Análise dos Modelos de Implementação de Políticas Públicas

101 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V 21 Nº 48 101110 DEZ 2013 RESUMO IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PERSPECTIVAS ANALÍTICAS Luciano DAscenzi ARTIGOS Rev Sociol Polít Curitiba v 21 n 48 p 101110 dez 2013 Recebido em 08 de agosto de 2012 Aprovado em 22 de novembro de 2012 Luciana Leite Lima O artigo tem dois objetivos interrelacionados O primeiro é sistematizar e analisar a literatura sobre modelos analíticos de implementação de políticas públicas Identificamos dois principais modelos Um deles é operado com base na valorização de variáveis independentes relacionadas à hierarquia organizacional com foco no processo de formulação O outro enfatiza variáveis referentes às características dos espaços locais de implementação e à atuação das burocracias implementadoras Em comum os modelos enfatizam as condições materiais do desenvolvimento do processo de implementação A partir dessa constatação o segundo objetivo é propor um modelo analítico para o processo de implementação de políticas públicas baseado na integração entre as variáveis centrais daqueles modelos e as ligadas às ideias aos valores e às concepções de mundo dos atores Tratase de uma discussão dos modelos analíticos de implementação de políticas públicas à luz da literatura específica e pesquisas empíricas realizadas pelos autores sobre políticas de saúde e educação Verificouse que elementos dos contextos locais de ação como as representações e valores dos atores influenciaram a execução das políticas públicas na medida em que conformaram sua compreensão sobre o problema social e sobre a forma de confrontálo A discussão contribui para a integração dos modelos analíticos sobre implementação e políticas públicas e para sua operacionalização PALAVRASCHAVE políticas públicas implementação avaliação burocracia de nível de rua modelo analítico I INTRODUÇÃO1 A aproximação com a área de análise de políticas públicas comumente se dá por meio da abordagem sequencial também denominada ciclo de políticas públicas Tal modelo promove a separação das políticas públicas em fases formulação implementação e avaliação FREY 2000 MULLER SUREL 2002 SECCHI 2010 De forma simplificada podemos definir as etapas da seguinte forma A fase da formulação é composta pelos processos de definição e escolha dos problemas que merecem a intervenção estatal produção de soluções ou alternativas e tomada de decisão A implementação referese à execução das decisões adotadas na etapa prévia A avaliação consiste na interrogação sobre o impacto da política2 Muitas vezes a abordagem sequencial é apresentada como abordagem analítica entretanto ela não oferece variáveis explicativas para os fenômenos Por isso sua maior utilidade está em ser uma ferramenta de recorte de objeto de análise E aí reside sua importância para o campo de estudos a separação em etapas é frequentemente utilizada como referência nas análises Este artigo versa especificamente sobre a implemen tação de políticas públicas e as abordagens de análise para esse processo O campo de estudos de implementação de políticas públicas está fortemente atrelado às necessidades de desenvolvimento de melhorias nos processos político administrativos que permitam o incremento das atividades implementadoras Essa é uma característica explícita na literatura internacional A análise de políticas públicas é uma forma de pesquisa aplicada desenhada para entender profundamente problemas sociotécnicos e assim produzir soluções cada vez melhores MAJONE QUADE 1980 p 53 A imbricação entre análise e proposição contudo gerou um viés o foco nos problemas de implementação Partir do pressuposto de que existem problemas indica que há um olhar de expectativa em 1 Agradecemos as críticas e sugestões de Letícia Maria Schabbach e dos pareceristas anônimos da Revista de Sociologia e Política 2 Para uma discussão dos limites da abordagem sequencial ver Muller e Surel 2002 Majone e Wildavsy 1984 e Browne e Wildavsky 1984 discutem as relações de interdependência entre as fases 3 policy analysis is a form of applied research designed to acquire a deeper understanding of sociotechnical problems and to bring about better solutions Todas as traduções de trechos em língua estrangeira são de nossa responsabilidade 102 IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS relação ao objeto A consequência disso é que os trabalhos nesse campo giram em torno da definição de variáveis que expliquem o sucesso ou fracasso da implementação de políticas públicas Nesse sentido por exemplo Mazmanian e Sabatier 1983 elaboraram uma listagem de condições para a efetiva implementação um check list de fatores específicos a serem considerados para calcular a probabilidade de um programa atingir os objetivos4 E mesmo aqueles que criticam a iniciativa de listar variáveis que podem prever o sucesso ou fracasso do processo de implementação fazemno apontando para a incapacidade de orientar e antecipar os problemas julgando as proposições apáticas e estrategicamente vagas É o caso de Elmore 1979 e Berman 1978 que defendem que as variáveis não podem ser definidas a priori Para eles os problemas da implementação originamse em sua maior parte da interação da política com as organizações executoras Podemos citar também Silva e Melo 2000 que sugerem modelos de implementação capazes de minimizar as vicissitudes do processo Já Pires 2009 defende que os estilos de implementação empregados pelas burocracias influenciam os resultados sucesso ou fracasso da política pública A forma como é concebido o problema de implementação molda a análise Cline 2000 apresenta duas definições predominantes A primeira estabelece que a natureza do problema é administrativo organizacional e sua resolução depende da especificação de objetivos e do controle dos subordinados Na segunda definição o problema da implementação decorre de conflito de interesses A preocupação é com a obtenção de cooperação dos participantes do processo A solução para os problemas da implementação é construir instituições ou mecanismos que criem um contexto de cooperação para os participantes As abordagens analíticas em implementação de políticas públicas equilibramse grosso modo nesses pressupostos A definição do problema da implementação influencia a escolha das variáveis o foco da análise e as proposições decorrentes Nesse contexto este artigo tem dois objetivos complementares O primeiro é sistematizar e analisar a literatura sobre modelos de análise de implementação de políticas públicas O segundo é propor uma abordagem analítica que integre os elementos principais dos modelos tradicionais e inclua novas variáveis ligadas especialmente à dimensão cognitiva e das ideias dos valores e das concepções de mundo dos atores Esse desenvolvimento foi baseado em pesquisas que realizamos sobre implementação de políticas públicas de saúde e educação Essas pesquisas foram norteadas pelo objetivo de identificar nos contextos locais de ação elementos explicativos para a trajetória da implementação das políticas estudadas Interessava verificar os limites das variáveis organizacionais e a influência das representações e valores dos atores responsáveis pela execução Este artigo é formado por duas seções além desta introdução e da conclusão Na primeira são discutidos os dois modelos analíticos basilares Na segunda seção apresentamos uma proposta de integração das variáveis independentes dos modelos tradicionais com variáveis cognitivas e ideológicas II MODELOS DE ANÁLISE EM IMPLEMENTA ÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Encontramos duas abordagens hegemônicas na literatura sobre implementação de políticas públicas Uma delas toma como foco de análise o processo de formulação da política pública e as variáveis destacadas são referentes às normas que a estruturam A segunda abordagem enfatiza elementos dos contextos de ação nos quais a política será implementada Toma como variáveis as condições dos espaços locais e as burocracias implementadoras A primeira perspectiva baseiase na abordagem sequencial a política pública é vista como uma sequência de etapas distintas e guiadas por lógicas diferentes MULLER SUREL 2002 O processo de formulação seria permeado pela lógica da atividade política ao passo que a implementação estaria no âmbito da prática administrativa A implementação corresponderia à execução de atividades com vistas à obtenção de metas definidas no processo de formulação das políticas SILVA MELO 2000 4 A primeira condição é que a legislação deve oferecer objetivos claros e consistentes Em segundo lugar a legislação deve incorporar uma teoria sólida identificando os principais fatores e links causais que afetam os objetivos e dar aos implementadores jurisdição suficiente sobre o grupo alvo e outros pontos de influência para atingir os objetivos A terceira condição é que a legislação deve estruturar a implementação para maximizar a probabilidade de que implementadores e grupos alvo façam o que se deseja Isso envolve trabalhar com agências solidárias e integração hierárquica adequada recursos financeiros suficientes e acesso a suporte Em quarto lugar os líderes das agências implementadoras devem possuir habilidades políticas e gerenciais e estarem comprometidos com os objetivos da política A quinta condição é que o programa deve ser apoiado por grupos organizados e por alguns legisladoreschave ao longo da implementação Por fim a sexta condição se refere as mudanças contextuais que podem constranger a implementação como a emergência de políticas públicas conflitantes ou mudanças nas condições socioeconômicas 103 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V 21 Nº 48 101110 DEZ 2013 p 4 Pressupõese que uma vez criada a política conformarseia um processo técnico de implementação WALT 1994 Fica clara a distinção entre decisão e sua operacionalização que possuem arenas e atores distintos Essa perspectiva é denominada topdown ou desenho prospectivo ELMORE 1996 Se a implementação é uma consequência a explicação para sua trajetória está no processo que lhe deu origem Com isso o foco direcionase para o processo de formulação A análise é centrada nas normas que estruturam a política pública e suas lacunas As lacunas correspondem a mudanças que ocorrem na política durante sua execução Tais problemas são responsabilidade dos formuladores que devem evitálos seguindo determinadas orientações para a elaboração das regras que estruturam a implementação Alguns desses conselhos clássicos HILL 2007 p 66 são manter a política clara evitar ambiguidades na definição do objetivo financiamento e das responsabilidades e manter controle efetivo sobre os implementadores Com isso os implementadores teriam margem de manobra limitada Limitar regular e controlar a discricionariedade dos implementadores são questões centrais Regras claras compreensíveis e específicas visam a permitir a difusão do plano e minimizar a discrição considerada uma distorção da autoridade governamental Às falhas de comunicação comumente é atribuído o fracasso do processo de implementação sempre julgado com base no grau de alcance dos objetivos previamente definidos Alguns autores como Howlett e Ramesh 1995 Van Meter e Van Horn 1996 e Sabatier e Mazmanian 1996 empreenderam o esforço de delimitar variáveis independentes para o estudo da implementação de políticas públicas no escopo dessa perspectiva Pode se sistematizar a contribuição desses autores em quatro tipos de variáveis que influenciam o êxito do processo de implementação O primeiro tipo referese à natureza do problema alvo da política a existência de tecnologia de intervenção disponível e acessível de uma teoria causal válida e o tamanho da populaçãoalvo O segundo grupo de variáveis são as normativas e referemse ao grau em que o plano estrutura a implementação O sucesso da implementação decorre da clareza dos objetivos pois é imprescindível que os implementadores compreendam perfeitamente a política e saibam exatamente o que se espera deles Essas questões vinculamse à maior ou menor possibilidade de resistência ao plano Somase a isso a previsão e disponibilidade de recursos financeiros principalmente O terceiro bloco alude a variáveis contextuais O contexto social é comumente relacionado ao apoio do público à política e muitas vezes é considerado uma variável crítica porque esse apoio mostrase instável e não perdura O contexto econômico influencia a disponibilidade de recursos essencial para o sucesso da implementação O contexto político diz respeito fundamentalmente a mudanças de governo e ao apoio das elites O quarto grupo de variáveis referese à organização do aparato administrativo disponibilidade e qualidade dos recursos humanos e da estrutura organizacional basicamente Os autores estão preocupados com os elementos que podem comprometer o êxito da implementação O parâmetro de sucesso são os objetivos definidos no plano As variáveis referemse à arena de formulação e focam elementos considerados estruturantes da implementação Elmore afirma que o maior defeito do desenho prospectivo é o suposto implícito e inquestionado de que os formuladores das políticas controlam os processos organizacionais políticos e tecnológicos que condicionam a implementação ELMORE 1996 p 2545 Silva e Melo sustentam que estudos empíricos revelam um padrão muito distinto onde prevalece a troca a negociação e barganha o dissenso e a contradição quanto aos objetivos Ao invés de controle autoridade e legitimidade verificase ambiguidade de objetivos problemas de coordenação recursos limitados e informação escassa SILVA MELO 2000 p 9 Tanto as observações casuais quanto as sistemáticas sugerem que os resultados das políticas públicas e de planos inovadores são imprevisíveis BERMAN 1978 MAZMANIAN SABATIER 1983 Essa imprevisibilidade para Pressman e Wildavsky 1984 devese às seguintes características do processo de implementação em primeiro lugar há uma multiplicidade de atores de diferentes tipos de organizações com interesses diversos que são agregados para operar a política Tais atores interagem em uma trajetória de pontos de decisão nos quais suas perspectivas se expressam Em segundo lugar os atores mudam com o passar do tempo Isso faz que a interação também mude pois mudam as perspectivas e a percepção que um ator tem do outro Essa mudança de atores insere pontos de descontinuidade e de necessidade de novas e mais negociações 5 El mayor defecto del diseño prospectivo es el supuesto implícito e incuestionado de que los elaboradores de políticas controlan los procesos organizativos políticos y tecnológicos que condicionan a la implementación 104 IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS O segundo modelo analítico questiona dois supostos o da influência decisiva dos formuladores sobre o processo de implementação e o de que as diretrizes explícitas a determinação precisa de responsabilidades administrativas e a definição exata de resultados aumentam a probabilidade de as políticas serem implementadas com êxito ELMORE 1996 Ele enfatiza que a discricionariedade dos implementadores é inevitável e pode ser desejável já que esses atores detêm conhecimento das situações locais e podem adaptar o plano a elas OBRIEN LI 1999 Tais ajustes podem ser possíveis fontes de inovação dependente no entanto das capacidades do Estado Essa abordagem é comumente denominada bottomup ou desenho retrospectivo ELMORE 1996 As análises são centradas nos atores dos níveis organizacionais responsáveis pela implementação Considerase que a política muda à medida que é executada a implementação é percebida como um processo interativo de formulação implementação e reformulação MAZMANIAN SABATIER 1983 O padrão de sucesso é condicional Está relacionado à capacidade limitada tanto dos atores de cada nível de implementação de influenciar o comportamento daqueles dos outros níveis quanto das organizações públicas de influenciar o comportamento privado ELMORE 1979 A perspectiva atenta para a autoridade informal que deriva do conhecimento das habilidades e da proximidade das tarefas essenciais desempenhadas pela organização idem A discrição é vista como um mecanismo adaptativo A resolução de problemas requer habilidade e discrição e ocorre por meio da ação dos atores da implantação de suas estratégias da gestão de seus conflitos e dos processos de aprendizagem A política pública pode direcionar a atenção dos indivíduos para o problema e oferecer uma ocasião para aplicação de suas habilidades e seu julgamento mas ela não pode resolver o problema ELMORE 1979 MULLER SUREL 2002 Nessa abordagem a burocracia responsável pela implementação é variável explicativa E no que tange à dinâmica de funcionamento das organizações implementadoras não podemos deixar de tratar da contribuição de Lipsky 1980 O autor define burocracias de nível de rua street level bureaucracy como as agências nas quais os trabalhadores interagem diretamente com cidadãos no curso de suas tarefas e que têm substancial discrição na execução de seu trabalho As decisões tomadas pelos burocratas de nível de rua as rotinas que estabelecem e os dispositivos que criam para lidar com as incertezas e pressões do trabalho efetivamente tornamse as políticas públicas que implementam O papel de policy making desses burocratas é construído sob duas facetas interrelacionadas de suas posições o alto grau de discrição e a relativa autonomia em relação à autoridade organizacional Lipsky expõe que as condições de trabalho é que determinam a atuação desse tipo de burocracia e destaca as características consideradas mais relevantes Primeiro os recursos são cronicamente inadequados para as tarefas a serem desenvolvidas Segundo a demanda pelo serviço tende a aumentar até encontrar a oferta Para Lipsky isso acarreta a prisão dos burocratas de nível de rua em um ciclo de mediocridade quanto melhor o programa e mais sensível às necessidades dos cidadãos maior será a demanda para o serviço Terceiro os objetivos dos serviços públicos tendem a ser vagos conflitantes ambíguos e muitas vezes representam horizontes desejáveis e não alvos fixos Quarto é difícil medir a performance desses trabalhadores relativamente livres de supervisão dada a discricionariedade Isso significa que as agências não são autocorretivas e a definição de performance adequada é altamente politizada Quinto o caráter não voluntário dos clientes Clientes não voluntários não têm condições de disciplinar os burocratas que geralmente não têm nada a perder por falhar com eles Se a demanda é inesgotável o fato de os clientes ficarem insatisfeitos significa apenas que outros estarão na fila para tomar seu lugar Assim a perda de clientes não é determinante do comportamento dos burocratas de nível de rua Para o autor o problema desses burocratas relacionase com a necessidade de tomar decisões sob condições de considerável incerteza em que decisões satisfatórias sobre alocação de recursos devem ser pessoalmente derivadas e não de organizações Para lidar com as incertezas do trabalho desenvolvem três repostas Em primeiro lugar criam padrões de práticas que tendem a limitar a demanda maximizar a utilização de recursos disponíveis e obter a conformidade dos clientes Ou seja organizam seu trabalho para obter soluções dentro dos constrangimentos que encontram Em segundo modificam o conceito de seu trabalho restringem seus objetivos e reduzem o fosso entre recursos disponíveis e objetivos atingidos Em terceiro lugar transformam o conceito de matériaprima seus clientes para tornar mais aceitável tal fosso entre realizações e objetivos Essas rotinas e simplificações são criadas para lidar com a complexidade do trabalho Quando as políticas públicas consistem em muitas lowlevel decisions as rotinas e categorias desenvolvidas para processar essas 105 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V 21 Nº 48 101110 DEZ 2013 decisões efetivamente determinam a policy Nesse sentido os burocratas de nível de rua fazem a política pública LIPSKY 1980 p 846 Matland 1995 critica a ênfase no papel dos burocratas de nível de rua O autor declara que questões fundamentais são negligenciadas como o fato de que nas democracias o controle sobre as políticas deve ser dos representantes eleitos e o poder dos implementadores não deriva dessa base Contudo é hegemônica a ideia de que se a discricionariedade por um lado é indispensável para o desenvolvimento das atividades por outro seu exercício permite modificar a política pública à revelia das concepções de seus formuladores e dos grupos que lhes deram apoio Esse é mais um elemento de imprevisibilidade para a análise da implementação Os modelos apresentados diferenciamse quanto ao foco de análise O primeiro centrase nas características da estrutura normativa o segundo nos atores implementadores e em suas ações Em comum as abordagens enfatizam as condições e limitações materiais vistas como determinantes da trajetória do processo de implementação Tal ênfase deixa espaço à inserção de variáveis ligadas às ideias aos valores e às concepções de mundo dos atores III UMA PROPOSTA Os modelos analíticos apresentados encontram seus limites na superestimação da importância das normas ou da discricionariedade dos executores O foco na estrutura normativa desconsidera a influência dos implementadores Por outro lado a capacidade de determinação atribuída a eles no desenho retrospectivo subestima a influência exercida pelas variáveis normativas na implementação Ambos os modelos entretanto privilegiam as condições materiais do processo de implementação e não tomam como variável relevante os aspectos culturais que são mediadores por vezes necessários ao entendimento da trajetória da política e do resultado alcançado Nesse tópico apresentamos uma proposta de modelo de análise da implementação que partindo dos incentivos e constrangimentos materiais à ação dos atores enfatiza os elementos cognitivos e ideológicos que explicam essa ação Se levarmos em conta que existe uma relação entre o plano e sua execução parece aceitável pensar que a análise da implementação deve contemplála Analisar como algo é feito inevitavelmente criará a necessidade de entender a ideia executada e como ela se conformou Para tanto devemos partir de uma concepção mais fluída da implementação Podemos definila como um processo de apropriação de uma ideia que nesse sentido é consequência da interação entre a intenção expressa no plano e os elementos dos contextos locais de ação Com isso é possível integrar os dois elementos principais dos modelos citados e inserir variáveis cognitivas como ideias e visões de mundo dos atores Isso se dá porque a interpretação da estrutura normativa de uma política pública é influenciada pelas concepções de mundo dos atores que irão executála e de suas condições materiais Desse amálgama nasce a ação a política pública de fato A análise do processo de implementação que deriva dessa dinâmica deve considerar alguns fatores entre os quais destacamos as características do plano a organização do aparato administrativo responsável pela implementação e as ideias os valores e as concepções de mundo dos indivíduos Esses elementos serão tratados a seguir Em relação ao primeiro elemento características do plano gostaríamos inicialmente de trabalhar com uma visão mais flexível das normas que orientam a implementação Seguindo o caminho proposto por Majone e Wildavsky 1984 podemos tratar o plano como um conjunto de disposições que funcionam como ponto de partida para um processo de experimentação de procura por uma estratégia melhor adaptada a circunstâncias particulares Nessa concepção os planos existem apenas como potencialidades e sua realização depende de qualidades intrínsecas e de circunstâncias externas Políticas públicas surgem de ideias e ideias são inesgotáveis Assim como os problemas só são realmente entendidos depois de terem sido resolvidos as implicações de uma ideia só podem ser percebidas de forma retrospectiva após sua utilização e adaptação a variadas circunstâncias MAJONE WILDAVSKY 1984 p 1691707 Tratar o plano como um conjunto de disposições permite escapar da disputa sobre quem controla o processo de implementação pois ele assume um caráter intrinsecamente descentralizado e aberto No que se refere à medição do sucesso ou fracasso essa concepção abre espaço para o resultado alcançado A medida de sucesso ou fracasso deve estar de acordo 6 Streetlevel bureaucrats make policy 7 Policies grow out of ideas and ideas are inexhaustible As problems are truly understood only after they have been solved so the full implications of an idea can often be seen only from hindsight only after the idea has been used and adapted to a variety of circumstances 106 IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS com o esforço de ação produzido Restringila à conformidade com objetivos previamente definidos levanos a desprezar os resultados reais da implementação O mais relevante é verificar quais foram os efeitos gerados e se eles são desejáveis ou não Nesse sentido o plano estimula e orienta a implementação A maioria dos participantes desse processo atua em um contexto de expectativas de que alguma coisa vai acontecer O plano afeta a implementação pela definição da arena na qual ocorre o processo da relação de causalidade do papel dos principais atores da extensão das ferramentas permitidas de ação e da alocação de recursos E mais importante o plano provê uma conceptualização do problema alvo da política pública idem Majone e Wildavsky idem afirmam que consequências de política sem um relacionamento reconhecível com a ideia original implementation monsters são raras Porém não é tão rara a reconstrução a posteriori de objetivos para que se encaixem nos resultados alcançados É uma via de mão dupla o plano norteia a implementação e o desenvolvimento da implementação modifica o plano O conteúdo das normas que estruturam as políticas públicas não será recebido de forma acrítica em espaços vazios Pelo contrário será inserido em processos estabelecidos e adaptado às concepções e capacidades das instâncias de governo e das burocracias implementadoras Nesse quadro a análise das características do plano pode ser útil para a compreensão da reação gerada nas instâncias de implementação Os objetivos definidos os atores envolvidos e seus papéis o fluxo da alocação de recursos todos são elementos que criam expectativas geram interpretações e dinâmicas diversas de reação É interessante também verificar as formas de divulgação e convencimento utilizadas para gerar conformidade com o plano O alinhamento a ele é uma variável valorizada tanto por autores que enfatizam a autonomia local BERMAN 1978 LIPSKY 1980 quanto pelos que focam o controle hierárquico MAZMANIAN SABATIER 1983 De forma sintética neste primeiro bloco destacamos o plano suas características e seus antecedentes como uma das matériasprimas de análise Com isso incorporamos a contribuição top down com modificações flexibilizamos a definição de plano e consideramos seu impacto nos espaços locais A superestimação da capacidade de determinação do plano foi minimizada e procuramos tratálo como parte de uma dinâmica mais complexa O segundo elemento que deve ser considerado na análise de processos de implementação é a organização do aparato administrativo responsável A operacionalização de novas políticas programas projetos ou atividades depende de um conjunto de estruturas e normas internas O plano será absorvido traduzido e adaptado às possibilidades e aos constrangimentos das agências e dos indivíduos que deverão executálo Assim fatores como disponibilidade e qualidade dos recursos humanos e materiais estrutura e a dinâmica das regras organizacionais formais e informais fluxo e disponibilização de informações influenciam a forma como se dará a apropriação e implementação do plano nos espaços locais Os implementadores adaptarão o que se espera ser feito ao que conseguem ou querem fazer Os recursos afetam a interpretação do plano e sua implementação A estrutura e a dinâmica dos espaços de trabalho são elementos importantes que conformam a percepção dos atores locais e sua ação Além das regras e estruturas específicas das organizações implementadoras DAscenzi 20068 chama atenção para a influência exercida por organizações e as regras profissionais e as relações de poder estabelecidas com base na divisão do trabalho na atuação dos indivíduos nessas agências O autor etnografou a implementação do modelo gerencial do Programa Paideia de Saúde da Família nos centros de saúde de Campinas e verificou duas consequências para o processo relacionadas com aqueles elementos Em primeiro lugar embora o programa visasse à democratização da gestão dos centros de saúde por meio da constituição de espaços coletivos sua implantação valeuse da hierarquia formal que ocupou esses espaços reproduziu as relações de poder estabelecidas entre categorias profissionais e entre os profissionais e os usuários pouco alterando a centralização decisória Em segundo lugar as instâncias representativas das categorias profissionais não foram consideradas no plano Isso impossibilitou a modificação dos processos de trabalho regrados por 8 DAscenzi 2006 realizou uma etnografia em centros de saúde de Campinas com vistas a analisar a implementação do método da roda o instrumento de gestão compartilhada previsto no Programa Paidéia de Saúde da Família Tal método previa a criação de mecanismos de gestão compartilhada nos centro de saúde conselhos locais de saúde colegiados gestores dispositivos variados e gestão cotidiana democrática O trabalho debruçouse sobre os dois primeiros O autor constatou que embora a política almejasse uma mudança cultural na gestão dos equipamentos de saúde alguns elementos teóricos que a embasaram assim como a estratégia de implementação utilizada mostraramse incoerentes com tal ambição 107 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V 21 Nº 48 101110 DEZ 2013 elas São trabalhadores que chegam ao ambiente de trabalho cooperado com concepções e processos de trabalho já prontos e definidos A implementação do programa não redundou em mudanças graças a esta sólida estrutura DASCENZI 2006 p 36 O fato é que o modelo planejava uma mudança cultural mas praticamente ignorou uma das instâncias formadoras do sistema de representações locais DASCENZI 2006 p 58 Nos setores que se caracterizam pela alta regulamentação dos processos de trabalho a atuação das organizações representativas é relevante uma vez que elas são arenas de definição das normas que regem a conduta dos profissionais Tais normas expressam representações sobre o trabalho e sua função social e por isso influenciam a percepção dos indivíduos sobre as políticas e suas ações De outra forma as relações de poder estabelecidas nos espaços de trabalho tendem a reproduzirse na execução de novas atividades Assim a leitura dos planos dáse por meio de lentes específicas O novo é interpretado com base no conhecido Isso traz segurança em um contexto de incerteza que caracteriza os processos de mudança Nesse sentido os determinantes da ação só podem ser evidenciados a posteriori Neste segundo bloco enfatizamos as condições e características dos espaços locais como uma das matériasprimas de análise As especificidades desempenham um papel importante quando se quer compreender os processos de implementação O plano será adaptado às possibilidades e aos constrangimentos encontrados nas instâncias implementadoras Com isso podemos integrar os aspectos centrais das duas abordagens basilares O terceiro elemento é mais amplo e diz respeito à influência das ideias sobre a ação dos atores As ideias podem ser definidas por exemplo como afirmação de valores podem especificar relações causais podem ser soluções para problemas públicos símbolos e imagens que expressam identidades públicas e privadas bem como concepções de mundo e ideologias John apud FARIA 2003 p 23 As ideias conformam a percepção que os tomadores de decisão têm dos policies issues influenciando a ação Podemos encontrar outros conceitos que se propõem ao mesmo objetivo enfatizar o peso das ideias dos valores e da dimensão simbólica para o estudo da ação do Estado Muller e Surel 2002 p 59 por exemplo destacam o conceito de matrizes cognitivas sistemas de representação do real no interior dos quais os diferentes atores públicos e privados agem Tal conceito foi utilizado para analisar a implementação da política nacional de educação profissional e tecnológica por meio dos Institutos Federais de Educação Ciência e Tecnologia IFE DASCENZI LIMA 20119 Constatouse que algumas dificuldades encontradas nesse processo estavam relacionadas com a reprodução da matriz cognitiva da política precedente Isso se deu da seguinte forma a criação dos Institutos Federais marcaria uma mudança de perspectiva em relação ao ensino profissional de formador de mão de obra para o mercado de trabalho a promotor de desenvolvimento social e econômico Esse era o objetivo explícito da política pública Para tanto os processos de formação seriam orientados pela integração e articulação entre ciência tecnologia cultura e conhecimentos específicos e pelo desenvolvimento da capacidade de investigação científica Isso tudo deveria ser traduzido em atividades de ensino pesquisa e extensão Essa integração seria a novidade dos Institutos Federais em relação à política precedente das Escolas Técnicas Federais e Agrotécnicas Cefet na qual prevalecia a perspectiva do ensino técnico que se pretendia superar e cujas estruturas foram utilizadas para implementar a nova política Os atores provenientes dos Cefet foram alçados a cargos de chefia nos IFE e sua atuação foi orientada pelas concepções que tinham sobre o ensino profissional sua função e operação forjadas em sua experiência pretérita A reprodução de tal concepção foi evidenciada em duas instituições Em primeiro lugar no organograma No primeiro momento ele criou apenas as diretorias administrativas e de ensino No segundo subordinou pesquisa e extensão à diretoria de ensino em contradição com as normas que tratavam de forma interdependente tais instâncias Em segundo lugar nos regulamentos internos que desincentivavam o envolvimento do corpo docente com as novas atividades O estudo constatou que a estrutura organizacional e as normas internas expressavam a tentativa de acomodar as novas exigências aos conhecimentos e às práticas estabelecidos Disso resultou uma política pública que fundia os recursos materiais postos à disposição para a implementação dos Institutos Federais com as regras informais de funcionamento das Escolas Técnicas Federais e Agrotécnicas 9 O objetivo desse trabalho foi avaliar o processo de implementação da política nacional de educação profissional e tecnológica operacionalizada por meio dos Institutos Federais de Educação Ciência e Tecnologia Para tanto tomamos como campo empírico a implementação do Campus Osório do Instituto Federal do Rio Grande do Sul Argumentamos que o processo de implementação da política pública para além de mera execução do plano constituiu espaço de tomada de decisões que influencia sua configuração O estudo identificou que a trajetória da implementação da política pública foi influenciada pela interação entre seu desenho e as ideias e visões de mundo dos atores que a executaram 108 IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Inserida nas abordagens que atentam para a importância das ideias destacamos ainda a relevância da noção de coalizões de defesa advocacy coalitions atores de várias organizações públicas e privadas que compartilham um projeto de política pública e procuram realizar seus objetivos comuns SABATIER 1986 Esse conceito segundo Sabatier idem combina elementos dos modelos topdown e bottom up adota a unidade de análise bottomup com foco nos subsistemas de políticas públicas e nas estratégias dos atores e a preocupação topdown com a forma com que os instrumentos legais constrangem o comportamento A definição de coalizões de defesa considera que há articulação entre atores inseridos em diferentes instituições O projeto compartilhado para o setor corresponde à referência primária dos indivíduos e se sobrepõe aos conflitos administrativoorganizacionais ou políticopartidários O conceito permite trabalhar com a participação de atores externos às organizações públicas fator geralmente negligenciado nas abordagens topdown e bottomup Isso permite introduzir na análise o papel dos grupos sociais suas relações com os atores estatais e o impacto disso para a implementação Uma dinâmica que expressa esse tipo de conformação pôde ser observada na atuação de integrantes do movimento pela reforma sanitária na implementação do Sistema Único de Saúde SUS Esse movimento contou com a participação de atores de diferentes vinculações organizacionais e político partidárias alguns deles vinculados às secretarias estaduais e municipais de saúde Esses atores após o período mais intenso de mobilização constituíram gestões empenhadas em concretizar a reforma DASCENZI 2006 LIMA 2012 Tal processo foi observado em estudo que comparou a implementação da política de regulação dos prestadores privados no sistema de saúde em Belo Horizonte e Porto Alegre entre 1994 e 2008 LIMA 201210 A existência de atores implementadores alinhados ao projeto da política pública foi relacionada juntamente com outros elementos ao sucesso do desenvolvimento da política em Belo Horizonte De outro modo a ausência de dados que apontassem para a articulação da coalizão de defesa com o governo foi relacionada às dificuldades encontradas em Porto Alegre Na primeira capital foi constatada a existência de um grupo de profissionais médicos originalmente inseridos institucionalmente como alunos ou professores na Universidade Federal de Minas Gerais e que atuava também na gestão pública na área da saúde Esses atores participavam do governo estadual e municipal e pertenciam a diferentes partidos políticos Militantes do movimento da reforma sanitária compartilhavam seus projetos e assim estavam comprometidos com o SUS Na Secretaria Municipal de Saúde muitos desses atores eram servidores públicos que se alternavam entre cargos técnicos na área médica ou postos gerenciais dependendo da coalizão no poder Sua permanência em diferentes cargos aliada a sua vinculação programática imprimia continuidade e coerência em sua ação Isso gerou um impacto na trajetória da política de regulação dos prestadores privados de serviços de saúde uma vez que a tornou relativamente autônoma das instabilidades e rupturas provenientes das disputas político partidárias permitindo seu incremento ao longo do período estudado Além disso a confluência de preferências entre atores em diferentes níveis de governo mesmo que de partidos políticos diversos expressouse em uma série de iniciativas conjuntas destinadas a implementar a reforma no sistema de saúde Já em Porto Alegre embora houvesse uma defesa generalizada do SUS isso fazia parte de discursos individuais sem referência a um grupo mais amplo e heterogêneo de atores cuja referência primária fosse o compartilhamento de um projeto setorial A discussão sobre a implementação do SUS estava dominada pelos conflitos ideológicos das tendências partidárias A coalizão de defesa estava fragmentada em torno do projeto políticopartidário e era incapaz de unificar as preferências sob o projeto setorial Disso resultou que a política de regulação dos prestadores privados de serviços de saúde sofreu descontinuidades no período estudado apresentando fragilidade institucional As variáveis cognitivas cumprem um papel importante em nossa proposta Elas atuam como um link entre o plano e sua apropriação Assim acreditamos que as três variáveis descritas estão interligadas no processo de implementação As características da estrutura normativa da política pública as condições dos espaços locais de implementação e as ideias e os valores dos atores executores de forma interdependente influenciam a 10 Nesse trabalho a implementação do Sistema Único de Saúde nos municípios de Belo Horizonte e Porto Alegre foi analisada de forma comparativa O foco da análise foram as relações entre gestores públicos municipais de saúde e prestadores privados vinculados ao sistema de saúde Foram utilizadas variáveis explicativas de tipo políticopartidária técnicopolítica e ideológica 109 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V 21 Nº 48 101110 DEZ 2013 conformação da trajetória da política pública e seus resultados IV CONCLUSÕES Nas primeiras páginas de Implementation precisamente na página anterior ao sumário Pressman e Wildavsky 1984 apresentam o significado do verbo implementar levar algo a cabo realizar cumprir executar Desde o princípio os autores esclarecem que o termo referese à ação e perguntam mas o que está sendo implementado Deve haver algo prévio à implementação que estabeleça o que deve ser alcançado o que deve ser executado O verbo implementar precisa ter como objeto uma política pública idem p 21 grifo no original11 Com isso marcam os termos de um debate que dura até hoje o da interdependência entre a formulação e a implementação Apesar disso e das reverências a essa obra os estudos sobre implementação ainda baseiamse em grande parte na abordagem sequencial tratando os processos de formulação e implementação como fases independentes e são focados nos incentivos e constrangimentos materiais à ação dos atores Partimos da constatação empírica de que esse quadro analítico é estreito e não permite acessar elementos essenciais para o entendimento dos processos de implementação Nossas pesquisas em políticas sociais nos setores de saúde e educação exigiram ampliar as variáveis explicativas e explorar elementos como as ideias e concepções de mundo dos atores suas estratégias normatividades e intencionalidades próprias Esses elementos formam a conexão entre as intenções contidas no plano e sua apropriação nos contextos locais de ação Acreditamos que a trajetória e conformação do processo de implementação são influenciadas pelas características e o conteúdo do plano pelas estruturas e dinâmicas dos espaços organizacionais e pelas ideias valores e as concepções de mundo dos atores implementadores Isso pressupõe o seguinte esses atores exercem sua discricionariedade com base em sistemas de ideias específicos as normas organizacionais formais e informais constrangem e incentivam determinados comportamentos por último o plano é um ponto de partida que será interpretado e adaptado às circunstâncias locais Nesse quadro as variáveis cognitivas recebem destaque pois atuam como mediadoras entre as intenções contidas no plano e sua apropriação nos espaços locais Os elementos listados permitem diversas possibilidades e formam um quadro amplo para a análise Como todo plano porém sua adequação depende da aplicação em situações reais 11 A verb like implement must have an object like policy BERMAN P 1978 The Study of Macro and Micro Implementation of Social Policy Santa Monica The Rand Paper Series BROWNE A WILDAVSKY A 1984 What Should Evaluation Mean to Implementation In PRESSMAN J L WILDAVSKY A eds Implementation 3a ed Berkeley University of California CLINE K D 2000 Defining the Implementation Problem Organizational management versus cooperation Journal of Public Administration Research and Theory Oxford v 10 n 3 p 551 571 Disponível em httpciteseerxistpsuedu REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Luciana Leite Lima lucianaleitelimagmailcom é Doutora em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas Unicamp e Professora do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS Luciano DAscenzi lucianodascenzigmailcom é Doutor em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas Unicamp e Professor do Instituto Federal do Rio Grande do Sul IFRS viewdocdownloaddoi10111277216rep rep1typepdf DASCENZI L 2006 Cultura e mudança em organizações análise etnográfica e dialógica da reestruturação promovida pelo Método da Roda nos centros de saúde de CampinasSP Campinas Dissertação Mestrado em Antropologia Social Universidade Estadual de Campinas DASCENZI L LIMA L L 2011 Avaliação da implementação da política nacional de educação profissional e tecnológica Revista Avaliação de Políticas Públicas Fortaleza v 1 n 7 p 4151 janjun 110 IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ELMORE R F 1979 Backward Mapping Imple mentation research and policy decisions Political Science Quaterly New York v 94 n4 p 601 616 Winter 1996 Diseño retrospectivo la investigácion de la implementación y las decisiones políticas In VAN METER D S VAN HORN C E REIN M RABINOVITZ F F ELMORE R dirs La implementación de las políticas México Miguel Angel Porrua FARIA C A P 2003 Ideias conhecimento e políticas públicas um inventário sucinto das principais vertentes analíticas recentes Revista Brasileira de Ciências Sociais São Paulo v 18 n 51 p 2130 fev Disponível em http wwwscielobrpdfrbcsocv18n5115984pdf Acesso em 21set2013 FREY K 2000 Políticas públicas um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil Planejamento e Políticas Públicas Brasília n 21 p 211259 jun Disponível em httpwwwipeagovbrppp indexphpPPParticleviewFile89158 Acesso em 20set2013 HILL M 2007 Implementação uma visão geral In SARAVIA E FERRAREZI E orgs Políticas Públicas Brasília ENAP HOWLETT M RAMESH M 1995 Studying Public Policy Policy cycles and policy sub systems Oxford Oxford University LIMA L L 2012 A implementação da regulação dos prestadores privados no sistema municipal de saúde os casos de Belo Horizonte e Porto Alegre In FARIA C A P org Implementação de políticas públicas teoria e prática Belo Horizonte PUC Minas LIPSKY M 1980 StreetLevel Bureaucracy Dilemmas of the individual in public services New York Russel Sage MAJONE G QUADE ES eds 1980 Pitfalls of Analysis London John Wiley and Sons MAJONE G WILDAVSKY A 1984 Implementation as Evolution In PRESSMAN J L WILDAVSKY A eds Implementation 3a ed Berkeley University of California MATLAND R E 1995 Synthesizing the Implementation Literature The ambiguityconflict model of policy implementation Journal of Public Administration Research and Theory Oxford v 2 n 5 p 145174 Apr Disponível em http orionlucedurmatlanpdf1995Synthesizingthe ImplementationLiteraturepdf Acesso em 21set2013 MAZMANIAN D A SABATIER P A 1983 Implementation and Public Policy Glenview Scott Foresman MULLER P SUREL Y 2002 A análise das políticas públicas Pelotas Educat OBRIEN K J LI L 1999 Selective Policy Implementation in Rural China Comparative Politics New York v 31 n 2 p 167186 Jan PIRES R R C 2009 Estilos de implementação e resultados de políticas públicas fiscais do trabalho e o cumprimento da lei trabalhista no Brasil Dados Rio de Janeiro v 52 n 3 p 735769 Disponível em httpwwwscielobrpdfdadosv52n306pdf Acesso em 20set2013 PRESSMAN J L WILDAVSKY A 1984 Imple mentation 3a ed Berkeley University of California SABATIER P A 1986 TopDown and BottomUp Approaches to Implementation Research A critical analysis and suggested synthesis Journal of Public Policy Cambridge UK v 1 n 6 p 2148 Jan SABATIER P A MAZMANIAN D A 1996 La implementácion de la política pública un marco de análisis In VAN METER D S VAN HORN C E REIN M RABINOVITZ F F ELMORE R dirs La implementación de las políticas México Miguel Angel Porrua SECCHI L 2010 Políticas Públicas conceitos esquemas de análise casos práticos São Paulo Cengage Learning SILVA P L B MELO M A B 2000 O processo de implementação de políticas públicas no Brasil características e determinantes da avaliação de programas e projetos Caderno NEPPUNICAMP Campinas n 48 p 116 Disponível em http governancaegestaofileswordpresscom200805 teresaaula22pdf Acesso em 20set2013 VAN METER D S VAN HORN C E 1996 El processo de implementácion de las políticas Un marco conceptual In VAN METER D S VAN HORN C E REIN M RABINOVITZ F F ELMORE R dirs La implementación de las políticas Ciudad del México Miguel Angel Porrua WALT G 1994 Health Policy An introduction to process and power London Zed 181 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V 21 Nº 48 181185 DEZ 2013 ABSTRACTS PUBLIC POLICY IMPLEMENTATION ANALYTICAL PERSPECTIVES Luciana Leite Lima e Luciano DAscenzi The paper has two interrelated objectives The first is to systematize and analyze the literature on analytical models for public policies implementation We identified two main models One is operated based on the evaluation of independent variables related to the organizational hierarchy focusing on the formulation process The other emphasizes variables related to the characteristics of local areas of implementation and the performance of the implementing bureaucracies Both models emphasize the material conditions for the development of the implementation process Starting from this observation the second objective is to propose an analytical model for the process of implementation of public policies based on the integration between the central variables of those models and those linked to the ideas the values and the worldviews of the actors This is about discussing the analytical models for public policies implementation in the light of specific literature and empirical research conducted by the authors on health and education policies We found that elements of the local action contexts such as representations and values of the actors influenced the implementation of public policies shaping their understanding of the social problem and how to confront it The discussion contributes to the integration of public policies implementation analytical models and to their operationalization KEYWORDS public policy implementation evaluation street level bureaucracy analytical model