Análise da Lei dos Juizados Especiais Criminais e Controle Externo da Atividade Policial pelo Ministério Público

O que se pretende demonstrar é que a Lei dos Juizados Especiais Criminais não criou a obrigatoriedade para o delegado não instaurar inquéritos ou não lavrar autos de prisão em flagrante ao contrário possibilitoulhe em determinadas hipóteses de menor complexidade substituir o prolongado procedimento administrativo previsto no Estatuto Processual por medidas revestidas de pouca ou quase nenhuma formalidade 4110 Controle externo da atividade policial e a investigação pelo MP 41101 Conceitos e fundamentos O advento da O advento da Constituição Federal de 1988 trouxe para o âmbito das funções institucionais do Ministério Público o controle externo da atividade policial artigo 129 inciso VII cuja disciplina foi reservada à lei complementar Da mesma forma o artigo 128 5º da Carta Magna determinou que a organização e as atribuições do Ministério Público de cada Estado fossem traçadas por lei orgânica destes com iniciativa facultada aos respectivos ProcuradoresGerais de Justiça Atendendo ao ordenamento constitucional a Lei Orgânica do Ministério Público da União Lei Complementar n 75 de 1993 a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público Lei n 8625 de 1993 e a Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo Lei Complementar n 734 de 261193 em seu artigo 103 inciso XIII trataram sobre o exercício do controle externo da polícia por meio de medidas administrativas e judiciais dentre outras providências Do mesmo modo o Conselho Nacional do Ministério Público editou a Resolução n 20 de 28052007 na qual regulamentando o artigo 9º da Lei Complementar n 75 de 1993 e o art 80 da Lei n 8625 de 1993 disciplinou respectivamente o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público da União e dos Estados Sem dúvida o controle externo coadunase com o Estado Democrático e definese como um sistema de vigilância fiscalização entre instituições visando à prevenção e correção de irregularidades constatadas além do aprimoramento das atividades desenvolvidas pelo órgão velado em prol do interesse público E nesse contexto o controle externo foi concebido como esclarece o ProcuradorGeral de Justiça do Estado de São Paulo Luiz Antônio Guimarães Marrey nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade n 15478 para que o Ministério Público realizando sua fiscalização sobre a Polícia Judiciária possa contribuir para aprimorar essa atividade aferindo a li citude e a eficiência da investigação criminal cf as informações prestadas pela ProcuradoriaGeral de Justiça ao Supremo Tribunal Federal nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade n 15478 promovida pela Associação dos Delegados de Polícia do Brasil ADEPOL em face da edição do Ato n 9896 do Colégio de Procuradores de Justiça de São Paulo que disciplinou no âmbito do Ministério Público Bandeirante as atividades do controle externo A ADIN teve seu prosseguimento negado por decisão do Ministro Carlos Velloso publicada no DJU do dia 190397 A ADIN julgada no mérito em recurso de agravo não foi conhecida por decisão do Plenário de 6 de maio de 1998 Com percuciência o ilustre ProcuradorGeral preleciona ainda que Esse duplo propósito é ínsito como se sabe a qualquer controle da Administração Caio Tácito 1975 p 278 Sérgio de Andréa Ferreira p 340 e 350 Daí o célebre magistério de Seabra Fagundes que assim resumiu os objetivos essenciais dessa atividade corrigir os defeitos do funcionamento interno do organismo administrativo aperfeiçoandoo no interesse geral e ensejar reparação a direitos ou interesses individuais que possam ter sido denegados ou preteridos em consequência de erro ou omissão na aplicação da lei 1967 n53 p 108 Aliás há quase sessenta anos o eminente Roberto Lyra já advertia que a eficiência e a respeitabilidade do trabalho policial que constitui a base da ação da Justiça interessam ao Ministério Público como fiscal também das autoridades investigadoras como órgão da ação penal como responsável pela segurança pela regularidade e pela justiça da repressão 1937 p 133134 Em última análise essa tarefa é uma projeção específica da defesa da ordem jurídica e dos interesses sociais e individuais indisponíveis programa constitucional diretamente confiado ao Ministério Público CF art 127 No entanto houve delonga na implementação do controle externo da polícia pelo Ministério Público e a sua execução não se obterá sem esforço das instituições envolvidas especialmente para excluir qualquer tipo de corporativismo ou abuso dos seus integrantes Aliás como muito bem diagnosticado por Afranio Silva Jardim Revista Forense 3233 o verdadeiro Estado de Direito não pode prescindir de mecanismos de controle de seus órgãos públicos Esse controle deve ser efetivado seja pelas instituições da sociedade civil de forma difusa seja pelos próprios órgãos estatais Por outro lado cabe salientar que a forma de se efetivar a necessário fiscalização não importa necessariamente na violação da autonomia ou independência de determinado órgão do Poder Público Impõese moderadamente afastar concepções meramente corporativistas de forte conotação conservadora e que não atendem aos interesses da sociedade como um todo Oportuno ressaltar que o advento da Constituição Federal de 1988 atribuindo ao Ministério Público a titularidade exclusiva da ação penal pública e o controle externo da atividade policial reclama uma alteração na legislação processual penal uma vez que não mais se justifica a intervenção fiscalizatória do Poder Judiciário no inquérito policial como ocorre nas concessões de prazo art 10 3º CPP Nesse contexto só se legitima a interferência do Poder Judiciário quando sua atividade é exclusiva e imprescindível como se verifica por exemplo na realização de busca e apreensão domiciliar ou ainda na quebra do sigilo fiscal ou na efetivação de uma interceptação telefônica que exigem um mandado judicial 41102 Necessidade do exercício da função institucional Apesar do inovador ordenamento do controle externo da Polícia na Constituição Federal e na Lei Complementar Estadual do Ministério Público a atuação dos Promotores de Justiça permaneceu primordialmente circunscrita a manifestações nos inquéritos nos inquéritos policiais e a uma atuação junto às Corregedorias da Polícia Judiciária e da Polícia Civil Todavia essa forma de atuação é limitada dependente do desprendimento de outras instituições Poder Judiciário e da polícia e não tem obtido qualquer sucesso global sobre as atividades da polícia tanto para coibir ilegalidades ou abuso de poder como para melhorar a persecução penal Vêse por outro lado o aumento da criminalidade especialmente do crime organizado e em algumas ocasiões até com o envolvimento de policiais em quadrilhas voltadas para o tráfico de entorpecente crimes contra o patrimônio por exemplo no roubo e receptação de cargas e veículos em atos de corrupção com o objetivo de impedir a investigação e por fim em atos de violência ou abuso de poder A intervenção do Ministério Público na persecução penal em sua primeira fase atentando à prevenção da criminalidade é inevitável e fundase também em outro dispositivo da Constituição Federal O artigo 129 inciso II atribui ao Ministério Público também a função institucional de zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição promovendo as medidas necessárias à sua garantia Ora a segurança pública é dever do Estado direito e responsabilidade de todos artigo 144 CF não pode assim o Ministério Público se afastar da promoção de providências para assegurar esta garantia constitucional Bem a propósito Walter Paulo Sabella Revista Justitia 539 adverte que uma coisa é o acompanhamento da atividade investigatória de caso singular com desdobramento imane n te ao poderdever da requisição Outra coisa bem diversa é dispor de mecanismos para constatar se as prodigiosa s cifras da macrocriminalidade estão recebendo da polícia a atenção devida Continua o ilustre Procurador de Justiça que sendo o Ministério Público uma instituição que se afirma inspirada por ideais de defesa da sociedade e do regime democrático a quem incumbe a defesa da ordem jurídica e dos interesses sociais e individuais indisponíveis a quem se encarrega de zelar pela fiel observância da Constituição e das Leis parece natural que fosse o destinatário do encargo de agir para que a sociedade fique menos à mercê da criminalidade e dos criminosos A escalada avassaladora do crime impõe que o dono da ação penal saia do medievalismo de uma atuação voltada para casos singulares e incursione num novo tempo de tratar o crime na coletividade ou na universalidade de ocorrência e seu fenômeno Cumpre assim ao Ministério Público a tarefa que lhe foi constitucionalmente confiada melhor fiscalizando as atividades da Polícia Judiciária no curso da investigação penal visando entre outros objetivos à tomada de medidas para diminuição da criminalidade aprimoramento da apuração penal e espacialmente atuando de modo mais presente quando observadas irregularidades ou abusos cometidos pelos agentes policiais 41103 Limites do controle externo Conquanto a Constituição Federal tenha conferido e a Lei Complementar Estadual n 73493 Lei Orgânica e a Resolução n 20 do Conselho Nacional do Ministério Público tenham traçado genericamente as medidas judiciais e administrativas que o Promotor de Justiça deve desenvolver para o exercício do controle externo da Polícia tornase necessário reconhecer os seus limites tanto para melhor interpretar e aplicar as normas legais pertinentes como para se evitar embates com a autoridade policial que eventuais excessos dos protagonistas podem provocar É bom lembrar que as Polícias Civil e Militar são órgão do Poder Executivo ao qual estão subordinadas e que tem competência para aplicar penas disciplinares proceder a relotação de autoridade e agentes policiais etc Tal subordinação portanto abrange tanto a área administrativa como a disciplinar Daí se infere que o controle exercido pelo Ministério Público não pode recair sobre questões destas áreas uma vez que suas soluções somente podem ser obtidas perante os órgãos competentes daquele poder Nesse sentido Afrânio Silva Jardim 1997 p 338339 ressalta que o controle da atividade de polícia judiciária ora tratado não pressupõe qualquer vinculação hierárquica entre a autoridade policial e os promotores de Justiça ou procuradores da República A vinculação aqui é meramente funcional ou processual Nesse sentido a sempre autorizada lição do mestre de todos nós Prof José Frederico Marques in verbis A Polícia Judiciária não está subordinada hierárquica ou administrativamente às autoridades judiciárias e às do Ministério Público Há no entanto relações funcionais no âmbito da Justiça Penal em que a própria autoridade policial se subordina ao Judiciário e ao Ministério Público uma vez que à polícia incumbe preparar a ação penal e o último é o órgão competente para propôla Essa subordinação deriva dos vínculos que são criados na regulamentação do processo penal O Poder Judiciário já analisou em diversas oportunidades o limite de atuação de sua própria Corregedoria Permanente da Polícia Judiciária instituída no Estado de São Paulo pelo Código Judiciário DecretoLei Complementar n 3 de 270869 e reconheceu a inexistência de hierarquia entre a polícia judiciária e as autoridades judiciárias e o próprio Ministério Público Assim é que o Supremo Tribunal Federal em acórdão relatado pelo Ministro Rafael Mauer já firmou entendimento que a apuração da responsabilidade funcional de agentes da polícia judiciária serviço do Poder Executivo Estadual extravasa a competência da Corregedoria Permanente da Justiça Estadual pois é matéria do âmbito exclusivo da Administração Pública A notícia de eventual ilícito deve seguir a linha de competência para suscitar providências de quem de direito Recurso de Habeas Corpus n 59722SP Rel Ministro Rafael Mauer RTJ 103139 No âmbito estadual já se decidiu em igual sentido no Tribunal de Alçada Criminal de São Paulo Recurso em sentido estrito n 7310092 Rel Juiz Orlando Bastos RT702352 Com efeito a competência do Poder Judiciário de instaurar sindicâncias contra policiais civis para apurar infrações administrativas previstas no artigo 50 do Código Judiciário Estadual foi revogada tanto com o advento da Constituição Estadual de São Paulo como pela própria Lei Orgânica Estadual da Polícia de São Paulo Lei Complementar n 207 de 050179 que conferiu ao órgão correcional da Polícia Civil a atribuição para instaurar sindicância para o esclarecimento de responsabilidades administrativas não fazendo nenhuma referência à autoridade judiciária Por outro lado a Constituição Federal conferiu ao Ministério Público a titularidade exclusiva de ação penal pública e assim do exercício da persecução penal ora requisitando a instauração de inquéritos policiais ora nas investigações em curso requisitando diligências à autoridade policial Não se pode olvidar que o inquérito policial destinase a subsidiar a atuação do Ministério Público em Juízo fornecendo elementos instrutórios necessários para instaurar a persecutio criminis in judicio STF RECr 136239 Rel Ministro Celso de Mello RTJ 143306 Assim não há como se duvidar do interesse ministerial no aperfeiçoamento da persecução penal exercida ainda na fase policial em prol de sua celeridade e eficácia inclusive para superar falhas na produção de provas prevenir e corrigir ilegalidades e abusos dos agentes policiais relacionados com a atividade de investigação criminal Essa aliás é a lição de Hugo Nigro Mazzilli 1995 p 232 que entende ser multifária a atividade policial cf art 144 mas bem de ver é que embora não o diga expressamente a Constituição o controle externo que o Ministério Público deve exercer sobre a polícia destinase especialmente àquelas áreas em que a atividade policial se relaciona com as funções institucionais do Ministério Público como por excelência a polícia judiciária e a apuração de infrações penais pela autoridade policial Discorrendo sobre o conteúdo do controle externo da atividade policial Afrânio Silva Jardim 1997 p 339 conclui da mesma forma que se o Ministério Público é o único legitimado a exercer a ação penal pública art 129 I da CF e se a atividade de polícia judiciária concretizada no inquérito policial é que irá aparelhar o parquet para oferecer sua denúncia é até mesmo intuitivo que o Promotor de Justiça deva dispor de mecanismos técnicojurídicos que permitam exercer plenamente a sua atribuiçãofim qual seja instaurar a persecutio criminis in judicio Não estivesse expresso na Constituição e na legislação ordinária de qualquer sorte tratarseia dos chamados poderes implícitos Nesse quadro as atividades da polícia que devem ser controladas somente poderão ser aquelas relacionadas com a persecução penal Na eventualidade de o Ministério Público se deparar com problemas disciplinares ou administrativos da polícia medidas devem ser requeridas ou requisitadas perante os órgãos do Poder Executivo competentes para a sua apreciação Corregedorias das Polícias Civil ou Militar ou outros órgãos superiores da Polícia ou ainda a Secretaria da Segurança Pública 41104 Instrumentos para o exercício do controle externo Como inicialmente anotado o artigo 103 inciso XIII da Lei Orgânica do Ministério Público do Estado de São Paulo dispôs que o controle externo será exercido por medidas judiciais e administrativas Esse mesmo dispositivo enumerou algumas destas providências a ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais b ter acesso a quaisquer documentos relativos a atividade de polícia judiciária c representar à autoridade competente pela adoção das providências cabíveis para sanar ou prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder d requisitar à autoridade competente a abertura de inquérito policial para apuração de ilícitos penais ocorridos no exercício da atividade policial e receber imediatamente comunicação da prisão de qualquer pessoa por parte da autoridade policial estadual com a indicação do local onde se encontra o preso e cópia de documentos comprobatórios da legalidade da prisão Cabe ainda ao representante do MP receber petição ou representação de qualquer pessoa ou entidade representativa de classe comunicando desrespeito aos direitos assegurados nas Constituições Federal e Estadual artigo 103 8 2º da Lei Estadual Orgânica do MP para as providências cabíveis Desse rol de providências lembra Hugo Nigro Mazzilli 1993 p 172 podese antever que o controle externo deva ser exercido entre outras áreas sobre a as notitia criminis recebidas pela polícia e que nem sempre na prática são canalizadas para a instauração de inquéritos policiais b a apuração de crimes em que são envolvidos os próprios policiais violência tortura corrupção abuso de autoridade c os casos em que a polícia não demonstra interesse ou possibilidade de levar a bom termo as investigações d as visitas às delegacias de polícia e a fiscalização permanente da lavratura de boletins ou talões de ocorrências criminais f a instauração e a tramitação de inquéritos policiais g o cumprimento das requisições ministeriais Todavia é bom observar que o rol enumerado no artigo 103 não é taxativo como se denota da expressão dentre outras encontrada nesse dispositivo O ProcuradorGeral de Justiça do Estado de São Paulo Luiz Antônio Guimarães Marrey nas referidas informações prestadas ao STE bem ressaltou que com essa técnica O legislador optou a t o da evidência por uma lista aberta do contrário não faria sentido a locução empregada dentre outras que não se pode presumir inútil verba cum effectu sunt accipienda Carlos Maximiliano 1957 n 307 p 311 Nessa ordem de ideias deve ser rejeitada a conclusão de que esse preceito ao aludir a outras medidas cogitou tão somente das que já foram ou serão impostas por leis E evidente que respeitada a Constituição cada lei obriga por si Logo o complemento para esse fim seria estéril Outras medidas possíveis podem resultar do controle externo como a fiscalização da regula ridade do inquérito policial nas sucessivas concessões de prazo e das diligências que são ef etuadas pela autoridade policial antes mesmo do encerramento desse imprescindíveis procedimento que se afigura para o aperfeiçoamento da persecução penal nesse diapasão é viável também instauração de um procedimento administrativo visando q a amealhar elementos de convi c ção pelo membro do Ministério Público quando como já ressaltado a polícia estiver impossibilitada de levar a bom termo a investigação penal ou com o escopo de representar à autoridade competente para as providências cabíveis na hipótese de se constatar qualquer falha ou irregularidade do organismo policial que prejudique a persecução penal 41105 A investigação a cargo do Ministério Público Como se viu por exercer o controle externo da Polícia Judiciária o Ministério Público pode fiscalizar amplamente de que modo o Estado investiga crimes CF art 129 VID Todavia sua atribuição em matéria criminal não se limita a tanto inclui ainda poderes próprios de investigação os quais não lhe podem ser recusados porque são inerentes ao seu dever de propor a ação penal pública CF art 129 1 Reconhecendo que a investigação a cargo do Ministério Público é constitucionalmente admitida em virtude do princípio de hermenêutica dos poderes implícitos assentou a Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal no julgamento do HC n 91661PE julgado em 10032009 DJe 03042009 em acórdão relatado pela Ministra Ellen Gracie Ora é princípio basilar de hermenêutica constitucional o dos poderes implícitos segundo o qual quando a Constituição dá os fins concede os meios Se a atividade fim promoção da ação penal pública foi outorgada ao parquet em foro de privatividade não se concebe como não lhe oportunizar a colheita de prova para tanto já que o CPP autoriza que peças de informação embasem a denúncia Nesse sentido a doutrina cf Julio Fabbrini Mirabete 1995 n 312 p 77 e nota 44 ao art 42p 36 René Ariel Dotti 1986 p 135 Marcelo Polastri Lima 1997 p 84 Carlos Frederico Coelho Nogueira 2002 p 179 e a jurisprudência cf vg STF 22 Turma HC n 773713SP Rel Ministro Nelson Jobim DJ 23101998 REsp n 819788MT Rel2 Ministra Laurita Vaz 52 Turma julgado em 16122008 DJe 09022009 HC 50095MG Rel Ministro Arnaldo Esteves Lima 52 Turma julgado em 06052008 DJe 23062008 EDcl no RHC n 18768PE Rel Ministra Jane Silva 62 Turma julgado em 11032008 DJe 31032008 RHC n 19136MG Rel Ministro Felix Fischer 52 Turma julgado em 20032007 DJ 14052007 p 332 convergem Por sua perfeita síntese convém transcrever o autorizado magistério de Hugo Nigro Mazzilli 1995 p 228 De um lado enquanto a Constituição deu exclusividade à Polícia Federal para desempenhar as funções de Polícia Judiciária da União o mesmo não se fez quanto à Polícia Estadual cf art144 1º IV e 4º de outro o Ministério Público tem poder investigatório previsto na própria Constituição poder este que não está obviamente limitado à área não penal art 129 VI e VIII Seria um contrassenso negar ao único órgão titular da ação penal pública encarregado de formar a opinio delicti e promover em juízo a defesa do jus puniendi do Estado soberano a possibilidade de investigação direta de infrações penais quando isso se faça necessário À polícia Judiciária não é deferido a todas as luzes o monopólio da investigação criminal e ssa exegese não é de fato convincente A própria Constituição Federal quando delega à Polícia Federal o exercício com exclusividade das funções de polícia judiciária da União CF art 144 8 18 inc IV o faz com o nítido propósito de impedir que essas funções sejam exercidas pelas polícias judiciárias dos Estados nesse sentido as sempre oportunas e competentes asserções de Coelho Nogueira 2002 p 183 E m outras palavras os crimes da competência da Justiça Federal só podem ser objeto de inquérito insta u rado pela Polícia Federal e não pelas Polícias Estaduais O Ministério Público tem o dever de propor quando cabível a ação penal pública Para lhe conferir justa causa utiliza normalmente o inquérito policial do qual pode entretanto prescindir Com efeito atenta ao Código de Processo Penal arts 12 27 39 8 5º e 46 8 19 a doutrina sempre se referiu a o inquérito como um instrumento facultativo e dispensável para o exercício pelo dominus litis do se direito de ação cf Tourinho Filho 1982 p 1795176 Frederico Marques 1961 vol 1 76 e 79 p 143 e 146 147 Hélio Tornaghi 1997 p 138 Espínola Filho 1980 p 246248 E nessa linha formouse remansos a j urisprudência inclusive no Supremo Tribunal Federal cf v9 RTJ 7674 e 64343 também 24 Turma RE n 468523 Rel Ministra Ellen Gracie julgado em 01122009 DJ 19022010Tribunal Pleno Ing n 1957 Rel Ministro Carlos Velloso julgado em 11052005 DJ 11112005 RTJ 19601101 RT vol 99 n 895 RHC n58644 Rel Ministro Moreira Alves julgado em 10031981 DJU 220581 p 4736 RTJ 10157 RHC n 58749 Rel Ministro Moreira Alves julgado em 100381 DJU 080581 p 4117 RTJ 101580 RHC n 62300RJ Rel Ministro Aldir Passarinho julgado em 131284 DJU 150385 p 3137 A Constituição de 1988 não alterou esse quadro institucional dentre os diversos órgãos que o Estado mantém para propiciar segurança pública limitouse a indicar qual deles tem a incumbência especifica de investigar as infrações penais e de exercer a polícia judiciária CF art 144 4 º Daí não se pode extrair a exclusividade para o seu exercício É que a norma não pode ser interpretada fora do contexto em que foi concebida em dissonância com os demais princípios da Constituição Federal cf Scarance Fernandes Constituição da República Código de Processo Penal e sua reforma in Justiça penal críticas e sugestões São Paulo Centro de Extensão UniversitáriaRevista dos Tribunais 1984 p 63 Mirabete 199 cit p 77 Greco Filho 1991 p 82 Não se pode nessa ordem de ideias retirar do Ministério Público o poder autônomo de investigar já que é ele próprio o destinatário da informação É curial que o titular da ação penal se prepare para o exercício responsável da acusação É possível invocar nesse tema a doutrina dos poderes implícitos cf Carlos Maximiliano 1957 n 374 p 386387 Lopes Meirelles 1983 vol VII p 340 até mesmo pelo prisma de quem não a encara com entusiasmo Êo caso por exemplo de J J Gomes Canotilho e Vital Moreira que embora não adiram sem ressalvas a essa escola admitem como implícitas as competências instrumentais necessárias para dar sentido útil às competências constitucionais Ora é evidente que o poder de investigação próprio é um instrumento inerente ao dever de ajuizar a ação penal pública pois está se esvazia quando a fase préprocessual não é desenvolvida com a necessária eficiência Bem a propósito Miguel Reale adverte que a hermenêutica constitucional especialmente no que tange ao problema das competências além de considerar os poderes explícitos conferidos a um órgão leva em conta os poderes implícitos sem os quais ficaria ele impedido de exercer suas atribuições de maneira autônoma cf parecer de 23091981 in Representação de inconstitucionalidade n 10759 Órgão Especial do Tribunal de Justiça eleição de seus dirigentes São Paulo Lex Editora 1981 p 36 Semelhante questão com contornos específicos já foi enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal quando se debatia a possibilidade de o Ministério Público requisitar informações registros dados ou documentos protegidos por sigilo A Suprema Corte analisando sistematicamente os artigos 127 caput e 129 VI da Constituição Federal defesa da ordem jurídica e poder de requisição bem como o artigo 8º 8 2º da Lei Complementar n 7593 Lei Orgânica do Ministério Público da União e art 26 I b e 8 2º da Lei n 862593Lei Orgânica Nacional do Ministério Público decidiu pela maioria dos seus membros que o sigilo das informações bancárias não pode ser oposto à Instituição cf Alexande de Moraes Direito Constitucional 72 ed cit p 89 STF MS n 21729DF Rel Ministro Sepúlveda Pertence Diário da Justiçade 16101995 p 34571 É esse também o entendimento de Hugo Nigro Mazzilli 1998 p 74 Em verdade a Polícia Judiciária nunca deteve o monopólio da investigação criminal Atividade de autodefesa compreendese que o Estado se organize para exercêla Essa tarefa entretanto não cerceia a iniciativa de outras autoridades administrativas quando autorizadas pela lei CPP art 4º par único nem do particular Frederico Marques 1965 vol I n 76 a 79 p 143147 ou menos ainda do próprio Ministério Público É inegável que a apuração das infrações penais cabe primordialmente à autoridade policial porém se esta não proceder a uma adequada investigação do fato em prejuizo da persecução penal a interferência do Ministério Público verificarseá para assegurar o sucesso dessa atividade na qual o dominus litis tem evidente interesse Na realidade quando o Ministério Público promove sua pesquisa direta não está presidindo um inquérito policial movese nos limites de uma investigação própria peculiar e inconfundível com a desenvolvida pela Polícia Civil A adequada investigação criminal tem por fundamento não só o exercício responsável e profícuo da ação penal como também a garantia da segurança pública como dever do Estado e direito e responsabilidade de todo Constituição Federal artigo 144 caput Isso porque a prevenção da criminalidade obviamente não interessa apenas aos órgãos de polícia art 144 I a V CF ou à Secretaria da Segurança Pública As funções do Ministério Público na persecução promovendo a ação penal e acompanhando a investigação policial também compõem o sistema estatal de pre venção à criminalidade Não é por outro motivo que a LC n 7593 Lei Orgânica do Ministério P úblico da União estatuiu que o controle externo da atividade policial será exercido tendo em vista a preservação da ordem pública da incolumidade das pessoas e do patrimônio público artigo 3º b Cumpre lembrar que as normas da referida Lei Orgânica aplicam se subsidiariamente aos Ministérios Públicos estaduais artigo 80 da Lei n 862593 Por outro lado a Constituição Federal em seu artigo 127 definiu o Ministério Público c omo uma instituição essencial à função jurisdicional do Estado impondolhe a defesa da ordem jurídica do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis Na mesma linha o artigo 129 inciso II da Carta Magna também lhe confiou o zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição promovendo as medidas necessárias a sua garantia Por seu turno a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público Lei nº 862593 em seu artigo 27 repetiu o ordenamento constitucional dispondo que cabe ao Ministério Público exercer a defe sa dos direitos assegurados nas Constituições Federal e Estadual sempre que se cuidar de garantirlhe respeito pelos poderes estaduais ou municipais II pelos órgãos da Administração Pública Estad ual ou Municipal direta ou indireta Igual disposição encontrase na Lei Complementar Estadual n73 493 no artigo 103 inciso VII incisos I e II Nesse esteio o Conselho Nacional do Ministério Público editou a Resolução n 13 de 02102008 disciplinando no âmbito da Instituição a instauração e a tramitação do procedimento investigatório criminal com o fim de apurar a prática de infração penal de ação penal pública Nesse quadro normativo não se pode subtrair do Ministério Público seu dever como órgão d a sociedade ou do Estado de agir em prol da segurança pública cumprindolhe pois atentar para a prevenção da criminalidade em defesa de um direito fundamental assegurado a todos pela Constituição Naturalmente a atividade do Ministério Público voltada para a garantia do direito à segurança deve ser exercida dentro dos contornos constitucionais incumbindolhe utilizarse dos instrumentos que lhe foram conferidos dentre os quais a ação penal pública o poder de requisição do inquérito policial e das diligências investigatórias e ainda o controle externo da atividade policial Não se trata pois de usurpar as atribuições da Secretaria de Segurança na prevenção da cr i minalidade mas simplesmente de exercer o controle externo consoante as funções instituciona i s do Ministério Público e em fina sintonia com o seu perfil constitucional A sociedade está organiza da formalmente a partir da interrelação dos diversos papéis sociais Por essa razão visando ao melho r funcionamento das instituições responsáveis pela persecução penal é que o legislador estabelece u a partir de um processo de estrutura acusatória a atividade de controle externo da atividade policial que aliás não é nova e está prevista em vários dispositivos do já vetusto Código de Processo Penal O legislador pátrio já a partir do Código de 1941 procurou dar ao nosso processo penal como se falou inequívoca estrutura acusatória que é precedida entretanto de uma fase inquisitiva a cargo em regra ao titular da ação penal Essa destinação da atividade investigatória não é privativa do sistema processual brasileira alguns países o Promotor de Justiça é responsável pela direção da polícia como vg em Portuga l e na Itália que sofreram recentemente alteração nos respectivos diplomas processuais penais 1987 e 1988 A legislação projetada no Brasil embora sem atribuir ao Ministério Público uma atividade direção da Polícia Judiciária mantém uma tradição já arraigada e que decorre da própria estrutura acusatória no sentido de que as informações colhid as num inquérito ou outro procedimento inves ti gatório qualquer têm como destinatário o dominus a quem se atribui o amplo poder de p olí cia histórica de qualquer limitação temporal esse poder de exigir legalmente exceto no anteprojeto Frederico Marques Neste durante a fase contraditória as provas deverão ser requeridas ao juízo competente até para se assegurar a paridade de armas anteprojeto de CPP de 260670 art 310 parágrafo único Não se pode olvidar a finalidade específica do inquérito policial as informações nele coligidas prestam se exclusi vamente à formação da opinio delicti do Ministério Público N esse diapasão não seria razoável que o legislador ved asse ao seu único destinatário o am plo acesso às informações coletadas até para melhor orientar a virtual atividade em juí zo no sentido de influir adequadamente no convencimento do julgador Por essa razão v g é que se atribuiu ao Ministério Público já na antiga lei processual penal e em todos os projetos subsequentes o poder de requisição ou seja de exigir legalmente Aliás a intervenção do Ministério Público na f ase de inquérito fica tanto mais evidente quando se sabe que nem mesmo o sigilo das peças informativas pode a ele ser oposto art 26 IV da Lei nº 862593 Em outras palavras não se pode conceber um Promotor de Justiça inerte colocado na posição de mero espectador das investigações que se sucedem aguardando ao talante da autoridade policial que o inquérito seja relatado paras então decidir se propõe a ação penal e em que termos se arquiva o procedimento investigatório ou se requisita outras diligências Esse múnus conferido ao titular privativo da ação penal pública não se limita ao poderdever de determinar a instauração de inquérito expressamente estabelecido no artigo 52 inciso II do CPP compreendendo também quaisquer outras diligências investigatórias no exato momento em que elas se mostrarem necessárias por força do que dispõe o artigo 129 inciso VIII da Constituição Federal Hugo Nigro Mazzilli RT 664391 Se a intervenção do Ministério Público só se justificasse no instante imediatamente posterior ao relatório de que trata o art 10 do CPP haveríamos de concluir por consequência que aquele ato constituiria uma esdrúxula e inusitada condição de procedibilidade o que afronta a unanimidade da doutrina especializada Analisando a questão José Antônio Paganella Boschi 1987 p 25 deixa assentado que o inquérito policial não constitui uma conditio sine qua non para a propositura da ação penal pois haveria uma quebra do direito estatal de perseguir soberanamente em juizo o infrator Nessa hipótese bastaria a polícia judiciária deixar de encaminhálo à justiça para o imediato exame e providências do Ministério Público para que o dominus litis ficasse impossibilitado de exercer sua função constitucional o que seria um evidente absurdo Assistelhe a mais absoluta razão O inquérito não é um mero procedimento administrativo e interno de órgão vinculado à Secretaria de Segurança A razão de sua existência relacionase a um objetivo maior de ordem pública que é justamente aparelhar outro ente estatal para o desenvolvimento da sua atividade em juízo buscando demonstrar a viabilidade da aplicação da sanctio juris É intuitivo portanto que o inquérito policial não é um fim em si mesmo Na verdade é tradicional o paradoxo que envolve esse conjunto de peças informativas É possível identificarse com clareza sua dicotomia o inquérito é obrigatório porque tendo ciência de um fato típico em relação ao qual caiba a ação pública o Delegado de Polícia tem o dever funcional de instaurálo facultativo porque o Ministério Público pode prescindir desta forma de investigação para a propositura da ação penal CPP arts 39 5º 40 46 8 29 Além disso como bem observa José Frederico Marques 1980 p 181 o legislador brasileiro c onferiu a outras autoridades administrativas o poder para investigar amplamente delitos que possam i nterferir na órbita de suas atividades inclusive instaurando inquéritos administrativos destinados à a puração das responsabilidades de servidores públicos e que podem servir de notitia criminis infornativa quando contiverem elementos suficientes para formarem a opinio delicti ou suspeita do crime p or parte do Ministério Público O Código de Processo Penal aliás é ex presso quanto à possibilidade de dispensa pelo Ministério Público do inquérito policial desde que ele para denúncia esteja amparado em uma representação ou em peças de informação que o habilitem a atribuir com alg uma segurança a autoria do delito materialmente comprovado art 46 1º Ou seja se o inquérito é o instrumento por excelência da investigação ele não é o único O poder de requisição um dos instrumentos de que dis põe o Ministério Público no combate à criminalidade e aperfeiçoamento da prova é de extração constituciona l Nossa Carta Política notada mente no artigo 129 incisos VII e VIII estabelece serem funções institucionais do Ministério Público dentre outras o controle externo da atividade polícial bem como à requisição de diligências i nvestig a tórias e inquéritos policiais Não poderia ser diferente Como já assinalado o inquérito é o conjunto de peças informativa s cuja finalidade precípua é levar ao conhecimento do órgão oficial da acusação indícios da autoria e prova da existência de um crime A partir daí deverá o dominus l i tis desenvolver uma intensa atividade em juízo colimando a aplicação da sanctio juris Por outro lado a Constituição Federal as Leis Orgânicas do Ministério Público e O Código de Processo Penal quando indicam as funções institucionais do Parquet sempre se referem à expressão requisição no seu sentido mais estrito e puro E requisitar no sentido que lhe empresta o Estatut o Processual Penal e demais legislações citadas nada mais é do que exigir legalmente Se a exigência é legal ou seja se decorre de fundamento expressamente previsto em lei não pode a autoridade policial sob pena de prevaricação art 319 do CP ou de sanções administrativas e ausente no primeiro caso o elemento subjetivo do tipo negarlhe cumprimento tal entendimento aliás é consensual na doutrina como se pode conferir nas lições de Magalhães Noronha 1989 p 1819 Tornaghi 1987 p 2930 Tourinho Filho 1989 p 197 Espínola Filho 1980 vol 1 tomo 1 p 277 O Superior Tribunal de Justiça em acórdão relatado pelo Min Flaquer Scartezzini assinalou que A requisição de informações pelo Ministério Público nos procedimentos administrativos de sua competência aos Delegados de Polícia está compreendida no exercício do controle externo da atividade policial definido nos arts 72 II 98 II e 38 da Lei Complementar n 75 de 20 de maio de 1993 e o não cumprimento das diligências solicitadas acarretando instauração de inquérito policial é procediment o absolutamente legal que não deve ser trancado sob a alegação de falta de justa causa Recurso em Habeas Corpus 34572SP 5º Turma julgado em 180494 Em suma esse poder de requisição de inquérito policial CPP art 5º II e bem assim de quaisquer outras diligências investigatórias CF art 129 VIII e CPP art 13 II não se submete a controle de legalidade pela Polícia Judiciária Convém enfatizar que a relevância social da Polícia Civil não está na ilusória concentração de poder ou na imunidade ao controle externo mas sim no adequado combate à criminalidade objetivo por sua vez indissoluvelmente ligado a uma eficiente atuação do Ministério Público E como este é o destinatário imediato do inquérito policial nada mais natural que controle sua regularidade O monopólio da ação penal entregue ao Ministério Público como se viu no item precedente d á à i nstituição poderes implícitos para a realização da sua missão constitucional Por outro lado como também já se procurou demonstrar a atividade investigatória não é privativa da Polícia Judiciária Postas essas duas premissas é inegável que Ministério Público tem poderes para por meios próprios investigar infrações penais e sua respectiva autoria No uso dessa atribuição pode expedir notificações e requisições além de exercer outras funções compatíveis com a sua finalidade O Egrégio Superior Tribunal de Justiça apreciando o tema entendeu legitima a notificação para que o Delegado de Polícia fosse ouvido em investigação suplementar levada a efeito pelo Ministério Público em delito de abuso de autoridade afastando a alegação de constrangimento ilegal Recurso Ordinário em Habe a s Corpus 10225DF Relator Min Vicente Leal 6º Turma do STJ data do julgamento 03042001 É preciso que não se confunda entretanto o poder próprio de investigação com o poder de i nstaurar inquéritos policiais O inquérito policial é um dos muitos instrumentos de investigação existent es na legislação brasileira e quem tem atribuição para sua realização é a Polícia Judiciária nos termos do art 4º do Código de Processo Penal São instrumentos de investigação além do inquérito policial as CPIs investigações a car go do próprio Poder Judiciário quando envolver por exemplo Juiz de Direito art 33 da Lei Orgânica da Magistratura a atividade de investigação exclusiva do ProcuradorGeral de Justiça quando envolve r delito praticado por promotor de Justiça art 41 p único da Lei nº 862599 inquéritos policia i s militar es procedimentos administrativos em geral vg para instruir ação penal nos crimes praticados por funcionários públicos arts 514 e ss Do CPP dentre outros Essa atividade de i nvestigação a cargo do Ministério Público no entanto revestese de extrema complexidade No Estado de Sã o Paulo por exemplo os órgãos do Ministério Público na Capital e nas Comarca s do Interior não estão devidamente aparelhados e preparados para desenvolver regularmente nem mesmo a atividade de fiscalização do inquérito Na prática esse problema tem sido resolvid o certamente coma seleção de alguns casos especiais e que demandam por sua natureza uma dedica ção quase que exclusiva do dominus litis o que nem sempre é possível dada a gama de atribuições qu e a instituição detém Três caminhos entretanto mostramse i nexoráveis a nas comarcas de grande movimento forense como é o caso da Capital do Estado de São Paulo é imperativa a regionalização de toda a atividade de persecução penal atribuindose às varas criminais dos Foros Regionais a competência plena para as mais diversas infrações penais b a ampliação da Justiça Penal negociada com a adoção de variadas formas de negociação entre o Ministério Público e o acusado visando ao encerramento antecipado do processo c a ampliação das formas simplificadas de investigação evitandose na grande maioria dos casos a instauração de inquéritos policiais nem sempre imprescindíveis Como já se verá no tópico seguinte nos Estados Unidos da América onde o Promotor de Justiça desenvolve uma intensa atividade préprocessual estatísticas mais otimistas demonstram que a porcentagem de processos que se encerram com as diversas formas de negociação chega a atingir 98 dos casos criminais e a redução em apenas 10 na aplicação das formas que compõem o plea negotiation system acarretaria de forma imediata a necessidade de se dobrar o número de Juízes Promotores e demais funcionários da Justiça Jerold H Israel e Wayne R Lafave 1992 p 898899 De todo modo para que o Ministério Público possa exercer adequadamente essa atividade o seu instrumento de investigação deve ser normatizado seja pelas Leis Orgânicas seja por atos conjuntos dos órgãos de cúpula ProcuradoriaGeral de Justiça e CorregedoriaGeral de Justiça evitando que as investigações naveguem por vagas incertas e se desviem do seu rumo Convém salientar de resto que o órgão do Ministério Público que participou das investigações como parte que é não estará impedido de oferecer denúncia e prosseguir no processo nos seus ulteriores termos não se aplicando nesse particular os impedimentos relativos aos magistrados cf Súmula n234 do Superior Tribunal de Justiça Em resumo concluímos que o controle externo da atividade policial e as investigações a cargo do Ministério Público têm assento na própria Constituição Federal e aplicação imediata independentemente de regulamentação