Responsabilidade Civil do Estado - Conceito, Histórico e Teorias

2 Conceito Responsabilidade Civil do Estado Cíntia 21 Histórico 22 Teoria da responsabilidade subjetiva 23 Teoria da Culpa do Serviço faute du service 24 Teoria da responsabilidade objetiva conduta dano e nexo de causalidade 241 Teoria do Risco Administrativo 242 Teoria do Risco Integral 2 Conceito Responsabilidade Civil do Estado 21 Histórico A obrigatoriedade da responsabilidade civil do ente público é atualmente entendimento pacífico no ordenamento jurídico pátrio podendo ser conceituada como a obrigação estatal de indenizar os danos patrimoniais morais ou estéticos1 Aplicandose aos agentes públicos na hipótese de causarem prejuízo a terceiros O instituto passou por uma série de modificações ao longo da história e neste tópico serão analisados os principais marcos temporais relacionados à matéria sendo eles consistentes nas seguintes teorias a da irresponsabilidade do Estado b da responsabilidade com previsão legal c da responsabilidade subjetiva teoria civilista d da culpa do serviço ou faute du servisse e da responsabilidade objetiva A irresponsabilidade estatal remonta à época do Absolutismo fundamentandose no brocardo the king can do no not wrong ou seja o o rei nunca errava e consoante explica Matheus Carvalho2 As monarquias absolutistas se fundavam numa ideia de soberania O Estado não respondia por seus atos era sujeito irresponsável Já que o monarca ditava as leis o Estado não admitia falhas No Brasil não tivemos fase da irresponsabilidade Por seu turno a responsabilidade com previsão legal baseiase na culpa estatal O fato marcante para seu desenvolvimento foi o caso Blanco ocorrido na França O ente estatal seria responsabilizado desde que houvesse ação culposa e previsão legal específica para tanto e no contexto pátrio houve a adoção dessa teoria após a criação do Tribunal de Conflitos em 1873 Quanto à evolução histórica da responsabilidade em sede nacional a Constituição de 1824 previa a responsabilidade pessoal do agente público com a responsabilidade estatal solidária Este dispositivo foi reproduzido na Constituição de 1891 O Código Civil de 1916 previa a responsabilidade subjetiva do Estado por culpa ou ausência de prestação de serviço com direito regressivo por parte da Administração em relação ao causador do dano disposição que foi repetida nas Constituições de 1934 e 1937 Houve maior inovação na Carta Magna de 1946 a qual dispunha sobre a responsabilidade estatal na modalidade objetiva o que foi mantido na Carta de 1967 e 1 ALEXANDRE Ricardo Direito administrativo 3 ed Rio de Janeiro Forense São Paulo MÉTODO 2017 p 356 2 CARVALHO Matheus Manual de direito administrativo 5 ed Salvador JusPODIVM 2018 p 340 Emenda 11969 com o acréscimo de que a ação de regresso caberia não só nos atos culposos mas aqueles praticados com dolo também Na Lei Maior de 19883 expressamente prevê em seu art 37 6º a responsabilidade objetiva estatal incluindose as prestadoras de serviços públicos in verbis Art 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade impessoalidade moralidade publicidade e eficiência e também ao seguinte 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes nessa qualidade causarem a terceiros assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa Consoante preleciona Ricardo Alexandre4 há exceção a essa regra a responsabilidade civil objetiva não se aplica aos atos das empresas públicas e das sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica tais entidades estão sujeitas à responsabilidade subjetiva sendo regidas pelas normas comuns de Direito Civil Ainda de acordo com o doutrinador no tocante à abrangência do dano a responsabilização estatal abrange tanto o dano material como o dano moral A jurisprudência no entanto ampliou os tipos de danos indenizáveis passando a entender que o dano estético é um tipo de dano autônomo cuja indenização poderia ser cumulada com a reparação pelos danos materiais e morais Por último no Códex Civil de 20025 há dispositivo semelhante ao constitucional o art 43 caput cujo teor é o seguinte As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano se houver por parte destes culpa ou dolo A referida norma não faz menção às empresas prestadoras de serviço no entanto a responsabilização destas permanece por força de mandamento constitucional Inferese portanto que no cenário pátrio atual prevalece a teoria da responsabilidade objetiva incidindo o risco administrativo como regra e em casos específicos adotase o risco integral ressalvandose a Administração Pública ao direito de regresso em face dos agentes causadores de danos Feitas tais considerações históricas passase à análise das demais teorias afetas ao tema 3 BRASIL Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 Brasília DF Presidência da República Disponível em httpswwwplanaltogovbrccivil03constituicaoconstituicaocompiladohtm Acesso em 13 jun 2023 4 ALEXANDRE Ricardo Direito administrativo 3 ed Rio de Janeiro Forense São Paulo MÉTODO 2017 pp 360361 5 BRASIL Lei n 10406 de 10 de janeiro de 2002 Institui o Código Civil Brasília DF Presidência da República Disponível em httpswwwplanaltogovbrccivil03leis2002l10406compiladahtm Acesso em 13 jun 2023 22 Teoria da responsabilidade subjetiva É também conhecida como teoria civilista baseandose na intenção do agente estatal devendose comprovar determinados requisitos sendo eles a conduta estatal o dano causado o nexo causal entre a conduta do ente e o prejuízo perpetrado a culpa ou dolo do agente acerca destes últimos conceitos preleciona Matheus Carvalho a culpa decorre da demonstração de conduta praticada com imprudência imperícia ou negligência pelo agente qualquer atuação fora dos limites da lei já se configura negligente o dolo depende da intencionalidade do agente em causar o dano ou pelo menos da assunção do risco conhecido pelo agente ao atuar Esta teoria no entanto era deficiente no sentido em que a prova da atuação culposa se fazia bem mais dificultosa para os cidadãos objeto do prejuízo causado pela prática danosa por parte do Estado razão pela qual houve evolução para a teoria a seguir analisada 23 Teoria da Culpa do Serviço faute du service Também é conhecida como teoria da Culpa Anônima já que o prejudicado deve comprovar tão somente a prestação de serviço de modo ineficiente não havendo obrigatoriedade de apontar o agente causador logo fundamentase no serviço fornecido de modo deficitário e não na prática singular de determinado representante estatal porém havia o mesmo problema da teoria anterior a dificuldade de provar a culpa da má prestação dos serviços 24 Teoria da responsabilidade objetiva conduta dano e nexo de causalidade É a teoria atualmente adotada no Brasil sendo definida por Celso Antônio Bandeira de Melo como a obrigação de indenizar que incumbe a alguém em razão de um procedimento lícito ou ilícito que produziu uma lesão na esfera juridicamente protegida de outrem Tal entendimento é reconhecido pela doutrina atual consoante José dos Santos Carvalho Filho Essa forma de responsabilidade dispensa a verificação do fator culpa em relação ao fato danoso Por isso ela incide em decorrência de fatos lícitos ou ilícitos bastando que o interessado comprove a relação causal entre o fato e o dano a responsabilidade objetiva resultou de acentuado processo evolutivo passando a conferir maior benefício ao lesado Os elementos para incidência desta teoria são a conduta estatal b dano c nexo causal É imprescindível que o agente público que realiza o ato danoso esteja no exercício de seu cargo emprego ou função de forma que não haverá a responsabilidade do Estado por dano causado a alguém por agente que não estava no desempenho de suas funções públicas6 241 Teoria do Risco Administrativo Essa modalidade pressupõe que o ente estatal em razão de seu dever de promover o bemestar social deverá reparar eventuais danos a terceiros no exercício de suas atividades desde que comprovados os requisitos acima citados sendo este o posicionamento adotado pelo ordenamento jurídico brasileiro disposto na CF88 No entanto em determinadas situações não há como atribuir responsabilidade ao Estado eis que não decorreram de sua atuação sendo elas a culpa exclusiva da vítima na qual não há nexo causal b caso fortuito ou força maior apesar de haver divergência sobre tais conceitos também não há causalidade c culpa concorrente na qual o ofendido contribui de algum modo para a ocorrência do dano e d ato de terceiro citandose por exemplo os atos de multidão no qual o Estado só possui responsabilidade se comprovada sua culpa 242 Teoria do Risco Integral Tal teoria é adotada apenas em casos excepcionais no ordenamento pátrio eis que se trata de vertente mais radical da responsabilidade objetiva na qual o ente estatal é responsabilizado em todas as situações bastando apenas que tenha participado do evento danoso Apesar de não ser a regra é aplicável por exemplo nas seguintes situações a danos causados por acidentes nucleares consoante art 21 inciso XXIII alínea d da Constituição e Lei n 645377 e danos decorrentes de atentados terroristas em prejuízo de aeronaves pertencentes a empresas aéreas brasileiras consoante Leis n 1030901 e 1074403 6 ROSSI Licínia Manual de direito administrativo 6 ed São Paulo Saraiva Educação 2020 p 516