitativos eou qualitativos apropriados faz parte então do seu desenho Após a implantação da ação pública esses parâmetros iniciais podem ser comparados com os resultados efetivos e as metas alcançadas no âmbito de avaliações ex post A atribuição de mudanças observadas a uma intervenção é uma suposição que requer cuidado Uma das formas de como isso pode ser feito é observar ou simular uma comparação dos beneficiários pósintervenção em relação a um contrafactual um caso ou um momento que represente a situação em que estariam caso não tivessem tido acesso à política tópico abordado no guia ex post Essa é uma e não a única possibilidade de avaliação sendo que a experiência internacional recomenda o uso de técnicas variadas quantitativas e qualitativas e em momentos diferentes de implementação o que dá origem à distinção entre avaliações formativas feitas durante a implementação e somativas feitas quando a política já apresenta resultados palpáveis há algum tempo Como se ressaltou anteriormente quanto mais bem desenhadas as relações de cau salidade entre os componentes de uma política maior a probabilidade de que os resultados pretendidos sejam alcançados em decorrência da intervenção Por isso é fundamental que na fase de planejamento e desenho seja levada em consideração a pertinência lógica da cadeia de resultados esperada e o maior número de fatores identificáveis que a impactam bem como as evidências empíricas já documentadas sobre ações comparáveis Impactos Por fim os impactos de uma política são mudanças de mais longo prazo promovidas so bre o aspecto ou a perspectiva futura de seus beneficiários ou grupo no qual se inserem por exemplo um aumento de bemestar da população em relação ao tema da intervenção Tratase grosso modo dos resultados dos resultados de uma política ou seja das consequências geradas em um momento mais distante a partir dos resultados direta mente atribuídos a uma intervenção Assim como na etapa precedente impactos devem ser mensuráveis e a constatação de sua causalidade também requererá comparação a um contrafactual Impactos podem ser divididos entre individuais ou coletivos No primeiro caso tratase de efeitos de longo prazo sobre os beneficiários sejam estes indivíduos ou organizações Incluem alterações em rendimentos acesso a empregos obtenção de assistência social comportamentos criminais em níveis de saúde entre outras Já impactos coletivos referemse aos efeitos combinados de impactos individuais sobre a comunidade ou sociedade em que estejam inseridos Nesse caso incluem mudanças sociais econômicas civis ambientais políticas etc 213 Elaboração prática Os boxes A1 e B1 exemplificam a aplicação de modelos lógicos aos exemplos A e B adota dos neste guia Por razões didáticas os modelos são meramente hipotéticos ou seja não foram necessariamente utilizados pelas políticas em questão Não obstante os objetivos e os resultados são de fato aqueles propugnados pelas respectivas políticas 100 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 4 BOXE A1 Modelo lógico elaborado para o exemplo A Insumos Reuniões para elaborar e pactuar proposta internas do Ministério das Cidades e com demais ógãos de governo Minutas de atos normativos elaboradas MP decreto e portaria interministerial e publicação Nova opção de política habitacional na carteira do Ministério das Cidades Melhoria da qualidade do estoque habitacional do país Implantação de projeto piloto Validação dos processos e da ferramenta de tecnologia Sistema de Gestão do Programa Cartão Reforma SIsReforma Implantação do SisReforma em todo o fluxo do programa e manuais de orientação para os usuários do sistema Aplicação da política pública verificada in loco Melhoria dos processos para melhor aplicação da política Elaboração de nota técnica e publicação de limites financeiros para os municípios Divulgação dos limites financeiros no site do programa Componente do SisReforma para consulta do limite financeiro Distribuição dos recursos baseada no deficit habitacional qualitativo Priorizar os entes federativos com maior carência de melhoria habitacional Recursos financeiros para a compra de materiais de construção reforma e ampliação Validação das informações prestadas sobre os interessados e verificação in loco da carência Fossas e sumidouros banheiros reformados ou construídos quartos construídos telhados reformados ou substituídos serviços de conclusão de obras e melhorias de acessibilidade Aumento de cobertura do esgotamento sanitário redução do indicador de déficit qualitativo nas regiões atendidas Redução dos casos de doenças de contaminações infectoparasitárias e da transmissão de agentes patogénicos associados às inadequações das moradias e melhoria do bemestar das famílias nas regiões atendidas Recursos financeiros para o fornecimento de assistência técnica nos municípios Elaboração e publicação dos critérios e orientações para o fornecimento de assistência técnica Visitas às moradias selecionadas realizadas pelas equipes de assistência técnica Autoconstrução assistida por profissional de arquitetura eou engenharia Obras de reforma e ampliação com maior qualidade Atividades Produtos Resultados Impactos Cadastramento prévio dos lojistas Cadastramentos feito através do site do programa Lojas cadastradas em diversos municípios Acesso por parte do gestor do programa às notas fiscais dos materiais de construção Maior controle e evitar fraudes Recursos humanos do Ministério das Cidades Treinamentos para os estados e os municípios para o melhor uso do programa Profissionais capacitados para a operação do programa Melhoria na execução dos processos Maior eficiência na gestão do programa Diagnóstico e caracterização do deficit habitacional qualitativo 101 4 DESENHO DA POLÍTICA MODELO LÓGICO FUNDAMENTAÇÃO E ANÁLISE SWOT BOXE B1 Modelo lógico elaborado para o exemplo B 2 Projeto de lei da nova desoneração aprovado e promulgado 4 Crescimento de empregos formais e aumento da arrecadação 3 Aumento de eficiência de setor público Insumos Atividades Impactos Produtos Resultados 1 Horas de trabalho de funcionários em reuniões em elaboração de estudos 2 Formulação de projeto de lei 3 Articulação para aprovar o projeto de lei 1 Criação de comissão para avaliação de política 1 Estudos sobre avaliação de resultados e impactos 1 Melhoria no resultado de desoneração 2 Exclusão de setores com resultados negativos ou nulos 3 Redução de custos da contratação nas empresas dos setores da nova lei 1 Melhoria na renda do emprego e na qualidade de vida da população empregada nos setores 2 Melhoria do resultado fiscal da União 3 INDICADORES Indicadores são dados que possibilitam desde acompanhar o andamento até medir o cumpri mento dos objetivos de uma política Eles se referem à quantidade à qualidade ao cronograma e aos custos observados comparativamente Uma vez fixados durante a elaboração ex ante por meio de um modelo lógico os indicadores definem quais dados devem ser coletados para que se possa realizar o acompanhamento da implementação e a avaliação sobre a obtenção ou não dos resultados esperados É importante que se estabeleçam indicadores suficientes para a verificação de todos os níveis de objetivos do programa podendo ser necessário mais de um indicador para cada resultado pretendido Recomendase porém a parcimônia e o foco em indicadores mais robustos tendo em vista que a informação tem um custo não trivial Dados precisam ser coletados e processados de forma sistemática e de modo qualificado Não é preciso que todos os aspectos de uma política sejam medidos Evite coletar dados para os quais não haja utilidade prevista Devese lembrar também que os indicadores possíveis nem sempre representam de forma completa uma situação a ser acompanhada Na maioria dos casos eles são uma aproximação ao fenômeno A disponibilidade ou mesmo a ausência de dados são problemas comuns que devem ser analisados para o acompanhamento da execução da política O modelo SMART Brasil 2010 p 18 auxilia no processo de escolha de indicadores cujas propriedades desejáveis são as de serem específicos specific indicadores devem refletir informações simples e facilmente comunicáveis objetivando um aspecto específico a ser submetido a mudanças pela intervenção 102 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 4 mensuráveis measurable indicadores qualitativos e quantitativos devem ser men suráveis possibilitando aferir se os resultados propostos foram alcançados ou não atribuíveis achievable a meta estabelecida por um indicador deve ser alcançável e realista em relação ao contexto em que se insere a intervenção relevantes relevant indicadores devem refletir informações relacionadas aos com ponentes que medem e temporalmente regulares time indicadores devem explicitar a periodicidade com que precisarão ser medidos para que possam ser úteis à medição de resultados A verificação dos indicadores configura parte das atividades a serem realizadas pela intervenção podendo inclusive quando relevante ser incluída no componente atividades do modelo lógico As fontes primárias ou secundárias e os meios de coleta de dados dos indicadores são aspectos fundamentais e devem ser devidamente planejados Indicadores e metas devem ser considerados como elementos indissociáveis da cons trução dos modelos lógicos Durante a sua elaboração definemse os aspectos a serem considerados para a seleção ou construção de indicadores Para que se tenha a melhor clareza possível dos resultados a serem perseguidos é necessário atrelar metas a tais as pectos ou seja definir quantitativa e qualitativamente a partir de que grau as mudanças geradas pela política serão consideradas satisfatórias Pode também ser útil definir metas parciais que auxiliam durante o controle do avanço da política A meta nada mais é que um indicador de atingimento de um resultado especificado e temporalmente demarcado em sua verificação Indicadores de insumo e produto são essenciais para averiguar em que medida a política conta com o que precisa para ser posta em prática e até que ponto os recursos estão sendo bem utilizados Portanto são aspectos básicos ao monitoramento ou às avaliações ditas formativas feitas quando a política ainda não teve tempo suficiente para gerar resultados Tratase de indicadores de avaliação do grau de implementação Indicadores de produto fornecem elementos a serem considerados para eventuais ajustes na implementação reve lando problemas nos insumos nas atividades ou o que é mais grave na teoria do programa quando insumos e atividades mesmo quando bem providos e organizados não conseguem proporcionar as entregas mínimas esperadas Por sua vez indicadores de resultados de médio e longo prazo atestam em que medida as metas e os objetivos finais da política estão sendo alcançados Conforme recomendado na construção do modelo lógico a definição dos indicadores deve ser objeto de um processo de discussão e pactuação interna à equipe responsável pela condução da política Isso posto as definições devem ser minimamente testadas com atores essenciais à sua implementação Afinal um consenso mínimo sobre indicadores é crucial para que haja clareza sobre o que se considera sucesso ou fracasso da política Indicadores podem ser analíticos como as taxas ou sintéticos como os índices Nas políticas públicas há debates específicos sobre indicadores ou seja inúmeros estudos que apontam formas não apenas de se mensurar um fenômeno mas também de interpretar 103 4 DESENHO DA POLÍTICA MODELO LÓGICO FUNDAMENTAÇÃO E ANÁLISE SWOT esses dados A formulação e o desenho da implementação da política devem considerar esse debate e as polêmicas a tal respeito como parte essencial da orientação das ações a serem empreendidas inclusive as de comunicação Esse debate deve ser feito a partir de um amplo processo de ausculta aos especialistas de cada órgão encarregado de conduzir a política se possível com o apoio dos órgãos de pes quisa governamentais federais como o Ipea o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE a Fundação Oswaldo Cruz Fiocruz e as universidades além de especialistas de no tória especialização no tema É fundamental ouvir opiniões divergentes e bem fundamentadas para contrastar os argumentos em torno das escolhas a serem feitas quanto aos indicadores 31 Indicadores de eficácia eficiência e efetividade Seguindo o modelo lógico é possível construir indicadores de eficácia eficiência e efetivi dade Os indicadores de eficiência dizem em que medida os recursos utilizados para gerar um produto estão sendo otimizados ou desperdiçados seja por falha nos insumos seja nos processos Os indicadores de eficácia demonstram se os produtos foram entregues no prazo fixado Os de efetividade por sua vez são os que dizem se os resultados mais importantes da política estão acontecendo e em que prazo Podem ser acrescentados vários outros indicadores relevantes como os de economi cidade que atestam se os insumos utilizados foram adquiridos a preços mais vantajosos De forma bastante sumária podese dizer que indicadores de economicidade demonstram se foi possível gastar menos Os de eficácia se foi entregue o prometido Os de eficiência se foi possível fazer mais com menos Os de efetividade se a missão foi ou está sendo cumprida FIGURA 2 Processo de avaliação de eficácia eficiência e efetividade orientado pelo modelo lógico Insumo Ação Produto Resultado Impacto Efetividade Eficácia Objetivo Fonte Brasil 2015 p 14 Quanto mais distantes na sequência de fluxos do modelo lógico mais complexos de serem mensurados quantitativamente os indicadores desejados Mais variáveis e estudos qualitativos precisarão ser agregados Atualmente considerase que a melhor estratégia de avaliação é a que se vale da combinação de métodos quantitativos e qualitativos para uma análise tanto longitudinal quanto em profundidade atenta a problemas de viés e a detalhes relevantes que muitas vezes escapam a avaliações feitas com poucas variáveis e uma única técnica de análise sobre a política 104 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 4 Quando se fala em efetividade por exemplo os objetivos são muitas vezes mensurados em termos de satisfação confiança dos beneficiários qualidade dos serviços ou mitigação de riscos potenciais Por isso muitas vezes avaliações de custobenefício são importantes para medir a eficácia de uma política mas não necessariamente a sua efetividade Ao mesmo tempo se as avaliações sobre a eficácia levantam dúvidas sobre sua capacidade de entregar determinados produtos isso em si é um aspecto fundamental na medida em que falhas nes sas entregas comprometem o futuro da política Sem persistência regularidade e presteza na entrega de produtos e dos resultados de curto prazo e médio prazo comprometemse os impactos duradouros da política Indicadores com suas respectivas metas são úteis em relação a todos os componen tes básicos de um modelo lógico Anteriormente à implementação da política é importante que se considere os valores dos indicadores disponíveis até então A causalidade entre os componentes de uma intervenção não pode ser constatada simplesmente olhandose para a diferença entre os valores dos indicadores pré e pósintervenção3 Porém sem valores da linha de base acerca da realidade à qual a política visa promover mudanças não se poderá futuramente desenvolver nenhuma avaliação relevante do atingimento de seus resultados Assim devese analisar quais dados estão disponíveis antes da execução de uma intervenção e com que precisão refletem os aspectos a serem sujeitos a ela BOXE 1 Síntese e exemplos de indicadores de produtos resultados e impactos No âmbito da intervenção em si podese considerar que há três âmbitos de controle aos quais atribuir indicadores No âmbito de processos encontramse os indicadores de insumos e atividades por meio dos quais podese acompanhar a execução do programa verificar sua aderência ao planejamento e seu desempenho Custos quantidade de inscritos em uma política ou quantidade de horas de serviço a serem distribuídas são alguns exemplos de indicadores de processo Indicadores de produtos estão relacionados conforme a definição do componente de mesmo nome às entregas diretas da política que devem ser sempre quantificáveis Incluem dados como quantidade de estruturas físicas implantadas número de beneficiários atendidos total por unidade por funcionários etc porcentagem de beneficiários satisfeitos com o programa entre outros O último âmbito para a atribuição de indicadores é o de resultados correspondente aos componentes de resultados e impactos do modelo lógico Tais indicadores identificam e quantificam as mudanças ocorridas na realidade do públicoalvo de um programa entre seu início e fim permitindo a avaliação do atingimento ou não dos efeitos esperados Tratase de parâmetros como alterações da renda do desempenho dos alunos da confiança dos beneficiários da qualidade de vida de determinada comunidade e eliminação completa do problema analfabetismo trabalho infantil etc 3 Um guia de avaliação ex post de políticas será publicado futuramente em que as metodologias de avaliação de impacto serão apresentadas para a verificação da causalidade da intervenção da política pública Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional De 2017 a 2019 A continuidade do programa nos exercícios de 2020 em diante dependerá da avaliação dos seus resultados efetivos e em se tratando de uma despesa de caráter discricionário do Poder Executivo ficará condicionada à disponibilidade orçamentária e financeira posterior 105 4 DESENHO DA POLÍTICA MODELO LÓGICO FUNDAMENTAÇÃO E ANÁLISE SWOT BOXE A2 Indicadores do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Indicadores de insumos Estimativa de domicílios com deficit qualitativo por componente nos municípios nos estados e no país Estimativa de ajustes no programa em função do projeto piloto Razão entre o deficit qualitativo dos municípios e o total do respectivo estado Porcentagem de execução financeira da dotação orçamentária para a compra de materiais de construção reforma e ampliação Porcentagem de execução financeira da dotação orçamentária disponível para o repasse aos municípios para que esses executem o fornecimento de assistência técnica Número de lojistas cadastrados nos municípios selecionados Número de servidores do Ministério das Cidades na execução do programa Indicadores de atividades Número e resultado das reuniões realizadas para a elaboração do programa Quantidade de processos envolvidos para a seleção das famílias Número de acessos à consulta do limite financeiro Número de vistorias prévias realizadas nos imóveis Número de empresas de assistência técnica contratadas Número de treinamentos realizados Indicadores de produtos Quantidade e qualidade dos manuais de orientação aos usuários do programa Número de serviços executados fossa e sumidouro construção de banheiros construção de quartos reforma e substituições de telhados execução de conclusão de unidade habitacional Número de visitas da assistência técnica efetuadas Número de vendas realizadas com o Cartão Reforma Número de profissionais capacitados Indicadores de resultados Números globais de resultado da política de melhoria habitacional Número de famílias atendidas no projeto piloto Número de municípios com limite financeiro participando do processo seletivo Número de moradias reformadas com assistência de profissional de arquitetura eou engenharia Aumento de vendas de material de construção para famílias de baixa renda Redução na taxa de erros durante a execução dos processos no SisReforma Indicadores de impacto Números de moradias reformadas Impacto na qualidade nos processos de execução Razão entre o número de famílias atendidas e o deficit habitacional nacional Taxa de redução de casos de doenças infectoparasitárias 106 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 4 BOXE B2 Indicadores do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Indicadores de insumos Número de horas gastas por servidores públicos envolvidos com a política para elaborar a proposta de expansão da desoneração Total de Direção e Assessoramento Superiores DAS 5 e 6 envolvidos na elaboração da proposta Indicadores de atividades Criação de comissão para discutir projeto de lei Tempo decorrido entre a formulação e a aprovação do projeto de lei Número de reuniões e audiências públicas para a aprovação do projeto de lei Indicadores de produtos Número de estudos que avaliaram o programa antes da expansão Proporção de estudos que resultaram em efeitos positivos do programa sobre os indicadores de resultado Relação dos setores dos quais se espera obter resultados com a política de expansão das exportações Indicadores de resultados Variação do volume de exportações Coeficiente de penetração das exportações e importações Produtividade setorial Volume de gastos em pesquisa e desenvolvimento PD Saldo líquido de emprego Formalização do mercado de trabalho Variação da massa salarial Participação do setor no produto interno bruto PIB Variação do valor agregado da produção setorial Variação da arrecadação tributária setorial Indicadores de impacto Taxa de desemprego da economia Renda média do trabalho Participação do Brasil na economia mundial 4 PERÍODO DE VIGÊNCIA DA PROPOSTA Quando se elabora uma proposta de política pública esperase que nos estudos e na análise prévia seja apontado o período de vigência da política proposta o que pode ser um período mínimo em que se acredita ser necessário para que a política fique em execução Após esse período inicialmente apontado é importante avaliar a política executada o que pode perpassar por uma avaliação de diagnóstico para saber se o problema que reclamou providências se mantém e por uma avaliação de resultados a fim de se certificar que os resultados esperados estão sendo alcançados com a política Com essas avaliações realizadas a continuidade ou a prorrogação da política pode ser encaminhada com maior clareza e racionalidade 107 4 DESENHO DA POLÍTICA MODELO LÓGICO FUNDAMENTAÇÃO E ANÁLISE SWOT BOXE A3 Período de vigência do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional De 2017 a 2019 A continuidade do programa nos exercícios de 2020 em diante dependerá da avaliação dos seus resultados efetivos e em se tratando de uma despesa de caráter discricionário do Poder Executivo ficará condicionada à disponibilidade orçamentária e financeira posterior BOXE B3 Período de vigência do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Na proposta de expansão da política o prazo acompanha a vigência para julho de 20171 Nota 1 Tratase de um prazo incluído a título elucidativo A Medida Provisória n 540 de 2011 havia definido o prazo de 31 de dezembro de 2012 arts 7 e 8 Na conversão dessa medida provisória em Lei a Lei n 12546 de 2011 alterou o prazo para 31 de dezembro de 2014 Contudo a Medida Provisória n 651 de 2014 excluiu esse prazo de vigência em que conforme esclareceu a sua exposição de motivos não restará prazo específico para a vigência dos dispositivos da Lei nº 12546 de 2011 que tratam da incidência das contribuições previdenciárias em questão de forma que sua vigência tornase permanente 5 FUNDAMENTAÇÃO Sugerese que o proponente declare as metodologias utilizadas como insumo para a cons trução do desenho da política pública entrevistas com especialistas públicoalvo e executo res street level modelos de causa e efeito análise de stakeholders SWOT entre outras Esta seção tem como objetivo apresentar a fundamentação para o desenho de política proposto Serão apresentadas i evidências que justifiquem o desenho da política ii simu lações e outras evidências do tamanho do impacto esperado do programa iii relação com outras políticas públicas e iv análise SWOT do programa 51 Evidências justificando o desenho da política Devese expor em seguida todas as informações que auxiliaram o processo de construção da política e justificam a escolha da intervenção conforme apresentada Para compor esta etapa sempre que possível devese apresentar uma revisão de literatura indicando que o modelo lógico proposto tem o potencial de alcançar os impactos esperados Outras fontes de informação utilizadas na construção da política como grupos focais entrevistas com especialistas exemplos de outras experiências similares nacionais ou internacionais devem ser especificadas quando pertinentes 52 Simulações e outras evidências do tamanho do impacto esperado do programa O objetivo desta subseção é demonstrar que houve uma reflexão sobre o tamanho do im pacto que se espera alcançar com a política proposta Sugerese que todas as propostas apresentem exercícios de simulação dos impactos esperados utilizando benchmarks da lite ratura ou outros parâmetros Nesta etapa poderão ser apresentados também outros tipos de evidências que demonstrem que o programa tem o potencial de alcançar um dado impacto 108 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 4 53 Relação com outras políticas públicas O órgão proponente da política deverá apresentar uma análise sobre a interface entre a política proposta e as outras existentes no próprio órgão ou em outros destacando a possibilidade de sobreposição complementariedade etc BOXE A4 Relação do exemplo A com outras políticas públicas Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Embora já exista o Construcard que ataca o problema de baixa qualidade das moradias mas pela via do mercado de crédito se viu a necessidade de um programa que utilizasse o subsídio público como forma de induzir outras políticas transversais ao problema como a regularização fundiária Isso se deu tendo em vista que as famílias de mais baixa renda já comprometem grande parte da renda com itens como alimentação moradia transporte educação etc inviabilizando assim o investimento em melhoria habitacional A política de crédito pode ser de difícil acesso pela falta de garantia que no caso inclui a regularidade do imóvel e não dispõe de recurso para custear o pagamento de profissional de arquitetura e engenharia assistência técnica A Lei no 13465 de 11 de julho de 2017 no título II traz novos instrumentos para a regularização fundiária urbana Reurb por exemplo direito de laje legitimação fundiária entre outros procedimentos A referida lei ainda não foi regulamentada entretanto já é um importante instrumento balizador para a regularização de imóveis urbanos e rurais do país Essa nova legislação tem grande impacto na implementação do Programa Cartão Reforma pois a maior parte dos imóveis a serem beneficiados e que possuem a maior carência de melhoria habitacional não está regularizada do ponto de vista jurídicofundiário ou seja os beneficiários não possuem documento de propriedade registrado no cartório de imóveis Por essa razão durante o cadastro de projetos é exigido por parte dos municípios declaração que comprove que não se trata de área de risco e que as prefeituras iniciaram o processo de regularização fundiária documento obrigatório do processo de seleção dos municípios O objetivo é que além da melhoria habitacional seja incentivada a regularização fundiária dos imóveis com vistas a atender à exigência legal da Lei no 13439 de 27 de abril de 2017 lei que cria o Cartão Reforma que determina que os beneficiários devem ser proprietários possuidores ou detentores do imóvel objeto da melhoria 6 ANÁLISE SWOT A análise SWOT é uma ferramenta de planejamento para incentivar o formulador da política a refletir e avaliar as forças fraquezas oportunidades e ameaças referentes ao desenho do programa por meio da elaboração de informações através de uma matriz 2 x 2 Forças e fraquezas descrevem a situação atual do desenho da política no âmbito da instituição que está propondo o programa forças são características e recursos da política proposta que colaboram para o êxito do programa Fraquezas são problemas atualmente diagnosticados e de difícil solução podendo atrapalhar o sucesso da intervenção Oportunidades e ameaças descrevem características situações ou contextos fora do âmbito da instituição que está propondo o programa que podem impactar o sucesso da política de forma positiva ou negativa respectivamente Oportunidades caracterizam ideias sobre como superar fraquezas ou possibilidades de fortalecer o programa ameaças são as questões que limitam ou ameaçam as suas possibilidades de êxito 109 4 DESENHO DA POLÍTICA MODELO LÓGICO FUNDAMENTAÇÃO E ANÁLISE SWOT BOXE A5 Análise SWOT para o exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Forças Oportunidades Grande interesse da população no acesso aos recursos por ser um benefício social sem contrapartida financeira Tendência crescente do uso de novas tecnologias pela sociedade Acesso crescente da população a smartphones Autonomia dos beneficiários na execução da reforma pode fornecer agilidade para a efetividade do programa Disponibilidade de demanda do mercado da construção civil Interesse da população beneficiada na regularização fundiária Interesse na melhoria dos processos construtivos para melhor racionalização dos gastos Baixa qualidade da infraestrutura da rede de conexão Momento de crise fiscal e diminuição dos investimentos Ausência de pessoal capacitado nas prefeituras para adequada parceria ao MCidades fragilizando as ações empreendidas A prefeitura não ter diagnóstico adequado para definir os polígonos de atuação do programa Venda de materiais com valor a maior pelo lojista Ineficiência na prestação da assistência técnica A autoconstrução pelo beneficiário poderá proporcionar altos índices de desperdício de materiais A autoconstrução também aumenta a possibilidade de acidentes de trabalho Ameaças Fraquezas Custo de elaboração do software Dependência de conexão à internet Dependência de parcerias externas entes empresas e beneficiários Dificuldade na definição das metas regionalizadas Ausência de retornos financeiros quanto aos subsídios concedidos Esforço para cadastramento e fiscalização da regularidade de municípios e lojistas Ausência de registro e controle das áreas pósreformadas para serem medidas por institutos de pesquisa Intervenção pública inovadora no deficit habitacional qualitativo Amplia a carteira de ações do governo federal direcionadas à correção do deficit habitacional Portfólio de serviços de reforma em sintonia com estudos atualizados do deficit qualitativo Potencial para gerar empregos na construção civil Utilização do software SisReforma proporcionando alta capacidade de controle e transparência dos recursos aplicados Acessibilidade na interface do software Ausência de contrapartida financeira do beneficiário Incentivo à regularização fundiária 111 1 OBJETIVOS DA ANÁLISE DO IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO Além das várias dimensões abordadas em capítulos anteriores a avaliação da política pública requer também a análise do impacto orçamentário e financeiro Via de regra essa análise consiste na verificação do cumprimento das legislações fiscal e orçamentária pertinentes É nessa fase por exemplo que se avalia se a autorização ou a execução da despesa pública dispõe de recursos para o seu financiamento não prejudicando o equilíbrio fiscal e se os requisitos definidos no Plano Plurianual PPA na Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO e na Lei Orçamentária Anual LOA foram devidamente observados Em linhas gerais para que determinada política pública esteja em consonância com o arcabouço vigente em relação aos aspectos orçamentários e financeiros dois requisitos básicos devem ser respeitados i a despesa pública não pode estar em desacordo com as regras fiscais especialmente com os dispositivos da Lei Complementar no 101 de 2000 a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF e da Emenda à Constituição EC no 952016 o Novo Regime Fiscal NRF que instituiu o teto de gastos para a despesa primária e ii não deve contrariar os procedimentos disciplinados nos principais instrumentos or çamentários PPA LDO e LOA como prazos condições e restrições relacionados ao processo de alocação de recursos públicos 2 ASPECTOS FISCAIS A LRF estabeleceu marco importante para o planejamento da ação governamental e fixou princípios voltados para o equilíbrio das finanças públicas Entre estes merecem destaque quatro aspectos i comprovação de que a despesa pública não prejudica o atingimento das metas de resultado fiscal ii requisitos para criação expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa iii critérios para criação de despesas obrigatórias de caráter continuado e iv renúncia de receita Esses tópicos são discutidos em detalhe a seguir 21 Compatibilidade com o atingimento das metas fiscais art 9o A LRF confere ênfase ao princípio de que é preciso demonstrar que o impacto orçamentário da despesa pública foi adequadamente contemplado no cômputo da meta de resultado fiscal prevista para o exercício Conforme dispõe a LRF no 1o do art 4o a LDO estabelecerá no Anexo de Metas Fiscais o montante de recursos públicos que será destinado ao cumprimento da meta de resultado primário Em casos específicos como saúde e educação é necessário observar também se os limites constitucionais eou legais estão sendo atendidos 5 IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO 112 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 5 Ainda em relação aos aspectos fiscais a LRF estabelece mecanismos periódicos para verificação do cumprimento do atingimento da meta de resultado fiscal fixada para o exercí cio O principal deles é o Relatório Bimestral de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias que busca verificar se a arrecadação efetivamente realizada no período é suficiente para financiar as despesas previstas Quando a arrecadação é inferior à prevista se não forem promovidos ajustes é possível que haja comprometimento das metas fiscais Por isso a LRF disciplinou mecanismos para assegurar que os recursos destinados ao financiamento das despesas públicas sejam compatíveis com os níveis de arrecadação verificados no período Assim dispõe o art 9o da LRF se verificado ao final de um bimestre que a realização da receita poderá não comportar o cum primento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais os Poderes e o Ministério Público promoverão por ato próprio e nos montantes necessários nos trinta dias subsequentes limitação de empenho e movimentação financeira segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias Brasil 2000 Portanto a LRF estabeleceu critérios para assegurar que em caso de frustração de receita pública as programações orçamentárias poderão ser temporariamente ou não impedidas de serem executadas para evitar o descumprimento da meta fiscal No jargão de finanças públicas a limitação de empenho e movimentação financeira é conhecida como contingenciamento Esse dispositivo fiscal é importante porque interfere diretamente na disponibilidade de recursos para o financiamento das políticas públicas O quadro a seguir apenas a título de complementação e em caráter meramente informativo extraído do Manual Técnico de Orça mento 2017 MTO procura elucidar como funciona esse mecanismo e como ele repercute sobre a execução da política pública assim como apresenta os instrumentos normativos no qual ele se baseia BOXE 1 O que é contingenciamento A limitação dos gastos públicos é feita por decreto do Poder Executivo e por ato próprio dos demais Poderes de acordo com as regras a serem fixadas pela respectiva LDO No âmbito do Poder Executivo esse decreto ficou conhecido como Decreto de Contingenciamento que normalmente é detalhado por portaria interministerial Ministério do Planejamento e Ministério da Fazenda evidenciados os valores autorizados para movi mentação e empenho e para pagamentos no decorrer do exercício para cada órgão orçamentário Em resumo os objetivos desse mecanismo são i estabelecer normas específicas de execução orçamentária e financeira para o exercício ii estabelecer um cronograma de compromissos empenhos e de liberação pagamento dos recursos financeiros para o governo iii cumprir a legislação orçamentária LRF LDO etc e iv assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas ao longo do exercício financeiro e proporcionar o cumprimento da meta de resultado primário Fonte Brasil 2016a p 89 com adaptações 113 5 IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO BOXE A1 Compatibilidade do exemplo A com o atingimento das metas fiscais Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Não estão previstos dispêndios com o Programa Cartão Reforma no ano de sua instituição de modo que não haverá impacto orçamentáriofinanceiro nesse exercício e portanto não há que se falar em impacto no atingimento de metas fiscais no presente exercício Para os exercícios de 2017 a 2019 os valores ficam condicionados à disponibilidade orçamentária e financeira a ser indicada pelo Ministério das Cidades os recursos do programa estarão inseridos no Programa de Aceleração do Crescimento PAC e são contingenciáveis quando da elaboração dos respectivos projetos de leis orçamentárias em consonância com as orientações de governo e em conformidade com as metas de famílias beneficiadas a serem definidas em momento oportuno Ademais os recursos do programa serão provenientes de remanejamento de dotações orçamentárias do Ministério das Cidades 22 Requisitos para geração da despesa art 16 Além de garantir que a despesa criada não afetará o cumprimento da meta fiscal a LRF estabelece outras regras que devem ser observadas pelos gestores públicos com vistas a garantir não só o equilíbrio das finanças públicas mas também a sustentabilidade de médio prazo da despesa por meio de demonstrativos de impacto orçamentário e financeiro e a sua conformidade com os instrumentos orçamentários compatibilidade com PPA LDO e LOA Assim em relação à geração de novas despesas a LRF fixa dois requisitos importantes que merecem ser descritos na íntegra Art 16 A criação expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de I estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes II declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e finan ceira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias Brasil 2000 A LRF determina ainda que a estimativa de impacto será acompanhada das premissas e da metodologia de cálculo utilizadas 2o do art 16 Além disso no inc I 1o do art 16 esclarece que devese considerar adequada com a lei orçamentária a despesa objeto de dotação específica e suficiente ou que esteja abrangida por crédito genérico de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie realizadas e a realizar previstas no programa de trabalho não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício Brasil 2000 Por sua vez o inc II 1o do art 16 da LRF também define que a compatibilidade com o PPA e a LDO pressupõe que a despesa é condizente com as diretrizes objetivos priori dades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições Brasil 2000 Esses dispositivos devem ser observados para fins de comprovação da adequação orçamentária e financeira Além disso segundo o inc I 4o do art 16 eles são requisitos indispensáveis do processo de execução da despesa pois constituem condição prévia para empenho e licitação de serviços fornecimento de bens ou execução de obras Brasil 2000 114 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 5 BOXE A2 Estimativas do impacto orçamentáriofinanceiro para o exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Para 2017 a estimativa orçamentária e financeira para o Programa Cartão Reforma perfaz a importância de R 500 milhões o que possibilitará atender neste exercício a cerca de 85 mil famílias a partir da subvenção econômica que será concedida pela União Novamente esses recursos serão provenientes de dotações orçamentárias do Ministério das Cidades Nessa linha estimase preliminarmente atender ao mesmo número de grupos familiares nos dois exercícios em referência Os valores orçamen táriofinanceiro são assim estimados para 2018 e 2019 respectivamente em R 522500000 e R 546012000 sem prejuízo de que sejam oportunamente revisados a partir dos resultados preliminares que o Programa Cartão Reforma venha a alcançar Estimouse que o custo médio para a União por grupo familiar beneficiado seja de R 586540 sendo R 5 mil referentes ao valor médio da subvenção para aquisição de materiais de construção destinada à reforma à ampliação ou à conclusão de unidades habitacionais dos grupos familiares contemplados e R 86540 relativos ao valor médio do fornecimento de assistência técnica e dos custos operacionais do programa Obs Os valores estimados para 2018 e 2019 foram obtidos com a atualização monetária a partir da inflação anual esperada de 45 23 Criação de despesas obrigatórias de caráter continuado art 17 Para fins da LRF é considerada obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios Brasil 2000 art 17 De forma similar às despesas que representem criação expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental e que acarretem aumento da despesa a geração de despesas obri gatórias de caráter continuado DOCC deverá ser acompanhada de estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes Além disso a criação de DOCC está condicionada ainda à observância de duas regras i comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais da LDO e ii indicação de que nos períodos se guintes seus efeitos financeiros serão compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa Assim esses dois requisitos visam garantir que a geração de DOCC não afetará o cumprimento da meta de resultado fiscal por meio da neutralização do seu impacto fiscal que pode ocorrer por meio de elevação de receita ou redução de despesa Ainda de modo análogo à geração de despesa a que se refere o art 16 criação ex pansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que resulte em aumento de despesa a estimativa de impacto da criação de DOCC segundo 4o do art 17 também precisará demonstrar as premissas e a metodologia de cálculo utilizadas bem como comprovar a compatibilidade da despesa com as demais normas do PPA e da LDO Assim em se tratando de DOCC a sua aprovação fica condicionada à comprovação de que os requisitos fixados na LRF são obedecidos especialmente a indicação de medidas de compensação de forma que os impactos futuros da despesa sejam neutralizados por meio de aumentos permanentes de receita1 ou reduções permanentes de despesa 1 Consoante dispõe o 3o do art 17 da LRF considerase aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas ampliação da base de cálculo majoração ou criação de tributo ou contribuição Brasil 2000 115 5 IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO Em conjunto esses dois dispositivos arts 16 e 17 representam importante inovação do arcabouço fiscal que rege as finanças públicas Eles precisam ser conhecidos e respei tados pelos gestores públicos sob pena de prejudicar a ação governamental fiscalmente responsável Sua importância para o equilíbrio das contas públicas pode ser inferida pela redação do art 15 da LRF segundo o qual serão consideradas não autorizadas irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts 16 e 17 Brasil 2000 Além disso em virtude de sua relevância esses requisitos foram incorporados aos critérios de aferição da adequação orçamentária e financeira apresentados adiante no texto BOXE A3 Adequação ao art 17 da LRF do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Tratase de despesas de caráter discricionário do governo federal 24 Renúncia de receita art 14 A LRF além de dispor sobre requisitos de adequação da despesa orçamentária também estabeleceu critérios para autorização da renúncia de receita Inicialmente é conveniente atentar para a forma como a LRF conceitua o termo No 1o do art 14 a renúncia de receita é definida como anistia remissão subsídio crédito presumido concessão de isenção em caráter não geral alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado Brasil 2000 Entre as condições fixadas para que a renúncia de receita seja autorizada o art 14 da LRF estabelece que além de atender às disposições da LDO a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes Brasil 2000 Além disso a fim de assegurar o não comprometimento das metas de resultado fiscal o art 14 da LRF também dispõe que a renúncia de receita deve observar pelo menos uma das seguintes condições i demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária na forma do art 12 e de que não afetará as metas de resultados fiscais previs tas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias e ii estar acompanhada de medidas de compensação no período mencionado no caput por meio do aumento de receita proveniente da elevação de alíquotas ampliação da base de cálculo majoração ou criação de tributo ou contri buição Brasil 2000 Em síntese portanto essas são as condições essenciais a serem obedecidas pelas propostas que impliquem renúncia de receita De forma semelhante à geração de despesa art 16 e às despesas obrigatórias de caráter continuado art 17 exigese apresentação 116 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 5 de estimativa do impacto orçamentário bem como comprovação de que as metas fiscais não serão afetadas ou indicação de medidas de compensação capazes de neutralizar seu impacto sobre as contas públicas Essas demonstrações serão mencionadas a seguir no texto por ocasião da apresentação dos critérios de aferição da adequação orçamen tária e financeira BOXE B1 Adequação ao art 14 da LRF do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária A ampliação do rol de setores beneficiados com redução a zero da alíquota da contribuição previdenciária incidente sobre a folha de salários em apreço gera renúncia fiscal líquida estimada em R 17 bilhão em 2013 e R 19 bilhão em 20141 Isso porque a renúncia primária total será par cialmente compensada com o ingresso de receitas do adicional da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social Cofins importação no valor estimado de R 586 milhões em 2013 e R 634 milhões em 2014 Nota 1 As estimativas apresentadas no boxe foram calculadas quando do envio da proposta de expansão da referida política Hoje o custo anual da desoneração da folha de pagamentos está estimado em torno de R 20 bilhões 3 ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS Além de atender às normas que regem a disciplina fiscal as despesas públicas devem obe decer à legislação orçamentária que compreende comandos constitucionais leis específicas e arcabouço infralegal portarias decretos regulamentos Em linhas gerais as despesas públicas precisam estar não apenas alinhadas com os principais instrumentos orçamentários PPA LDO e LOA mas também respeitar as determinações e orientações emanadas dos órgãos centrais responsáveis pelos sistemas de planejamento e orçamento administração financeira e contabilidade2 31 PPA O PPA criado pela Constituição de 1988 é o instrumento legal de planejamento de maior alcance temporal no estabelecimento das prioridades e no direcionamento das ações de governo Albuquerque Medeiros e Silva 2008 p 145 Com a finalidade de facilitar o combate às desigualdades territoriais as políticas públicas contidas no PPA devem ser regionalizadas Esse tema será discutido com mais detalhe adiante no boxe 2 É impor tante observar no entanto que as políticas públicas setoriais devem necessariamente constar do PPA Assim elas devem ser traduzidas na linguagem de programas e ações governamentais informando objetivos e metas além de obedecerem aos critérios e requisitos estabelecidos nos manuais de metodologia de elaboração do PPA Em suma a criação de nova despesa tem de constar explicitamente do PPA ou ser abrangida por programação previamente existente nesse plano 2 As competências e as atribuições institucionais desses sistemas encontramse disciplinadas na Lei no 10180 de 2001 117 5 IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO BOXE 2 Alinhamento com PPA Um passo importante na avaliação das políticas públicas é analisar se os seus objetivos estão alinhados aos programas de governo estabelecidos no PPA Para tanto é conveniente evidenciar em que medida o problema combatido pela política pública é aderente às dimensões estratégica eixos e diretrizes estratégicos e tática programas temáticos do PPA Por determinação legal é indispensável que a criação e a expansão de despesas públicas sejam compatíveis com as diretrizes os objetivos as prioridades e as metas traçados no PPA A seguir seguem duas sugestões de fontes de informação a lei que institui o PPA e o guia de moni toramento e avaliação do PPA que ajudam a elucidar quais princípios e orientações devem ser seguidos pelos gestores públicos de forma a evidenciar o alinhamento com o PPA Lei que instituiu o PPA A lei que instituiu o PPA 20162019 apresenta conjunto de informações e regras ligadas ao planejamento governamental tais como i prioridades e diretrizes da administração pública federal ii estrutura e organização do plano especialmente distinção entre programas temáticos e de gestão iii mecanismos de integração com as leis orçamentárias anuais inclusive regras quanto à individualização de empreendimentos plurianuais iv gestão do plano com destaque para aspectos de regionalização de políticas públicas integração federativa e mecanismos de monitoramento avaliação e revisão do plano e v formas de transparência e acesso à informação Os dispositivos dessa lei podem fornecer indicações úteis sobre as várias formas possíveis de alinhamento da política pública que se pretende criar ou ampliar com o PPA Guia de monitoramento e avaliação do PPA Nesse documento são estabelecidos rotinas tarefas e prazos a serem seguidos por órgãos e entidades setoriais com o preenchimento de infor mações em sistemas de informação com o propósito de produzir informações e conhecimentos no intuito de aperfeiçoar a implementação das políticas públicas ampliando a quantidade e a qualidade dos bens e serviços prestados à população Brasil 2016b p 3 O guia também pode servir de referência para o gestor evidenciar o alinhamento entre a política pública e o PPA especialmente se os indicadores apresentados são aderentes ao modelo conceitual utilizado no plano É oportuno ainda verificar se há alinhamento entre planos nacionais regionais e setoriais com o PPA Em particular quanto maior for a convergência entre as políticas setoriais e o plano plurianual maior será a coordenação e a sinergia entre as políticas públicas e portanto melhor o resultado da ação governamental como um todo A sintonia entre os diferentes planos possui origem em mandamento constitucional segundo o qual Os planos e programas nacionais regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional Brasil 1988 4o do art 165 Os boxes a seguir apresentam exemplos práticos de como esse alinhamento pode ser apresentado BOXE A4 Alinhamento com PPA do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Em relação à compatibilidade com o PPA 20162019 destacase que a iniciativa guarda compatibilidade com o Programa Temático Moradia Digna por meio do objetivo de melhorar as condições de vida e de habitabilidade das famílias de baixa renda que vivem em assentamentos precários BOXE B2 Alinhamento com PPA do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Destacase novamente que o programa de desoneração da folha de pagamentos entrou em vigor a partir da Lei no 12546 de 2011 Portanto a política inicialmente implementada e as propostas de expansão estavam inseridas no PPA do quadriênio 20122015¹ Nota ¹ Como a política se estendeu além desse período foi inserida também no PPA 20162019 como gasto tributário de incentivo sendo destacado na parte destinada a fontes de financiamento o montante de R 100 bilhões para o quadriênio 32 LDO A LDO estabelece as metas e as prioridades da administração federal para o exercício a que se refere Ela fixa ainda regras e critérios de adequação orçamentária e financeira que pre cisam ser observados como no caso de proposições legislativas que acarretem aumento de despesa ou redução de receita Assim a criação de despesa também tem de ser compatível com os dispositivos da LDO 118 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 5 Além disso a LDO dispõe sobre um grande conjunto de diretrizes gerais e específicas que devem ser observadas pelos gestores responsáveis pela implementação de políticas públicas em todos os Poderes e no Ministério Público Assim a título de ilustração a LDO trata de restrições a serem respeitadas por ocasião da contratação de operações de crédito externas da exigência de programação orçamentária específica quando se tratar de despesas com subsídios ou subvenções sociais e de critérios para a execução descentralizada de recursos públicos como transferências voluntárias para o setor pri vado ou organizações da sociedade civil informações sobre renúncias de receitas além de diversos outros assuntos3 Dessa forma o gestor que propõe a nova política pública precisa demonstrar a compatibilidade com os dispositivos da LDO no que couber e identificar os artigos nos quais a política pública proposta se enquadra respeitando os ditames legais desse ins trumento orçamentário BOXE A5 Adequação à LDO do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Não estão previstos dispêndios com o Programa Cartão Reforma em 2016 de modo que não haverá impacto orçamentáriofinanceiro nesse exercício A compatibilidade do programa com a LDO se dará quando da inclusão de dotação em categoria de programação específica na futura lei orçamentária para 2017 BOXE B3 Adequação à LDO do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária A política de expansão dos beneficiários com a desoneração da folha de pagamentos está delimitada na LDO no capítulo VIII que trata de alte rações de legislações e sua adequação orçamentária especificamente na Seção II Alterações na Legislação Tributária e das Demais Receitas As estimativas para a expansão podem ser encontradas no boxe B1 Destacase que a compatibilidade da renúncia com a legislação pode ser observada pela presença de dotação orçamentária específica nas leis orçamentárias anuais 33 LOA Além de ser condizente com prioridades do PPA e diretrizes da LDO a despesa pública tam bém deve ter adequação com os dispositivos da LOA que apresenta regras sobre elaboração e execução orçamentária assim como disciplina vários assuntos relacionados ao processo orçamentário como critérios para autorização para a abertura de créditos suplementares É oportuno transcrever trecho do MTO que retrata de forma sucinta o processo de elaboração do orçamento federal no qual são apresentados alguns dos aspectos analisados pelo órgão central para aferição da consistência das propostas encaminhadas pelos órgãos setoriais Essa descrição é importante porque indica os principais papéis desempenhados pelos atores orçamentários na elaboração do orçamento público 3 Em particular como destaca Giacomoni 2010 p 225 afora manter caráter de orientação à elaboração da lei orçamentária anual a LDO pro gressivamente vem sendo utilizada como veículo de instruções e regras a serem cumpridas na execução do orçamento 119 5 IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO BOXE 3 Processo de elaboração do orçamento público federal Elaboração da proposta orçamentária para 2017 O processo de elaboração do PLOA Projeto de Lei Orçamentária Anual se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal e envolve um conjunto articulado de tarefas complexas e um cronograma gerencial e operacional com especificação de etapas de produtos e da participação dos agentes Esse processo compreende a participação dos órgãos central setoriais e das UOs Unidades Orçamentárias o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis Para nortear o desenvolvimento do seu processo de trabalho a SOF Secretaria de Orçamento Federal utiliza as seguintes premissas orçamento visto como instrumento de viabilização do planejamento do governo ênfase na análise da finalidade do gasto da administração pública transformando o orçamento em instrumento efetivo de programação de modo a possibilitar a implantação da avaliação das ações acompanhamento das despesas que constituem obrigações constitucionais e legais da União nos termos do art 9o 2o da LRF ciclo orçamentário desenvolvido como processo contínuo de análise e decisão ao longo de todo o exercício avaliação da execução orçamentária com o objetivo de subsidiar a elaboração da proposta orçamentária com base em relatórios gerenciais conferindo racionalidade ao processo atualização das projeções de receita e de execução das despesas e de elaboração da proposta orçamentária com o intuito de se atingir as metas fiscais fixadas na LDO e elaboração do projeto e execução da LOA realizadas de modo a evidenciar a transparência da gestão fiscal permitindo o amplo acesso da sociedade No que concerne especificamente à elaboração da proposta orçamentária para 2018 essa deverá estar compatível com o PPA 20162019 e com a LDO 2018 grifo nosso Fonte Brasil 2016a p 78 com adaptações Em relação ao aspecto programático é oportuno esclarecer que é por meio da LOA que são fixadas as despesas orçamentárias Por meio das autorizações de despesas contidas na LOA os órgãos setoriais podem implementar as políticas públicas sob sua responsabilidade podendo por exemplo realizar licitação para contratação do bem ou serviço e assinar res pectivo contrato Ou seja para que uma despesa seja realizada ela tem de estar prevista em alguma ação orçamentária e adequada a essa4 Quando a execução da despesa é descen tralizada a autorização orçamentária possibilita constituição de convênio ou instrumentos congêneres e o repasse dos recursos para o ente ou órgão que efetivamente implementará a política Cabe destacar que a LOA exerce importante papel em relação à transparência da infor mação É que a lei orçamentária prevê que o gasto seja detalhado em diversas categorias funcionais institucionais econômicas que permitem aferir por exemplo se o gasto público é do tipo corrente ou investimento bem como se ele será realizado de forma centralizada ou mediante descentralização de recursos para outros entes da Federação ou ainda se os recursos envolvidos possuem caráter primário ou financeiro Essas informações fornecem uma radiografia da natureza do gasto que está sendo realizado possibilitando identificar os principais atributos orçamentários e financeiros das políticas públicas Elas são úteis também na produção de estatísticas de finanças públicas que permitem aferir como tem evoluído o comportamento das contas governamentais 4 São exceções as despesas não orçamentárias tais como as financiadas com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FGTS ou com recursos próprios das agências oficiais de fomento ou financiadas por meio de renúncias de receita entre outras 120 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 5 BOXE A6 Previsão na lei orçamentária do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Não estão previstos dispêndios com o Programa Cartão Reforma em 2016 de modo que não haverá impacto orçamentáriofinanceiro nesse exercício A execução do programa se dará com a inclusão de categoria de programação específica na futura lei orçamentária de 2017 No Ploa 2017 será designada a ação orçamentária 0EB3 Concessão de Subvenção Econômica para a Aquisição de Materiais de Construção des tinados à reforma ampliação ou à conclusão de Unidades Habitacionais Cartão Reforma 2884520490EB3 BOXE B4 Previsão na lei orçamentária do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária A expansão da política de redução da alíquota de contribuição previdenciária foi inserida nas LOAs por meio da ação 00LI Compensação ao Fundo do Regime Geral de Previdência Social FRGPS Lei no 12546 de 2011 sendo executada pela unidade orçamentária descrita como Recursos sob Supervisão do Ministério da Fazenda 4 CRITÉRIOS DE AFERIÇÃO DA ADEQUAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA Com a finalidade de identificar o impacto orçamentário e financeiro das políticas públicas o governo federal segue critérios que visam identificar se os recursos solicitados quer de políticas que serão instituídas quer de políticas já em andamento atendem aos requisitos da legislação pertinente Essa análise é feita tanto do ponto de vista fiscal para verificar se não há comprometimento das metas fiscais quanto do ponto de vista orçamentário para identificar possíveis incorreçõesinconsistências em relação aos procedimentos de autori zação e execução da despesa pública É conveniente reforçar a importância de os órgãos e as entidades da administração pública observarem os limites de gastos estabelecidos pelo NRF introduzido pela EC no 952016 A obediência a esses limites favorece por um lado o planejamento fiscal do governo de forma a garantir a sustentabilidade das contas públicas Por outro lado incentiva os órgãos setoriais a considerarem a dimensão da viabilidade orçamentária e financeira no processo de formulação e implementação de políticas públicas e programas governamentais A seguir são apresentadas as condições de admissibilidade que devem ser satisfeitas pela despesa pública para que ela seja aceita Tratase de conjunto de critérios que refle tem as práticas habituais dos órgãos centrais de planejamento e orçamento na aferição da adequação orçamentária e financeira da despesa pública Esses requisitos não excluem a possibilidade de outras condições que eventualmente se façam necessárias em virtude da especificidade de cada caso concreto A proposta de criação expansão e aperfeiçoamento da ação governamental que impli que aumento de despesas ou renúncia de receitas e de benefícios de natureza financeira e creditícia deve ser acompanhada dos itens a seguir 121 5 IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO 1 Indicação do programa temático ou de gestão do PPA ao qual a despesa proposta está associada bem como breve explicação de como ela contribuirá para o atingi mento de seus objetivos e metas 2 Indicação do caráter obrigatório ou discricionário da despesa a em se tratando de despesa de caráter obrigatório informar a legislação que a respalda bem como os critérios os parâmetros e a metodologia utilizados para o cálculo do valor da despesa e b em se tratando de despesa discricionária explicar o motivo pelo qual o gasto pretendido se justifica bem como esclarecer se não haveria formas alternativas de resolver o problema com menor custo para o erário 3 Indicação das fontes de financiamento da despesa destacando principalmente se há previsão de utilização de a recursos do Tesouro Nacional b receita própria c recursos provenientes de operações de crédito e d recursos oriundos de outras fontes 5 Apresentar estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes informando de forma clara e detalhada as premissas e as metodologias de cálculo utilizadas inclusive a se as medidas foram consideradas nas metas de resultados fiscais previstas na LDO b simulação que demonstre o impacto da despesa com a medida proposta deta lhada no mínimo por elemento de despesa e no caso de despesa com pessoal destacando ativos e inativos c se além da despesa finalística da política pública existe previsão de aumento de despesas administrativas de pessoal etc necessárias para a sua implementação d se as medidas de compensação foram consideradas na proposta que implique renúncia de receitas ou benefícios de natureza financeira e creditícia e e demonstração da origem dos recursos para seu custeio quando se tratar de despesa obrigatória de caráter continuado 6 Apresentar declaração de que a medida tem adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e com a LDO 7 Efetuar análise de potenciais riscos fiscais da proposta como a geração de passivos contingentes crescimento da população beneficiária do programa além do previsto cláusulas de reajuste dos benefícios acima da inflação riscos de judicialização etc que possam suscitar futuros aportes não previstos de recursos orçamentários 8 Informar se a política pode gerar impactos cruzados em outras rubricas orçamentá rias tais como aumento ou redução de outra despesa ou elevação da arrecadação 123 1 INTRODUÇÃO A fase de implementação da política pública é caracterizada por processos estruturados que articulam diversos atores e tipos de recursos materiais humanos financeiros informacionais e institucionais para o alcance de seus objetivos e a execução das metas físicas das ações propostas É nessa fase que são produzidos os resultados concretos da política pública A estratégia de implementação descreve quais os instrumentos disponíveis ou a serem constituídos e a forma de execução direta descentralizada para estados Distrito Federal e municípios e transferências para atingir os resultados pretendidos Brasil 2009 Partese aqui da explicitação do modelo lógico ou do modelo lógico em ação descre vendo a relação entre os meios disponíveis para a realização dos produtos e dos resultados almejados A descrição dos atores envolvidos e de suas responsabilidades nas ações da política e nos produtos considerados necessários e suficientes para o atingimento das finalidades declaradas permite uma análise de consistência dessa estratégia em relação aos objetivos e resultados pretendidos Também fazem parte dela as relações existentes entre as pessoas as instituições vigen tes regras formais e informais os recursos financeiros materiais informativos e políticos capacidade de influência Ao se referir ao conjunto de pessoas e organizações e às rela ções que se organizariam para implementar uma política estamos na definição do arranjo institucional proposto pela estratégia de implementação No caso da avaliação ex ante da fase de implementação a intenção é identificar inconsis tências insuficiências ou desperdícios de maneira antecipada Para minimizar os problemas futuros recomendase o envolvimento dos atores desde a fase inicial das ações incluindo a construção conjunta da estratégia ou plano de implementação da política pública que deverá ser composto por definição do modelo de gestão e de governança explicitando os mecanismos de liderança estratégia e controle que serão postos em prática para avaliar direcionar e monitorar a política análise das atribuições e dos incentivos dos atores envolvidos na execução da política verificando se o arranjo institucional proposto é adequado análise da base legal da política e da espécie de instrumento que será utilizado para constituir as obrigações e avenças necessárias à sua consecução e dos seus pro gramas e ações definição do plano de comunicação a ser executado durante todas as etapas da política e 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO 124 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 6 análise de riscos eventuais ao longo da execução da política pública com sua identifi cação elaboração de estratégias de mitigação administração e controle compatível com a matriz Swot do inglês strengths weaknesses opportunities and threats1 É fundamental identificar os riscos à política a ser implementada determinandose fa tores com alta probabilidade de influir sobre seu processo de execução e caracterizandoos em detalhe suficiente para que se possa desenvolver uma estratégia para sua mitigação Nessa linha o plano de implementação deve vir acompanhado de um plano de gestão de riscos Para melhor explorar esses instrumentos este capítulo se divide em quatro partes principais Primeiramente serão destacados modelos de gestão e governança Em seguida serão discutidos arranjos de implementação nos quais se destaca o tratamento da questão federativa na implantação dos programas A terceira parte é dedicada ao plano de comuni cação Por fim a última parte é dedicada ao plano de gestão de riscos 2 MODELO DE GESTÃO E GOVERNANÇA 21 Antevendo a implementação As políticas públicas só se tornam realidade quando colocadas em prática A análise ex ante precisa portanto incorporar uma visão em detalhes de como ocorrerá essa implementação de preferência antecipando problemas e suas alternativas de solução Políticas lançadas sem uma clara definição de quem faz o quê com que grau de autonomia com que formas de mo nitoramento e controle e sem muitas vezes especificar seu passo a passo operacional e sem planejamento de seus riscos geram incertezas brechas e pontos de travamento gargalos Sempre surgirão situações peculiares e inesperadas que exigirão respostas que não estão prontas portanto precisarão ser construídas Mas questões básicas e situações comuns podem ser minimamente antecipadas Grandes obras por exemplo sempre ge ram riscos de especulação imobiliária acidentes de trabalho aumento dos índices de violência próximo aos canteiros de obras intensificação da demanda por serviços urbanos hospitais restaurantes espaços de lazer problemas de mobilidade da população que vive próxima ao local resistência de moradores à sua transferência para outras localidades Sem contar a ação dos órgãos de controle do Ministério Público e das defensorias públicas Portanto mesmo uma política de infraestrutura não envolve apenas uma operação de ordem técnica mas interfaces com um grande número de atores e com distintas políticas públicas assistência social justiça e cidadania segurança pública transporte meio ambiente entre tantas outras Esses problemas demandam soluções de governança e gestão 22 Modelos de gestão A gestão diz respeito à maneira como os atores determinam e operam os insumos e pro cessos que geram produtos de forma a alcançar resultados positivos crescentes em maior escala com um grau mais elevado de satisfação da sociedade para com os serviços públicos maior efetividade e sempre que possível a um menor custo maior eficiência 1 Traduzido para forças fraquezas oportunidades e ameaças 125 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO Ela também se debruça sobre os aspectos que foram especificados no modelo lógico organizando soluções técnicas e tecnológicas capazes de garantir as entregas dos produtos com qualidade e no tempo esperado Liderança empreendedora capacitação de pessoal estruturação de sistemas informatizados de entrada registro de demandas e saída respostas produtos controle da execução orçamentária e financeira compras análise e gestão de riscos entre outros são aspectos próprios da gestão pois é ela que define também os procedimentos de monitoramento avaliação e controle que dirão se uma política está indo bem ou mal e que ajustes são necessários 23 Modelos de governança Os modelos de governança definem quem comanda quem coordena quem acompanha su pervisiona e quem gera a política A governança de uma política define as competências e as atribuições de sua execução e a responsabilidade por seus ajustes Um modelo estabelece quem pode o quê competências e quem faz o quê atribuições Algumas questões são chaves para desenvolver o modelo de governança Quem propõe e financia a política Quem articula os atores interessados e intervenientes Quem pactua com eles os objetivos e as metas Quem soluciona controvérsias Articular pactuar e resolver controvérsias são o tripé do que se entende por coordenação no âmbito da governança de uma política A governança de uma política pode ser centralizada se esta é executada diretamente pelo próprio governo federal ou descentralizada quando o papel federal é basicamente o de transferir recursos geralmente condicionado a determinados critérios com parte da gestão e da execução da política atribuída ao governo estadual ou ao municipal A definição de uma política também pode ser feita de forma cooperativa com os estados envolvendo ou não a parceria na implementação com outros entes Pode ser concentrada quando um só órgão se incumbe de toda a sua realização ou desconcentrada quando feita por um mesmo órgão mas a partir de unidades descen tralizadas A Fundação Nacional de Saúde Funasa o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária Incra e as universidades federais são todos exemplos de órgãos que atuam de forma desconcentrada a partir de unidades estaduais A governança pode ser ainda hierárquica ou em rede insulada e fechada poucos participantes ou todos de uma mesma organização ou aberta e participativa Políticas nacionais com transferências fundo a fundo ou transferências voluntárias têm seu escopo definido nacionalmente Suas regras gerais têm de ser cumpridas por todos aqueles que resolvem aderir à implementação Sua governança envolve a definição dessas regras gerais e a supervisão e o controle pelo governo federal enquanto parte da gestão é feita por estados ou municípios Políticas baseadas em editais abertos estabelecem objetivos e metas mas deixam aos outros proponentes criarem seus próprios projetos São duas modalidades diferentes com formas próprias de gestão e governança bem como com modelos de coordenação específicos a cada necessidade e a cada pactuação estabelecida 126 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 6 Esses modelos de governança não são excludentes entre si pois uma mesma política pode combinar competências atribuições e ações centralizadas com outras descentralizadas processos de articulação em rede pactuação hierárquica e solução desconcentrada de con trovérsias Não existe fórmula única e ideal para o sucesso de uma política O fundamental é que se deixe explícito como se pretende organizála e se encontre a forma mais adequada para atender aos seus objetivos e aos interesses dos beneficiários 24 Normas e manuais de gestão e governança Políticas são compostas por ações que envolvem procedimentos e interações Tudo isso precisa ser definido orientado treinado e especificado antes por meio dos normativos dos planos e manuais durante treinamentos capacitações e ajustes e depois revisões e avaliações Destacase que as políticas que partem de experiências concretas têm a vantagem de se valer de um grande manancial de informações de ordem prática sobre processos que funcionam bem e que poderiam ir ainda melhor As ideias sobre o que fazer e o que não fazer podem estar bem mais claras do que políticas totalmente novas De qualquer forma as informações e as regras devem estar devidamente organizadas estruturadas institucio nalizadas e disseminadas Parte significativa das definições sobre a gestão e a governança devem vir previa mente institucionalizadas ou seja inscritas nos próprios normativos dos programas Leis decretos portarias e instruções normativas estabelecem os órgãos responsáveis pelas decisões os parceiros na gestão os fundos de financiamento a serem provisionados os mecanismos de controle e participação social as rotinas de monitoramento os mecanis mos de transparência etc Para além disso detalhes organizacionais e processos operacionais podem e devem vir especificados em manuais Programas que institucionalizam esse tipo de instrumen to eventualmente regulamentados por meio de portarias proporcionam um recurso orientador da gestão que permite que a ação dos gestores esteja mais bem amparada de justificativas Com isso diminuise o espaço de discricionariedade que se por um lado dá mais flexibilidade à gestão por outro cria inúmeras incertezas Quando os gestores não estão devidamente empoderados para tomar decisões discricionariamente ocorre um travamento e em sua recorrência surge um gargalo No entanto se gestores mais audaciosos tomam decisões discricionárias rotineiramente os riscos são inúmeros A discricionariedade abre espaço tanto para a inovação quanto para o arbítrio o abuso das prerrogativas Além disso mesmo quando a discricionariedade contribui para a ação célere e operosa pode ser considerada como irregularidade aos olhos dos órgãos de controle e da justiça na medida em que tais ações não estejam como pede o direito administrativo devidamente normatizadas A solução para tanto é criar normas mais flexíveis como os manuais que 127 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO podem ser ajustados à medida que o monitoramento detecte problemas e a avaliação recomende mudanças BOXE A1 Gestão e governança do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional A proposta é que já no ato normativo superior medida provisória seja estabelecido que a gestão do programa será de competência do Ministério das Cidades MCidades com o controle gerencial das ações do programa a partir de relatórios periodicamente encaminhados pela Caixa Econômica Federal Caixa na condição de Agente Operador e pelos entes apoiadores A gestão e a execução serão realizadas em regime de colaboração com os órgãos competentes dos entes apoiadores estados e municípios A esses entes caberá elaborar proposta de melhorias habitacionais em áreas específicas aptas a receberem a subvenção econômica prevista no programa promover o cadastramento e a seleção dos beneficiários do programa e das unidades habitacionais a serem contemplados por meio dos critérios estabelecidos pelo MCidades verificar a regularidade das informações prestadas pelas pessoas físicas beneficiárias prestar assistência técnica às pessoas físicas beneficiárias e realizar ações de acompanhamento e controle do Programa Cartão Reforma em âmbito local prestar contas ao MCidades das atividades realizadas com os recursos da subvenção econômica destinada ao fornecimento de assistência técnica incluídas as ações de acompanhamento e controle e indicar e manter um coordenadorgeral responsável pelas ações de gestão e respectivo suplente e um coordenador técnico com registro em Conselho Regional de Engenharia e Agronomia Crea ou em Conselho Regional de Arquitetura e Urbanismo CAU encarregado do gerenciamento das equipes de assistência técnica Na governança da política a regulamentação da proposta caberá ao Poder Executivo com a participação ativa do MCidades Ministério da Fazenda MF Ministério do Planejamento Desenvolvimento e Gestão MP e da Casa Civil Isso dará maior segurança jurídica aos critérios regulamentados bem como estabelecerá os limites da gestão do MCidades mitigando pressões indesejadas Nesse âmbito por meio de decreto serão regulamentados os procedimentos e as condições necessárias para adesão ao programa as competências dos participantes do programa os instrumentos a serem celebrados entre a União e os entes apoiadores no âmbito do programa os limites da parcela da subvenção econômica concedida a cada beneficiário do programa os limites da parcela da subvenção econômica destinada à assistência técnica os limites da parcela da subvenção econômica destinada à satisfação dos custos operacionais do programa que estejam a cargo da União os procedimentos e os instrumentos de controle e de acompanhamento das ações do programa pelos entes federados as metas a serem atingidas pelo programa as diretrizes para gestão e avaliação dos resultados do programa os critérios de alocação dos recursos do programa no território nacional os critérios de seleção dos beneficiários do programa o prazo máximo no qual deverão ser efetivamente utilizados os recursos da parcela da subvenção econômica concedida a cada beneficiário do programa sob pena de cancelamento desta e a periodicidade e os critérios de atualização dos limites da renda familiar mensal até o valor máximo de três salários mínimos Para fortalecer a governança da política e das competências institucionais estabelecidas alguns itens serão deliberados conjuntamente pelos ministros de Estado das Cidades da Fazenda e do Planejamento Desenvolvimento e Gestão por meio de portaria interministerial Nesse âmbito serão deliberados os limites da parcela da subvenção econômica destinada à aquisição de materiais de construção para os incisos I e II do art 11 a atualização monetária dos limites da renda familiar mensal dos grupos familiares elegíveis ao Programa Cartão Reforma com base em índices oficiais a remuneração e as atividades a serem exercidas pela Caixa no âmbito do programa as metas a serem atingidas pelo Programa Cartão Reforma observada a disponibilidade orçamentária e financeira as condições operacionais relativas ao pagamento e ao controle da subvenção econômica concedida no âmbito do programa e 128 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 6 o número mínimo de pessoas físicas beneficiárias a serem atendidas em cada município contemplado pelas ações do Programa Cartão Reforma ou no Distrito Federal Assim por meio de portarias caberá ao MCidades o estabelecimento dos procedimentos e das condições necessárias à adesão ao programa incluídos os parâmetros para enquadramento nos critérios estabelecidos por decreto a distribuição regional dos recursos do programa a definição dos critérios para a seleção dos projetos de melhorias habitacionais apresentados pelos entes apoiadores a definição dos procedimentos para cadastramento e verificação da elegibilidade e para seleção das pessoas físicas beneficiárias do programa a fixação do valor da parcela de subvenção a ser concedida às pessoas físicas beneficiárias para aquisição de materiais de construção observados os limites estabelecidos e as características dos projetos de melhorias habitacionais a serem executados no âmbito do programa a fixação do valor da parcela da subvenção a ser concedida aos entes apoiadores para as ações de assistência técnica a operacionalização o acompanhamento o controle e as avaliações gerenciais do desempenho do programa a divulgação na internet do rol de entes apoiadores e de pessoas físicas beneficiárias inscritas no programa incluídos os dados cadastrais e os benefícios recebidos observado o disposto na Lei no 12527 de 18 de novembro de 2011 as condições para complementação do valor da subvenção econômica pelos entes apoiadores e por instituições privadas a vistoria de unidades habitacionais que receberam intervenções do programa a partir de plano amostral com seleção aleatória de unidades habitacionais e de municípios a ser elaborado com base nas referências estatísticas usuais e as ações que devam ser prestadas pelos entes apoiadores como assistência técnica Na execução final do produto principal qual seja as obras de melhoria habitacional atendidas pelo programa as famílias beneficiárias terão a gestão nas decisões operacionais de como realizar essas melhorias na escolha dos materiais a serem comprados e no layout dessas obras Com isso uma parte do processo decisório será por autogestão Destacase que a aplicação indevida dos recursos da subvenção econômica sujeita os beneficiários às penalidades legais sem prejuízo de outras sanções civis administrativas e penais cabíveis Serão publicados manuais e orientações aos órgãos e técnicos envolvidos na gestão e execução da política nos estados e municípios para subsidiar e padronizar o cadastramento dos entes e de seus projetos de intervenção para a realização de licitação de contratação de assistência técnica bem como para o cadastramento dos grupos familiares interessados em receber o benefício BOXE B1 Gestão e governança do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Por se tratar da expansão de uma política já existente de redução de alíquota de contribuição social a política teria uma gestão e um controle simplificados Portanto dentro do modelo de gestão e governança do programa ficaria em evidência a necessidade de avaliação dos resultados e monitoramento de beneficiários A gestão da política será realizada pelo MF mediante a designação de unidade singular de sua estrutura administrativa Secretaria de Política Econômica para a realização das seguintes atividades i constante comunicação e interação com as partes interessadas confederações e associações do setor produtivo órgãos e entidades públicas e privadas à luz da orientação estratégica da política econômica ii comunicação em âmbito interno e externo sobre a política de desoneração da folha e iii organização de ações para promover maior sinergia ao processo de avaliação da política Sob o prisma da gestão cabe à Secretaria de Política Econômica do MF exercer a Secretaria Executiva da Comissão Tripartite de Acompanhamento e Avaliação da Desoneração da Folha CTDF bem como do Grupo de Apoio Técnico GAT responsáveis pela análise de estudos para subsidiar as discussões da política o acompanhamento e a avaliação da evolução da medida de desoneração da folha e o acompanhamento e a avaliação dos diversos efeitos econômicos atribuídos à medida Com referência aos parâmetros de governança no âmbito do MF o processo de liderança e tomada de decisão atinentes à evolução da política contemplaria a coordenação de ações do Gabinete do ministro da Secretaria Executiva da Secretaria da Receita Federal e da Secretaria de Política Econômica 129 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO Um componente relevante da governança da política seria implementado por meio do modelo de avaliação da proposta Isso porque a formulação inicial da política contemplou a instituição da CTDF instituída por meio do Decreto nc 77112012 e que foi composta por dezoito membros seis ligados ao Executivo seis ligados aos representantes de entidades patronais e seis ligados aos representantes dos trabalhadores No âmbito da CTDF a liderança coube ao MF responsável pela presidência da comissão tripartite Competiria à CTDF realizar avaliações sob a ótica de cada um dos representantes e reunir subsídios para o redesenho da política Outro aspecto da governança seria referenciado no monitoramento fiscal da medida Assim o Decreto no 78282012 e a Portaria Conjunta Receita Federal RFBSecretaria do Tesouro Nacional STNInstituto Nacional do Seguro Social INSSMinistério da Previdência Social MPS no 22013 explicitam as atribuições da Secretaria da Receita Federal e do Tesouro Nacional quanto à compensação ao Fundo do Regime Geral da Previdência Social FRGPS em virtude da política de desoneração da folha À Receita Federal do Brasil caberia avaliar o impacto fiscal do programa na redução das receitas da contribuição à previdência e monitorar a arrecadação da contribuição incidente sobre o faturamento Até 2015 a adesão das empresas beneficiadas pela política era compulsória Assim deveriam aderir à nova contribuição sobre a receita bruta desde que suas atividades eou produtos estivessem listados na lei A partir de 2015 a política de desoneração da folha de pagamentos estabeleceu a possibilidade de escolha entre a base folha e faturamento para os beneficiários Na governança da política os parâmetros em vigor sugerem lacunas relevantes atinentes à divulgação dos seus resultados e à necessidade de prestação de contas e responsabilização Esses aperfeiçoamentos institucionais pressupõem a participação ativa do MF e do MP além da Casa Civil Isso para dar maior segurança jurídica aos critérios adotados bem como para estabelecer as competências e os limites da gestão dos ministérios setoriais 3 ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE IMPLEMENTAÇÃO A execução de políticas públicas e seus respectivos programas e projetos envolve a articulação com uma miríade de atores e de distintos sistemas institucionais Os políticos do governo do parlamento federal do Distrito Federal estaduais e municipais os técnicos de governo igualmente federais do Distrito Federal estaduais e municipais os grupos de interesse sejam eles empresas sindicatos associações igrejas mídia e os especialistas das uni versidades dos centros de pesquisa da consultoria e dos organismos internacionais Formular políticas consistentes requer um estudo prévio de como articular os atores que mais influem sobre a busca de soluções Do contrário haverá a ilusão para não dizer a inge nuidade de achar que o sucesso da política decorre naturalmente de sua eficiência gerencial Os arranjos institucionais de implementação são a combinação de regras mecanismos e processos com os quais uma política conta para garantir os insumos necessários e propiciar a interação coordenada de diversos atores sejam eles os copartícipes na decisão parceiros de implementação beneficiários responsáveis pela fiscalização e interessados na transpa rência e na avaliação Esses arranjos também são fundamentalmente os marcos nos quais se dão as rela ções entre os atores e as operações dentro de determinada área que incluem as regras de incentivo e os limites contrapartidas proibições restrições ou mesmo sanções que são necessários para que os atores cooperem plenamente Políticas com incentivos generosos e poucas contrapartidas nem sempre estimulam compromissos firmes na medida em que os prêmios são elevados e que cumprir ou não cumprir com esses compromissos gera diferenças muito tênues em termos de suas consequências Políticas mal estruturadas em suas regras também abrem brechas a com portamentos predatórios que trazem o risco de desvio da sua finalidade Da mesma forma 130 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 6 políticas que distribuem parcos benefícios e cobram exigências muito custosas aos parceiros em termos de controles e penalidades elevam a aversão ao risco e produzem baixo interesse em aderir à sua implementação O equilíbrio ideal só pode ser encontrado na medida em que os propositores sejam capazes de identificar e articular todos os atores interessados na superação daquele problema que motivou a criação da política A articulação implica uma oferta de incentivos à cooperação por parte de quem propõe como forma de induzir ações coordenadas Os limites sujeitam os beneficiários a regras de controle e a exigências pactuadas que reforcem os objetivos pactuados Tais controles e exigências requerem clareza sobre os aspectos que indicam a qualidade da entrega a transparência e lisura dos processos o uso adequado dos insumos além da imprescindível aderência ao públicoalvo A modulação a ser encontrada entre incentivos e limites é o cerne do que se denomina pac tuação O pacto em torno da política é firmado quando as ofertas e expectativas do propositor se ajustam às capacidades aos interesses e às ideias dos parceiros de implementação e avaliação 31 O papel do arranjo federativo para o sucesso das políticas públicas Cada um dos entes federados tem capacidades instaladas próprias e podem ter ganhos de cooperação muito importantes entre eles os de escala e especialização A estrutura do or çamento público como visto no capítulo 5 consolida em uma mesma peça orçamentária o planejamento plano plurianual PPA as diretrizes Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO e as realizações das receitas e despesas Lei Orçamentária Anual LOA que configuram o esboço geral das relações federativas no âmbito das políticas públicas O tratamento a ser dado à capacidade fiscal e à execução das ações públicas deve prever as prioridades das políticas a serem adotadas os arranjos federativos envolvidos na ação pública bem como a avaliação dos resultados dessas ações para o objetivo essencial de maior eficiência pública e equidade social Os planos programas e projetos finalísticos executados diretamente pelo governo federal União impactam inevitavelmente determinada área ou território e determinados setores da sociedade provocando efeitos diretos e indiretos em municípios e estados e nos setores e agentes locais específicos De maneira geral a execução e os impactos da política podem advir de uso de re passes voluntários ou discricionários de recursos públicos da esfera federal por exemplo para estados e municípios executarem alguma ação de forma delegada ou compartilhada Essas atribuições descentralizadas compreendem diferentes formas de desenhos diagnósticos e avaliações das políticas Nesses casos em particular a presença dos entes subnacionais no desenho no monitoramento e na avaliação das políticas são essenciais As capacidades fiscais e as funções públicas atribuídas ao governo federal consubstan ciadas no orçamento da União são distribuídas em diversas esferas setoriais que constroem relações próprias com outras esferas estaduais e municipais A priori é necessário esforço dos gestores e dos técnicos envolvidos para que as políticas setoriais federais estejam integradas entre si e entre as diversas participações e atribuições das esferas federativas 131 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO Da mesma forma para que as políticas tenham seus efeitos ou impactos ex post re vertidos em alcance de metas estabelecidas e em responsabilidades de avaliações por parte dos entes federativos é preciso incorporar as diferentes e heterogêneas especificações da demanda social bem como as distintas construções de políticas a serem conduzidas de forma compartilhada ou coordenada entre os três níveis de governo no contexto federativo nacional BOXE A2 Arranjo institucional e federativo do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Para a implementação do Programa Cartão Reforma sugerese que a União por intermédio do MCidades institucionalmente habilitado a dispor sobre políticas de desenvolvimento urbano e políticas setoriais de habitação inclusive por meio de parcerias art 1o do Anexo I do Decreto no 46652003 articulese com os estados o Distrito Federal e os municípios conceitualmente denominados entes apoiadores na proposta em comento e com eles divida responsabilidades Tudo para que restem otimizadas ao máximo as ações e a aplicação dos recursos associados à subvenção econômica em tela Além disso o arranjo institucional da política considera desde a sua formulação tratada em grupo de trabalho interministerial as competências específicas e a cooperação entre os vários órgãos ou ministérios do Poder Executivo responsáveis na gestão na operação financeira na expedição de atos conjuntos e de relatórios concernentes à aplicação ao acompanhamento ao controle e à avaliação da política O arranjo do Programa Cartão Reforma gera economias de custo e pode complementar as iniciativas convencionais de provisão habitacional que já estão em curso viabilizando melhorias habitacionais de forma mais barata e mais célere para famílias de baixa renda além de diversificar a política habitacional brasileira BOXE B2 Arranjo institucional e federativo do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Os mecanismos e processos com os quais a política conta para garantir os insumos necessários e propiciar a interação coordenada de diversos atores compreendem as responsabilidades específicas e a cooperação entre os vários órgãos ou ministérios responsáveis na aplicação no acompa nhamento no controle e na avaliação daquelas regras A relação entre os atores envolvidos inclui a elaboração e a disponibilidade de informações permitindo a cooperação e a coordenação dos agentes Os arranjos federativos possíveis são concernentes aos incentivos e aos impactos setoriais da política compreendidos nos seus efeitos na locali zação das atividades no território Esses efeitos envolvem não apenas possíveis mudanças na organização e na estrutura das atividades benefi ciadas e não beneficiadas pela política mas também nos interesses e nos resultados socioeconômicos referentes às diversas esferas de governo Em particular a localização dos setores beneficiados e os incentivos concedidos afetam por um lado os resultados fiscais e socioeconômicos dos entes federativos envolvidos De outro o envolvimento dos entes diretamente ou indiretamente afetados pela política permite não apenas a coordenação dos instrumentos aplicados mas também a cooperação federativa no acompanhamento e na avaliação dos seus resultados 4 INSTRUMENTOS NORMATIVOS 41 Importância da apresentação da base legal A política pública e os programas e as ações dela decorrentes são executados ao menos em parte por agentes que atuam em nome do Estado no desempenho da função administrativa objetivando atender concretamente os interesses coletivos Essa atuação da administração pública é informada pelo princípio da legalidade que para a esfera pública assume uma in terpretação distinta à aplicada em relação aos cidadãos Enquanto a esses são asseguradas a livreiniciativa e a autonomia da vontade podendo realizar as atividades e condutas não vedadas juridicamente ao administrador público só é permitido regular e legitimamente adotar as condutas determinadas ou autorizadas pelo ordenamento jurídico Portanto o primeiro passo lógico em relação aos instrumentos normativos na antivedade das políticas públicas é identificar no ordenamento jurídico iniciandose pela Constituição da República quais são os dispositivos legais que autorizam ou determinam a execução da política pública pretendida e fazer um juízo de adequação recíproca A esse conjunto de dispositivos chamamos base legal No processo de inclusão de programas e ações que compõem as leis orçamentárias a base legal constitui atributo formal de cada ação O Manual Técnico de Orçamento MTO edição 2018 na seção relativa à estrutura programática assim conceitua base legal para fins orçamentários Instrumentos normativos que dão respaldo à ação orçamentária e que permitem identificar se é transferência obrigatória ou se trata de aplicação de recursos em área de competência da União Brasil 2017 p 43 grifo do original A base legal se refere inicialmente aos dispositivos legais que determinam ou autorizam a realização do que é feito no âmbito da política pública pretendida mas abrange também em sequência todos os dispositivos que incidem diretamente sobre sua implementação assegurando ainda sua finalidade para que é feito e sua forma de implementação como é feito A prática é que ainda ao refinar a redação de cada dispositivos normativos em função de uma crítica e revisão permanentes se procura substituir por para agricultores familiares BOXE A3 Base legal e normativo para a implementação da política de exemplo A Proposta de nova política crítica de política voltada a melhoria habitacional Quanto à competência legislativa da União a art 21 IX da Constituição Federal CF prevê que ela compete instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano inclusive habitação saneamento básico e transportes urbanos Por sua vez o Estatuto da Cidade lei nº 10257 de 2001 que regulamenta os arts 182 e 183 da CF estabelece em seu art 3º incisos I e II que compete à União legislar sobre normas gerais de direito urbanístico e sobre normas para a cooperação entre a União os Estados o Distrito Federal e os municípios em relação à política urbana tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bemestar em âmbito nacional A competência material da União é promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico está estabelecida no art 23 IX da CF exercida em comum com os Estados o Distrito Federal e os municípios O art 31 III do Estatuto da Cidade tem conteúdo idêntico em relação à habitação Entretanto a concessão de subvenção econômica tem por requisito a existência de autorização legislativa específica por exigência do art 19 da lei nº 4320 de 17 de março de 1964 e do art 26 da lei Complementar LC nº 101 de 2000 Em atendimento a esses mandamentos foi encaminhada medida provisória ao Congresso Nacional posteriormente convertida na lei nº 13439 de 27 de abril de 2017 que estabeleceu em seu art 1º o objeto da finalidade da política com a seguinte redação Art 1º Fica instituído o Programa Carta Reforma que tem por finalidade a concessão de subvenção econômica para aquisição de materiais de construção destinadas à reforma à ampliação ou à conclusão de unidades habitacionais dos grupos familiares contemplados inclusive fornecimento de assistência técnica e os custos operacionais do programa que estiveram a cargo da União 1º A União fica autorizada a conceder a subvenção econômica de que trata o caput mediante recursos dos Orçamentos Fiscais e da Seguridade Social observada a disponibilidade orçamentária e financeira 132 133 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO A justificativa de relevância para a matéria ser tratada em medida provisória está nos alarmantes números e indicadores apresentados nos boxes A5 e A6 apresentados no capítulo 2 presentemente referenciados que justificam a criação de instrumentos jurídicos de emergência pela União os quais se revelem dotados de amplo espectro de atuação abrangendo todo o território nacional e orientados à redução do deficit de qualidade habitacional no país Eis a funcionalidade precípua da subvenção econômica veiculada por meio do Programa Cartão Reforma A urgência da implantação do Programa Cartão Reforma está fundamentada na sua execução em caráter de projetopiloto do governo federal A constatação do diagnóstico de precariedade da condição das habitações instaladas de sua associação com indicadores de saúde e de educação bem justificam ademais sua instituição em caráter emergencial A ação governamental justificase portanto à realização do direito social à moradia digna art 6o CF1988 associado à promoção de melhoria da qualidade de vida da população brasileira de baixa renda BOXE B3 Base legal e normativo para a implementação da política do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária As regras de incentivos fiscais serão definidas seguindo os instrumentos e os princípios legais a partir de aprovação de medida provisória com a definição dos setores beneficiados das alíquotas e dos limites de concessão previstos na legislação específica Argumentase que a urgência e a relevância estão configuradas na necessidade de prover continuidade às medidas de incentivo frente à crise eco nômica internacional em especial com ampliação da desoneração da folha sanciona de forma efetiva a redução de custos laborais e o incentivo imediato aos investimentos em máquinas aparelhos instrumentos e equipamentos novos com vistas a estimular a expansão e a renovação do parque industrial para atender o crescimento da demanda interna e por conseguinte ativar a produção da indústria acelerando o aumento da competitividade da economia brasileira no comércio internacional Por se tratar de proposta de renúncia fiscal a estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro da medida será apresentada conforme capítulo 5 42 Implementação formas direta e indireta Temos inicialmente a apreciação das competências relativas à implementação da política pretendida para verificar se quem faz corresponde a quem pode fazer Em primeiro lugar é necessário checar a repartição de competências entre os entes federados na CF arts 21 e ss para saber se as competências materiais administrativa legislativa e tributária estão de acordo com os papéis concebidos a serem desempenhados especialmente nas políticas e nos programas que envolvam cooperação federativa na execução edição de normas ou instituição e alteração de tributos É importante também atender à competência dos pode res com especial atenção para a observância das competências exclusivas do Congresso Nacional pelo Poder Executivo art 49 CF em razão do caráter não intuitivo de alguns de seus incisos O passo seguinte é verificar se internamente ao ente federado a competência está distribuída ao órgão ou entidade previsto como executor da política ou programa A competência do órgão pode estar fixada em lei ou a partir de 2001 em decreto ten do em vista que a Emenda Constitucional no 32 instituiu a competência do presidente da República para dispor sobre a organização e o funcionamento da administração federal mediante decreto Se adequada a competência é importante avaliar se seu exercício está suficiente e incontroversamente atribuído a profissionais integrantes do órgão Ainda sobre a implementação vencida a etapa de verificação das competências e atribuições devemos prever a forma que será adotada Ela é a descrição de todas as etapas do processo até a entrega do produto inclusive as desenvolvidas por parceiros 134 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 6 e deve ser classificada segundo os seguintes conceitos de acordo com o MTO 2018 Brasil 2017 p 4344 grifo do original a Direta ação orçamentária executada diretamente pela unidade responsável sem que ocorra transferência de recursos financeiros para outros entes da Federação estados Distrito Federal e municípios ou para entidades privadas b Descentralizadadelegada atividade ou projeto na área de competência da União executado por outro ente da Federação estado município ou Distrito Federal com recursos repassados pela União c transferência obrigatória operação especial que transfere recursos por determinação consti tucional ou legal aos estados Distrito Federal e municípios outras transferência de recursos a entidades públicas ou privadas sem fins lucra tivos organizações não governamentais e outras instituições que não decorram de determinação constitucional ou legal d linha de crédito ação realizada mediante empréstimo de recursos aos beneficiários da operação Enquadramse também nessa classificação os casos de empréstimos concedidos por estabelecimento oficial de crédito a estados e Distrito Federal municípios e ao setor privado Cumpre destacar que as formas de implementação descentralizadadelegada e as trans ferências obrigatórias ou não são formas de implementação indireta Elas se distinguem pela competência responsabilidade ou propriedade dos bens ou serviços gerados em decorrên cia da transferência entrega ou repasse de recursos financeiros na forma descentralizada delegada é do transferidor União e nas transferências é do recebedor estado município Distrito Federal consórcios públicos entidades privadas sem fins lucrativos entidades pri vadas com fins lucrativos É oportuno observar ainda que a classificação da ação como direta ou descentralizada não é mutuamente exclusiva pois em alguns casos é possível que determinadas ações sejam implementadas tanto de uma forma quanto de outra Aqui é relevante fazer uma distinção entre a forma de implementação direta que tem por característica a execução orçamentária direta sem transferência e os conceitos de execu ção direta e indireta de obra ou serviço da Lei de Licitações e Contratos na qual a execução direta caracterizase pela realização da obra ou do serviço pelos próprios meios da adminis tração e a execução indireta pela realização da obra ou serviço mediante contratação da administração com terceiros Também cabe uma distinção em relação ao que é contratação direta que ocorre nos casos em que a licitação é legalmente dispensada dispensável ou inexigível A lei é a primeira nascente normativa ligada à forma de implementação direta Temos por exemplo o servidor público efetivo que em geral não celebra um contrato de trabalho com a administração Seus direitos e obrigações estão definidos em lei Já o contrato administrativo 135 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO se origina em regra na escolha concomitante da forma de implementação direta inclusive com execução orçamentária direta e da execução física indireta da obra ou serviço ou ainda das compras alienações e locações públicas 43 Formas de implementação e instrumentos de repasse de recursos A forma de implementação está diretamente relacionada com a escolha da espécie de instru mento que será utilizado para constituir as obrigações e avenças necessárias à consecução das políticas públicas e dos programas e ações dela decorrentes Se sua forma é direta o caminho mais frequente é a realização de contratação pública mediante procedimento lici tatório para a realização de obras serviços compras alienações e locações sob a disciplina das Leis nos 8666 de 21 de junho de 1993 Lei de Licitações e Contratos Administrativos 10520 de 17 de julho de 2002 Lei do Pregão 12232 de 29 de abril de 2010 Serviços de Publicidade e 12462 de 4 de agosto de 2011 Regime Diferenciado de Contratações Outro instrumento que pode ser utilizado é o Termo de Execução Descentralizada que nos termos do Decreto no 8180 de 30 de dezembro de 2013 é o instrumento por meio do qual é ajustada a descentralização de crédito entre órgãos eou entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União para execução de ações de interesse da unidade orçamentária descentralizadora e consecução do objeto previsto no programa de trabalho respeitada fielmente a classificação funcional programática Ele substituiu a partir de 2013 o Termo de Cooperação que se configurava como outro tipo de instrumento de transferência de recursos Por sua vez em relação à implementação indireta ela pode ser estabelecida pela CF e ou por leis específicas que determinam a transferência obrigatória de recursos da União aos entes federados com dispensa de convênio contrato ou qualquer forma de acordo ou ajuste É o caso por exemplo dos Fundos de Participação dos Estados e do Distrito Federal FPE e dos Municípios FPM conforme disciplinado pelo art 159 da Carta Magna Em situações excepcionais a lei poderá também prever a transferência de recursos a entidades privadas com fins lucrativos Ainda em relação a essa forma os principais conceitos utilizados podem ser extraídos da Portaria Interministerial no 424 de 30 de dezembro de 2016 que regula os instrumentos de repasse celebrados pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou entidades privadas sem fins lucrativos para a execução de programas projetos e atividades de interesse recíproco que envolvam a transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União Conforme a legislação vigente os principais instrumentos de implementação indireta são 1 Convênio instrumento que disciplina a transferência de recursos financeiros de órgãos ou entidades da Administração Pública Federal direta ou indireta para ór gãos ou entidades da Administração Pública Estadual Distrital ou Municipal direta ou indireta consórcios públicos ou ainda entidades privadas sem fins lucrativos visando à execução de projeto ou atividade de interesse recíproco em regime de mútua cooperação Está previsto no art 116 da Lei no 8666 de 1993 136 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 6 2 Contrato de repasse conforme disposto no Decreto no 8180 de 30 de dezembro de 2013 pode ser definido como instrumento administrativo de interesse recíproco por meio do qual a transferência dos recursos financeiros se processa por intermédio de instituição ou agente financeiro público federal que atua como mandatário da União É uma variante do convênio no qual as mandatárias operacionalizam e fiscalizam as transferências de acordo com regras estabelecidas em termo de cooperação com o concedente 3 Convênio de receita nos termos da Portaria Interministerial no 424 de 30 de de zembro de 2016 ele é definido como ajuste em que órgãos e entidades federais figuram como convenentes recebendo recursos para executar programas estaduais ou municipais ou os órgãos da administração direta programas a cargo da entidade da administração indireta sob regime de mútua cooperação na forma do 3o do art 1o do Decreto no 6170 de 2007 4 Termo de parceria instrumento jurídico previsto no art 9o da Lei no 9790 de 23 de março de 1999 para transferência de recursos para entidade privada sem fins lucra tivos que possua a qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público Oscip 5 Contrato de gestão previsto na Lei no 9637 de 15 de maio de 1998 é o instrumento firmado entre o poder público e a entidade qualificada como organização social com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividades relativas ao ensino à pesquisa científica ao desenvolvimento tecnológico à proteção e preservação do meio ambiente à cultura e à saúde Na hipótese de ser identificada a ausência incompletude ou inadequação da base legal necessária à implementação da política pública devese avaliar a conveniência e oportunidade de instituíla ou alterála tendo sempre por fundamento a realização do interesse público Entretanto para além dos requisitos materiais e formais intrínsecos às propostas de emendas à Constituição leis complementares leis ordinárias medidas provisórias e decretos é desta cada a necessidade de atentarse para os requisitos de natureza orçamentária e financeira que incidem sobre a expansão da atuação governamental e da despesa notadamente os insertos na LC no 101 de 4 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal e anualmente nas Leis de Diretrizes Orçamentárias Neste guia há orientações detalhadas para o cumprimento desses requisitos no capítulo 5 5 PLANO DE COMUNICAÇÃO Quando da formulação da proposta os gestores e técnicos envolvidos devem elaborar plano de comunicação a ser executado durante todas as etapas da política considerando os modelos lógicos estabelecidos é possível consolidar mais de um modelo lógico em uma mesma estratégia de comunicação Um plano de comunicações voltado para uma política pública tem o objetivo de descre ver como os processos de comunicação serão gerenciados a partir de sua fase de criação perpassando sua implementação monitoramento e avaliação Deverá ser construído por 137 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO meio de uma visão integrada sobre diversas variáveis envolvidas tais como identificação das partes interessadas respectivos interesses em relação à política e à capacidade de interferência disponibilidade de meios de comunicação e seus custos dinâmica das ações envolvidas cronogramas dentre outros Uma das maiores referências modernas em gestão Kotler 2000 considera cinco passos indispensáveis para o desenvolvimento de um plano de comunicação eficiente Essa base referencial teórica associada aos resultados advindos da utilização de outras ferramentas como o 5W2H um conjunto de sete perguntas e respostas sobre a ação que será desen volvida2 e a análise Swot vista em detalhe no capítulo 4 enriquece e sedimenta o plano de comunicação Cinco passos de Kotler identificação dos públicosalvo e partes interessadas definição dos objetivos da comunicação desenvolvimento da mensagem escolha dos meios de comunicação e mensuração dos resultados da comunicação De acordo com as melhores práticas um plano de comunicação deve ser um documento de fácil entendimento e conter minimamente as seguintes informações requisitos de comunicação das partes interessadas relatórioinformação formato conteúdo nível de detalhe modelos propósito responsável destinatários meios de comunicação ou tecnologia frequência início e término e modelos e diretrizes para reuniões email etc Aliando os cinco passos preconizados por Kotler às orientações citadas nas melhores práticas é possível definir que seja necessária a construção de planos de comunicação que se iniciem com a identificação dos envolvidos partes interessadas eou públicoalvo contenham o objetivo de cada tipo de informação o formato o meio que será utilizado a periodicidade e os destinatários É oportuno portanto que os planos de comunicação contemplem minimamente uma matriz de comunicação que utilize a ferramenta 5W2H e um detalhamento do processo de comunicação A finalidade dessa ferramenta administrativa é auxiliar na elaboração do plano de comunicação Nesse caso específico a depender da fase na qual se encontra a po 138 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 6 lítica pública criação em andamento expansão aperfeiçoamento pode não ser necessário ou conveniente estabelecer todos os pontos exigidos pela ferramenta que sugere os se guintes questionamentos para sua construção Qual informação What Quem é o responsável Who Por que deve ser informado Why Onde as informações serão armazenadas Where Quando eou qual a periodicidade When Como a informação será transmitida How e Quanto custa armazenar e transmitir a informação How much O plano de comunicação bem como todos os demais planos de estruturação das polí ticas públicas não deve ser um documento estático Ao contrário o referido plano deve ser passível de atualizações e implementações a serem realizadas pelos gestores envolvidos ao longo da condução da política pública Avaliações periódicas devem ser realizadas com o objetivo de verificar se a gestão da comunicação como foi planejada funciona e agrega valor à implementação da política pública realizandose os ajustes que se façam necessários Além disso é de suma importância que as informações sejam armazenadas e possam ser recuperadas quando necessário em especial com o propósito de permitir o acúmulo de lições aprendidas transformando conhecimento tácito em explícito e por consequência ala vancando a curva de aprendizado da Administração em relação a políticas públicas similares Cabe ressaltar que o plano de comunicação de uma política pública deve ter foco na dinamização da rede de comunicação suporte permanente às lideranças escalonamento de riscos e problemas reporte de indicadores tomada de decisão e divulgação para a socie dade Desse modo visando maior efetividade na divulgação para a sociedade é importante que o plano de comunicação seja elaborado com a participação das assessorias de comu nicação dos órgãos em observância das diretrizes da Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República Secom podendo inclusive dispor do suporte da Empresa Brasileira de Comunicação EBC Por fim destacase a regulamentação do direito constitucional de acesso às informações públicas com a vigência da Lei de Acesso à Informação Lei no 125272011 que normatiza que todas as informações produzidas ou sob guarda do poder público são públicas e por tanto acessíveis a todos os cidadãos ressalvadas as informações pessoais e as hipóteses de sigilo legalmente estabelecidas Essa norma passou a obrigar os órgãos e as entidades a dar publicidade a informações referentes ao recebimento e à destinação dos recursos públicos por eles geridos A partir de agora segue o exemplo de um possível plano de comunicação para a proposta de nova política voltada à melhoria habitacional e para a proposta de expansão da redução da alíquota de contribuição previdenciária 139 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO BOXE A4 Plano de comunicação do exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional 1 Requisitos de comunicação públicos interno e externo Como público interno do programa entendese os gestoresservidores do MCidades os gestoresservidores da Caixa os gestoresservidoresfiscais contratados municipais e estaduaisdistritais e os lojistasvarejistas cadastrados no programa Como público externo considerase os beneficiários bem como os potenciais beneficiários e a sociedade civil Destacase que é requisito do programa a utilização de aplicativo do Sistema de Gestão do Cartão Reforma SisReforma smartphone tabletcomputador e acesso à internet 2 Relatórioinformação portaria do MCidades estabelecerá que o SisReforma será o mecanismo operacional utilizado para consolidar todas as informações relativas à execução e ao acompanhamento do programa e disponibilizar suas informações no portal do Programa Cartão Reforma1 e no sítio do MCidades wwwcidadesgovbr 3 Propósito o acompanhamento e a divulgação dos dados apurados têm o objetivo de permitir o controle na aplicação dos recursos a transparência dos benefícios concedidos e os impactos gerais e setoriais do programa 4 Responsável MCidades 5 Destinatários agentes responsáveis entes beneficiários e sociedade civil 6 Meios de comunicação ou tecnologia rede mundial de computadores e software próprio para o programa SisReforma 7 Frequência o acompanhamento será realizado conforme alimentação do SisReforma 8 Início e término tempo de implantação monitoramento e avaliação do programa 9 Modelos e diretrizes em vista das diretrizes legais com relação ao controle e à transparência das políticas públicas o SisReforma contará com modernos mecanismos de controle da fiscalização a ser realizada por estados e municípios tais como o rastreamento do percurso realizado pelo recurso financeiro registro georreferenciado das fotos que atestarão o uso dos materiais de construção adquiridos o re conhecimento facial do fiscal responsável o qual será contratado pelo Estado ou pela prefeitura para tal encargo e o credenciamento de varejistas selecionados os quais emitirão a respectiva nota fiscal eletrônica O desenvolvimento de um sistema de informação específico para apoiar a implementação do programa busca atender tanto ao controle da gestão dos gastos públicos bem como permitir a transparência dos atos e das informações sendo a ferramenta fundamental da comunicação e deverá contar com a capacitação dos usuários internos do programa e acessibilidade aos usuários externos Nota ¹ Hoje com o programa em implementação o referido portal é httpwwwcartaoreformacidadesgovbr BOXE B4 Plano de comunicação do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária 1 Requisitos de comunicação a CF no art 165 6o estabelece que o projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito sobre receitas e despesas decorrente de isenções anistias remissões subsídios e benefícios de natureza financeira tributária e creditícia expressando a aplicação do princípio da transparência das contas governamentais 2 Relatórioinformação os relatórios produzidos contêm a descrição da metodologia empregada as fontes de informação utilizadas e os resultados que além de apresentar a estimativa de renúncia evidenciam dados sobre o número de contribuintes beneficiados e sua respectiva quantidade de empregados com a discriminação dos setores econômicos 3 Propósito a divulgação dos dados apurados tem o objetivo de dar maior transparência aos benefícios concedidos e aos impactos gerais e setoriais do programa 4 Responsável Secretaria da Receita Federal 5 Destinatários sociedade agentes responsáveis e beneficiários em particular 6 Meios de comunicação ou tecnologia ambiente web e relatórios 7 Frequência o acompanhamento é realizado mensalmente 140 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 6 8 Início e término tempo de implantação e avaliação do programa 9 Modelos e diretrizes o desenvolvimento de uma página no site da Receita Federal com dados abertos permite o acesso a um sistema de informação específico ReceitaData que serve para divulgar e apoiar a implementação e o acompanhamento do programa A base de informações permite atender ao controle da gestão dos benefícios públicos bem como permitir a transparência dos atos e das informações sendo a ferramenta fundamental da comunicação O sistema conta com a acessibilidade completa dos dados de renúncia fiscal e desone ração da folha de pagamentos aos usuários internos do programa e aos usuários externos O acompanhamento é realizado mensalmente e os relatórios produzidos contêm a descrição da metodologia empregada as fontes de informação utilizadas e os resultados que além de apresentar a renúncia evidenciam dados sobre o número de contribuintes beneficiados e sua respectiva quantidade de empregados com a discriminação dos setores econômicos A estrutura organizacional e logística da política influi diretamente sobre o relaciona mento entre os atores internos de modo que se deve considerar uma estratégia que facilite os fluxos entre eles para a comunicação de decisões e informações de gestão A comunicação com atores externos torna mais relevante a consideração de fatores contextuais geográficos e sociais na elaboração do plano como características regionais características sociais acessibilidade idade média do públicoalvo sexo profissão grau de escolaridade tempestividade e horários em que é possível se atingir o maior número de interessados entre o públicoalvo Os recursos tecnológicos de distribuição de informação a serem empregados na estratégia de comunicação são cruciais para seu sucesso devendo ser contemplados pelo plano Primeiramente devese analisar o quão crucial para o sucesso dos objetivos da política é a rapidez na entrega de diferentes tipos de informação tendo em vista seus impactos em custos Quando se identifica a necessidade de investimento em recursos tecnológicos para além daqueles já disponíveis é importante considerar não apenas seus custos diretos mas também o nível de familiaridade da equipe com tais recursos uma vez que sua capacitação para utilização de novos recursos pode gerar custos adicionais e a probabilidade a depender da extensão temporal da política de que tais recursos se tornem obsoletos e venham a exigir novos dispêndios A natureza da política as características organizacionais e o marco regulatório aplicável também podem gerar limitações e custos adicionais a serem considerados Em resumo cabe ressaltar que cada política deverá contar com um plano de comuni cação exclusivo que considere sua estrutura seus objetivos suas partes interessadas e os recursos disponíveis para execução do plano 141 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO 6 GESTÃO DE RISCOS Ainda na etapa de formulação os órgãos e as entidades envolvidas precisam explicitar como será estruturado o processo de gestão de riscos da política pública proposta cuja finalidade é garantir a existência de mecanismos que permitam a consecução dos resultados almeja dos Considerando a dimensão de uma política pública e os aspectos citados sugerese o aproveitamento da utilização da matriz Swot como insumo pois tal ferramenta irá auxiliar na definição do contexto e na própria identificação primária dos riscos à boa execução da política como apresentado anteriormente no capítulo 4 Com base nesse processo devem ser fornecidas informações quanto aos principais riscos envolvidos na implementação da política pública bem como dos meios a serem utilizados para o seu tratamento Todos os órgãos e as entidades assim como as políticas planejadas e executadas por eles são criados para atender a determinados objetivos Fatores internos e externos no entanto frequentemente geram incertezas que podem afastálos desses objetivos gerando ineficiência ineficácia desperdícios prejuízos e consequentemente a prestação de serviços de baixa qualidade aos cidadãos O efeito dessas incertezas sobre os objetivos segundo define a ISO 31000 é o que chamamos de risco São relevantes fatores de risco tanto internos ao programa ou à instituição quanto exter nos contextuais A natureza do programa e dos produtos a serem entregues por ele influi dire tamente sobre os tipos de riscos a serem considerados devendose levar em conta o impacto destes sobre os custos e cronograma do projeto Outros insumos a serem considerados para a identificação de riscos são arranjos institucionais específicos das instituições envolvidas lições acerca de intervenções da mesma natureza sejam documentadas ou provenientes do conhecimento da equipe gestora bem como condições de mercado políticas e sociais Uma vez identificados os riscos ao projeto devese elaborar uma relação de suas fontes ou seja todos os eventos identificados que possam vir a afetar o projeto independentemen te da frequência ou probabilidade de que ocorram e a escala do impacto que possam ter sobre a execução do programa Adicionalmente é importante identificar possíveis sintomas da concretização de riscos a serem reconhecidos caso os riscos estejam de fato afetando o projeto de modo que se possa empregar as estratégias de mitigação planejadas a tempo de minimizar impactos negativos É importante que à identificação de riscos se siga a sua quantificação com a maior pre cisão possível A partir de tal quantificação tornase possível planejar diferentes respostas para cada risco Grosso modo podese escolher evitar o risco agindo preventivamente para eliminar sua fonte mitigálo tanto por meio da redução da probabilidade de sua ocorrência com ações preventivas quanto do valor de seu impacto por exemplo com a aquisição de um seguro ou por fim assumilo aceitando suas consequências ativamente com um pla no de contingência ou passivamente com inação Devese determinar quantos recursos e esforços vale a pena gastar na resposta a um risco a depender do tamanho do impacto sobre os resultados do programa esperados a partir de sua concretização Um plano de ges tão de riscos deve documentar as respostas planejadas para cada um bem como designar responsáveis por sua implementação e pela identificação de sintomas 142 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 6 É preciso salientar que podem existir riscos com resultados positivos sobre os objetivos também chamados de oportunidades além daqueles com impactos negativos conhecidos como ameaças Neste guia para fins de estratégia de implementação de uma política pública considerase possível utilizar apenas o risco negativo sendo facultado ao órgão demandante incluir ou não os positivos no gerenciamento de riscos de implementação da política pública proposta Idealmente o órgão ou a entidade responsável pela política pública deve implantar a gestão de riscos na organização conforme estabelece a Instrução Normativa MPControla doriaGeral da União CGU no 012016 IN Conjunta As práticas preconizadas na IN Con junta são capazes de fornecer subsídios para a avaliação de riscos da política específica a ser implantada tendo em vista que a gestão de riscos da unidade permite identificar avaliar e administrar as principais ameaças e oportunidades passíveis de serem enfrentadas pos sibilitando garantia razoável de alcance dos seus objetivos entre os quais devem estar os resultados das políticas públicas conduzidas Existem vários frameworks disponíveis que podem auxiliar na gestão de riscos A seguir serão elencados alguns exemplos 1 ISO 31000 citada anteriormente cujas diretrizes estão sendo aqui utilizadas Criada em 2009 ela estabelece um número de princípios que precisam ser atendidos para tornar a gestão de riscos eficaz 2 COSO ERM Gerenciamento de Riscos Corporativos Estrutura Integrada ferra menta desenvolvida para auxiliar gestores divulgada em 2004 3 Orange Book The Orange Book Management of Risk Principles and Concepts Gerenciamento de Riscos Princípios e Conceitos produzido e publicado pelo HM Treasury do Governo Britânico O Orange Book foi amplamente utilizado como a principal referência do Programa de Gerenciamento de Riscos do Governo do Reino Unido iniciado em 2001 Para o gerenciamento de riscos no âmbito da implementação da política pública pode ainda ser utilizado como referência o Guia do Conhecimento em Gerenciamento de Projetos Guia PMBOK o qual contém capítulo específico sobre gerenciamento de riscos passível de fornecer insumos para a fase de implementação da política Este guia especifica o planejamento do gerenciamento de riscos como a primeira etapa desse processo o qual deve definir como as atividades serão conduzidas nas eta pas subsequentes No planejamento devem ser definidos entre outros aspectos considerados relevantes pelo órgão ou pela entidade gestora da política pública os responsáveis pela execução das atividades as ferramentas e técnicas a serem utilizadas como os riscos serão categorizados analisados e priorizados os tipos ou as formas de resposta aos riscos 143 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO a forma de comunicação dos resultados do gerenciamento dos riscos e como o gerenciamento de riscos será monitorado O planejamento deve ser documentado por meio do Plano de Gestão de Riscos e ser estruturado com base nas etapas do processo de gestão de riscos 61 Etapas do processo de gestão de riscos Em geral um processo de gestão de riscos segue minimamente as etapas descritas na figura 1 executadas de forma cíclica ao longo de todo o ciclo de vida de qualquer política pública ou processo FIGURA 1 Processo de gestão de riscos com referência na ISO 31000 Monitoramento e análise crítica Processo de avaliação de riscos Identificação de riscos Análise de riscos Avaliação de riscos Estabelecimento dos contextos Comunicação e consulta Tratamento de riscos Elaboração CGU De acordo com a estrutura proposta pela ISO 31000 antes de ser iniciada a concepção de como será realizado o gerenciamento de riscos deve haver entendimento do contexto da política pública O contexto pode ser definido como a soma dos ambientes interno e externo nos quais ela estará inserida Deve considerar no âmbito interno questões como a estrutura de gestão prevista com seus diversos atores bem como os recursos envolvidos humanos 144 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 6 materiais tecnológicos etc No âmbito externo é preciso levar em conta a clientela que forma o públicoalvo os agentes que atuam na área em que se insere a política o panorama socioeconômico e a legislação Devem ainda ser considerados os demais agentes públicos ou privados envolvidos na implementação e na execução da política Entretanto a lista aqui apresentada é apenas exemplificativa não esgotando as possibilidades a serem consideradas no entendimento do contexto Segundo a ISO 31000 a finalidade da etapa de identificação de risco é gerar uma lista abrangente de riscos baseada em eventos que possam criar aumentar evitar reduzir acelerar ou atrasar a realização dos objetivos Tratase portanto de uma identificação abrangente pois as ameaças que não forem identificadas não serão incluídas nas fases seguintes dentro do mesmo ciclo de avaliação O responsável pela identificação dos riscos deve utilizar ferramentas e técnicas que sejam adequadas aos seus objetivos e capacidades e aos riscos enfrentados Por esse motivo é importante que as pessoas envolvidas nesse processo tenham um conhecimento adequado sobre a política e sua proposta de implementação bem como sejam incentivadas a não se restringirem aos acontecimentos do passado Existem algumas técnicas para identificação de riscos As técnicas que serão utilizadas devem ser definidas na estratégia de gestão de riscos a ser adotada Dentre as ferramentas mais utilizadas estão as seguintes 1 Brainstorming obtenção de uma lista dos riscos a partir de uma reunião com equipe multidisciplinar representando setores e competências diferentes da organização com o apoio de um facilitador com o objetivo de identificar riscos 2 Entrevistas entrevistar as partes interessadas e os especialistas com o objetivo de identificar riscos 3 Análise de listas de verificação de riscos verificar as listas de riscos previamente identificadas pelo gestor sobre processos ou programas similares Utilizar lições aprendidas e informações já catalogadas pelo gestor 4 Técnica Delphi um facilitador distribui entre especialistas em riscos um questionário para identificar riscos importantes à política pública As respostas são resumidas e redistribuídas aos especialistas para que estes façam comentários adicionais processo este que pode se repetir algumas vezes Os participantes são mantidos no anonimato com o fim de reduzir a parcialidade e de evitar que alguém possa influenciar indevidamente o resultado O objetivo é que se chegue a um consenso sobre quais são os riscos importantes para aquela política pública Considerando a dimensão de uma política pública e os aspectos citados sugerese o aproveitamento da utilização da matriz Swot da implementação da política pública como insumo pois tal ferramenta irá auxiliar na definição do contexto e na própria identificação primária dos riscos de implementação Normalmente as fraquezas e ameaças revelam riscos internos e externos respectivamente Desta maneira ocorreria a identificação dos riscos e a primeira classificação possível deles internos ou externos 145 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO Após essa identificação primária os riscos podem ainda ser agrupados pelos tipos es tabelecidos pela IN Conjunta riscos operacionais riscos de imagemreputação riscos legais e riscos financeirosorçamentários Cabe ressaltar que a lista trazida na referida IN é apenas exemplificativa pois os tipos de riscos podem variar em cada caso cabendo ao gestor definir qual a melhor forma de agrupálos dentro da realidade da política e do órgão ou da entidade A análise de riscos envolve desenvolver sua compreensão servindo de insumo para sua avaliação e a consequente decisão sobre a necessidade ou não de tratamento Nesta etapa buscase identificar as causas e as fontes de riscos internos e externos suas consequências positivas e negativas e a probabilidade de que essas consequências possam ocorrer Segundo a ISO 31000 fonte fator de risco é um elemento que individualmente ou combinado tem o potencial intrínseco para dar origem ao risco podendo ser tangível ou intangível São exemplos de fatores de risco i internos infraestrutura pessoas processos tecnologia e ii externos econômicos meio ambiente político social etc Existem algumas formas de realizar a análise dos riscos identificados Uma das mais co muns é determinar o grau do risco a partir da combinação da probabilidade P de ocorrência do risco e do impacto I consequência na política pública caso o risco se concretize grau do risco equivale a PxI Para tal análise normalmente é utilizada uma matriz de Probabilidade X Impacto conforme exemplo da figura 2 FIGURA 2 Exemplo matriz de probabilidade versus impacto Matriz de impacto x probabilidade do risco Impacto Probabilidade Baixo 1 Médio 2 Alto 3 Baixa 1 1 2 3 Média 2 2 4 6 Alta 3 3 6 9 Legenda Nível 1 Nível 2 Nível 3 Elaboração CGU Normalmente a dificuldade de implementação desse método consiste em estimar a probabilidade de ocorrência de determinado risco 146 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 6 Mais uma vez considerando que por vezes as políticas públicas possuem uma dimensão ampla e também a incipiência de tais políticas no momento da apresentação da proposta existe possibilidade de utilização subsidiária da matriz GUT Gravidade Urgência e Ten dência a partir dos riscos oriundos das ameaças e fraquezas constantes na matriz Swot Tal ferramenta foi desenvolvida originalmente para o tratamento de problemas organizacionais porém é possível sua utilização também na avaliação de riscos uma vez que é voltada exa tamente para a tomada de decisão A utilização da matriz GUT também se justifica em função de os riscos poderem diferir em nível de urgência Isto irá variar com relação ao tempo de antecedência com que precisam ser tratados e também ao tempo necessário para respostas Dois riscos de mesma probabilidade e impacto podem ter níveis de urgência de tratamento diferentes Além disso vale ressaltar que as escalas devem permitir diferenciação significativa para fins de priorização Uma escala de cinco pontos produz uma melhor dispersão do que uma escala de três pontos No contexto da análise de riscos em geral utilizamse definições como as apresentadas a seguir 1 Gravidade diz respeito ao impacto potencial de menor efeito 1 a maior efeito 5 indesejado que exija uma ação devido a sua gravidade 2 Urgência diz respeito ao tempo prazo de algo que não tem pressa 1 até aquelas situações que exigem respostas imediatas 5 Neste ponto avaliase a possibilidade da gravidade do impacto ou da tendência de ocorrência de o risco aumentar ao longo do tempo em conjunto Quanto maior a urgência menor será o tempo disponível para resolver o problema 3 Tendência no contexto da gestão de risco a tendência pode ser tratada como a avaliação de que a probabilidade de ocorrência do risco permaneça estável 1 até um aumento imediato e inaceitável da probabilidade de ocorrência 5 A análise da tendência tenta capturar o grau de dinamicidade do risco envolvido devido as suas características intrínsecas e do ambiente Qualquer uma das técnicas sugeridas irá proporcionar o estabelecimento do nível de cada um dos riscos identificados Desta maneira sua análise fornece a base para avaliação e para decisões sobre o tratamento de riscos A finalidade da avaliação de riscos é auxiliar na tomada de decisões com base nos re sultados de sua análise sobre quais necessitam de tratamento e a prioridade para a imple mentação do tratamento A avaliação de riscos envolve comparar o nível de risco encontrado durante o processo de análise com os critérios estabelecidos quando o contexto foi observado Com base nesta comparação a necessidade do tratamento pode ser considerada O tratamento de riscos envolve a seleção de uma ou mais opções para atuar em suas causas ou consequências e a implementação dessas opções Uma vez implementado o tratamento fornece novos controles ou modifica os existentes 147 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO A escolha da resposta adequada para cada risco depende do apetite ao risco do órgão ou da entidade pública que é um aspecto que deve preferencialmente ser decidido pelos responsáveis pela governança da organização Ao definilo a organização poderá mostrar em seu diagrama de risco qual a zona de aceitação ou não aos riscos de implementação Na definição do apetite ao risco devem ser levadas em consideração suas contribuições individuais bem como a visão em conjunto As várias técnicas de avaliação de risco apresentadas anteriormente são muito impor tantes na definição do apetite ao risco uma vez que elas apresentam visões distintas de implementação da política De acordo com a ISO 31000 a seleção da opção do tratamento que será dado a cada risco deve levar em consideração os custos e os esforços de implementação os benefícios decorrentes relativos a requisitos legais regulatórios ou quaisquer outros tais como o da responsabilidade social e o da proteção do ambiente natural Dessa forma temse que a medida a ser adotada como resposta ao risco deve ser proporcional a este evitandose ações demasiadamente dispendiosas quando não se fizer necessário As respostas a riscos podem envolver um ou mais dos tipos a seguir apresentados 1 Aceitar ou tolerar o risco 2 Mitigar os riscos isto é tratálos de forma a restringilos a um nível aceitável reduzindo as chances de ocorrência probabilidade Para tanto devem ser implementados os controles internos da gestão os quais constituem um conjunto de regras procedi mentos diretrizes protocolos rotinas de sistemas informatizados conferências e trâmites de documentos e informações entre outros operacionalizados de forma integrada para enfrentar os riscos 3 Contingenciar os impactos isto é reduzir a níveis aceitáveis as consequências ne gativas caso o risco ocorra 4 Transferir o risco para terceiros levando em consideração os tradeoffs associados a essa transferência 5 Eliminar o risco alterando o plano ou processo ou terminar a atividade que lhe deu origem As respostas definidas para os riscos devidamente documentadas podem conter entre outras as seguintes informações resposta selecionada mitigar transferir etc ações específicas para implementar a estratégia de resposta definida orçamentocronograma da ação e responsável pela implementação das respostas Após o tratamento dado ao risco temse o risco residual que é aquele que continua a existir mesmo após as respostas ao risco terem sido implementadas e que sempre deve ser considerado no processo de gerenciamento de riscos 148 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 6 Para o monitoramento e controle dos riscos deve ser estabelecido um procedimento que permita regularmente o monitoramento dos riscos ainda existentes o registro das suas ocorrências no período a verificação quanto ao surgimento de novos riscos e se a probabi lidade eou seu impacto mudaram reportar mudanças significativas que alteram seu nível e assegurar a eficácia do controle Cabe ressaltar ainda que o processo de gerenciamento de riscos deve ser parte integrante do plano de gestão da política pública à qual se refere e deve considerar a estrutura de governança estabelecida para tal política considerando inclusive sua eventual transversalidade 62 Elaboração do Plano de Gerenciamento Riscos Considerando os aspectos abordados nesta seção deverá ser elaborado e aprovado pelas instâncias competentes do órgão ou da entidade responsável pela política pública o Plano de Gerenciamento de Riscos contendo as especificações do gerenciamento a ser realizado BOXE 1 Estrutura do Plano de Gerenciamento de Riscos Plano de Gerenciamento de Riscos 1 Objetivo do Plano de Gerenciamento de Riscos 2 Gerenciamento dos riscos 21 Descrição dos processos de gerenciamento de riscos Descrever a metodologia a ser adotada para o gerenciamento dos riscos da política pública Neste campo deverão ser informadas as abordagens as ferramentas e as fontes de dados que podem ser utilizadas para o gerenciamento de riscos da política pública 211 Identificação dos riscos 2111 Ferramentas utilizadas para identificação dos riscos Descrever as ferramentas que serão utilizadas na etapa de identificação de riscos 2112 Categoria de riscos Descrever as categorias e subcategorias de riscos e a melhor forma de agrupálas de modo a facilitar seu gerenciamento 212 Análise e avaliação dos riscos Descrever como será feita esta análise 2121 Definições de probabilidade e impacto dos riscos Definir como será realizada a avaliação de probabilidade e impacto 2122 Avaliação dos riscos 213 Respostas aos riscos Descrever como os riscos serão tratados e como serão determinadas as respostas a eles 214 Monitoramento Descrever como os riscos serão monitorados e controlados 22 Atores e responsabilidades Descrever as responsabilidades referentes aos processos dos riscos 149 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO BOXE B5 Plano de Gerenciamento de Riscos do exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária 1 O objetivo do Plano de Gerenciamento de Riscos Garantir a existência de mecanismos que permitam a consecução dos resultados almejados e aumentar o controle e a avaliação sobre a conces são de benefícios tributários reduzindo os efeitos negativos sobre as contas públicas e elevando os impactos positivos sobre a competitividade internacional e o emprego gerado nos setores beneficiados 2 Gerenciamento dos riscos 21 Descrição dos processos de gerenciamento de riscos A identificação e a avaliação ou análise de riscos na execução da política prevê a definição do contexto interno e externo em que a política está inserida Isso inclui no âmbito interno o papel da estrutura de gestão dos principais atores envolvidos e dos benefícios concedidos No âmbito externo significa identificar os atores envolvidos o ambiente socioeconômico e a legislação adotada 211 Identificação dos riscos 2111 As ferramentas utilizadas para identificação dos riscos Envolvem a geração de lista de eventos que possam promover ou restringir a realização dos objetivos da política O respon sável principal no caso o MF por essa identificação utilizará ferramentas e técnicas adequadas incluindo reuniões com grupos interdisciplinares envolvendo setores e competências para essa identificação pesquisas com os agentes e setores envolvidos verificação de processos e programas similares e adoção de técnicas de identificação de ameaças e fraquezas internas e externas 2112 Categoria de riscos A identificação de riscos e as ferramentas e técnicas adotadas permitem a definição de diversos níveis operacionais de comunicação legais e fiscais financeiros ou orçamentários Para fins de gerenciamento as categorias foram divididas em 1ª identificação dos contribuintes sujeitos aos benefícios e dos beneficiários finais 2ª extração das informações com vista à transparência e à comunicação 3ª acompanhamento das normas legais e 4ª cálculo da renúncia e de seus impactos fiscaisorçamentários 212 Análise e avaliação dos riscos Constitui a identificação das causas e fontes de riscos internos e externos os efeitos e a consequente necessidade de tratamento da provável ocorrência dos riscos Estimativas com demonstração do impacto mensal na arrecadação explicitação da metodologia de cálculo número de contribuintes e de vínculos discriminados pelo Código Nacional de Atividades Econômicas Cnae principal do contribuinte Os cálculos para a análise são realizados para cada mês e abrangem os contribuintes que naquele mês realizaram algum pagamento de contribuição patronal sobre receita bruta CPRB A metodologia de cálculo leva em consideração o efeito do disposto no 1o do art 9o da Lei no 125462011 qual seja a parcela da contribuição previdenciária patronal que permaneceu sobre a folha de salários 2121 Definições de probabilidade e impacto dos riscos O valor do impacto fiscal da desoneração da folha é igual à diferença entre o valor da contribuição que a empresa recolheria se não estivesse sujeita à desoneração da folha e o valor da contribuição previdenciária efetivamente arrecadado conforme o previsto na Lei no 12546 de 2011 A obrigatoriedade de realizar a mensuração do impacto da desoneração da folha na receita previdenciária está prevista no inciso IV 2o do art 9o da Lei no 125462011 Tal obrigação foi regulamentada pela Portaria Conjunta Secretaria da Receita Federal RFBSTNINSSMPS no 2 de 28 de março de 2013 2122 Avaliação dos riscos A metodologia de cálculo do impacto fiscal consiste em uma microssimulação realizada para cada contribuinte utilizandose como fontes de informação os valores declarados na Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço FGTS e Informações à Previdência Social GFIP Documento de Arrecadação de Receitas Federais Darf e Guia da Previdência Social GPS Com isso é possível identificar uma estimativa do grau do risco e dos impactos envolvidos em cada categoria de risco iden tificada se alto médio ou baixo Essa identificação permite definir a gravidade a urgência e a tendência do comportamento dos riscos e impactos permitindo a tomada de decisões sobre os tratamentos a serem dados 150 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 6 213 Respostas aos riscos Envolvem a seleção de opções para atuar nas causas e nos impactos de riscos identificados e avaliados definindo mudanças ou novos mecanismos de controle A definição do grau de risco considerado aceitável ou não pelos responsáveis permite a seleção do tratamento que será dado levando em consideração os custos e os benefícios envolvidos As respostas envolvem a redefinição dos setores beneficiados eou das alíquotas de desoneração aplicadas ou de outras medidas consideradas adequadas para a redução dos riscos e dos impactos negativos identificados 214 Monitoramento Procedimentos serão estabelecidos pelos responsáveis com o registro de ocorrências dos riscos identificados no período avaliado da probabilidade de surgimento de novos riscos e das mudanças significativas ocorridas no período de forma a assegurar o controle no gerenciamento e na gestão dos riscos da política 22 Atores e responsabilidades Em cumprimento à obrigação anterior a RFB estima e divulga mensalmente o impacto fiscal da desoneração da folha bem como informa ções adicionais sobre o número de contribuintes abrangidos e o número de vínculos e a discriminação por setor econômico A Secretaria de Previdência e os ministérios do Trabalho e de Indústria Comércio Exterior e Serviços providenciam dados e estimativas de riscos e impactos dos benefícios nos setores favorecidos no emprego e na previdência social 63 Processo de gerenciamento de riscos Estabelecido o plano de gerenciamento de riscos o órgão ou a entidade responsável pela política pública deve iniciar o processo de gerenciamento dos riscos de implementação cujo resultado deve compor as propostas de criação expansão e aperfeiçoamento de políticas públicas Deve ser apresentada relação em que seja possível aos tomadores de decisão visualizar i os riscos de implementação da política pública ii a avaliação desses riscos probabilidade impacto e grau iii qual tratamento será ou já foi dado a eles iv quais os controles previstos no caso de mitigação e v quais os responsáveis pela gestão dos riscos A tabela 1 exemplifica como essas informações podem ser apresentadas TABELA 1 Proposta de tabela para apresentação dos riscos de implementação Risco Avaliação de risco Resposta ao risco Controles internos mitigação Área responsável Probabilidade P Impacto I Grau do risco P x I 7 CONCLUSÃO Sugerese que os planos de riscos das políticas públicas a serem apresentados contenham os riscos identificados suas descrições priorização classificação resposta selecionada e responsável por sua implementação Além disso é esperado que tais planos contenham a descrição do procedimento de monitoramento e controle dos riscos Cabe ressaltar ainda que o processo de gerenciamento de risco deve ser parte integrante do plano de gestão da política pública à qual se refere e deve considerar a estrutura de gover nança estabelecida para tal política levando em conta inclusive sua eventual transversalidade 151 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO Não obstante a comunicação é de suma importância para a boa implementação da gestão de riscos pois é um processo bidirecional de tal forma que decisões bem informadas podem ser tomadas sobre o nível de riscos e sobre a necessidade de tratamento de acordo com critérios abrangentes e adequadamente estabelecidos Reportes frequentes sobre os riscos significativos e sobre o desempenho da gestão contribuem substancialmente para tal gestão que deve ser considerada substancialmente no plano de comunicação da política pública 152 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 6 ANEXO MAIS SOBRE O PAPEL DO FEDERALISMO NA ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS O processo de descentralização de políticas é um movimento mundial para incentivar a boa governança pública O argumento principal é de que esse processo ajuda a promover a eficiência na provisão de bens e serviços públicos reduzindo a desigualdade e ampliando o bemestar da sociedade Esses resultados adviriam por meio de diferentes e melhores formas de execução de despesas de captação e alocação de receitas e de distribuição de responsabilidades na ação pública Isso requer repensar o papel dos vários níveis de governo em relação aos tradicionais papéis do estado em termos de alocação e distribuição de re cursos e de estabilização econômica Na realidade a tendência da discussão mundial sobre a descentralização de políticas públicas envolve conciliar objetivos econômicos políticos e constitucionais para uma maior eficiência e equidade da ação pública Todas as políticas públicas possuem em algum nível um caráter de incentivo à des centralização de ações da esfera nacional com entes subnacionais particularmente em países que adotam o sistema federativo como estrutura de governo como no caso brasileiro O federalismo se baseia em alguma medida entre um balanceamento entre mecanismos de regulação própria e compartilhada selfrule e sharedrule1 tendo como sustentáculo a crença na divisão territorial do poder político Isso criaria um sistema de controles mútu os para um maior equilíbrio federativo check and balance capaz de gerar maior e melhor controle de governança e de conciliar eficiência e equidade por meio das ações próprias e compartilhadas entre as esferas de governo O Brasil é regido constitucionalmente por um sistema político republicano federalista e presidencialista com sua característica federativa atual adotada na Constituição Fede ral CF de 1988 fundada em três níveis de governo União estados e municípios além do Distrito Federal que reúne características dos dois níveis subnacionais2 Nesse modelo federativo as atribuições e as responsabilidades constitucionais dos diversos níveis de governo preveem um sofisticado e complexo sistema de construção monitoramento e avaliação de políticas públicas A implantação desse sistema envolve dilemas e desafios De um lado a crença na des centralização de políticas para a maior adequação da ação pública às demandas específi cas locais está muitas vezes em conflito com a aplicação de mecanismos de planejamento controle ou monitoramento e avaliação dessas políticas De outro a centralização que em tese compreenderia uma perspectiva nacional mais homogênea desses mecanismos não é capaz de sozinha atuar de maneira apropriada dadas as realidades heterogêneas e desiguais no território 1 Selfrule é o conceito associado à autonomia de governo Sharedrule é o conceito associado à interdependência de governo 2 Na realidade o Distrito Federal pode ser considerado um ente próprio com características muito peculiares por abrigar a capital federal e lhe ser vedada a municipalização 153 6 ESTRATÉGIA DE IMPLEMENTAÇÃO As teorias tradicionais do federalismo federalismo fiscal e escolha pública lidam com as distribuições de direitos e responsabilidades entre os entes para atingir níveis máximos de bemestar e de eficiência na provisão de bens e serviços públicos A incidência espacial dos custos e benefícios de uma política pública coincidiria em tese3 com os limites geográficos da ação governamental e a operacionalização de programas Nesse modelo simples em que se aplica o princípio da correspondência cada nível de governo seria responsável por sua área específica de atuação realizando suas responsabilidades exclusivas e tendo seus próprios mecanismos de captação de recursos e de execução de despesas bem como de instrumentos de construção monitoramento e controle da ação pública Contudo nem sempre é possível compatibilizar a oferta e a demanda públicas e equilibrar os orçamentos públicos das diversas esferas de governo ao mesmo tempo em que reduz os problemas de disparidades socioeconômicas regionais O princípio da equalização busca apoiar a criação de sistemas capazes de equilibrar as diversas capacidades de recursos pró prios dos vários níveis de governo com as diferentes demandas sociais via transferências concessão de benefícios e outros instrumentos Mas o equilíbrio entre as capacidades fiscais e as responsabilidades de cada ente federativo ainda não se mostra necessariamente ga rantido em relação às condições e características das áreas específicas de atuação pública Ainda os argumentos sobre eficiência e equidade dessa ação são colocados em discussão sobre qual o nível de equalização fiscal e social ideal Na realidade os benefícios e custos das políticas públicas podem afetar diversas di mensões espaciais e públicoalvo constituindo efeitos externos externalidades para além dos limites geográficos e dos agentes envolvidos definidos nos instrumentos políticos para atuação de um ente federativo Em alguns casos a ação pública pode envolver os limites do território nacional e neste caso o governo federal assume papel central e direto Em outros os bens e serviços públicos providos atuam sobre determinado território e grupo social mais restrito tendo os entes subnacionais como atores mais efetivos Assim a política pública en volve várias dimensões espaciais em contextos sociais econômicos e políticos específicos 3 O princípio de reciprocidade e da equivalência fiscal trata a distribuição de responsabilidades entre os níveis de governo como um problema de alocação estática ou seja o objetivo é atingir a maximização de bemestar por meio de provisão de bens e serviços públicos coincidente aos limites geográficos da ação pública 155 1 INTRODUÇÃO1 Além dos elementos relacionados ao desenho de uma política e à sua estratégia de imple mentação outro elemento importante para que uma política seja efetivamente implementada e atinja seu impacto esperado é seu grau de confiança e suporte O relatório Fundamentos do impacto público CPI 2016 mostra a relação direta entre alto grau de confiança de uma política e suas chances de sucesso Confiança e suporte são entendidos como o apoio subja cente que a política pública tem para ser implementada em três planos no plano da população como um todo entre as partes diretamente interessadas e entre as lideranças políticas A questão da construção de confiança e suporte é muitas vezes ignorada ou tratada com menor prioridade por muitos formuladores de políticas Entretanto os mais de duzentos estudos de caso analisados pelo referido relatório produzido pelo Centre for Public Impact CPI mostram que confiança e suporte são fundamentos tão importantes quanto o desenho da política ou sua estratégia de implementação para explicar sua capacidade de efetivamente atingir seus objetivos Muitas vezes a falta desses elementos é uma das causas do insucesso de políticas bem desenhadas 2 CONFIANÇA E SUPORTE Confiança e suporte são o apoio a um objetivo de governo e a uma maneira específica de alcançálo Esse apoio deve ser construído em três grupos entre a população em geral entre as partes diretamente interessadas e entre as lideranças políticas Qualquer um desses gru pos tem poder para afetar o impacto da política seja de maneira positiva ao reduzir custos e entraves à implementação seja de forma negativa ao vetar determinada política ou gerar obstáculos operacionais e jurídicos Assim podemos dizer que confiança e o suporte possuem três elementos a confiança pública o envolvimento dos interessados e o compromisso político Confiança pública É o apoio dos cidadãos a uma política A maneira mais direta de avaliar a confiança pública de uma política é por meio de pesquisas de opinião que questionem se os entrevistados ci dadãos comuns aprovam ou não uma proposta de política As dimensões a seguir sintetizam diversos aspectos subjacentes à confiança pública 1 Confiança de que o problema é relevante e deve ser combatido 2 Confiança de que a política proposta contribui para resolver o problema 1 Este capítulo foi elaborado em parceria com o Centre for Public Impact CPI 7 ESTRATÉGIA DE CONSTRUÇÃO DE CONFIANÇA E SUPORTE1 156 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 7 3 Confiança de que as instituições responsáveis por levar a cabo a política vão agir de modo competente Isso diz respeito tanto à capacidade operacional da instituição quanto à percepção de sua solidez moral 4 Confiança de que a proposta é de interesse coletivo Uma política pode perder a confiança se o público entender que ela beneficia interesses individuais em oposição a interesses coletivos Envolvimento dos interessados No debate sobre a elaboração o desenvolvimento e a implementação da política o en volvimento dos interessados é crucial para a produção de bons resultados São partes interessadas todos aqueles indivíduos e grupos afetados pela política ou com interesses em jogo com a política O envolvimento eficaz das partes interessadas começa com um objetivo claro para consulta seguido pela identificação de pessoas e organizações com interesses afetados pela iniciativa Posteriormente os técnicos e os gestores elaboradores da política devem tentar entender as necessidades e as intenções das partes interessadas em maior profundidade Compromisso político É a disposição dos líderes políticos para gastar capital político para apoiar os objetivos da política pública Por um lado os líderes políticos podem aproveitar sua influência para obter consenso a favor de um objetivo e por meio da decisão de se engajar numa política aumen tar sua probabilidade de sucesso Por outro lado se lideranças políticas de peso se opõem a uma política há um risco de diminuição da confiança nessa ou uma falta de suporte para as organizações encarregadas de implementála Muitas políticas públicas podem demandar a análise do compromisso político das lideranças locais seja para a aprovação da proposta seja para a sua efetiva implantação BOXE A1 Confiança e suporte esperados para o exemplo A Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Confiança pública Nos estados em que política semelhante foi implantada como o Cheque Moradia em Goiás houve forte mobilização e demanda pela política A carência e a fragilidade da infraestrutura habitacional no país são problemas que têm mobilizado distintas políticas públicas habitacionais com grande interesse popular e aprovação da sociedade Destacase que o grande fluxo de inscritos nos programas habitacionais demonstra o interesse da sociedade e que estudo elaborado pelo Ipea e pelo Ministério das Cidades em 2014 comprova a satisfação dos beneficiários já atendidos As principais instituições responsáveis pela execução da política Ministério das Cidades e Caixa Econômica Federal Caixa possuem capacidade operacional e solidez moral atestadas pela execução de grandes políticas habitacionais como o Minha Casa Minha Vida Envolvimento dos interessados Na elaboração da proposta houve diálogo com a Associação Brasileira da Indústria de Materiais de Construção Abramat para analisar conjuntamente como poderiam ser efetuadas as compras de materiais de construção e reforma no âmbito do programa Articulouse que o Ministério das Cidades poderá acessar as notas fiscais dos produtos vendidos aos beneficiários com a subvenção do programa além de ter sido validada a forma como se daria o pagamento aos lojistas efetuado pela Caixa Reuniões com a Caixa também foram realizadas para a elaboração da proposta consolidando as responsabilidades dessa instituição no programa Compromisso político A proposta é uma prioridade do ministro das Cidades e do presidente da República e por se tratar de uma política social de melhoria habitacional sua aprovação certamente será prioritária para os parlamentares do Congresso Nacional sobretudo no atual contexto de crise econômica 157 7 ESTRATÉGIA DE CONSTRUÇÃO DE CONFIANÇA E SUPORTE BOXE B1 Confiança e suporte esperados para o exemplo B Proposta de expansão de política redução da alíquota de contribuição previdenciária Confiança pública O apoio social à proposta advém tanto dos empresários que recebem o incentivo quanto dos trabalhadores que podem ver na política uma redução na chance de ficar desempregado ou de ser contratado Envolvimento dos interessados Os interessados principalmente os empresários e as lideranças dos setores econômicos mais diretamente afetados pela concorrência e mais intensivos em trabalho se envolveram com a proposta por meio da articulação com as lideranças políticas reivindicando a proposta de política dada a conjuntura de crise econômica mundial Compromisso político A prioridade dada à proposta pelas lideranças políticas advém do momento de crise econômica que torna latente a im portância da competitividade das empresas e do emprego para os trabalhadores Tratase de bandeiras dos partidos de centro e dos parlamentares do Congresso mais ligados ao setor empresarial 21 A relação entre confiança e suporte e o sucesso de políticas públicas Parece não haver dúvida de que confiança e suporte contribuem para o sucesso de políticas públicas É difícil imaginar um gestor público que gostaria de ter menos confiança e suporte para suas políticas Porém de que maneira precisamente ela impacta o resultado de uma política Esses elementos formam um dos três pilares do impacto público em um tripé que contém ainda a qualidade do desenho da política e a sua estratégia de implementação Em alguns casos alta confiança e alto suporte podem compensar um desenho ou uma implementação não perfeitos Da mesma forma deficiências de confiança e suporte podem comprometer o impacto de uma política bem desenhada e bem implementada Em certas ocasiões existe um tradeoff entre o desenho ideal do ponto de vista teó rico e o desenho subótimo mas que tem maior aceitação da população Ou seja para um mesmo objetivo uma política pública muito bem desenhada pode não ser a mais aceita pela sociedade Nesses casos redesenhar a política numa versão menos próxima das melhores práticas porém mais viável em termos de suporte pode ser uma saída pragmática Em outros casos pode haver um elemento de confiança que é muito difícil de ser resolvido Por exemplo um governante tentando fazer determinada reforma do sistema eleitoral pode encontrar forte resistência do meio político ou seja um insuficiente compromisso político das lideranças Para compensar essa deficiência o governante pode por exemplo buscar apoio na população e em outras partes interessadas para conseguir promover a reforma O caso da barragem Bujagali em Uganda é exemplar A Usina Hidrelétrica de Bujagali no rio Nilo foi aprovada em 1994 começou a ser construída em 2007 e a operar em 2012 O projeto tinha pontos positivos no desenho e na gestão da política como objetivos claros evidências de que a barragem traria o impacto esperado e um bom alinhamento entre os agentes Entretanto a proposta nunca teve suporte do público e das partes interessadas e teve uma forte oposição da mídia e uma constante divulgação das dificuldades enfrentadas no decorrer do projeto Efetivamente o baixo nível de interação com o público não permitiu aos formuladores considerar diversos efeitos negativos do projeto sobre a população e o meio ambiente nem questionar o montante de recursos que foram investidos Sem aproveitar os pontos de vista das partes interessadas para aprimorar o projeto a política não conseguiu entregar o impacto almejado O preço da energia no país aumentou entre outros motivos porque a capacidade de geração foi superestimada 158 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 7 3 AVALIANDO CONFIANÇA E SUPORTE Para cada um dos três elementos que constituem confiança e suporte algumas definições objetivas podem ser utilizadas para avaliálos como insuficiente razoável bom ou ótimo Nos quadros 1 2 e 3 apresentamos o significado de cada uma dessas classificações A metodologia proposta auxilia o gestor a fazer uma avaliação do nível de confiança e de suporte que uma política tem em cada elemento Após a avaliação recomendase que o gestor elabore um plano de ação para endereçar cada um dos desafios encontrados e acompanhe a evolução de cada um dos elementos para garantir o sucesso almejado com a política pública O elemento confiança pública envolve tanto a aprovação da política quanto a confiança nas instituições designadas para levála a cabo As principais fontes de infor mação para avaliação são consultas à população pesquisas de opinião e resultados de eleições Quanto maior o detalhe das pesquisas como distribuição por regiões renda e idade maior a capacidade de se desenvolver um plano de ação eficiente para atender os pontos necessários QUADRO 1 Confiança pública Nota Insuficiente Desaprovação e desconfiança públicas importantes em relação à política Razoável O público não aprova nem desaprova não confia nem desconfia da política Bom Em geral o público aprova e confia na política Ótimo Forte aprovação e confiança pública na política Já a avaliação do envolvimento dos interessados parte da identificação de quais são as partes interessadas como elas se posicionam em relação à política e qual seu grau de relevância para impactar o resultado esperado Evidências de participação das partes inte ressadas na elaboração da política também somam pontos nesse quesito QUADRO 2 Envolvimento dos interessados Nota Insuficiente A maioria das partes interessadas se opõe Razoável Apoio tímido de algumas das partes interessadas Bom Apoio concreto da maioria das partes interessadas Ótimo Apoio concreto das mais relevantes partes interessadas O compromisso político parte de uma avaliação do ambiente político incluindo a identi ficação das principais lideranças políticas e seus posicionamentos Além disso é importante avaliar se a política é uma prioridade para lideranças políticas tanto defensoras quanto opositoras da proposta As fontes de informação para avaliação podem incluir discursos políticos declarações de partidos políticos e opiniões de atores políticos na mídia 159 7 ESTRATÉGIA DE CONSTRUÇÃO DE CONFIANÇA E SUPORTE QUADRO 3 Compromisso político Nota Insuficiente Atores políticos importantes se opõem de forma ativa Razoável Apoio tímido de alguns atores políticos Bom Apoio concreto da maioria dos atores políticos Ótimo Forte apoio em todo o espectro político Abaixo sugerimos a utilização de uma ficha de acompanhamento da confiança e do su porte da política Os espaços vazios devem ser preenchidos com as notas da autoavaliação e a realização de reavaliações periódicas deve se tornar um hábito Recomendase que seja elaborado um calendário de reavaliações para cada política específica Ficha de acompanhamento da confiança e suporte notas Data Compromisso público Envolvimento dos interessados Compromisso político Após fazer a autoavaliação os resultados permitem visualizar quais dos três elementos possuem maiores deficiências Com essa informação é possível elaborar um plano de ação específico para reverter a situação naquele elemento A seguir estão listadas algumas solu ções que podem compor os planos de ação de uma estratégia de construção de confiança 4 SOLUÇÕES PARA FALTA DE CONFIANÇA E SUPORTE O objetivo é demonstrar como os gestores e os técnicos podem utilizar novas tecnologias muitas das quais com custos muito reduzidos para garantir o sucesso de suas políticas Este capítulo não se propõe a fazer uma lista exaustiva com todas as soluções disponíveis mas sim a sugerir ideias utilizadas com bons resultados ao redor do mundo para inspirar os for muladores de políticas públicas Para a confiança e o suporte as soluções propostas estão agrupadas em três categorias as consultas públicas as estratégias de comunicação e as estratégias de colaboração coletiva crowdsourcing 41 Consultas públicas São ações em que o governo busca informações e opiniões sobre políticas antes durante ou depois de sua implementação para informar seu desenho e auxiliar na tomada de decisões Elas visam melhorar a efetividade e a eficiência da política pública ao maximizar a informação disponível sobre evidências preocupações e implicações por meio do envol vimento de partes interessadas lideranças políticas e o público Consultas públicas são de particular potencial para a elaboração de legislação e regulação além de serviços públicos 160 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 7 As consultas públicas podem ocorrer praticamente em qualquer estágio do ciclo da política pública da definição de objetivos passando pelo desenho e formulação até a imple mentação e a avaliação Em cada etapa podem facilitar a identificação de alternativas e as consequências não evidentes Podem ser usadas como uma ação pontual ou como ocorre cada vez mais como um diálogo contínuo entre governo e partes interessadas As consultas públicas têm importante potencial para construir confiança pública uma vez que uma consulta ampla que realmente incorpore contribuições na formulação de políticas demonstra que o governo está comprometido em acessar qualquer informação que possa guiar suas políticas e também aberto à apreciação do público Isso serve para fortalecer a confiança da população nos méritos da política e também no seu desenho Além disso quando a consulta se torna uma prática padrão em vez de uma ação pontual ela incrementa a confiança não somente em políticas específicas mas também na competência geral do governo ou da instituição As consultas públicas também influenciam fortemente o engajamento dos interessados e o compromisso político Publicar a agenda e o desenho de políticas em formulação propor ciona aos interessados e às lideranças políticas uma oportunidade de estudálas com proprie dade avaliar as consequências e influenciar a tomada de decisão reduzindo o potencial de oposições infundadas Uma abordagem transparente e aberta como essa também garante às partes interessadas e às lideranças políticas mostrar que as alternativas e a viabilidade da iniciativa foram consideradas consequentemente facilitando a confiança na justificação e na sensatez da política ainda que eles parcialmente discordem dela 42 Comunicação e dados abertos A comunicação com o público é uma forma de demonstrar a transparência do governo Envolve planejar a divulgação de informações tanto em canais oficiais diário oficial sites de ministérios eventos de divulgação quanto por meio da mídia É importante que haja comunicação clara do esquema lógico que inspira a formulação da política o problema que ela visa resolver qual a solução proposta quem será afetado pela política e de que maneira A comunicação com o público com as partes interessadas e com as lideranças políticas em todas as etapas do ciclo da política da elaboração à prestação de contas contribui muito para a confiança da população Comunicar rapidamente conquistas de curto prazo pode significar aumento de confiança na política e por consequência maior apoio da população em geral Podese elaborar um plano de divulgação de resultados em um calendário de três seis doze e dezoito meses por exemplo Outro elemento importante de comunicação é a prestação de contas por meio da política de dados abertos Dados abertos se referem a quando o governo proativamente provê acesso a dados da condução de seu trabalho ou a qualquer dado que pode ser de interesse público de maneira gratuita e rápida Dados abertos essencialmente melhoram a efetividade e accountability do governo ao informar periodicamente o público sobre as suas ações e os seus respectivos resultados e ao facilitar a avaliação dos resultados pelos cidadãos pela mídia e pela sociedade civil 161 7 ESTRATÉGIA DE CONSTRUÇÃO DE CONFIANÇA E SUPORTE Uma boa comunicação permite reforçar todos os elementos de confiança e suporte A transparência é essencial para sustentar a confiança da população de que o governo age genuinamente pelo interesse público e em sincronia com os planos propostos baseados na avaliação da mídia e da sociedade civil Além disso diminui as possibilidades e a preocupa ção com corrupção injustiça e negligência Uma comunicação contínua dos dados e ações governamentais facilita a confiança na sua competência para honrar seus compromissos A comunicação e os dados abertos também contribuem para o envolvimento dos in teressados pois os esclarecimentos sobre a necessidade da política e a possibilidade de acessar informações relevantes na fonte mitigam as oposições oriundas de desinformação e angariam maior participação e apoio à política O compromisso político também pode ser influenciado uma vez que uma melhor co municação dos resultados altera o cálculo político já que compromissos podem ser mais facilmente avaliados ante resultados reais incentivando as lideranças políticas a inovarem e apoiarem políticas focadas em resultados 43 Colaboração coletiva Colaboração coletiva é a iniciativa do governo de permitir que cidadãos influenciem polí ticas públicas ao compartilhar ideias e opiniões online ou ao completar pequenas tarefas que subsidiam decisões e ações governamentais Exemplos exitosos de colaboração de tarefas são aplicativos que permitem à população tirar fotos e informar aos governos locais problemas em uma cidade por exemplo buracos em uma rua plataformas que permitem cidadãos prover ideias de novas políticas ou de alocação de recursos No Brasil diversas prefeituras estão usando a colaboração coletiva para o aprimoramento da gestão a partir do recebimento de pleitos dos cidadãos e do acompanhamento dos problemas das cidades por meio de aplicativos de celular2 A colaboração coletiva visa aproveitar informação conhecimento experiências e ta lentos dos indivíduos para o desenho e a implementação de políticas públicas Desse modo permite que as pessoas moldem a agenda pública e levem suas contribuições aos processos democráticos de maneira contínua e não apenas em época de eleições Logo ela facilita o empoderamento da população ao expandir o ativismo além do campo tradicional das atividades de militância e lobbying e ao permitir que indivíduos se engajem com o governo sem representantes intermediários Ainda que não seja uma ideia nova novas tecnologias e acesso crescente diminuíram dramaticamente os custos de comunicação e de transação permitindo que praticamente qualquer pessoa possa participar online A colaboração coletiva pode ter impacto importante sobre a confiança pública já que o elevado engajamento no processo político fortalece o sentimento de apropriação da popula ção sobre os resultados das políticas o que reforça sua confiança nos esforços do governo Além disso uma relação mais estreita entre a agenda do governo e as prioridades dos cidadãos fomenta a confiança de que o governo trabalha genuinamente para promover o interesse coletivo 2 Exemplos são Blumenau SC Porto Alegre RS Bady Bassit SP Teresina PI entre outros 162 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 7 5 FAZENDO UM PLANO DE AÇÃO PARA CONSTRUIR LEGITIMIDADE Quando já se conhecem as principais deficiências de confiança e suporte da política por meio da autoavaliação e também se conhecem as ferramentas para aperfeiçoálas podese elaborar um plano de ação para elevar a confiança e o suporte A tabela a seguir tem como objetivo elencar os três elementos de pior desempenho na autoavaliação e detalhar ações que podem ser tomadas para superar fraquezas e manter pontos fortes Ações que podem ser tomadas Elemento Ações planejadas Responsável Prazo 6 ANÁLISE DA CONFIANÇA E DO SUPORTE Uma estratégia de confiança e suporte robusta deve endereçar os anseios e os interesses de cada um dos grupos identificados como relevantes a população como um todo os agentes diretamente interessados e a liderança política Deve também se preocupar em realizar avaliações periódicas e melhorias contínuas A construção da confiança de uma política pública muitas vezes é deixada para o Legislativo ou pensada apenas nos estágios tardios do ciclo de formulaçãoimplementação As boas práticas entretanto mostram que é importante incorporar a construção de confiança e suporte ao processo desde o início no desenho e em todas as fases de uma política pública Em diversos ritmos e formatos ouvir engajar e comunicar são partes essenciais de qualquer estratégia de criação de confiança e suporte Com isso esperase que os gestores e os técnicos envolvidos considerem os três elementos anteriormente descritos de forma ativa e com criatividade para garantir políticas públicas que tenham sucesso e efetivamente transformem a realidade conforme os seus objetivos No exemplo de expansão da política de redução da alíquota de contribuição previdenciária a indicação tão clara dos partidos políticos que apoiam a medida como feito explicitamente no boxe B1 poderia dar margem para desenharmos um eventual problema de implemen tação da política caso a oposição não a apoiasse Isso seria uma possível fragilidade a ser considerada pelos gestores e técnicos envolvidos É claro que isso é comum a todo tipo de política pública e poderia ser indicado na ficha de acompanhamento de confiança e suporte 163 1 INTRODUÇÃO O processo de monitoramento e avaliação de políticas públicas gera a informação necessária para verificar desempenho de políticas permitindo realizar ajustes ao longo de sua execução O controle possibilita que as ações e as diretrizes estabelecidas pelas políticas caminhem de fato de acordo com o esperado havendo espaços e oportunidades para que os desvios e as inconformidades sejam detectados rapidamente Por monitoramento entendese o exame contínuo dos processos produtos resultados e impactos das ações realizadas Tratase de informação mais simples e imediata sobre a operação e os efeitos da política A avaliação envolve julgamento atribuição de valor e men suração da política no sentido de melhorar seus processos de tomada de decisão e ajustar as linhas de intervenção Tratase de informação mais aprofundada e detalhada sobre o funcionamento e os efeitos da política Tanto o monitoramento quanto a avaliação são funções de gestão indispensáveis que ajudam a fortalecer o planejamento dos programas e a melhorar a efetividade das ações Em apoio ao planejamento da política a avaliação e o monitoramento são atividades contínuas e integradas de forma a i medir continuadamente ii comparar o resultado obtido e o previs to e iii tomar decisões sobre medidas corretivas que reduzam falhas e elevem a eficiência O controle se refere aos mecanismos implantados para verificar se a realização das ações de uma determinada política não se desvia dos objetivos ou das normas e princípios que a regem Esses mecanismos pressupõem examinar se a atividade governamental atendeu à finalidade pública à legislação e aos princípios básicos aplicáveis ao setor público CGU 2012 p 16 de forma perene ao longo da execução da política pública Nesse sentido as políticas públicas deverão dispor de um sistema de monitoramento baseado em indicadores i de natureza econômico financeira social ambiental ii de gestão do fluxo de implementação insumo processo produto resultado e impacto e iii de avaliação de desempenho econo micidade eficiência eficácia e efetividade um sistema de avaliação que estabeleça critérios para avaliação da políticaprograma como equidade satisfação do usuário sustentabilidade custobenefício eficiência eficácia etc e 1 Este capítulo foi elaborado em parceria com o Centro de Aprendizagem em Avaliação e Resultados para o Brasil e a África Lusófona da Fundação Getulio Vargas ClearFGV 8 ESTRATÉGIA DE MONITORAMENTO AVALIAÇÃO E CONTROLE1 164 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 8 um sistema de controle com mecanismos internos e externos que permitam verificar e validar se as ações implementadas estão em linha com os objetivos e as regras estabelecidas pela política A implementação desses sistemas deve incluir um cronograma de atividades de moni toramento e avaliação com dimensionamento de custos e responsabilidades prevendo os diversos instrumentos de monitoramento e avaliação que serão utilizados Também deve demonstrar que haverá mecanismos de autocontrole da política por exemplo com atribui ções de responsabilidades e incentivos que levem as ações e os agentes a agirem de acordo com o esperado bem como de controle social com canais de recebimento de críticas e de denúncias das irregularidades encontradas pelos cidadãos e com transparência e publicação das informações e dos dados da política pública 2 MONITORAMENTO O plano de monitoramento da política proposta deve ser desenvolvido a partir do modelo lógico e dos indicadores apresentados anteriormente no capítulo de implementação O modelo lógico determina onde o programa está querendo chegar e quais objetivos pretende atingir em termos de insumos atividades produtos resultados e impactos Os indicadores correspondentes a cada fase representam as medidas a serem utilizadas para acompanhar o progresso na direção do alcance dos objetivos e metas Na elaboração do plano de monitoramento para cada indicador devese especificar i a fase do modelo lógico à qual o indicador está associado ii a descrição do indicador iii a frequência da coleta iv o órgão responsável pela coleta v o valor de linha de base sempre que pertinente vi a meta para o período em questão e vii o valor realizado para o período Para o plano de avaliação devem ser detalhadas quais análises são planejadas após a implementação do programa e as perguntas a serem respondidas devem se basear também no modelo lógico Este plano consiste em especificar a pergunta a ser respondida por cada avaliação o método a ser utilizado os principais indicadores a fonte de dados e o órgão res ponsável pela análise dos dados Uma avaliação ex post pode utilizar metodologias distintas No anexo deste capítulo são apresentadas sugestões de estrutura para a elaboração de planos de monitoramento e de avaliação Além do plano genérico de avaliação sempre que possível devese apresentar também o desenho das considerações propostas com o máximo de detalhe possível Desse modo de forma não exaustiva apresentamse a seguir ferramentas que auxiliam no desenho e na execução de sistemas de monitoramento e avaliação 21 Estudos Os estudos sejam eles abrangentes e interdisciplinares ou pesquisas pontuais devem gerar informação sobre as mudanças promovidas pela política Eles podem ser preliminares para estabelecer comparações e determinar marcos para o monitoramento ou avaliativos para verificar a efetividade da política Nesse caso é mensurado o que está sendo feito em termos de resultados efetivos de forma quantitativa e qualitativa verificandose as diferentes 165 8 ESTRATÉGIA DE MONITORAMENTO AVALIAÇÃO E CONTROLE dimensões de um programa projeto ou política Nesse sentido a avaliação constitui um estudo de dados por meio de pesquisas aplicadas cujos resultados servem ao mesmo tempo como instrumento de melhoria da gestão e accountability da política permitindo que os resultados de investimentos públicos sejam julgados com base em evidências estruturadas observadas e analisadas Podem ser contratados por meio de consultorias ou realizados internamente pelo órgão gestor da política 22 Pesquisas de opinião São realizadas por meio da aplicação de questionários aos atores envolvidos incluindo se possível os beneficiários de forma a monitorar e avaliar a execução da política A título de exemplo temos a pesquisa de opinião realizada no âmbito do Sistema de Monitoramento e Avaliação da Rede do Sistema Nacional de Emprego Fruto da cooperação entre o Ministério do Trabalho e a Universidade Federal do Ceará o projeto envolveu a análise descritiva de dados do monitoramento realizado entre 2013 e 2014 que trouxe informações das avaliações dos usuários da intermediação da mão de obra IMO beneficiários do segurodesemprego SD e empregadores usuários do Sistema Nacional de Emprego Sine A pesquisa abordou uma série de questões como os motivos da busca dos serviços e sugestões para melhorar o apoio do Sine para o trabalhador conseguir emprego Outro exemplo é a Pesquisa de Opinião eSUS da Atenção Básica Esta iniciativa coleta em sítio eletrônico específico2 sugestões dos usuários do Sistema Único de Saúde SUS relativas a diversos tópicos como relatório eletrônico do cidadão coleta de dados simplificada e Sistema de Informação em Saúde para a Atenção Básica Sisab 23 Gestão do conhecimento construção de espaços de revisão e reflexão conjunta da equipe O processo de gestão do conhecimento deve representar uma oportunidade para os parti cipantes de projetos apropriaremse das lições aprendidas até aquele momento de modo a influir na definição de novos passos É importante garantir que o olhar crítico sobre o que foi realizado tenha nesses processos sentido positivo e propositivo Participam do processo os atoreschave do projeto A coordenação deve tornar disponí vel ao grupo as informações sobre o que foi realizado atividades e finanças até o momento da revisão e reflexão O método para se chegar ao processo de revisão e reflexão consiste basicamente na retomada do plano anual de trabalho Os debates devem ser orientados para verificar o seguinte i onde estamos ou seja a identificação dos avanços e dos limites do projeto ii como estamos que constitui a leitura das relações de poder nas quais o pro jeto está inserido quais são e como estão os aliados e adversários em relação ao projeto e iii o que fazer para avançar ou seja quais os encaminhamentos necessários com vistas a potencializar os avanços e superar os limites Millikan 2004 O interesse está no conhecimento individual e pessoal baseado em conclusões não objetivas como também as subjetivas e intuitivas de difícil transmissão e que se multiplica 2 Disponível em httpsgooglt9nhDn 166 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 8 quanto mais é utilizado Neste sentido um diagnóstico de problemas por exemplo cons titui um mapeamento de lacunas de conhecimento O plano do projeto estabelece uma declaração de intenções do conhecimento a ser gerado ou o conhecimento existente a ser complementado e o sistema de monitoramento e avaliação permite a sistematização e a transferência efetivas desse conhecimento além de envolver a maximização dos impactos positivos gerados 24 Metodologias participativas Metodologias e técnicas participativas estão baseadas no diálogo com os executores e os beneficiários das políticas públicas numa abordagem orientada para a aprendizagem a reflexão e o aprimoramento das ações planejadas Como forma de dinamizar o processo devem ser desenvolvidas técnicas como a construção coletiva de diagramas e mapas o uso de imagens visitas de campo e dramatização que podem contribuir para ampliar a participa ção Como pontos positivos das metodologias participativas estão i maior dinamismo com um diálogo permanente sobre estratégias atividades e adaptação dos planos de trabalho quando necessário ii aprendizado social e maior conhecimento da política pela sociedade iii verificação de resultados inesperados que naturalmente se agregam a grande parte dos projetos envolvidos na política e iv geração de informação qualitativa passível de ser com partilhada com outros projetos Millikan 2004 3 CONTROLE SOCIAL Além do trabalho interno da administração pública de acompanhar e avaliar a atuação de suas políticas a sociedade tem um papel importante quanto à fiscalização da correta gestão dos recursos públicos e da conduta de seus gestores auxiliando o próprio Estado quanto à sua atuação e alcance do bemestar social O cidadão passa a ser corresponsável de direitos e deveres por almejar que o Estado atinja resultados eficientes e eficazes na conduta do negócio público e objetive uma socie dade cada vez mais justa solidária e desenvolvida em questões sociais Para isso é fundamental que haja transparência das informações das políticas e seus atores bem como um canal aberto de comunicação entre gestores e sociedade Temos como exemplos destes canais portais da transparência e o Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão eSIC para solicitação de informações relatórios de gestão publi cados e acessíveis bem como demonstrativos contábeis quando cabíveis Temos também ouvidorias em órgãos eou entes públicos conselhos de políticas públicas comitês temáticos da sociedade promovendo encontros sobre diversos assuntos relacionados com políticas públicas em nível municipal estadual regional e nacional grupos organizados da sociedade civil que preparam eventos em que tratam da gestão pública carga tributária e aplicação dos recursos públicos organizações não governamentais que fiscalizam as atividades políticas dos atores políticos em todos os entes governamentais entre outros 167 8 ESTRATÉGIA DE MONITORAMENTO AVALIAÇÃO E CONTROLE 31 Participação social A participação social constitui um importante mecanismo de controle das políticas públicas Materializada principalmente por meio de conselhos e de parcerias requer entretanto uma maior instrumentalização por parte do poder público para que possa ser efetiva Essa instrumentalização além do fornecimento de infraestrutura física deve prever oportunidades de capacitação de interação com o gestor da política e de acesso a dados que permitam o acompanhamento dos resultados da política proposta A política pública a ser apresentada deve ainda prever mecanismos de fomento à mobilização dos setores representados evitando a captura dos espaços participativos por interesses privados ou corporativos Silva Jaccoud e Beghin 2005 e estabelecer regras claras que definam a responsabilidade de cada um dos atores envolvidos na sua execução 32 Transparênciagoverno eletrônico O governo eletrônico vem sendo apontado por estudiosos da administração pública como o instrumento com maior potencial para elevar a eficiência governamental no Brasil Abrucio 2007 Ele consiste em um importante mecanismo de controle que por meio da utilização de tecnologias da informação visa a estreitar a relação entre governo e sociedade viabilizando inclusive a participação social Entre as possíveis ferramentas recomendadas nesse contexto encontramse exposição de banco de dados a exemplo do Portal da Transparência do governo federal fóruns na in ternet aplicativos para telefonia móvel que permitam o envio de denúncias fotografias etc telefones de serviço como canais de denúncia e de esclarecimento de dúvidas e até o uso de redes sociais Além disso deve haver investimento na divulgação desses instrumentos para que a população os conheça e possa utilizálos de forma a contribuir para o alcance dos resultados pretendidos pela política pública Órgãos de controle interno e externo além do Ministério Público defensorias e pro curadorias devem ser considerados como parceiros e envolvidos desde os processos de formulação À medida que se mostrem interessados podem contribuir com sua especialização para a criação de mecanismos de transparência e controle e também para orientar a mon tagem de sistemas de monitoramento que produzam informações gerenciais essenciais Há inúmeros casos de políticas em que o papel desses órgãos não se restringiu à fiscalização tendo eles auxiliado na busca de soluções para a melhoria da governança e da gestão 4 FORTALECIMENTO DA REGULAÇÃO E SUPERVISÃO Na execução de políticas públicas não raramente há tarefas que anteriormente eram realizadas pelo Estado mas que por uma série de fatores passaram a ser desempenhadas pelo setor privado Nesses casos é imperioso que ocorra a adequada regulação dos serviços públicos com o estabelecimento claro de tarefas e reponsabilidades e a apropriada supervi são estatal É preciso ter marcos e aparatos regulatórios que funcionem a contento Regular bem é bom ressaltar significa não só garantir o caráter público dos serviços mas também a sua qualidade Abrucio 2007 168 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 8 5 ARTICULAÇÃO ENTRE PROGRAMAS SOCIAIS Sempre que for possível nos casos em que as políticas forem dirigidas a um mesmo público alvo recomendase a articulação entre essas políticas de forma a aproveitar ao máximo as estruturas já criadas a exemplo de bancos de dados sistemas e equipes de especialistas para visitas in loco evitando dessa forma retrabalho ou dificuldades decorrentes de falta de comunicação 6 AUDITORIA E FISCALIZAÇÃO As ações de auditoria e fiscalização analisam as políticas públicas bem como apuram o cor reto uso dos recursos públicos Dessa forma permitem a verificação desde a conformidade a normas até o desempenho das políticas A avaliação de conformidade verifica se recursos financeiros humanos ou de infraestrutura foram geridos de forma condizente às normas que regulam o seu uso já a de desempenho mede a eficiência a eficácia e a efetividade da política As auditorias e as fiscalizações são realizadas pelas controladorias controle interno e pelos tribunais de contas controle externo 169 8 ESTRATÉGIA DE MONITORAMENTO AVALIAÇÃO E CONTROLE APÊNDICE QUADRO A1 Sugestão de estrutura para o plano de monitoramento Plano de monitoramento Fase correspondente do marco lógico Meta Realizado Indicador 1 Insumos ou atividades Produtos Resultados Impactos Valor de linha de base Frequência da coleta 2017 2018 2019 2017 2018 2019 Órgão Responsável pela coleta Nota 1 A metodologia de cálculo do indicador deve ser de fácil acesso de modo a permitir tanto uma melhor compreensão sobre o objetivo do indicador utilizado quanto que se possa replicar o resultado apurado pelo gestor QUADRO A2 Sugestão de estrutura para o plano de avaliação Plano de avaliação Pergunta a ser respon dida pela avaliação Subperguntas a serem respondidas Metodologia Principais indicadores Fonte de dados Órgão responsável pela análise de dados 171 1 INTRODUÇÃO É de suma importância que o formulador de política pública demonstre que analisou os custos e os benefícios da sua proposta mostrando que do ponto de vista econômico e social os benefícios superam os custos É claro que o formulador terá de realizar um enorme esforço com esse exercício por se tratar de uma análise ex ante em que terá que fazer diversas hipóteses principalmente para mensurar os benefícios Uma abordagem clássica e bastante conhecida é a análise de custobenefício Todavia existem outras metodologias que poderão ser utilizadas pelo formulador O fundamental é que seja construído um indicador para evidenciar que o retorno esperado é positivo justificando os custos da política pública 2 CONTEXTO INSTITUCIONAL Em ambiente de elaboração e proposição de políticas públicas isto é em fase ex ante uma vez identificada a necessidade ou a demanda de certo grupo social ou político é preciso definir o escopo e a abrangência destas políticas tendo em vista os cidadãos atendidos os recursos alocados e a temporalidade de sua aplicação Todas essas ações e atividades voltadas para a validação de uma dada política pública policy constituem per se uma função da política em sentido amplo politics ora porque demandas são apresentadas por grupos sociais a esferas decisórias e deliberativas políti cas parlamentos e instâncias executivas de governo ora porque os analistas gestores governamentais da demanda e propositores de um desenho de política são acionados por um corpo político superior Neste sentido quaisquer esforços de mensuração de prováveis cálculos de retorno econômico e social guardam referência e proximidade com este ambiente de validação política politics da política pública policy Uma tarefa relevante para efeito deste guia é o delineamento e a proposição de caminhos rotinas e práticas de validação que atendam ao objetivo de tornar transparentes e disponíveis ao debate público seus objetivos beneficiários e recursos mobilizados Os estudos mais recentes sobre o ofício da antevisão dos retornos esperados da polí tica pública têm considerado de maneira bem amadurecida duas dimensões essenciais de restrições que recaem sobre esta atividade as econômicas e as institucionais 9 MENSURAÇÃO DO RETORNO ECONÔMICO E SOCIAL 172 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 9 21 Restrições econômicas A teoria econômica aborda como regra os problemas a que se propõe elucidar da seguinte maneira a melhor alocação de recursos escassos é feita em termos matemáticos e práticos pela maximização de um objetivo sujeito a uma restrição ou mais de recursos Regra geral a principal restrição é dada pelo nível do orçamento governamental em cada período fiscal Para elaboradores de políticas não necessariamente economistas essa não é uma abordagem de fácil aceitação pois tende a encurtar as opções de formato de políticas e a sugerir limites intransponíveis para a atuação em ambiente democrático sugerindo muitas vezes que não há alternativas O melhor procedimento analítico para sair desse ambiente de falta de alternativas é considerar a existência de uma relação entre restrições de recursos efetivamente constatadas e conflitos de escolha tradeoffs ou resultados alternativos decorrentes Neste sentido três questões podem ser levantadas para efeitos de problematização a restrição é muito rígida ou é possível realizar mais de qualquer coisa qual é o custo de se proceder a um relaxamento da restrição dada uma restrição obrigatória qual é o seu tradeoff ótimo A avaliação dessas alternativas permitirá ao planejador conceber saídas à restrição prin cipal e sugerir formatos alternativos de política condizentes com os limites a que está sujeito O planejador em busca de alternativas por exemplo poderá avaliar possibilidades tanto do lado das receitas governamentais quanto das despesas No primeiro caso uma reforma tributária que torne maior a eficiência na coleta de impostos poderia aumentar a receita sem elevar a carga tributária No segundo uma reorganização das atividades governamentais poderia eliminar duplicidade de gastos e desperdícios visando a uma provisão maior de serviços por um custo igual ou inferior 22 Restrições institucionais Além das limitações próprias da capacidade orçamentária para a realização da política pública o planejador deverá ser capaz de incorporar em seu trabalho de análise e proposição ex ante as restrições relacionadas às capacidades institucionais existentes para levar adiante a política em referência Tem sido muito comum que avaliações prematuras ou muito positivas acerca das capacidades das organizações executivas governamentais levem a resultados aquém do esperado podendo até mesmo dar vazão a críticas severas e inviabilizar a política nascente Um ponto relevante das capacidades institucionais tem a ver com relações federativas o que no caso brasileiro é muito sensível Determinadas políticas tendem a ser mais ou menos exitosas se contarem com relações bem ou mal ajustadas entre o governo central e os governos subnacionais A explicitação dessas dimensões estruturais econômicas e institucionais das restri ções mais comuns que recaem sobre as políticas públicas tem o objetivo de alertar para considerações que devem ser feitas quando da mensuração do esperado retorno econômico 173 9 MENSURAÇÃO DO RETORNO ECONÔMICO E SOCIAL e social da política que está sendo proposta de um lado o retorno esperadodesejado deve ser qualificado de acordo com as restrições de recursos com as quais a política se defronta e de outro ele pode não ser de interesse exclusivo do governo central mas incluir também as expectativas de atuação dos governos subnacionais envolvidos Por sua facilidade de operacionalização ou por estarem bastante disseminadas entre gestores públicos algumas técnicas ou abordagens de avaliação do retorno esperado em políticas públicas são mais frequentemente utilizadas Algumas delas serão apresentadas e brevemente discutidas na próxima seção 3 ANÁLISE DE CUSTOBENEFÍCIO Um fluxo de trabalho usual na análise de custobenefício ACB compreende i definição de custos e benefícios relevantes ii seleção de programas alternativos iii catalogação e previ são quantitativa dos impactos iv monetização de custos e benefícios v desconto e cálculo do valor presente líquido do programa e vi análise de sensibilidade Após estas etapas o gestor deve ser capaz de decidir entre uma das alternativas analisadas A partir da definição de custos e benefícios estabelecemse os favorecidos do progra ma a ser adotado Isso porque um programa desenvolvido localmente por exemplo pode ter repercussões que resultem em benefício para indivíduos que estão além da cobertura prevista inicialmente pelo programa No processo de decisão é importante o gestor comparar as diferentes alternativas à disposição listandoas pois um determinado objetivo pode ser atingido a partir de variados desenhos os quais podem ter distintas implicações com relação a custos e benefícios É o que será apresentado a seguir A fim de que sejam comparáveis os custos e os benefícios de diferentes alternativas para uma correta ACB é de fundamental importância a identificação e a monetização dos itens estabelecidos como relevantes A monetização deve levar em conta preços de mercado que reflitam custos de oportunidade relevantes isto é o uso alternativo que se poderia fazer dos recursos a serem empregados Com relação aos custos do programa o ideal é a inclusão daqueles sobre os quais ainda se pode ter influência ou seja os custos irrecuperáveis não são incluídos Passo 1 Identificação de custos e benefícios envolvidos Nem sempre é possível se chegar a uma identificação completa dos fatores arregimentá veis para a política ou o programa a que se quer proceder Entretanto essa dificuldade não deve ser tomada como desestímulo O papel do analista de política é chegar o mais próximo possível da identificação dos fatores sobre os quais vai atuar Quer a política requeira a realização de gastos custos em fatores estritamente econômicos de mais fácil mensuração quer venha a demandar também a adoção de arranjos institucionais ou gerenciais nem sempre imediatamente mensuráveis os gastos envolvidos para a efetivação dos dois tipos de esforços devem ser aproximados 174 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 9 Neste sentido a qualificação padrão de gastos com referência à destinação específica em natureza fixa como prédios e equipamentos e variável como insumosequipamentos que decorrem da escala da políticaprograma e do seu estágio de maturação passa a ser de grande utilidade FIGURA 1 Identificação dos fatores objeto de gasto e benefício da política Custos Benefícios Ganho total previsto Ganho total previsto Custosbenefícios líquidos Resultados líquidos prováveis entre gastos realizados e benefícios obtidos Ganho líquido por pessoa região instituição impactada etc Gasto por pessoa região instituição impactada etc Benefício por pessoa região instituição impactada etc 1 Melhorias advindas da aplicação de recursos em gastos fixos 2 Melhorias advindas da aplicação de recursos em gastos variáveis 1 Fixo construção prédios equipamentos mão de obra etc 2 Variávelmanutenção insumos mão de obra eventual etc Os custos geralmente são compostos por itens de mais fácil monetização pois muitas vezes envolvem recursos usualmente transacionados no mercado Entretanto monetizar os benefícios gerados por um programa nem sempre é trivial Em princípio a regra é que um benefício deve ser valorado a menos que isso seja impraticável e neste caso todos os benefícios diretos ou indiretos devem ser considerados Quando um benefício pode ser medido em termos de quantidades para as quais se pode obter e atribuir valor monetário os preços de mercado são a referência para a monetização No entanto para benefícios que têm impactos sobre dimensões de saúde educação e meio ambiente por exemplo pode ser difícil atribuir valor monetário Nesses casos a monetização envolve técnicas que tentam inferir o valor que os indivíduos atribuem a esses benefícios Por exemplo a despoluição de um rio beneficia uma comunidade em várias dimensões Não é claro quanto as pessoas pagariam para ter um rio limpo entretanto sabese que geralmente elas estão dispostas a pagar mais por propriedades em regiões onde há rios limpos Dessa maneira uma alternativa para tentar monetizar os benefícios de um programa de despoluição fluvial seria utilizar a variação no valor do aluguel nas regiões afetadas Outra forma de superar essas dificuldades de avaliação de impactos é levar em consideração resultados benefícios gerados a partir de mortes evitadas doenças reduzidas acidentes impedidos congestão de tráfego reduzida etc 175 9 MENSURAÇÃO DO RETORNO ECONÔMICO E SOCIAL Passo 2 Seleção de um portfólio de políticasprogramas alternativos De acordo com um determinado desenho ou proposta para uma política ou programa em que elementos de custo e benefício foram reconhecidos podese passar à etapa de elaboraçãoidentificação de políticasprogramas alternativos Por exemplo se a política que está sendo proposta é federal então análises de possíveis experiências internacionais eou subnacionais podem ser comparativamente pesquisadas Custos e benefícios potenciais devem ser avaliados levandose em consideração as devidas especificidades existentes Passo 3 Realização da monetização de todos os impactos previstos O esforço nesta etapa é valorar os impactos nas unidades monetárias vigentes no Brasil em reais Recorrer à literatura especializada sobre o tema com experiências internacionais consolidadas pode ser de grande valia Alguns exemplos já em bastante uso referemse para políticas de mobilidade urbana a valor das horas poupadas ou gastas no trânsito para políticas de saúde o valor por pessoa da doença evitada correspondendo ao custo médio realizado para o tratamento daquela doença etc Passo 4 Desconto temporal para a obtenção do valor presente Custos e benefícios que ocorrem em diferentes instantes do tempo devem ser descontados para que seja possível comparálos apropriadamente Descontar neste contexto significa expressar um fluxo de valores monetários em termos de um montante equivalente em um único período do tempo Um custo ou benefício existente em um certo período t precisa ser convertido para seu valor presente por meio da divisão por 1 rt onde r é a taxa social de desconto A ideia pode ser exposta de maneira mais clara por meio de um exemplo Imagine que um programa requer um investimento inicial e após um ano começa a gerar benefícios que ocorrerão ao longo de dez anos Admita ainda que em cada ano o valor monetário atribuído ao benefício é de R 30 mil A ideia de desconto se baseia no fato de que os indivíduos valorizam bens e serviços mais no presente que no futuro Portanto deve ser utilizada uma taxa de desconto e uma alternativa comum é o uso de uma taxa de juros real que reflita essa diferença de maneira apropriada Isto é supondo que seja indiferente uma pessoa receber entre R 100 hoje e R 106 daqui a um ano se não houve inflação a taxa de juros real seria de 6 ao ano aa e então utilizaríamos esse valor como taxa de desconto O cálculo do valor presente VP do benefício é então dado por VP 30000106300001062 3000010610 220803 O fluxo de R 30 mil a cada ano equivale então a R 220803 no momento em que se faz o investimento Suponha um investimento inicial de R 100 mil para a implementação do programa e assuma que esse seja o único custo relevante O valor presente líquido do programa então será dado pela diferença entre o valor presente calculado para os benefícios 176 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 9 e o investimento inicial o que resulta em cerca de R 120 mil no exemplo Notese que neste exemplo simplificado foram ignorados custos ao longo do período de operação do programa Seria razoável no entanto ter que considerar algum tipo de custo de manutenção Neste caso os custos também deveriam ser descontados Passo 5 Avaliação final da posição líquida entre custos e benefícios A proposição é que uma vez calculados os custos e os benefícios em termos de valor presente a diferença entre as duas parcelas seja obtida Como regra quanto maior o valor presente líquido VPL entre benefícios VPB visàvis custos VPC isto é VPL VPB VPC 0 melhor será o resultado da política ou do programa que está sendo proposto Este exercício poderá ser feito para todas as alternativas possíveis do portfólio de polí ticas catalogado A alternativa que apresentar o maior VPL deverá ser considerada Passo 6 Realização de uma análise de sensibilidade Ao final da avaliação de VPL ainda podem surgir dúvidas acerca da confiabilidade das informações adotadas para mensuração ora de custos e ora de benefícios de sorte que sobre o resultado final pairam incertezas Alternativamente surgem questões sobre arranjos insti tucionais eou variáveis políticas não inteiramente incorporadas na análise mas que poderão ter impactos sobre os resultados esperados Em ambos os casos análises posteriores devem ser empreendidas com a incorporação de novos dados eou de cenários alternativos para possíveis alterações de custosbenefícios no curso dos acontecimentos como processos inflacionários mudanças de governo rupturas políticas e institucionais etc Um ponto relevante na ACB ex ante é considerar como cada alternativa está exposta a incertezas e quais são os potenciais impactos sobre custos e benefícios Se a manutenção de um programa depende de recursos suscetíveis a grandes variações de preços a depender da conjuntura econômica por exemplo a análise deve ser feita para os diferentes cenários possíveis O mesmo vale para os benefícios cujos resultados observados podem depender de condições específicas É recomendável ainda analisar como a decisão entre diferentes alternativas varia quando se utilizam diversas taxas de desconto Em resumo a análise de sensibilidade deve ser capaz de expor como as variáveis relevantes para a decisão deveriam variar de modo a inviabilizar a alternativa em questão Com todas as informações organizadas esperase que o gestor seja capaz de indicar qual alternativa melhor atende aos propósitos da política pública Por fim é importante salientar que os critérios de decisão a partir do resultado da ACB devem ser estabelecidos previamente evitando com isso a prática de se estabelecerem critérios que direcionem a decisão em favor de uma das alternativas 177 9 MENSURAÇÃO DO RETORNO ECONÔMICO E SOCIAL BOXE 1 Proposta de nova política criação de política voltada à melhoria habitacional Com base nas informações do capítulo 3 sabese que em função das limitações orçamentárias do governo federal o programa terá como meta anual a oferta de benefícios a 85 mil famílias no triênio 20172019 ou seja será beneficiado o total de 255 mil famílias de uma populaçãoalvo de 36 milhões de famílias segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Pnad 2015 As faixas mínima média e máxima para o benefício concedido por família são previstas em respectivamente R 164588 R 500000 e R 804818 Na tabela 1 foi calculado o valor mínimo médio e máximo para o conjunto das 85 mil famíliasalvo do programa Desse modo temse que a política pública deverá realizar um dispêndio que se situa entre o patamar mínimo de R 140 milhõesano e máximo de R 684 milhões Para todo o triênio os gastos mínimo e máximo ficarão respectivamente em R 420 milhões e R 20 bilhões TABELA 1 CartãoReforma meta trienal de benefícios 20172019 2017 2018 2019 Total do triênio Número de famílias beneficiadas 85 mil 85 mil 85 mil 255 mil Subvenção econômica crédito por família R Máximo 804818 684095300 684095300 684095300 2052285900 Médio 500000 425000000 425000000 425000000 1275000000 Mínimo 164588 139899800 139899800 139899800 419699400 Fonte Capítulo 3 deste guia Como referência para uma melhor caracterização do custo desta política de benefícios por Unidade da Federação UF foram calculados os gastos máximo médio e mínimo com base em parâmetros apresentados no capítulo 3 deste guia para provável distribuição estadual do número de famílias beneficiadas Na tabela 2 apresentase o número de domicílios elegíveis em cada UF conforme tabela 1 do capítulo 3 deste guia Em seguida foram calculados os percentuais de cada UF no total nacional como referência para a aplicação dos recursos conforme indicador de distribuição de recursos por estado e o Distrito Federal citado também no capítulo 3 Sabendose que o número máximo de famílias beneficiadas no país é de 85 mil calculase em seguida a proporção de cada UF neste total máximo de famílias beneficiadas O passo adicional foi aplicar a este número máximo de famílias por UF os limites mínimo médio e máximo para a aplicação de recursos por família TABELA 2 Programa CartãoReforma dispêndio máximo médio e mínimo por UF Domicílios elegíveis nesses componentes Domicílios alvo do estado no total nacional Número máximo de famílias beneficiadas no país 85 milano Recurso máximo disponível por família em cada estado R 804818 Recurso mínimo disponível por família em cada estado R 164588 Recurso médio disponível por família em cada estado R 500000 Rondônia 70237 19 1637 13171677 2693652 8183016 Acre 23304 06 543 4370243 893729 2715050 Amazonas 147450 40 3436 27651576 5654841 17178776 Roraima 4958 01 116 929783 190144 577636 Pará 231477 63 5394 43409317 8877352 26968406 Amapá 53862 15 1255 10100842 2065656 6275234 Tocantins 44833 12 1045 8407617 1719386 5223303 Maranhão 134535 37 3135 25229602 5159539 15674104 Piauí 15199 04 354 2850297 582895 1770771 Ceará 354754 97 8266 66527685 13605136 41330888 Rio Grande do Norte 140582 39 3276 26363607 5391447 16378614 Paraíba 109250 30 2546 20487858 4189836 12728255 178 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE 9 Domicílios elegíveis nesses componentes Domicílios alvo do estado no total nacional Número máximo de famílias beneficiadas no país 85 milano Recurso máximo disponível por família em cada estado R 804818 Recurso mínimo disponível por família em cada estado R 164588 Recurso médio disponível por família em cada estado R 500000 Pernambuco 304348 83 7092 57074953 11672021 35458298 Alagoas 139060 38 3240 26078183 5333077 16201292 Sergipe 53890 15 1256 10106093 2066730 6278496 Bahia 346974 95 8085 65068687 13306766 40424473 Minas Gerais 251712 69 5865 47204025 9653383 29325900 Espírito Santo 49774 14 1160 9334212 1908878 5798958 Rio de Janeiro 197540 54 4603 37045048 7575837 23014550 São Paulo 257287 71 5995 48249515 9867189 29975420 Paraná 149137 41 3475 27967942 5719539 17375321 Santa Catarina 60899 17 1419 11420504 2335532 7095085 Rio Grande do Sul 151331 41 3526 28379387 5803681 17630935 Mato Grosso do Sul 103841 28 2420 19473498 3982396 12098076 Mato Grosso 104214 29 2428 19543447 3996701 12141532 Goiás 138351 38 3224 25945223 5305886 16118690 Distrito Federal 9089 02 212 1704477 348571 1058921 Total 3647888 1000 85000 684095300 139899800 425000000 Fonte Capítulo 3 deste guia Os possíveis benefícios observáveis para este tipo de política pública vão desde o ganho privado derivado da melhoria da propriedade do beneficiado passando pelos ganhos com qualidade de vida do cidadão atendido e da população em geral maior salubridade leva a níveis de saúde e redução da mortalidade infantil e geral entre outros até a expansão da atividade econômica localregional impulsionada pela demanda por materiais de construção O cálculo da relação custobenefício neste caso fica dificultado pois o benefício direto em termos monetários é menos plausível de ser mensurado Mecanismos indiretos de avaliação podem ser mais adequados em situações como esta O uso de indicadores de efetividade da política número de pessoas beneficiadas como proporção da meta planejada redução do deficit de moradias inadequadas etc contudo pode se constituir em opção adequada como elemento de verificação do benefício social Para tal a análise de custoefetividade se torna solução alternativa 179 APÊNDICE A FONTES DE DADOS1 Em primeiro lugar cabe destacar que o capítulo 4 traz uma seção dedicada especificamente à elaboração de indicadores podendo ser útil ao leitor a sua leitura caso não domine o pro cesso de elaboração de indicadores É importante dizer que o Decreto n 8789 de 29 de junho de 2016 facilitou o acesso de dados entre os órgãos e as entidades do governo federal estabelecendo que os órgãos e as entidades da administração pública federal direta e indireta e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União que forem detentoras ou responsáveis pela gestão de bases de dados oficiais disponibilizarão aos órgãos e às entidades da administração pública federal direta autárquica e fundacional interessados o acesso aos dados sob a sua gestão2 Além disso com o referido decreto ficou dispensada a necessidade de celebração de convênio acordo de cooperação técnica ou outro documento congênere Os acordos de co operação técnica entre órgãos de governo exigiam demasiado tempo para a sua celebração tendo que ser analisado pelas respectivas assessorias jurídicas gerando ineficiências para o alcance dos objetivos de governo Assim o objetivo desse decreto foi promover o cruzamento de dados administrativos tanto para a gestão dos programas sociais quanto para a avaliação das políticas públicas executadas com recursos do governo federal No Brasil diversos dados são produzidos e processados por ministérios secretarias entidades e órgãos relacionados ao governo federal Muitos são de fácil acesso e públicos podendo ser utilizados seja na etapa de caracterização do problema seja nas demais etapas como para estimar a população envolvida na política Esses dados também são insumos relevantes para as avaliações de políticas públicas em andamento Os dados governamentais não protegidos por sigilo podem ser encontrados no Portal Bra sileiro de Dados Abertos disponível em httpdadosgovbrdataset O portal funciona como um grande catálogo que facilita a busca e o uso de dados publicados pelos órgãos do governo Os dados de cadastros e registros administrativos que possuem informações confidenciais tais como identificação do cidadão estão disponíveis por meio da Plataforma de Análise de Dados do Governo Federal GovData Nesse ambiente digital e seguro é possível ter aces so a diferentes bases de dados infraestrutura de Tecnologia da Informação TI e também às ferramentas necessárias para realizar o cruzamento de informações Para viabilizar a 1 Esse texto foi elaborado em coautoria com o Centro de Aprendizagem em Avaliação e Resultados para o Brasil e a África Lusófona Centers for Learning on Evaluation and Results ClearFundação Getúlio Vargas FGV 2 BRASIL Decreto nº 8789 de 29 de junho de 2016 Dispõe sobre o compartilhamento de bases de dados na administração pública federal Diário Oficial da União Brasília Seção 1 p 2 2016 180 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE catalogação das bases de dados sob gestão dos órgãos conforme previsto no 1º do art 10 do Decreto no 87892016 a Secretaria de Tecnologia da Informação e Comunicação do Ministério do Planejamento Desenvolvimento e Gestão SeticMP disponibilizará em breve o Catálogo de Bases de Dados e Sistemas do Governo Atualmente a relação das bases de dados disponíveis nesta plataforma está disponível em httpwwwplanejamentogovbr govdatabasesdadosdisponiveis Por fim algumas instituições disponibilizam ferramentas web onde estão disponíveis da dos já processados de diversos temas Nessas ferramentas é possível encontrar indicadores já calculados para o Brasil ou para as Unidades Federativas UFs inclusive contendo séries históricas de maneira a permitir a comparação no tempo e a sua evolução 1 FERRAMENTAS WEB Em particular destacamse algumas dessas ferramentas Dados abertos Informações confidenciais httpdadosgovbrdataset GovData httpwwwplanejamentogovbrgovdatabasesdadosdisponiveis 11 Ipeadata É mantido pelo Ipea e disponibiliza dados de diversas fontes organizados em três grupos macroeconômico regional e social Para cada grupo é possível encontrar diversas séries de dados disponíveis para download sendo possível selecionar o nível geográfico por exemplo municípios a abrangência por exemplo região Sudeste e o período desejado por exemplo jan2000 a dez2014 No grupo macroeconômico estão disponíveis dados econômicos e financeiros por exemplo séries estatísticas da economia brasileira e internacional sendo os principais temas balanço de pagamentos câmbio comércio exterior contas nacionais correção monetária finanças públicas preços produção e projeções Algumas fontes disponíveis são Banco Central do Bra sil BCB Banco Mundial Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BNDES BMFBovespa Confederação Nacional da Indústria CNI Fundação Getulio Vargas FGV Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas Fipe Instituto Brasileiro de Geografia e Estatís tica IBGE Ipea Ministério da Fazenda MF Organização das Nações Unidas ONU e Serasa No grupo regional estão disponíveis dados demográficos econômicos e geográficos para as regiões UFs e municípios brasileiros sendo os principais temas agropecuária consumo e vendas contas regionais eleições emprego finanças públicas população produção renda segurança pública e transporte Algumas fontes disponíveis são Datasus IBGE IPEA Secre taria do Tesouro Nacional STNMF Ministério do Trabalho e Tribunal Superior Eleitoral TSE Por fim no grupo social estão disponíveis dados e indicadores sociais abrangendo temas diversos como nível de renda per capita desigualdade na distribuição de renda dos indiví duos e domicílios desempenho educacional condições de saúde e habitação e inserção no mercado de trabalho assistência social demografia desenvolvimento humano educação habitação mercado de trabalho renda e saúde Algumas fontes disponíveis são IBGE Ipea Ministério do Desenvolvimento Social MDS e TSE 181 APÊNDICE A 12 Sistema IBGE de Recuperação Automática Sidra É disponibilizado pelo IBGE e contém dados já processados de diversas pesquisas entre elas Censo Demográfico Pesquisa de Orçamentos Familiares POF Pesquisa Industrial Anual PIA Pesquisa Mensal de Emprego PME Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Pnad e Pnad Contínua Trimestral Pnad Contínua Para uma determinada pesquisa é possível fazer o download de informações em formato de tabela sendo possível escolher diversas opções tais como grupo por exemplo mulheres ano por exemplo 2012 e nível territorial por exemplo grandes regiões 13 Sistema Gerador de Séries Temporais SGS É um sistema organizado e mantido pelo BCB que disponibiliza informações econômicas e financeiras brasileiras As séries históricas são organizadas tematicamente entre as quais atividade econômica economia regional expectativas de mercado inclusão financeira in dicadores monetários setor externo finanças públicas indicadores de créditos Periodicidade abrangência e cobertura dos dados variam por tipo de informação dis ponibilizada Tomando como exemplo a série histórica do produto interno bruto PIB em valores reais ela está disponível anualmente de 1962 a 2015 A plataforma gera arquivos para download 14 Tesouro Transparente Em 2015 a Secretaria do Tesouro Nacional lançou o portal Tesouro Transparente que dis ponibiliza séries históricas dos dados produzidos ou consolidados por essa secretaria Estão disponíveis informações sobre responsabilidade fiscal execução orçamentária haveres da União contabilidade pública dívida pública federal transferências para estados e municípios dentre outras Como exemplo as séries históricas de gastos sociais do governo como os rela tivos à previdência educação saúde e trabalho e emprego são de fácil acesso nesse portal 15 Programa de Disseminação das Estatísticas do Trabalho PDET Tem por objetivo divulgar informações oriundas de dois registros administrativos a Relação Anual de Informações Sociais Rais e o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados Caged à sociedade civil Originalmente criados para fins operacionais a Rais e o Caged são hoje importantes fontes de informações sobre o mercado de trabalho formal quer pela abrangência das informações captadas todos os municípios quer pela tempestividade o Caged é mensal e riqueza dos dados O PDET é a ferramenta web que possibilita acesso as bases de dados estatísticas da Rais e do Caged e oferece ao usuário flexibilidade agilidade e qualidade no acesso à informação em forma de tabelas com referências cruzadas mapas e gráficos 16 Informações de saúde Tabnet Esse aplicativo é um tabulador genérico de domínio público que permite organizar dados de forma rápida conforme a consulta que se deseja tabular Foi desenvolvido pelo Datasus para gerar informações das bases de dados do Sistema Único de Saúde SUS 182 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE Este tabulador de dados permite ao usuário gerar tabelas e produzir gráficos e mapas por meio da seleção do grupo de informações tais como mortalidade nascidos vivos infor mações epidemiológicas morbidade indicadores de saúde assistência à saúde informações demográficas e socioeconômicas inquéritos e pesquisas e cadastros da rede assistencial Também permite a escolha da abrangência geográfica a seleção das variáveis a seleção do período ou períodos e dos filtros a visualização dos resultados por meio de mapas gráficos e tabelas bidimensionais linhas e colunas 2 MICRODADOS As ferramentas web como as descritas anteriormente são muito úteis para se trabalhar com informações mais usuais No entanto muitas vezes surgem demandas mais pontuais que exigem um recorte novo um dado mais aprofundado ou mesmo um cruzamento com outra base de dados Nessas situações se faz necessário trabalhar com os microdados Diversas pesquisas e dados administrativos disponibilizam os microdados isto é dados desagregados no menor nível por exemplo por indivíduo ou por empresa Desse modo é possível elaborar indicadores e informações que sejam adequadas ao problema em questão O quadro A1 apresenta algumas bases de dados públicas contendo microdados desiden tificados a sua periodicidade abrangência representatividade e exemplos de informações que podem ser consultadas ou construídas Essas podem ser agrupadas em pesquisas domiciliares como o censo demográfico e a Pnad cobrindo diversos tó picos habitação acesso a serviços públicos demografia saúde educação renda benefícios sociais pesquisas específicas de educação como o Sistema de Avaliação da Educação Básica Saeb e a Prova Brasil que avaliam o desempenho dos alunos e registros administrativos cujo fim é a execução de algum programa mas que também são disponibilizados na forma de microdados desidentificados que po dem ser usados no planejamento e na avaliação de programas Esse é o caso da Rais que além de servir de registro do histórico laboral para fins previdenciários e trabalhistas disponibiliza microdados que permitem o acompanhamento do mercado de trabalho Devese ter em mente também os requisitos de software e hardware necessários para manipulação desses dados Tradicionalmente nos órgãos de governo a manipulação des ses dados era delegada às áreas de TI Entretanto com o avanço do poder computacional popularização e simplificação dos pacotes estatísticos e maior difusão das técnicas de manipulação de dados é cada vez mais viável a manipulação desses dados pela própria área finalística Os programas estatísticos comumente usados para manipulação de dados incluem alternativas de software livre como o R e o Python e pagos como o Stata o SAS ou o SPSS entre muitos outros O avanço da capacidade de processamento também permite a visualização e manipulação básica das menores dessas bases de dados em softwares de planilha usuais como o Open Office ou o Excel cujo limite de linhas em 2017 está em torno de 1 mihão 183 APÊNDICE A Na utilização de microdados alguns cuidados são necessários entre eles i a leitura correta dos dicionários que discriminam como cada variável foi construída e suas possíveis respostas ii utilização de pesos amostrais quando aplicável e iii atentar para a representatividade distinta de cada pesquisa Existem scripts pacotes e bibliotecas que facilitam a leitura desses dados O IBGE disponibiliza junto com a documentação das pesquisas scripts para leitura em R SAS e SPSS Algumas bibliotecas empacotam essa complexidade em alguns comandos simples Para o Stata o pacote DataZoom criado pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro PUCRio facilita a leitura das pesquisas do IBGE Censo Pnad PME incluindo funcionalidades de harmonização de nomes de variável Para o R o pacote microdadosBrasil desenvolvido pelo Ipea disponibiliza funções para download e leitura das principais bases de microdados brasileiros incluindo as bases do IBGE do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira Inep Censo Escolar e da Educação superior Exame Nacional do Ensino Médio Enem entre outras e Ministério do Trabalho Rais Caged Além desses dados públicos e desidentificados diversos órgãos do governo fazem uso de dados identificados e de acesso restrito para planejar monitorar e avaliar políticas públicas Esses esforços têm sido potencializados em uma ação recente para aumentar a interoperabilidade dos dados no governo federal conforme o boxe 1 BOXE 1 Projeto de Interoperabilidade dos dados administrativos do governo federal A partir das avaliações e discussões ocorridas no âmbito do Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas Federais Cmap surge o projeto de interoperabilidade das bases de dados administrativas do governo federal O projeto nasce da percepção de que existe bastante informação dentro do próprio governo no entanto como as bases de dados não conversam entre si são subutilizadas para gerar subsídios para a avaliação de políticas públicas e tomadas de decisão governamental O projeto visa integrar dezenas de cadastros e registros adminis trativos da esfera federal a fim de melhorar o acesso de cada órgão aos dados dos demais entes do governo federal A integração dos registros administrativos tem como objetivo principal subsidiar o monitoramento e avaliação de políticas públicas Diversas instituições participam do projeto de interoperabilidade incluindo MP Ipea Serviço Federal de Processamento de Dados Serpro e Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social Dataprev Os ministérios detentores de registros administrativos têm participação chave no processo de integração dos bancos de dados Uma das frentes resultantes desse projeto é a GovData que tem o objetivo de simplificar o acesso compartilhamento e avaliação de gestores públicos a diferentes dados governamentais Nesse novo ambiente digital é possível ter acesso a diferentes bases de dados infraestrutura de TI e também às ferramentas necessárias para realizar o cruzamento de informações tudo isso em uma única plataforma A solução auxilia o monitoramento e o desenvolvimento de políticas públicas permite o reuso das informações racionaliza o gasto público e amplia a oferta de serviços públicos digitais No primeiro momento estão disponíveis na GovData as vinte bases de dados mais acessadas do governo federal mas esse número pode au mentar pois ao aderir à plataforma um órgão pode incluir novas bases de dados A GovData está disponível para todos os órgãos do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação Sisp Como outra frente desse projeto o Ipea constituiu o IpeaDATAlab laboratório cuja missão é obter documentar e integrar os registros adminis trativos do governo federal para que possam ser usados na avaliação de políticas públicas O laboratório é composto por uma equipe multidis ciplinar economistas sociólogos estatísticos cientistas de dados entre outros que faz uso de técnicas avançadas de ciência da computação e econometria para manipular grandes volumes de dados No laboratório as bases de dados obtidas das várias áreas são tratadas e alimentam a Base para Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas Bmap Essa base por conter diversas informações no nível do indivíduo ou da empresa em diferentes momentos do tempo permite acompanhar os impactos das políticas públicas em diversas esferas como mercado de trabalho educação saúde e habitação O acesso dos pesquisadores à Bmap é regido por regras que garantem a privacidade e sigilo das informações Os dados são desidentificados e disponibilizados para os pesquisadores de todo o Ipea dentro da sala de sigilo do Instituto A sala de sigilo também pode ser utilizada por servidores de outros órgãos públicos¹ O acesso aos dados é regido por protocolos de segurança física controle biométrico vigilância presencial e por câmera sala escura lógica e documental Para serem liberados os resultados gerados na sala de sigilo estatísticas descritivas agregadas e tabelas de regressão passam pela aprovação de um comitê de servidores do Ipea que verificam a preservação do sigilo das informações Nota ¹ A Portaria n 078 de 20 de maio de 2014 do Ipea em seu art 3 define as regras de acesso e utilização da sala de sigilo do Ipea Disponível em httpwww ipeagovbragenciaimagesstoriesPDFs140604portaria78pdf 184 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE QUADRO A1 Informações sobre fontes de microdados para o Brasil Pesquisa Periodicidade Representatividade Exemplos de informações IBGE Censo demográfico Decenal Brasil grandes regiões UFs e municípios Pessoas idade estado civil educação trabalho rendimento migração e fecundidade Domicílios composição condições e acesso a serviços PME Mensal Regiões metropolitanas Belo Horizonte Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador e São Paulo Condição de atividade condição de ocupação rendimento médio nominal e real posição na ocupação e posse de carteira de trabalho assinada Pnad Anual Brasil grandes regiões UFs e nove regiões metropolitanas Belém Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro São Paulo Curitiba e Porto Alegre Pessoas idade estado civil educação trabalho rendimento migração e fecundidade Domicílios composição condições e acesso a serviços Pnad Contínua Trimestral Brasil grandes regiões UFs vinte regiões metropolitanas que contêm muni cípios das capitais Manaus Belém Macapá São Luís Fortaleza Natal João Pessoa Recife Maceió Aracaju Salvador Belo Horizonte Vitória Rio de Janeiro São Paulo Curitiba Florianópolis Porto Alegre Vale do Rio Cuiabá e Goiânia municípios das capitais e Região Integrada de Desenvolvimento da Grande Teresina Pessoas idade sexo educação trabalho e rendimento POF Intervalos de seis ou sete anos Regiões metropolitanas Belém Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro São Paulo Curitiba e Porto Alegre além do Distrito Federal e do município de Goiânia Pessoas idade nível de instrução e rendimentos Domicílios saneamento básico condições do domicílio e presença de bens duráveis Registros de gastos realizados pessoas e domicílio Inep Censo escolar Anual Todas as escolas brasileiras ensino regular educação infantil e ensinos fundamental e médio educação especial e educação de jovens e adultos Escola número de matrículas infraestrutura acessibilidade e recursos Professores formação e turmas Alunos abandono reprovação deficiência e disciplinas Censo da educação superior Anual Todas as Instituições de Ensino Superior IES brasileiras IES infraestrutura e recursos Cursos área grau acadêmico acessibilidade vagas e matrículas Professores formação e atuação Alunos ano de ingresso curso forma de ingresso e financiamento Saeb e Prova Brasil Bianual anos ímpares Escolas brasileiras participantes Proficiência em língua portuguesa e matemática para alunos de 5º ano e 9º ano do ensino fundamental e 3º ano ensino médio Características da escola do diretor dos professores e dos alunos participantes Enem Anual Candidatos participantes Brasil Proficiência nas habilidades avaliadas e características socioeconômicas Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes Enade Anual Alunos de cursos participantes Desempenho das provas de formação geral e específica 185 APÊNDICE A Pesquisa Periodicidade Representatividade Exemplos de informações Ministério do Trabalho Rais Anual Brasil grandes regiões UFs e municípios Formação ocupação salário condições de contrato afastamentos e desligamento Base de Gestão do Programa do SeguroDesemprego BGSD¹ Quinzenal Brasil grandes regiões UFs e municípios Parcelas e requerimentos contendo mês de recebimento valor tipo e número sequencial da parcela quantidade de parcelas restantes data do requerimento quantidade de meses trabalhados data da demissão salários anteriores e outras informações DataSUS Mensal Brasil grandes regiões UFs e municípios Consultas e outros procedimentos médicos incidência de doenças causas de morte e nascimentos Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasilei ro Siconfi Mensal União estados Distrito Federal e municípios Variáveis contábeis e financeiras de arrecadação e de despesa pública Repositório Eleitoral Bianual União estados Distrito Federal e municípios Escolaridade de candidatos candidatos eleitos total de votos e total de vagas Elaboração dos autores em parceria com o Centro de Aprendizagem em Avaliação e Resultados para o Brasil e a África Lusófona da FGV Nota ¹ A BGSD é um registro administrativo e não é público podendo ser utilizada nas avaliações dos órgãos e entidades do governo federal conforme Decreto n 8789 de 29 de junho de 2016 187 FONTES DE DADOS INTERNACIONAIS O quadro B1 lista os principais indicadores disponibilizados pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico OCDE classificados em áreas temáticas QUADRO B1 Indicadores temáticos consolidados pela OCDE Agricultura e alimentação Indicadores de produção agrícola como área colhida produtividade por hectare e quantidades produzidas rendimento real da produção para as culturas de trigo milho arroz e soja Anual Indicadores dos valores das transferências brutas dos contribuintes para a agricultura decorrentes de políticas governamentais incluído o Coeficiente de Proteção Nominal do Produtor que mostra o quanto o produtor recebeu acima do preço médio internacional do produto Anual Indicadores de transferências financeiras dos governos para o setor pesqueiro transferências diretas e transferências indiretas que reduzem os custos e serviços prestados pelo governo ao setor Anual Indicadores de sustentabilidade da agricultura como quantidade de nitrogênio e fósforo no solo Anual Indicadores do total e por tipo de terra agrícola cultivável em culturas ou pastagens permanentes Anual Desenvolvimento Indicadores de fluxos de recursos públicos e privados em termos de desembolsos e compromissos brutos e líquidos de ajuda oficial ao desenvolvimento por doador governamental privado ou organizações não governamentais ONGs por tipo de ajuda investimento de carteira empréstimos subsídios empréstimos oficiais de assistência ao desenvolvimento empréstimos contratuais e ajuda alimentar e por fluxo bilateral e multilateral Anual Indicadores sobre o fluxo de capital privado incluindo investimento estrangeiro direto IED compra e venda de ações empréstimos do setor privado entre outros Anual Indicadores sobre a assistência governamental destinada a promover o desenvolvimento econômico e o bemestar dos países em desenvolvimento sendo que essa ajuda pode ser bilateral quando ocorre do doador ao destinatário ou por meio de agências multilaterais de desenvolvimento como as Nações Unidas e o Banco Mundial Estão excluídos os empréstimos e as doações para fins militares Anual Economia Indicadores sobre o valor adicionado nos setores financeiro e não financeiro Anual Indicadores sobre a dívida das empresas dos setores financeiro e não financeiro Anual Indicadores da relação entre os ativos e o patrimônio do setor bancário Anual Indicadores do produto interno bruto PIB e do investimento total por ativo e por setor Anual e quadrimestral para o PIB Indicadores do IED como fluxo estoque e restrição de entrada Anual Indicadores da renda disponível do consumo da poupança do endividamento dos ativos financeiros das transações financeiras e do patrimônio líquido das famílias Anual Indicadores dos preços dos imóveis residenciais Anual Indicadores de comércio internacional como comércio de bens e serviços saldo da contacorrente do balanço de pagamentos exportações e importações por tamanho das empresas dos termos de troca do valor agregado interno nas exportações brutas e do valor agregado externo nas exportações brutas Anual e quadrimestral para o saldo em contacorrente da balança de pagamentos Indicadores dos movimentos econômicos de curto prazo em termos qualitativos de confiança das empresas e dos consumidores Mensal Indicadores do valor adicionado por atividade do produto nacional líquido e bruto conta de capital por setor e taxa de poupança Anual APÊNDICE B 188 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE Educação Indicadores relacionados aos preços como índices de inflação de preços dos produtores de paridades de poder de compra às taxas de câmbio do mercado e de preços das ações ordinárias das empresas negociadas em bolsas de valores Predominantemente mensal Indicadores de alcance educacional como percentual da população com ensino superior distribuição da população por etapa concluída ensino fundamental ensino médio e ensino superior taxa de matrícula e de conclusão por gênero Anual Indicadores de gastos e dos recursos escolares como gasto por aluno e por etapa distribuição dos gastos no ensino superior em instituições públicas e privadas características dos diretores e dos professores idade média gênero anos de experiência tempo dos professores em aula e com preparação por etapa total de profissionais docentes distribuição dos professores por gênero e etapa salário bruto dos professores e gasto público em educação como proporção do PIB por etapa Anual Indicadores de performance no Programa Internacional de Avaliação de Estudantes Programme for International Student Assessment Pisa em leitura matemática e ciências por gênero Anual Percentual de jovens que não estão empregados não estão estudando e não estão em treinamento por faixa etária e gênero Anual Energia e transporte Indicadores de oferta de energia primária de produção de petróleo bruto de geração de eletricidade proporção das energias renováveis para o fornecimento total de energia primária número de usinas nucleares em operação e preços de importação do petróleo bruto por tipo origem geográfica e qualidade do petróleo Anual Indicadores de acidentes rodoviários número de acidentes e de pessoas feridas e mortas Anual Indicadores de transporte de mercadorias pelo transporte terrestre por rodovias e ferrovias por meio de contêineres por via férrea e marítima Anual Indicadores de transporte de passageiros por via terrestre por rodovias e ferrovias Anual Indicadores de frota automobilística total e taxa de crescimento Quadrimestral Indicadores de investimento em infraestrutura de transportes e de manutenção da infraestrutura existente Anual Meio ambiente Indicadores de gases com efeitos diretos sobre as alterações climáticas dióxido de carbono CO2 metano CH4 óxido nitroso N2 clorofluorocarbonos CFCs hidrofluorocarbonos HFC perfluorocarbonos PFC enxofre hexafluoreto SF6 e trifluoreto de nitrogênio NF3 Anual Indicadores relacionados à intensidade do uso dos recursos florestais madeira Anual Indicadores de coleta e tratamento de resíduos exceto os resíduos das redes de esgoto e das atividades de construção e demolição Anual Indicadores de uso de água doce Anual Indicadores de tratamento de esgoto Anual Finanças Poder de paridade de compra e taxa de câmbio Anual Indicadores sobre a importância relativa do setor de seguros na economia doméstica despesas de seguro como proporção do PIB prêmios totais e per capita de seguro no país declarante Anual Taxas de juros de curto e longo prazo Mensal Indicadores dos agregados monetários M1 papel moeda em poder do público incluído os depósitos à vista e M3 equivale ao M1 mais depósitos a prazo e os depósitos de poupança Quadrimestral Índice de preços de ações Mensal Taxa de câmbio Mensal Índice relativo de preços ao consumidor Quadrimestral Indicadores dos sistemas previdenciários como as taxas brutas e líquidas de substituição as riquezas brutas e líquidas previdenciárias e os ativos dos fundos de pensão e da previdência privada Anual Governo Indicadores de deficit de receitas de gastos de gastos por destinação de endividamento e de riqueza financeira dos governos gerais Anual Indicadores de custo de produção e de reservas dos governos Anual Indicador de gastos do governo central Anual Indicadores de arrecadação tributária arrecadação total arrecadação sobre imposto de renda de pessoas físicas sobre lucros sobre contribuições de seguridade social sobre folha de pagamento sobre propriedade sobre bens e serviços e de cunha fiscal arrecadação sobre o setor bancário por meio de imposto s e de depósito compulsório Anual 189 APÊNDICE B Saúde Indicadores que comparam o nível de uso de cuidados de saúde de diferentes países em termos de prevenção imunização rastreamento exames de diagnóstico consultas utilização no hospital tempo médio de permanência categorias de diagnóstico cuidados intensivos atendimento ao paciente taxas de alta transplantes diálises e ICD9CM Classificação Internacional de Doenças 9ª revisão Os dados são comparáveis em relação às unidades de medidas como dias porcentagens população número per capita procedimentos e camas disponíveis Anual Indicadores dos recursos disponíveis para a prestação de serviços a pacientes internados nos hospitais em termos de número de camas que são mantidas equipadas e imediatamente disponíveis para uso Os leitos hospitalares totais incluem camas de cuidados curativos camas de cuidados de reabilitação camas de cuidados prolongados e outras camas nos hospitais O indicador é apresentado como um total e para cuidados curativos agudos e cuidados psiquiátricos É medida em número de camas por mil habitantes Anual Indicadores de gastos com saúde expressando o consumo final de bens e serviços de saúde isto é as despesas de saúde atuais incluindo cuidados de saúde pessoais cuidados curativos cuidados de reabilitação cuidados de longa duração serviços auxiliares e bens médicos e serviços coletivos serviços de prevenção e saúde pública como bem como a administração da saúde mas excluindo os gastos com investimentos Este indicador é apresentado como um total e por tipo de financiamento e é medido como uma parte do PIB como parte do gasto total em saúde e em dólares per capita utilizando paridade de poder de compra PPP Anual Riscos de saúde com indicadores de fumantes diários consumo de álcool e população com sobrepeso ou obesidade Anual Indicadores do status de saúde com informações sobre a expectativa de vida ao nascer expectativa de vida aos 65 anos taxas de mortalidade infantil períodos potenciais de vida perdidos medida da mortalidade prematura em decorrência de mortes evitáveis em idades mais jovens taxas de suicídio e mortes de câncer Anual Disponível em httpsdataoecdorg Além dos dados da OCDE o Banco Mundial disponibiliza alguns portais de acesso aos dados compilados pela organização apresentados a seguir 1 Dados abertos do Banco Mundial Disponível em httpsdataworldbankorg Acesso livre e aberto a dados de desenvolvimento global incluindo os indicadores de desenvolvimento mundial a principal coleção de indicadores de desenvolvimento compilada a partir de fontes internacionais oficialmente reconhecidas Ele apresenta os dados de de senvolvimento global mais atualizados e precisos disponíveis e inclui estimativas nacionais regionais e globais banco de dados de consumo global uma fonte única de dados sobre os padrões de consumo doméstico nos países em desenvolvimento e Projetos e Finanças do Banco Mundial informações sobre todos os projetos do Banco Mundial desde 1947 entre muitas outras bases de dados 2 Catálogo de bases de dados do Banco Mundial Disponível em httpsdatacatalogworldbankorg Acesso a milhares de bases de dados por tipo de dados país ou região Tipos de dados i série de tempo que são uma sequência de números coletados em intervalos regulares ao longo de um período ii microdados que são obtidos a partir de pesquisas de amostra censos e sistemas administrativos e iii dados geoespaciais que possuem informações de posicionamento geográfico explícito incluídas dentro do formato vetorial ou raster O catálogo permite acesso a informações detalhadas por região e por país 3 Biblioteca de microdados do Banco Mundial Disponível em httpmicrodataworldbankorgindexphpabout 190 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE A biblioteca de microdados facilita o acesso a dados que fornecem informações sobre pessoas que vivem em países em desenvolvimento suas instituições seu meio ambiente suas comunidades e o funcionamento de suas economias A biblioteca inclui conjuntos de dados que foram produzidos pelo Banco Mundial tais como avaliação de impacto das operações do banco ou pesquisas sobre questões de desenvolvimento Também inclui conjuntos de dados de outras organizações internacionais agências de estatística e outras agências em países de baixa e média renda Os microdados da biblioteca foram coletados por meio de pesquisas por amostra de domicílios estabelecimentos comerciais ou outras instalações Os conjuntos de dados também podem ser originários de censos de população habitação ou agricultura ou mediante processos de coleta de dados administrativos 4 DataBank do Banco Mundial Disponível em httpdatabankworldbankorgdatahomeaspx DataBank é uma ferramenta de análise e visualização que contém coleções de dados da série temporal em uma variedade de tópicos e inclui tutoriais O usuário pode criar suas próprias consultas gerar tabelas gráficos e mapas e facilmente salvar incorporar e compartilhálos 191 ABRUCIO F L Trajetória recente da gestão pública brasileira um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas Revista Administração Pública Rio de Janeiro v 4 2007 ACTIONAID ALPS Accountability learning and planning system 2011 update Chard ActionAid 2011 Disponível em httpsgooglxGcpP1 AFONSO J R PINTO V C Composição da desoneração completa da folha de salários Rio de Janeiro FGV IBRE 2014 Texto para Discussão n 41 ALBUQUERQUE C M MEDEIROS M B SILVA P H F Gestão de finanças públicas fundamentos e práticas de planejamento orçamento e administração financeira com responsabilidade fiscal 2 ed Brasília Gestão Pública 2008 ANUATTI NETO F FERNANDES R PAZELLO E Poverty alleviation policies the problem of target ing when income is not observed Ribeirão Preto Fearp 2001 AZEREDO C M et al Avaliação das condições de habitação e saneamento a importância da visita domiciliar no contexto do Programa Saúde da Família Ciência e Saúde Coletiva Rio de Janeiro v 12 n 3 2007 Disponível emhttpsgooglqANZW7 BARROS G L AFONSO J R Evolução inicial da desoneração da folha salarial s l FGV IBRE 2013 BRADLEY R H PUTNICK D L Housing quality and access to material and learning resources wi thin the home environment in developing countries Child Development v 83 n 1 p 7691 2012 Disponível em httpsgooglREsZK4 BRASIL Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 Brasília Câmara dos Deputados 1988 Lei Complementar no 101 de 4 de maio de 2000 Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências Diário Oficial da União Brasília p 1 5 maio 2000 Seção 1 Disponível em httpsgooglR991Ca Ministério do Meio Ambiente Monitoramento e avaliação de projetos métodos e experi ências Brasília MMA 2004 243 p Série Monitoramento Avaliação n 1 Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão Indicadores de programas guia meto dológico Brasília MP 2010 128 p Disponível em httpsgooglThU8Uz Ministério das Cidades Pesquisa de satisfação dos beneficiários do Programa Minha Casa Minha Vida Brasília MCidades 2014 120 p ControladoriaGeral da União Manual da metodologia para avaliação da execução de programas de governo Brasília CGU 2015 Relatório de gestão do exercício de 2015 Brasília Ministério das Cidades 2016a Guia para monitoramento e avaliação do PPA 20162019 Exercício 2016 Brasília MP Seplan 2016b REFERÊNCIAS 192 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE Ministério do Planejamento Desenvolvimento e Gestão Manual técnico de orçamento MTO 2017 Brasília MP SOF 2016c Lei no 13439 de 27 de abril de 2017 Cria o Programa Cartão Reforma e dá outras providên cias Diário Oficial da União p 1 26 abr 2017a Seção 1 Disponível em httpsgooglK5evYB Tribunal de Contas da União Acórdão no 1655 de 2017 Brasília TCU 2017b Disponível em httpsgooglsNM7bu Ministério da Fazenda Efeito redistributivo da política fiscal no Brasil Brasília Ministério da Fazenda 2017c Disponível em httpsgooglkcpbA1 BESHAROV D J Apostila do Curso Logic Models College Park University of Maryland BESHAROV D J BAEHLER K J KLERMAN J A Improving public services international experi ences in using evaluation tools to measure program performance Oxford United Kingdom Oxford University Press 2016 BROSE M Monitoria e avaliação participativa indicações práticas In BROSE M Org Metodolo gia participativa uma introdução a 29 instrumentos Porto Alegre Tomo Editorial 2001 p 295302 Avaliação em projetos públicos de desenvolvimento local o caso do Projeto PRORENDA no Rio Grande do Sul In FISCHER T Org Gestão do desenvolvimento e poderes locais marcos teóricos e avaliação Salvador Editora Casa da Qualidade 2002 p 194211 CARNEIRO F Avaliação de políticas públicas por um procedimento integrado ao ciclo da gestão Perspectivas em políticas públicas Belo Horizonte v 6 n 11 p 93129 janjun 2013 CASSIOLATO M GUERESI S Como elaborar Modelo Lógico roteiro para formular programas e organizar avaliação Brasília Ipea 2010 Nota Técnica n 6 CEPAL COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ILPES INSTITUTO LA TINOAMERICANO Y DEL CARIBE DE PLANIFICACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL Metodología del Marco Lógico Boletín del Instituto n 15 2005 CGU CONTROLADORIAGERAL DA UNIÃO Controle social orientações aos cidadãos para a participação na gestão pública e exercício do controle social Brasília CGU 2012 Coleção Olho Vivo CHILE Dirección de Presupuestos do Ministerio de Hacienda Instrucciones Proceso de Evaluacion Ex Ante de Diseño de Programas No Sociales Santiago 2016 Disponível em httpwwwdipres gobcl598articles73342Instructivo2015VFpdf CORNIA G A STEWART F Two errors of targeting Journal of International Development v 5 n 5 p 459496 1993 CPI CENTRE FOR PUBLIC IMPACT The public impact fundamentals report s l CPI 2016 DIPRES DIRECCIÓN DE PRESUPUESTOS Instrucciones para la presentación de programas y otras iniciativas al presupuesto Santiago Dipres 2012 Disponível em httpsgoogla415Lk EUROPEAN UNION European Commission Budget Ex Ante Evaluation A practical Guide For Pre paring Proposals For Expenditure Programmes Bruxelas 2001 Disponível em httpeceuropaeu smartregulationevaluationdocsexanteguide2001enpdf FERREIRA H CASSIOLATO M GONZALEZ R Como elaborar Modelo Lógico de programa um roteiro básico Brasília Ipea 2007 Nota Técnica n 2 193 RefeRências FJP FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO Déficit habitacional no Brasil 20132014 Belo Horizonte FJP 2016 Disponível em httpsgoogliK6DRe FREITAS G SILVEIRA S F R Programa Luz Para Todos uma representação da teoria do programa por meio do modelo lógico Planejamento e Políticas Públicas Brasília n 45 p 177198 juldez 2015 GIACOMONI J Orçamento público 15 ed São Paulo Atlas 2010 GOBETTI S W ORAIR R O Progressividade tributária a agenda negligenciada Rio de Janeiro Ipea 2016 Texto para Discussão n 2190 GOVE W R et al Overcrowding in the home an empirical investigation of its possible pathological consequences American Sociological Review v 44 p 5980 1979 HOWLETT M et al The elements of effective program design a twolevel analysis Politics and Governance v 2 n 2 p 112 2014 Disponível em httpsgooglcAS31i JANN W WEGRICH K Theories of the policy cycle In FISCHER F MILLER G J SIDNEY M S Eds Handbook of public policy analysis theory politics and methods New York CRC Press 2007 p 4362 JOHN R et al The tools of policy formulation an introduction In JORDAN A J TURNPENNY J R Eds The tools of policy formulation actors capacities venues and effects sl Edward Elgar Publishing 2015 301 p JORDAN A WURZEL R ZITO A Still the century of new environmental policy instruments En vironmental Politics v 22 n 1 p 155173 2013 JORDAN A J TURNPENNY J R Eds The tools of policy formulation actors capacities venues and effects sl Edward Elgar Publishing 2015 301 p KOTLER P Administração de marketing a edição do novo milênio 10 ed Upper Saddle River Prentice Hall 2000 LEVY P M SERRA M I F Coeficientes de importação e exportação na indústria Boletim de Con juntura n 58 julago 2002 Nota Técnica Disponível em httpsgooglke2cst MILLIKAN B Org Monitoramento e avaliação de projetos métodos e experiências Brasília Ministério do Meio Ambiente 2004 Série Monitoramento Avaliação n 1 MORGAN M Extreme and persistent inequality new evidence for Brazil combining national ac counts surveys and fiscal data 20012015 World Wealth and Income Database WIDworld Aug 2017 Working Paper Series n 201712 Disponível em httpsgooglUFG73P MOSSE R SONTHEIMER L E Performance monitoring indicators handbook Washington The World Bank 1996 MUSGRAVE R A Teoria das finanças públicas São Paulo Atlas 1974 NICOL S ROYS M GARRETT H The cost of poor housing to the NHS Watford BRE 2012 OECD ORGANISATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT Hows life 2015 measuring wellbeing Paris OECD Publishing 2015 Disponível em httpsgooglCd1hkd ORTEGÓN E PACHECO J F PRIETO A Metodología del Marco Lógico para la planificación el seguimiento y la evaluación del proyectos y programas Santiago de Chile Ilpes Cepal 2005 194 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS GUIA PRÁTICO DE ANÁLISE EX ANTE PINTO V C AFONSO J R BARROS G L Avaliação setorial da desoneração da folha de salários s l FGV IBRE 2014 RAMOS M P SCHABBACH L M O estado da arte da avaliação de políticas públicas conceituação e exemplos de avaliação no Brasil Revista de Administração Pública Rio de Janeiro v 46 n 5 set out 2012 ROYS M DAVIDSON M NICOL S The real cost of poor housing Bracknell BRE 2010 SILVA A C et al Desoneração da folha de pagamento análise e modelo alternativo Brasília IBMEC 2005 Disponível em httpsgooglYAYugd SILVA F B JACCOUD L BEGHIN N Políticas sociais no Brasil participação social conselhos e parcerias In JACCOUD L Org Questão social e políticas sociais no Brasil contemporâneo Brasília Ipea 2005 SNYMAN K et al Poor housing construction associated with increased Malaria incidence in a cohort of young Ugandan children The American Journal of Tropiacal Medicine and Hygiene v 92 n 6 p 12071213 2015 Disponível em httpsgoogluiZrbs SOUZA A P et al Uma investigação sobre a focalização do Programa Bolsa Família e seus determinantes imediatos São Paulo FGVEESP 2013 THE WORLD BANK Monitoring and evaluation some tools methods and approaches Washington The World Bank 2004 TREVISAN A P VAN BELLEN H M Avaliação de políticas públicas uma revisão teórica de um campo em construção Revista de Administração Pública Rio de Janeiro v 42 n 3 p 52950 maiojun 2008 Disponível em httpsgooglBX3PnD UNITED KINGDON Her Majestys Treasury The Green Book Appraisal and Evaluation in Central Government Londres 2011 Disponível em httpswwwgovukgovernmentpublicationsthe greenbookappraisalandevaluationincentralgovernent WHO WORLD HEALTH ORGANIZATION Health principles of housing Geneva WHO 1989 Disponível em httpsgoogl6sK99L WHOLEY J S HATRY H P NEWCOMER K E Handbook of practical program evaluation 3rd ed San Francisco California John Wiley Sons 2010 W K KELLOGG FOUNDATION Logic model development guide using logic models to bring together planning evaluation and action Battle Creek WK Kellogg Foundation 2004 Ipea Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Assessoria de Imprensa e Comunicação EDITORIAL Coordenação Cláudio Passos de Oliveira Supervisão Andrea Bossle de Abreu Everson da Silva Moura Leonardo Moreira Vallejo Revisão Ana Clara Escórcio Xavier Camilla de Miranda Mariath Gomes Carlos Eduardo Gonçalves de Melo Clícia Silveira Rodrigues Elaine Oliveira Couto Idalina Barbara de Castro Lara Alves dos Santos Ferreira de Souza Luciana Nogueira Duarte Mariana Silva de Lima Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Reginaldo da Silva Domingos Vivian Barros Volotão Santos Bruna Oliveira Ranquine da Rocha estagiário Cynthia Neves Guilhon estagiário Hislla Suellen Moreira Ramalho estagiária Lilian de Lima Gonçalves estagiária Luiz Gustavo Campos de Araújo Souza estagiário Lynda Luanne Almeida Duarte estagiária Editoração Aeromilson Trajano de Mesquita Bernar José Vieira Cristiano Ferreira de Araújo Danilo Leite de Macedo Tavares Herllyson da Silva Souza Jeovah Herculano Szervinsk Junior Leonardo Hideki Higa Capa Jeovah Herculano Szervinsk Junior Foto Freeimages httpsgooglsgE672 Projeto Gráfico Danilo Leite de Macedo Tavares Composto em dagny pro 12144 texto Frutiger 67 bold condensed títulos gráficos e tabelas Impresso em offset 90gm2 miolo Cartão supremo 250gm2 capa BrasíliaDF TRANSPARÊNCIA E 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