Análise do Sistema de Freios e Contrapesos e sua Relação com os Orçamentos Secretos

1 Introdução 2 Fundamentos constitucionais 21 Sistema de freios e contrapesos Para compreender plenamente a importância e o impacto da declaração de inconstitucionalidade das emendas RP9 pelo Supremo Tribunal Federal é fundamental explorar os principais conceitos teóricos que o fundamentam Nesse contexto é necessário retornar aos estudos de Teoria Geral do Estado e Direito Administrativo que desempenham papel fundamental no estudo e compreensão desse fenômeno que é o orçamento secreto Não há como discutir a constitucionalidade das emendas secretas sem entender os impactos de uma relação desbalanceada entre os Três Poderes Futuramente ao examinar a decisão do Supremo Tribunal Federal dentro das mais diversas referências à luz dessa teoria será possível obter uma compreensão mais aprofundada das implicações e dos efeitos subjacentes Neste começo de desenvolvimento será analisada meticulosamente a teoria estrutural do sistema de freios e contrapesos e sua relação com o tema fornecendo uma base sólida para a análise e interpretação dos resultados que serão apresentados ao final A tentativa de desmistificar o sistema de freios e contrapesos tem papel central levando em vista que essa teoria aclamada por Montesquieu 2004 no ano de 1748 propôs um conjunto abrangente de princípios e conceitos que fornecem uma estrutura sólida para a reestruturação das instituições políticas por meio da divisão tripartite do Poder estatal Ao longo das últimas décadas essa teoria tem sido amplamente adotada e aplicada em diversos pontos do direito positivo brasileiro com análise de mérito em diversos tribunais superiores Mais do que uma teoria considerada antiga é um conceito e instrumento político essencial para a manutenção do Estado Democrático de Direito Mesmo não sendo o criador ainda na Grécia Antiga Aristóteles1960 em sua obra Aristotelis Opera foi o primeiro a discutir esta possibilidade tratando sobre a divisão dos poderes políticos onde segundo ele quando o poder é entregue a um único indivíduo ou grupo há uma tendência à corrupção e ao abuso desse poder Ponto para Aristóteles Contudo a verdade é que o Estado absolutista a maioria de suas oligarquias e aristocracias e os princípios do Rei forte Estado forte viriam a ser derrubados apenas no século 17 e 18 pelo forte movimento iluminista de John Locke Montesquieu entre outros autores John Locke 1689 em sua obra Segundo Tratado sobre o Governo Civil na qual advogou pela divisão do poder governamental entre diferentes instituições independentes Essa divisão compreendendo os poderes Legislativo e Executivo divergiu das concepções posteriores que consideravam também o poder Judiciário como uma entidade separada No entanto Locke introduziu a noção de um terceiro poder denominado por ele como federativo Este poder federativo tinha por incumbência tratar de assuntos relacionados à guerra e à paz a ligas e alianças assim como questões da política externa em geral Por último no desenrolar das várias condições e contextos a narrativa culmina no renomado pensador Montesquieu 1748 Este ilustre autor em sua obra O Espírito das Leis aprofundou ainda mais essas concepções Montesquieu introduziu a inovadora noção de independência e interdependência dos Poderes como um mecanismo intrínseco de fiscalização mútua Contudo suas contribuições transcendem a mera abordagem de um sistema de controle O autor brilhantemente nos convida a uma análise das implicações legais decorrentes das ações governamentais e daqueles investidos nas chefias dos Poderes A relação de um direito positivado com a sociedade os costumes e a cultura dos povos como a lei se aplicaria ao comércio ao simples fato do ser humano respirar errar e ser penalizado e por fim como a política se desvincularia da religião e do Estado Absolutista expondo a importante relação história de revolução contra o sistema que não pode ser responsabilizado Todo homem que tem poder é levado a abusar dele ele vai até onde encontra limites Quem o diria A virtude precisa ser sustentada por um poder um poder que o limite e para que não possa abusar do poder é preciso que pela disposição das coisas o poder freie o poder MONTESQUIEU 2004 p 117119 O autor solidifica compila e torna concreto um sentimento que antes era abstrato Havia repulsa e discordância ao Estado absolutista Estado que concentrava o poder punitivo administrativo político e diplomático em torno de uma ou pouquíssimas mãos O mesmo Estado onde o titular do poder institucional não poderia ser detido julgado e avaliado se não por meio da guilhotina e tomada de poder Esse poder soberano é adquirido ou pela força natural física de submeter os outros a sua autoridade ou mediante acordo entre os súditos para se submeterem a uma assembleia ou a um homem de maneira voluntária no desejo de serem protegidos uns contra os outros HOBBES 1974 p 110 Montesquieu alinhandose com as premissas de Thomas Hobbes apresentadas em O Leviatã reconhecia que a natureza humana influenciada pelo ego vaidade e ambição muitas vezes tende a abusar do poder conferido seja ele obtido através de meios democráticos hereditariedade ou até mesmo por contingências casuais Nesse contexto Montesquieu compreendia que a figura mais formidável capaz de conter o ímpeto de um indivíduo detentor de poder era outro indivíduo com autoridade equivalente ou superior O universo político diplomático e global opera sob essa dinâmica desde tempos imemoriais No entanto é importante assinalar como observado pelo avaliador que enquanto Montesquieu se opunha ao conceito de poder absoluto Hobbes defendia a institucionalização desse poder desde que fosse devidamente estruturado Com a queda do absolutismo ocorre a consolidação dos Estados livres a teoria de Montesquieu tornase parte de um movimento revolucionário que inclui as revoluções francesa e americana tendo sua literalidade e primeiro sinal de positivismo no artigo 16º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão FRANÇA 1789 Art 16 Toda sociedade em que não esteja assegurada a garantia dos direitos nem estabelecida a separação dos poderes não tem constituição Tais concepções filosóficas foram incorporadas ao pensamento político brasileiro e tiveram grande influência na construção do Estado Democrático de Direito no país por meio da Constituição de 1891 que assegurou a extinção do Poder Moderador mudança para a República e a criação dos Três Poderes constitucionais munidos com a força do poder público estatal dentro da independência harmônicos e a fragmentação entre três Chefes de cada poder Com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil em 1988 tornase evidente o aumento da fragmentação das FUNÇÕES do Poder estatal Essa fragmentação é abraçada como um princípio democrático fundamental estabelecendo uma nítida diferenciação entre os Três Poderes em consonância com o sistema de freios e contrapesos É crucial lembrar que o poder estatal enquanto soberania é indivisível Conforme esclarece Lênio Streck em sua obra Teoria do Estado 2019 a soberania indivisível deve coexistir com o mecanismo de separação de funções legislativa executiva e jurisprudencial representando a distribuição de atribuições Portanto é importante ajustar o texto conforme o ensinamento de Streck Art 2 São Poderes da União independentes e harmônicos entre si o Legislativo o Executivo e o Judiciário Art 60 A Constituição poderá ser emendada mediante proposta 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir III a separação dos Poderes Não apenas abraça a fragmentação do poder político como princípio democrático mas também a eleva ao status de cláusula pétrea na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 Isso implica que qualquer modificação eliminação ou adição de um novo Poder é proibida Isso revela uma medida acertada do legislador apesar das críticas ao estabelecer essa salvaguarda para um elemento tão crucial e estável que é reconhecido internacionalmente Essa divisão de poderes no Brasil busca evitar o absolutismo e autoritarismo de toda e qualquer pessoa física que momentaneamente chefia um Poder a fim de proteger os direitos e liberdades individuais dos cidadãos Além disso o sistema de freios e contrapesos também se manifesta na forma de mecanismos de fiscalização e controle de constitucionalidade entre os Poderes Por exemplo o poder do Estado que possui natureza uma mas não se exerce por única pessoa é distribuído entre instituições públicas que deveriam atuar com o mesmo propósito mas por diferentes caminhos o Executivo o Legislativo e o Judiciário Cada um desses poderes possui funções específicas e deve operar de forma harmoniosa mas acima de tudo de maneira autônoma em relação aos demais A soberania é realmente necessariamente una e indivisível Ora o Estado é a organização da soberania e o governo é a própria soberania em ação O poder portanto é um só uno e indivisível na sua substância Não pode haver duas ou mais soberanias dentro de um mesmo Estado mas pode perfeitamente haver órgãos diversos de manifestação do poder de soberania Cada órgão dentro da sua esfera de ação exerce a totalidade do poder soberano Em outras palavras cada ato de governo manifestado por um dos três órgãos representa uma manifestação completa do poder MALUF 2006 p 211 Segundo Montesquieu 2004 p 34 a tripartição dos poderes tem como objetivo não gerar conflito entre eles mas sim assegurar a harmonia e o equilíbrio do poder de forma que cada um seja um freio e contrapeso para os demais Esse sistema visa garantir que nenhum dos poderes do Estado se torne excessivamente dominante e que os direitos e liberdades dos cidadãos sejam protegidos Cada poder possui a capacidade de controlar e limitar o poder dos outros garantindo assim um equilíbrio de poderes bem como maior transparência e responsabilidade no governo A eficácia do sistema de freios e contrapesos depende da independência e imparcialidade de cada poder do Estado Se um poder se tornar excessivamente influenciado por interesses políticos ou econômicos por exemplo isso pode comprometer a efetividade desse sistema e colocar em risco a democracia Isso significa que nenhum poder do Estado pode agir de forma arbitrária ou desrespeitar as leis e a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 sem sofrer as consequências legais e políticas No entanto tornase pertinente afirmar que a efetividade do sistema de freios e contrapesos no Brasil enfrenta desafios como a corrupção interferências políticas e desequilíbrios entre os Poderes O fortalecimento dessas instituições e a promoção da transparência participação cívica e independência harmônica dos Poderes são elementos essenciais para a consolidação do Estado Democrático de Direito no país Em momentos oportunos como esse no qual o país entra em vias de superar uma mancha na história da democracia brasileira citando Fundamentos da Constituição dos autores José Gomes Canotilho e Vital Moreira o Ministro Alexandre de Moraes 2023 p 495 nos traz que um sistema de governo composto por uma pluralidade de órgãos requer necessariamente que o relacionamento entre os vários centros do poder seja pautado por normas de lealdade constitucional Verfassungstreue na terminologia alemã A lealdade institucional compreende duas vertentes uma positiva outra negativa A primeira consiste em que os diversos órgãos do poder devem cooperar na medida necessária para realizar os objetivos constitucionais e para permitir o funcionamento do sistema com o mínimo de atritos possíveis A segunda determina que os titulares dos órgãos do poder devem respeitarse mutuamente e renunciar a prática de guerrilha institucional de abuso de poder de retaliação gratuita ou de desconsideração grosseira Na verdade nenhuma cooperação constitucional será possível sem uma deontologia política fundada no respeito das pessoas e das instituições e num apurado sentido da responsabilidade de Estado statesmanship MORAES 2023 p495 No atual contexto o sistema de freios e contrapesos emerge como de vital importância para evitar que qualquer indivíduo com más intenções possa comprometer a integridade republicana assim desrespeitando e subvertendo a separação dos demais Poderes É esta a essência da separação dos Poderes tãosomente a distribuição de competências eficiente às três principais funções estatais que Aristóteles 2001 p 89 já mencionava no plano funcional quando não se possibilita referenciada divisão os dizeres de Montesquieu o qual sofreu influência aristotélica na Idade Contemporânea são elucidativos na medida que expõem a incompatibilidade do Estado de Direito com um corpo estatal cuja concentração de poder engloba duas ou mais funções Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de Magistratura o Poder Legislativo é reunido ao Executivo não há liberdade não haverá liberdade se o Poder de Julgar não estiver separado do Legislativo e do Executivo Se estivesse junto com o Legislativo o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário pois o Juiz seria o Legislador MONTESQUIEU 2004 p 165 Nesta senda é possível afirmar que não se concebe Estado de Direito sem que haja a separação dos poderes a mitigação desse princípio importaria em um tipo de ditadura diferente de qualquer outra vista 22 Os princípios da administração pública A administração pública desempenha um papel essencial na sociedade contemporânea sendo responsável pela gestão dos recursos públicos pela implementação de políticas e pela prestação de serviços à população No entanto para garantir uma atuação eficaz e responsável é necessário que a administração pública seja norteada por princípios sólidos que orientem suas ações Princípios de uma ciência são as proposições básicas fundamentais típicas que condicionam todas as estruturações subsequentes Princípios neste sentido são os alicerces da ciência É o conceito de José Cretella Júnior DI PIETRO 2023 p 108 As normas constitucionais de acordo com Canotilho 1992 p 11441145 Apresentamse de formas diferentes Os princípios são normas de otimização e apresentam um grau de abstração relativamente elevado sendo vagos e indeterminados quando comparados às regras Eles comportam diferentes níveis de concretização e não podem ser valorados como verdadeiros ou falsos Já as regras prescrevem uma exigência impondo permitindo ou proibindo algo Elas são cumpridas ou não De acordo com o autor português os princípios coexistem enquanto as regras antinômicas se excluem mutuamente Seguindo os preceitos de Barroso 2001 os princípios constitucionais são a síntese dos valores abrigados no ordenamento jurídico e desempenham as funções de condensar valores dar unidade ao sistema e condicionar a atividade do intérprete Eles possuem um maior teor de abstração e destaque do que as regras constitucionais No entanto o mesmo autor observa que não há hierarquia entre princípios e regras constitucionais A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 traz princípios fundamentais que norteiam a administração pública Tais princípios são diretrizes essenciais que visam promover a legalidade a impessoalidade a moralidade a publicidade e a eficiência no exercício do poder público Compreender e aplicar adequadamente esses princípios é fundamental para uma gestão pública transparente íntegra participativa e orientada para o interesse coletivo Art 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade impessoalidade moralidade publicidade e eficiência e também ao seguinte Além do mais cada um desses princípios será examinado minuciosamente analisando sua importância suas implicações e sua relevância para a construção de uma administração pública eficiente e confiável Discutese a partir de agora os princípios formativos encontrados na doutrina do Direito Administrativo buscando fornecer uma base sólida para compreender e refletir sobre os princípios da administração pública reconhecendo sua importância na promoção do bem comum na proteção dos direitos dos cidadãos e na construção de instituições públicas sólidas e responsáveis 221 Legalidade Dentro dos conhecimentos expostos acima iniciase a análise com ideia expressa pela Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 Art 4 a liberdade consiste em fazer tudo aquilo que não prejudica a outrem assim o exercício dos direitos naturais de cada homem não tem outros limites que os que asseguram aos membros da sociedade o gozo desses mesmos direitos Esses limites somente podem ser estabelecidos em lei Por outra ótica valese citar os princípios considerados supraconstitucionais termo encontrado na obra do brilhante Celso de Mello 2008 p 6975 que ressalta ideia anterior liberdade do indivíduo e autoridade da Administração são os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público sobre o particular que não são específicos do Direito Administrativo porque informam todos os ramos do direito público no entanto são essenciais porque a partir deles constroemse todos os demais DI PIETRO 2023 p 108 Portadora de conhecimento profundo sobre o tema a jurista Maria Sylvia Zanella di Pietro nos traz uma tese que deve ser ressaltada constantemente os atos administrativos citados anteriormente como atos políticos sem vínculo eleitoral devem ser sempre pautados pelo rito e rigor da lei visando atender o interesse público onde há isolamento das vontades e gostos das partes para atender o bemestar social e econômico 222 Publicidade e Transparência O princípio da transparência na legislação brasileira é um elemento fundamental da gestão fiscal responsável Esse princípio foi estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal e está relacionado ao princípio constitucional da publicidade O princípio da publicidade de acordo com Morais 2009 p 02 visa garantir o controle através da sociedade da gestão administrativa a fim de conferir à mesma validade e eficácia Em alguns casos quando o interesse público ou a segurança o justificarem como no disposto dos artigos 5º incisos X XXXIII LX poderá a publicidade ser vetada concluindose a relatividade do princípio da publicidade A publicação da Lei Complementar nº 101 em 2000 conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LRF trouxe um novo impulso para a transparência no governo brasileiro A LRF tem um capítulo dedicado ao tema intitulado Transparência Controle e Fiscalização artigos 48 a 59 enquanto sua primeira seção aborda a Transparência da Gestão Fiscal que inclui os artigos 48 e 49 De acordo com Cruz et al 2001 a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF define a transparência como a obrigação imposta aos gestores públicos de tornar disponíveis informações pormenorizadas sobre a gestão fiscal em tempo real para qualquer interessado São tidos como instrumentos de transparência da gestão fiscal conforme o artigo 48 da LRF os planos orçamentos e lei de diretrizes orçamentárias as prestações de contas e o respectivo parecer prévio o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal e as versões simplificadas desses documentos CRUZ et al 2021 p 182 A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF estabelece que as publicações com informações detalhadas sobre a gestão fiscal podem ter periodicidade bimestral quadrimestral semestral ou anual Além disso a LRF determina que essas informações devem ser amplamente divulgadas inclusive por meio eletrônico de acesso público como a internet 223 Impessoalidade De acordo com Di Pietro 2016 a impessoalidade requer uma ponderação equilibrada de todos os interesses envolvidos a fim de evitar que as decisões sejam motivadas por interesses privados Portanto somente o interesse público ou seja o interesse de toda a coletividade pode motivar as decisões do agente público Já para Celso de Mello 2018 a Constituição Federal de 1988 estabeleceu o princípio da impessoalidade para evitar ações motivadas por simpatia nepotismo vingança favorecimentos diversos entre outros buscando garantir que os poderes atribuídos sejam direcionados para o interesse de toda a coletividade Gasparini 2012 destaca que esse princípio visa a predominância de resultados desconectados de razões pessoais É importante ressaltar que a atuação das pessoas em geral é impulsionada por interesses próprios e subjetivos buscando a satisfação de suas próprias necessidades ou daqueles que lhes são próximos No entanto a administração pública segundo Di Pietro 2016 deve ter como finalidade essencial a satisfação do interesse público visando os melhores resultados para a coletividade A Lei nº 130192014 conhecida como Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil estabelece o regime jurídico das parcerias firmadas entre a administração pública e as organizações da sociedade civil com o objetivo de atender ao interesse público e recíproco Além disso a lei instituiu regras para a desburocratização do processo de prestação de contas e para a transparência na aplicação dos recursos públicos definindo o chamamento público como regra geral dessas parcerias Isso evidencia a impessoalidade nos atos administrativos uma vez que a escolha das organizações parceiras é feita de forma objetiva e transparente por meio de critérios previamente definidos A Constituição Federal impõe conduta impessoal em todos os atos da administração pública com a promulgação de leis e edição de súmula pela Corte Suprema do país no sentido de que o gestor público se atente para o princípio da impessoalidade na prática de seus atos MAGDESIAN DE MORAES 2020 p 307 A Lei nº 128462013 que trata da responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública nacional ou estrangeira em seu artigo 5º lista várias condutas que são consideradas atos lesivos e que atentam contra os princípios basilares dos atos administrativos Algumas dessas condutas são I Prometer oferecer ou dar direta ou indiretamente vantagem indevida a agente público ou a terceira pessoa a ele relacionada II Financiar custear patrocinar ou de qualquer modo subvencionar a prática dos atos ilícitos previstos na Lei III comprovadamente utilizarse de interposta pessoa física ou jurídica para ocultar ou dissimular seus reais interesses ou a identidade dos beneficiários dos atos praticados É fundamental que o gestor público compreenda que a impessoalidade está intimamente relacionada à legalidade e à moralidade Portanto na gestão do que é público a condução de seus atos deve estar pautada no princípio da impessoalidade visando satisfazer os interesses de toda a coletividade 224 Moralidade Delgado 1997 ressalta que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabelece que a legalidade e a moralidade são princípios constitucionais com o mesmo grau hierárquico Esses princípios não admitem exceções e possuem uma força abrangente que não é afetada por outros princípios como o da impessoalidade da moralidade e da publicidade dispostos no art 37 da Constituição Não se trata diz Hauriou o sistematizador de tal conceito da moral comum mas sim de uma moral jurídica entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração MEIRELLES 1999 p 83 Na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 o princípio da moralidade é mencionado em duas passagens No caput do Art 37 ele é apresentado como um dos princípios da Administração Pública Já no Inciso LXXIII do Art 5º a lesão à tal princípio é citada como motivo de ação popular Além disso a Lei nº 978499 estabelece que a moralidade administrativa deve ser pautada por padrões éticos de probidade decoro e boafé A jurisprudência reconhece o princípio da moralidade como um dos norteadores da Administração Pública estando diretamente relacionada à probidade administrativa A inobservância desse princípio pode ser qualificada como crime de improbidade administrativa o que pode acarretar sanções administrativas civis e penais BOTELHO 2006 De acordo com Moraes 2004 p 315 Pelo princípio da moralidade administrativa não bastará ao administrador o estrito cumprimento da estrita legalidade devendo ele no exercício de sua função pública respeitar os princípios éticos de razoabilidade e justiça pois a moralidade constitui a partir da Constituição de 1988 pressuposto de validade de todos os atos da administração pública Já Cardozo 1999 fornece uma definição do princípio da moralidade que hoje é contemplada na órbita jurídicoconstitucional Segundo ele esse princípio determina que os atos da Administração Pública devem estar em conformidade com os padrões éticos predominantes na sociedade para a gestão dos bens e interesses públicos Caso contrário esses atos podem ser considerados juridicamente inválidos Franco Sobrinho 1993 comenta que é difícil entender por que o princípio da moralidade no direito encontra tantos adversários Para ele a teoria moral não é um problema especial para a teoria legal pois as concepções na base natural são analógicas Ele questiona por que apenas a proteção da legalidade é importante e não a da moralidade também A resposta negativa só pode interessar aos administradores ímprobos não à Administração nem à ordem jurídica Segundo ele negar o mínimo ético mesmo para os atos juridicamente lícitos ou negar a exação no cumprimento do dever funcional seria ir contra o princípio da moralidade A jurisprudência reconhece esse princípio como um norteador da Administração Pública e relacionado diretamente à probidade administrativa A inobservância desse princípio pode ser qualificada como crime de improbidade administrativa o que pode acarretar sanções administrativas civis e penais 225 Eficiência De acordo com Boyle 1989 os principais indicadores de desempenho organizacional são a eficiência e a eficácia Drucker 1964 um renomado pensador em Administração propôs que a avaliação de um administrador deve ser baseada nos critérios de eficácia e eficiência A eficiência é definida como a melhor utilização dos recursos para alcançar um objetivo De acordo com Motta e Pereira 1980 isso se traduz na coerência dos meios em relação aos fins visados e se reflete no emprego de esforços para obter um máximo de resultados A eficiência está relacionada principalmente à produtividade Alfonso 1995 p 97 e Metcalfe e Richards 1992 p 31 classificam a eficiência em eficiência técnica que é a relação entre os recursos e os resultados físicos e eficiência econômica que é a relação entre os custos dos recursos e o valor dos resultados Geralmente a eficiência econômica é o foco das reformas administrativas É importante ressaltar que o conceito de eficiência apresenta necessariamente contornos diferenciados em organizações privadas e públicas Nestas o que deve prevalecer é o interesse ou a necessidade dos cidadãos naquelas predominam o interesse financeiro e de seus proprietários e a maximização do lucro ALCÂNTARA 2009 p 26 Pedraja e Salinas 2005 p 8693 consideram natural a preocupação com a maior eficiência no setor público tendo em vista a escassez de recursos e os gastos crescentes neste setor A busca por maior eficiência se dá em conseguir um maior output com os mesmos recursos ou o mesmo output com menos recursos o que nos remete ao fato de buscar otimizar os resultados investindo menos com maior retorno ou mantendo o mesmo retorno com menor custo Porém é de se ressaltar que em um eventual conflito entre maximização de recursos e interesse público entendemos que o segundo deve prevalecer mesmo que à custa de mais recursos sob pena de entrega de resultados aquém dos esperados 3 As emendas RP9 vulgo Orçamento Secreto As emendas parlamentares são mecanismos utilizados pelos membros do Legislativo para direcionar recursos do orçamento a obras e serviços públicos a serem executados pelo Poder Executivo No âmbito Governo Federal existem quatro tipos principais de emendas parlamentares Emendas Individuais Essas emendas são propostas por cada senador ou deputado individualmente Cada parlamentar tem o direito de destinar uma parcela do orçamento para projetos específicos de sua escolha Emendas de Bancada As emendas de bancada são emendas coletivas propostas pelas bancadas estaduais ou regionais Nesse caso os parlamentares de um mesmo estado ou região se unem para propor projetos que beneficiem a coletividade Emendas de Comissão Essas emendas são apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara dos Deputados e do Senado Elas também são coletivas e podem ser propostas pelas Mesas Diretoras das duas Casas As comissões e as Mesas Diretoras são responsáveis por analisar e emitir pareceres sobre os projetos de lei incluindo o Orçamento Emendas de Relator As emendas de relatoria são propostas pelo deputado ou senador que é escolhido em determinado ano para produzir o parecer final sobre o Orçamento conhecido como relatório geral Também existem relatores setoriais que são destacados para dar parecer sobre assuntos específicos divididos em dez áreas temáticas do orçamento BRASIL 2022 Das quatro categorias mencionadas apenas as duas primeiras emendas individuais e de bancada deveriam ser impositivas ou seja o Executivo teria obrigação de executálas As emendas de comissão e de relatoria não possuem essa obrigatoriedade mas têm um papel importante no processo de elaboração do orçamento É essencial enfatizar que tais emendas possuem limites intrínsecos e necessitam de transparência a fim de preservar a autonomia do Poder Executivo sem impedir concomitantemente o escrutínio pelos órgãos de fiscalização As emendas parlamentares legitimamente reconhecidas capacitam deputados e senadores a desempenharem um papel ativo no processo legislativo de construção do orçamento federal Por meio delas refletemse os interesses dos eleitores e da sociedade em geral promovendo uma alocação mais representativa e responsável dos recursos públicos No contexto apresentado convém esclarecer a ausência de menção às identificações de Resultado Primário RP de 1 a 5 conforme o Manual de Emendas do Orçamento da União BRASIL 2019 a fim de evitar ambiguidades As RP de 1 a 5 possuem características específicas de despesa primária do Executivo que por sua natureza ou relevância relativa ao enfoque deste trabalho não serão abordadas aqui Nesse sentido para proporcionar clareza e abrangência com os conhecimentos dos jurista Fernando Facury Scaff e Marina Martynychen restringimos nossa explanação às RP de 6 a 9 Emendas Individuais RP 6 têm um valor limitado a 12 da receita corrente líquida do ano anterior Emendas de Bancada Estadual RP 7 são limitadas a 1 da receita corrente líquida mencionada Emendas de Comissão Permanente RP 8 apresentadas pelas comissões técnicas da Câmara dos Deputados e do Senado O valor dessas emendas não está vinculado a um limite específico relacionado à receita Emendas de RelatorGeral RP 9 São diferenciadas por não possuírem um limite de indicação vinculado à receita O relator geral é responsável por emitir um parecer consolidado para a aprovação rejeição ou inadmissibilidade das emendas SCAFF MARTYNYCHEN 2022 O processo de aprovação das emendas pode ocorrer de duas formas genérica ou específica carimbada Na abordagem genérica apenas o órgão é indicado e o beneficiário é especificado em um momento futuro Já na abordagem específica o beneficiário é mencionado na própria emenda indicando a localidade estado município ou até mesmo o objeto da execução do recurso financeiro CRUVINEL 2021 Com o envio do projeto pelo Poder Executivo distribuise o projeto à Comissão Mista de Orçamento para apreciação entre os congressistas de maneira a convergir em parecer consolidado pela aprovação rejeição ou inadmissão A Resolução nº 012006 do Congresso Nacional dispõe sobre a referida comissão que foi denominada Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização CMO composta de 40 quarenta membros titulares sendo 30 trinta Deputados Federais e 10 dez Senadores com igual número de suplentes ABRAHAM 2023 p 338 Neste momento durante a tramitação do projeto nas Casas será aberto o prazo para submissão de emendas aos projetos orçamentários estruturantes onde a Comissão Mista emitirá parecer consolidado pela aprovação rejeição ou inadmissão do projeto principal e das emendas Esse parecer e todas as emendas são submetidas à apreciação da Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização CMO e posteriormente ao Plenário desta maneira há o irrestrito prosseguimento ao rito constitucional Art 166 Os projetos de lei relativos ao plano plurianual às diretrizes orçamentárias ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista que sobre elas emitirá parecer e apreciadas na forma regimental pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional BRASIL 1988 Após a aprovação e sanção pelo presidente da República a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece um prazo para que o Governo abra o Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento SIOP Nesse sistema os parlamentares e as bancadas indicam os beneficiários de cada emenda apresentada genericamente ou reafirmam as indicações já especificadas na Lei Orçamentária Além disso é definida a ordem de prioridade de execução das emendas BRASIL 2019 As emendas de relatorgeral no âmbito do orçamento federal têm gerado debates devido à forma de alocação e direcionamento de recursos Em contraste com as demais emendas como as individuais ou de bancada nas quais cada parlamentar explicita a alocação dos recursos de sua cota no orçamento permitindo à sociedade monitorar essa alocação e avaliar a relação entre o destinatário final e o proponente da emenda as emendas de relator seguem rito especial No caso das emendas de relator não há uma destinação específica nem critérios objetivos para a distribuição dos recursos Isso levou ao uso do termo orçamento secreto que tem sido amplamente discutido na mídia e nas redes sociais do país Essa falta de transparência e o anonimato na autoria das emendas de relator levantam preocupações sobre a possibilidade de uma destinação não republicana dos recursos ou seja benefícios pessoais dos próprios parlamentares em detrimento do interesse público O chamado orçamento secreto contribui para a complexidade da corrupção dificultando sua descoberta A inserção de recursos de maneira sigilosa por meio de acordos políticos entre o Executivo e o Congresso Nacional tem gerado críticas e debates sobre a utilização adequada desses recursos CONTI 2022 Antes as emendas de relator eram usadas principalmente para correções técnicas na destinação de recursos para áreas específicas no momento de fechar o orçamento No entanto a partir das propostas apresentadas pelo relator geral do orçamento para a Lei Orçamentária Anual de 2020 essas emendas passaram a ser utilizadas de forma mais sigilosa e com destinações menos transparentes o que gerou controvérsia e ampliou o debate em torno do chamado orçamento secreto CONTI 2022 As emendas de relator RP9 devem ser diferenciadas das demais emendas devido à sua natureza excepcional dentro do Orçamento Conforme destacado por Heleno Taveira Tôrres 2021 p 130 somente emendas individuais ou as provenientes de bancadas estaduais podem ser permitidas desde que respeitem as limitações previstas no artigo 166 da Constituição Art 166 Os projetos de lei relativos ao plano plurianual às diretrizes orçamentárias ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do regimento comum 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso I sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias II indiquem os recursos necessários admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa excluídas as que incidam sobre a dotações para pessoal e seus encargos b serviço da dívida c transferências tributárias constitucionais para Estados Municípios e Distrito Federal ou III sejam relacionadas a com a correção de erros ou omissões ou b com os dispositivos do texto do projeto de lei Consoante a argumentação do autor a Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO não possui a competência para gerar despesas por meio das emendas de relator as quais têm a finalidade de contornar restrições quantitativas e materiais como a obrigatoriedade de alocar no mínimo 50 dos recursos para a Saúde A Portaria 6145 publicada em 2021 representa um esforço de correção das potenciais inconstitucionalidades associadas às fontes de despesas explicitando conforme Art 39 Este Título estabelece os procedimentos em relação às programações incluídas ou acrescidas na Lei nº 14144 de 2021 LOA2021 por meio de emendas de relatorgeral do projeto de lei orçamentária anual com identificador de resultado primário 9 RP 9 BRASIL 2021 Sobre o mencionado a portaria estabelece diretrizes e prazos para a execução das emendas individuais e de bancada buscando harmonizar a interação entre os ministros e os parlamentares na destinação de recursos públicos Embora teoricamente incumbidos de definir as prioridades das pastas observase que nesse contexto são os parlamentares que desempenham um papel fundamental na alocação efetiva dos recursos delineando uma dinâmica que a portaria busca regular e otimizar A partir da consideração de que essa movimentação se assemelha a uma alocação unilateral pessoal arbitrária e sem transparência de recursos públicos inferese que essas decisões alocativas foram tomadas para prevenir riscos e corrigir rumos a fim de evitar o desequilíbrio das contas públicas No entanto se a resposta for positiva há um flagrante conflito com a Lei de Responsabilidade Fiscal Art 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas mediante o cumprimento de metas Além disso a definição das políticas públicas prioritárias não é feita de forma transparente ou seja não se sabe exatamente quais critérios são utilizados nesses casos o que torna difícil evidenciar a real necessidade da destinação dos recursos em prol do interesse público que deve ser sempre buscado nas ações do Estado Assim os dados disponibilizados na Lei Orçamentária Anual LOA são insuficientes para identificar os parlamentares responsáveis pela indicação dos recursos Mesmo com a rigorosidade das normas de transparência exigidas pela legislação orçamentária ainda é possível que informações importantes não estejam disponíveis no Portal da Transparência e ferramentas semelhantes Uma das principais críticas a esse modelo de destinação de recursos públicos é que o Poder Executivo tornase refém do Congresso pois relativiza a existência de barganha por parte dos parlamentares ou seja matérias de interesse do governo podem ser condicionadas à aprovação desse orçamento Situação que fragiliza ambos os Poderes O governo do presidente Jair Bolsonaro empenhou R909 milhões em emendas parlamentares dentro do chamado orçamento secreto nos dias 28 e 29 de outubro às vésperas da votação da PEC dos Precatórios informou a ONG Contas Abertas que pesquisa o orçamento público no país O valor representa 30 de tudo que foi liberado naquele mês G1 2022 Algo que se conecta à falta de isonomia no rateio de emendas entre os parlamentares Isso pode beneficiar diretamente os parlamentares em suas bases eleitorais tendo permissão em destinar maior volume de recursos aos redutos o que refletiria no pleito eleitoral Por outro lado os parlamentares de oposição podem não ter a mesma capacidade de destinar recursos para suas bases ao cumprir sua função fiscalizatória A implementação dessas emendas é conduzida por meio de ofícios direcionados aos ministros das pastas ou órgãos políticos do governo federal Estes ministros distribuem os recursos muitas vezes de maneira não transparente ou no mínimo indiscriminada favorecendo um grupo específico de parlamentares ESTADÃO 2022 Nesse mesmo sentido Fernando Facury Scaff 2021 p 19 critica as emendas parlamentares desse tipo considerandoas gravíssimas Para ele essas emendas retiram transparência e legitimidade do processo direcionando os gastos públicos para finalidades políticas Argumenta que isso fere a lógica republicana já que os recursos públicos devem ser destinados àqueles que mais precisam o que aparentemente não está acontecendo Observase que diversos especialistas nessa área apontam que a forma como as emendas de relator vêm sendo realizadas está em desacordo com o ordenamento jurídico brasileiro dentro da finalidade corretiva quanto ao erro ou omissão Diante disso o assunto foi levado ao Supremo Tribunal Federal para análise por meio das ADPFs 850 851 854 e 1014 Caso não houvesse este julgado parecia se tornar uma tendência a consolidação do antigo modelo das emendas de relatorgeral Isso é reforçado pela aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2023 que prevê um montante de recursos para as emendas RP 9 equivalente à soma dos recursos das emendas individuais RP 6 e das emendas de bancada RP 7 31 Evolução cronológica Após entender a fisiologia e consistência das emendas RP9 o foco do trabalho se direciona para um tópico de extrema relevância que despertou a atenção devido à sua proximidade com o período eleitoral e às possíveis ações corruptas por parte dos agentes políticos Este mecanismo permite ao Poder Executivo alocar recursos públicos de maneira discreta escapando da análise pública e do processo legislativo regular A análise central se concentra na evolução do orçamento secreto enfatizando as mudanças de propósito ao longo dos governos Adicionalmente serão examinados os detalhes do governo Bolsonaro que procurou se desvincular do orçamento secreto ao vetar sua criação em 2019 durante a votação da Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO de 2020 Por fim abordaremos o surgimento da Emenda PIX como uma nova alternativa a esse mecanismo Art 1º A Lei nº 13898 de 11 de novembro de 2019 passa a vigorar com as seguintes alterações 6 de relatorgeral do projeto de lei orçamentária anual que promovam alterações em programações constantes do projeto de lei orçamentária ou inclusão de novas excluídas as de ordem técnica RP 9 Foi somente a partir de 2019 que o orçamento secreto ganhou destaque na mídia e no debate público A chamada Emenda RP9 que é uma espécie de emenda parlamentar permite que parlamentares destinem recursos diretamente para obras e projetos em suas bases eleitorais sem passar pelo crivo dos órgãos de controle e da fiscalização A partir de 2019 o orçamento secreto ganhou visibilidade na mídia e no debate público com a introdução da Emenda RP9 associada ao Governo Bolsonaro Essa emenda parlamentar permite aos legisladores destinar recursos para projetos em suas bases eleitorais sem passar pelo crivo dos órgãos de controle O orçamento secreto apresenta a peculiaridade de adaptar sua finalidade conforme a mudança de governo refletindo os interesses políticos e as prioridades de cada gestão Dessa forma tornase uma ferramenta de negociação política visando angariar apoio parlamentar e fortalecer a base aliada A transformação adaptativa da finalidade do orçamento secreto conforme a alternância de governo está relacionada à direcionamento dos recursos alocados através desse mecanismo em consonância com os interesses políticos e prioridades de cada gestão administrativa Isso implica que a cada novo governo os recursos do orçamento secreto assumem usos distintos frequentemente servindo a interesses particulares os quais nem sempre se harmonizam com as necessidades da sociedade Conforme monografia submetida à Escola Nacional de Administração Pública a reconstituição histórica permite que se afirme que há mudanças significativas sejam qualitativas sejam quantitativas em relação ao perfil assumido pelas emendas de RelatorGeral principalmente nos últimos dois ou três exercícios financeiros Tais mudanças encontramse situadas dentro de um contexto mais amplo em que se pode visualizar um esforço direcionado do Congresso Nacional para ampliação de suas prerrogativas desde a edição da Emenda Constitucional no 86 de 17 de março de 2015 que tornou obrigatória a execução das programações orçamentárias relativas às emendas individuais até as mais recentes alterações constitucionais que ampliaram a obrigatoriedade de execução para as emendas de bancada e ainda estabeleceram o dever de execução das programações orçamentárias FARIA 2021 Essa prática é alarmante pois compromete os princípios democráticos e a transparência na gestão dos recursos públicos O orçamento secreto acaba se tornando uma ferramenta de barganha política utilizada para garantir apoio parlamentar e fortalecer a base aliada Parlamentares direcionam recursos para suas bases eleitorais em troca de apoio político sem a devida avaliação técnica e sem a transparência exigida em processos orçamentários regulares A finalidade do orçamento secreto pode variar amplamente de um governo para outro Em alguns casos os recursos podem ser destinados para obras de infraestrutura em regiões estratégicas visando fortalecer a imagem do governo e angariar apoio político nestas áreas Em outros casos podem ser alocados recursos para ações assistencialistas e distributivas buscando garantir a fidelidade de grupos de interesse específicos A falta de critérios claros na destinação desses recursos favorece a corrupção o clientelismo e a falta de planejamento estratégico na aplicação dos recursos Além disso cria um ciclo vicioso em que a prática se perpetua ao longo do tempo tornandose cada vez mais difícil reverter esse padrão de utilização inadequada dos recursos públicos Representando o Diretório Nacional do Partido Socialista Brasileiro os juristas Felipe Santos Correa e Ana Luísa Gonçalves Rocha autores da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 854 expõem que Alega que desse modo sob a nomenclatura de emendas do relator a distribuição dos recursos públicos tem se dado às margens da Constituição e da legalidade a depender de ajustes entre o relatorgeral do orçamento e o Executivo e às escondidas da população e dos órgãos fiscalizadores configurando verdadeiro regime de exceção ao orçamento em burla à transparência e à distribuição isonômica dos recursos públicos Afirma instituído informalmente e à margem da legalidade regime de emenda não sujeito aos limites materiais do art 166 da CF a que se submetem as emendas individuais e de bancada É fundamental que haja um controle mais efetivo e transparente sobre o uso dos recursos públicos especialmente no que se refere ao orçamento secreto Mecanismos de fiscalização devem ser fortalecidos com a participação ativa da sociedade civil e dos órgãos de controle para garantir que os recursos sejam direcionados de forma justa e eficiente atendendo às reais necessidades da população De certa forma essa evolução natural do orçamento secreto é um problema que afeta a democracia e a governança pública Para superar essa prática é necessário um esforço conjunto de todos os players políticos envolvidos incluindo o Poder Executivo o Legislativo os órgãos de controle e a sociedade civil visando fortalecer os mecanismos de transparência controle e participação cidadã na gestão dos recursos públicos Em consonância o relatório do Ministro do Tribunal de Contas da União TCU Aroldo Cedraz BRASIL 2021 p 331 ressalta uma substancial modificação no perfil de distribuição dos recursos entre os anos de 2021 e 2020 Fica evidente que os recursos passaram a concentrarse em apenas 14 municípios brasileiros dos quais 10 são capitais Essa alteração enfatiza a marcante disparidade na distribuição de recursos especialmente considerando o vasto número de municípios existentes no Brasil Com a aplicação do montante do orçamento secreto em emendas impositivas e de bancada permitiriase proporcionalmente atender mais municípios de forma equitativa Segundo o Ministro não há evidência de observância de critérios objetivos na escolha e alocação dos recursos o que compromete a governança orçamentária e representa um risco potencial para a igualdade de oportunidades entre os candidatos nas eleições BRASIL 2021 p 331 Durante a deliberação da Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO de 2020 o presidente Bolsonaro vetou a concepção das RP9 conforme estabelecido na Lei 13898 de 11 de novembro de 2019 No entanto sob a influência do Centrão Bolsonaro reintroduziu a proposta em dezembro de 2019 por meio do PLN nº 51 O PLN incluía uma justificativa assinada pelo então Ministro da Secretaria de Governo o General Luiz Eduardo Ramos e foi posteriormente convertido na Lei nº 13957 em 18 de dezembro de 2019 Eu tenho aqui uma lista preliminar 13 deputados do PT que receberam recurso desse tal orçamento secreto Eu jamais daria dinheiro para essa turma toda aqui se não tivesse votado comigo né Se bem que eu nunca comprei voto de ninguém GLOBO 2022 Assim acrescentou o expresidente em debate eleitoral promovido pela Rede Globo O veto presidencial em 2019 foi respaldado pela exposição de motivos assinada pelo então ministro da Secretaria de Governo o general Luiz Eduardo Ramos Essa iniciativa de desvinculação do orçamento secreto ressaltou a postura do governo Bolsonaro visando interromper o hábito de alocar recursos públicos de maneira discreta e não transparente A medida foi interpretada como um esforço para promover a clareza na administração dos recursos e para combater potenciais desvios e irregularidades na distribuição dos recursos públicos Entretanto de acordo com Guimarães em texto publicado em 2022 foi retomada pelo atual ministrochefe da Secretaria Geral da Presidência e então ministro da Secretaria de Governo o general Luiz Eduardo Ramos sem partido Sob a assinatura do presidente Jair Bolsonaro o projeto foi encaminhado ao Congresso e obteve aprovação por meio de uma votação simbólica na qual não há registro formal dos votos individuais Posteriormente em resposta a uma demanda do Supremo Tribunal Federal os parlamentares atuaram para conferir um aspecto de legalidade às emendas do relator Importante ressaltar que o voto decisivo para aprovação foi dado por Rogério Carvalho PTSE O presidente tem dito que vetou a ampliação de recursos para as emendas de relator quando sancionou a Lei Orçamentária de 2020 Isso realmente ocorreu No entanto quando há um veto do presidente o Parlamento pode depois derrubar esse veto em uma nova votação SCHREIBER 2022 Diante desse risco o governo aceitou negociar com os parlamentares e o acordo final foi a divisão dos recursos Com isso em março de 2020 o Congresso manteve o veto de Bolsonaro mas o Palácio do Planalto enviou três projetos de lei mantendo cerca de metade dos R30 bilhões sob controle do relator do Orçamento O relatorgeral do Orçamento de 2020 foi o deputado federal Domingos Neto PSDCE No Orçamento de 2021 coube ao senador Márcio Bittar PSLAC o cargo Este chegou a tirar dinheiro de despesas obrigatórias para aumentar o montante das emendas de relator Após apelos muita discussão e um acordo Bittar devolveu cerca de R10 bilhões dos quase R30 bilhões das emendas de relator ao controle do Executivo UOL 2021 Segundo parlamentares esse acordo foi feito nos bastidores com o então ministro da Secretaria de Governo Luiz Eduardo Ramos que comandou também a SecretariaGeral da Presidência da República Publicamente Bolsonaro negava ter negociado com o Congresso o que irritou muitos parlamentares Apesar do veto presidencial a destinação de recursos por meio de emendas parlamentares continuou a ser utilizada de forma obscura configurando uma nova modalidade de orçamento paralelo Isso demonstra que a tentativa de desvinculação do orçamento secreto não foi completamente efetiva e que é necessário um trabalho contínuo para garantir maior transparência e controle na gestão dos recursos públicos Além disso é importante ressaltar que a discussão sobre o orçamento secreto e sua vinculação com o governo Bolsonaro não se limita apenas ao veto presidencial O tema ganhou destaque no cenário político e mídia internacional levantando questionamentos sobre a utilização dos recursos públicos e a necessidade de fortalecer os mecanismos de transparência Não à toa tais instrumentos chamaram a atenção da Transparência Internacional organização anticorrupção sediada em Berlim conforme relatório publicado em 2021 A Transparência Internacional TI denunciou o Brasil nesta quartafeira 9 à Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico OCDE por retrocessos no combate à corrupção durante o governo do presidente Jair Bolsonaro O relatório é divulgado na mesma semana em que o Congresso contrariou determinação do Supremo Tribunal Federal STF e instituiu nova brecha para não divulgar o nome dos parlamentares que apadrinham emendas do orçamento secreto ESTADÃO 2022 O governo Bolsonaro enfrentou críticas e questionamentos sobre a destinação de recursos para obras e projetos sem a devida divulgação e controle público Essas críticas foram fundamentadas em relatórios de órgãos de controle que identificaram irregularidades na execução dessas emendas parlamentares e apontaram a necessidade de aprimorar os mecanismos de fiscalização e transparência na gestão desses recursos Diante desse contexto a Transparência Internacional ressalta como é importante que o governo e demais atores envolvidos no processo orçamentário trabalhem para fortalecer os mecanismos de transparência e controle buscando garantir uma gestão mais eficiente e responsável dos recursos públicos A desvinculação do orçamento secreto representa um passo importante nessa direção mas é necessário avançar na implementação de medidas que assegurem a transparência e a responsabilidade na alocação desses recursos Apesar de ter passado sua campanha criticando o modus operandi do Centrão nos últimos meses o Presidente Bolsonaro tem cada vez mais parceria com o bloco e suas práticas tradicionais Durante a campanha à presidência da Câmara dos Deputados do deputado federal Arthur Lira Bolsonaro distribuiu bilhões em fundos para garantir a vitória de seu aliado A vitória de Lira prática repetida em importantes votos Conforme noticiado em 2021 o governo Bolsonaro canalizou pelo menos R 9 bilhões US 17 bilhão para sua base política através de um novo tipo de parlamentar emenda ao orçamento criada ainda em 2019 chamado de orçamento secreto devido à escassa informação sobre como o dinheiro será gasto pelos municípios e quais parlamentares alocaram as emendas TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL 2021 Este estudo se concentra na evolução cronológica do orçamento secreto destacando sua adaptação ao longo das gestões governamentais O governo Bolsonaro buscou inicialmente romper com essa prática ao vetar sua criação em 2019 visando mais transparência na alocação de recursos públicos No entanto essa tentativa foi posteriormente retomada e aprovada através do PLN nº 51 Apesar do veto o uso opaco de emendas parlamentares persistiu evidenciando uma nova forma de orçamento paralelo Essa discussão transcende o governo Bolsonaro ganhando atenção internacional e levantando questões sobre a transparência A evolução do orçamento secreto destaca a complexidade de erradicar práticas arraigadas ressaltando a importância contínua de melhorar a fiscalização e a gestão dos recursos públicos 32 Dicotomia entre as emendas PIX e o orçamento secreto em contexto atual Inicialmente surge a indagação sobre as Emendas PIX podendo parecer intricado explorar esse tema No entanto à medida que esta monografia se desenvolve tornase claro que tais emendas desempenham o papel de herdeiras do orçamento secreto De forma coincidente elas são amplamente adotadas pelo atual Governo Lula 3 que tem sido um foco constante desta pesquisa O surgimento das Emendas PIX deriva do art 166A da Constituição uma verdadeira inovação no cenário constitucional Essa modalidade de repasse é realizada diretamente ao ente federado beneficiado independentemente da identificação da programação específica no orçamento federal e da celebração de convênio ou de instrumento congênere Sua característica mais marcante é a previsão de que seus recursos passam a pertencer ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira havendo quem defenda que possua natureza jurídica de doação sem contrapartida MASCARENHAS 2023 p 13 Logo no final do ano de 2022 após a declaração de inconstitucionalidade do orçamento secreto pelo Supremo Tribunal Federal operacionalizouse a destinação dos recursos antes destinados às emendas RP9 às emendas individuais RP6 nas quais se insere as de modalidade PIX Assim ao utilizar os recursos antes destinados às emendas RP9 orçamento secreto o governo Lula dobrou o orçamento para as emendas da modalidade transferência especial do valor de R 332 bilhões em 2022 para R 675 bilhões em 2023 TRANSPARÊNCIA BRASIL 2023 p 05 Ademais de acordo com mesmo relatório mencionado O montante total de emendas PIX em 2023 deverá ser maior que o previsto na LOA já que os parlamentares podem remanejar recursos de outras emendas para as transferências especiais Na peça orçamentária estão reservados R 675 bilhões mas dados consultados no Sistema Integrado de Planejamento Orçamentário SIOP em 16 de maio apontam que as emendas na modalidade PIX tinham dotação atualizada de R 7 bilhões com acréscimo de R 2664 milhões ao inicialmente previsto Nenhum valor havia sido empenhado até esta data TRANSPARÊNCIA BRASIL 2023 p 06 Essa modalidade vem aumentando vertiginosamente nos últimos anos se comparadas a proporção da modalidade PIX em relação ao total de emendas individuais RP6 de 67 em 2020 para 318 em 2023 de forma que 13 um terço dos recursos destinados às emendas individuais cairá na conta dos estados e prefeituras sem projetos ou fiscalização prévia Tratase de uma modalidade de emenda especial criada em 2019 por meio da proposta de Emenda à Constituição 482019 de autoria da deputada e presidente do Partido dos Trabalhadores Gleisi Hoffmann PTPR e relatada pelo deputado Aécio Neves PSDBMG Ela permite que deputados e senadores realizem transferências de recursos federais para Estados e municípios diretamente sem anexar projetos ou dar destinações específicas como a rubrica carimbada que comentouse acima G1 2023 Os parlamentares têm o poder de indicar quais projetos receberão os recursos mas a responsabilidade pelo uso do dinheiro fica a cargo dos prefeitos e governadores que têm liberdade para definir como os recursos serão gastos O caráter impositivo da Emenda PIX significa que o governo federal é obrigado a realizar os pagamentos de acordo com as determinações dos parlamentares e não pode adiálos No contexto político brasileiro a destinação de recursos públicos sempre foi motivo de debate e escrutínio especialmente após as polêmicas envolvendo orçamento secreto Agora com a introdução das emendas PIX uma nova modalidade de emendas especiais parece haver uma continuidade de práticas similares Embora haja diferenças notáveis como a identificação do parlamentar nas emendas PIX a falta de transparência e o desafio de controle em relação ao uso real dos recursos persistem tornando essas emendas potenciais sucessoras do Orçamento Secreto Uma das semelhanças entre as emendas PIX e o Orçamento Secreto é a falta de clareza em relação ao destino dos recursos e seu efetivo uso Embora o parlamentar seja identificado nas emendas PIX ainda há incerteza quanto à prestação de contas e à transparência na aplicação dos recursos O governo não estabeleceu até o momento mecanismos eficazes para fiscalizar essas emendas deixando lacunas que dificultam o controle adequado Nas consultas públicas dos principais painéis de execução orçamentária federal o SIOP e o SIGA Senado não é possível rastrear o destino exato de 85 das emendas PIX aprovadas entre 2020 e 2023 Isso ocorre porque ao formalizarem suas emendas individuais RP 6 no Projeto de Lei Orçamentária PLOA os parlamentares podem optar por definir ou não o destino no campo localizador ou subtítulo que é o menor nível da categoria de programação orçamentária que delimita a localização geográfica da ação orçamentária segundo o Ministério da Gestão e Inovação TRANSPARÊNCIA BRASIL 2023 p 08 Da mesma forma Romero Oliveira Arruda 2022 p 19 afirma O PIX Orçamentário foi instituído e com ele a transferência direta para conta de prefeituras e governos estaduais não dependem mais de avaliação ou vigília da CEF ou qualquer outra instituição bancária No entanto depois de deixar de ser presença obrigatória na gestão dos convênios a Caixa passou a oferecer aos beneficiários das emendas especiais uma espécie de consultoria para acompanhamento da aplicação dos recursos Essa lacuna na obrigatoriedade de prestação de contas pode ser considerada uma continuidade do modelo do Orçamento Secreto em que a falta de transparência era um dos principais problemas identificados tudo levando a acreditarmos que tal atitude se trata na verdade de uma sucessão do Orçamento Secreto É que após a transferência as verbas passam a pertencer aos entes federados beneficiados cabendolhes aplicálas livremente em ações e programas locais WEBER 2022 p 48 A necessidade de uma regulamentação mais rígida e mecanismos efetivos de controle é evidente para evitar abusos e garantir uma gestão responsável dos recursos Outra semelhança entre as emendas PIX e o Orçamento Secreto é a flexibilidade na definição de como os recursos serão utilizados pelos prefeitos e governadores Embora os parlamentares indiquem os projetos beneficiados a decisão final sobre o uso do dinheiro cabe aos gestores locais Essa autonomia embora possa ser benéfica em alguns casos também pode abrir espaço para desvios e mau uso dos recursos especialmente quando a fiscalização é deficiente A falta de definição clara sobre a fiscalização das emendas PIX representa um desafio a ser superado a fim de evitar que as práticas do Orçamento Secreto sejam reproduzidas É essencial estabelecer mecanismos transparentes e eficazes que permitam o acompanhamento e controle do destino dos recursos garantindo a prestação de contas e a transparência na utilização dos mesmos As críticas às emendas PIX continuam Registrese ainda que as emendas individuais foram fragilizadas pelo advento da chamada emenda PIX criada pela Emenda Constitucional nº 1052019 que transfere recursos da União diretamente para os entes subnacionais sem qualquer vinculação quanto às áreas temáticas abrangidas ou aos objetivos programáticos pretendidos Se isso já não bastasse de forma inusitada essa modalidade de emenda afasta a fiscalização da execução dos recursos assim transferidos por parte do Tribunal de Contas da União TOLLINI BIJOS 2021 p 03 Apesar das preocupações e similaridades com o Orçamento Secreto as emendas PIX também apresentam potencial para promover investimentos e desenvolvimento em diferentes regiões do país Quando utilizadas de forma adequada e transparente podem direcionar recursos para áreas essenciais como saúde educação e infraestrutura A identificação dos parlamentares nas emendas PIX é um passo positivo rumo a uma maior transparência mas é necessário estabelecer um sistema de prestação de contas eficiente para garantir o controle adequado De acordo com os dizeres de Leandro Freitas Couto e José Celso Cardoso Junior A fragilização do planejamento no Poder Executivo é convergente com outro movimento que marca destacadamente o atual regime de governança orçamentária no Brasil que é a ascensão do Poder Legislativo como definidor de prioridades no orçamento público Não apenas as emendas impositivas se consolidaram como as transferências especiais facilitaram a sua execução no que ficou conhecido como emendas pix 2023 p01 Nesse contexto é fundamental que o atual governo aprimore a regulamentação das emendas PIX tornando obrigatória a prestação de contas por parte dos gestores locais Além disso é necessário fortalecer os mecanismos de fiscalização e controle com o objetivo de assegurar que os recursos públicos sejam utilizados de forma responsável e em benefício da população 4 Orçamento Secreto e constitucionalidade Os olhares do poder Judiciário e dos Tribunais de Contas viraramse às emendas de relatorgeral Tendo seu trâmite concluído dentro do Supremo Tribunal Federal STF que deliberou quanto à adequação jurídica em um plano constitucional da prática Não parece haver uma solução fácil para a disputa pelo orçamento secreto Envolve o equilíbrio dos valores democráticos como a transparência e a responsabilização em relação às questões políticas e administrativas Encontrar o equilíbrio entre respeitar a Constituição e servir os interesses da sociedade é um desafio constante NETO 2023 O orçamento secreto tornase delicado pela falta de clareza sobre como e quando os recursos são atribuídos Estas decisões são muitas vezes tomadas nos bastidores longe do escrutínio público e sem padrões transparentes Isto levanta questões sobre a justiça da alocação de recursos uma vez que certos interesses podem ser favorecidos em detrimento de outros Uma das críticas mais comuns ao orçamento secreto é que ele pode ser usado como moeda de troca política com recursos desviados para servir interesses partidários e eleitorais Isto poderia minar a integridade do processo democrático e minar a autonomia e a separação de poderes da legislatura NETO 2023 Outra questão é o impacto do orçamento secreto no planejamento de políticas públicas a longo prazo Quando a alocação de recursos é opaca tornase mais difícil para os gestores públicos e para a sociedade em geral compreender quais os setores e programas que são adequadamente financiados e quais são negligenciados A falta de divulgação adequada das emendas de relator também dificultam a avaliação da efetividade das políticas públicas Sem fornecer informações sobre a forma como os recursos estão a ser utilizados pode ser difícil medir os resultados e fazer os ajustes necessários para aumentar a eficiência NETO 2023 Em sua obra Marcus Abraham cita a brilhante Maria Sylvia Zanella di Pietro em seu entendimento acerca do controle e fiscalização do Poder Legislativo quanto ao orçamento entende que O controle abrange aspectos ora de legalidade ora de mérito apresentandose por isso mesmo como de natureza política já que vai apreciar as decisões administrativas sob o aspecto inclusive da discricionariedade ou seja da oportunidade e conveniência diante do interesse público ABRAHAM 2023 p366 DI PIETRO 2023 p965 É importante notar que em alguns casos as emendas de relator podem ser legalmente usadas para corrigir despesas emergenciais e imprevistas O problema contudo é a falta de normas claras e de mecanismos de controle eficazes para garantir que tal utilização seja de fato justificada A opacidade do orçamento secreto também afeta a credibilidade dos mandatários quanto aos cidadãos e a confiança dos mesmos nas instituições públicas Quando os cidadãos percebem que o governo está a tomar decisões orçamentais no escuro isso pode minar a confiança no Estado Democrático de Direito e sua capacidade de agir pelo real interesse público SILVA 2022 Longos parágrafos discorridos sobre separação e equilíbrio dos poderes tornase um equívoco proibir parlamentares do Legislativo em empenhar o máximo percentual possível Ora dentro do sistema proporcional e possuindo o mais respeitoso grau de representatividade são os vereadores e deputados exaltados para representar segmentos religiosos comunitários empresariais entre outros Entendimento adotado pelo atual presidente da Câmara Arthur Lira A emenda é feita pelo município e não vou aceitar nunca a criminalização das emendas parlamentares Não acho justo pensar que um ministro que não teve um voto não fez concurso para ser ministro mande R150 milhões para sete estados e municípios da cidade dele usando o mesmo orçamento LIRA 2023 Uma construção deformada do Orçamento pode afetar o déficit ou superávit não estando as emendas de relator sujeitas ao mesmo grau de escrutínio que outras despesas públicas A luta contra o orçamento secreto não se limita ao poder Judiciário e à sociedade civil O poder Legislativo também desempenha um papel importante na promoção da transparência ao aprovar leis e marcos regulatórios que regulam a alocação de recursos de forma mais clara e restritiva SILVA 2022 Estabelecese o princípio de que o acesso é a regra e o sigilo a exceção cabendo à Administração Pública atender às demandas de cidadãos e cidadãs O acesso a estes dados segundo cartilha elaborada pela ControladoriaGeral da União 2011 p8 constituise em um dos fundamentos para a consolidação da democracia ao fortalecer a capacidade dos indivíduos de participar de modo efetivo da tomada de decisões que os afetam A informação sob guarda do Estado é sempre pública devendo o acesso a ela ser restringido apenas em casos específicos GRUMAN 2012 p98 A relevância do assunto também remete à uma busca viciosa por um uso mais eficiente dos recursos públicos Sem uma alocação transparente baseada em critérios objetivos recursos preciosos correm o risco de serem desperdiçados em projetos com baixo impacto ou que não atendem às necessidades reais da sociedade SILVA 2022 Institucionalmente apoiase nos pilares dos Tribunais de Contas Ministério Público Poder Judiciário e controle interno stricto senso No entanto somente alcançará um ponto ótimo de eficiência quando houver uma ação ativa e conjunta dos outros sujeitos de direito o que faz do controle interno e do controle social verdadeiros vetores de eficácia e efetividade do modelo gerencial do Estado adotado ABRAHAM 2023 p 367 Outra questão vinculada ao orçamento secreto diz respeito às implicações para a política anticorrupção A falta de transparência na atribuição de recursos pode criar brechas para uma Administração Pública cada vez mais marcada pelo peculato e abuso de poder minando os esforços para criar um ambiente político mais ético e responsável Seguindo a ideia exposta por Antônio José Brandão a autora Maria Sylvia Zanello Di Pietro nos traz que demonstra ter sido Maurice Hauriou o primeiro a cuidar do assunto tendo feito a sua colocação definitiva na 10ª edição do Précis de Droit Administratif onde define a moralidade administrativa como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração implica saber distinguir não só o bem e o mal o legal e o ilegal o justo e o injusto o conveniente e o inconveniente mas também entre o honesto e o desonesto há uma moral institucional contida na lei imposta pelo Poder Legislativo e há a moral administrativa que é imposta de dentro e vigora no próprio ambiente institucional e condiciona a utilização de qualquer poder jurídico mesmo o discricionário A opacidade do orçamento secreto poderá ter um grande impacto na atração de investimentos e na imagem do Brasil no cenário internacional Um ambiente opaco e politicamente instável na alocação de recursos pode desencorajar os investidores estrangeiros e as agências de notação de crédito No que diz respeito à responsabilização a falta de transparência no orçamento secreto pode dificultar a responsabilização das instituições públicas envolvidas na atribuição de recursos podendo criar um ambiente onde a impunidade prevalece e minaria a confiança do público nas instituições do Estado SILVA 2022 Dentro do tema pesquisado necessitase retornar às aulas de hermenêutica jurídica com a reinterpretação da Constituição da República Federativa do Brasil envolvendo um exame meticuloso dos princípios e valores fundamentais consagrados nela e como eles se aplicam a esta questão específica Encontrar soluções para o problema do orçamento secreto deve envolver um diálogo amplo e inclusivo entre diferentes atores da sociedade brasileira incluindo governo sociedade civil academia e especialistas em políticas públicas O orçamento secreto não é uma questão que possa ser abordada isoladamente mas como parte de um esforço mais amplo para fortalecer as instituições democráticas do Brasil Isto inclui a promoção da transparência da responsabilização e do respeito pela Constituição em todos os níveis de governo SILVA 2022 Criase assim moderada compreensão do dilema entre a eficiência governamental e a transparência democrática Pilar da democracia a Constituição da República Federativa do Brasil estabelece princípios fundamentais destinados a garantir o uso responsável e aberto dos recursos financeiros do Estado Heleno Taveira Tôrres professor de Direito Financeiro da Universidade de São Paulo comenta que o uso adulterado das emendas de relator viola princípios respaldados na Constituição Eu vejo ali realmente uma corrupção sistêmica orquestrada por dois poderes para fraudar o orçamento público disse Torres É um mensalão por dentro A diferença é só de meios O que era feito antes com recursos estranhos ao orçamento agora está sendo feito por dentro do orçamento só que o resultado é sempre o mesmo a compra de apoio da base parlamentar ESTADÃO 2021 Além disso a Constituição brasileira estipula o controle e a fiscalização como regras básicas para a gestão dos recursos públicos Um orçamento secreto que exista fora de uma supervisão e auditoria eficazes pode ser visto como um desvio destes princípios constitucionais Os defensores do orçamento secreto por outro lado argumentam que tais práticas são necessárias para garantir flexibilidade na gestão de recursos em caso de emergências ou contingências imprevistas Argumentam que a Constituição não proíbe expressamente a existência de mecanismos discretos de alocação de recursos BASSI 2023 Art 70 A fiscalização contábil financeira orçamentária operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta quanto à legalidade legitimidade economicidade aplicação das subvenções e renúncia de receitas será exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder BRASIL 1988 Alegam que em alguns casos a divulgação excessiva das decisões orçamentais pode prejudicar os objetivos finais de algumas políticas públicas reduzindo assim a sua eficácia Argumentam que o sigilo pode ser necessário para evitar políticas desnecessariamente agressivas em situações sensíveis O profundo conhecimento dos ministros do Supremo Tribunal Federal STF desempenha um papel crucial na determinação da constitucionalidade do orçamento secreto A decisão tem o poder de promulgar disposições legais que afetarão a interpretação da Constituição como um todo A Constituição como documento base necessita de ser interpretada à luz das estatísticas atuais e da evolução da sociedade Mesmo que se critique os meios da aplicação das emendas RP9 a mera exclusão da possibilidade de deputados e senadores indicarem recursos aquém das emendas impositivas de bancada e de Estado apenas indicandoas ao relatorgeral do Orçamento criaria um cenário de guerra e caos visto que são eles os representantes proporcionais da população Tendo em vista o previsto no artigo publicado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico entendese que A emenda parlamentar é o instrumento que permite aos deputados e senadores realizarem alterações no orçamento anual As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual PLOA poderão alocar recursos a órgãos ou entidades da administração pública direta ou indireta da União dos Estados e Municípios e do Distrito Federal consórcio público organização da sociedade civil ou serviço social autônomo BRASIL 2021 Uma grande preocupação dos críticos sobre a constitucionalidade das emendas de relatorgeral é que poderia violar o princípio da impessoalidade Argumentando que a alocação carimbada de recursos pode favorecer alguns grupos ou bancadas em detrimento de outros criando desigualdade no acesso aos recursos públicos Além disso a Constituição estabelece o princípio da publicidade para garantir que os cidadãos tenham as informações de que necessitam para participar ativamente na construção de um orçamento participativo Um orçamento considerado secreto pode ser visto como uma barreira que impede líderes comunitários e gestores sociais de acompanharem a destinação das despesas públicas MONTEIRO 2022 Por sua importância e significação e pelo interesse que desperta o orçamento público deve merecer ampla publicidade Formalmente o princípio é cumprido pois como as demais leis é publicado nos diários oficiais A publicidade ideal porém envolve as mesmas questões ligadas à clareza Resumos comentados da proposta orçamentária deveriam ser amplamente difundidos de forma que possibilitassem ao maior número possível de pessoas inteirarse das realizações pretendidas pelas administrações públicas GIACOMONI 2023 p74 Dentro do campo oposto ao orçamento secreto vinculase à ideia de um princípio de abuso de poder econômico minando a possibilidade de candidaturas novas e alternativas aos nomes tradicionais Quando os cidadãos acreditam que o governo está tomando decisões orçamentárias nos bastidores isso pode deslegitimar a confiança nas instituições políticas e no sistema político MONTEIRO 2022 Por outro lado o deputado Gustinho Ribeiro Republicanos SE afirma que O Congresso tem que retomar a frente no que diz respeito a investimentos em estados e municípios por meio de emendas Deputados e senadores representam a população e os estados e reduzir a capacidade de entrega dos parlamentares para suas bases fragiliza a representatividade O GLOBO 2023 Novamente valese ressaltar que é justa democrática e um avanço a indicação de emendas pelos deputados e senadores Quase um rompimento com a construção de um sistema político pautado no cabresto do Poder Legislativo quanto ao Executivo Porém expressamente a Constituição prevê mecanismos públicos específicos para o controle e supervisão das contas tais como Tribunais de Contas regionalizados e um Tribunal de Contas específico para a União Enquanto a Constituição anterior 19671969 enfatizava a fiscalização financeira e orçamentária a atual ampliou o conceito passando a abranger também as áreas operacional e patrimonial além de cobrir de forma explícita o controle da aplicação de subvenções e a própria política de isenções estímulos e incentivos fiscais Ficou demonstrada igualmente de forma clara a abrangência do controle constitucional sobre as entidades de administração indireta questão controversa na sistemática anterior GIACOMONI 2023 p317 A existência de um orçamento opaco aos olhos das organizações de transparência pode ser vista como uma tentativa de contornar estes mecanismos de controle o que por sua vez levanta questões sobre a sua compatibilidade com a Constituição Federal Pontuando que em alguns casos o sigilo é necessário para uma tomada de decisão eficaz especialmente em questões que envolvam segurança nacional ou crises imprevistas MONTEIRO 2022 A recusa na divulgação da informação só poderá ser justificada se a autoridade pública puder demonstrar que naquele caso concreto tal limitação atende ao chamado teste de três fases elaborado pela jurisprudência internacional O teste de três fases tem por objetivo avaliar em cada caso concreto a relação custo dano e benefício interesse público na divulgação de uma dada informação Nesse momento a autoridade do Supremo Tribunal Federal desempenha um papel crucial na definição dos limites constitucionais do orçamento secreto A decisão do STF esclarecerá a interpretação dos princípios da Constituição e estabelecerá parâmetros para a utilização do mecanismo Dentro da análise da constitucionalidade do orçamento secreto temos o papel do órgão controlador No Brasil onde o Tribunal de Contas desempenha um papel fundamental na supervisão dos gastos públicos qualquer coisa que possa comprometer a sua capacidade de auditar levanta questões sobre a proteção dos cofres do Estado e a adesão aos princípios constitucionais No que diz respeito à Constituição vale a pena notar que esta evoluiu ao longo do tempo para refletir as novas necessidades da sociedade e do governo Portanto a constitucionalidade do orçamento secreto deve ser avaliada à luz da interpretação mais recente destes princípios fundamentais RIBEIRO 2022 Retornando à construção dada nos parágrafos anteriores valese de que o direito à informação é direito fundamental reconhecido internacionalmente e consagrado na Constituição Federal A falta de transparência do orçamento secreto pode ser vista como uma limitação deste direito levantando dúvidas sobre a compatibilidade desta prática com a legislação vigente As questões da constitucionalidade do orçamento secreto também são relevantes para a responsabilidade fiscal A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece os princípios do equilíbrio fiscal pela gestão dos recursos públicos e a nebulosidade com que os recursos são atribuídos pode apresentar desafios ao cumprimento destes princípios RIBEIRO 2022 Art 48 São instrumentos de transparência da gestão fiscal aos quais será dada ampla divulgação inclusive em meios eletrônicos de acesso público os planos orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias as prestações de contas e o respectivo parecer prévio o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal e as versões simplificadas desses documentos BRASIL 2000 A decisão de apoiar a transparência pode ser vista como um passo no sentido da promoção de uma cultura de responsabilização e integridade no governo A possibilidade de utilização do orçamento secreto para fins eleitorais também é um ponto sensível nas discussões constitucionais A Constituição estabelece regras claras para o financiamento de campanhas e o orçamento secreto pode abrir lacunas para contornar essas regras RIBEIRO 2022 Em termos de jurisdição o Supremo Tribunal Federal STF tem um histórico de tomar decisões que refletem os valores democráticos e a importância da transparência ao mesmo tempo constrói efeitos que abalam o ¹presidencialismo de coalizão nos remetendo à mais que um debate sobre a constitucionalidade do orçamento secreto mas também aborda a necessidade de reforçar as instituições democráticas e a confiança popular nelas Outra questão relacionada a este fato é a capacidade do Congresso de exercer funções de controle sobre o Poder Executivo Considerando um cenário de inconstitucionalidade das emendas de relatorgeral há receios de que o Poder Legislativo perca sua capacidade fisiológica de indicar e monitorar a execução dos recursos públicos Neste cerne tornase essencial a participação da sociedade civil nas discussões sobre a constitucionalidade do orçamento secreto As organizações de transparência internacional os atores e ativistas políticos que desempenham um papel vital ao destacar o impacto desta prática na democracia e ao promover uma maior transparência GÓIS 2019 Em última análise a revisão da constitucionalidade do orçamento secreto é um processo complexo e multifacetado que envolve a consideração de vários princípios constitucionais conflitantes como a eficiência dos congressistas indicarem emendas com real impacto e a publicidade do sistema de destinação e o caminho que percorreGOIS 2019 Uma decisão final sobre o assunto enseja em implicações para a governança administrativa a transparência e a democracia no Brasil A resolução deste debate exige encontrar um equilíbrio delicado entre a necessidade de flexibilidade na gestão dos recursos públicos e a importância da transparência e da responsabilização Encontrar um caminho que respeite a Constituição e atenda aos interesses da sociedade é um desafio fundamental na busca do Brasil por um governo mais eficaz e responsável 41 O julgamento em plenário Os dias quatorze quinze e dezenove de dezembro de 2022 marcam um ponto crucial no desfecho sobre esse polêmico tema Como guardião da Constituição da República Federativa do Brasil o Supremo Tribunal Federal desempenha um papel vital na interpretação e aplicação dos princípios fundamentais da Carta Magna Durante o julgamento os argumentos apresentados nas ADPFs impetradas suscitaram amplo debate O julgamento envolveu uma análise detalhada da Constituição Federal e dos valores democráticos por ela protegidos Cada um dos onze ministros do STF teve a oportunidade de contribuir no processo decisório expressando sua opinião e dividindo sua experiência subjetiva na vida pública sobre o tema A votação dos ministros refletiu em um Plenário dividido mas sempre seguindo a primazia da Constituição Talvez um dos poucos pontos em comum entre os ministros foi enfatizar a importância da transparência e da responsabilização do agente na gestão dos recursos públicos argumentando que o sigilo das alocações de recursos poderia minar estes princípios FARIA 2023 Correta necessária e oportuna a declaração da inconstitucionalidade do orçamento secreto no final ano não se limitou assim à derrubada de um expediente imoral e corrosivo para a gestão responsável do dinheiro público criado pelo presidente da Câmara dos Deputados em troca de apoio político a um presidente da República inepto e inconsequente FARIA 2023 Relatora das ADPFs a ministra Rosa Weber iniciou seu voto tratando acerca da Resolução 03 do Congresso Nacional que suprimiu a possibilidade de indicação de emenda pelo usuário externo aquele que não poderia ser identificado Fato esse tornou notória a improbidade do sistema até então aplicado durante o triênio 20202022 além de aplicar o princípio da proporcionalidade quanto às bancadas e blocos partidários Ainda em tempo a ministra nos traz quanto à violação contínua de diversos princípios estruturantes Daí o caráter obscuro desse sistema o relatorgeral desonerase da observância do dever de atender os mandamentos da isonomia e da impessoalidade ao atribuir a si próprio a autoria das emendas orçamentárias ocultando dessa forma a identidade dos efetivos requerentes das despesas em relação aos quais recai o manto da imperscrutabilidade voto da ministra Discorre neste ponto acerca da contínua violação de princípios pelo fato de existirem fatores que limitam a capacidade de atuação dos cinco princípios da administração pública princípios orçamentários e da base do Estado Democrático de Direito ao permitir o empenho de emendas por um usuário externo não identificado para um projeto inexistente Em paralelo à imperscrutabilidade do orçamento secreto a relatora vincula como fato central no voto à violação do princípio republicano conceituado nos conhecimentos do professor Daniel Sarmento 2018 p6 temse que Evidentemente pela sua natureza constitucional o princípio prevalece sobre as decisões de todos os poderes do Estado ensejando a invalidade dos atos e normas que com ele não se compatibilizem Operacionalmente existe a divisão do Poder em três Poderes com sua alçada de competências Porém em natureza o poder estatal deveria ser uno e os valores republicanos deveriam estar acima dos valores pessoais dos agentes que compõem esse poder único Mesmos valores republicanos que gestam a impessoalidade moralidade isonomia entre os parlamentares e principalmente eficácia e transparência desse Poder Por fim fixouse a seguinte tese por parte da Relatora As emendas do RelatorGeral do orçamento destinamse exclusivamente à correção de erros e omissões nos termos do art 166 3º III alínea a da Constituição Federal vedada a sua utilização indevida para o fim de criação de novas despesas ou de ampliação das programações previstas no projeto de lei orçamentária anual O primeiro ministro a divergir da relatora André Mendonça acolheu em partes quanto às ADPFS julgando somente parcialmente os pedidos para fins de declarar a omissão parcial do Poder Público no que toca a regulamentação da execução do indicador de resultado primário número 9 RP9 derivado da LOA de 2021 e 2022 Desde que sua natureza jurídica disforme e efeitos viciados sejam sanados no prazo de 60 dias com normas para proporcional divisão entre as duas Casas Legislativas e para determinação do prazo para implementação da alteração além de justificativa do percentual orçamentário aplicado e o rito de execução das emendas MENDONÇA 2022 Mesmo com tendência favorável à execução e manutenção das emendas de relatorgeral o magistrado tornou denominador comum a garantia de igual nível de transparência e controle que recebem as emendas individuais e de bancada Sucedido pelo ministro Kassio Nunes Marques ambos dividiram entendimento próprio quanto à competência do Congresso Nacional e do Poder Executivo para tratar dos assuntos orçamentários se tratando de uma relação política Não cabendo ao Judiciário entender quanto à aplicação ou execução das emendas mas sim ao devido rito legal do planejamento orçamentário e ao seguimento dos princípios constitucionais Na sequência o ministro votou pela conhecimento parcial das ADPFS para identificação dos parlamentares O ponto destoante quanto aos dois votos divergentes foi que Mendonça abre o prazo de 60 dias para serem sanados os vícios não ensejando em nulidade e o ministro Nunes Marques restringe ao prazo de 30 dias para identificação dos parlamentares assim cedendo ao fim do usuário externo O ministro e professor Alexandre de Moraes teve um voto marcado por convergir entre os dois entendimentos colocados em lados opostos no plenário Para ele as emendas de relatorgeral continuam existindo mas adquirem natureza de emendas individuais RP6 tendo seu rito com identificação do parlamentar dando fim ao usuário externo destinação específica e o motivo da escolha DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE material do artigo 4º do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 12021 DETERMINANDO que se aplique o mesmo procedimento das emendas individuais RP6 às emendas de relator RP9 com a finalidade de garantia à total transparência e publicidade No tocante à divisão dos recursos destinados à RP9 o relator deverá respeitar a proporcionalidade entre a maioria e a minoria da Casa Legislativa Após essa divisão do montante de emendas o relator deverá respeitar a proporcionalidade das respectivas bancadas dentro da maioria e da minoria MORAES SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL 2022 Dessa forma marcou o fim do subjetivismo do relatorgeral na indicação de recursos e propôs proporcional e equivalente distribuição do montante financeiro entre maioria e minoria na Câmara e Senado No plano prático o Ministro de Estado mantém a rubrica orçamentária porém ficando à disposição do Parlamento desde que respeitados os critérios fixos como transparência e proporcionalidade JOTA 2022 Após três votos pela manutenção das emendas de relatorgeral na função antes compatível o Ministro Luiz Edson Fachin votou junto à relatora Rosa Weber ao determinar pela anulação do Orçamento Secreto dando conhecimento integral ao voto e determinações feitas pela ministra Justificando seu voto com dois pontos fundamentais sendo o primeiro a inconstitucionalidade da imperatividade do tema As emendas do relatorgeral do orçamento RP 9 não têm previsão na Constituição da República a qual apenas minudencia e confere caráter impositivo apenas às emendas individuais e de bancada a teor do quanto disposto nos 11 e 12 do art 166 da CRFB submetendo o alcance da obrigatoriedade de execução destas últimas a um limite quantitativo expresso A criação de despesas através de emendas de relatorgeral não pode assumir vulto que desequilibre a própria compreensão de emenda adquirindo centralidade incompatível com a regência do art 166 da Constituição Federal que estabelece esse poder como complementar e residual em relação à proposta orçamentária sendo cabível se houver compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias mediante indicação de recursos necessários admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa e por fim se forem relacionadas com erros e omissões ou com os dispositivos do projeto de lei Art 166 3º I II e III FACHIN SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL 2022 Neste cerne o ministro trata como segundo tópico a transparência ou a falta dela dentro da Administração Pública trazendo que A transparência é atributo ínsito à atividade de se orçar Tratase de elemento constitutivo da tarefa de se esmiuçar previamente os dispêndios de recursos Foge a tal compreensão a sistemática que dificulta a fiscalização pairando à margem dos sistemas federais de controle e governança engendrandose por meio de ofícios e comunicações esparsas sem registro centralizado FACHIN SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL 2023 Concluído o voto do Ministro Fachin porém no mesmo escopo e objetivo extraiuse o voto do ministro Luís Roberto Barroso que dentre tantos pontos destoase o seguinte Colocar mais as emendas de relator nesse montante para ou atender interesses paroquiais e subtrair do presidente da República e do poder Executivo a capacidade de fazer o planejamento global dos investimentos ou da parte mais substantiva em troca de atender interesses locais cria um déficit republicano e um déficit democrático que não deve passar despercebido ANTAGONISTA 2023 Afirma sobre a existência de certa desproporcionalidade que compromete a separação dos poderes reduzindo a capacidade do Poder Executivo eleger suas pautas prioritárias assim esvaziando o presidencialismo de coalizão Adjacente à relatora o Ministro Luiz Fux deu integral conhecimento ao voto da Relatora pela mera adequação das emendas de relatorgeral à função de corrigir erros omissões e impasses orçamentários Dando voto embasado em pontos apresentados pelo ministro Alexandre o ministro Dias Toffoli caminha em direção oposta ao entendimento da Relatora ao votar pela manutenção das emendas RP9 Porém de maneira mais flexível que os ministros Alexandre e Nunes Marques cede o prazo de 90 dias para adequação das emendas do relator geral Conheço em parte a ação e nessa parte julgo parcialmente procedente os pedidos para conferir interpretação conforme aos dispositivos questionados no sentido de que eles devem observar os princípios da transparência da proporcionalidade da imparcialidade e da isonomia entre os entes federativos devendo ainda os Poderes Executivo e Legislativo no âmbito de suas competências regulamentar no prazo de 90 dias a execução das RP09 TOFFOLI 2022 Dentro do escopo principiológico das emendas de relator geral o ministro preza pela aplicação da subsidiariedade nos trazendo que As emendas parlamentares destinadas ao atendimento local devem ter papel subsidiário no planejamento nacional e não podem inviabilizar as políticas públicas para atendimento de todo o território nacional segundo indicadores populacionais e socioeconômicos TOFFOLI 2023 Desse entendimento podese extrair que são primárias as políticas públicas nacionais baseadas em dados de planejamento orçamentário onde o ministro nos traz quanto à purificação das emendas RP9 por meio de relação anual dos programas estratégicos e projetos prioritários nos quais exclusivamente devem ser alocadas as emendas com objetivo de promover o desenvolvimento nacional e reduzir as desigualdades sociais e regionais Abordando o plano econômico o voto do Ministro seguiu quanto à limitação para recebimento de transferências discricionárias no montante por exercício de 50 do FPM recebido pelo município A ministra Cármen Lúcia não apresentou posicionamento divergente da Relatora ao manter entendimento que o orçamento secreto atuou como manobra de cooptação de parlamentares pelo Poder Executivo afrontando o princípio da igualdade e o devido equilíbrio entre os poderes Dessa forma podese estender o voto ao entendimento do professor Erik Gramstrup O primeiro óbice a se afastar está na atitude desalentada de quem conceba a igualdade e a justiça à qual está ligada estreitamente como conceito vazio ou puramente ideológico ideologia aqui tomada como disfarce de interesses materiais Do contrário esvaziarseia do mesmo modo sua repercussão no Direito Positivo de onde a superficialidade e o modo com que alguns tratam o assunto GRAMSTRUP 2010 p83 Acompanhando in totum a Relatora e atuando como voto de minerva o ministro Ricardo Lewandowski abordou a evolução cronológica do orçamento secreto entre decisões interlocutórias resoluções do Congresso Nacional e muitos comentários predominantemente políticos Dissociando seu voto da abordagem econômica o ministro trata principalmente quanto à violação de sistemas já positivados no direito constitucional brasileiros como o princípio republicano a separação de poderes autonomia do presidente da República figura máxima do Poder Executivo em tratar temas prioritários e pautas anômalas no Congresso Dessa forma o ministro utiliza das palavras da Relatora para proferir seu entendimento quanto ao equilíbrio da balança entre os Poderes processo sistemático de transferência das decisões orçamentárias para os próprios parlamentares representa grave prejuízo à efetividade das políticas públicas nacionais considerado o elevado coeficiente de arbitrariedade e o alto grau de personalismo com que são empregados esses recursos públicos pelos congressistas Como resultado temse a pulverização dos investimentos públicos a precarização do planejamento estratégico dos gastos e a perda progressiva de eficiência econômica tudo em detrimento do interesse público WEBER ADI 851 Constatase também que dentro dos avanços alcançados quanto à natureza anterior do orçamento secreto ainda não foram sanados os vícios de rito controle e identificação Muito menos quanto à distribuição proporcional entre as duas Casas entre as bancadas da maioria e minoria muito menos entre os partidos e federações Mais do que violar o princípio republicano e os princípios da administração pública o direito à informação e a transparência dos atos administrativo atuam como pilares para a participação democrática e controle do bens materiais e imateriais assim levando à violação dos princípios econômicos e orçamentários Sim porque como afirmei em sede acadêmica os postulados que os anglosaxões denominam de accountability obrigação de prestar contas e responsiveness encargo de atender às necessidades sociais representam a base do próprio regime republicano ao qual fiz referência acima que adotamos desde os idos de 1889 E completei Numa república os governantes escolhidos pelo povo são responsáveis diante dele pela gestão dos negócios públicos Não exercem o poder por direito próprio constituindo meros mandatários dos cidadãos LEWANDOWSKI 2022 Assim unese o entendimento firmado pelo ministro em seu voto com os conhecimentos do autor Alexsandro Gois em dissertação acerca de gestão das finanças públicas Claro está portanto que de acordo com as fontes consultadas não existe um termo único em português que defina a palavra accountability havendo que trabalhar com uma forma composta Buscando uma síntese accountability encerra a responsabilidade a obrigação e a responsabilização de quem ocupa um cargo em prestar contas segundo os parâmetros da lei estando envolvida a possibilidade de ônus o que seria a pena para o não cumprimento dessa diretiva GOIS 2023 p72 PINHO SACRAMENTO 2009 p 1348 Mesmo mantendo a operacionalização de emendas RP9 o Ministro Gilmar Mendes votou pela criação de duas naturezas jurídicas entre as emendas individuais e as emendas de relatorgeral sendo elas respectivamente impositivas as individuais e participativas as de relatorgeral Além de prezar pelos mesmos aspectos socioeconômicos sugeridos pelo ministro Dias Toffoli Como já mencionado não se deve demonizar a priori o regime de alocação de recursos orçamentários por emendas parlamentares de relator que são definidas a partir de acordos políticos em um contexto onde se faz necessário conciliar um conjunto de pleitos de diversos grupos de interesses MENDES 2022 Último a votar o ministro Gilmar Mendes enfatiza posicionamento divergente à declaração de inconstitucionalidade das emendas RP9 Ainda que constitucionais encontramse em trânsito para sua desconstitucionalização caso não haja mudanças e aprimoramentos Mudanças essas que caminham junto ao aprimoramento dos sistemas de controle fiscalização e transparência de maneira a aplicar os princípios estruturantes do art 37 da Constituição Federal e do art 163A trata da publicidade e transparências em todas as fases do processo orçamentário não apenas na fase de empenho e execução assim temos a lição do professor e votante A ideia de transparência possui a importante função de fornecer subsídios para o debate acerca das finanças públicas o que permite uma maior fiscalização das contas públicas por parte dos órgãos competentes e mais amplamente da própria sociedade A busca pela transparência é também a busca pela legitimidade MENDES 2022 p26 Ou seja o apertado placar de 6 votos a 5 pelo fim da aplicação inequívoca e extinção do orçamento secreto demonstra a posição de que até mesmo ministros favoráveis à execução das emendas de relatorgeral exigiram rigoroso rito de fiscalização identificação e transparência dessa execução Dessa maneira o Supremo Tribunal Federal decidiu pelo enquadramento das emendas de relatorgeral à mera finalidade de corrigir anomalias orçamentárias devendo ser dedicadas à correção de erros e omissões na Lei Orçamentária Anual cabendo ao Ministro de Estado responsável pelas emendas de relatorgeral orientar a execução do valor de acordo com os planos e orçamentos préexistentes 42 Reflexos quanto às instituições e possíveis improbidades Conforme divulgado no portal de notícias G1 em 2023 foram destinados 3 bilhões de reais para essas emendas de relator sob o controle do relator do projeto de lei orçamentária Alegase que esses valores foram superiores aos normalmente reservados para esse tipo de emenda No entanto os dados disponíveis na Lei Orçamentária Anual LOA são insuficientes para identificar os parlamentares responsáveis pela indicação dos recursos O flagrante do manejo sem controle de dinheiro público aparece num conjunto de 101 ofícios enviados por deputados e senadores ao Ministério do Desenvolvimento Regional e órgãos vinculados para indicar como eles preferiam usar os recursos ESTADÃO 2021 De acordo com a mesma reportagem um exemplo disso é a indicação por parte de parlamentares de recursos para a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba Codevasf utilizados para a compra de tratores Esses recursos constam no orçamento apenas como dotação para programas genéricos e a destinação específica só pode ser verificada por meio de ofícios internos do Ministério do Desenvolvimento Regional responsável pela gestão dos programas orçamentários ESTADÃO 2022 Cumprindo seu dever com a informação o jornalista Breno Pires ESTADÃO 2021 dentro de tema abordado em relatório do ministro do TCU Aroldo Cedraz algumas cidades receberam repasses acima de R50 milhões correspondendo a 75 das emendas RP9 de 2021 Destacamse os repasses realizados para os municípios de Arapiraca AL São Félix do Xingu PA Campina Grande PB e São Gonçalo RJ totalizando R3436 milhões Os repasses federais para esses quatro municípios variaram de 737 a 5237 em relação ao ano anterior o que chamou a atenção do órgão fiscalizador Esse processo contribui para a criação de uma forma de parlamentarismo velado em que uma significativa parcela dos recursos discricionários passa a ser gerida pelo parlamento ao invés do chefe do executivo Todavia conforme apontado pela reportagem o Executivo Federal soube explorar essa situação em seu favor ao utilizar a execução e empenho das emendas RP9 em troca de votos para aprovação de temas e matérias delicadas a serem realizadas pelos congressistas como a PEC do voto impresso TORRES 2021 p 592 O julgamento do orçamento secreto implica em alterações quanto ao exercício da representatividade brasileira pois afetará a fisiologia e a natureza da destinação dos recursos públicos Um dos efeitos imediatos é uma potencial mudança na dinâmica de poder entre o agente político majoritário e os parlamentares eleitos dentro do sistema proporcional Com a imperatividade das emendas de relatorgeral ou conversão em emendas individuais ou de bancada os parlamentares seriam capazes de restaurar sua autonomia e independência para fiscalizar a execução de rubricas e dotações orçamentárias entrando em uma situação em que o orçamento secreto possa ser restringido ou regulamentado Dessa forma o entendimento do autor Celso dos Santos nos traz quanto à necessidade de liberação de emendas parlamentares para formação de base governista no Poder Legislativo A coalizão é um sistema de conchavos concebido para a formação de uma base política de sustentação parlamentar obtida via de regra mediante práticas de fisiologismo político materializadas na celebração de acordos políticos casuísticos tais como distribuição do comando de ministérios aos aliados políticos indicações de aliados para cargos públicos estratégicos em empresas estatais liberação de emendas parlamentares etc fatores que tornam o postulado da separação e independência dos poderes quase que uma ingênua utopia constitucional SANTOS 2023 P10 Além disso a decisão poderá ter consequências de longo alcance para a integridade do sistema político brasileiro Como discorrido acima a transparência na gestão do orçamento público é fundamental para prevenir práticas corruptas e garantir que os interesses dos agentes estejam abaixo do princípio da impessoalidade Neste cerne abordase que Igualmente sua execução deve ser efetivada de forma a atender a suas previsões com o máximo de transparência eficiência e amplitude ABRAHAM 2023 p 312 Munidas de informações e relatórios as organizações de transparência terão material para monitorar e responsabilizar o Chefe do Poder Executivo e agentes políticos do Poder Legislativo pelas suas improbidades administrativas Enquanto existir um orçamento secreto que foge dos padrões e processos fiscalizatórios e de medição da efetividade da aplicação haverá desconfiança e diminuição da legitimidade do sistema político e seus agentes Além disso o impacto sobre a democracia estendese à imagem internacional do Brasil A transparência na alocação de recursos públicos é vista como um importante indicador de boa governança e influência dentro das relações diplomáticas e comerciais de um país Quando os historiadores escreverem livros a respeito de por que tantos brasileiros votaram para a extrema direita eles vão justificadamente focar em temas ideológicos políticos e sociais Mas há outra razão importante pela qual o presidente Jair Bolsonaro ainda é competitivo à medida que o segundo turno se aproxima ele está distribuindo bilhões de um fundo para comprar pessoas O fundo é conhecido como orçamento secreto porque não há supervisão da aplicação do dinheiro depois que é entregue aos legisladores THE GUARDIAN 2022 Seja para onde rumar o orçamento secreto como sua natureza se transforme e que destinação se dará ao montante reservado notícias e relatórios sobre o assunto desencadearam amplo debate sobre a necessidade de reformar a legislação orçamentária pública do Brasil A pressão popular por transparência eficácia e legalidade exige grandes mudanças no processo orçamentário e a responsabilização do agente que fizer seu uso descabido O impacto na legislação orçamentária não se limita à esfera federal visto que a Constituição Federal é modelo para as emendas individuais e de bancada para deputados estaduais e vereadores Seguindo o entendimento da obra O desequilíbrio institucional entre os Poderes republicanos exaltase a necessidade de romper com os atos de emendas opacas quanto à identificação do parlamentar proponente e clareza quanto ao órgão contemplado com a emenda ressaltando a necessidade obrigatória de projetos estruturantes para liberação prévia do recurso Em suma as reservas feitas ao fenômeno da judicialização da política restringemse apenas ao chamado núcleo intangível do mérito dos atos políticos estes sim ainda dotados de uma necessária blindagem democrática havendo no mais por consequência amplas possibilidades do controle de juridicidade sobre os demais atos do Poder Legislativo como acima demonstrado DOS SANTOS 2023 p 19 Dentro do contexto de relações exteriores a comunidade internacional aguarda percepção do Brasil em agir como um país comprometido com os valores democráticos e com a boa governança A transparência e a responsabilização são consideradas indicadores importantes para avaliar a qualidade das instituições de um país estendendo também à esfera econômica Um ambiente político translúcido tornase mais atraente para o capital estrangeiro promovendo assim o desenvolvimento econômico e a estabilidade social A capacidade do Supremo em tomar decisões importantes sobre questões estreitamente relacionadas com a democracia fortalece seu papel como árbitro neutro na resolução de disputas de poder Isto ajuda a manter a estabilidade institucional e a coesão nacional À medida que a inconstitucionalidade do orçamento secreto se torna mais clara os Tribunais de Contas nos Estados e demais órgãos de controle criam autonomia jurisprudencial para trabalhar visando garantir o cumprimento das novas regras de execução orçamentária Neste momento com o desfecho da votação em Plenário tornase cada vez mais translúcida a importância do papel do Poder Judiciário como detentor do controle constitucional quanto aos demais Poderes Como guardião da Constituição o Supremo Tribunal Federal de ofício à desembaraçar entraves tem garantido que a lei e a prática estejam em conformidade com os princípios democráticos e constitucionais Como hipótese filiase ao entendimento de que a inafastabilidade da jurisdição deve assegurar o controle de juridicidade restrito sobre aspectos da legalidade e proporcionalidade dos atos legislativos como o STF o fez recentemente ao adotar postura firme no sentido de que as emendas do orçamento secreto violam os princípios constitucionais da transparência da impessoalidade da moralidade e da publicidade por serem anônimas consagrandose como mais um substancial exemplo de atuação afirmada do Poder Judiciário sobre atos típicos de outros poderes em especial em face dos atos internos do Poder Legislativo DOS SANTOS 2023 p 21 Porém com a hierarquização do sistema jurídico ocorrerão mudanças escalonadas para o sistema de justiça como um todo caminhando à uma revisão de outras práticas do Poder Executivo e iniciativas inidôneas do Poder Legislativo que podem entrar em conflito com a Constituição destacando o papel do Judiciário na proteção dos princípios formadores da administração pública Por fim notase a crescente um debate mais amplo sobre a reforma política no Brasil A necessidade de maior transparência nas práticas governamentais poderia desencadear discussões sobre a melhoria das regras eleitorais e do financiamento de campanhas Enquanto o país não empreender reformas que ataquem o problema em suas estruturas garantindo o acesso de setores sociais historicamente excluídos dos espaços de poder o sistema político oligárquico continuará reproduzindo esquemas de macro corrupção em série e sabotando o progresso da democracia no Brasil TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL 2022 Em síntese o impacto da decisão jurisprudencial acerca das ADPFs 850 851 854 sobre o orçamento secreto na democracia brasileira reflete a importância da jurisprudência na formação das instituições políticas e na proteção dos princípios constitucionais Esta decisão é uma oportunidade para fortalecer os alicerces da democracia e da boa governança do país incentivando as autoridades públicas a assumirem maior responsabilidade perante o povo brasileiro e seus impostos 5 Conclusão ABCD REFERÊNCIAS A ALIENAÇÃO ELEITORAL NO BRASIL DEMOCRÁTICO sl sn Disponível em httpsprogramacidadaniahomologdevbrwpcontentuploads202207AFe studoabstencoesCOMPLETOEAPENDICEfinalpdf Acesso em 16 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